Ripc 112 0241

Réformes budgétaires dans le secteur public : tendances et
défis
Miekatrien Sterck, Bram Scheers, Geert Bouckaert
Dans Revue internationale de politique comparée 2004/2 (Vol. 11), pages 241 à 269
Éditions De Boeck Supérieur
ISSN 1370-0731
ISBN 2-8041-4465-8
DOI 10.3917/ripc.112.0241
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 12/04/2023 sur www.cairn.info (IP: 129.0.61.50)
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Revue Internationale de Politique Comparée, Vol. 11, n° 2, 2004 241
RÉFORMES BUDGÉTAIRES DANS LE SECTEUR PUBLIC :

TENDANCES ET DÉFIS
Miekatrien STERCK, Bram SCHEERS et Geert BOUCKAERT
Au cours des dernières décennies, les systèmes budgétaires publics ont été moder-
nisés. La nécessité d’une efficience, une efficacité et une reddition de comptes ac-
crues a donné lieu à un changement d’orientation qui s’est traduit par le passage
d’un budget par objet de dépense et une budgétisation de caisse modifiée à une
démarche axée sur les impacts, les prestations et les coûts. Malgré cette tendance
générale, la budgétisation axée sur les résultats a été appliquée d’une manière et
dans une mesure différente selon les pays. On dénombre, tout d’abord, des pays qui
ont totalement appliqué ou sont en traîn d’appliquer la budgétisation d’exercice et
la budgétisation axée sur les impacts (l’Australie, le Royaume-Uni et la Suède) ou
la budgétisation axée sur les prestations (la Nouvelle-Zélande). Viennent ensuite
des pays qui ont adopté la budgétisation axée sur les impacts mais qui s’accrochent
à un système de budgétisation de caisse modifiée (les Pays-Bas). Enfin, on compte

les pays qui s’en tiennent à un budget programmes traditionnel de caisse modifiée
ou d’exercice modifié où les prestations et les résultats sont uniquement repris dans
des documents explicatifs relatifs au processus budgétaire (le Canada, les États-
Unis). Ainsi, les gouvernements s’emploient activement à réformer leurs systèmes
budgétaires. Toutefois, ils doivent relever un grand nombre de défis car les systè-
mes budgétaires ont de multiples fonctions et de multiples utilisateurs qui peuvent
entrer en concurrence.
Durant la dernière décennie, les gouvernements se sont activement efforcés

de réformer leur système budgétaire en introduisant des techniques budgé-
taires modernes telles que la budgétisation d’exercice, la budgétisation axée
sur les prestations et les impacts ainsi que la planification et la communica-
tion des performances1 . Ces réformes ont été clairement influencées par le
1. BLONDAL J., “La procédure budgétaire au Canada”, OEDC Journal on Budgeting, n° 2, 2001 ;
BOSTON J. and PALLOT J., “Linking Strategy and Performance : Developments in the New Zealand
Public Sector”, Journal of Policy Analysis and Management, n° 3, 1997 ; CHAN M., NIZETTE M., LA
RANCE L., BROUGHTON C. and RUSSELL D., “Australia”, OECD Journal on Budgeting, n° 4, 2002 ;
SCHICK A., “Budgeting for Results : Recent Developments in Five Industrialized Countries”, Public
242 Miekatrien STERCK, Bram SCHEERS et Geert BOUCKAERT
mouvement de la “Nouvelle Gestion Publique” (NGP). Hood identifie sept

principes propres à cette nouvelle doctrine : la gestion professionnelle res-
ponsabilisée, les critères et mesures explicites de la performance, l’impor-
tance accrue des contrôles des prestations, le fractionnement des unités
administratives, l’augmentation de la concurrence, la mise en évidence des
pratiques de gestion du secteur privé ainsi que la discipline et la parcimonie
dans l’utilisation des ressources2 . Ces principes ont influencé et justifié la
réforme du Budget de l’État dont le degré a varié selon les pays. Outre l’in-
fluence du mouvement de la NGP, la réforme du Budget de l’État a égale-
ment été motivée par la nécessité d’accroître la responsabilité de l’Exécutif
vis-à-vis du Parlement et de l’opinion publique en mettant en évidence les
résultats du processus d’approbation parlementaire et des politiques publi-
ques.
Notre contribution vise à décrire les tendances, mais aussi les défis de la
réforme du budget de l’État. Nous présentons, tout d’abord, le cadre con-
ceptuel utilisé pour analyser ces réformes. Nous abordons ensuite leurs évolu-
tions dans une série de pays choisis et analyserons les défis qu’elles entraînent.
Enfin, les résultats de nos recherches sont résumés dans la conclusion.
Les tendances et défis mentionnés sont basés sur les résultats d’une re-
cherche comparative internationale effectuée dans une série de pays choisis,
à savoir l’Australie, le Canada, la Nouvelle-Zélande, la Suède, les Pays-
Bas, le Royaume-Uni et les États-Unis. Le sujet de la recherche concerne
les réformes budgétaires axées vers les résultats au niveau des ministères et

du gouvernement central. Le choix des pays a été principalement fondé sur
le degré d’expérience en matière de réforme du budget de l’État. Les pays
choisis bénéficient d’une longue tradition dans l’élaboration de budgets orien-
tés vers les résultats et la réforme de la gestion, et leurs systèmes budgétai-
res sont considérés comme les meilleures pratiques en ce domaine3 . Cela
concerne tant l’expérience en matière d’élaboration de budgets d’exercice
que la tradition des budgets axés sur les impacts et les prestations. Nous
avons fait appel à une approche d’étude de cas multiples avec une descrip-
tion et une classification uniformisées comme celles utilisées dans les en-
quêtes de cas. Cette recherche se fonde sur une analyse qualitative de données
secondaires (rapports et évaluations des réformes budgétaires réalisés par
l’institution supérieure de contrôle des finances publiques) et de données
Administration Review, n° 1, 1990 ; TALBOT C., DAUNTON L. and MORGAN C., Measuring perfor-
mance of government departments – international developments, Monmouthshire, Public Futures, 2001.
2. HOOD C., “A Public Management for al Seasons”, Public Administration, n° 1, 1969.
3. OECD, In search of Results : Performance Management Practices, Paris, OECD, 1997 ; OECD,
Budgeting for the Future, OECD, 1997 ; POLLITT C. and BOUCKAERT G., Public Management Reform.
A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2000, pp. 67 ; OECD PUBLIC MANAGE-
MENT COMMITTEE, Overview of Results Focused Management and Budgeting in OECD Member
Countries, Paris, OECD, 2002.
Réformes budgétaires dans le secteur public : tendances et défis 243
primaires (documents budgétaires et entretiens en profondeur avec des té-

moins experts et des fonctionnaires).
Cadre conceptuel
Pour analyser les tendances récentes de l’élaboration des budgets publics,
nous utilisons un modèle de contingence à deux niveaux. En premier lieu, il
existe une contingence environnementale comme l’explique Lüder : pour-
quoi la gestion publique est-elle en pleine mutation et quelles variables con-
textuelles et comportementales expliquent la transition ?4 En second lieu, la
réforme renferme une contingence interne : une réforme budgétaire est con-
sidérée comme un système hétérogène avec des fonctions multiples, des
utilisateurs multiples et des formats multiples5 . Les sections suivantes pré-
sentent plus en détail les multiples fonctions et les multiples formats des
systèmes budgétaires.
Fonctions multiples
La plupart des spécialistes de la budgétisation convient que les systèmes
budgétaires doivent être considérés comme multifonctionnels6 . Sur la base
d’une étude sur l’évolution des réformes budgétaires aux États-Unis, Schick
a défini trois fonctions concurrentes du budget : la planification, la gestion
et le contrôle. “Il ne faut toutefois pas perdre de vue que chaque système

