Universit de Lyon Universit Jean-Moulin LYON 3 Facult de droit

Le droit damendement financier parlementaire et le principe du consentement de limpt

Yves-Fils STIMPHAT

Dirig par M. Jean-Luc ALBERT Professeur des Universits en droit public

Mmoire prsent et soutenu en vue de lobtention du

Master 2 Droit public

Parcours Recherche

Finances publiques et Fiscalit

Anne universitaire 2010 - 2011

Introduction gnrale

Le droit damendement financier parlementaire sentend du droit reconnu au Parlement par la Constitution de modifier les projets de loi de finances ainsi que, depuis la rvision constitutionnelle du 22 fvrier 19961, ceux de financement de la scurit sociale ; il peut donc sagir daugmenter les crdits et de diminuer les recettes ou vice-versa conformment larticle 40 de la Constitution franaise. Soulignons demble, pour ne plus y revenir, que cette tude concerne, non pas les amendements aux propositions de loi ordinaire, mais prcisment ceux formuls lgard des lois de finances et des lois de financement de la scurit sociale, sachant que linitiative de la prparation de ces lois est exclusive au gouvernement2. Le Parlement avait pourtant dtourn cette comptence gouvernementale au nom du consentement de limpt. Le besoin de ce principe stait manifest trs tt dans les temps anciens partir du moment o le suzerain, incapable de couvrir avec les revenus de son domaine les charges, le plus souvent dordre militaire, qui taient les siennes, a d ngocier, avec les divers ordres composant la socit, la leve extraordinaire de subsides qui, progressivement, sont devenus rguliers3. De mme dans le royaume de France, les premiers tats gnraux qui se sont occups de questions financires ont t runis en 1314 sous Philippe le Bel, lesquels ont dcid daider financirement le roi4. Mme si cette runion na pas constitu le point de dpart de la gense du principe du consentement de limpt en France, il importe de souligner le fait que les tats gnraux participaient tout de mme aux finances de ltat. Nanmoins, au milieu du XVe

V. la loi constitutionnelle no 96-138 du 22 fvrier 1996 instituant les lois de financement de la scurit sociale, JO n2350 du 04 mars 1996, dition spciale, p.292. 2 V. arts. 38, 39, 3e alina et 47, 3e alina de la LOLF ; v. gal. art. 39 de la Constitution; v. gal. la dcision no 2001448 DC du 25 juillet 2001 du Con. Const., cons. 72. 3 M. Bouvier, M.-C. Exclassan, J.-P. Lassale, Finances publiques, 9e d., LGDJ, 2008, p. 584. 4 J. Krynen, La reprsentation politique dans lancienne France : lexprience des tats gnraux, Droit 1987, no 6, p. 31-44

sicle, le roi a pris le pouvoir financier, en dcidant seul de lever limpt de manire permanente, ce qui explique que de 1614 1789 les tats gnraux naient plus t runis. De mme, en Angleterre, le Parlement a t cart de toute discussion budgtaire pendant dix ans suite au refus daccorder au roi les ressources que celui-ci rclamait. En effet, sil a t de temps immmorial, reconnu comme loi fondamentale de lAngleterre que le Roi ne peut imposer de taxe sans le consentement du Parlement 5, il nempche que, mme grav dans la Charte de Jean sans Terre de 1215, la Magna Carta, le principe du consentement de limpt tait lobjet de diffrentes atteintes tout au long du XVIIe sicle par la dynastie des Tudors et des Stuarts6. En effet, la ncessit des subsides a contraint le roi runir priodiquement les Communes et ce sont les discussions relatives aux finances qui ont entretenu la discorde ; par exemple, ltablissement des impts illgaux, avec la cration du ship-money notamment, est devenu le principal grief du pays contre son souverain, ce qui a provoqu la rvolution de 1648. lissue de cette rvolte populaire, les luttes entre la royaut et le Parlement se sont amplifies et ont conduit lAngleterre vers une seconde rvolution en 1648. Celle-ci termine, la Charte des droits, Bill of rights, a dfinitivement consacr le parlementarisme anglais en tablissant clairement les droits budgtaires du Parlement. Ainsi, le parlementarisme anglais a eu une influence fondamentale puisque ds 1688 le systme budgtaire anglais est dfinitivement tabli7. Dans une mesure relative, lantriorit du cas anglais par rapport la France lui donne un intrt particulier eu gard la mise en place du rgime parlementaire. Cest la raison pour laquelle le modle anglais a toujours t rig en mythe fondateur du parlementarisme franais 8. Toujours est-il que linfluence des tats-Unis ft dterminante dans laffirmation du principe du consentement de limpt dans lhexagone9. lorigine, la colonie amricaine tait gouverne par le parlement anglais. Cest ainsi que, le 8 mars 1765, la Chambre des communes a dcid de ltablissement dun impt sur le timbre. Cet impt ne se prvalait pas du
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T.-B. Macaulay, Histoire dAngleterre depuis lavnement de Jacques II, trad. Par Montegut, Charpentier, 1866, 2 vol. : Il tait si ancien que personne nen peut prciser lorigine. Le Roi navait de pouvoir lgislatif quavec le concours de ses parlements [] . Cit par cf. R. Stourm, Op. Cit., p. 10. V. gal. W. Anson, Loi et pratique constitutionnelle de lAngleterre, d. franaise, v. G. Jze, t. 1, p. 381 s., t. 2, p. 376 s. ; A. Guigue, Les origines et lvolution du vote du budget de ltat en France et en Angleterre, thse, Savoie, p. 41 s. 6 R. Stourm, Op. Cit., p. 11. 7 L. Trotabas, J.-M. Cotteret, Droit budgtaire et comptabilit publique, 5e d., Dalloz, 1995, p. 16-19. 8 V. ce sujet A. Baudu, Op. Cit., p. 42 s. 9 E. Boutmy, tudes de droit constitutionnel. France, Angleterre, tats-Unis, 2e d., 1895.

consentement de limpt car les colons amricains ntaient pas reprsents au sein du parlement anglais. En 1766, face ce mouvement de protestation au sein des assembles locales, ledit impt a t annul mais remplac en 1767 par diverses autres taxes. Fruit dune opposition entre le pouvoir parlementaire et le pouvoir royal en Angleterre et en Sude, labsence de reconnaissance du principe du consentement de limpt par la Chambre des communes a t lorigine de la guerre dindpendance entre les tats-Unis et lAngleterre [et aussi ] la Dclaration des droits en 1774 10. Dans cette optique, la doctrine reconnat lunanimit lide selon laquelle ces expriences trangres ont t au fondement de la gense du principe du consentement de limpt en France et lorigine de lapparition et du dveloppement de la pratique parlementaire en France11. En effet, au XVIIe sicle labsence de consentement de limpt na pas t favorable au rgime de Louis XV face linsuffisance des recettes, la seule solution a t le recours lemprunt. Cest alors que les grands penseurs tels que Rousseau12, sous linfluence de John Locke, Condorcet, Boulainvilliers, ou encore Montesquieu13 ont essay de mettre en lumire le principe du consentement de limpt. Les difficults croissantes rencontres par le pouvoir royal expliquent la raffirmation de ce principe. Ltat excrable des finances publiques a motiv, sous le rgne de Louis XVI14, les diffrents ministres des Finances tenter de mettre en uvre des rformes financires. Lchec de celles-ci a prcipit la chute de la monarchie absolue15. La tentative de Joseph Marie Terray sest amorce en 1769 autour dune politique dquilibre budgtaire qui sest avre insuffisante ; puis en 1774, Turgot est devenu ministre des Finances.

