dcembre 2008

Les conflits dusages sur le littoral picto-charentais

Le littoral charentais accueille des activits conomiques varies. Trois dentre elles revtent une importance particulire : la conchyliculture, lagriculture et lindustrie nautique, notamment dans sa composante tourisme de plaisance. Chacune de ces activits possde une forte valeur patrimoniale au sens large du terme, ainsi quun poids conomique important. Lessor de ces lires induit un recours accru des facteurs de productions communs tels que le foncier, lespace maritime ou encore la ressource eau en termes qualitatif et quantitatif. Lutilisation de ces ressources pour des usages multiples est donc facteur de conits entre diffrents collectifs dacteurs. La Facult de Sciences conomiques de Poitiers propose une lecture de ces conits au travers dune grille danalyse qui met en exergue les diffrentes stratgies des acteurs, leur comportement face aux situations de conits et les modalits possibles de rsolution de ces conits. Les principaux usages (parfois contradictoires) des ressources du littoral ont t recenss et analyss au cours de cette tude. Ces travaux soulignent ainsi les liens troits entre lvolution dynamique de chaque activit en termes de techniques, de processus de production, et le comportement des acteurs et leur stratgie dadaptation vis--vis de laccs aux ressources.

Direction rgionale de lquipement Poitou-Charentes

Ministre de l'cologie, de l'nergie, du Dveloppement durable et de l'Amnagement du territoire

Les conits dusages sur le littoral picto-charentais

Direction rgionale de lquipement , de Poitou-Charentes

Objectifs
- mieux comprendre les logiques des acteurs conomiques sur le littoral charentais et leurs interdpendances ; - apprhender les incidences des pratiques et des activits sur les ressources littorales, identier et comprendre les points de tensions et les conits dusages et tenter de dnir des degrs de conictualit ; - clairer les dbats entre les acteurs dans les diffrentes situations de concertation (ScoT, GIZC, projets de zones Natura 2000 en mer) ; - rechercher des modes de gouvernance territoriale destins mieux grer cette conictualit.

Synoptique et calendrier de la dmarche

Ltude sest droule en trois tapes.

Primtre de ltude
Dans un premier temps, le champ de ltude a port sur les Pays de Rochefort et de Marennes Olron et sur trois activits emblmatiques du littoral picto-charentais : lagriculture, lostriculture et le secteur nautisme-plaisance (galement dans sa composante gnratrice de retombes touristiques). Ces trois activits ont t choisies pour leur poids conomique et leur valeur en termes dimage sur le territoire.

tape 1

Analyse du systme d'interdpendances sur le bassin versant de la Charente

tape 2

Analyse du conflit d'usage sur le bassin versant de la Charente

Analyse des modes de gouvernance territoriale (aprs dfinition d'une ou deux problmatiques cls)
Juillet 2008

Octobre 2007

Janvier 2008

Fvrier 2008

Quelques chiffres cls des activits conomiques

Chacune des activits conomiques analyses par la Facult de Sciences conomiques participe au dynamisme conomique de la rgion et gnre dimportants revenus directs et indirects pour les territoires littoraux. La lire agricole picto-charentaise est le premier poste de richesse conomique pour la rgion avec un chiffre daffaires de 3 milliards deuros (source : AGRESTE 2005). Le chiffre daffaires des trois

tape 3

Avril 2008

Les conits dusages sur le littoral picto-charentais

principaux types de cultures irrigues (COP, fruits et lgumes) de Charente-Maritime est denviron 220 millions deuros (AGRESTE-comptes 2005). Sagissant de lactivit touristique, la Charente-Maritime ralise la moiti du chiffre daffaires des consommations touristiques sur la rgion, soit plus dun milliard deuros. Lune des vitrines de lactivit touristique littorale est lindustrie nautique, qui gnre 10 % du chiffre daffaires national de la lire, soit prs de 400 millions deuros, et qui dans sa composante activits de plaisance cre dimportantes retombes touristiques. Lactivit conchylicole gnre pour sa part, environ 250 millions de chiffre daffaires annuel. Le littoral charentais est le premier territoire sur le plan national pour ce qui est du tonnage produit, du nombre dentreprises et demplois ; le bassin de Marennes est le premier centre dafnage ostricole franais. Leau est un bien commun qui se trouve au cur de ces activits conomiques dominantes mais constitue une ressource limite.

