II EN AVAL DU PROCESSUS LGISLATIF EUROPEN, UN RLE DE

TRANSPOSITION
Les parlements nationaux sont associs la construction europenne au niveau de llaboration du
droit primaire[40][40] Comme par exemple la ratification des traits ou lautorisation.... En effet, dans
ce domaine, le Trait peut requrir une approbation parlementaire conformment aux rgles
institutionnelles en vigueur dans chaque tat membre.
Les parlements nationaux ne participent en revanche qu la marge llaboration du droit
communautaire driv.
Cependant, les parlements nationaux interviennent davantage dans la phase de mise en uvre des
dcisions europennes, lors de la transposition des directives communautaires qui ncessitent
ladoption de mesures lgislatives. En effet, les directives sont les dcisions europennes qui imposent
des rsultats et laissent en principe leurs destinataires la comptence quant la forme et aux moyens
pour les atteindre dans les dlais fixs. La transposition des directives ne doit pas tre comprise comme
une simple rception ou une simple transformation en droit national[41][41] J. Rideau, Droit
institutionnel de lUnion et des Communauts.... Il sagira plutt de ladoption de textes nationaux de
transposition reprenant les dispositions dictes par les textes communautaires[42][42] Ibid., p. 886..
Le rle des parlements nationaux est cet gard des plus importants : ils doivent dabord vrifier la
bonne application du principe de subsidiarit (A) avant dengager la procdure de transposition des
directives (B).
A LE CONTRLE PARLEMENTAIRE DE SUBSIDIARIT
Le principe de subsidiarit vise assurer une prise de dcision la plus proche possible du citoyen en
vrifiant que laction entreprendre au niveau communautaire est justifie par rapport aux possibilits
quoffre lchelon national, rgional ou local. Concrtement, cest un principe selon lequel lUE
nagit sauf pour les domaines de sa comptence exclusive que lorsque son action est plus efficace
quune action entreprise au niveau national, rgional ou local. Il est troitement li aux principes de
proportionnalit et de ncessit qui supposent que laction de lUE ne doit pas excder ce qui est
ncessaire pour atteindre les objectifs du Trait.
Les parlements nationaux ont videmment leur rle jouer dans le contrle de lapplication du
principe de subsidiarit tant donn leur rle de transposition des directives dont ils sont les
destinataires privilgis.
Si, antrieurement au trait de Lisbonne, leur rle restait limit (1), le Trait vient remdier ces
carences (2).
1 Le contrle du respect du principe de subsidiarit antrieurement au trait de Lisbonne
Le principe de subsidiarit, insr dans le Trait par le prambule[43][43] Rsolus poursuivre le
processus crant une union..., reste un principe ambigu[44][44] Voir en ce sens, L. Cartou, J.-L.
Clergerie, A. Gruber,... quil faut dfinir (a).
Malgr cette ambigut, les parlements nationaux, antrieurement au trait de Lisbonne, avaient un rle
limit (b).
a) La subsidiarit : un principe qui reste dfinir
Comment dfinir prcisment ce principe ? Le terme mme de subsidiarit est peu explicite. Il signifie
que les dcisions doivent tre prises au niveau leplus pertinent, lEurope ne devant intervenir pour
traiter une question que si son intervention est plus efficace que celle de lautorit nationale ou locale.
Il est donc bien distinct du principe de proximit, puisque laction de lUnion peut se rvler plus
approprie que celle des tats membres, notamment lorsquil existe une dimension transnationale.
La subsidiarit se distingue galement de la proportionnalit, qui signifie que les moyens utiliss par
lUnion pour atteindre les objectifs fixs par le trait ne doivent pas aller au-del de ce qui est
ncessaire[45][45] De plus, la diffrence du principe de subsidiarit....
On pourrait donc, afin de rendre le concept de subsidiarit plus comprhensible, le qualifier en
principe defficacit. En dautres termes, et pour reprendre une formulation utilise en son temps par
M. Jacques Santer lorsquil prsidait la Commission europenne, il sagirait dagir moins, pour agir
mieux.
Il y a dans cette dfinition une dimension profondment subjective qui souligne le caractre plus
politique que juridique de la subsidiarit. Il sagit dun concept dynamique, qui tait ainsi dfini par le
protocole annex au trait dAmsterdam (1999) : La subsidiarit est un concept dynamique qui
devrait tre appliqu la lumire des objectifs noncs par le trait. Il permet dtendre laction de la
Communaut, dans les limites de ses comptences, lorsque les circonstances lexigent et, inversement,
de la limiter et dy mettre fin lorsquelle ne se justifie plus .
