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1. De quoi parle-t-on ?
Étudiantes et étudiants du Séminaire en gestion publique 2001
[Note de la rédaction : texte non édité]
La documentation du Centre canadien de gestion présente la gestion
horizontale comme l’un des principaux défis que les gouvernements ont à
relever maintenant. Bien que le terme semble relativement nouveau, les
préoccupations des gestionnaires qui en reconnaissent les bienfaits sont
perceptibles depuis bien des années. Mais même si collaborations, partenariats
et autres formes de gestion horizontale se développent de plus en plus, les
structures organisationnelles demeurent verticales. Nous vivons une période
de transition entre gestion traditionnelle, la «mentalité de silo» et cette
nouvelle gestion horizontale qui bouleverse l’organisation bureaucratique
d’hier.

Gestion horizontale : vers une définition

Pour Bourgault et Lapierre (2000), il y a gestion horizontale «lorsqu’un ou

plusieurs gestionnaires, d’une seule ou de plusieurs organisations, abordent
une question non plus exclusivement à partir des préoccupations de leurs
responsabilités propres, mais à partir d’une approche plus large qui cherche à
inclure les intérêts, ressources et contraintes des autres acteurs qui
interviennent dans ce domaine» (p. 4). En d’autres mots, le gestionnaire
d’aujourd’hui est incité à réfléchir non plus du point de vue de sa seule unité
mais en termes d’interaction entre son organisation et toutes les autres qui
partagent les mêmes intérêts et se trouvent confrontés à des enjeux communs.
Ce qui peut mener à une association entre deux organismes dans le but de
travailler ensemble (Bourgault et Lapierre, 2000). Un mode de
fonctionnement susceptible d’entraîner différents types de partage : des
ressources, du travail, des risques, des responsabilités, de la prise de décisions,
des pouvoirs, des avantages, des fardeaux, etc. (Frank et Smith, 2000).

La gestion horizontale s’exprime sous diverses formes et peut prendre

différents noms tels que co-entreprises, co-actions, alliances, actions
interministérielles et partenariats, pour en nommer que quelques-uns
(Bourgault et Lapierre, 2000). Peters (1998) note que les termes
« gouvernement horizontal » et « coordination » sont utilisés couramment
malgré que leur signification demeure vague. Il définit qu’ils « ont trait à la

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nécessité de s’assurer que les différentes organisations, publiques et privées,
responsables de la mise en oeuvre des politiques gouvernementales travaillent
de concert et ne font pas double emploi ou ne créent pas de lacunes dans les
services » .

Afin de bien ressortir les différents degrés d’engagement de la gestion

horizontale, Peters (1998) énumère neuf étapes hiérarchiques de la gestion
interne des relations extérieures concernant la coordination des politiques.
(voir le Tableau 1 à la fin du présent chapitre). Bourgault et Lapierre (2000)
proposent cinq types de gestion horizontale, soit selon le mandat, selon le
degré de formalisation, selon qui participe, selon l’objet du projet et selon
l’étape de la gestion des politiques. Malgré les multiples formes que prend la
gestion horizontale, Frank et Smith (2000) ressortent des points communs tels
que le partage d’autorité, l’investissement commun de ressources, l’existence
d’avantages pour chacune des parties, le partage des risques, des
responsabilités et de l’obligation de rendre compte.

Éléments déclencheurs

Selon Frank et Smith (2000), la gestion horizontale est suscitée par un

catalyseur et représente une forme efficace et pratique pour résoudre un
problème. Ainsi, les gens concluent des ententes parce qu’ils veulent trouver
des solutions à des problèmes complexes, partager des ressources, combiner
leurs efforts et bien d’autres raisons. Certains éléments importants sont
ressorti de la littérature et nous aident à comprendre la transition que nous
vivons présentement, soit la transition de la gestion verticale à la gestion
horizontale. Nous soulignons quatre éléments sans toutefois nier l’existence
de plusieurs autres raisons qui ont mené aux changements dans la gestion
traditionnelle. Les éléments dont nous nous attardons sont : la culture
organisationnelle, les coupures budgétaires, les technologies et une population
mieux informée.

La culture organisationnelle

Selon Massé (1993), un aspect très important est l’efficience du secteur

public. En effet, l’efficience détermine la prospérité du pays dans l’économie
mondiale. Par contre, avec la culture organisationnelle traditionnelle toujours
prédominante, l’efficience du secteur public est en jeu. L’auteur soulève
durant la Conférence John L. Manion (1993) :
Sur la scène nationale, il n’existe pratiquement pas de ministère qui puisse
s’attaquer à toutes les facettes d’un problème ou dans lequel les solutions ne
supposent pas l’intervention de plus d’un secteur traditionnel de l’activité
gouvernementale. De ce fait, on observe un besoin plus pressant de trouver de
nouvelles façons plus horizontales, d’étudier les problèmes et d’y apporter des
solutions. Les ministères sont essentiellement des structures verticales, héritage
d’une époque plus simple où les domaines d’activité, par exemple, l’agriculture,

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la foresterie, ou les transports, pouvaient raisonnablement être considérées

comme étant distincts les uns des autres » (p. 7).

De même, Juillet (2000) note que ce problème ne se limite pas au niveau

national mais surgit également sur la scène internationale. L’auteur souligne
que « les administrations publiques sont de plus en plus préoccupées par leur
incapacité relative à régler globalement les problèmes sociaux complexes à
multiples facettes et à coordonner leurs interventions dans les divers
ministères… » (p.3). Bourgault et Lapierre (2000), pour leur part, critiquent
l’approche de silo, c’est-à-dire, une gestion verticale et hiérarchique où le
gestionnaire voit ses collègues ou autres organisations comme des adversaires
et non comme des collaborateurs potentiels. Ces mêmes auteurs disent que :
« …les fonctionnaires et gestionnaires se font accuser de pratiquer l’approche
de silo pour concevoir et gérer les politiques et programmes, alors que la
réalité est plus complexe, diversifiée et fondée sur l’interdépendance des
problématiques » (p.4). Il est évident que la société fait face à de nouvelles
réalités, des problèmes complexes dont la culture traditionnelle est incapable
de traiter adéquatement. Voilà pourquoi la prise de conscience de cette lacune
de notre bureaucratie exige de trouver les moyens de répondre aux besoins
présents. La gestion horizontale est un moyen d’y parvenir.