budgétaire comporte des éléments de planification, de gestion et de con-
trôle. Une orientation vers le contrôle se traduit par la subordination des
fonctions de planification et de gestion, et non par leur absence. Sur le plan
des orientations, nous sommes confrontés à des mises en évidences relati-
ves, non à des dichotomies pures”7 . Wildavsky a formulé le caractère
multifonctionnel des systèmes budgétaires comme suit : “L’élaboration des
4. LÜDER K., “The Contingency Model Reconsidered : Experiences from Italy, Japan and Spain”, in
BUSSCHOR E. and SCHEDLER K., Perspectives on Performance Measurement and Public Sector
Accounting, Berne, Haupt, 1994.
5. VAN REETH W., The Bearable Lightness of Budgeting. An Explorative Research on the Uneven
Implementation of Performance Oriented Budget Reform, Leuven, Catholic University Leuven,
Department of Political Sciences, 2002 ; MARTIN L., “Budgeting for Outcomes”, in KHAN A.,
HILDRETH B. W., Budget Theory in the Public Sector, London, Quorum Books, 2002.
6. CAIDEN N., “Shaping Things to Come. Super-budgeters as Heroes (and heroines) in the Late-
twentieth Century”, in RUBIN I., New Directions in Budget Theory, Albany, State University of New
York Press, 1988 ; SCHICK A., “The Road to PPB : The Stages of Budget Reform”, in Public Adminis-
tration Review, n° 4, 1966 ; RUBIN I., The Politics of Public Budgeting : Getting and Spending, Borrowing
and Balancing, Chatham, Chatham House, 1997 ; WILDAVSKY A., “A Budget for all Seasons. Why
the Traditional Budget Lasts”, in Public Administration Review, n° 6, 1978 ; MARTIN L., “Budgeting
for Outcomes”, in KHAN A., HILDRETH B. W., Budget Theory in the Public Sector, London, Quorum
Books, 2002.
7. SCHICK A., op. cit., 1966.
budgets est censée contribuer à la continuité (pour la planification), au chan-

gement (pour l’évaluation de la politique), à la flexibilité (pour l’économie)
et apporter de la rigueur (pour la limitation des dépenses)”8 .
Ainsi, les réformes budgétaires orientées vers les résultats peuvent s’ex-
pliquer par plusieurs raisons. Toutes ces réformes visent à accroître l’effi-
cience et l’efficacité du gouvernement. Elles introduisent des concepts de
gestion moderne et d’élaboration des politiques au sein du gouvernement.
La nécessité d’une efficience et une efficacité accrues va de pair avec la
nécessité d’une reddition de comptes accrue, aussi bien à l’intérieur de l’Exé-
cutif (reddition de comptes interne) vis-à-vis du Parlement que vis-à-vis de
l’opinion publique (reddition de comptes externe). De même, le budget reste
un instrument important de contrôle financier. L’objectif consistant à aug-
menter l’efficacité du travail du gouvernement peut nécessiter l’utilisation
de techniques de budgétisation axées sur les résultats pour réduire les bud-
gets. Les réformes budgétaires axées sur les résultats peuvent donc avoir
une fonction d’épargne latente, outre leurs fonctions manifestes de gestion
et de responsabilité. Néanmoins, les réformes budgétaires peuvent aussi
découler explicitement de la nécessité d’un contrôle financier plus strict au
niveau macroéconomique, en instaurant une procédure budgétaire descen-
dante (“top-down”) visant à imposer des limites de dépenses pluriannuelles.
Formats multiples

Les documents budgétaires peuvent avoir différentes structures budgétaires
et contenir différents types d’informations. En ce qui concerne le format
budgétaire, nous distinguons deux variables : l’utilisation d’informations sur
les prestations et les résultats, d’une part, et la méthode d’imputation, d’autre
part.
Utilisation des informations sur les prestations et les résultats

La littérature et la pratique budgétaires classent les différents formats bud-
gétaires possibles sur la base des objets de dépense (les ressources, c’est-à-
dire les dépenses ou le temps mis par l’employé pour produire des prestations
et des résultats), des activités (les processus utilisés au sein de l’organisa-
tion pour fournir les prestations9 ), des prestations (produits et services four-
nis, produits finis des activités internes)10 ou des impacts (événements,
circonstances ou situations qui sortent du cadre de l’activité ou du programme,
et ont une importance directe pour les clients et le public en général.
8. WILDAVSKY A., op. cit., 1978.
9. p. ex., l’organisation de cours de formation pour les sans-emploi et l’entretien des forces armées.
10. p. ex., les passeports, les conseils sur l’orientation stratégique et les cours de formation.
La Figure 1 présente un aperçu des différents formats budgétaires11 .
Figure 1 : Classification des formats de budgets publics12
Budgétisation axée sur les impacts
Budget-programme
INPUT ACTIVITÉ PRESTATION IMPACT
Budgétisation axée sur les prestations

Budgétisation
par objet
de dépense
La plupart des recherches sur les formats budgétaires visent à savoir si la

totalité des informations sur l’activité, les prestations et les résultats est con-
tenue dans le document budgétaire. Cette matière nécessite toutefois davan-
tage de précisions car les systèmes budgétaires semblent présenter des
différences considérables quant au degré de relation entre les informations
financières et non financières. Une des différences importantes entre les sys-
tèmes budgétaires est la question de savoir si le montant budgétaire est lié

au montant des prestations ou des impacts. À cet égard, Osborne et Gaebler
distinguent, d’une part, l’achat de prestations et les impacts et, d’autre part,
le lien des prestations et des impacts avec le budget13 . Cette distinction est
également reprise dans le type de document contenant les informations sur
les résultats : les informations sur les prestations et les impacts peuvent être
intégrées dans la partie du budget soumise au vote (crédits autorisés) ou
contenues dans la partie informative de celui-ci sous un document distinct.
Pour décrire et comparer les systèmes budgétaires, il est donc nécessaire
d’ajouter la dimension “soumise à autorisation – non soumise à autorisa-
tion” à la dimension “input-activité-prestation-impact”.
Dans notre description des formats budgétaires, nous avons d’abord dé-
fini le niveau d’approbation par le Parlement, qui est la plus petite unité
d’autorisation dans le document budgétaire autorisé. Celui-ci peut être dé-
11. RUBIN I., “Budgeting : theory, concepts, methods and issues”, in RABIN J., Handbook of public
budgeting, New York, Marcel Dekker, 1992 ; WILDAVSKY A., op. cit., 1978 ; MARTIN L., op. cit.,
2002.
12. MARTIN L., op. cit., 2002.
13. OSBORNE D. and GAEBLER T., Reinventing Government : How the Entrepreneurial Spirit is
Transforming the Public Sector, Massachusetts, Addison-Wesley, 1992.
fini à l’aide d’un critère organisationnel ou d’un critère lié aux prestations
ou aux résultats. Ensuite, nous aborderons la structure et les informations de
plusieurs documents budgétaires et le lien entre les différents types de docu-
ments.
Méthode d’imputation
Une deuxième variable importante décrivant l’évolution des systèmes bud-
gétaires est la méthode d’imputation du système budgétaire. La budgétisa-
tion de caisse et la budgétisation d’exercice représentent deux points extrêmes
sur l’éventail des bases budgétaires possibles. Traditionnellement, les gou-
vernements adoptaient des budgets de caisse. Aujourd’hui, la plupart d’en-
tre eux utilisent une forme hybride, à savoir une budgétisation de caisse
modifiée. Cependant, dans la tendance actuelle, les budgets publics donnent
des informations sur les coûts des activités et, par conséquent, deviennent
des budgets d’exercice14 . Une enquête réalisée par l’OCDE en 2002 a ré-
vélé que la comptabilité et la budgétisation d’exercice sont le premier point
à l’ordre du jour en matière de gestion publique et de budgétisation dans les
pays membres de l’OCDE, ainsi que parmi la communauté internationale
des experts budgétaires15 .
À l’instar de l’utilisation des informations sur les prestations et les im-
pacts dans les budgets publics, le passage à la budgétisation d’exercice varie
également selon les pays. Une première différence importante est le degré