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Ibid. Lors mme que la rfrence anglaise revienne plus souvent. V. G. Jze, lments de la science des finances et de la lgislation financire, t. 1, Paris, Giard et Brire, 1902 ; R. Stourm, Op. Cit., p. 22 ; G. Ardant, Histoire de limpt, Fayard, 1972 ; M. Duverger, Finances publiques, PUF, 1978 ; A. Wagner, Trait de la science des finances, histoire de limpt, Giard, 1913 ; L Trotabas, J.-M. Cotteret, Op. Cit., p. 19 ; A. Guigue, Op. Cit., p. 41 s. 12 J.-J. Rousseau, Discours sur lconomie politique, 1755, p. 73 : les impts ne peuvent tre tablis lgitimement que par le consentement du peuple ou de ses reprsentants . 13 J. Locke, Gouvernement civil, 1690, chap. X : Si quelquun prtendait avoir le pouvoir dimposer et de lever des taxes sur le peuple de sa propre autorit et sans le consentement du peuple, il violerait la loi fondamentale de la proprit des choses et dtruirait la fin du Gouvernement. [] On nimposera point de taxes sur les biens propres du peuple sans son consentement donne immdiatement par lui-mme ou par ses dputes ; Montesquieu, lEsprit des lois, Paris, 1748, XI, chap. VI : Si la puissance excutrice statue sur la leve des deniers publics autrement que par son consentement, il ny aura plus de libert . 14 F. Bayard, J. Felix, P. Hamon, Dictionnaire des surintendants et contrleurs gnraux des finances, 2000, 216 p. 15 M. Marion, Histoire financire de la France depuis 1715, Paris, Rousseau, 1914. 6 vol.

Par un dit du 15 septembre 1774, dinspiration physiocratique16, Turgot prend des dcisions qui lui cotent son poste en 1776. Par la suite se sont succds Necker, Joly de Fleury, Lefvre dOrmesson, Calonne et Lomnie de Brienne, mais les dpenses de guerres, et donc, la dette publique ont continu de saggraver jusquen 1788. la fin de lt 1788, la situation financire est dsastreuse. Le trsor royal est plac devant limpossibilit de renouveler les anticipations. Necker est rappel. Il propose au roi de runir les tats gnraux. Ces diffrentes rformes nont finalement t quune succession dchecs. La situation financire stant considrablement empire de 1786 1788, le pouvoir royal sest avr inapte matriser les finances publiques. En vue de cela, les tats gnraux se sont runis le 5 mai 1789. Au fait, le non-respect de la rgle du libre consentement de limpt pendant de trs longues annes et la crise financire associe au renvoi de Necker le 11 juillet 1789, ont t le catalyseur de la Rvolution franaise17. Comme la affirm Tocqueville, le jour o la nation, fatigue des longs dsordres, permit aux rois dtablir un impt sans son concours, et o la noblesse eut la lchet de laisser taxer le tiers tat, pourvu quon lexemptt elle-mme ; de ce jour-l fut sem le germe de presque tous les vices et de presque tous les abus qui ont travaill lancien rgime, pendant le reste de sa vie, et ont caus violemment sa mort 18. Cest la raison pour laquelle les rvolutionnaires, inspirs des expriences trangres 19 et de la philosophie des lumires, ont raffirm, dans les diffrents textes quils ont rdigs, le principe du consentement de limpt. Ainsi, selon un dcret de lAssemble nationale, celui du 17 juin 1789, existe-t-il un principe constitutionnel et jamais sacr, authentiquement reconnu par le Roi, et solennellement proclam par toutes les assembles de la nation, principe qui soppose toute leve de deniers ou de contributions dans le royaume, sans le consentement formel des reprsentants de la nation [] LAssemble nationale entend et dcrte que toute leve dimpts et contributions de toute nature qui nauraient pas t formellement et librement accords par lAssemble nationale cessera entirement dans toutes les provinces du royaume quelle que soit la forme et
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Sur les Physiocrates et le commerce des grains v, G. Quesnay, Tableau conomique, 1758 ; P.-S. Dupont de Nemours, La physiocratie, 1768. 17 C. Gomel, Les causes financires de la Rvolution franaise, Paris, Guillaumin, 1892-1893, 2 vol. 18 A. Tocqueville, LAncien rgime et la Rvolution franaise, uvres compltes, 2e d., Lvy, 1878. 19 Notamment de lAngleterre et des tats-Unis. V. ce sujet, A. Guigue, Op. Cit., 41 s. ; F. Burdeau, M. Morabito, Les expriences trangres et la premire constitution franaise, Pouvoirs 1989, no 50, p. 97 s.

ladministration 20. Larticle 14 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen du 26 aot 1789 a repris le contenu de ce dcret : Il appartient aux citoyens de constater par euxmmes ou par leurs reprsentants la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, den suivre lemploi et den dterminer la quantit, lassiette, le recouvrement et la dure . Linscription de la rgle du libre consentement de limpt dans les constitutions successives depuis 1815 a t systmatique, lexception de sa mise en parenthses sous le rgime de Vichy. Les pouvoirs budgtaires du Parlement sont troitement lis lapplication du principe du consentement de limpt puisque, comme lcrit P. Leroy-Beaulieu, lorigine du [budget], cest le droit qua la nation de refuser ou daccorder des impts [] 21. Mais les textes constitutionnels jusquen 1815 nont pas dfini avec prcision le rle budgtaire du Parlement. Comme la soulign la doctrine22, la Charte de 1814 na formul aucune rgle relative au budget, mais en fait cest la Restauration qui a mis lhonneur en France les pratiques budgtaires modernes. Par exemple, le comte de Villle23, le comte Garnier, le baron Louis24, le duc Decazes, le marquis dAudiffret25, et Antoine Roy sont les figures emblmatiques de la rflexion budgtaire de cette poque au Parlement. De mme, Chateaubriand, en se rappelant dans sa formule clbre que la Chambre des dputs ne doit pas faire le budget , a lui aussi contribu lvolution de la pense politique sur les pouvoirs budgtaires du Parlement26, encore que la faible technicit de la matire budgtaire ait permis dviter que la tribune de lhmicycle ne soit quun simple change de connaissances techniques. Si, par ailleurs, le domaine budgtaire sest complexifi avec le dveloppement de linterventionnisme de ltat, la technicit de la tche des commissions des finances parlementaires a entran par la suite leur monte en puissance au sein des assembles parlementaires sous les Troisime et Quatrime Rpubliques. Lon Say a, de ce fait, reconnu que
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Dcret du 17 juin 1789, Rec. Duvergier, t. 1er, p. 23. P. Leroy-Beaulieu, Trait de la science des finances, Paris, 1906, 6e d., t. 2, p. 3. 22 M. Waline, J. Laferrire, Trait lmentaire de science et de lgislation financires, L.G.D.J., 1952, p. 22. 23 G. Toulemonde, Villle, ministre des Finances , Rev. Trsor 1999, no 12, p. 761 s. 24 Y. Guna, Le baron Louis 1755-1837, Paris, Perrin, 282 p. 25 V. Goutal-Arnal, Rigueur, transparence et contrle. La politique du marquis dAudiffret en matire de comptabilit publique , RFFP 2004, no 86, p. 39 s. ; P. Masquelier, V. Goutal-Arnal, Charles Louis Gaston dAudiffret 1787-1878 , Rev. Trsor 2003, no 10, p. 606. 26 F.-R. Chateaubriand, De la monarchie selon la Charte, Paris, Le Normant, 1816, v. chap. 22.

