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Bulletin d’information en économie de la santée n° 116 - Décembre 2006

q u estions
d’économie de la
santé synthèse
Améliorer la répartition géographique
Repères
des professionnels de santé :
Cette recherche s’inscrit dans le cadre les enseignements de la littérature
d’une étude réalisée pour le compte de
Yann Bourgueil, Julien Mousquès, Ayden Tajahmadi
l’Observatoire national des professions de
santé (ONDPS) et a bénéficié d’un finan- La capacité des systèmes de santé des pays développés à garantir l’accessibilité aux soins
cement de la Direction de la recherche, et services de santé sur l’ensemble du territoire se posera avec acuité face à la diminu-
des études, de l’évaluation et des statis-
tion attendue du nombre de professionnels de santé, notamment des médecins, dans
tiques (DREES). Elle a donné lieu à la pu-
blication d’une synthèse dans le rapport les années à venir. La répartition géographique et la productivité des professionnels de
annuel 2005 de l’ONDPS et à un rapport santé seront également touchées par des modifications déjà perceptibles – faible inves-
IRDES en juin 2006. tissement dans la médecine générale, difficultés d’installation dans certaines zones, attrait
Ce « Questions d’économie de la santé » pour l’exercice en groupe ou en institution –, ces changements étant liés notamment à
présente la première partie des résultats
une évolution des arbitrages entre vie professionnelle et vie privée.
relatifs aux principaux enseignements de
la revue de la littérature internationale La plupart des travaux se limitent à une description des inégalités de répartition géo-
consacrée aux politiques visant à com- graphique en fonction de critères principalement démographiques ou professionnels, et
battre les inégalités de répartition géogra- analysent plus rarement les politiques visant à améliorer la répartition géographique des
phique des professionnels de santé. Une professionnels de santé et leurs résultats. Sur ce dernier point, la littérature étrangère ne
prochaine édition présentera les résultats
permet pas de mettre en évidence de « remède miracle ». Néanmoins, tout en rendant
d’une enquête recensant en France les
mesures nationales, régionales et locales compte d’une grande diversité de mesures intervenant à différents moments du parcours
qui visent à améliorer la répartition géo- professionnel, elle souligne les limites des deux mesures les plus mobilisées : d’une part,
graphique des professionnels de santé. l’augmentation globale du nombre de médecins, jugée inefficace, et d’autre part, les
Ces résultats seront analysés en regard des mesures financières, considérées comme insuffisantes.
conclusions de la revue de la littérature.

Facteurs déterminant le choix d’installation


Institut de recherche et documentation
en économie de la santé des médecins et mesures publiques incitatives
Adresse :
10, rue Vauvenargues 75018 Paris Avant l’installation Après l’installation
Téléphone : 01 53 93 43 02/17
Facteurs déter- • Caractéristiques personnelles • Caractéristiques personnelles
Télécopie : 01 53 93 43 50
minant le choix (connaissance de l’environnement, (sentiment d’efficacité, de défis…)
E-mail : document@irdes.fr du lieu d’exercice vie en couple, sexe masculin…) • Attentes professionnelles (charge de
Web : www.irdes.fr du médecin en • Attentes professionnelles (pratique de travail stable, qualité des relations profes-
zone déficitaire* groupe, maîtrise de la charge de travail, sionnelles, satisfactions…)
Directrice de la publication : qualité des relations professionnelles…) • Conditions de vie (constitution d’un
Chantal Cases
• Attentes en termes de conditions de vie (taille réseau social, équilibre vie professionnelle
Rédactrice en chef technique : minimum de la communauté, infrastructures et vie familiale, appartenance à la commu-
Nathalie Meunier (scolaires, culturelles…), emploi du conjoint) nauté…)
Rédactrice adjointe :
Anna Marek
Pendant la formation à l’installation Au cours de l’exercice
Correctrice : Mesures pu- • Numerus clausus • Limitations à • Aides financières (majorations de
Martine Broido bliques visant • Recrutement des étudiants l’installation rémunération en zones déficitaires,
Maquettiste : à améliorer la selon leur origine • Aides financières +/- minorations en zones de surplus)
Nicole Guervin répartition des • Formation à la pratique (primes, • Aides en nature (indemnisation de la
médecins ** en zone éloignée majorations, formation continue et du déplace-
ISSN : 383-4769 • Bourses d’études aides fiscales) ment, soutien à la télémédecine et à
Diffusion par abonnement : 60 euros par an la pratique de groupe ou en réseau…)
Prix du numéro : 6 euros
* d’après Bilodeau et al., 2006 ; Barer et Stoddart, 1999 ; Simoens et Hurst, 2006
En ligne sur www.irdes.fr
** mesures identifiées dans la littérature
10 à 15 numéros par an

