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Libered = gale = Praternte REPUBLIQUE FRANCAISE PREFET DES ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE Rapport d’examen d’une mission d’enquéte commanditée par le Préfet des Alpes-de-Haute-Provence Gouvernance et organisation budgétaire et financiére de ’ Association « APPASE » Association Pour la Promotion des Actions Sociales et Educatives Mission réalisée au siége de l’association APPASE 6 avenue du Maréchal Leclerc 4 Digne-les-Bains les 9 et 10 mai 2019 Composition de la mission : Inspecteur de I'Action Sanitaire et Sociale & la DDCSPP des Alpes- de-Haute-Provence, chef du service des politiques sociale, coordonateur de Ia mission et assermenté par jugement du 16 novembre 2017, chetfe du service des politiques sociales Hébergement Logement et Inspectrice de Action Sanitaire et Sociale Stagiaire a la DDCSPP des Hautes-Alpes, Inspectrice de I"Action Sanitaire et Sociale Stagiaire & la DD ARS PACA des Alpes-de-Haute-Provence, Attachée d'Administration de Etat la DDCSPP des Hautes- Alpes, ‘Attaché d’Administration de I"Etat la DDCSPP des Alpes-de- Haute-Provence, Administrateur des Finances publiques adjoint, Responsable Départemental Risques Audit, DDFIP des Alpes-de-Haute-Provence et DDFIP des Hautes-Alpes, Inspecteur Principal auditeur 4 la DDFIP des Alpes-de-Haute- Provence, Novembre 2019 (Centre adminisratifRomien~ Rus putea -BP 9028 04990 Digne es Bains Cedex Tel: 04923037 00-Fax 0692 303730, Itp:// www alpesde-haute-provence gous ‘Ouverture au public Te matin dt nd a vendvedi de 9h 4 12h ete merced apres midi de 14h 81630 SOMMAIRE SOMMAIRE ad SYNTHESE 4 ECARTS ET REMARQUES... 5 INTRODUCTION... 9 PROCEDURE... PRESENTATION DE L’ ASSOCIATION .. eae 1. Une association réalisant des activités privées ot publique 2. Un sidge autorisé pour porter les fonctions supports des activités publiques..... nL 3. L'application de frais de siége modulables. R ORGANISATION BUDGETAIRE ET FINANCIERE DE L’ASSOCIATION 0-0-0013 ‘A. 14.000 000 € de financements publics, 820 € de ressources prives €0 2017 wnsnnsnn 13 1. Rappel de la réglementation applicable a I" APPASE ....-m B 2. Desvactions de la vie associative financées par des fonds publics sans T'accords des finaneeurs 0. : 4 4. Un budget associatif anormalemen alimenté par des fonds publics “4 B. Des imputations comptables opportunistes pour alimenter le budget associat privé ..... 15 1. La gestion par l'association du Centre pour Mineurs non Accompagnés (CMA). a 6301 € de produits de placement de la trésorerie centralisée préemptés par l'association . 15 262 850 € de remboursements exceptionnels captés par l'association rnn 16 ©. Des ations assovatves privée, fnanotss par des fonds publics. Les frais de déplacement du président. Les dépenses de séminaire et communication [Catlisation des moyens humains et matérels du siége pour association 73 400 € de pertes de la SCI patrimoniale supportées par les fonds publics... D. Des reversements de subvention et prestation de service sans convention... Le reversement de subvention Des prestations de service sans convention E._Résaptulatif non exhaust des dépenses et opérationscomptabls pointes parla mission 2 LES OUTILS DE LA GOUVERNANCE ‘A. Le projet associatifet les orientations stratégiques... 1. Unprojetassocatf comportant des engagements non tenus.. 2. Orientations stratégiques : « se développe ».. 3. Les actions «hors-champ » de Iobjetassocatf prévu peri aa B. Des statuts associatifs non respects... : 1. Des status en contradiction aves le réglement intreur. La cooptaton plutbt que I’éecton pou le recrutement de nouveaux membres 3. Acquisitions immobiliéres : autorisation de I’ Assemblée Générale occultée. eas 2B ed 8 24 25 25 LES DIRIGEANTS. te ‘A. Unprésident onniprésent qui ne dispose pas des qualifications renises parle CASF.... 29 1. L'entrée dans U'association 29 2. Ses attributions déléguées formeliement au directeur général 29 3. Letemps consacré a association. 29 4 Des lien familiaux, professionnels et d'intérét non déclarés aux autori.. ama) Rapport d’examen dela mission d"enqutte de association « APPASE » septembre 2019 am B, Les autres dirigeants et acteurs de la gouvernance.... 31 1. Un trésorier qui n’a pas pris la mesure de ses responsabilité... a 31 2, Le positionnement des administrateurs délégués sujts & interrogations. 