Les coupures budgétaires

D’après le Groupe de travail sur les questions horizontales (1996) : « les

problèmes financiers ont amené les gouvernements à repenser leurs priorités
et les modes de prestation des programmes et des services reliés à ces
priorités » (p.1). Les coupures budgétaires ont forcé l’administration publique
de regarder ses programmes avec une perspective horizontale (Groupe de
travail sur les questions horizontales, 1996). Ce groupe de travail continue en
expliquant que: « …particulièrement dans un contexte de stricte austérité
financière, les gouvernements doivent faire preuve de créativité et puiser aux
ressources de plusieurs ministères » (p.4).

Les technologies

De nos jours, la haute technologie permet la diffusion de l’information à

l’échelle mondiale instantanément. Ceci incite le gouvernement à se présenter
comme un ensemble et non sous forme fragmentée. Cet enjeu pousse le
gouvernement à regrouper divers services. Nous pouvons voir ce
regroupement sous forme de guichet unique tel que Service Nouveau-
Brunswick et Service Canada.

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Une population mieux informée

Avec une population de plus en plus éduquée, le gouvernement s’expose à de

nouvelles exigences et attentes plus grandes. Les citoyens veulent des
programmes gérés de façon plus efficace et efficiente en plus d’exiger des
services plus accessibles (ex : guichet unique). On reconnaît aussi qu’elle
manifeste le désir d’être consulté et de participer plus activement au processus
décisionnel (Massé, 1993). Bourgault et Lapierre (2000) expliquent que
l’horizontalité est : «…un besoin perçu de manière plus évidente que jamais ;
on reconnaît mieux les bienfaits des synergies, on admet la
multidimensionnalité des thématiques, l’intersectorialité des actions ; les
questions faisant l’enjeu de débats publics impliquent de plus en plus
d’acteurs diversifiés ; les actions des uns ont des effets sur les programmes
des autres ; enfin le nouveau cadre de gestion des finances publiques et les
attentes des citoyens invite à remplacer les compétitions et redondances par la
complémentarité et la synergie » (p.5). D’autres part, si les tendances
actuelles se poursuivent, il y aura un besoin d’une plus grande collaboration
entre les gouvernants et les gouvernés. Il va de même pour les relations
internationales dont l’interdépendance s’accroît toujours plus particulièrement
sur le plan économique et environnemental (Massé, 1993).

Avantages de la gestion horizontale

Le partage d’information

Juillet (2000) prône une gestion horizontale car elle facilite l’échange
d’information en plus d’une meilleure coordination lors de la prestation des
services. Toujours selon Juillet (2000), la gestion horizontale permet aux
organisations d’avoir : «…un accès privilégié à de l’information sur les
activités gouvernementales dont elles n’auraient pu avoir connaissance
ailleurs, par exemple, le détail des activités des autres ministères… » (p.6)
Cappe (2000) croît que cet échange d’information permet l’entrée en jeu de
différentes perspectives ce qui a pour conséquence d’accroître la diversité et
ainsi alimenter et éclairer le processus d’élaboration de politiques.

Demeurer compétitif

Selon Sproule-Jones (2000), la gestion horizontale tend vers des politiques

plus fiables, adaptables et efficientes. D’autre part, le Groupe de travail sur les
questions horizontales (1996), ce type de gestion permet au gouvernement de
demeurer plus compétitif dans un marché devenant de plus en plus
international. Le groupe ajoute que l’horizontalité réduit les chevauchements

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et les dédoublements en plus de réduire l’image de désorganisation

gouvernementale à la population.

Favorise les relations

Avec la gestion horizontale, les rencontres informelles vont devenir plus

encadrées (rencontres périodiques) et ainsi favoriser la création de relations
personnelles. Cela peut créer une atmosphère de confiance entre les
gestionnaires et les organisations. Par ces interactions, on devient plus
familier avec notre environnement et on peut identifier les gestionnaires clés
pour des projets futurs (Juillet, 2000).

Autres avantages

D’autre part, Bourgault et Lapierre (2000) énumèrent dans leur rapport final
une liste d’avantages, dont : « …économie des conflits, donc des coûts
stériles; partage de coûts, d’expertise; économies d’échelle; accroissement
d’efficience par la synergie, le partage des coûts et la complémentarité ;
confrontation adventiste des approches et intérêts ; contestation de préjugés
par la diversité des acteurs ; accroissement des flux et carrefour d’information;
le service à l’usager priorisé comme dénominateur commun de mobilisation :
efficacité accrue par des analyses plus complètes et la réduction des conflits
de neutralisation mutuelle ; légitimation de l’image publique auprès des
citoyens par la réduction des dédoublements et conflits et par une meilleure
implication des groupes de la société civile ; accroissement de la motivation
des employés » (p.10). En effet, les avantages de la gestion horizontale
dépendent des raisons qui ont mené vers celle-ci.

Malgré que l’on reconnaisse plusieurs avantages, la gestion horizontale

comporte plusieurs défis qui sont identifiés dans la prochaine section.

Défis de la gestion horizontale

Les défis rencontrés lors de la gestion horizontale peuvent être catégorisés

selon les obstacles que les gestionnaires rencontrent lors de la conception et
lors de la mise en œuvre d’initiatives horizontales. Pour les fins de notre
analyse, nous empruntons les catégories d’obstacles de la recherche du
Conseil du Trésor canadien sur les partenariats. Il s’agit donc d’obstacles
législatifs et stratégiques, d’obstacles liés aux processus et d’obstacles relatifs
aux personnes et aux organisations. Bien que la gestion horizontale se
distingue des partenariats, de la gestion matricielle et de la livraison

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alternative des services, plusieurs difficultés leurs sont analogues et serviront
à construire notre dossier.