d’application. On distingue quatre catégories différentes en matière d’exé-
cution de la réforme de budgétisation d’exercice : la réforme est totalement
appliquée, elle est prévue, elle est activement envisagée ou elle n’est pas
activement envisagée. Un deuxième élément important est la présentation
d’informations sur le flux de trésorerie dans le budget d’exercice. Même
dans les systèmes budgétaires totalement basés sur le système d’exercice,
les informations sur le flux de trésorerie demeurent nécessaires pour un con-
trôle budgétaire efficace et pour détecter les besoins en trésorerie dans le
cadre des politiques macroéconomiques (politiques monétaires et fiscales)
et budgétaires.
14. Les pays sont classés comme ayant un système d’exercice indépendamment de la prise en charge de
certains types d’actif et de passif (biens patrimoniaux, systèmes militaires, etc.). Dans le même ordre
d’idées, les impôts et autres produits non échangeables ne peuvent pas être totalement basés sur la mé-
thode d’imputation d’exercice.
15. OECD PUBLIC MANAGEMENT COMMITTEE, op. cit., 2002.
Évolutions dans l’élaboration des budgets publics
L’Australie
Depuis le début des années 80, le gouvernement du Commonwealth austra-
lien a pris des initiatives visant à orienter le système budgétaire et de gestion
vers les résultats, comme par exemple l’introduction du budget-programme
en 1983. Depuis la moitié des années 90, la stratégie de réforme intégrée et
globale suscite de plus en plus d’intérêt. En 1999, un cadre de prestations et
d’impacts basé sur la méthode d’imputation par exercice a été mis en œuvre.
Le nouveau cadre est axé sur la responsabilisation des gestionnaires, d’une
part, et associé à un processus de budgétisation et de planification à long
terme orienté vers les résultats, d’autre part.
En Australie, les autorisations sont explicitement accordées pour les im-
pacts dans les Appropriation Bills (Loi de Finances)16 . Ainsi, les Portfolio
Budget Statements (PBS)17 précisent le prix, la qualité et le montant des
prestations que les agences fourniront, et les critères qu’ils utiliseront pour
démontrer la contribution des prestations des agences et des postes adminis-
trés aux résultats18 . Les montants autorisés sont maintenant basés sur le coût
total de production des prestations et des résultats plutôt que sur les sorties
de fonds prévues pour l’année19 . Le tableau suivant présente la structure des
documents budgétaires australiens.

La Nouvelle-Zélande
La Nouvelle-Zélande a été un des premiers pays à adopter les nouveaux
principes de la NGP, tels que la responsabilisation des gestionnaires et la
budgétisation d’exercice. Le State Sector Act 1988 et le Public Finance Act
1989 ont instauré un système de gestion publique où le niveau politique
“achète” les prestations des ministères et des agences afin d’atteindre les
objectifs stratégiques prévus. Comme la responsabilité des autorités ges-
tionnaires a commencé à prendre le pas sur la responsabilité des politiques
et vu le manque de coordination horizontale, un système de gestion stratégi-
que a été développé en 1994. Plusieurs évaluations de ce système ont toute-
fois révélé une forte nécessité de politiques stratégiques et de responsabilité,
16. Etant donné que le gouvernement australien possède un budget d’exercice axée sur les impacts, le
gouvernement de l’Australie occidentale a explicitement choisi de présenter un budget d’exercice axée
sur les prestations.
17. Exposée Budgétaire de Portefeuille.
18. CHAN M., NIZETTE M., LA RANCE L., BROUGTHON C. and RUSSELL D., “Australia”, OECD
Journal on Budgeting, n° 4, 2002.
19. DEPARTMENT OF THE PARLIAMENTARY LIBRARY, The Commonwealth Budget : Process
and Presentation, Canberra, Department of the Parliamentary Library, 2002.
Tableau 1 : Structure du Décret budgétaire du Commonwealth australien et des Portfolio Budget Statements
248
Niveau d approbation Loi de Finances Portfolio Budget

par le Parlement 1 2002-20032 Statement 2002-20033
Portefeuille
p.ex. Services familiaux et communautaires X
4
Agence
p.ex. Ministère des Services Familiaux et Communautaires X
Impacts
p.ex. Familles plus fortes : “Les familles, les jeunes et les étudiants
ont accès à une aide financière et aux services d’aide familiale” X X X
Groupes de prestations
p.ex. Aide familiale X
Prestations ministérielles
p.ex. Conseils d’orientation stratégique X
Indicateurs de performance
p.ex. Les bureaux des ministères et des ministres satisfaits de la qualité
des conseils d’orientation stratégique et le ministère répond aux critères
des conseils d’orientation stratégique X
Prestations administrées (non ministériels)
p.ex. Services pour les familles avec enfants X
p.ex. % % de familles avec des enfants de moins de 5 ans qui participent
aux cours de jeu. X
1. Il s’agit de la plus petite unité d’approbation par le Parlement. Les transferts entre ces unités sont uniquement autorisés après l’autorisation parlementaire.
2. PARLIAMENT OF THE COMMONWEALTH OF AUSTRALIA HOUSE OF REPRESENTATIVES, Appropriation Bill (No. 1) 2002-2003, Canberra, Parliament of the Com-
monwealth of Australia, 2002.
3. MINISTER FOR FAMILY AND COMMUNITY SERVICES and MINISTER FOR CHILDREN AND YOUTH AFFAIRS, Portfolio Budget Statements 2002-2003 Family and
Community Services Portfolio, Canberra, National Capital Printing, 2002.

4. Agence= Ministères + Agences

de coordination horizontale et verticale, d’échanges d’informations et d’un

lien plus efficace entre le processus budgétaire et le système de gestion stra-
tégique20 . Par conséquent, ce système de gestion stratégique a été adapté en
introduisant un réseau de résultats stratégiques et en intégrant le processus
budgétaire et le processus de planification stratégique.
Le budget de la Nouvelle-Zélande est un budget d’exercice axé sur les
prestations. Dans les Estimates (estimations), les autorisations sont accor-
dées par catégories de prestations. Pour faciliter l’examen des autorisations
parlementaires, les Estimates fournissent également aux membres du Parle-
ment des détails sur les objectifs de chaque vote (c’est-à-dire un ensemble
formé par une ou plusieurs demandes de crédits qui relèvent de la responsa-
bilité d’un ministre et sont gérés par un ministère) et sur les caractéristiques
des prestations qui doivent être acquises par le ministre en charge du do-
maine du vote. Le gouvernement est dès lors tenu de montrer les rapports
entre les ressources utilisées et les impacts escomptés par les achats de pres-
tations. Par conséquent, les prestations sont la charnière du système parce
que celles-ci font l’objet de l’autorisation par le parlement21 . En séparant
clairement la responsabilité des ministères quant aux prestations et la res-
ponsabilité du gouvernement quant aux impacts, le Public Finance Act 1989
reconnaît les difficultés de tenir les agences responsables des impacts et
d’établir une relation causale entre les effets et les prestations. Vu ces diffi-
cultés, le Public Finance Act 1989 a choisi de structurer le budget sur la
base des prestations et non des impacts. Le tableau suivant présente la struc-

ture des documents budgétaires néo-zélandais.
Le Public Finance Act 1989 a également appliqué la budgétisation d’exer-
cice. Actuellement, la plupart des autorisations sont basées sur le système
d’exercice, alors que des informations sur le flux de trésorerie sont fournies
dans les rapports financiers. Cette série d’exposés financiers dresse un ta-
bleau plus complet de l’activité financière que la seule présentation de la
trésorerie.
20. SCHICK A., “The Road to PPB : The Stages of Budget Reform”, Public Administration Review,
n° 4, 1966 ; MASCARENHAS R. C., “Searching for Efficiency in the Public Sector : Interim Evalua-
tion of Performance Budgeting in New Zealand”, Public Budgeting and Finance, n° 3, 1996 ; BOSTON
J. and PALLOT J., “Linking Strategy and Performance : Developments in the New Zealand Public Sector”,
Journal of Policy Analysis and Management, n° 3, 1997 ; STATE SERVICES COMMISSION, A Better
Focus on Outcomes Through Strategic Result Area Networks, Wellington, State Services Commission,
1998 ; SCHICK A., Reflections on the New Zealand model. Based on a Lecture at the New Zealand
Treasury in August 2001, Wellington, Treasury, 2001.
21. KIBBLEWHITE A. and USSHER C., “Outcome-focused Management in New Zealand”, OECD
Journal on Budgeting, n° 4, 2002.
Tableau 2 : Structure des Estimates du gouvernement de Nouvelle-Zélande

250
Niveau Estimations des autorisations 20011

d’approbation
par le Parlement Partie A Partie B Partie C
Exposé des objectifs Exposé des Explication des
et des tendances autorisations autorisations pour
les catégories
de prestations
Vote
p.ex. Transports X X X
Objectifs-clés du gouvernement
p.ex. “Créer une économie inclusive et innovante pour le bien
de tous” X
Impacts
p.ex. “Augmenter les opportunités et la flexibilité pour les
opérateurs et les usagers des services aériens internationaux”
p.ex. “Des opérations maritimes sûres à un prix raisonnable” X
Catégories des prestations ministérielles
p.ex. “Conseils d’orientation stratégique” X X
Catégories des prestations non ministérielles
p.ex. “Réglementation et surveillance de la sécurité maritime” X X
Mesures des catégories de prestations
– Quantité, p.ex. “Nombre de questions parlementaires”
– Qualité, p.ex. “% % d’activités de sécurité pour les
embarcations de plaisance effectuées conformément
aux normes de qualité ISO”
– Rapidité, p.ex. “% % de rapports adressés au Ministre et de
questions parlementaires durant la période en question”
– Coûts, p.ex. “Total de la catégorie de prestations à fournir
avec 2.819.000 $” X
1. Estimations des autorisations pour le gouvernement de Nouvelle-Zélande pour l’exercice clôturé au 30 juin 2001, Wellington, 2000.