3 3. Le faible renouvellement des membres de l'association et des salar... 33 4, Le comité social et économique a élire, et le droit d’alerte non effectif. 33 ©. Ladirection 4 1, La direction générale n’alert pas les autortés administratives ni ses adminisirateurs.... 34 2, Les directeurs de pOles presque tous diplémés fem — 36 UN SIEGE ASSOCIATIF FRAGILISE A. Gestion du personnel sans véritable direction des ressources humaines 1, Attributions de la « chargée de mission RH » et organisation du service... 2, Les habilitations informatiques étendues de la « chargée de mission RH » B. Une mutualisation non finalisée. irre DES DEPENSES DE PERSONNEL SUPRA CONVENTIONNELLES joe. ; A. «Le président demande aux directeurs ed aan Mietlnce ser ta gestion di groupe 2». 39 B. Les astreintes : la limite de 2 41 CONCLUSION 43 ECHANGES CONTRACITOIRES SUR LES ECARTS ET REMARQUES REPONSES DEFINITIVES DE LA MISSION AUX OBSERVATIONS DE L’ASSOCIATION ........44 LETTRE D’ANNONCE..... 60 PIECES CONSULTEES 63 PERSONNES RENCONTREES ET DEROULE PREVISIONNEL DE LA MISSION........65 LISTE DES SIGLES ANNEXES ‘Rapport d’examen de la mission enqute de association « APPASE », septembre 2019 am SYNTHESE ATION BUDGETAIRE ET FINAN DE L‘ASSOCIATIC “Utilisation non autorisée d'argent public pour les activités privées de l'association; 4 Usage d'argent public pour des actions étrangéres & celles pour lesquelles ila été alloué et au détriment d’usagers vulnérables. LES OUTILS DELA “Un projet associatif dont les engagements ne sont pas respectés; 4 Les statuts ne sont pas respectés par les administrateurs ; Les attributions de l'assemblée générale sont occultées ; Des incohérences constatées entre le r8glement intricur, les status et Te document unique de délégation “> Un président qui ne dispose pas des diplémes requis par l'article D312-176-7du CASF pour intervenir dans ta gestion directe des établissements de l'association et qui concentre tous les pouvoirs ; 4 Unprésident qui n’a pas déclaré des situations de confit d'intérét (convention de prestation de service avec sa société de conseil) ainsi que les modalités de prises en charge de ses frais de déplacements et d’hébergement sans lien avec l'objet de l'association ; 4 Untrésorier qui reconnait ne pas avoir les compétences pour exercer ses fonctions ; Des administrateurs délégués qui désorganisent le processus décisionnel et la chaine higrarchique en occultant la direction générale ; 4 Une direction générale qualifige qui n’a pas alerté sur les dysfonctionnements ; 4 Peu de renouvellement des dirigeants avec des administrateurs présents de longue date dans association ou le département & ’origine dun certain immobilisme, "OR! ‘Une association de plus de 200 salariés dont la direction des ressources umaines est assurée par le directeur général et une chargée de mission non diplomés ; Un processus de mutualisation des fonctions support non finalisé ; Un sigge ob les salaris sont fragilisés par des objectifs et une charge de travail trop importants et sans lien direct avec la gestion des dispositfs existants Des dépenses de personnel non maitrisées avec I'atribution de primes exceptionnelles et des vantages supra conventionnels. e oF Rapport examen dela mission dl engquéte de I'ssoiation « APPASE », septembre 2019 wm ECARTS ET REMARQUES Liste des écarts et remarques classés par ordre décroissant de gravité du risque. Risque | Numéro ECARTS_ 7 Ca mobilisation des fonds publics destings a ur Fnancee autres actions sans ‘Fautorisation des financeurscontevient aux dispositions suivante : ~ Article 43-1V dela loin? y- [96314 du 12 atl 1996 portant diverses dispositions Gordre économique et fnanie.- Article 1 eatin, [CARIN | tad tell ectre moe mi sacee as ae Sore ert ta ari 2000 relative aux dots des citoyens dans lurs relations avec le administrations Article 10 ea loin? 