Des conits reprs grce des sources diffrentes

Peu dtudes mesurent prcisment limportance de la conictualit entre les diffrents acteurs socio-conomiques prsents sur le littoral charentais. La facult de Sciences conomiques a donc effectu une analyse de la conictualit, en sappuyant sur trois sources de donnes indirectes mais complmentaires : - le recensement des conits relats dans la Presse Quotidienne Rgionale (PQR), plus particulirement ldition Charente-Maritime du quotidien Sud-Ouest, pour lanne 2005 ; - deux enqutes dire dexperts. Lune a t ralise en 2007 et porte sur le conit eau entre agriculteurs et conchyliculteurs. La seconde, ralise en 2008, a t largie aux conits portant sur le littoral (eau et occupation de lespace maritime essentiellement). Une trentaine dexperts ont t interrogs ; - lexploitation des requtes portes devant le tribunal administratif de Poitiers en 2006, qui concernent donc potentiellement lensemble du territoire rgional1.

Leau, source de conits majeurs

Quelle que soit la source dinformation exploite, les conits autour de la ressource en eau sont prpondrants. 119 des 301 articles de presse analyss portent sur la thmatique de leau, parmi lesquels 88 relvent des problmatiques dirrigation. Dans lenqute dire dexperts effectue en 2008, sur les 16 personnes interroges, plus de la moiti a estim que les principaux conits taient focaliss sur la ressource en eau. Sagissant des donnes du Tribunal Administratif, 70 requtes ont t recenses au niveau rgional, dont 60 sur la thmatique eau. La quasi-totalit (56/63) porte sur larrt du 21 novembre 2005 de restriction de prlvement des eaux souterraines pris dans les Deux-Svres. La Facult de Sciences conomiques de Poitiers note que, quelle que soit la source de donnes exploite, les acteurs prioritairement impliqus dans le conit eau sont les institutions, les agriculteurs et diffrentes associations. Lanalyse des articles de presse de 2005 concernant le conit li lirrigation montre que dans 22 % des cas, le Prfet est partie prenante tandis que dans 26 %, il sagit des agriculteurs et que les

1 Les sources utilises, la mthode de collecte et le traitement des donnes collectes ont t dnis dans le cadre dun programme de recherche pour lAgence Nationale de la Recherche (ANR), dans lequel sont impliqus plusieurs laboratoires scientiques franais. Lanalyse concerne des affaires juges, et ne prend pas en compte les dcisions prises par un juge unique (ordonnances) qui correspondent gnralement des procdures simplies.

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Modle conomique
spatial
dlocalisation, dmnagement, migration

exit
fuite ou vitement

ressources acteurs en conflit

changement de procd, de produit, modification des technologies de production

confrontation
manifestations, tribunaux, collectifs d'acteurs

voice
prise de parole

concertation
manifestations, tribunaux, collectifs d'acteurs

source : Olivier Bouba-Olga, Ornella Boutry, Audrey Rivaud, Benjamin Guimond, 2008, document de travail : Analyse des conits dusages sur le littoral picto-Charentais, CRIEF, EA 2249, Universit de Poitiers

associations de pche et de protection de lenvironnement sont chacune parties prenantes dans 7 % des cas. Les enqutes dire dexperts de 2007 et 2008 mentionnent galement les conchyliculteurs, initialement moins prsents dans les articles de presse de 2005. Les requtes concernant les arrts prfectoraux de restriction dusage de leau, portes devant le tribunal administratif de Poitiers en 2006, font apparatre, comme acteurs principaux, le Prfet, les agriculteurs, puis les associations de protection de la nature.