En consquence, une lgislation europenne contraire au principe de subsidiarit un temps t
pourrait ne plus ltre un temps t+1 .
Ce mme protocole fournissait trois lignes directrices pour guider laction des parlements nationaux :
Existe-t-il des aspects transnationaux qui ne peuvent pas tre rgls de manire satisfaisante par
laction des tats membres ?
Une action au seul niveau national ou labsence daction de la Communaut serait-elle contraire aux
exigences du trait (comme la ncessit de corriger les distorsions de concurrence, dviter les
restrictions dguises aux changes ou de renforcer la cohsion conomique et sociale) ou lserait
grandement dune autre manire les intrts des tats membres ?
Une action mene au niveau communautaire prsenterait-elle des avantages manifestes, en raison de
ses dimensions ou de ses effets, par rapport une action au niveau des tats membres ?
La rponse ces questions devait ainsi permettre de rguler lexercice de la comptence et non pas de
dire si une comptence existe. Le principe de subsidiarit nest en effet pas un principe de rpartition
des comptences, puisque celles-ci sont bien dfinies dans les traits. Il signifie en revanche que ds
lors que lUnion dispose dune comptence, elle ne doit lexercer que lorsque lobjectif peut tre
mieux ralis au niveau europen quau niveau des tats membres.
Une fois qualifi et dtermin de manire plus approfondi le principe de subsidiarit, voyons quel est
le rle des parlements nationaux.
b) Le rle limit des parlements nationaux antrieurement au trait de Lisbonne
Larticle 5 du trait CE donnait une dfinition gnrale de la subsidiarit et de la proportionnalit,
indiquant respectivement quand et comment la Communaut devait agir. Le trait de Maastricht
prvoyait, quant lui, que toute action prise par lUE pour atteindre ses objectifs devait tre en accord
avec le principe de subsidiarit[46][46] Voir lancien article 2 du TUE..
En ralit, cest lannexion au trait dAmsterdam du protocole sur lapplication des principes de
subsidiarit et de proportionnalit qui avait permis de donner les lments pour comprendre le rle
des parlements nationaux.
En effet, le protocole prvoyait que pour toute proposition de lgislation communautaire, les motifs
sur lesquels elle se fonde font lobjet dune dclaration tendant justifier en dmontrant quelle est
conforme aux principes de subsidiarit et de proportionnalit et que la Commission justifie la
pertinence de ses propositions eu gard au principe de subsidiarit ; lorsque cela est ncessaire,
lexpos des motifs joint la proposition donne des dtails ce sujet .
Sur la base de ces textes, on dnombrait dix-huit parlements nationaux ou chambres parlementaires (de
quatorze tats membres) qui contrlaient la lgislation de lUE pour sa conformit au principe de
subsidiarit.
Il sagissait des parlements suivants : la Chambre des dputs tchque, le Snat tchque, le Parlement
du Danemark, de lEstonie, de lAutriche, de la Finlande, lAssemble nationale franaise, le
Bundesrat allemand, le Parlement de lIrlande, la Chambre des dputs et le Snat italiens, le
Parlement de Lituanie, de Malte, la Chambre des reprsentants et le Snat des Pays-Bas, le Parlement
du Portugal, la Chambre des Communes et la Chambre des Lords du Royaume-Uni.
En plus, trois autres parlements nationaux[47][47] Le Snat franais, le Bundestag allemand et le
Parlement... vrifiaient occasionnellement si la lgislation de lUE tait conforme la subsidiarit mais
ne le faisaient pas systmatiquement.
En outre, six autres parlements nationaux indiquaient que bien quils neffectuaient pas ce contrle
parlementaire, il se pourrait quils le fassent lavenir. Ceci signifiait que les parlements nationaux de
vingt tats membres contrlaient en temps utile si la lgislation de lUE tait conforme au principe de
subsidiarit.
Nanmoins, il faut prciser que le principe de subsidiarit na jamais pos rellement de problmes : la
Commission ny a quasiment jamais port atteinte. Le problme est davantage celui de la
proportionnalit. Cependant, les dispositions prvues par le protocole dAmsterdam tant en ralit
limites et nayant aucun impact, cest le trait de Lisbonne qui est vritablement rvolutionnaire
en matire de contrle de subsidiarit puisquil prvoit une implication directe des parlements
nationaux en ce qui concerne le respect par lUE du principe de subsidiarit.
