Evaluation dans les Secteurs publics lments mthodologiques et impacts

professionnels de la LOLF
La loi organique relative aux lois de finances :
Management public : organise, et gre des organismes ainsi quil peut planifier leur dveloppement et
contrler le secteur public.
Performance : amliorer la qualit du service public avec moins de moyens. Continuit du SP. Mise en
place de tableaux de bords. Corrlation entre ressources et missions ministrielles. Capacit atteindre des
objectifs et produire des rsultats.
Evaluation : permet de mesurer la performance. El
le peut interroger lefficience, lefficacit

Introduction :

BARTOLI : Le management public est lensemble des processus de finalisation, dorganisation,

danimation et de contrle des organisations publiques visant dvelopper leur performance gnrale et
piloter leur volution.
Cette intrusion de la logique managriale sexplique par le fait que la France est en pleine crise de lEtat
providence ces dernires annes : recul de lEtat donc management public est loutil de la gestion de cette crise.
En management public avec la nouvelle perspective, le consommateur nest plus seulement un usager, mais
aussi un client. Avant les 80s qui est le processus de dconcentration et de dcentralisation. Marque lavnement
de la territorialisation de laction publique, lEtat centralisait tous les pouvoirs sans connaitre les ralits
locales. Cela avait engendr une opacit du systme.
Cette territorialisation a pour objectif de rapprocher les mondes dcisionnel de loprationnel pour
rpondre le mieux aux besoins identifis. Les problmes socioconomiques sont souvent localiss.
Aujourdhui le terme de performance est clairement nonc quand il sagit damliorer le fonctionnement
des organisations publiques en mettant laccent sur les rsultats obtenus. Lvaluation des performances est le
corollaire du principe de gestion accs sur les rsultats. Ce terme apparat dans les 60s et tend se gnraliser.
Cest devenu aujourdhui un lment cl des organismes publiques et de ladministration franaise.
Evaluation public : bien plus complexe que dans le priv cause des impacts dans la socit. Lvaluation
est la dmarche qui vise apporter un jugement de valeurs sur une intervention ou sur lune ou lensemble de
ses composantes dans le but daider la prise de dcision.

I.

Les spcificits de lvaluation dans les secteurs publics :

Chapitre I : Pour une dlimitation du champ danalyse de lvaluation de laction publique :

Entre sphre publique et prive, entre secteur public, service public et fonction publique.

TIETART: Public/ Prive une guerre des frontire : met en avant le fait de construire une frontire nette.
Organisations publiques qui fonctionnent dans le march concurrentiel.
Cas des associations : ce ne sont pas des organisations publiques, elles sont prives mais dans leur raison
dtre, sont plus proches de la sphre publique.
En termes de frontire, il ne sagit pas de frontire nette. Comme la mentionne BARTOLI, la frontire est
poreuse, mouvante, irrgulire. Cest un continuum entre des organisations issues de la sphre publique et
dautres drglementes issues de la sphre prive.
Des Frontires imprcises

Publique

Prive

Continuum
Cest avant tout une histoire de contexte. Il y a une activit qui sera un moment T qui sera publique et un
moment T+1 (changement contextuel) une mme activit se rfrant la sphre prive. Ex : ramassage des
ordures avec la DSP.
A lintrieur de la sphre publique, qui correspond au champ dintervention de lEtat, important au niveau
qualitatif (50% du PIB et embauche de la population active).

La sphre publique correspond au champ dintervention de ltat; Ces dpenses reprsentants 50% du PIB et elle
embauche 5 M de personnes. Il y a 3 dimensions : le secteur public (dimension structurelle), le service public
(dimension politico culturelle) et la fonction publique (dimension juridique).

BARTOLI 2005:
La dimension structurelle : le secteur public est lensemble des organisations gres directement ou
indirectement par lEtat central ou local.
2 critres :
- Pouvoir de dcision de lEtat
- Possession des moyens de lorganisation (domin par lEtat)
Approche structurelle car aucune rfrence aux missions, finalits, valeurs lies au droit public
Le service public a une dimension politico-culturelle, cest cette notion qui soulve le dbat et lopinion publique.