institut DE RECHERCHE ET D O C U M E NT A TI O N EN ECONOMIE DE LA S A NT E


Améliorer la répartition des professionnels de santé : les enseignements de la littérature

L’un des enjeux majeurs des politiques


de santé des pays développés consiste à évolution des densités de médecins généralistes
pour 1 000 habitants entre 1970 et 2004, dans cinq pays de l’OCDE
garantir à la population une égale acces-
sibilité aux soins sur leur territoire (OMS
2006). Il s’agit tout autant d’assurer un 2

Densité pour 1 000 hab


niveau d’offre adéquat qu’une répartition
1,5
satisfaisante. Les questions traditionnelle-
ment débattues portent sur la répartition
1
quantitative entre médecins généralistes
et spécialistes – mais également entre
0,5
professions médicale et non médicale –, le
partage des rôles entre chacun d’entre eux
0
et, enfin, la localisation géographique des 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2004
professionnels afin de garantir un niveau
de soins de proximité adéquat en termes France Australie Canada états-Unis Royaume-Uni

de distance et de temps d’accès. C’est sur


Guide de lecture : La densité des médecins généralistes aux états-Unis a augmenté de 43 %,
cette dernière question que nous portons entre 1970 et 2004.
plus particulièrement notre attention. Source : Eco-Santé OCDE 2006

Afin d’assurer une bonne répartition de


l’offre de soins, les politiques publiques Cette revue de la littérature étrangère, qui zones à forte densité, les médecins conti-
cherchent généralement à influer sur les s’appuie sur des travaux principalement nuent à s’y établir et ne s’installent pas da-
choix réalisés par les professionnels en anglo-saxons, a pour objet d’identifier les vantage dans des zones déficitaires.
termes d’installation ou de maintien dans types de politiques visant à améliorer la
l’activité. Elles s’appuient pour cela sur répartition géographique des profession- Les exemples des provinces canadiennes,
des études et recherches qui ont notam- nels de santé et à recenser les évaluations des États-Unis ou du Royaume-Uni sont
ment pour objet d’analyser les détermi- concernant leur efficacité. Ces politiques assez éclairants dans la mesure où, malgré
 nants et les motivations du choix du lieu concernent essentiellement les médecins. une augmentation importante de la den-
d’installation et du maintien en zones mal Les mesures analysées dans la littérature sité médicale au cours des trente derniè-
desservies. Le plus souvent, il s’agit de zo- sont présentées selon le moment auquel el- res années, les problèmes de répartition
nes urbaines défavorisées ou rurales éloi- les interviennent dans le parcours des pro- géographique n’ont pas été résolus dans
gnées. fessionnels : la formation initiale, le recru- ces pays (Barer et Stoddart, 1999 ; U.S.
tement ou l’installation, le maintien dans General Accounting Office, 2003 ; Hann
Ces travaux ont surtout porté sur l’iden- l’exercice (voir tableau en première page). et Gravelle, 2004).
tification des caractéristiques profession-
nelles corrélées au choix du lieu d’instal- L’utilité de réformer
lation, limitant ainsi l’analyse au champ Les mesures concernant les modes de sélection ou
sanitaire et à la seule logique profession- la formation initiale le contenu des formations
nelle. Plus rarement, la question du choix
du lieu d’installation et du maintien dans Les principales mesures portent sur l’aug- Les autres types de mesures relatives à la
l’exercice des professionnels de santé mentation des effectifs globaux de méde- période de la formation initiale visent soit
est replacée dans un contexte de déve- cins formés, l’adaptation de la formation à stimuler l’intérêt porté à un éventuel
loppement local et d’aménagement du initiale et sur les aides financières à la for- exercice dans les zones mal desservies,
territoire, au-delà d’une problématique mation. soit à renforcer les capacités des futurs
simplement sanitaire. Un travail récent professionnels à exercer dans ces zones et
et exploratoire (Bilodeau et al., 2006) L’inefficacité de la logique favoriser ainsi leur maintien.
rappelle que pour bien comprendre la de saturation de l’offre
décision des professionnels de santé, il Ces mesures cherchent à mieux cibler les
convient d’associer l’analyse des critères De nombreux travaux montrent que l’aug- étudiants les plus capables d’exercer dans
professionnels – notamment la crainte de mentation des effectifs globaux des méde- des zones défavorisées ou rurales et à adap-
l’isolement – et celles des critères person- cins ne constitue pas une solution au problè- ter la formation aux conditions d’exercice
nels, dont les attentes par rapport au cadre me de la répartition inégale des professions particulières dans ces zones. Dans ce der-
de vie et à la vie de famille (voir tableau en de santé. En effet, malgré la concurrence nier cas, il peut s’agir de définir des cursus
première page). exacerbée et la saturation de l’offre dans les spécifiques à ce type d’exercice, de loca-