Les jeux dacteurs et leurs stratgies

An de comprendre lmergence des tensions et des conits et didentier les jeux dacteurs qui en rsultent, la Facult de Sciences conomiques sest appuye sur un modle conomique. Cette thorie montre que face un dysfonctionnement, les acteurs ont le choix entre deux types de solutions : un comportement de fuite ou dvitement (appel exit), ou le recours la prise de parole (voice). Par exemple, des consommateurs insatisfaits peuvent dcider deffectuer leurs achats ailleurs (exit), ou bien se plaindre aux responsables de lentreprise (voice). Le comportement de fuite nest pas ncessairement spatial : un acteur insatisfait par la quantit ou par la qualit de la ressource quil utilise peut dcider de se dplacer dans lespace physique, en se localisant prs dune ressource plus abondante ou de meilleure qualit (exit spatial), ou encore dcider de modier son processus productif, an dutiliser une autre ressource, ou une quantit moindre de la ressource en question (exit dans lespace des ressources). Cette alternative reste cependant trs lie au cot de mobilisation de nouveaux moyens de productions. Les acteurs conomiques du littoral subissent une contrainte forte de proximit gographique (quils sagissent de la conchyliculture et de lagriculture). Cependant, la proximit gographique subie est gnratrice de conits et de tensions. Les ostriculteurs picto-charentais, par exemple, ne peuvent dmnager ltape dafnage des hutres hors du bassin, sous peine de perdre leur label. La proximit

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Systme dinterdpendances des activits littorales

INSTITUTIONS

GOUVERNANCE LOCALE (Production des rgles, contrle, surveillance, coordination, )

AGRICULTEURS

Concurrence sur lutilisation de la ressource en eau

OSTREICULTEURS
Problmes productifs sur lestran

Concurrence sur loccupation de lespace maritime

PLAISANCIERS

source : Olivier Bouba-Olga, Ornella Boutry, Audrey Rivaud, Benjamin Guimond, 2008, document de travail : Analyse des conits dusages sur le littoral picto-Charentais, CRIEF, EA 2249, Universit de Poitiers

dite organise se dnit comme le rseau de liens tisss entre plusieurs acteurs, le partage de valeurs communes ou encore lexistence dinstances de concertation. Si un collectif dacteurs nest reprsent dans aucune institution, il pourra difcilement prendre la parole. Lexistence dune proximit organise rendrait plus efcace le recours la prise de parole (voice). Son absence condamnerait ce type de solution, ou conduirait des conits plus importants lissue incertaine. Les travaux de la Facult de Sciences conomiques montrent, par exemple, que sagissant du conit eau entre agriculteurs et conchyliculteurs, les deux collectifs dacteurs sont dans une situation de proximit gographique subie, tout dmnagement est impossible, du moins trs coteux. Ds lors : - soit la proximit organise est forte, ce qui renvoie la question du jeu des institutions, plus gnralement la qualit des dispositifs de gouvernance locale ; - soit la seule solution, pour que le conit ne senvenime pas, relve de la fuite (exit) dans lespace des ressources, solution mise en uvre par certains acteurs.

Une premire analyse du systme dinterdpendances sur le littoral charentais

Les rsultats des diffrentes analyses du systme dinterdpendances des activits prcdemment voques, permettent de produire un premier schma de fonctionnement des diffrentes activits , danalyser le jeu des acteurs et leurs comportements face aux dysfonctionnements gnrs par une trop grande proximit spatiale. Sans luder le problme qualitatif li la ressource en eau, le conit environnemental relve en grande partie dun problme quantitatif de concurrence, en lien avec le dveloppement soutenu de lirrigation. Il met en prsence, principalement, agriculteurs et ostriculteurs. Ces deux collectifs dacteurs sont dans une situation de proximit gographique subie. Une solution dexit spatial (fuite) pur semble par consquent impossible. Ltude de la Facult de Sciences conomiques souligne une asymtrie entre ces deux collectifs : les ostriculteurs, en aval du bassin versant, sont logiquement plus fortement exposs au problme que