CHEVALIER 1991 :
Le SP est un mythe lgitimant : il sculpte limage dun Etat gnreux, bienveillant uniquement proccup du
bien-tre de ses sujets .
La notion de SP recouvre toutes les activits dintrt gnral qui sexercent directement ou indirectement sous
lgide des pouvoirs publics centraux ou locaux.
En France, les SP correspondent :
-

Service rgalien : fonde la souverainet de lEtat : justice, police, dfense nationale et finances publiques
Services sociaux : recouvrent lducation, la sant, la protection et laide sociale, et laction culturelle.
Services caractre conomique : SP industriels et commerciaux (SPIC). Il fait la satisfaction de certains
besoin fondamentaux : nergie, transports, communication

3 grands principes qui permettent de qualifier un service de public:

-

Principe de continuit : jamais de rupture dans le service (mme en situation de grve). Doivent
fonctionner de manire rgulire et continue.
Principe dgalit : laccs aux services pour tous les usagers sans discrimination ou avantage.
Cela pose des questions : ex : SNCF : certains usagers bnficient de rductions et dautres non.

Principe de mutabilit : les prestations doivent tre adaptes aux besoins du public. Ex: la Poste qui
augmente ses heures douverture.
La fonction publique 2 aspects :

- Les fonctionnaires et les rgles de gestion qui les concerne

- Le rgime spcifique de droit public
On qualifiera dorganisation publique toutes les situations lies au secteur public (collectivit territoriale,
ministre de la dfense).
Pour diffrencier les organisations publiques de celles qui sont prives :
- Grille institutionnelle : spcificits politiques et juridiques. Renvoi au systme politico-administratif.
- Grille organisationnelle : fonctionnement spcifique des organisations publiques.

Point vocabulaire :
Politique publique : cense tre concrte et claire mais bien souvent on est amen reconstruire postriori une
PP. ex : la rgion est lchelon qui est charge lchelle locale du dveloppement conomique locale. Mais
cette politique conomique est aussi mene par lEtat central, les collectivits territoriales locales comme les
dpartements et les municipalits.
Finalement il y a un patchwork dactions publiques et il faut reconstruire la PP, pour comprendre les
orientations.
Elle se dfinit par 5 lments :
Constitue dun ensemble de mesures concrtes
Comprend des dcisions de nature + ou autoritaires.
Sinscrire dans un cadre gnrale daction : se distinguer dune mesure isole.
Doit avoir des publics : individus, groupes, organisations dont la situation est affecte par la PP.
Ex : automobilistes, constructeurs = ressortissants de la politiques de la scurit routire.
Elle dfinit obligatoirement des buts/objectifs atteindre. Ex : rduire le nombre daccidents sur les routes.
Un programme : cest un ensemble dactions engages dans le cadre dune mission sous la responsabilit dun
ou plusieurs responsables politique sur la base de moyens dactions varis, clairement identifis (financiers,
techniques, humains et rglementaires). selon un calendrier dfinit et visant atteindre un ou des objectifs
oprationnels spcifis au dpart en terme de rsultat et/ou deffet attendu.
Ex : rduire dans le pays le nombre dalcoolique : modifier une caractristique sociale de la population.
Programme = traduction dun projet politique qui va se rfrer des objectifs oprationnels.
Une action :
- Ce que fait un individu pour atteindre un objectif (personnel, collectif)
- Action publique : action rapporte une instance publique qui a la responsabilit de linitiative et de la
conduite de laction .
Elle est dcide par un responsable dans la perspective datteindre un objectif donn.
Activit sans objectif = agitation publique.
Laction peut signifier ce qui met en uvre tout ou parti dune politique publique pour atteindre des objectifs.
2 niveaux daction :
- Action publique : un ensemble dintervention dans un domaine prcis, peut dsigner la politique en
gnral.
- Action prise isolment : avec la LOLF, constitue llment dun programme. Dans ce cadre-l, il sagit de
la brique de base de lintervention publique.
Laction suppose une raction. Le corps social sur lequel on agit nest pas inerte. Cest souvent la
raction que va sintresser lvaluateur (cherche comprendre les effets de cette raction) .

Une prestation : fournir un usager un bien ou un service ventuellement contre paiement. Intresse
lvaluation : elle dsigne le service que va rendre un tablissement public un usager.
Utilit de cette valuation : quand on mesure lefficience, lval sintresse au rapport cot/efficacit. En
confiant cette prestation une organisation prive (DSP), si on voit que cela cote moins cher, on va
externaliser.