La Suède
La Suède avait une longue tradition de “petits” Ministères chargés de prépa-
rer les orientations politiques et de “grandes” Agences exécutives autono-
mes chargées d’appliquer lesdites politiques. Toutefois, les Ministères ont
éprouvé le besoin de renforcer leur capacité, d’orienter et de contrôler les
Agences au niveau de l’exécution des objectifs gouvernementaux. C’est dans
cette optique qu’un Système de Gestion des Performances a été élaboré en
1988. Durant la première moitié des années 90, la nécessité d’une orienta-
tion tournée vers les résultats a été masquée par la nécessité d’un contrôle
financier accru en raison de la crise économique, et un nouveau processus
budgétaire “top-down” a été mis en œuvre. À la fin de cette même décennie,
l’attention s’est à nouveau reportée sur une gestion et une budgétisation
tournées sur les résultats avec le projet VESTA destiné à instaurer une bud-
gétisation d’exercice axée sur les impacts.
La Loi de Finances suédoise est décomposée en 27 domaines de dépen-
ses (correspondant aux compétences des comités parlementaires). Actuelle-
ment, le gouvernement applique la réforme VESTA afin d’introduire une
structure d’activité dans cette Loi de Finances. Cette structure d’activité est
utilisée pour allouer les ressources conformément aux priorités politiques
et, dès lors, pour lier les processus de planification et de budgétisation. Elle
s’articule sur trois niveaux : le domaine des politiques, le domaine des acti-
vités ou les programmes et le domaine des sous-activités qui sont entière-
ment inclus dans une seule agence. L’objectif, les impacts escomptés, le

budget et les coûts sont définis pour chaque niveau22 . Le gouvernement fixe
les objectifs et le cadre des ressources pour les programmes et sous-pro-
grammes au moyen d’une Regleringsbrev ou lettre d’instruction adressée
aux Agences, et celles-ci rendent compte des résultats. VESTA implique
également l’introduction d’un budget d’exercice. Actuellement, le budget
est toujours basé sur un système de caisse modifiée. L’hypothèse de travail
était que le budget de 2004 serait le premier présenté en termes d’exercice.
Quand même, l’exécution de la réforme est retardée et le nouveau système
de budgétisation est prévu d’être appliqué en 2006. Le Tableau 3 présente la
dimension “activité” et la dimension “finance” des documents budgétaires
suédois.
Le Royaume-Uni
Le gouvernement britannique a lancé en 1998 le Comprehensive Spending
Review (CSR – Examen complet des dépenses) et les Public Service Agree-
22. REGERINGSKANSLIET, Performance Budgeting in Sweden : Outline of a Reform Programme.

Stockholm, Regeringskansliet, Ministry of Finance, 2000.
Tableau 3 : Structure de la loi de finances et des lettres d’instructions aux agences en Suède
252
Niveau d’approbation Loi de Finances Lettre d’instructions

par le Parlement 20031 2003 Agence suédoise
de protection de
l’environnement
de travail2
STRUCTURE DE FINANCE
Domaine des dépenses
p.ex. “Activité professionnelle” X
Approbations
p.ex. “Agence suédoise de protection de l’environnement de travail” X X X
STRUCTURE D’ACTIVITÉ
Domaine des politiques
p.ex. “Politique de l’activité professionnelle”
Objectif
p.ex. “Une excellente vie professionnelle avec des conditions de
travail qui fonctionnent bien”
Indicateurs de performance X X
Domaine des activités
p.ex. “Protection de l’environnement de travail”
Objectif
p.ex. “Créer un environnement de travail excellent” X X
Domaine des sous-activités
p.ex. “Règles et normes”
Objectif
p.ex. “Règles et normes qui sous-tendent les développements d’un
environnement de travail sain, fiable et développé. Les règles
deviendront claires et plus facilement accessibles” X
1. PERSSON G. and RINGHOLM B., Regeringens proposition 200/03 : 1, Budgetpropositionen för 2003, Stockholm, 2002.
2. NARINGSDEPARTEMENTET, Regleringsbrev för bugdetåret 2003 avseende Arbetsmiljöverket, Stockholm, Näringsdepartementet, 2002.

ments (PSA – Accords des Services Publics) dans le but de créer un proces-
sus budgétaire pluriannuel et orienté vers les politiques. Le Ministère des
Finances négocie avec les autres ministères les buts, objectifs et cibles clés
découlant d’un PSA. L’adoption des PSA a essentiellement été motivée par
la nécessité d’une responsabilité accrue des départements, notamment vis-
à-vis du Ministre des Finances et du Parlement. La réforme pourrait notam-
ment renforcer la position de ces acteurs centraux dans le processus
d’élaboration des politiques, et augmenter le contrôle du Ministère des Fi-
nances sur les ministères23 .
En 1995, le gouvernement britannique a fait le premier pas vers l’intro-
duction d’un système de budgétisation d’exercice. Le “Système Comptable
et Budgétaire axé sur les Ressources” (Resource Accounting and Budgeting)
a été appliqué au budget de 2000. Cette réforme provient principalement de
la nécessité d’une gestion plus efficace et de la nécessité d’accroître la res-
ponsabilité des ministères vis-à-vis du Parlement.
Les Estimates annuelles sont le moyen d’obtenir du Parlement l’autori-
sation légale d’utiliser les ressources et de dépenser les liquidités dont le
gouvernement à besoin pour financer les programmes de dépenses conve-
nus par les ministères pour l’exercice. Pour chaque ministère, les Estimates
autorisent les impacts et les ressources à l’aide des Requests for Resources
(demandes de ressources). Les Estimates sont basées sur le système budgé-
taire d’exercice, mais contiennent aussi des informations sur les besoins de
trésorerie. Le Tableau 4 présente la structure des différents documents bud-

gétaires et les rapports entre eux.
Les Pays-Bas
Aux Pays-Bas, une initiative de réforme budgétaire a été mise sur pied en
1999 en vue d’accroître la reddition des comptes par le gouvernement vis-à-
vis du Parlement et de l’opinion publique en créant une structure plus trans-
parente et axée sur les impacts escomptés, et en centrant davantage le débat
budgétaire sur le large éventail de priorités politiques du gouvernement. La
réforme, dénommée “De la budgétisation axée sur les impacts à la commu-
nication des impacts obtenus”, a pour ambition d’améliorer le lien entre le
budget et les rapports et comptes annuels.
Le nouveau format budgétaire orienté vers les performances a été adopté
en 2001. Dans ce format budgétaire, les autorisations sont accordées par
ligne budgétaire (beleidsartikelen) et comprennent les résultats que le gou-
vernement néerlandais souhaite atteindre. Les objectifs politiques, les ins-
23. RICHARDS D. and SMITH M.J., Governance and Public Policy in the UK, Oxford, Oxford Uni-
versity Press, 2002.
254
Tableau 4 : La structure de la Loi de Finances et des Public Service Agreements britanniques
Niveau d’approbation Loi de Finances Public Service

par le Parlement 20031 Agreements 03-062-3
Ministère
p.ex. Ministère du Développement International X
Demande de ressources
p.ex. “Eradication de la pauvreté dans les pays pauvres” X X
But
p.ex. “Éradication de la pauvreté dans les pays pauvres en particulier par
l’application d’ici 2015 des Objectifs de développement du millénaire” X
Objectifs
p.ex. “Réduire la pauvreté en Afrique subsaharienne” X
Cibles des Public Service Agreements

p.ex. “Réduction durable, de plus de 48% %, de la proportion de gens
vivant dans la pauvreté dans la région” X
Cibles de Value for Money

p.ex. “Augmentation de la proportion du programme bilatéral du DfID
en passant de 78% % à 90% %, et augmentation soutenue de l’indice des
projets bilatéraux du DfID considérés comme des réussites” X
1. HOUSE OF COMMONS, Appropriation Act 2003, London, Her Majesty’s Stationary Office, 2003.
2. Accords des Services Publics
3. HER MAJESTY’S TREASURY, 2002 Spending Review : Public Service Agreements 2003-2006, London, Her Majesty’s Stationary Office, 2002.