 la commission se croit un gouvernement et les rapporteurs sont ses ministres 27. Cette situation sest accentue sous la Troisime Rpublique et sest prolonge sous la Quatrime Rpublique avec la majorit des dputs ayant souhait un rgime dassemble. Au seuil de la Cinquime Rpublique, le pouvoir constituant a donc souhait mettre un terme cette drive confusionnelle qua connu le Parlement par le pass. Alors que lautorisation et le contrle budgtaires demeurent le tout-venant du Parlement au titre des articles 34 et 47 de la Constitution du 4 octobre 1958 perptuant le principe du consentement de limpt, le parlementarisme rationalis28 consiste enserrer le pouvoir dinitiative parlementaire en matire financire. Sil faut admettre que, consacrer son temps la prparation du budget, le Parlement sest progressivement paralys un point tel quil sest mme dtourn des pouvoirs budgtaires originels, lautorisation et le contrle budgtaires29 , larticle 40 de la Constitution se veut un correctif aux drives du Parlement, en sorte que celui-ci se tourne vers ses attributions identitaires en restreignant a contrario sa marge de manuvre sur le budget lui-mme. Avec lordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, ce droit svaluait dans les strictes limites de larticle 42 de ce texte qui entendait assurer lapplication des dispositions gnrales de larticle 40 de la Constitution. Aux termes de la disposition constitutionnelle, les amendements (et propositions) formuls par les membres du Parlement ntaient donc pas recevables lorsque leur adoption aurait eu pour consquence soit une diminution des ressources publiques, soit la cration ou laggravation dune charge publique. Cette disposition, amnage, sapplique galement aux lois de financement de la scurit sociale cres en 1996 pour impliquer le Parlement en matire des finances sociales. Nanmoins, il faut reconnatre ce propos quavec la rforme de la loi organique relative aux lois de finances n 2001-692 du 1er aot 2001, modifiant, en tout ou en partie, lordonnance de 1959, le droit damendement financier des assembles parlementaires sest accru dans une certaine proportion30. Outre, en effet, llargissement du domaine dintervention31 du Parlement,
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Lon Say, Les finances de la France sous la Troisime Rpublique, Paris, 1900, p. 24-25 ; v. gal. ce sujet P. Leroy-Beaulieu, Op. Cit. 28 Loc Philip (dir), lexercice du pouvoir financier du Parlement- thorie, pratique et volution, Economica- Presses universitaires dAix-Marseille, 1996, p. 61. 29 A. Baudu, Contribution ltude des pouvoirs budgtaires du Parlement en France, Dalloz, 2010, p. 36. 30 D. Catteau, La LOLF et la modernisation de la gestion publique, thse, Dalloz, 2007, p. 7. 31 J.-L. Albert, L. Sadj, Finances publiques, Dalloz, 6e d, 2009, p. 340 et s.

son droit dinitiative sest trouv renforc par larticle 47 de ladite loi organique qui procde une nouvelle interprtation de larticle 40 de la constitution, notamment la dfinition de la notion de charge . De mme, la loi organique relative aux lois de financement de la scurit sociale n2005-881 du 2 aot 2005, modifiant celle du 22 juillet 1996, dispose que, au sens de larticle 40 de la Constitution, la charge sentend, sagissant des amendements aux lois de financement de la scurit sociale sappliquant aux objectifs de dpenses, de chaque objectif de dpenses par branche ou de lobjectif national de dpenses dassurance maladie . Dans ce dernier cas, lautorisation de perception des impts attachs la scurit sociale tant donne dans la loi de finances (en son article 1er), les considrations relatives celles-ci peuvent a fortiori valoir juste titre pour les lois de financement de la scurit sociale. Dailleurs, plus de la majorit des ressources de la scurit sociale proviennent des cotisations sociales, encore que la loi en fixe lassiette. Cela tant, on peut volontiers rduire une dimension accessoire les commentaires relativement aux lois de financement de la scurit sociale sachant que pour lessentiel ils concideront avec ceux relatifs aux lois de finances. Cette recherche vise constater un droit damendement financier largi en faveur du Parlement ; celui-ci sest dfait du strict encadrement de lordonnance de 1959. Or, si la rforme de la loi organique du 1er aot 2001 se veut dterminante quant au renforcement du droit damendement financier du Parlement en crant la mission, se sont tablies de manire concomitante certaines limites ce droit. Si, cet gard, lhypothse de la mission monoprogramme est carter, la possibilit pour le Parlement de crer un programme par amendement, mme si elle est notable, apparat plus thorique que raliste, compte tenu de la complexit de sa mise en uvre32. Celle-ci fait a contrario lobjet des comptences techniques du gouvernement en fonction de laquelle la prparation exclusive du projet de loi de finances lui a t restitue partir de la Constitution de 1958 de la Cinquime Rpublique. Comme le dit si bien P. Leroy-Beaulieu, la prparation du budget est un travail tout administratif 33. Aussi, nest-ce pas l un argument suffisant pour dduire en empitement le droit damendement parlementaire tel quil sort renforc de la loi organique du 1er aot 2001 et de celle du 2 aot 2005 ? Cet accroissement est-il plausible au regard du principe de la sparation des pouvoirs? Quoiquil en soit, la doctrine est unanime voquer deux grands aspects de la loi organique du
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Jacques Buisson, Op. Cit, p. 66. P. Leroy-Beaulieu, Op. Cit., p. 20.

1er aot 2001 ; outre la modernisation de la gestion publique laune de la performance, llargissement de la comptence financire parlementaire est remarquable plus dun titre34. Par ailleurs, on est en droit de penser que le pouvoir de rformation du Parlement, mme ainsi accru, reste in concreto tributaire des moyens de mise en uvre des amendements recevables. En dautres termes, ce droit dinitiative supposerait, dans ses tenants et ses aboutissants, que le Parlement puisse amender les projets de loi de finances et de loi de financement de la scurit sociale et les mettre en vigueur tels quventuellement amends. Cela renvoie donc aux dbats budgtaires au Parlement devant conduire au vote desdits projets de loi. ce sujet, le pouvoir damendement financier parlementaire peut tre remis en question plus dun titre face larsenal dont dispose le gouvernement35, bien quil soit renforc par la pratique, informelle mais traditionnelle, de la rserve parlementaire consistant pour le gouvernement prciser ou amender son propre projet pour tenir compte des desiderata formuls par les parlementaires36. On peut voquer, cet gard, larticle 47 de la Constitution qui prsente la rigueur vidente37 du dlai global de soixante-dix jours accord au Parlement pour se prononcer sur le projet de loi de finances que lui soumet le gouvernement ou de celui de cinquante jours relativement au projet de loi de financement de la scurit sociale. Dans la foule, le pouvoir de rformation du budget dcoulant de la loi organique du 1er aot 2001 pourrait seulement faire figure dpouvantail puisque le troisime alina de larticle 47 de la Constitution dispose que : si le Parlement ne sest prononc dans le dlai de soixante-dix jours, les dispositions du projet [de loi de finances] peuvent tre mises en vigueur par ordonnance ; larticle 47-1, introduit dans la Constitution par la loi du 22 fvrier 1996, a tendu cette possibilit aux lois de financement de la scurit sociale. loccasion, cest tout ldifice du rgime parlementaire qui scroule et, avec lui, le principe du consentement de limpt selon lequel limpt doit tre consenti par les reprsentants de la nation38. Il va sans dire
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V. supra. P. 6. A. Baudu, Op. Cit., 449 s. 36 J.-L. Albert, L. Saidj, Op. Cit., p. 345. 37 Caroline Chamard-Heim, le rle des formes et des procdures dans ladoption des budgets publics, AJDA, 2010, p. 547et s. 38 Actuellement, la doctrine distingue le principe du consentement de limpt du principe du consentement limpt. lorigine, il convient de prciser que ce dbat lexical na pas eu dimportance particulire au sein de la doctrine, Par ex., Eugne Pierre et Ren Stourm voquent le droit de consentir limpt (E. Pierre, Trait de droit politique, lectoral et parlementaire, 3e d., Paris, 1908, p. 571 ; R. Stourm, Le budget, Paris, 1913, p. 7) ; Paul

que la dtention traditionnelle du pouvoir financier par les assembles parlementaires face cette procdure donne toute sa dimension au sujet. Lexercice du pouvoir financier par le Parlementbicamral depuis une tradition qui remonte la Constitution de lAn III39, avec une assemble nationale et un Snat- constitue depuis la Rvolution franaise le fondement mme du rgime dmocratique. Sy accordent les normes qui viennent conforter le rle du Parlement qui, plus que toute autre chose, donnent comptence la reprsentation nationale : larticle 14 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen, les articles 34, 47 et 47-1 de la Constitution de 1958 Sil convient donc de rester mesur propos des limites du droit damendement financier parlementaire qui, plus dun titre, sest trouv accru par les lois organiques du 1er aot 2001, relativement aux finances de ltat, et du 2 aot 2005 relativement aux lois de financement de la scurit sociale, cest toutefois partir de cette possibilit de mise en vigueur des dispositions de ces projets de loi par ordonnance que sinscrit la prsente recherche. Or, cest prcisment la valeur de ce droit damendement financier parlementaire qui est au cur du sujet. Comme lhistoire de la Cinquime Rpublique dmontre amplement que dans le domaine de la confection du budget il est dsormais illusoire de chercher substituer lautorit parlementaire au pouvoir excutif40, alors ladoption du budget ne doit-elle pas faire lobjet de