Chapitre II : lorganisation publique : un systme politico-administratif dot dune double

fonction de production :
Systme politico-administratif : systme de gestion impliquant diffrents lus et fonctionnaires, qui par un
processus quotidien de division du travail, de coordination, darbitrages, permet une prise de dcision politique
et son excution avec une efficacit plus ou moins grande (KNAPP, 1987).
Double fonction de production des organisations publiques est la 1e distinction. Elle engendre 2 types de
lgitimit et de dimension de la gestion. Les obligations dordre politique et juridique lies aux obligations de
service public forment la lgitimit des services administratif et donc de respecter les principes et les procdures
dmocratiques.
Les managers : ils ont t recruts pour leurs comptences. Ces administratifs dveloppent des expertises, ils
sont au cur du terrain et sont au contact avec les problmes de gestion. Ils ont un pouvoir dinfluence. Il y a un
schma dcisionnel en dent de scie. Le systme administratif influence les dcisions du systme politique. Cest
lavnement de la technocratie.

Spcificits du systme politico-administratif:

Demande socitale => Mise lagenda politique et processus dmocratique => Activit de larrangement
politico-administratif => Outputs ou produit administratifs => Evaluation des effets outputs administratifs.
Outputs ou produit administratifs (Primaire) : efficience et lgitimit interne
Evaluation des effets outputs administratifs / la demande sociale (secondaire) : efficacit et lgitime externe

Systme politico administratif => double fonction de production

La premire distinction entre organisation prive et publique est ce que les auteurs appellent la double
fonction production. Cette double fonction engendre 2 dimensions de la gestion et 2 types de lgitimit. Les
obligations dordre politique et juridique lies aux obligations de service public forment la lgitimit des services
administratifs
Il y a la gestion des politiques publiques (lgitimit primaire qui est externe).
La gestion des organisations publiques : finalit interne et aussi une lgitimit qui est secondaire.
New public management : se focalise essentiellement sur les outputs et oublie souvent les outcomes.
2 processus de transformations qui impliquent toute politique :
- Input : moyen financier, humain, et techniques output : aspect concret, ce qui ont t raliss par les
moyens (autoroute, nouvelles prestations sociales)
- Output Outcome : concrtisation plus globale de lobjectif/de laction mise en uvre (amlioration de
la scurit routire, la baisse du chmage, amlioration/consolidation du tissu conomique).

Lefficacit dune
des
la
socit
par

PP va se mesurer au regard
transformations de ltat de
rapport un problme donn.

Les rsultats observs vont souvent rsulter dune multitude de causes dont lintervention publique.
Distinctions par niveau
Au niveau des objectifs viss

Entreprise prive
-vise la cration de richesses

-libre de fixer ses finalits

Organisme public
-distribution du budget allou et lintrt
gnral.

-les finalits sont imposes par lextrieur.

Au niveau des inputs

Au niveau du fonctionnement
des organisations publiques en
tant que systme productif

Au niveau des outputs et des

effets de laction publique

-domaine daction est dtermin par une

analyse stratgique qui dcoule du choix
-il y a une rationalit conomique qui
permet dtablir des objectifs clairs
-distribution des ressources : rationalit
conomique+Par rapport aux besoins

-le domaine daction sera le rsultat des

interactions entre le peuple et les lus.
- il y a des tensions politiques, une mauvaise
coordination des sphres daction qui vont
rendre le cadre daction plus complexe.
- distribution soumise larbitrage politique.

-il est moins complexe : une p, une

-double direction : politique et administratif.

Cela implique un pilotage 2 tages qui va
poursuivre 2 rationalits
-structuration par domaine de spcialisation
-droit public : principe invers
-culture dentreprise trs faible, esprit
entrepreneuriale trs limit
- communication publique est limite

direction, un pilotage et une rationalit

-structurations varis
-les organismes sont rgis par le droit priv
-culture dentreprise ; habitude aux
processus managriaux.
- communication publique matrise

-situation concurrentiel
-il y a des indicateurs defficacit et
defficience plus fiables dans le priv
-tarification des services : logique
commerciale. Li au niveau du prix
-prive bnficie directement de ses succs
commerciaux : elle a un gain direct et des