truments pour les atteindre, les prestations à fournir et les moyens estimés
sont décrits dans l’exposé explicatif. Le Tableau 5 présente la structure des
documents budgétaires.
En 2000, le Ministère des Finances a également lancé une initiative vi-
sant à adopter le système budgétaire d’exercice. En 2003, le Ministre des
Finances a toutefois estimé que les coûts d’adoption du système budgétaire
d’exercice pour les ministères seraient plus élevés que les bénéfices, et a
décidé de ne pas procéder à l’application de la budgétisation d’exercice24 .
Les budgets des Agences restent néanmoins basés sur le système d’exercice
et, comme de plus en plus d’unités ministérielles deviennent des agences, le
budget global sera en définitive essentiellement un budget d’exercice. Une
autre raison de ne pas appliquer la budgétisation d’exercice est l’incertitude
quant au fait de savoir si ce système, avec les fluctuations de trésorerie inhé-
rentes, peut donner au gouvernement une image claire du déficit budgétaire,
ce qui est très important puisque l’écart entre les normes de l’UME et le
déficit actuel diminue25 .
Le Canada
Au début des années 90, les réformes budgétaires canadiennes, comme l’Exa-
men des programmes (1994) et le Système de gestion des dépenses (1994),
se sont principalement concentrées sur le contrôle financier et la réduction
des dépenses publiques. Lorsque les finances publiques ont été assainies,

dans la seconde moitié des années 90, l’accent a été mis sur la budgétisation
orientée vers les résultats, la responsabilité accrue vis-à-vis du Parlement et
le rétablissement de la confiance du citoyen. C’est ainsi par exemple que le
projet d’amélioration de la communication au Parlement de 1994 (Improved
Reporting To Parliament) a obligé les ministères à rendre compte de leurs
plans dans un Rapport sur les plans et les priorités (Report on Plans and
Priorities) et à transmettre leurs résultats dans un Rapport des performances
des ministères (Departmental Performance Report).
Le budget canadien est un budget-programme d’exercice modifié. Les
principales estimations (Main Estimates) contiennent une partie autorisée,
structurée en programmes, et une partie non autorisée basée sur les Rap-
ports sur les plans et les priorités (Reports on Plans and Priorities). L’auto-
risation parlementaire porte donc sur les dépenses des programmes, mais les
membres du Parlement reçoivent également des informations sur les im-
pacts escomptés. Les Rapports sur les plans et les priorités, préparés par
24. ZALM G., Eigentijds begroten, Den Haag, Ministerie van Financiën, 2003.
25. BESTEBREUR T., New Public Budgeting in the Netherlands. Local and National Efforts : a Critical
Appraisal, Paper Presented at the Annual EGPA Conference, Oeiras, Portugal, 2003.
256
Tableau 5 : Structure du budget aux Pays-Bas
Niveau d’approbation Loi de Finances Note explicative

par le Parlement 20041 20042
Ministère
p.ex. Ministère des Services Sociaux et de l’Emploi X X
Lignes politiques
p.ex. “Amélioration des possibilités de combiner le travail et la garde
des enfants” X X
Objectifs stratégiques
p.ex. “Amélioration des possibilités de combiner le travail et la garde
des enfants” X
Objectifs opérationnels
p.ex. “Conserver l’offre actuelle de crèches de haute qualité,
182.653 places” X
p.ex. “Nombre total de places pour les enfants dans les crèches” X
1. TWEEDE KAMER DER STATEN-GENERAAL, Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid voor het jaar 2004 : Voorstel van
Wet, Den Haag, Sdu Uitgevers, 2003.
2. TWEEDE KAMER DER STATEN-GENERAAL, op. cit, 2003.

chaque ministère et agence, se concentrent sur les résultats à atteindre dans

une perspective plus stratégique et pluriannuelle, lors de la mise en œuvre
des programmes. Ils contiennent des informations sur les objectifs, les ini-
tiatives et les résultats prévus, y compris les liens avec les besoins en res-
sources dans un horizon prévisionnel de trois ans26 . Le Tableau 6 présente la
structure des principales estimations (Main Estimates).
Le budget est actuellement présenté sur une base d’exercice modifié. La
dichotomie des régimes comptables utilisés pour la budgétisation et la red-
dition de comptes financières (depuis 2001-2002 une comptabilité d’exer-
cice) peut devenir une source de difficulté. Pour cette raison, le passage à
une budgétisation d’exercice est aujourd’hui envisagé sérieusement par le
gouvernement canadien.
Les États-Unis
En 1993, le Government Performance and Results Act (GPRA) (Loi sur les
performances et les résultats du gouvernement) a été approuvé, obligeant
les ministères et les agences à élaborer des plans stratégiques, des plans de
performance et des rapports de performance liés au document budgétaire.
Le GPRA a un quadruple objectif : faire en sorte que le processus budgé-
taire du Congrès soit davantage tourné vers les résultats, rendre la gestion
interne des départements plus efficiente et efficace, augmenter la responsa-
bilité des gestionnaires vis-à-vis du Congrès et accroître la confiance du

citoyen dans le gouvernement. En 2001, l’administration Bush a lancé le
President’s Management Agenda (PMA) (Programme de gestion du Prési-
dent), un programme complet de réforme de la gestion constitué de cinq
piliers, parmi lesquels figure l’intégration du budget et de la performance.
Dans ce contexte, l’Office of Management and Budget (OMB) (Bureau de la
gestion et du budget) a créé une nomenclature binaire destinée à mesurer la
performance des programmes budgétaires : le Program Assessment Rating
Tool (PART).
Alors que le GPRA est plutôt centré sur la responsabilité envers le Con-
grès, le PMA semble avoir mis l’accent sur l’efficacité des gestionnaires et
sur la responsabilité des ministères et des agences vis-à-vis de l’OMB. Le
PART donne à l’OMB l’opportunité d’inciter les ministères et les agences à
travailler plus efficacement et de procéder, si nécessaire, à des réductions
budgétaires. Toutefois, on peut se demander si les réalisations du GPRA
résident plutôt dans une focalisation accrue sur les résultats dans le proces-
sus budgétaire ou dans une orientation accrue vers les résultats dans la ges-
tion journalière des ministères et agences ? La réponse à cette question est
26. BLONDAL J., “La Procédure budgétaire au Canada”, OECD Journal on Budgeting, n° 2, 2001.
Tableau 6 : Structure des Estimations canadiennes

258
Niveau d’approbation Estimations Estimations

par le Parlement Partie II1 Partie III
Rapport sur les Plans
et les Priorités2
Portefeuille
p.ex. Agriculture et Agro-alimentation X
Ministère/Agence
p.ex. Ministère de l’Agriculture et de l’Agro-alimentation
p.ex. Agence Canadienne d’Inspection des Aliments X
Autorisations
– Autorisations pour dépenses de programmes X X
– Autorisations pour dépenses de fonctionnement X X
– Autorisations pour dépenses de capital X X
– Autorisations pour subventions et contributions X X
– Autorisations non budgétaires X X
Postes législatifs
p.ex. “Paiements liés à la Loi sur la protection du revenu agricole” X
Priorités du gouvernement :
p.ex. “Le gouvernement du Canada contribuera à augmenter la
rentabilité du secteur et à faire en sorte que les consommateurs du monde
entier reconnaissent que les produits agroalimentaires canadiens sont
insurpassés.” X
1. TREASURY BOARD OF CANADA, Main Estimates 2003-2004 Part II, http://www.tbs-sct.gc.ca, 2003.
2. TREASURY BOARD OF CANADA, Main Estimates 2003-2004 Part III ; Reports on Plans and Priorities, http://www.tbs-sct.gc.ca, 2003.