Leroy-Beaulieu voque le principe du vote des impts par les reprsentants des contribuables (P. LeroyBeaulieu, Trait de la science des finances, 6e d., Paris, 1906, t. 2, p. 7) et Gaston Jze et Edgar Allix font allusion au principe du vote du budget par les reprsentants de la nation (G. Jze, Thorie gnrale du budget, 6e d., Paris, 1922, p. 26 s. ; E. Allix, Trait lmentaire de science des finances et de lgislation financire franaise, 4e d., Paris, 1921, p. 138.). Par la suite, il semble que la doctrine se serait divise sur cette question terminologique. Une partie de la doctrine estime que le consentement a de limpt serait un consentement collectif et populaire, et que le consentement serait un consentement individuel du contribuable. Ce serait une adhsion psychologique du contribuable lgard de limpt vot par les reprsentants. Sans le consentement des contribuables limpt, le consentement du Parlement na quune porte limite. V., C. Cadoux, Thorie gnrale des institutions, 4e d., 1995. cet effet, L. Trotabas, J.-M. Cotteret, Droit fiscal, Dalloz, 1970 soutiennent que lhistoire enseigne que nos institutions politiques sont fondes sur le consentement de limpt, cest--dire sur lintervention ncessaire du Parlement, reprsentant les contribuables pour tablir limpt ; M. Bouvier, M.-C. Esclassan, J.-P. Lassale, Finances publiques, 9e d., Paris, LGDJ, 2008, p. 583 : Diffrent du consentement limpt, le consentement de limpt suppose que la leve du prlvement soit explicitement accepte par ceux sur qui en retombe la charge ou par leurs reprsentants. Ainsi, cest le consentement de limpt qui fonde la lgitimit politique de ce dernier . Il sied de sinscrire dans ce courant par souci de clart et de cohrence pour notre sujet. 39 Loc Levoyer, Linfluence du droit communautaire sur le pouvoir financier du Parlement franais, L.G.D.J., 2002, p. 20. 40 Ibid.

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manire incontournable du vote lgitime des assembles parlementaires au nom de la reprsentation nationale ? Larticle 47 de la loi organique du 1er aot 2001 et larticle 2 de celle du 2 aot 2005 tentent dapporter des lments de rponse en accroissant le droit damendement du Parlement. Nanmoins, ce droit, mme ainsi accru, reste accessoire la mise en vigueur des dispositions du projet de loi par ordonnance prvue par le troisime alina des articles 47 et 47-1 de la Constitution. En effet, dans la mesure o le systme politique reprsentatif repose sur le postulat que le Parlement [] est accept par chacun comme le reprsentant ultime de la totalit des citoyens [], et que son intervention lgitime les contraintes quimpose le gouvernement de toute socit41 , cette prrogative gouvernementale , aura en effet pour consquence- il est vrai plus potentielle que relle- de remettre en question la lgitimit mme de limpt. Par consquent, il ne doit chapper personne que le principe du consentement limpt sinscrit en toile de fond de cette recherche dont le but est dtudier le droit damendement financier parlementaire jusqu son achvement. En ralit, la procdure de mise en vigueur par ordonnance ntant cette date jamais applique sous la Cinquime Rpublique, cela inflige au sujet son aspect thorique, contrairement aux prrogatives gouvernementales. De fait, comme le souligne Paul Amseleck, la Cinquime Rpublique avait poursuivi luvre entreprise la fin de la Quatrime Rpublique42, ce pour plusieurs raisons : dune part, le climat qui a entour la naissance du rgime de 1958 ntait gure favorable un rtablissement des prrogatives parlementaires vu que le Parlement avait par le pass fait preuve dune certaine confusion en saccaparant une comptence budgtaire qui ne lui tait normalement pas dvolue 43 ; dautre part, depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, ltat a multipli ses interventions dans la vie conomique et sociale ; la technique financire est donc devenue de plus en plus complexe. Elle se prsente dsormais comme une affaire de spcialistes et de techniciens, ce que sont rarement les parlementaires44. Selon la doctrine, option politique et ncessits techniques se sont

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R. Hertzog, Lavenir du pouvoir financier du Parlement: miroir des ombres ou garant de lquilibre du gouvernement gnral, p. 138, in Philip Loc, Lexercice du pouvoir financier du Parlement, thorie, pratique et volution, Economica, P.U.A.M., 1996. 42 Dans son ouvrage intitul Le budget de ltat sous la Ve Rpublique , Paris, LGDJ, 1967, p. 14. 43 A. Mabileau, la comptence du Parlement de la Ve Rpublique , RSF 1961. 46. 44 A. Baudu, Op. Cit., p. 9.

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rejointes pour rduire les pouvoirs du Parlement dans le domaine financier 45. Dans cette optique, il parat logique que le gouvernement soit titulaire de prrogatives procdurales pour contrer les initiatives intempestives du Parlement. Ainsi, si la procdure prvue au troisime alina de larticle 47 de la Constitution peut tre considre comme une menace 46, on ne saurait en dire autant de la procdure du vote bloqu prvue larticle 44, de celle dite 49-3 , voire le cas de larticle 16 de la Constitution consistant substituer le Prsident de la Rpublique au Parlement dans son pouvoir voter le budget, et lensemble sappliquant aux lois de finances comme celles de financement de la scurit sociale. Au demeurant, est-il possible de concevoir le droit damendement financier du Parlement si la mise en vigueur des projets de loi de finances et de loi financement de la scurit sociale peut chapper au Parlement ? Alors, quelle place peut-il bien rester pour ce droit parlementaire si le principe du consentement de limpt est dcadent ? Si, en Angleterre, le Parlement ne dispose dun rel pouvoir dinitiative en matire budgtaire, cest parce ce dernier en a abdiqu lexercice au profit du gouvernement47. Et, si mme linitiative gouvernementale en matire budgtaire est nettement privilgie, la sanction du budget par la Chambre des communestitulaire du privilege of the purse- se veut incontournable en application du principe du consentement de limpt48. Somme toute, en filigrane de cette recherche, cest toute la question en France du consentement de limpt, de larticulation entre le pouvoir de rformation budgtaire parlementaire et les pouvoirs du Gouvernement qui est pose. Ceci tant, on reconnat volontiers que le droit financier parlementaire exerc juste titre constituerait, dune manire ou dune autre, une amputation au pouvoir de prparation du budget du Gouvernement. linverse, envisager que le Gouvernement puisse de manire autonome mettre le projet en vigueur est, tout le moins, une mesure extrme. En ltat, linstitution de lun comme de lautre semble, audel des textes, regorger dune dimension factice en dehors de laquelle leur mise en pratique serait illusoire.

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A. Mabileau, Op. Cit., p. 47. A. Baudu, Op. Cit., p. 401. 47 V. Infra. 48 V. Infra.