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs elatons avec les aiministrations Des produits digs par des disposi ont &€ mobilsgs par T esoclation pour Conduire ses | propres acti sans cofreparte. Cette pratique contrevient ala réglementaton sur les tren loca gauss re ecco ceite raison que laréglementation exge u's dsposent d'un compte d’explitation propre et un bilan propre (Articles R 314-4 et suivants et R314-49 et suivant du CASF). Des dépensesdprsiden, manife Bobet de Passociation en also dee destinations, des jours de ddplacemens ou de Pabsence de jusifcati ont et prises en charge par APPASE sans éléments matéils permetiant de prouver leur caractere profesionnel et un len y»_ | avec objet de Passociation ou des dispostfsinancés, Cette pratique contrevient aux dispositions Balen ct ECARTNY | ipanas Arle 42-1 dealin 96 du Iban OSG paren eee ordre économique et financier, - Article 1 de 'ar8té du 11 octobre 2006 relat a compte rendu financier prev par Taticl 10 del oi da 12 aril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs telations avec ls administrations -Circulsie DGAS'S B no 2005-45 du 25 javier 2008 relative aux questions souevées par Ia nouvelle églementation relative aux fais de sites sociaux ‘Le montage juridique dela SCI et outs ces oration d'invesisement ont alles sans Que les aworits de tarifction maint jamais été informées ou aientdonné leur autoisation Pour ce Budgétaire et [ECART'N* | qui concere les dépensesd'investissement,Iasocation conrevieat aux dispositions des articles financier |05 314-20 et27 da CASF relatives aux plans pluriannuesdinvestssement. De plu, Pasociation a ‘ngagé ces operations immobilées sans accord de 'asemblée générale gui selon les sats et seule habilte pou en décider. «| }-éablissement contrevient auc disposition de Varco RSI4-92 du CASF par oqul i appanizat a Bude SCART | Soe Mev Sena REET ES Ee financement ds fais de fonetionnement. Le commissaie aux comptes ne tent pas compe des dispositions de Parle RST RS du CAST Budgéaire et |ECARTN* | applicable sx ESSMS, Ce text interdit en substance qu des loers pour eccupation de locatx par financier |09 tn ESSMS pulssent peer sur les produits de la tarifcation sans autorisaton et expertise préalable es lyers par le serve des domaines. Relation [BCART Nn | Le Hen ente Tussociation etl socité « ECB y du prosint oo avai ol conespond ax sTualons emer es 4 confit dint que Iatcle 313-25 du CASF vise a prévenir en demandamt aut diigeants de déclarer spontanément ces situations : p-_ Esstocston fait une délaation mensongire&T administration scale danse care dea Republi | CART Wat | oasic e ei Sel Co esa one eG a nos roe articles 441-1 et 441-2 du code pénal [1] a ne soumetant pa a 'sprobation des Faanceurs ses cholx de gestion ceavalste dea Budgétare et |ECARTN* | tésorerc, association cotrevient aux dispositions de article RS14-95 du CASP. Elle financier [02 contrevient également a ces dispositions en ne restituant pas les produits de placement de cette trésorerieau sige ou aux dispositifs qui ont contribu Ia eonsttuer. Budgétze ot [ECART Ne | Et Teversant une partie de ses subventions ou dotations publiques& «autres organises, actions ou - er or dispositifs sans l’autorisation des financeurs, I'APPASE contrevient aux dispositions de V'article 15 a précité du décret oi du 2 mai 1938 relat au budget. Bhdgétire et [ECARTN® | En ne produsan ps de convention et en n'@antpas en mesure oxpaiar Tes HN qui oak financier | 08 conduit retenir ESAT, 'APPASE contevient aux prescriptions de L' Art R314-58 du CASF. Coniratement aux dispositions de Fart 6 du RéglementIntéieur de VAPPASE, aucun clement Budgétaire et ECARTN® | n'établit que le tesorer« supervise et contre la comptabilité de Passocation,..) propose et financier |22 viete ue politique de gestion, tnt sur le plan professionnel que parimonial(..janimela | commission des finances | Rapport d'examen de la mission d'enqutte de l'association « APPASE », septembre 2019 sm Budgétaire ct | ECART N° financier [27 En mobilisant des moyens matériels et humains du siege au profit de l'association, 'APPASE, contrevient aux prescriptions de la circulaire DGAS/S B no 2005-45 du 25 janvier 2005 avee ‘exclusion du financement des « manifestations associatives, assemblée générale, colloques, et les frais de représentation », Budgétaire et | ECART N° Contrairement aux dispositions de Particle 1314-6 du CASF, 'association propose des rémunérations ou des inderanités qui vont au-dela du cadre conventionnel agré par le ministére, fomiee [28 Cn dine Spr conventions nuns pes easiness aa a sport pas nds ues nocoents ub. Gowemance [ECARTN® |L'ncohrence constatée entre es sas et Te régiement intérieur contrevient aux dispositions du 10 code civil (Articles 1101 et 1103). Trem | ECARTAF | cet etn