Résultats stratégiques
p.ex. “Sécurité du système alimentaire” X
Priorités dans le cadre de la politique agricole

p.ex. Sécurité et qualité alimentaire
p.ex. Gestion des risques d’entreprise X
Programmes
p.ex. “Amélioration des systèmes de sécurité alimentaire et de
reconnaissance de la qualité”
p.ex. “Amélioration de la prestation de services” X
Mesures de la performance
p.ex. “Taux de conformité pour les établissements et les produits
alimentaires agréés au niveau fédéral (produits intérieurs, importations
et exportations)” X
Réformes budgétaires dans le secteur public : tendances et défis
259

plutôt ambiguë. Les informations sur les performances produites par le GPRA
semblent utilisées dans le processus de prise de décision sans se référer ex-
plicitement à ce dernier27 . Pour conclure, on peut dire que les informations
sur les performances sont de plus en plus prises en compte pour la formula-
tion du Budget du Président, alors qu’il n’existe aucune indication quant à
leur utilisation dans le processus budgétaire du Congrès.
Le Congrès américain n’adopte pas un budget stricto sensu mais bien 13
projets de loi destinés à accorder l’autorisation budgétaire pour les dépenses
discrétionnaires, les lois fiscales pour déterminer les revenus et les lois d’ajus-
tement pour modifier les engagements existants. Outre ces projets de loi, il
existe également de nombreux autres types de documents budgétaires comme,
par exemple, le budget du Président et les justifications des estimations bud-
gétaires par les ministères et agences. Le GPRA de 1993 a introduit quel-
ques nouveaux documents destinés à influencer le processus budgétaire. Le
GPRA a projeté de changer indirectement le contenu traditionnel du format
budgétaire, c’est-à-dire des autorisations de dépenses regroupées en pro-
grammes, en ajoutant au budget des informations sur les activités, presta-
tions et impacts escomptés des agences28 . Le Tableau 7 présente la structure
des divers documents budgétaires.
Les récentes réformes budgétaires ne contenaient pas de dispositions vi-
sant à modifier la méthode d’imputation. Bien que le budget ait recours à
une méthode d’imputation de caisse modifiée, le Chief Financial Officers
Act de 1990 oblige les ministères et agences fédéraux à présenter les états

financiers sur la base d’une comptabilité d’exercice. Cette dichotomie ne
semble toutefois pas constituer un problème majeur car le gouvernement
américain n’envisage pas d’aller vers la budgétisation d’exercice. Les quel-
ques normes comptables analytiques développées sont considérées comme
complémentaires par rapport aux méthodes existantes d’imputation et ne les
remplacent pas.
Défis à relever lors de l’application des réformes budgétaires

Nous avons examiné ci-dessus les tendances récentes les plus importantes
en matière de budgétisation en secteur public. Toutefois, un grand nombre
de défis subsistent. Il est très important de découvrir dans quelle mesure les
réformes budgétaires vont au-delà de la rhétorique et dans quelle mesure les
changements législatifs requis ou programmés sont réellement appliqués
dans la pratique journalière. Quel est l’impact de l’utilisation des informa-
27. Entretien avec Chris Mihm, General Accounting Office, octobre 2002.
28. VAN REETH W., The Bearable Lightness of Budgeting. An Explorative Research on the Uneven
Implementation of Performance Oriented Budget Reform, Leuven, Catholic University Leuven,
Department of Political Sciences, 2002.
Tableau 7 : Structure du budget présidentiel américain, des comptes d’autorisation et des plans de performance
Niveau d’approbation Budget présidentiel Comptes d’auto- Plan de

par le Parlement 20031 risations 20032 performance 20033
Presidential Budget Structure X

Ministère
p.ex. Ministère des Transports X
Administrations exploitantes
p.ex. Garde côtière américaine
p.ex. Administration des autoroutes fédérales X
Activité/programme
p.ex.Chemin de fer: recherche et développement X
Ressources budgétaires discrétionnaires X
Ressources budgétaires obligatoires X
Congressional Appropriation Structure X
Réformes budgétaires dans le secteur public : tendances et défis
Ministère
Administrations exploitantes
p.ex. Garde côtière américaine
p.ex. Administration des autoroutes fédérales X
Programme d’activité
p.ex. Chemin de fer: recherche et développement X X
1. EXECUTIVE OFFICE OF THE PRESIDENT, OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET, Fiscal Year 2003 Budget of the United States Government, Washington D.C., United
States Government Printing Office, 2002
2. 108TH CONGRESS OF THE UNITED STATES OF AMERICA, Consolidated Appropriations Resolution 2003, Washington D.C., United States Government Printing Office, 2003
3. UNITED STATES DEPARTMENT OF TRANSPORTATION, Performance Plan Fiscal Year 2003. Performance Report Fiscal Year 2001, Washington D.C., Unites States
Department of Transportation, 2002
261

262
Performance Structure X
Ministère
Vision
p.ex. “Un Ministère des Transports visionnaire et vigilant
montrant la voie de l’excellence et de l’innovation en matière
de transports au XXIe siècle” X
Mission
p.ex. “Servir les États-Unis en soutenant un système de
transport sûr qui favorise nos intérêts nationaux vitaux et
améliore la qualité de la vie des Américains” X
Objectifs stratégiques
p.ex. Sécurité : “Promouvoir la santé et la sécurité publique
en œuvrant pour l’élimination des décès et des blessures dus
aux transports” X
Objectifs d’excellence organisationnelle

p.ex. “Améliorer la capacité du Ministère de gérer les résultats
et l’innovation” X
Objectifs de performance
p.ex. “Sécurité sur les autoroutes : réduire le taux d’accidents
mortels sur les autoroutes de 1,7 par million de miles/véhicule
en 1996 à 1,0 en 2008” X
Mesures de la performance
p.ex. “Taux d’accidents mortels par 100 millions de
miles/véhicule de voyage” X

tions relatives aux résultats sur les négociations budgétaires et la responsa-

bilité vis-à-vis du Parlement ? Quelle est la qualité des informations sur les
prestations, les résultats et les coûts ? L’évaluation des réformes des budgets
publics dans une perspective internationale semble être très ardue à cause
des différences d’unités d’analyse, des différences dans les termes ou con-
cepts utilisés, signification, de la rareté des données essentielles, des critères
multiples et de l’insaisissabilité du changement29 . Par conséquent, nous ten-
terons plutôt de dévoiler les défis et les dilemmes posés lors de la mise en
œuvre des réformes budgétaires.
Contrôle financier versus budgétisation axée sur les résultats

La fonction de contrôle financier est traditionnellement liée à un processus
budgétaire très centralisé et à un budget par objet de dépenses. En temps de
crise économique, la nécessité de faire des économies prime sur la nécessité
d’une réforme budgétaire orientée vers les résultats, comme ce fut le cas au
début des années 90, lorsque plusieurs gouvernements ont imposé à leurs
ministères et agences des plafonds de dépenses en vue de contrôle de défi-
cit. En témoignent, par exemple, l’Examen des programmes au Canada (1994)
et le Comprehensive Spending Review (Examen complet des dépenses en
Grande-Bretagne) (1998). Dès qu’une tendance à la baisse de la dette publi-
que a été observée à la fin des années 90, l’attention s’est plutôt portée sur la
planification des politiques et la budgétisation axée sur les résultats. Cela a

été le cas, par exemple, en Suède (VESTA), aux États-Unis (GPRA) et aux
Pays-Bas (VBTB).
Les réformes budgétaires orientées sur les résultats peuvent également
s’avérer utiles pour“masquer” un programme d’économies. Les gouverne-
ments espèrent ainsi que les informations sur les performances figurant au
budget pourront les aider à légitimer des réductions de dépenses. Dans un
tel scénario, la nécessité de faire des économies et le lancement de la budgé-
tisation axée sur les performances peuvent aller de pair, car l’introduction
d’une gestion orientée vers les résultats au niveau microéconomique devrait
augmenter l’efficience de l’organisation et générer des économies au niveau
macroéconomique.
Contrôle politique versus autonomie de gestion