2 Le renforcement du contrle du respect du principe de subsidiarit par le trait de Lisbonne
Lors de la rdaction du projet de Constitution europenne, un groupe de travail avait t cr
spcifiquement sur la question du contrle du respect du principe de subsidiarit[48][48] Voir
CONV 286/02, rapport final du groupe de travail.... Prsid par M. Inigo Mendez de Vigo,
reprsentant du Parlement europen la Convention, le groupe sest rapidement accord sur la
ncessit de confier aux parlements nationaux le contrle du principe de subsidiarit. Un mcanisme
de contrle en deux temps a t imagin : un contrle politique ex ante (a), puis le cas chant un
contrle juridictionnel ex post(b).
a) Lalerte prcoce, ex ante
Ce mcanisme dalerte prcoce revt deux caractres : il est tout dabord mis en place la possibilit de
transmettre directement aux parlements nationaux les projets dactes lgislatifs europens, puis il est
reconnu le droit chaque chambre parlementaire dadresser un avis motiv aux institutions
europennes.
La transmission directe aux parlements nationaux des projets dactes lgislatifs europens. La
transmission directe aux parlements nationaux, sans transiter par les gouvernements, est une
innovation majeure du trait de Lisbonne. Pour la premire fois est ainsi instaur un lien direct entre
chaque parlement national (en ralit, chaque chambre dans le cas des parlements bicamraux) et les
institutions de lUnion europenne.
Concrtement, le protocole sur lapplication des principes de subsidiarit et de proportionnalit prvoit
la transmission directe aux parlements nationaux de tous les actes communautaires. Cela correspond
aux propositions de la Commission, aux initiatives dun groupe dtats membres, aux initiatives du
Parlement europen, aux demandes de la Cour de justice, aux recommandations de la Banque centrale
europenne et aux demandes de la Banque europenne dinvestissement, visant ladoption dun acte
lgislatif europen.
Dun point de vue technique, la transmission directe devrait soprer par voie lectronique, comme
cest dj le cas des transmissions entre la Commission europenne, le Parlement europen et le
Conseil de lUnion. La transmission devrait intervenir au mme moment pour lensemble des
parlements nationaux, cest--dire lorsque les projets dactes lgislatifs seront effectivement
disponibles dans toutes les versions linguistiques de lUnion. Il nest pas exclu que la transmission
directe des documents europens puisse ventuellement faire lobjet dune application anticipe.
En pratique, la quasi-totalit des projets dactes lgislatifs mane de la Commission europenne qui
dispose, de rares exceptions prs, du monopole dinitiative lgislative.
On peut se demander dsormais quelle pourrait tre larticulation de ce mcanisme avec larticle 88-
4 de la Constitution franaise ?
Les projets dactes lgislatifs europens qui pourront tre directement transmis par les institutions de
lUnion europenne ne concideront pas ncessairement avec les projets dactes lgislatifs europens
et les autres projets ou propositions dactes de lUnion europenne , transmis par le Gouvernement au
titre de larticle 88-4 de la Constitution franaise. En effet, une partie seulement des projets dactes
lgislatifs europens relvent, selon le droit franais, du domaine de la loi. Or lUE ne connat pas la
distinction juridique interne franaise entre la loi (article 34) et le rglement (article 37). linverse,
certains textes nappartiennent pas au domaine lgislatif europen mais relvent en France de la
comptence du parlement. Cest notamment le cas des textes relatifs la PESC dont la transmission
directe nest prvue par aucun des deux protocoles.
En consquence, la mise en uvre du protocole sur lapplication de subsidiarit, ajoute lapplication
du protocole sur le rle des parlements nationaux qui prvoit galement la transmission directe
dautres documents va aboutir la coexistence de plusieurs voies de transmission.
Il faudra en effet lavenir distinguer, pour lessentiel, entre ce qui relve :
de la transmission par le gouvernement, au titre de larticle 88-4 de la Constitution ;
de la transmission directe par les institutions europennes, des projets dactes lgislatifs de
lUnion au titre du protocole sur lapplication des principes de subsidiarit et de
proportionnalit ;
de la transmission directe par la Commission, de lensemble des documents de consultation au
titre du protocole sur le rle des parlements nationaux.
Or chaque transmission correspondra une procdure diffrente. Ainsi, le parlement pourra tre saisi
dun texte au titre de la subsidiarit, sans pour autant tre habilit lexaminer au titre de larticle 88-
4 de la Constitution.