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Il apparat que ce nouvel tat desprit tir des lois organiques des 1er aot 2001 et 2 aot 2005, tendant peu ou prou replacer le Parlement au cur des finances de ltat et limpliquer davantage en matire de finances sociales, merge du principe du consentement de limpt. En effet, il importe que le Parlement autorise lintgralit des recettes et des dpenses de ltat. Si mme certaines ressources, de mme que certaines dpenses, chappent son autorisation, savoir les prlvements sur recettes en faveur des Collectivits territoriales et de lUnion europenne, il sagit l dun aspect du sujet qui est sans commune mesure avec la possibilit ouverte au gouvernement de mettre les dispositions de la loi de finances en vigueur par ordonnance. Si ce scenario se produisait un jour, le principe du consentement de limpt perdrait tout son sens au mme titre que le rgime dmocratique. Il devient alors ncessaire de savoir si, en vertu du principe de la sparation des pouvoirs, le Parlement peut rester le lieu o sont examins, amends et vots les projets de loi de finances et de financement de la scurit sociale, alors que le gouvernement dtient les armes ncessaires pour saccaparer de la procdure. Il est donc clair que, si cette recherche sapplique tudier laccroissement dun droit damendement financier parlementaire, elle sintresse surtout sa mise en application qui semble encore aujourdhui faire face un relent de ce quil conviendrait dappeler le parlementarisme rationalis 49 qui caractris par un monopole gouvernemental consolid tant par les textes50, la jurisprudence du Conseil constitutionnel que par les faits51. Il convient en effet de rappeler que laugmentation constante de la technicit des questions fiscales a favoris, mme sous les rgimes politiques caractriss par lomnipotence des chambres- IIIme et IVme Rpubliques-, la limitation des initiatives du Parlement au profit du gouvernement, sur le niveau des charges ou des ressources publiques52. Alors, il est dusage de constater que le Parlement nest plus que la mre adoptive des lois de finances 53, adoptant, pour le moins, la loi de finances en vertu du principe du consentement de limpt. Cependant, force est de constater que dsormais lventuelle mise en vigueur desdits projets de loi par ordonnance substituerait la reprsentation nationale ladministration de ltat, sans compter les rigueurs de la procdure de recevabilit financire.
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V. Supra. V., les articles 39 (C), 40 (C) et 47 (C) de la Constitution ; art. 47 (C) et chapitre II LOLF. 51 La loi de finances tant la traduction chiffre de la politique que mne le gouvernement, il est lgitime que celui-ci llabore. Raymond Muzellec, finances publiques, Manuel Intgral Concours, 15e d, 2009, p. 238. 52 Loc Levoyer, Op. Cit, Note 17. 53 R. Chinaud, Loi de finances: quelle marge de manuvre pour le Parlement?, Pouvoirs, no 64, 1993, p. 99.

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Le contrle de la recevabilit des initiatives parlementaires, au regard de la comptence du Parlement54, ntait assur, jusquen 2008, que par le gouvernement auquel il appartenait de faire respecter, sil le jugeait opportun, le domaine que la Constitution de 1958 lui avait concd55. Dsormais, sil apparat au cours de la procdure lgislative quune proposition ou un amendement nest pas du domaine de la loi ou est contraire une dlgation accorde en vertu de larticle 38, le gouvernement ou le prsident de lassemble saisie peut opposer lirrecevabilit 56. Eu gard aux amendements, lirrecevabilit peut donc tre oppose, lors de la discussion, par le gouvernement ou par le prsident de lassemble concerne57. Finalement, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 na pas chang grand-chose. Linitiative des membres du Parlement demeure trs attnue en matire financire. Les amendements sont soumis des conditions trs strictes de recevabilit aux termes des articles 40, 41 et 44 de la Constitution. En outre, si dsormais lordre du jour est fix par chaque assemble, le gouvernement peut encore inscrire par priorit les projets de loi de finances et de loi de financement de la scurit sociale. De mme, ces projets de loi demeurent dans le champ dapplication de la procdure prvue larticle 49, alina 3, de la Constitution. Par ailleurs, en dehors des cavaliers budgtaires58 qui caractrisent lexercice du droit damendement parlementaire, il importe dobserver la prsence des cavaliers lgislatifs . En effet, au-del des implications des articles 40 et 41 de la Constitution sopposant respectivement lessentiel de linitiative parlementaire59 et balisant la procdure lgislative, les amendements (parlementaires) sont
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galement susceptibles

Cest--dire du domaine de la loi. V. art. 34 de la Constitution de 1958. Au sujet du domaine rglementaire, v. art. 37 de la Constitution. 56 V. al. 1 de lart. 41 de la Constitution issu de la rforme de 2008. 57 En cas de dsaccord entre ces derniers, le juge constitutionnel est saisi et statue dans un dlai de huit jours. V. al. 2 de lart. 41 de la Constitution. Nanmoins, cette procdure nest plus gure utilise. Le Cons. const. na rendu quune dizaine de dcisions en application de cet article, la dernire remontant 1979. La stricte distinction entre les domaines de la loi et du rglement na plus la mme porte juridique depuis que le Cons. const. a jug quun texte lgislatif comportant des dispositions de nature rglementaire ntait pas pour autant inconstitutionnel. V. DC n o 82143 du 30 juillet 1982. Cela sexplique par le fait que le gouvernement dispose dautres armes pour sopposer aux textes quil dsapprouve. V. art. 48. De plus, une fois promulgue, il peut retrouver sa comptence par la voie dun dclassement . v. art. 37, al. 2. ; v. gal. S.-L. Formery, La Constitution commente, article par article, Les fondamentaux-droit, Hachette, 14 d., 2011-2012, p. 88. 58 V. Infra., v. gal. Cons. const. no 2009-599 DC, Loi de finances pour 2010, Rec. 218, Cons. 108 s. ; Cons. const. o n 2010-623 du 28 dc. 2010, Loi de finances rectificative pour 2010, Rec. Cons. const. 23213, cons. 6 ; Cons. const. no 2010-622 du 28 dc. 2010, Loi de finances pour 2011, Rec. Cons. const. 23190, cons. 49 s. 59 Au dbut, la commission des finances appliquait la lettre larticle 40 de la Const., ce qui a rduit trs peu de chose linitiative parlementaire. V. Infra. V. gal. P. Lalumire, Les finances publiques, 9e d., A. Colin, 1989, p. 265.

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dirrecevabilit toutes les fois quils se rvlent tre des cavaliers lgislatifs60. Par consquent, mme si la jurisprudence du Conseil constitutionnel sest longtemps voulu61 (et semble se vouloir encore62) protectrice du droit damendement confr aux parlementaires par larticle 44 de la Constitution, in concreto lexercice du droit damendement parlementaire en matire financire demeure problmatique. Il ne fait aucun doute quil sagit dun exercice difficile que de parvenir concilier le droit damendement parlementaire et le travail du gouvernement de manire prserver non seulement le respect de la rgle implacable du consentement de limpt mais aussi le monopole gouvernemental- la fois admis, et scientifiquement avr- en matire des ressources et des charges de ltat et de la scurit sociale. Ce statu quo ne relve pourtant pas dune fatalit. Le cas de lEspagne, qui est une monarchie constitutionnelle au rgime dmocratique, peut, dans une mesure toute relative, tre pris pour exemple. Larticle 134.1 de la Constitution espagnole de 1978 dispose que le Gouvernement labore les budgets gnraux de ltat, les Cortes gnrales examinent, amendent et adoptent , sachant que celles-ci reprsentent, aux termes de larticle 66.1 de ladite Constitution, le peuple espagnol et est compos du Congrs des dputs et du Snat. Larticle 134.6 poursuit : toute proposition ou amendement qui entrainerait une augmentation des crdits ou rduction des recettes devra recevoir laccord du gouvernement . Quant larticle 134.4, il prcise que si la loi de finances nest pas vote avant le 1er jour de lexercice, les budgets de lanne prcdente sont automatiquement proroges jusqu son adoption . Il apparat que le principe du consentement de limpt est prserv en ce que comptence est donne aux Cortes generales , donc la reprsentation nationale, pour autoriser lensemble des dpenses et des recettes de ltat et que, de manire concomitante, le monopole gouvernemental en matire de confection du budget est scell. En effet, le droit damendement du Parlement ne doit permettre ce dernier dempiter sur le travail du gouvernement. De mme, il nexiste de prrogatives procdurales au profit du gouvernement60

V. lart. 45 de la Const. de 1958 : Sans prjudice de lapplication des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en premire lecture ds lors quil prsente un lien, mme indirect, avec le texte dpos ou transmis. V. ce propos, la dcision du Cons. const. du 16 juil. 2009, Loi portant rforme de lhpital et relative aux patients, la sant et aux territoires, no 2009-584 DC, Rec. 140, cons. 40 s. 61 V. Cons. const. 28 dc. 1985, no 85-203 DC; Cons. const. 20 janv. 1961, no 60-11 DC, Rec. Cons. const. 29. 62 V. Cons. const., no 2009-581 DC du 25 juin 2009, Rsolution tendant modifier le rglement de lAssemble nationale, Rec. 120, Cons. 42 s.