Les obstacles législatifs et stratégiques

Les crédits annuels et discrétionnaires. Le problème d’allocation de

ressources multilatérales et de l’imputabilité des gestionnaires plane souvent
dans la gestion horizontale. En effet, le cadre rigide des appropriations
annuelles (justifiées dans l’exercice financier passé) permet peu de flexibilité
pour les ressources financières et les ressources humaines requises dans la
nouvelle année. Ainsi, le cycle budgétaire annuel présente souvent des défis.
Puisque les contributions financières du gouvernement fédéral sont
déterminées annuellement, les partenaires externes ne peuvent pas être
certains que leur participation sera maintenue. Ceci s’avère particulièrement
difficile dans le cas de partenariats conclus pour réaliser des projets sur une
période de plusieurs années. À cela s’ajoute l’impossibilité de reporter des
crédits d’une année à l’autre.

Le financement initial insuffisant. Selon la recherche du Conseil du Trésor,

même si les projets horizontaux permettent au gouvernement de générer de
grands avantages, on hésite parfois à investir au départ des capitaux suffisants
pour maximiser les chances de succès.

Le système gouvernemental de responsabilisation et les règles

administratives. Les projets horizontaux ne sont pas toujours compatibles avec
les procédures administratives gouvernementales et le système de
responsabilisation. Les fonctionnaires se retrouvent parfois dans une situation
délicate puisqu’ils sont responsables d’éléments sur lesquels ils n’ont qu’une
autorité limitée. Cette situation peut alourdir le processus décisionnel au point
d’empêcher la prise de décisions. Par ailleurs, les règles administratives
conçues pour desservir une structure hiérarchique verticale créent des
problèmes opérationnels au niveau du partage des ressources en vue
d’atteindre les objectifs collectifs. Il en résulte que le manque de ressources
adéquates entrave la capacité d’action du groupe (Recherche, Conseil du
Trésor).

Le recouvrement des coûts. Les ententes entre les partenaires peuvent poser
des obstacles au recouvrement des coûts mais, à l’inverse, l’importance qu’on
accorde à ce recouvrement peut aussi saper les ententes elles-mêmes
(Recherche, Conseil du Trésor). Ainsi, les systèmes de gestion financière
différents d’un ministère à l’autre compliquent les échanges.

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Les sans-abri du secteur public. La prise en charge des dossiers stratégiques
qui relèvent d’aucun ministère est souvent lié aux dossiers sociaux chauds.
Ces dossiers demeurent sans port d’attache lorsque les politiques publiques les
touchant ne sont pas encore précisées. Lorsque le problème n’est pas bien
défini, il peut s’établir une confusion concernant le dossier. Par conséquent,
les fonctionnaires ne sont pas incités à s’engager dans une telle démarche.

Les rapports de forces. Le problème surgit lorsque les sièges sociaux des
ministères, pratiquant la gestion horizontale en région, ne comprennent pas
comment se situe la priorité d’action régionale dans les priorités dites
nationales. Ainsi, les ressources ne convergent plus pour rencontrer les
objectifs régionaux.
De plus, « si l’exercice d’un vaste contrôle central se traduisait par le
désalignement des priorités locales, les conseils fédéraux courraient le risque de
devenir moins pertinent pour leurs membres, et un désengagement des
bénévoles pourrait s’ensuivre. Un soutien administratif plus important pourrait
se traduire par moins d’occasions de bâtir des relations de travail étroites qui
découlent habituellement de la collaboration à des projets » (Juillet, 2000).

Des modèles uniformisés. En recherchant des modèles de gestion horizontale

trop faciles, on peut être porté à vouloir imposer un modèle d’élaboration et de
coordination pour toutes les initiatives gouvernementales. Selon Juillet (2000),
cette uniformité ne peut connaître autant de succès que les stratégies plus
différenciées qui sont adaptées aux différentes situations sociales et
caractéristiques des organisations politiques. Lorsqu’on envisage la continuité
ou la formalisation d’un projet horizontale, il est important de tenir compte
que la recette de la gestion horizontale ne peut être trop formalisée. Celle-ci
doit s’adapter à une foule de circonstances particulières. Une trop grande
formalisation de cette approche la ramènerait au niveau de la structure avec
ses inconvénients comme la perte de flexibilité et de capacité d’ajustement.

Les obstacles liés aux processus

La masse critique d’intervenants. L’expérience des Conseils fédéraux nous

démontre que les plus petites provinces ont recours à un faible nombre de
hauts dirigeants. Ceci constitue une entrave au travail du groupe puisqu’il est
résulte un fardeau plus lourd sur les épaules des membres. Certes, il existe
moins de pouvoir décisionnel et discrétionnaire pour engager des ressources
budgétaires et humaines (Juillet, 2000).

De longs délais d’approbation. Les longs délais d’approbation entravent le

fonctionnement harmonieux des accords. Ceci a pour effet de miner la
cadence du fonctionnement des projets ainsi que l’énergie des participants.

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Les pressions à la mise en œ uvre.Le temps, les efforts et les coûts nécessaires
à l’établissement et au maintien des partenariats doivent être reconnus.
Cependant, le délai initial de planification et d’élaboration de ces ententes est
souvent insuffisant. On ne reconnaît pas assez le temps requis pour la
coopération et la coordination. D’ailleurs, les fonctionnaires qui ont vécu des
ententes qui ont dû être mises en œuvre assez rapidement à cause de pressions
politiques ou financières ont exprimé des réserves face à cette rapidité (Peters,
1998).

L’imputabilité et la responsabilité ministérielle. Selon Peters (1998), les

concepts d’imputabilité et de la responsabilité ministérielle doivent être
élargis dans les situations de gestion horizontale. Compte tenu des risques
inhérents au partenariat, il est important qu’on établisse un cadre de
vérification ou d’évaluation afin d’être en mesure de démontrer que les
avantages escomptés ont été obtenus (Recherche, Conseil du Trésor).