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Améliorer la répartition des professionnels de santé : les enseignements de la littérature

liser des lieux de formation initiale et/ou susceptibles de générer d’importants ef- au Royaume-Uni (Sibbald, 2005 ; Hann
des stages dans ce type de zone, notam- fets d’aubaine et une compétition accrue et Gravelle, 2004 ; Elliot et Scott, 2004 ;
ment à une période précoce de la forma- entre les régions en l’absence d’une coor- Maynard et Walker, 1997), en Allemagne
tion initiale. dination centralisée. (Kopetsch, 2003), et dans la province ca-
nadienne de la Colombie-Britannique où
Ces politiques sont assez développées en ce dispositif est désormais abandonné en
Australie (Gavel, 2004 ; Rolfe et al., 1999), Les politiques de raison d’une incompatibilité juridique
au Canada (Easterbrook et al., 1999 ; limitation ou de contrainte avec le principe de la liberté d’installation
Bilodeau et al., 2006) et aux États-Unis à l’installation (Ward, 2004).
(Calman et Hauser, 2004 ; Pathman et al.,
2004 ; Pathman et al., 1999 ; Rabinowitz Il convient de distinguer les politiques de En Allemagne, depuis 1993, le conven-
et al., 2005 ; Rabinowitz et al., 1999 ; limitation à l’installation selon qu’elles tionnement à l’installation est limité dans
Council on Graduate Medical Education, concernent soit tous les médecins nou- les zones où la densité médicale est supé-
1998 ; Grumbach et al., 1999). vellement installés, soit uniquement une rieure de 10 % à la moyenne nationale,
partie d’entre eux. sauf en cas de succession ou si un besoin
Le recrutement sélectif semble assez pro- exceptionnel est identifié, par exemple en
metteur. Il apparaît notamment que les La limitation de l’installation en zone zone isolée. Inversement, les zones situées
étudiants originaires de zones rurales ou excédentaire : une faible efficacité à plus de 10 % au-dessous de la moyen-
défavorisées sont les plus disposés à exer- ne nationale sont ouvertes. Un des effets
cer plus tard dans ces zones. En revanche, Les politiques consistant à limiter l’instal- de cette politique a été de détourner les
il est plus difficile d’isoler l’effet spécifi- lation dans des zones considérées en sur- étudiants des filières médicales au profit
que d’une formation adaptée à l’exercice plus n’ont pas permis d’améliorer la re- d’autres filières universitaires, sans vérita-
en zone éloignée, compte tenu de la sélec- distribution des professionnels de santé. ble amélioration de l’inégalité de réparti-
tion des étudiants effectuée en amont. Elles ont notamment été mises en œuvre tion géographique.