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contrairement la France- lui permettant daller au-del de son pouvoir de prparer le projet de loi de finances. Ces dispositions constitutionnelles semblent protger les contours du droit damendement financier parlementaire par le fait notamment de dlimiter les actions du gouvernement et vice-versa, ce qui semble, loccasion, se prter une juste application du principe de la sparation des pouvoirs. En tous cas, il reste profondment contraire au principe du consentement de limpt, donc la tradition franaise, que le gouvernement vote le budget de ltat 63. Ce principe fonde la lgitimit du rgime politique mis en place, et cest la raison pour laquelle il est traditionnellement indiqu quil (ce principe) est lorigine du rgime parlementaire franais64. Comme la soulign la doctrine, lhistoire des finances publiques enseigne que les institutions politiques franaises sont fondes sur le consentement de limpt, cest--dire sur lintervention pratiquement ncessaire du Parlement65 . Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, linscription de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789, et par consquent de son article XIV, au sein du prambule de la Constitution de 1946 a contribu, de manire durable, la conscration constitutionnelle du principe du consentement de limpt. Par consquent, dans la mesure o lon peut avancer quun ensemble de prrogatives gouvernementales stagent et jalonnent le droit damendement financier parlementaire, dont la possibilit de mise en vigueur du budget par ordonnance doit faire lobjet dune mention particulire, cette recherche savre la fois pertinente et importante. Celle-ci concerne la mise en place dun droit financier parlementaire en adquation avec le principe du consentement de limpt (premire partie). Il sagira cet gard de faire une lecture extensive de ce droit damendement parlementaire (seconde partie) leffet de voir en quoi les prrogatives gouvernementales, prcdemment voques, peuvent concrtement en paralyser lexercice.

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Car le budget serait un contrat pass entre des mandants, les contribuables, et des mandataires, les gouvernants, selon Lon Say, Nouveau dictionnaire dconomie politique, 2e d., 1900. 64 Ibid., p. 41. 65 L. Trotabas, J.-M. Cotteret, Droit budgtaire et comptabilit publique, 5e d., Dalloz, 1995, p. 16.

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Premire partie

Une mise en place en adquation avec le principe du consentement de limpt

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Traditionnellement, le Parlement est considr comme le fils de limpt. Le rgime parlementaire franais, dont lorigine provient de laffirmation du principe du consentement de limpt au titre de la Rvolution de 1789, tient galement sa naissance lessor du parlementarisme de certaines dmocraties trangres. Par exemple, au XVIIIe sicle, un peu avant la Rvolution franaise, le modle politique sudois a pu avoir une influence sur laffirmation en France du principe du consentement de limpt66. La constitution sudoise de 1720 a voulu consacrer le principe du consentement de limpt autour dune organisation parlementaire, le Riksdag . En 1755, comme cela a t le cas en Angleterre un sicle auparavant, un conflit constitutionnel est apparu entre le pouvoir royal et le Parlement. lissue de cette crise, le principe du consentement de limpt a t consacr, encore que, la fin du XVIIIe sicle, cette conscration ait eu pour consquence une raction royale contre lavnement du rgime parlementaire. Mais pour certaines raisons, notamment dordre chronologique, le

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V. E. Pierre, Trait de droit politique lectoral et parlementaire, 3e d., 1908, p. 577

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parlementarisme anglais se rclame dune influence fondamentale en France puisque ds 1688 le systme budgtaire anglais tait dfinitivement tabli67. Il est donc possible daffirmer, sans crainte de se tromper, que la conscration du principe du consentement de limpt a permis la reconnaissance des droits budgtaires du Parlement68. En France, avec la Restauration, une conception extensive du consentement de limpt apparat sous linfluence de la pense librale et de lexprience parlementaire anglaise. En effet, il semblerait que linfluence anglaise ait t dterminante dans linterprtation extensive, en France, du droit de priorit de la chambre populaire. Cela a conduit la Chambre des dputs, de manire intempestive, rcrire le budget prsent par le gouvernement, notamment sous les Troisime et Quatrime Rpublique (chapitre I). En 1958, le pouvoir constituant a entendu rendre au gouvernement sa comptence budgtaire par la mise en uvre dun encadrement strict des initiatives parlementaires, la rationalisation parlementaire (Chapitre II).

67 68

L. Trotabas, J.-M. Cotteret, Op. Cit., p. 16-19. V. ce sujet, P. Leroy-Beaulieu, Op. Cit., p. 3 s.

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Chapitre I.

Le principe du consentement de limpt, socle du droit damendement financier parlementaire

Dans une dmocratie reprsentative, les citoyens payent normalement limpt lorsque celui-ci a t consenti librement par les reprsentants de la nation : cest le principe du consentement de limpt. Dpassant la seule prise en charge des dpenses publiques, ce principe serait selon Lon Say un contrat pass entre des mandants, les contribuables, et des mandataires, les gouvernants 69. Cest parce que dsormais la souverainet rside dans la nation et dans le peuple70 quil appartient leurs reprsentants dautoriser les recettes et les dpenses publiques. Limplication de ce principe rejoint certes la lgitimit de limpt, mais linterprtation quon en a faite pendant longtemps (section I) a, pour ainsi dire, prt une difficile mise en uvre dun droit damendement parlementaire (section II).

Section I. UNE INTERPRTATION EXTENSIVE DU PRINCIPE DU CONSENTEMENT DE LIMPT La conscration du principe du consentement de limpt a bien videmment permis au Parlement de jouer un rle central dans le rgime politique mis en place lissue de la Rvolution de 1789. Dsormais, au nom de la reprsentation nationale, le Parlement est le mieux plac pour consentir de limpt ; du moins, cest dsormais sa vocation la plus lgitime71 ( I). Mais, concrtement, quelle est lexacte porte du consentement de limpt ? Plus prcisment, en matire budgtaire, quels pouvoirs le Parlement est-il amen exercer ? Jusquau XIXe sicle, limprcision des textes constitutionnels na pas permis de rpondre aux interrogations ; cela a donc suscit des controverses relativement aux vritables pouvoirs budgtaires du Parlement ( II).

69 70

L. Say a dfendu ce point de vue; v. L. Say, Nouveau dictionnaire dconomie politique, 2e d., 1900. Il sied de rappeler que Carr de Malberg dans sa contribution la thorie gnrale de ltat, parue vers 1920, a distingu les concepts de souverainet populaire, dinspiration rousseauiste, et de souverainet nationale, issue de la pense de Sieys. En 1946, les constituants ont refus de choisir entre lun des deux concepts et ont pos le principe selon lequel la souverainet nationale appartient au peuple franais . Cette formule est dailleurs reprise dans larticle 3 de la Constitution. 71 M. Bouvier, M.-C. Esclassan, J.-P. Lassale, Finances publiques, 9e d., LGDJ, 2008, p. 584.

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 I.

UNE CLEF DE VOTE DU RGIME PARLEMENTAIRE

Le principe du libre consentement de limpt fonde la lgitimit du rgime politique mis en place, et cest pour cette raison quil est traditionnellement indiqu que ce principe est lorigine du rgime parlementaire ; ce qui signifie que la rgle du consentement de limpt est intrinsquement lie au rgime parlementaire. ce propos, le principe pos dans le dcret du 17 juin 1789, au titre duquel les tats gnraux ont constitu lAssemble gnrale, a t repris larticle 14 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen (A), laquelle tait voue intgrer la Constitution (B).

A.