-monopole : clientle captive

-une une absence dindicateurs : soit car cest
compliqu de les tablir, soit parce quil y a une
culture peu dveloppe du rsultat
-tarification des prestations qui suit une logique
politique
-lorganisation peut tre pnalise par son

clients supplmentaires

succs : implique une demande accrue de ses

prestations sans avoir forcment les moyens dy
rpondre

La

performance publique

Objectif/moyens/rsultats = triangle de la performance.

fficacit (objectif/rsultat) efficience (rsultat/moyen) budgtisation (objectif/moyens)
2 dfis :
- Pertinence des objectifs fixs
- Ncessit de passer dune logique de conso des moyens une logique de rsultat.
Efficience : rapport entre le rsultat obtenu et les moyens engags : lEtat se doit de resserrer ses budgets en
priode de crise.
Budgtisation : pratique courante dans le public. A priori on ne prend pas en compte le rsultat.

BARTOLI : propose de tenir aussi compte de la qualit aux 3 logiques prcdentes. Prendre en compte la
satisfaction des usagers. On a du mal la quantifier. Cest une apprciation subjective. Cest compliqu. On a
tendance lviter. Amlioration de la qualit du service rendu : proccupation des pouvoirs publics, pour
satisfaire les usagers.

GUENOUN, 2009 : linstauration de cette performance va correspondre une rvolution cognitive,

orientation vers les rsultats . Ce nest pas ce dont les agents publics ont lhabitude de faire. Ils se conforment
aux normes juridiques et aux rgles.

Chapitre III : lvaluation de la performance publique : une double valuation :

Dfinition gnrale de lOCDE :
Lvaluation a pour but de porter un jugement, empiriquement et normativement sur la valeur dune action,
dun projet, dun programme, dune politique .
Une double valuation :
-

Evaluation de 1er niveau dite interne ou secondaire lie au fonctionnement : elle sattache voir
si lactivit se droule conformment aux procdures.

Evaluation de 2nd niveau dite externe ou primaire : valuation des politiques publiques. Evalue
les outcomes. On sintresse aux impacts sur la socit.

Lvaluation oprer une coupe transversale dans lappareil politico administratif, elle mesure les effets des
politiques qui le traverse.
Le Contrle de gestion: indispensable pour connaitre les cots des activits :
Le contrle de gestion est un processus continu effectu en interne, permettant dassurer un suivi rgulier de
lactivit. On se situe lintrieur de lorganisation, en interne partir des donnes des systmes dinformation.
On va laborer des synthses, constats, indicateurs dactivit et des analyses des cots engags. Cela est
rassembl dans un tableau de bord.

Laudit
-

Audit : outil de pilotage et dorganisation

Laudit sassure que la mise en uvre dun projet ou dune activit seffectue dans le respect des rgles et
procdures
Laudit dcle les dysfonctionnements et dveloppe des recommandations

Assurer par un expert extrieur lentreprise. Cest un examen professionnel des activits de lorganisation.
Elle propose des amliorations.
Elle va surtout sintresser au respect des rgles et des procdures.

Tableau de bord
Cest une faon dagencer et de prsenter les indicateurs essentiels et pertinents de faon sommaire et cible en
gnral sous forme dindicateur fournissant la fois une vision globale et la possibilit de forer.

Carte stratgique
Analyse logique des objectifs que lorganisation va poursuivre pour accomplir sa finalit.
Il faut se demander quel est lobjectif vis et ensuite quels sont les lments qui vont permettre datteindre cette
finalit.

II. lvaluation de la performance publique : cadres de rfrence, finalits et difficults

Chapitre 1 : lmergence de lvaluation de la performance publique
1re tape : la RCB => rationalisation des choix budgtaires : important du modle anglo-saxon, Cette RCB
reposait sur lordonnance de 1959. Elle stipule que le budget doit tre vot par ministre.
-

on rsume lvaluation une dimension budgtaire (trs rducteur)

la RCB se situe en amont des politiques publiques : cest un apriori, on reste dans le domaine de la
probabilit et de la prvision.
la tentative damlioration de la gestion publique se fait par les entrants, les inputs car intrt pour la
dotation budgtaire uniquement.

2eme tape : le rapport Deleau : Nouvelle vision de lvaluation, lvaluation est ici qualifie de gestionnaire.
On sintresse aux outputs. Cest une volution par rapport la RCB mais elle est limite : on ne prend pas en
compte les outcome et cest dominante quantitative.

3eme tape : rapport Viveret : ici lvaluation est considre comme un jugement de valeurs sur les politiques
publiques.