Le manque de collaboration, une affaire de culture. Un changement culturel

est vraiment nécessaire en plus qu’il doit être profond et systémique. Il devra
toucher notre façon d’exécuter notre travail au quotidien. Ce changement
exige une culture axée sur la collaboration (Cappe, 2000). Le changement
culturel envisagé sera long et difficile à réaliser. Il n’existe pas de recettes
infaillibles garantissant l’avènement d’une culture de collégialité et de
collaboration. De plus, ce changement exige un engagement à long terme
ainsi que l’adoption de mesures cohérentes favorisant la coopération, la
collégialité et la collaboration autant à l’intérieur même d’un ministère
qu’entre les différents ministères impliqués. Il existe aussi un besoin de
formation et de perfectionnement afin de permettre une amélioration continue.
Il est aussi nécessaire de prendre appui sur les expériences acquises et raffiner
les méthodes de collaboration (Peters, 1998).

Maintenir le momentum. Un grand défi consiste à maintenir le momentum au

sein et autour du groupe car ce dernier peut facilement tomber dans l’usure et
la morosité. Le leader doit trouver les ressources spécifiques pour maintenir
ses membres impliqués. Il doit aussi créer et maintenir la mobilisation des
membres, de leur organisation et des circonstances entourant le projet
(Bourgault et Lapierre, 2000).

Les obstacles relatifs aux personnes et aux organisations

L’animation et l’entretient du groupe. Les efforts d’animation et d’entretient

du groupe jouent un rôle important dans le succès de projets horizontaux. En
effet, les membres d’un tel groupe nécessitent un niveau d’entretient élevé car
ils ne sont pas supportés naturellement. De plus, ils sont souvent combattus
par les instances traditionnelles qu’ils confrontent. Il est donc essentiel de
créer et maintenir un esprit de corps au sein de ce groupe. L’entretient élevé
implique des investissements particuliers de la part des leaders formels et

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naturels pour maintenir le dynamisme et la cohérence (Bourgault et Lapierre,

2000). De plus, le système de récompenses et de sanctions du gouvernement
n’encourage pas les ententes de partenariat. Ce système risque de décourager
les membres en raison des risques qui y sont associés (Recherche, Conseil du
Trésor).

Les habiletés requises. L’établissement et la gestion des ententes de

partenariats nécessitent des qualités particulières, plus précisément dans le
domaine de la négociation, la diplomatie et la persuasion. Ceci peut se révéler
bien plus éprouvant que la gestion traditionnelle. Malheureusement, ces
exigences ne sont pas suffisamment reconnues par le système actuel. En plus,
ces responsabilités sont souvent confiées à des subalternes (Recherche,
Conseil du Trésor). D’autre part, le manque de leadership et les limitations
professionnelles des acteurs qui ont un manque d’expérience, de formation ou
d’expertise dans le domaine entravent la démarche. Malheureusement, peu de
cours académiques portent précisément sur les habilités requises pour une
bonne gestion horizontale. De plus, la performance de gestionnaires
horizontaux n’est pas reconnue ni récompensée dans notre système actuel.
L’art de gérer horizontalement, qui peut être enseigné, est peu développé
(Peters, 1998).

La compréhension et l’acceptation véritable de la démarche au sein des

organisations participantes. Chacune des organisations impliquées dans la
gestion horizontale détient des attentes différentes. Elles peuvent aussi avoir
un manque de confiance relié aux expériences passées. Dans ces situations, le
poids des conflits antérieurs terni la crédibilité des partenaires (Bourgault et
Lapierre, 2000).

Le niveau d’implication réel des organisations et la volonté humaine. En

premier, il est important que le niveau politique soit impliquer
horizontalement autant que les acteurs sur le terrain. La qualité de
l’implication des directions supérieures a un impact sur de tels projets qui
n’ont, en général, pas de structure traditionnelle pour les encadrer (Bourgault
et Lapierre, 2000). Deuxièmement, la coordination peut être réalisée sans
avoir recours à des mécanismes spéciaux si les gens font preuve de la volonté
nécessaire, alors qu’aucun mécanisme au monde ne peut fonctionner si la
volonté est absente (Peters, 1998).

La culture traditionnelle défiée par la nouvelle formule. Pas assez de

fonctionnaires ont une vision globale du gouvernement. La culture
organisationnelle qui prévaut incite encore beaucoup de gens à s’abstenir de
s’engager dans le travail d’horizontalité au-delà des limites organisationnelles
de leur ministère (Bourgault et Lapierre, 2000). Pour certains, la loyauté
envers leur ministère et leur ministre n’est pas compatible avec le travail

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horizontal. Ceci ce produit particulièrement lorsqu’il faut partager le mérite
des réalisations contribuant à son mandat ou engager des ressources pour
participer à une initiative qui n’est pas perçue comme étant centrale à ses
responsabilités (Juillet, 2000). Selon Bourgault et Lapierrre (2000), certains
participants demeurent trop proche de leur organisation et de ses intérêts. Des
problèmes surgissent quand les participants n’ont pas l’expertise nécessaire,
peu d’influence ou peu de relations dans leur milieu.

Défis du fonctionnement du groupe. L’horizontalité nécessite le partage de

responsabilités. Ceci peut devenir un défi lorsqu’il y a une rotation trop
rapide des membres ainsi lorsque certains participants sont plutôt passif
(Bourgault et Lapierre, 2000). « Le défi consiste à maintenir une saine
tension entre les ministères – promouvoir un débat constructif – tout en
exploitant la créativité et le savoir-faire de divers ministères et en visant des
objectifs pan gouvernementaux » (Peters, 1998). Par ailleurs, la participation
des employés aux projets horizontaux entraîne souvent un double fardeau.
Ceci cause des contraintes sur les ressources personnelles et le temps des
intéressés. Il est souvent impossible de consacrer suffisamment de temps et
d’efforts pour gérer efficacement certaines initiatives. On constate les dangers
du surmenage et du désengagement auxquels font face certains membres
(Juillet, 2000).

Conflits interpersonnels. Les conflits de personnalités peuvent aussi bien

assurer le succès que causer l’échec d’une entente de partenariat. Plus
particulièrement, lorsqu’on sait que ces ententes sont souvent incompatibles
avec les traditions institutionnelles et qu’elles dépendent largement de la
bonne volonté ainsi que de la détermination de chacun pour bien fonctionner
(Recherche, Conseil du Trésor).