LA

CONSCRATION

DU

CONSENTEMENT

DE

LIMPT,

GENSE

DU

RGIME

PARLEMENTAIRE

Selon les termes de larticle 14 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen, tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mmes ou par leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, den suivre lemploi, et den dterminer la quotit, lassiette et le recouvrement . La lisibilit de cet article se devait de poser sans quivoque le principe qui marquerait la rupture davec la monarchie, en sorte que limptpendant longtemps mal peru par les contribuables parce qutant arbitrairement impos- devnt lgitime. Historiquement, le consentement de limpt se rclame de lexemple de lAngleterre o le principe a t pos ds 1215 avec la Magna Carta de Jean sans Terre prcisant qu aucun revenu ne sera lev dans le royaume, si ce nest par le Parlement dudit Royaume 72. En France, un sicle plus tard, les assembles dites reprsentatives, les tats gnraux limage du parlement anglais, ont voulu autoriser les recettes et contrler les dpenses effectues par le pouvoir royal jusqu ce que le Roi belliqueux, Louis XV, et contourn ledit principe. Dune part, cette violation du principe aura servi ce que la doctrine dfinisse une fois pour toutes le contenu ncessaire sa survie73. Cest pourquoi, au XVIIIe sicle, ce principe a t rappel avec force par la plupart des grands penseurs qui semblent au final lavoir scrupuleusement dfini : dabord, Jean-Jacques Rousseau, dans son Discours sur lconomie
72

A. Barilari, Le consentement limpt, Paris, Presses de Sciences Po, coll. La bibliothque du citoyen , 2000, p. 21 s. 73 V. Infra.

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politique, a prcis que les impts ne peuvent tre tablis lgitiment que par le consentement du peuple ou de ses reprsentants 74 ; puis, luvre de Montesquieu75 sest avre trs dterminante en sorte que, si larticle 14 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen a rtabli un principe que la monarchie avait ravi la France, il tait de rigueur dy attacher, non seulement sa raffirmation dans les constitutions postrieures76, mais galement le respect de la priodicit des votes financiers intervalles rapprochs, rgle qui avait fait dfaut jusque-l, cause de labsence dune assemble parlementaire permanente77. Dautre part, linscription de la rgle du libre consentement de limpt dans la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen tait destine mettre un terme larbitraire royal par le fait notamment de donner comptence aux reprsentants de la nation et du peuple. videmment, il existe un lien dterminant entre ce principe et le Parlement. Comme la soulign A. Baudu, si un rgime antiparlementaire se dispense aisment de la rgle du consentement de limpt, cela signifie a contrario quelle est intrinsquement lie au rgime parlementaire78, ce qui est dailleurs logique tant donn quelle lui a donn naissance. En effet, cette rgle se veut lun des lments de base de tout systme dmocratique [] historiquement, il peut mme prtendre une certaine primogniture en ce sens que le consentement limpt a souvent t la revendication premire, linitiation mme dun processus de construction dmocratique 79. Cest la raison pour laquelle certains auteurs ont qualifi le Parlement de fils de limpt80, dautres81 allant mme jusqu affirmer que le droit constitutionnel est sorti du droit financier.

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J.-J. Rousseau, Discours sur lconomie politique, 1755, p. 73. Montesquieu, Op. Cit., p. 136. 76 S. Caudal, Article 14, In G. Conac, M. Debene, G. Teboul (dir.), La dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789, analyse et commentaires, Paris, Economica, 1993, p. 300. 77 A. Guigue, Les origines et lvolution du vote du budget de ltat en France et en Angleterre, thse, Savoie, 2005, p. 115. 78 A. Baudu, Op. Cit., p. 51. 79 G. Carcassonne, La porte du principe du consentement limpt et les limites du pouvoir fiscal du lgislateur, in Loc Philip (dir.), Lexercice du pouvoir fiscal du Parlement. Thorie, pratique et volution, Economica, 1996, p. 43. 80 Ibid. 81 J. Barthlmy, P. Duez, Trait de droit constitutionnel, Dalloz, 1933, nouvelle d. : Economica, 1986, coll. Classiques , p. 791.

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B.

UNE NCESSAIRE INSCRIPTION CONSTITUTIONNELLE

Il ne fait aucun doute que la prennit du consentement de limpt est troitement lie son inscription dans la Constitution. cet gard, ce principe a bien fait lobjet de la plupart des textes postrvolutionnaires82. Nanmoins, lordre financier a t boulevers aprs la Rvolution, do il nen a pas t fait une application correcte et rgulire ; ce quon a reproch, entre autres, Napolon tel quil ressort de la Dclaration de dchance prononce par le Snat le 3 avril 181483. Dans lensemble, si certains rgimes lont appliqu avec une certaine distance, sa reconnaissance constitutionnelle na jamais failli84. Le principe du consentement de limpt rapparat avec la Restauration85. La Charte du 4 juin 1814 dispose dans son article 48 : aucun impt ne peut tre tabli ni peru, sil na t consenti par les deux chambres et sanctionn par le roi . Aprs la rvolution de Juillet, le principe du consentement de limpt a t raffirm dans la Charte du 14 aot 1830 dans les mmes termes que seize ans auparavant86. Sous la Seconde Rpublique, le pouvoir constituant a consacr en termes concis et prcis le principe du consentement de limpt. Il sagit des articles 16 et 17 de la Constitution du 4 novembre 1848 qui ont respectivement prcis : aucun impt ne peut tre tabli ni peru quen vertu dune loi , limpt direct nest consenti que pour un an . En 1852, aprs le coup dtat de Louis Napolon Bonaparte, le rgime du Second Empire, forte prdominance de lexcutif, est install. Vu la tradition impriale franaise, si larticle 39 de la Constitution du 14 janvier 1852 a

82

V. Const. 1791, titre III, chap. 3, sect. I, article 1 er ; Const. de 1793, art. 54 ; Const. de lan III, art. 302 ; Const. de lan VIII, art. 45 : Le Gouvernement dirige les recettes et les dpenses de ltat, conformment la loi annuelle qui dtermine le montant des unes et des autres. 83 R. Stroum, Le budget, Paris, 1913, p. 39. 84 lexception du rgime de Vichy. Le 10 juillet 1940, 569 parlementaires franais sur les 669 prsents Vichy votent la fin de la rpublique et accordent les plein-pouvoirs au Marchal Ptain. Celui-ci va donc installer un nouveau rgime qui aura, au moins au dbut, une vritable lgitimit institutionnelle et l'appui populaire. Cest la naissance du Rgime de Vichy, un rgime totalitaire et autoritaire, une seule personne ayant les plein-pouvoirs. Le gouvernement est assur par une politique intrieure qui est la Rvolution nationale , une nouvelle constitution a t nomme avec pour devise sous la Triade Travail, famille, patrie remplaant lancienne devise sous la Triade Libert, galit, fraternit , et une politique extrieure la Collaboration , avec lArmistice signe avec lAllemagne, et plusieurs sortes de collaboration (administrative, politique, conomique, militaire et idologique). Ce rgime se termine le 6 juin 1944 au dbarquement des allis en Normandie. 85 V. art. 48 de la Charte du 4 juin 1814 : aucun impt ne peut tre tabli ni peru sil na t tabli par les deux chambres et sanctionn par le Roi . 86 V. art. 40 de la Charte const. du 14 aot 1830 : aucun impt ne peut tre tabli ni peru, sil na t consenti par les deux chambres et sanctionn par le roi .