Le dilemme entre le contrôle politique et la liberté de gestion constitue un
autre défi important. L’impulsion donnée par le NGP dans le domaine des
29. POLLITT C. and BOUCKAERT G., “Evaluating Public Sector Reform : an International Perspec-
tive”, in WOLLMANN H., Evaluating Public Sector Reforms : an International and Comparative Pers-
pective, Rio de Janeiro, NUSEG, 2001.
réformes budgétaires en vue d’atteindre une efficacité accrue, a conduit à

une augmentation de l’autonomie de gestion. Plus récemment, la nécessité
d’une responsabilité accrue par rapport aux résultats et aux prestations s’est
traduite par des réformes budgétaires renforçant la responsabilité adminis-
trative et le contrôle ministériel et l’orientation des ministères et des agen-
ces. La tension entre l’administration et la politique s’exprime toujours dans
la différence entre la reddition des comptes et la responsabilité quant aux
prestations et impacts. Les récentes réformes en Australie, Nouvelle-Zélande
et au Royaume-Uni ont obligé les ministères et les agences à planifier et à
rendre compte de leurs activités en les confrontant aux objectifs politiques30.
La Suède possède une longue tradition de délégation de l’application des
politiques à des agences autonomes, mais celle-ci semble poser un problème
de responsabilité. La réforme budgétaire a été appliquée pour renforcer le
contrôle des ministères sur les agences, mais les premiers n’ont pas été en
mesure d’exercer une telle mission de contrôle et d’orientation. Les agences
en ont profité pour développer leur propre capacité d’élaborer des politi-
ques, diluant ainsi la responsabilité politico-administrative31 .
Modernisation de l’approbation du Parlement

Les réformes budgétaires modernes visent à accroître la responsabilité sur
le plan des résultats, à travers l’approbation parlementaire des résultats et
des prestations, et à augmenter l’efficience par le biais de la budgétisation

d’exercice et l’autonomie de gestion. Cela conduit à une réduction de la
spécialité budgétaire. L’information communiquée au Parlement dans les
budgets et les rapports annuels est moins détaillée et plus axée sur les résul-
tats et les coûts. On peut toutefois se demander dans quelle mesure ces ré-
formes renforcent le contrôle du Parlement. Il n’existe en effet aucune preuve
de l’utilisation systématique des résultats et des informations sur les coûts
par les membres du Parlement dans le cadre du processus d’adoption des
budgets. Les membres du Parlement manquent souvent du savoir-faire né-
cessaire pour comprendre les budgets d’exercice et les budgets axés sur les
prestations et les impacts. Ils perçoivent également le besoin de disposer
d’informations plus détaillées pour exercer leur fonction de contrôle. Cette
question a notamment été mentionnée par le Parlement australien qui a dé-
claré que les informations fournies par les Agences dans les PBS et les Rap-
30. DEPARTMENT OF FINANCE AND ADMINISTRATION, The Outcomes and Outputs Framework.
Guidance Document, Canberra, Department of Finance and Administration, 2000 ; STATE SERVICES
COMMISSION, A Better Focus on Outcomes through Strategic Result Area Networks, Wellington, State
Services Commission, 1998 ; NATIONAL AUDIT OFFICE, Measuring the Performance of Government
Departments, London, National Audit Office, 2001.
31. MOLANDER P., NILSSON J.-E. and SCHICK A., Does Anyone Govern ? The Relationship between
the Government Office and the Agencies in Sweden, Stockholm, SNS, 2002.
ports annuels sont insuffisantes pour offrir au Parlement une vue claire de la
contribution des agences aux impacts32 attendus des politiques publiques.
Budgétisation axée sur les impacts versus la budgétisation axée

sur les prestations
Un autre dilemme important des réformes budgétaires est le fait de savoir
s’il convient de se concentrer sur les prestations ou sur les résultats. Dans le
modèle de budgétisation managériale, les agences fournissent des presta-
tions à un prix convenu. Dans ce modèle, il y a vraiment une nette responsa-
bilité du fournisseur envers l’acheteur des prestations. La fourniture de
prestations n’est toutefois pas l’objectif final du gouvernement. “On ren-
contre des problèmes avec une application simpliste de l’approche gestion-
naire dans l’administration dans le sens où elle dissocie la gestion du processus
politique et sape la coordination intersectorielle”33 . Ces problèmes ont, par
exemple, été perçus en Nouvelle-Zélande. Dans l’approche de la budgétisa-
tion axée sur les impacts, les agences collaborent pour atteindre les impacts
fixés par le gouvernement. De cette manière, on peut mieux faire face à la
coordination des aspects trans-sectoriels. Toutefois, la responsabilité des
agences n’est pas aussi claire lorsque les impacts escomptés sont formulés
de manière très abstraite et générale. Le défi existe lorsqu’il s’agit d’équili-
brer l’approche gestionnaire et l’approche politique. Quand le projet de loi
budgétaire est centré sur les impacts escomptés, les prestations qui doivent

être obtenues sont définies dans les documents explicatifs accompagnant la
loi d’approbation (p. ex. les PBS en Australie, le mémoire budgétaire expli-
catif aux Pays-Bas et les PSA et les SDA au Royaume-Uni).
Qualité des informations sur les prestations et les résultats

L’utilisation de documents budgétaires axée sur les résultats dépend large-
ment de la qualité des informations qu’ils contiennent. Plusieurs institutions
supérieures de contrôle des finances publiques ont toutefois signalé que la
qualité des informations non financières contenues dans les budgets, n’est
pas satisfaisante34 . Les objectifs politiques formulés dans les documents
32. DEPARTMENT OF THE PARLIAMENTARY LIBRARY, The Commonwealth Budget : Process

and Presentation, Canberra, Department of the Parliamentary Library, 2002.
33. BOSTON J. and PALLOT J., “Linking Strategy and Performance : Developments in the New Zealand
Public Sector”, Journal of Policy Analysis and Management, n° 3, 1997.
34. ALGEMENE REKENKAMER, VBTB in begrotingen 2002, Den Haag, Algemene Rekenkamer,
2002 ; AUDITOR GENERAL OF CANADA, Reporting Performance to Parliament. Progress too Slow,
Ottawa, Office of the Auditor General, 2000 ; AUSTRALIAN NATIONAL AUDIT OFFICE, Perfor-
mance Information in Portfolio Budget Statements, Canberra, Australian National Audit Office, 2001 ;
NATIONAL AUDIT OFFICE, op. cit., 2001 ; GENERAL ACCOUNTING OFFICE, Managing for
Results : Federal Managers’ View Shows Need for Ensuring Top Leadership Skills, Washington D.C. :
budgétaires sont trop abstraits et trop vagues, et les informations sur les
performances ne sont pas assez spécifiques et ne sont pas planifiées dans le
temps. Souvent, la relation causale entre les prestations et les impacts est
absente et les données historiques ne sont pas suffisantes. Dans les pays
utilisant un système de budgétisation de caisse modifiée, les informations
sur les coûts des prestations manquent. Les flux d’informations des diffé-
rentes entités organisationnelles ne sont pas alignés, et donc les informa-
tions ne peuvent pas être consolidées.
La validité et la fiabilité des informations sur les performances dans le
budget doivent être garanties et, par conséquent, un audit des informations
sur les performances est nécessaire. La plupart des institutions supérieures
de contrôle ont pour mandat de vérifier les informations portant sur la per-
formance des administrations dans le cadre d’audits de performance. Pour-
tant, en Australie, aux États-Unis et aux Pays-Bas, il n’y a pas d’audit
systématique des informations sur les performances contenues dans les do-
cuments budgétaires35 . En Nouvelle-Zélande et en Suède, le service public
d’audit vérifie systématiquement les informations sur les performances dans
les rapports annuels. L’Auditeur Général du Canada est chargé de la vérifi-
cation des informations sur les performances dans les documents budgétai-
res présentés au Parlement36 . Le National Audit Office (Bureau National
d’Audit) du Royaume-Uni a entamé, en 2003, un audit basé sur le risque des
systèmes de mesure de la performance qui sous-tendent les Public Service
Agreements37 . Ce type d’audit est plutôt axé sur les systèmes de mesure de

la performance et les techniques de planification stratégique que sur l’audit
des indicateurs de performance.
Conclusion : des systèmes budgétaires hybrides