Mauvaise communication. Il est clair qu’une mauvaise communication entre

les participants risque de faire obstacle au succès des ententes. D’ailleurs,
c’est le cas dans la plupart des relations entre organisations (Recherche,
Conseil du Trésor).

Caractéristiques et habiletés des gestionnaires

Membres idéaux

Les membres idéaux faisant équipe de projets de gestion horizontale, selon

Bourgault et Lapierre (2000), doivent être souples, ouverts au changement et
ne doivent pas avoir de difficulté à travailler en équipe. Ils doivent également
être stimulés par les défis et les réalisations personnelles selon le modèle de
Maslow. Il est très important que les membres ne souffrent pas d’insécurité
personnelle, sinon les retombées sur l’équipe seront néfastes.

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Les membres doivent avoir un engagement authentique et doivent être francs.
Ils doivent s’intéresser et demeurer ouvert envers les autres membres ainsi
qu’exercer de la patience à leur égard (Bourgault et Lapierre, 2000). Chacun
doit s’ajuster au cheminement des autres. De plus, il est conseillé d’avoir un
nombre restreint de personnes engagées et peu de directeurs qui doivent
rendre compte périodiquement afin de favoriser le déroulement des réunions
(Bourgault et Lapierre (2000). Selon Juillet (2000), le succès d’une équipe
travaillant en gestion horizontale repose en grande partie sur l’engagement
constructif des membres. Cet engagement découle, en grande partie, sur le
sentiment que le temps consacré à la réalisation des objectifs est apprécié par
les autres membres ainsi qu’eux-mêmes. Également, comme le travail des
membres est souvent considéré comme bénévole, cet engagement est d’une
indéniable importance.

En gestion horizontale, les participants doivent déterminer quelle culture

organisationnelle qu’ils veulent conserver. De ce fait, ils doivent s’assurer de
la transcendance de celle-ci au sein du groupe (Bourgault et Lapierre, 2000).
Ils doivent également demeurer conscients et distants afin de jouer avec les
autres et ainsi gérer un certain recul avec leur culture organisationnelle
d’origine. Il est également essentiel que les membres aient le sentiment
d’avoir un pouvoir réel et qu’ils soient capables de s’ajuster mutuellement à la
nature et au contexte des projets et d’accepter que « l’ajustement aux
changements des objectifs des autres partenaires affectent les objectifs des
projets » (Bourgault et Lapierre, 2000, p. 15).

Les valeurs communes et le sens d’appartenance au groupe sont

indispensables au bon fonctionnement du groupe lorsqu’il est question de
gestion horizontale, et ce, pour plusieurs raisons. Par exemple, les membres
ont souvent une vision régionale, et par le fait même, des points de vue
semblables sur les politiques nationales touchant leur région seront discutés
lors des réunions. Les membres se doivent également d’avoir un esprit de
camaraderie lors des réunions. Les relations personnelles jouent un rôle
considérable et ce, en facilitant la collaboration entre les membres. Cette
collaboration facilite la tâche du gestionnaire en ce sens qu’il est plus facile
pour lui d’inciter les pairs à collaborer sur des questions communes dont il
assume le leadership (Juillet, 2000). Par ailleurs, les membres ayant une
perspective commune de « première ligne » de la prestation des services
favorisant la concentration sur les résultats. Ceci permet également de
rassembler les gens autour d’initiatives horizontales (Juillet, 2000).

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Le leadership

Le leadership est inévitablement une des composantes les plus importantes en

gestion horizontale. Le leadership doit non seulement provenir du leader de
l’équipe mais aussi de tous les membres de l’équipe. Le leader formel doit
avoir un sens de l’équipe, une capacité d’écoute, savoir créer une solide vision
collective afin de mobiliser les gens autour de lui (Bourgault et Lapierre,
2000). Le leadership est crucial au stade préliminaire puisse qu’il donnera
une cohésion au groupe afin de surmonter les obstacles (Frank et Smith,
2000).

Le bon leader, lors de projets de gestion horizontaux, est celui qui donne de
l’énergie au projet et celui qui effectue l’entretient du groupe. Il ne doit pas
être égocentrique en plus qu’il doit posséder un bon sens de l’équipe et détenir
une grande capacité d’écoute (Bourgault et Lapierre, 2000). Il est également
primordial que ce dernier puisse mettre sur pied et exprimer une vision
collective.

Bourgault et Lapierre (2000) mentionnent que le leader efficace sait faire face
aux critiques et sait donner le mérite aux collaborateurs lorsqu’il leur revient.
Ses relations avec les membres sont construites sur le plan personnel et non
sur le « rôle à rôle ». De plus, ses décisions sont portées sur l’intérêt général
et non dans le but d’avoir un crédit personnel. Il possède un bon jugement et
travaille par consensus. Il doit aussi pouvoir provoquer des discussions qui
permet à chacun de s’exprimer (Bourgault et Lapierre, 2000).

Le leadership est un facteur important de réussite selon Juillet (2000).

Effectivement, en gestion horizontale, puisqu’il y a absence de pouvoir
officiel, un bon leader doit être en mesure de persuader et de motiver les
membres dans le but de les rallier autour d’objectifs communs. Cela exige des
compétences et aptitudes différentes de celles requises du leader hiérarchique
traditionnel (Juillet, 2000). Il faut souvent une certaine expérience en gestion
horizontale avant d’acquérir ces compétences et aptitudes. Selon Juillet
(2000), le leadership décentralisé amène les Conseils à pouvoir se pencher sur
plusieurs dossiers horizontaux. Il est important que ce type de leadership soit
partagé par tous les membres de l’équipe et non seulement sur le leader
officiel.

Selon Spoule-Jones (2000), un bon leader doit pouvoir coordonner et faciliter

les différentes interdépendances des unités de travail afin d’atteindre les buts
de son organisation, mais aussi ceux des unités interdépendantes. Il existe
aussi un besoin constant de consulter avant et après que le travail
interdépendant a débuté. De plus, il est nécessaire d’organiser le travail
collectif.