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les agriculteurs, en amont. Cette asymtrie spatiale se conjugue avec une asymtrie institutionnelle, les agriculteurs tant, jusqu une priode rcente, mieux reprsents au sein des institutions. De cette double asymtrie nat une logique de confrontation. Le recours la prise de parole (voice) peut donc sembler peu efcace du point de vue des ostriculteurs. La profession ostricole rencontre en outre des problmes internes de baisse de productivit des exploitations, en raison dune surcharge de lestran. De nouvelles techniques de production mergent (naissain dcloserie, production dhutres triplodes). Certains ostriculteurs ont choisi de sloigner de lestran par le biais de la production sur lires ou de la dlocalisation de certaines tapes en Bretagne avant un retour pour afnage sur Marennes-Olron. Ces modications illustrent une stratgie mixte dexit la fois spatial et dans lespace des ressources. Les travaux de la Facult relvent galement lapparition de nouvelles tensions entre ostriculteurs et plaisanciers, qui sont susceptibles de se transformer en conits explicites, en raison de la concurrence lie lutilisation de lespace maritime. On peut citer par exemple laffaire porte devant les tribunaux par les plaisanciers au sujet du parc de lires dans la baie dYves. Dans ce nouveau conit, lexit spatial est peu probable : les plaisanciers sont dans une situation de proximit gographique subie, compte tenu du manque de place dans les ports sur lensemble du littoral franais. Les dispositifs de coordination entre ces deux collectifs dacteurs semblent peu efcaces. Les plaisanciers souhaiteraient que les ostriculteurs sloignent encore pour produire en offshore, mais ces derniers y sont opposs. Lensemble des solutions est relativement rduit. Les possibilits dexit spatial ou dans lespace des ressources sont limites. La prise de parole (voice) est, jusqu prsent, peu efcace, en raison dune proximit organise insufsante. Ce contexte contribue poser de manire trs forte la question du rle des institutions, qui sont au cur de la construction de cette proximit organise aussi bien en tant quinstances de production de rgles, que de surveillance et de contrle du respect des rgles institues, mais galement en tant quacteurs en charge de la coordination entre les collectifs impliqus.

Les enjeux du territoire

Organiser la proximit
La rgulation des conits dusages environnementaux est fortement conditionne par la mise en place dune proximit organise, impulse par les institutions. Il sagit de dterminer comment favoriser lmergence de collectifs organiss face dautres acteurs disposant dune supriorit organisationnelle. Sagissant de la proximit de coordination, le collectif des agriculteurs est structur et globalement homogne ; le groupe des ostriculteurs est structur mais moins homogne. Le collectif des plaisanciers est en cours de structuration mais ne regroupe quun nombre restreint de plaisanciers. Le collectif des associations de protection de la nature est structur et relativement homogne (association CARGEau). Certaines rgles instaures par les institutions peuvent freiner lexit dans lespace ou vis--vis des ressources. Par exemple, la politique agricole europenne a encourag les agriculteurs produire du mas de manire intensive, ce qui ne favorise pas un exit des ressources. Les ressources environnementales participent activement au dveloppement conomique du littoral charentais. Contraints par la proximit spatiale, les collectifs dacteurs sont galement partie prenante de rseaux extrieurs au territoire voire inuencs par des dterminants non locaux, dans des proportions diffrentes selon les activits. Le comportement des acteurs en est donc plus ou moins inuenc.

Les conits dusages sur le littoral picto-charentais

Construire une vision commune du territoire

Dterminer la part des inuences locales et extrieures sur les acteurs constitue une tape essentielle de la gouvernance locale. Dautres difcults viennent sajouter, le nombre dacteurs concerns, la nature de leurs relations et la multiplicit des outils et des chelles dinterventions, les reprsentations divergentes du systme par les acteurs. Sur le littoral picto charentais, chaque collectif possde sa propre vision des enjeux : - les conchyliculteurs estiment que les activits agricoles ont une incidence en terme de qualit et de disponibilit de la ressource en eau ; - les plaisanciers considrent comme un empitement sur leur domaine, linstallation de lires off shore. Le pralable toute ngociation est donc la dnition dun socle partag de connaissances de la ressource environnementale entre les acteurs ou du moins la reprsentation dun systme ou les diffrentes visions sont compatibles. La production de connaissance porte la fois sur une vision commune de la ressource environnementale et sur la connaissance du systme de rseaux et dinterdpendances motivant les acteurs. Ainsi le schma relationnel : production de connaissances concertation/ngociation dnition de la rgle peut se mettre en place. La mise en place dun systme de gouvernance pourrait tendre vers deux objectifs distincts : - favoriser lmergence de collectifs organiss permettant lexpression de lensemble des acteurs, et non plus ceux qui sont les mieux organiss ; - rendre plus efcace la prise de parole entre les diffrents acteurs impliqus et les institutions sur le territoire. Les quatre tapes dune meilleure gouvernance pourraient tre : - la phase didentication des acteurs, des rles, des intrts et des enjeux, et dun problme central qui relie lensemble des acteurs ; - le rassemblement des acteurs autour dun objectif commun, et la dtermination de leurs rles respectifs ; - la redistribution des rles. Chaque acteur dnit son rle par rapport celui des autres et sinsre dans un nouveau rseau, avec un nouvel ensemble de rgles. Ce rseau peut fdrer toutes sortes dentits prives, administratives, scientiques ; - la mobilisation des acteurs autour dun projet commun. Les stratgies de type voice mises en place par les acteurs ont vocation satisfaire lensemble des besoins des activits conomiques utilisatrices de la ressource, dans une optique de