Influencés par la doctrine de la NGP, d’une part, et convaincus de la néces-
sité d’accroître la responsabilité et le contrôle politique, d’autre part, les
gouvernements modernisent leur système budgétaire. Cet article vise à don-
ner une vue d’ensemble des différentes formes de systèmes budgétaires dans
une sélection de pays de l’OCDE (Australie, Canada, Nouvelle-Zélande,
Suède, Pays-Bas, Royaume-Uni et États-Unis). Nous avons décrit et com-
General Accounting Office, 2000 ; GENERAL ACCOUNTING OFFICE, Managing for Results : Federal
Managers’ View on Key Management Issues Varies Widely Across Agencies, Washington D.C., General
Accounting Office, 2001.
35. BOUCKAERT G., HOET D. and ULENS W., Prestatiemeetsystemen in De Overheid : Een Interna-
tionale Vergelijking, Brugge, Die Keure, 2000.
36. TALBOT C., DAUNTON L. and MORGAN C., Measuring Performance of Government Departments
– International Developments, Monmouthshire, Public Futures, 2001.
37. NATIONAL AUDIT OFFICE, Helping the Nation Spend Wisely. Annual Report 2002, London,
National Audit Office, 2002 ; NATIONAL AUDIT OFFICE, Helping the Nation Spend Wisely. Annual
Report 2003, London, National Audit Office, 2003.
paré les systèmes budgétaires orientés vers les résultats en examinant les
tendances dans les fonctions et les formats budgétaires. Le tableau suivant
résume les résultats des nos observations :
Nous avons, tout d’abord, abordé les fonctions des systèmes budgétai-
res. Les réformes budgétaires axées sur les résultats associent la fonction
traditionnelle d’autorisation et de contrôle financier du budget à une fonc-
tion de planification et de gestion. Récemment, la responsabilisation sur les
résultats a été ajoutée à la nécessité d’une efficience et une efficacité ac-
crues. D’une part, les récentes réformes ont été motivées par la nécessité
d’une reddition de comptes plus importante à l’intérieur de l’Exécutif, entre
les ministères et les agences (Suède, Nouvelle-Zélande, Australie) et entre
les ministères et les services centraux du budget (Royaume-Uni et États-
Unis (PART)). D’autre part, on a également constaté le besoin d’augmenter
la reddition de comptes externe au Parlement vis-à-vis des résultats (Austra-
lie, Canada, Pays-Bas et les États-Unis).
Ensuite, nous avons examiné les évolutions des formats budgétaires. Nous
avons ainsi étudié à la fois l’utilisation des informations sur les impacts et
les prestations (inputs / activités / prestations / impacts, autorisés / non auto-
risés) et la méthode d’imputation (de caisse / d’exercice). Les formats bud-
gétaires les plus avancés intègrent les impacts et adoptent le système
d’exercice. C’est le cas de l’Australie, et du Royaume-Uni où les autorisa-
tions sont accordées pour les impacts. La Nouvelle-Zélande a aussi appliqué
un budget d’exercice, mais a délibérément choisi d’accorder des autorisa-

tions pour les prestations plutôt que les impacts, et d’expliquer le rapport
entre les impacts et les prestations dans des documents supplémentaires. La
Suède envisage d’appliquer un système de budgétisation d’exercice axée
sur les impacts. Les Pays-Bas ont adopté un budget basé sur les résultats,
mais la méthode d’imputation reste basée sur la budgétisation de caisse
modifiée. Le Canada et les États-Unis ont décidé de ne pas accorder d’auto-
risations pour les impacts et les prestations, mais d’utiliser les informations
sur les résultats uniquement pour la prise de décision en matière budgétaire.
Le système canadien est basé sur la budgétisation d’exercice modifié et le
système américain est basé sur la méthode d’imputation de caisse modifiée.
Le Canada envisage d’adopter un budget d’exercice alors que les États-Unis
rejettent explicitement un tel budget d’exercice.
Toutefois, l’évolution vers une utilisation accrue des informations sur les
prestations et les impacts dans les systèmes budgétaires entraîne de nom-
breux défis. Comme les fonctions budgétaires peuvent entrer en concur-
rence, les réformes budgétaires orientées vers les résultats semblent donner
lieu à plusieurs tensions : entre le contrôle financier et la planification et la
gestion des politiques, entre la responsabilité politique et la responsabilité
des gestionnaires ainsi qu’entre l’autorisation et le pouvoir discrétionnaire
268
Tableau 8 : Classification des systèmes budgétaires suivant leur fonction et leur format
Fonction budg tair e dominante Format budg tair e dominant
Groupe I
L Australie, la Nouvelle-Z lande, Gestion interne Autorisations pour les impacts (l Australie, le
le Royaume-Uni, la Su de Reddition de comptes interne Royaume Uni, la Su de) ou les prestations
(la Nouvelle Z lande)
Budg tisation d exercice 1
Groupe II
Les Pays-Bas Reddition de comptes externe Autorisations pour les impacts
Budg tisation de caisse modifi e
Groupe III
Le Canada, les tats-Unis Reddition de comptes externe Informations sur les impacts et les prestations
dans les notes explicatives
Budg tisation de caisse modifi e
ou d exercice modifi
1. Appliquée (l’Australie, le Royaume Uni et la Nouvelle Zélande) ou envisagée (la Suède).


attribué aux gestionnaires. Dans le cadre de la réforme du format budgé-

taire, les principaux défis consistent à trouver le bon équilibre entre l’orien-
tation vers les prestations et l’orientation vers les résultats, et de fournir des
informations valables et fiables sur les performances.
Pour conclure, on peut dire qu’il existe, dans les systèmes budgétaires
publics, une tendance commune en faveur des résultats, mais les fonctions
et les formats des systèmes budgétaires varient entre les pays. Ainsi, la ré-
forme des systèmes budgétaires donne lieu à de nombreux défis et la réalité
est plus complexe que ce que les typologies théoriques permettent de con-
clure. Les systèmes budgétaires étudiés sont plutôt hybrides que purement
typologiques. Des recherches supplémentaires sont nécessaires pour expli-
quer les variations entre les pays et pour formuler des réponses aux ques-
tions et aux dilemmes de l’application des réformes budgétaires publiques.

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Réformes budgétaires dans le secteur public : tendances et

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RÉFORMES BUDGÉTAIRES DANS LE SECTEUR PUBLIC :

Miekatrien STERCK, Bram SCHEERS et Geert BOUCKAERT

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Durant la dernière décennie, les gouvernements se sont activement efforcés

mouvement de la “Nouvelle Gestion Publique” (NGP). Hood identifie sept

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primaires (documents budgétaires et entretiens en profondeur avec des té-

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budgets est censée contribuer à la continuité (pour la planification), au chan-

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Utilisation des informations sur les prestations et les résultats

La Figure 1 présente un aperçu des différents formats budgétaires11 .

Figure 1 : Classification des formats de budgets publics12

Budgétisation axée sur les impacts

INPUT ACTIVITÉ PRESTATION IMPACT

Budgétisation axée sur les prestations

La plupart des recherches sur les formats budgétaires visent à savoir si la

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Évolutions dans l’élaboration des budgets publics

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Niveau d approbation Loi de Finances Portfolio Budget

Community Services Portfolio, Canberra, National Capital Printing, 2002.

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de coordination horizontale et verticale, d’échanges d’informations et d’un

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Tableau 2 : Structure des Estimates du gouvernement de Nouvelle-Zélande

Niveau Estimations des autorisations 20011

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22. REGERINGSKANSLIET, Performance Budgeting in Sweden : Outline of a Reform Programme.

Niveau d’approbation Loi de Finances Lettre d’instructions

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Tableau 4 : La structure de la Loi de Finances et des Public Service Agreements britanniques

Niveau d’approbation Loi de Finances Public Service

Cibles des Public Service Agreements

Cibles de Value for Money

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Tableau 5 : Structure du budget aux Pays-Bas

Niveau d’approbation Loi de Finances Note explicative

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chaque ministère et agence, se concentrent sur les résultats à atteindre dans

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Tableau 6 : Structure des Estimations canadiennes

Niveau d’approbation Estimations Estimations

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Priorités dans le cadre de la politique agricole

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Défis à relever lors de l’application des réformes budgétaires

Niveau d’approbation Budget présidentiel Comptes d’auto- Plan de

Presidential Budget Structure X

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Objectifs d’excellence organisationnelle

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tions relatives aux résultats sur les négociations budgétaires et la responsa-