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Compétences de base

Étant donnée que la gestion horizontale représente un nouveau mode de

fonctionnement, il est important que les membres de l’équipe possèdent
certaines connaissances, compétences et habiletés. Il ne s’agit pas que chaque
membre détienne toutes les connaissances et compétences requises mais que
chaque membre puisse contribuer au groupe. L’équipe doit être composée de
gens qui se complémentent.

Les compétences de base sont multiples, ainsi, Frank et Smith (2000) en

soulèvent plusieurs dont les compétences en matière de négociation, liées aux
approches de groupe et à la formation d’équipes, en planification et
évaluation, etc. Plusieurs des connaissances nécessaires sont acquises de
notre travail et de notre vie personnelle. Par exemple, marketing, droit,
dynamique de groupe, rédaction de demandes de subventions ou des
fondements du développement économique (Frank et Smith, 2000). De
même, de bonnes habiletés en communication sont nécessaires. En effet, les
leaders efficaces en gestion horizontale doivent diffuser et répéter souvent un
message clair et cohérent. Par ailleurs, ils doivent appuyer la collaboration et
le travail d’équipe (Spoule-Jones, 2000).

L’attitude des membres de l’équipe est aussi importante. En général, le

respect des gens et du but, un engagement, une ouverture d’esprit, la patience,
la persévérance, la capacité de prendre des risques et de faire confiance ainsi
que la confiance en soi sont des attitudes qui favorisent le partenariat (Frank et
Smith, 2000). Également, certaines habiletés de gestion sont nécessaires au
bon fonctionnement de la gestion horizontale. L’analyse stratégique, la
capacité d’organisation et des habiletés sur le plan relationnel sont les
principales habiletés de gestion (Bourgault et Lapierre, 2000).

La pratique de gestion horizontale permet de réunir différentes organisations

puisque aucune d’entre elles ne possède toutes les connaissances et savoirs
nécessaire pour résoudre les problèmes complexes d’aujourd’hui (Massé,
1993). Ce nouveau mode de fonctionnement bouleverse non seulement les
valeurs et les attitudes du secteur public mais suppose aussi une modification
des compétences des fonctionnaires.

Facteurs de succès de la gestion horizontale

La gestion horizontale est un processus difficile en soi. Ce qui paraît facile

en théorie est souvent très difficile lorsque vient le temps de l’appliquer dans
un environnement complexe et constamment en évolution. Les facteurs clés

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de la réussite d’un projet horizontal sont essentiels à connaître pour mieux
comprendre ce nouveau phénomène.

Les facteurs de succès ont été regroupés en cinq catégories qui semblent faire
la différence entre le succès et l’échec d’un projet de nature horizontal. Cette
classification a été tirée de l’étude de cas en gestion horizontale de Bourgault
(1999). Parmi ces catégories on retrouve la nature du projet, le cadre du
mandat donné au projet, la gestion des attentes, les participants et le
fonctionnement. Le leadership et l’engagement sont des éléments clés de la
réussite d’un projet, de même que la création de coalitions et le choix des
personnes devant mettre en valeur le projet sont d’autres éléments essentiels
au succès (Flemming).

La nature du projet

Stratégie de mobilisation. Les projets qui prennent forme au plein cœur ou

bien à la suite d’une crise sont très mobilisateurs. Il est évident que faisant
face à une situation d’urgence, les acteurs concernés se doivent d’agir de
concert le plus rapidement possible pour atténuer les effets de la crise.
D’autres projets sont mobilisateurs puisqu’ils défendent une cause noble.
C’est le cas pour les programmes qui font la promotion de la protection de
l’environnement. Enfin, certains projets voient le jour lorsqu’il y a une
demande sociale et politique importante, par exemple la protection des droits
linguistiques (Bourgault, 1999).

Importance du problème. Pour qu’un projet horizontal puisse prendre racine,

il faut que les gestionnaires prennent conscience de l’importance d’un
problème qui touche leur organisation et qu’ils soient prêts à attribuer les
ressources nécessaires pour résoudre le problème.

Vision commune. Pour que la gouvernance horizontale s’installe entre

plusieurs organisations, il faut que tous partagent les mêmes priorités. Selon
Bourgault, afin de réaliser une intégration horizontale, il est nécessaire
d’établir une vision commune et globale.

Le cadre du mandat donné au projet

Mandat clair. Le contrat entre les partenaires, les fournisseurs, les utilisateurs
et les correspondants doit être bien défini. Les acteurs impliqués dans la
dynamique de gestion horizontale doivent bien comprendre le mandat qui leur
est confié. Ce sont les participants qui sont responsable de rédiger le mandat et
d’établir les priorités du groupe (Bourgault, 1999).

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Moyens suffisants. Il est important pour mener un projet à terme de bénéficier

de ressources suffisantes. On fait référence aux ressources financières,
humaines, physiques et également aux appuis politiques et administratifs
(Bourgault, 1999).

Travailler vers les mêmes résultats. Pour qu’un projet horizontal se concrétise,
il faut pouvoir obtenir des résultats précis, visibles et concrets. De plus, il est
préférable d’avoir un échéancier des étapes à venir (Bourgault, 1999). Il est
favorable de procéder par étapes auxquelles les membres peuvent travailler
ensemble vers la réussite du projet (Flemming, ). Les priorités du groupe sont
décidées de concert entre les participants.

La gestion des attentes

Retombées immédiates.Afin qu’un projet se concrétise, il faut que les résultats

soient le plus rapidement perçus par le milieu. Lorsque les résultats tardent à
venir, une certaine impatience se fait sentir chez les bénéficiaires, ce qui
implique une diminution de confiance et peut même mettre en péril l’avenir
du projet.

Problème à résoudre. Les gestionnaires impliqués dans un projet

d’horizontalité ne doivent pas s’attarder sur les symptômes d’un phénomène,
mais bien concentrer leurs efforts sur le véritable problème commun à tous les
participants. Selon Juillet (2000), ceci est au cœur de la réussite d’un tel
projet.