Les effets pervers associés


aux bourses d’études Méthode de la revue de la littérature

La revue de la littérature a porté sur les écrits Allemagne, Pays-Bas et Suède – font l’objet
Les mesures d’aides financières à la for- en langue française, anglaise et espagnole pu- d’un petit nombre de publications, essen-
mation, sous la forme de bourses d’études bliés entre janvier 1998 et août 2005 1. Les mots tiellement dans le cadre de comparaisons
ou de prêts à conditions préférentielles en clefs de la recherche ont été : Health/ Health internationales. Les pays en développement,
contrepartie de l’installation dans des zo- care workforce planning, Health/ Health care qui sont pour la plupart confrontés à un dé-
nes déficitaires pour une période de ser- manpower planning, Health/ Health care hu- ficit en ressources humaines en santé, sont
vice déterminée à l’avance (de quatre à six man resources planning, Human resources essentiellement cités au travers de l’impact
ans en règle générale), sont mises en œuvre for health/ health care, Physicians supply and des politiques des pays développés sur leur
distribution, Physician shortage. Elle a été offre de professionnels de santé.
depuis les années soixante-dix aux États-
conduite via le moteur de recherche généra- La prédominance des références traitant de la
Unis (Calman et Hauser, 2004 ; Pathman liste Google et les moteurs de recherche spé- politique menée dans les pays anglo-saxons
et al., 1992 ; Pathman et al., 2004), et plus cialisés Pubmed, Econlit et Sigle. appelle un commentaire. Il est nécessaire de
récemment au Canada (Anderson et Sur les 480 références préalablement iden- garder à l’esprit les différences importan-
Rosenberg, 1990 ; Ward, 2004) et en Aus- tifiées, les 60 références retenues sont de tes existant entre les systèmes de santé au
tralie (Gavel, 2004). Le Royaume-Uni en- deux types : d’une part, les publications de Canada, aux États-Unis, en Australie et en
visage aujourd’hui de recourir à ce type de la littérature scientifique internationale sous France, notamment en termes de densité
mesures (Sibbald, 2005). forme de contributions originales, de revues médicale et d’espace géographique. Mais si
de la littérature, d’éditoriaux, de points de les problèmes et questions traités ne se po-
vue et de correspondances ; d’autre part, les sent pas dans les pays avec la même acuité,
Ces mesures ont un impact notable à
publications de la littérature grise, sous for- ils nous paraissent suffisamment proches
court terme mais sont inefficaces au-delà. me de rapports sur des politiques précises, des questionnements français pour alimen-
Ceci tient à la limitation dans le temps et de revues de littérature. ter la réflexion.
de l’obligation de service mais aussi au La majorité des références sont en langue
principe, largement suivi, du rachat de anglaise. Les pays étudiés sont principale-
1D
 eux références ont été incluses compte tenu de leur per-
tinence, bien que n’appartenant pas à la période retenue. Il
la bourse ou du prêt pour se soustraire à ment le Canada et les États-Unis et, dans s’agit d’une revue de la littérature de Simoens S. et Hurst J.
de l’Organisation de coopération pour le développement
l’obligation de service avant son terme. une moindre mesure, l’Australie, la Nou-
économique (OCDE), qui a été publiée en janvier 2006, et
Par ailleurs, outre le fait que les prêts ou velle-Zélande et le Royaume-Uni. Les politi- d’une revue associée à une enquête au Quebec de Bilodeau
les bourses d’études nécessitent des inves- ques de certains pays européens  – France, H., Leduc N. et van Schendel N. publiée en mai 2006.

tissements financiers importants, ils sont

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Améliorer la répartition des professionnels de santé : les enseignements de la littérature