Lentre en vigueur des deux protocoles (rle des parlements nationaux et application des principes de
subsidiarit et de proportionnalit) pourrait entrainer une rcriture de larticle 88-4 de la Constitution,
afin que la multiplication des voies de transmission naboutisse pas rendre complexe ce qui
lorigine se voulait simplificateur.
Dans tous les cas, le parlement franais devra continuer recevoir, en plus des documents qui lui
seront directement adresss par les institutions europennes, lintgralit des textes qui lui sont
aujourdhui transmis par le Gouvernement et qui nentrent pas dans le champ des deux protocoles
europens. Il sagit pour lessentiel des documents relatifs la PESC, ainsi que des textes transmis par
le Gouvernement au titre de la clause facultative de larticle 88-4 de la Constitution.
Le droit reconnu chaque chambre dadresser un avis motiv aux institutions europennes. Le
protocole sur lapplication des principes de subsidiarit et de proportionnalit instaure un mcanisme
dalerte prcoce qui permet tout parlement national dun tat membre ou toute chambre de lun de
ces parlements dadresser, dans le dlai de huit semaines compter de la transmission dun projet
dacte lgislatif europen, aux prsidents du Parlement europen, du Conseil et de la Commission, un
avis motiv exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet en cause nest pas conforme au
principe de subsidiarit.
Cette disposition a t insre dans la Constitution larticle 88-6 qui dispose que lAssemble
nationale ou le Snat peuvent mettre un avis motivsur la conformit dun projet dacte lgislatif
europen au principe de subsidiarit. Lavis est adress par le prsident de lassemble concerne aux
prsidents du Parlement europen, du Conseil et de la Commission europenne. Le Gouvernement en
est inform. Chaque assemble peut former un recours devant la Cour de justice de lUnion
europenne contre un acte lgislatif europen pour violation du principe de subsidiarit. Ce recours est
transmis la Cour de justice de lUnion europenne par le Gouvernement. cette fin, des rsolutions
peuvent tre adoptes, le cas chant en dehors des sessions, selon des modalits dinitiative et de
discussion fixes par le rglement de chaque assemble. la demande de soixante dputs ou de
soixante snateurs, le recours est de droit .
Chaque parlement national dispose de deux voix, rparties en fonction du systme parlementaire
national. Ainsi, dans le cas dun parlement bicamral (comme en France), chacune des chambres
dispose dune voix. Le protocole prvoit que, dans le cas o les avis motivs reprsenteraient au moins
un tiers de lensemble des voix attribues aux parlements nationaux et aux chambres des parlements
nationaux, le projet doit tre rexamin. Ce seuil est abaiss un quart lorsquil sagit dun projet
dacte lgislatif europen relatif lespace de libert, de scurit et de justice.
lissue de ce rexamen, la Commission ou linstitution qui est lorigine du projet dacte, a trois
possibilits : maintenir le projet en ltat, le modifier ou le retirer. Dans tous les cas, la dcision prise
doit tre motive. Le protocole ne fixe pas de dlai pour le rexamen dun texte. Cela sexplique
aisment ds lors que la modification dune proposition prendra vraisemblablement plus de temps que
son maintien ou son retrait.
En tout tat de cause, la mise en uvre du droit dalerte prcoce ncessitera la rdaction dun avis
motiv, ce qui supposera ladoption selon une procdure propre chaque chambre dun texte
transmettre linstitution europenne concerne. Dans la pratique, il est probable que la Commission
sera destinataire de motivations divergentes, ce qui pourrait avoir leffet de conforter sa position
initiale. De plus, le droit dalerte prcoce est strictement encadr dans le temps : il doit intervenir dans
le dlai de huit semaines compter de la transmission du projet dacte lgislatif. Il ne sera donc pas
possible pour les parlementaires nationaux de se prononcer, via ce mcanisme, sur la conformit
damendements vots au cours du processus lgislatif et qui seraient considrs comme contraires au
principe de subsidiarit. Enfin, le seuil partir duquel linstitution concerne est juridiquement oblige
de rexaminer sa proposition nest pas fix un tiers des parlements nationaux, mais un tiers des
voix attribues aux parlements nationaux[49][49] Concrtement, cela signifie que les parlements
dune..., ce qui favorise les parlements monocamraux qui disposent de deux voix insparables.
Aussi, ds lors que le seuil dun tiers[50][50] Ou dun quart pour les projets dactes lgislatifs... des
voix est atteint, linstitution concerne na quune obligation de rexamen et non de retrait de son
projet. Il ne sagit donc bien ce stade que dune alerte.