Un exemple concret : le PGE du bassin versant de la Charente

Certains dispositifs comme le Plan de Gestion des tiages du bassin versant de la Charente (PGE), ont tent de mettre en place ces principes de gouvernance. Le PGE a pour but de (source : PGE 2004) : - xer les objectifs quantitatifs et les taux de dfaillance admissibles ; - tablir des rgles de gestion par zones ; - harmoniser par sous bassin versant les diffrentes politiques dpartementales pour le territoire concern ; - passer progressivement une gestion anticipe ; - prsenter lensemble des actions permettant datteindre les objectifs (conomies, cration de ressources) et condition de passage vers les plans de crises. Le PGE a permis de faire un constat partag de la situation sur le bassin versant de la Charente. Lun de ses principaux acquis est la dnition de la ressource disponible pour lensemble des usages. Le PGE savre donc un outil de construction dun dispositif de gouvernance intgrant les principales analyses prcdemment voques. Lensemble des parties prenantes de lusage de la ressource a sign ce document qui lie ltat et ltablissement Public de Bassin de la Charente (EPTB). Ce travail a t coconstruit et valid par les acteurs du territoire. Une place plus importante a t donne aux conchyliculteurs. Le systme dinterdpendances est apprhend lchelle du bassin versant dans son intgralit englobant les espaces terrestres et maritimes. Certains cueils subsistent cependant comme la ncessit dun accompagnement structurel dans les exploitations agricoles ou la difcult de crer un socle commun de connaissances objectives sur la ressource (notamment entre les chiffres du BRGM et ceux du PGE).

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partage quitable. La plate-forme rgionale de leau croise des actions structurelles pour quilibrer les usages de la ressource et des actions conjoncturelles destines grer les situations de crise. Elle articule son action autour de deux grands axes : la gestion de la demande deau douce (rgulation des volumes prlevs) et la gestion de loffre (cration de retenues de substitution). Les retenues de substitution relevant dune stratgie daugmentation de loffre avec la mise au point dun systme dautorisation de construction associent diffrents services de ltat, les agences de leau et les conseils gnraux et un collge de nanceurs. Ce dispositif possde aussi des limites car certaines associations de protection de la nature estiment que les effets bnques induits par la mise en place de retenues ne sont pas clairement connus. Par ailleurs, ce systme ne constitue pas une rgulation du comportement des hommes par rapport aux ressources naturelles mais un amnagement de la nature destin satisfaire les besoins de la socit.

Pour en savoir plus

Bouba-Olga Olivier, 2007, Un approfondissement du modle exit-voice par lconomie de proximit, document de travail CRIEF-TEIR, article soumis la revue Sciences, Nature et Socit. Bouba-Olga Olivier, Boutry Ornella, Rivaud Audrey, 2008, Conits dusage autour de leau : une analyse en termes de proximit, in Leau mondialise : la gouvernance en question, La Dcouverte, collection Recherches, paratre. Facult de Sciences conomiques de Poitiers, Centre de Recherche sur lIntgration conomiques et Financires (CRIEF) : http://crief.labo.univ-poitiers.fr/

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