Au Royaume-Uni, entre 1948 et 2002, avant l’expiration de son service conduit Mais de façon surprenante, les généralistes
l’autorisation de recruter des nouveaux gé- au retrait de son autorisation d’exercice. ont plutôt été conduits à réduire la taille
néralistes pour une autorité locale de soins Efficaces à court terme pour attirer des de leur liste de patients inscrits. Il est par
primaires était délivrée par une autorité professionnels de santé, ces mesures ont ailleurs intéressant de constater qu’un sys-
médicale indépendante. Trois zones étaient un coût élevé mais ne permettent le main- tème de prime à l’installation a également
alors considérées – en fonction du niveau tien des médecins à moyen et long termes été mis en œuvre au Royaume-Uni entre
moyen de la taille de la liste par généraliste dans la mesure où l’obligation de service 2001 et 2005, mais abandonné depuis.
ajustée aux besoins de la population – dans est limitée dans le temps.
lesquelles l’installation était respective- Ces politiques de rémunérations, considé-
ment autorisée, limitée, ou fermée. Cette rées comme plus efficaces que les politi-
mesure n’a pas permis de diminuer de fa- Les aides à l’installation ques de réformes de la formation initiale,
çon déterminante les inégalités de répar- ou au maintien de l’exercice sont celles qui ont été les plus mises en
tition : les zones mal desservies en 1974 dans des zones déficitaires œuvre et étudiées, notamment d’un point
le sont toujours en 2003. C’est pourquoi, de vue coût-résultat. Elles font désormais
Les aides financières :
depuis 2002, les autorités locales de soins une efficacité remise en question l’objet de nombreux débats.
primaires sont directement responsables de
la décision de recruter dans des limites défi- Le type d’aides le plus répandu est la ma- Les aides en nature :
nies. Ainsi, les autorités locales des régions joration de la rémunération pour l’exer- des mesures peu évaluées
où le nombre de généralistes est inférieur cice en zones rurales, isolées ou défavo-
à la moyenne peuvent recruter jusqu’à 6 % risées, couplée ou non à la diminution ou Deux grandes catégories de mesures sont
de généralistes en plus, celles qui sont au- au plafonnement de la rémunération pour peu prises en compte et font a fortiori l’ob-
dessus de la moyenne 3 % au maximum. l’exercice dans des zones en surplus. Ces jet de peu d’évaluations, alors même que
Il est encore trop tôt pour estimer si cette mesures ont été adoptées notamment dans les travaux sur les déterminants de l’instal-
délégation de responsabilité – associée aux les provinces canadiennes du Québec et de lation les considèrent comme centrales. Ces
leviers financiers mis à la disposition des l’Ontario (Bilodeau et al., 2006 ; Bilodeau mesures visent notamment à lutter contre
autorités locales de soins primaires (cf. in- et Leduc, 2003 ; Barer et Stoddart, 1999 ; l’isolement des professionnels de santé dans
fra) – est efficace. Bolduc et al., 1996), au Royaume-Uni leur pratique quotidienne ou dans leurs
 (Sibbald, 2005 ; Elliot et Scott, 2004), aux conditions et mode de vie (Bilodeau et al.,
Contrainte à l’installation pour les États-Unis (Calman et Hauser, 2004  ; Barer 2006 ; Rolfe et al., 1995 ; Kamien, 1998 ;
médecins étrangers : une efficacité et Stoddart, 1999), ainsi qu’en Australie Rabinowitz H.K et al., 1999 et 2005). Elles
limitée dans le temps (Gavel, 2004 ; Holub et Williams, 1996) et se caractérisent comme suit :
en Nouvelle-Zélande.
Les politiques de contrainte à l’installa- - l’indemnisation totale ou partielle des
tion des médecins étrangers dans le ca- Les incitations financières à l’installation dépenses de formation continue, de dé-
dre des politiques d’immigration, notam- ou au maintien, notamment avec obliga- placements… qui sont majorées par
ment conduites aux États-Unis (Calman tion de service, n’ont qu’une influence l’isolement ;
et Hauser, 2004 ; Baer et al., 1998), en modérée à court terme et très faible à
Australie (Gavel, 2004) ou au Canada long terme. Elles ne permettent pas de - le financement total ou partiel des dépen-
(Ward, 2004 ; Barer et Stoddart, 1999) rendre systématiquement les zones défici- ses d’investissements favorisant la colla-
sont plus efficaces à court terme. taires plus attractives. L’impact de ces me- boration et la coordination entre les pro-
sures est considéré comme plutôt positif fessionnels de santé, comme la médecine
Les dispositifs de ces trois pays sont simi- en Australie, partiellement satisfaisant au de groupe, la télémédecine ou encore la
laires mais les durées d’obligation de ser- Canada et aux États-Unis, et peu détermi- constitution de réseaux de professionnels.
vice en zones prioritaires en contrepartie nant jusqu’à présent au Royaume-Uni.
de l’autorisation d’exercice – comme les ***
possibilités de s’en soustraire par rachat Outre le fait qu’elles induisent des effets
– diffèrent. L’obligation aux États-Unis est d’aubaine difficilement contrôlables, les L’analyse de la littérature souligne l’absen-
limitée à la première installation, à une pé- incitations financières conduisent parfois à ce de solution unique, durable et satisfai-
riode de cinq ans au Canada et à une pé- des effets pervers en termes de productivi- sante au problème récurrent de la réparti-
riode de dix ans en Australie. Si les États- té. Ainsi, au Royaume-Uni, entre 1990 et tion optimale des services de soins et santé
Unis et le Canada offrent la possibilité de 2004, le montant de la capitation reçu par sur le territoire.
se soustraire à l’obligation de service avant patient était majoré si le patient résidait
terme par rachat, en Australie, l’installation dans une zone considérée comme défavo- Elle interroge, d’une part, la pertinence
du médecin dans une zone non prioritaire risée d’un point de vue socio-économique. de la logique de saturation de l’offre afin