al es nea Spins Tel 12 6 Se roves membres dren sone bullet ere Ganemmce [ECARTN™ [onan etn Vie sien, vate dine CA co nen Got a ECART N° | Dans leurs pratiques, le conseil d°administration et le bureau, sous Timpulsion du président, vermnee |g aviator eile 2 22 dss de wotaon Tew [entatenat a dps etal DSTETT63 Gs CASE EDUD apa Gunes cone aesaab ila satin pasqcs. De pin repel ps eae pres ‘Statuts concernant la répartition des compétences pour les décisions d’acquisitions immobilires. a eS dose oe psn et cage «sere Dn aan a cia, lve uc ef dass ces de vic cememme [SCARTN* |lreencn anon fw 103 dolce Sarena alsin ox 18 ddans le compte rendu du CA du 23 avril 2018 que trois pouvoirs sont confiés au Président lors de ine cl 1 pun des saa spl ue shague embed CA ne setean den gus deux prota maxon» se Nea inn anec le ene ea al Te pee conten or ae [BCART ts ei 51025 du CASE aioe te it ot désorganiser la chaine higrarchique de l'association. ‘Relation ECART N® | En omettant de déclarer aux administrateurs la convention avec un | ‘membre de sa famille, le Smeet—_(25 Ba eae dala coureven ov: dopostions de uric 1S1025 du CAST. ‘Responsabilité | CART N° des dirigeants |23 Fn ne signalant pas Tes manquements a la reglementation et les dfficultés de gestion de YPassociation aux autorités de tarification, le directeur général contrevient aux dispositions de article L331-8-1 du CASE. Responsabilité | ECART N° des dirigeants |24 PAPPASE n’ayant pas informé toutes les autorités de tarification eoncermées de la nouvelle organisation suite la création du poste de DGA, elle contrevient aux dispositions de Vaticle 1313-1 du CASF, Budgétaire et_| ECARTN? financier | 26 ‘En rémunérant une personne & un niveau supérieur au seuil préva par la convention collective applicable, Vassociation contrevient aux dispositions de l'article L 314-6 du CASF (« Les ‘conventions ou accords agréés Simposent aux autorités compétentes en matitre de {arification(...) »). ECART N° Gouvernanee | }y La liste des membres du consell @ administration communiguée ne permet pas de connattre la date du mandat des membres. Dans les comptes rendus du CA, il n'apparait pas le nom des membres, ‘ayant une voix consultative, ni les membres associés. coxvenmce |EEART Concernant M. PS, contrairement aux dispositions de Tarticle 10 des statuts, la cooptation n’est pas tune modalité de recrutement de nouveaux membres au conseil d'administration sauf en cas de ‘vacance, Seule une élection en assemblée générale annuelle ordinaire permet I'entrée d'un nouveau ‘membre au CA. Dans le compte rendu da 29 novembre 2018, il n'est pas fait état d'une cooptation des raisons de vacance a le seul eas TVarticle 11 des status. ECART N° Gouvernance | 1g ‘Concernant la eandidature de M. P, les instances dirigeantes contreviennent & article 10 des statuts qui stipule que seule 'assemblée générale a compétence pour élire les membres du conseil administration, Rapport d'examen é¢ la mission d'enquete de association « APPASE », septembre 2019 on Risque Numéro REMARQUES Budgétaire et_| REMARQUE N° financier [03 ‘Selon que T'association est ou non exeédentaire,certaines charges pésent soit sur le sidge soll sur l'association elle-méme, En lespéce, I ant été tes largement excédentaire, plus de 500 000 €, l'association s'autorise & faire peseFindirectement sur ce dispositif es frais d’assemblée générale et de communication qui sont sans aucun lien avec le CMA. Budgétaire et | REMARQUE N° financier | 05, Des dépenss injstififes ont pesé directement ouinirectement sur le ibge ou les disposi. Ce soa done stant de moyens dent ont privés les usages des cisposiif. Subsidinrement, vue montane de ces fas, la mission observe quel choix de location de woiture ne semble pas avoir penis atin les objects «économie escompes (cf PV réunion du Bureau du 6 ail 2018), Budgétaire et | REMARQUE N° financier Concerant utilisation de moyen matériel et humain da sig par Tassocation eC sous TEN de appreciation des autres finances een particule du Conseil déparemental des Aipes de Eaute-roveace es charges de Pasoiation ant de 819 000 € ea 2017, sa contibuton sur se5 fonds propes (qu'elle napa) aux Pais de ite suri pu slever an monant de 28000 € 2017 en appliguat le tux de moyen de fais de sigs Conformité | REMARQUE N° administrative | 10 L’association semble avoir négligé les