Les participants

Créativité. Le changement organisationnel d’une gestion verticale à une

gestion horizontale demande beaucoup de créativité de la part des
gestionnaires. Ce qu’on remarque au sein des organisations qui effectuent le
virage vers l’horizontalité, c’est qu’il faut innover en totalité ou bien en partie
en ce qui concerne de la façon de faire. La créativité est d’autant plus
importante puisqu’il n’existe, en gestion horizontale, pas de modèle applicable
à toutes situations. Dans plusieurs cas, les gestionnaires doivent concevoir
une approche convenable à leur réalité. La création d’un cadre de gestion
approprié pour accomplir la tâche est importante (Flemming, ).

Prendre des risques. Comme la gestion horizontale implique des changements

majeurs au sein des organisations impliquées dans le projet, il est difficile de

22
prédire quelles seront les conséquences des décisions prises par le groupe. Les
acteurs impliqués doivent donc prendre certains risques calculés, mais qui
peuvent faire la différence entre le succès et l’échec d’un projet.

Expertise. Les participants doivent avoir une certaine expertise, c’est-à-dire,

connaître le domaine dans lequel ils oeuvrent. Cette expertise leur donne une
sécurité lorsque vient le temps d’effectuer des changements ou bien prendre
des décisions importantes.

Valorisation. L’engagement constructif des membres repose essentiellement

sur la perception des membres que le temps et l’énergie consacré au projet
sont valorisé par eux-mêmes et les autres membres (Juillet, 2000). Dans une
certaine mesure, pour qu’un membre du groupe soit un bon participant, il faut
qu’il retire de cette expérience quelques avantages personnels.

Sentiments d’appartenance. Selon Juillet (2000), le niveau de contribution

des membres dépend de leur foi personnelle envers les objectifs du groupe. De
plus, la participation volontaire augmente le sentiment d’appartenance au
groupe.

Le fonctionnement

Partage des tâches. Les organismes impliqués dans un projet horizontal

doivent se partager les tâches. Chacune des unités administratives est
responsable d’une ou plusieurs activités. Lorsqu’une entité ne réussit pas à
rencontrer ses objectifs, c’est tout le groupe qui fonctionne au ralenti.

Valeurs communes. Pour qu’un projet horizontal soit une réussite, il faut
susciter au sein du groupe des valeurs communes et une culture commune.
Dans son rapport, Juillet (2000) souligne que les facteurs déterminants du
succès sont de nature culturelle plutôt qu’institutionnelle.

Clarifier les rôles et fonctions de chacun. Dans la gestion d’un projet

horizontal, les rôles et fonctions des membres du groupe doivent être précisés
au tout début de l’exercice. Les rôles d’animation et de coordination sont
d’autant plus importants puisque souvent en gestion horizontale, plusieurs
individus occupent ces postes (Bourgault, 1999).

Contribution de tous les membres. Tous les membres du groupe se doivent

de participer à la prise de décision. La cohésion et la synergie du groupe sont
deux éléments primordiaux au bon fonctionnement. La formation de sous-
comités est à éviter, selon certains, puisque cette initiative écarte certains
membres des délibérations. Pour permettre la contribution de tous les
membres, il faut instaurer au sein du groupe un mécanisme qui permet aux
minorités de faire valoir leur point de vue (Bourgault, 1999).

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Apprentissage collectif. La gestion horizontale est un processus

d’apprentissage continu et implique une participation de tous les membres.
Les acteurs doivent donc amener à l’intérieur du groupe des critiques
constructives pour améliorer le fonctionnement du groupe qui oeuvre dans un
environnement qui est constamment en évolution.

Collaboration entre organisations. La collaboration entre les organisations

est un élément essentiel au succès d’un programme horizontal. Chacune des
organisations impliquées se fait un devoir de mettre à la disposition des autres
organismes impliqués l’information ainsi que les connaissances qu’elle
possède.

Leadership décentralisé. Contrairement à ce que l’on remarque en gestion

verticale, où le leadership est centralisé, le leadership requis en gestion
horizontale est réparti entre les membres du groupe. De plus, il exige des
compétences et aptitudes bien différentes de l’exercice du leadership
hiérarchique traditionnel. On parle ici d’un « leadership collectif », par lequel
les participants sont responsables d’effectuer un leadership à l’intérieur du
groupe. Ce type de leadership favorise la communication entre les
participants, instaure un haut niveau de confiance entre les individus et établi
des relations solides entre les membres du groupe (Juillet, 2000).

Soutien des organismes centraux. Pour qu’une organisation participe

pleinement au processus de gestion horizontale, il faut le soutien des
dirigeants de l’organisation. Selon Flemming, obtenir l’appui des dirigeants
constitue un des plus grands défis à relever.

L’imputabilité

Le passage de la gestion hiérarchique traditionnelle à la gestion horizontale

demande un effort soutenu. C’est une transition qui est plutôt difficile à
effectuer pour certains gestionnaires et employés. Un des défis reliés à cette
forme de gestion est d’assurer et de maintenir un niveau acceptable
d’imputabilité administrative. Bourgault et Lapierre (2000) définissent
l’imputabilité comme suit :
« L’imputabilité implique de rendre des comptes sur l’utilisation de ressources,
l’atteinte de résultats et le respect de contraintes. Elle peut prendre de
nombreuses formes selon la nature, l’objet et l’organisation du projet concerné :
elle peut se faire sur une base individuelle (évaluation du rendement),
corporative (loyauté à l’organisation de provenance), fonctionnelle (loyauté au
groupe de projet), politique (reddition de compte aux dirigeants politiques ou à

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 leurs mandataires), hiérarchique (comptes rendus au supérieur immédiat) et
centrale (conformité aux règles de fonctionnement accompagnant les délégations
d’autorité des organismes centraux : CT, CFP, MTPESG, etc. » (p. 16).

L’imputabilité est difficile à délimiter étant donné que les programmes

coordonnés horizontalement ne réfèrent point à une ligne de responsabilité
directe. Il s’agit, essentiellement, d’un partage de responsabilités et cela peut
causer de nombreux problèmes. Juillet (2000) mentionne que le partage de
responsabilités et de ressources peut rendre trouble les niveaux hiérarchiques
de reddition de compte. Donc, les initiatives horizontales peuvent créer des
situations de conflits organisationnels étant donné que chacun pourrait être
tenté de se délaisser de ses responsabilités.