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Améliorer la répartition des professionnels de santé : les enseignements de la littérature

de résoudre les problèmes de répartition très faible à long terme. Surtout, leur inté- formations au contexte particulier de la
géographique des professionnels de santé, rêt d’un point de vue coût-résultat, compte pratique dans ces zones.
et d’autre part, l’utilité de stratégies inci- tenu des effets d’aubaine intrinsèques, res-
tatives uniquement financières portant soit te très discuté. Par ailleurs, la littérature souligne l’im-
sur la formation initiale avec les bourses portance de l’association des différents ty-
d’études, soit sur l’installation et/ou le La littérature mentionne des résultats plus pes de mesures, des approches conjointes
maintien avec des primes à l’installation et favorables en ce qui concerne les politiques sur les différentes professions, de l’arti-
la majoration des rémunérations. visant à réformer la formation initiale, et culation des différents leviers d’action lo-
notamment celles conduisant à mieux ci- caux, régionaux et nationaux afin d’éviter
Ces dernières, qui ont été les plus mises bler les étudiants les plus à même de s’ins- la concurrence entre types de mesures et,
en pratique et étudiées, semblent n’avoir taller ultérieurement dans des zones défi- enfin, la nécessité de tenir compte des po-
qu’une influence modérée à court terme et citaires ou à mieux adapter le contenu des litiques d’aménagement des territoires. 

Références bibliographiques
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(suite de la bibliographie p. 6) 

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Améliorer la répartition des professionnels de santé : les enseignements de la littérature

Références bibliographiques (suite)


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schools. Medical Education, 33 (8) : University of Manchester : 1-15.
606-11.

Pour en savoir plus, le rapport complet

Comment améliorer la répartition


géographique des professionnels de santé ?
Les enseignements de la littérature internationale
et des mesures adoptées en France
 Yann Bourgueil, Julien Mousquès, Ayden Tajahmadi
NTÉ
IE DE LA SA
ÉCONOM
ATION EN
DE RECHERCH
E ET DO
CUMENT
 Les objectifs de cette étude sont de recenser les mesures publiques

INSTITUT
visant à améliorer la régulation de la répartition géographique des
professionnels de santé en France, d’analyser leurs caractéristiques
(nature, évaluation, efficacité…) et de les mettre en perspective, no-
tamment au regard de la littérature internationale. Ce rapport en
présente les principaux enseignements au travers des trois parties
suivantes :
r
t améliore - une revue de la littérature internationale, consacrée à l’évaluation


Commen n géographique
it io ?
la répart de santé des politiques visant une meilleure répartition géographique des
s p ro fe s sionnels ationale
de littérature
in te rn
ignements
de la
France professionnels de santé ;
Les ense ures adoptées en
et des mes
- un recensement et une analyse des mesures nationales visant à
améliorer la régulation de la répartition géographique des pro-
fessionnels de santé ;
- l’identification et l’analyse des mesures régionales et locales
urgueil
Yann Bo squès
Julien Mou
Ayden Ta
jahmadi
06 au moyen d’une enquête par questionnaire menée en 2005
auprès des comités régionaux de l’Observatoire national de la
2 0

démographie des professions de santé et d’entretiens ciblés


Série analy
se dans trois régions.

Ce rapport est disponible en ligne à l’adresse suivante :


http://www.irdes.fr/En_ligne/Rapport/rap2006/rap1635.pdf
La version papier est en vente au prix de 18 e (+ 3,50 e pour les frais de port).
Toute commande doit être adressée à l’IRDES, Service diffusion, 10 rue Vauvenargues, 75018 Paris.

Une seconde synthèse concernant les mesures françaises sera publiée prochainement
dans la série Questions d’économie de la santé.

Q u e s t i o n s d’ é c o n o m i e d e l a s a n t é n° 116 - Décembre 2006

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