4eme tape: LOLF (loi organique relative aux lois de finance): adopt par le parlement en 2001 et appliqu
au 1er janvier 2006. Elle permet une meilleure matrise des dpenses publiques et une responsabilisation des
administrations dans la gestion

5eme tape : RGPP : rvision gnrale des politiques publiques : Elle a pour ambition de donner un coup
dacclrateur dcisif aux rformes de lEtat Sarkozy.
Les rformes proposes suivent 3 axes :
- lamlioration du service lusager
- lefficacit des politiques publiques
- la rduction des dpenses avec le non remplacement dun fonctionnaire sur 2.

6eme tape : MAP : modernisation de laction publique 2012: arriv au pouvoir du PS : un objectif : cesser
de diminuer les effectifs : non remplacement dun fonctionnaire sur 2. Il veut rduire les dpenses de lEtat tout
en augmentant les effectifs :
- centr sur lamlioration des services aux usagers et citoyens
- amlioration de lorganisation et du fonctionnement des administrations permettant de concilier
lexercice optimale des missions et le respect de lquilibre budgtaire.

Question de la temporalit dans lvaluation

Evaluation a priori : valuation pralable la dcision et a pour objectif dclairer dans les choix. Cest le
temps de la rationalisation des objectifs et des moyens.
Lvaluation Concomitante ou en cours: ralise au fur et mesure de lexcution de la politique publique. Elle
a pour but dassurer une surveillance permanente de laction
Evaluation a posteriori: postrieure laction, sapplique des dcisions publiques dj prises. Cela ne veut pas
dire que lapplication est termine.

5 Dcision Normative:
Dcret du 22 janvier 1990 : Lvaluation dune politique publique a pour objet de rechercher si les moyens
juridiques administratif ou financier mis en uvre permettent de produire des effets attendus de cette politique
et datteindre les objectifs qui lui sont assigns.
Dcret du 18 novembre 1998 : lvaluation des politiques publics a pour objet dapprcier dans un cadre
interministriel lefficacit de cette politique.
Gibert (2003) : lvaluation des politiques publics consiste comparer les rsultats attribuables la politique
aux objectifs quon lui a assigns.
Rochet (2003): lvaluation des politiques publics a pour but partir de la mesure de limpact de la politique.
Varone et jacob (2004): valuer une politique public consiste mesurer les effets propre de cette politique et
en fonction de critre bien dfini apporter un jugement de valeur sur ces effets.

Chapitre 2 : La LOLF et les limites lies la logique de la LOLF

Les apports de la LOLF :
-article 51 alina 5 : inclut la prsentation des cations des couts associ, des objectifs poursuivi des rsultats
obtenu et attendu pour les annes venir au moyen dindicateurs prcis dont le choix est justifi. Ils entranaient
deux nouvelles entits budgtaires.
Projet annuel de performance : La mission : une politique public transversale et dcoup en divers programme.
Permet de mesurer les carts, et ralise le nouveau projet en fonction du rapport. Lobjectif premier de la LOLF
est de rapprocher la comptabilit de lEtat celle dune entreprise.

Limite de cette loi organique LOLF :

Absence de vision densemble : qui permettrait de juger si tel ou tel mission ont t plus importante quune
autre
Une culture de rsultat chiffr : qui ont pour ambition de mesurer la performance les indicateurs se focalise
sur lefficience.
Manipulation statistique : fixation des indicateurs purement quantitatifs or les indicateur de performance
peuvent tre manipuls
Une culture des chiffre pour une marge de manuvre rduite : les responsables de lcation public dois se
concentre sur ces indicateurs.

Evaluation territorialise : (logique descendante): Elles sont constitues de procdure dvaluation des
politiques a la fois dconcentr et dcentralises sur le territoire mais lvaluation est commandit par lchelon
national (Etat).

Evaluation sur les territoires : (logique ascendante) : Elles sont initis par des collectivits territoriale qui
ont dcid de faire leurs propres valuation ce qui entraine une appropriation de la logique dvaluation, ces
valuations renforce lautonomie.
- Cest un levier pour lgitimer laction public territorial.
- Contexte de proximit = objectif de territorialisation de laction publique .
- Rarfaction des ressources financires : phnomne de mimtisme
- Crise de lgitimit : implique un citoyen usager qui est de plus en plus en demande de transparence
defficacit.