impératifs igs & la réponse « aux obligations légales et Ja pérennisation des activités existantes de association » prévue dans son projet associatif au profit d'une politique de croissance hypothétique en raison d'une nécessaire mise en concurrence avec d'autres opérateurs dans le cadre des appels A projets, Conformité | REMARQUE N° administrative | 12 Les contraintes qu’évoque le commissaire aux comptes et desquelles il souhaite soustraire association visent précisément a controler la bonne utilisation des deniers publics. En I'espéce, le projet de SCI ainsi que la tentative d’acquisition par elle des locaux de la Banque de France ont généré une perte d'argent public de 65 317 € en 2018 et 73 400 € en 2019. A aucun moment les autorités de tarfication n'ont été informées ou sollicitées officellement pour une queleonque autorisation. La volonté de dissimuler ces agissements est manifeste au regard du procts verbal du CA 29 novembre 2018 qui relate les propos suivants: « le président demande Ia diserétion des administrateurs tant que le compromis nest pas signé » (Au sujet de acquisition de la Banque de France). Les auorités de tavfication ont été mises devant le fait accompli en avril 2019. Responssbilité | REMARQUE N° des dirigeants | 15, affirmation du président selon laquelle a Gait présent & Pasvociatfon que w sur des jours de ‘congé » ou « en fin d'aprés-midi pour concilier son engagement pour I'association avec son ‘emploi » temps plein de fonetionnaire territorial, n'est pas corroborée, Les déclarations approximatives du président dissimulent une implication trés importante de sa part dans Vassociation. De plus, 'association ne prouve pas que les rembaursements de frais soient systématiquement liés aux activités ou aux intéréts de l'association et de son objet. REMARQUE N° 7 ‘La mission déduit de la mise en perspective de ces éléments que, selon ses propres déclarations, Je trésorier n'a pas les qualifications attendues pour exercer ses fonctions, reste en retait etn’a pas pris la mesure des responsabilités qui s'imposent lui, Responsabilité | REMARQUE N° des dirigeants | 18 ‘Le trésorier fait partie des dirigeants dune association et ces dirigeanis sont des mandataires ‘conformément aux statuts et au principe du contrat d’association prévu l'article I de la loi du ler juillet 1901. L’artcle 1992 du Code civil dispose que le mandataire est responsable des fauies qu'il commet dans sa gestion. La responsabilité des dirigeants d'une association peut done etre recherchée devant les tribunaux, pour les fautes commises dans leur gestion, sous réserve que ces fautes aient fait subir un dommage & association, et que cette derniére en ‘demande réparation. Il eppartient donc aux dirigeants d' association d’apporter A la gestion des affaires de l'association toute la diligence nécessare, dans le strict respect des régles légales, Budgétaire et | REMARQUE financier | N°01 En dépit d'une réglementation précise et explictement prévue par le CASF, l'association, assistée de son commissaire aux comptes, n'a communiqué aucune doctrine & la mission et aux financeurs quant aux régls et principes d’organisation et de gestion financire qurelle propose de mettre en place. Budgéiaire et | REMARQUE financier __| N° 02 ‘Lrassociation a fait I choix, sans en informer les financeurs, de ratacher Ia gestion du centre pour mineurs non. | association et non au sige. > 4 Budgétaie et_ | REMARQUE N° financier | 06, Concemant les dépenses de communication, association a fit le choix d'engager ce type de ‘dépenses alors qu'elle n’intervient pas dans une activité commerciale et que les publies sont ‘ous orientés par des guichetsinstitutionnels (MDPH, SIAO, ASE, Justice). Outre le fait que les financeurs n’exigent aucunement que des dépenses de communication soient engagées pour /promouvoir laction de Vassociation, la circulaire DGASIS B no 2005-45 du 25 janvier 2005 _prévoit explicitement que ces dépenses n'ont pas a éte prises en charge, Conformité | REMARQUE N° Le projet astociatif ne mentionne pas le fait que association est amenée & gérer des ESSNS avec les exigences réglementares que cela impose, notamment l'engagement d'une gestion Administrative | 08 rigoureuse ot transparente des deniers publics, Rapport d’examen de la mission d'engutte de association « APPASE », septembre 2019 om