En gestion horizontale, l’idéal serait sans doute le partage des responsabilités,

c’est-à-dire que tous les membres ou participants soient collectivement
imputable des échecs et fortunes rencontrées. Juillet (2000) est conscient des
défis qui entourent la gestion horizontale. Par conséquent, il propose que ces
problèmes importants puissent émerger plus particulièrement lorsque les
gestionnaires doivent investir des ressources et prendre des responsabilités
lors d’initiatives stratégiques de grande envergure.

D’après Juillet (2000), puisque l’on exige une plus grande participation des
conseils fédéraux régionaux dans les initiatives stratégiques complexes, les
membres éprouvent un malaise croissant face à l’incertitude des règles
actuelles de reddition de comptes concernant la gestion horizontale. En
gestion horizontale, il importe de bien élaborer les règles afin d’assurer une
contribution équitable et du niveau d’imputabilité raisonnable de l’ensemble
des membres.

La façon de traiter les problèmes causés par l’imputabilité ne fait pas

l’unanimité. Selon Juillet (2000), les membres des conseils fédéraux
devraient s’abstenir d’assumer la responsabilité et le leadership officiel.
Malgré le manque d’imputabilité directe, l’horizontalité est tout de même très
positive. L’auteur souligne que l’engagement volontaire des membres envers
les valeurs communes « constitue le moteur de la collaboration » (p. 6).
Certains voient dans la centralisation comme une façon de palier à la lacune
d’imputabilité. Selon les personnes interrogées par l’auteur en question, une
centralisation vers les conseils fédéraux régionaux aurait comme conséquence
la perte de l’engagement des membres. Par opposition, certains favorisent
l’essai de cette centralisation en attendant l’adoption d’une résolution
administrative et constitutionnelle tout en espérant d’en retirer des avantages.

Il importe de ne pas rendre la structure trop lourde dans le but de répondre au

manque d’imputabilité. Bourgault et Lapierre (2000) mentionnent à ce sujet
qu’il est important que tous les membres de l’équipe s’attaquent au problème.
De plus, ils recommandent de ne pas former de sous-comités puisque ceci
risque de déresponsabiliser les membres. Pour certains, une centralisation

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accrue de la coordination pourrait créer de la méfiance et une démotivation

concernant la collaboration dans les initiatives horizontales.

L’imputabilité nécessite la quantification et l’évaluation des actions et des

résultats des initiatives horizontales. Puisqu’il est possible que les membres
poursuivent leurs propres intérêts, il est important de prendre en considération
ce fait lors de l’évaluation et du suivi des projets (Bourgault et Lapierre,
2000). Selon Spoule-Jones (2000), l’imputabilité est favorisée par une
définition claire des responsabilités, par une transparence dans le processus de
prise de décisions et par une coordination des responsabilités.

Culture organisationnelle

La venue de la gestion horizontale modifie la culture organisationnelle. Il

arrive que la culture organisationnelle puisse empêcher certains membres de
s’impliquer activement. Ceux-ci peuvent être réticents et avoir peur des
conséquences possibles entourant la gestion horizontale. Juillet (2000)
affirme que « la culture organisationnelle prévalant incite encore beaucoup de
gens à s’abstenir de s’engager dans le travail de collaboration au-delà des
limites organisationnelles de leur ministère » (p. 7).

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TABLEAU 1
La gestion interne des relations extérieures :
hiérarchie de la coordination des politiques

Étape 1 : Prise de décisions indépendantes par les ministères. Chaque ministère conserve
son autonomie dans son domaine de politiques.

Étape 2 : Communication avec les autres ministères (échange d’information). Les

ministères s’informent l’un l’autre au sujet des enjeux qui surgissent et sur leur
façon d’y réagir dans leur propre secteur. Des voies de communications
régulières fiables et acceptées doivent être en place.

Étape 3 : Consultation avec d’autres ministères. Il s’agit d’un processus bidirectionnel.

Dans le même esprit que l’échange d’information entre les ministères, ceux-ci se
consultent mutuellement dans le cadre de l’élaboration de leurs propres politiques
et de leur prise de position.

Étape 4 : Évitement des divergences entre les ministères. Il s’agit de s’assurer que les
ministères n’adoptent pas de positions divergentes en négociant et que le
gouvernement fait front commun.

Étape 5 : Recherche d’ententes interministérielles (consensus). Au-delà de la coordination

négative visant à dissimuler les différences, les ministères oeuvrent de concert pas
l’entremise, entre autres, de comités mixtes et d’équipes de projet, car ils
reconnaissent leur interdépendance et leur intérêt mutuel quant à l’aplanissement
des divergences au niveau des politiques.

Étape 6 : Arbitrage des divergences entre organismes. Lorsque les divergences de point de
vue entre des organismes ne peuvent être résolues à l’aide des processus de
coordination horizontaux définis aux niveaux 2 à 5, un organe central d’arbitrage
s’avère nécessaire.

Étape 7 : Établissement de paramètres pour les organismes. Un organisme central ou un

organe inter organisationnel de prise de décisions peut jouer un rôle plus actif en
établissant des paramètres sur le pouvoir de décision des différents organismes.
Ces paramètres précisent ce que les organismes ne doivent pas faire plutôt que de
prescrire une ligne de conduite.

Étape 8: Établissement des priorités gouvernementales. L’organe central du gouvernement

peut jouer un rôle plus déterminant en définissant les principales lignes de
politique et en établissant les priorités.

Étape 9 : Stratégie gouvernementale globale. On a ajouté cette étape pour compléter le

tableau, mais il est peu probable qu’elle sera réalisable en pratique.

Source : Organisation de coopération et de développement économique, Groupe

PUMA, Mondialisation : Quels sont les défis et les occasions pour les
gouvernements? (Paris, OCDE, 1995) Document OCDE/GD(96)64

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