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confi au Corps lgislatif le soin de discuter et de voter limpt87, celui-ci tait astreint sanctionner les budgets de ltat sans aucune libert de discussion88. Mais, le rgime parlementaire tant par la suite consacr par le snatus-consulte du 21 mai 1870, les recettes et les dpenses ont t rgulirement discutes et votes conformment au principe du consentement du libre consentement de limpt89. Les lois constitutionnelles de 1875 ont dfini un rgime parlementaire bicamral, autour du Snat et de la Chambre des dputs. Un paradoxe doit tre voqu. Lhistoire du Parlement sous la Troisime Rpublique cest lhistoire de la Troisime Rpublique elle-mme tant cette institution a de la place dans ce rgime 90. Pourtant, la reconnaissance du principe du consentement de limpt na t quimplicite. Un seul article, parmi les lois constitutionnelles de 1875, tait destin aux lois de finances91, il sagit de larticle 8 de la loi constitutionnelle du 24 fvrier 1875 relative lorganisation du Snat : Le Snat a, concurremment avec la Chambre des dputs, linitiative et la confection des lois. Toutefois, les lois de finances doivent tre, en premier lieu, prsentes la Chambre des dputs et votes par elle . Selon A. Baudu, un tel paradoxe tient du fait que cet article a t le fruit dun compromis politique entre les partisans dun rtablissement de la monarchie et les dfenseurs dune rpublique parlementaire92. Dune certaine manire, cette situation aurait pu fragiliser la porte juridique du principe du consentement de limpt. Mais, cette rgle a t rtablie au lendemain de la Seconde guerre mondiale93. En faisant rfrence dans son prambule la Dclaration des droits du 26 aot 1789, la Constitution du 27 octobre 1946 lve au rang constitutionnel larticle 14 de ladite Dclaration des droits et consacre, par l mme, le principe du consentement de limpt au sein de lordre juridique suprme.

87

Aux termes de lart. 39 de la Constitution du 14 janv. 1852 : Le Corps lgislatif discute et vote les projets de loi et limpt . 88 B. Nervo, Les finances de la France sous le rgne de Napolon III, Paris, Michel Lvy, 1861, p. 8. 89 Ibid., p. 35. 90 C.-M. Couyba, Le Parlement franais, p. 163 in Le Parlement sous la IIIe Rpublique ; J. Chastenet, Histoire de la Troisime Rpublique, 7 vol., 1952-1963. 91 G. Coste, Rle lgislatif et politique du Snat sous la Troisime Rpublique, Montpellier, Imprimerie Firmin et Montane, 1913, p. 48 s. 92 A. Baudu, Op. Cit., p. 55 s. 93 V. art. 13 de la Constitution du 27 oct. 1946, LAssemble nationale vote seule la loi. Elle ne peut dlguer ce droit , et lart. 16, LAssemble nationale est saisie du projet de budget .

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Or, ce quil ne faut pas perdre de vue cest la concomitance de laffirmation du principe du consentement de limpt avec la parlementarisation du rgime, comme cela a t le cas en Angleterre. Il se veut dun intrt majeur car cest lui qui a donn naissance au Parlement bien davantage que linverse94, par consquent ce principe atteste de leur lien indissoluble. Au surplus, il donne mme penser que le droit constitutionnel est sorti du droit financier95 en ce que les pouvoirs du Parlement sont ns de ce principe. Le principe du consentement de limpt apparat alors comme le principal rouage du rgime parlementaire. Et, si certains pensent que celui-ci pourrait tre une fiction suranne96, la rforme constitutionnelle impliquant le Parlement dans les finances sociales est un signe du perptuel aspect dmocratique quil sous-tend. Lon ne doit pas toutefois occulter les controverses qui ont exist- et le semblent encore- autour de ce principe relativement aux pouvoirs budgtaires du Parlement.

II.

DES POUVOIRS BUDGTAIRES PARLEMENTAIRES CONTROVERSS

Ds la premire constitution de 1791, le principe de la lgalit fiscale est dfini en adquation avec le principe du consentement de limpt comme tant celui habilitant le Parlement tablir les contributions publiques, en dterminer la nature, la quotit, la dure et le mode de perception ; ce qui dmontre, de tout scrupule, son rle dterminant dans le fonctionnement du rgime politique97. Nanmoins, cette poque o prvalait une carence des textes constitutionnels, le lien de filiation entre ce droit et le pouvoir politique tait tabli au forceps , avec incertitude, tant est si bien quon considrait ce droit comme tant juste rgalien, cest--dire relevant du pouvoir excutif. Partant, sest-on longtemps demand si le fait de reconnatre au Parlement le pouvoir de voter limpt induit pour autant le droit pour ce dernier de discuter les dpenses proposes lui, de les rejeter, de les augmenter ou de les rduire. En dautres termes, en dcoule-t-il un droit damendement financier parlementaire ? Jusqu la Restauration cette question tait reste problmatique, lors mme que certains textes, au
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G. Carcassonne, Op. cit., p. 43 et s. J. Barthelemy, P. Duez, Op. Cit., p. 791. 96 G. Carcassonne, Op. Cit., p. 43 et s. 97 Paul-Marie Gaudemet, La porte du principe du consentement de limpt et les limites du pouvoir fiscal du lgislateur , in L. Philip (dir.), Lexercice du pouvoir financier du Parlement. Thorie, pratique et volution, Economica, 1996, p. 41.

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lendemain de la Rvolution, ont bien affirm le droit pour les parlementaires de consentir les dpenses publiques98 (A). De toute vidence, la rponse cette question doit tenir compte du principe de la sparation des pouvoirs dont le dfaut enchevtrerait a contrario les pouvoirs du Parlement dans le fonctionnement du rgime politique (B).

A.

UN DROIT DAMENDEMENT PARLEMENTAIRE CONTROVERS

Pour diverses raisons aujourdhui le droit damendement parlementaire pourrait encore faire lobjet dopinions divergentes. En tous cas staient dveloppes au dbut du XIXe sicle deux thories qui pourraient tre associes, lune ou lautre, aux actuelles limites tenant de la pratique des pouvoirs du Parlement99. En effet, le laconisme des textes constitutionnels, y compris en dernier lieu celui de la Charte de 1814, na permis de confrer au Parlement de rels pouvoirs sur lutilisation de limpt. Lautorit charge de fixer les crdits na pas t clairement dfinie par le pouvoir constituant. En raison de cela, deux thories ont donc fait dbat au Parlement : dune part, une thorie soutenue par les fidles de la monarchie absolue prtendait que dpenser cest gouverner 100. Selon les partisans de cette thorie, le roi, chef du pouvoir excutif, disposerait seul du droit dappliquer aux dpenses limpt consenti par les reprsentants de la nation. linverse, lautre, dfendue par les libraux, a prtendu que le droit de voter limpt impliquait pour le Parlement comme une sorte de prolongement logique indispensable, le droit den dterminer lusage, cest--dire le droit de fixer les dpenses publiques. La premire thorie a notamment t dveloppe par Chateaubriand101, raffirmant le principe du consentement de limpt en matire financire : il est tout fait inconstitutionnel de faire un emprunt sans en avoir fait connatre aux chambres les charges et les conditions 102. Cependant, Chateaubriand estime que la Chambre des dputs ne doit pas faire le budget 103, car selon lui la formation du budget appartient essentiellement la prrogative royale : si le
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Aurlien Baudu, Op. Cit. Paul-Marie Gaudement, Op. Cit., p. 41 100 R. Stourm, Le budget, Paris, 1913, p. 483. 101 J. Barthlmy, Lintroduction du rgime parlementaire en France sous Louis XVIII et Charles X, Paris, Giard et Brire, 1904, p. 60. 102 Voir F.-R. Chateaubriand, De la monarchie selon la Charte, Paris, Le Normant, 1816, chap. 22 : La Chambre des dputs ne doit pas faire le budget . 103 Ibid.

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budget que les ministres prsentent la Chambre nest pas bon, celle-ci peut le rejeter. Sil est bon seulement par parties, elle laccepte par parties mais il faut quelle se garde de remplacer elle-mme les impts non consentis par les impts de sa faon ni de substituer au systme ministriel son propre systme de finances104 . En effet, cela semble correspondre au principe du libre consentement de limpt dans la mesure o larticle 14 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen dispose que les reprsentants de la nation doivent suivre lemploi de la contribution publique. videmment, comme le souligne P. Leroy-Beaulieu, lorigine [mme] des budgets ou tats de prvoyance, cest le droit qua la nation de refuser ou daccorder des impts : tout le systme parlementaire a pour principale garantie cette facult qui est aujourdhui universellement reconnue aux contribuables. Cest pour clairer leurs reprsentants, pour se rendre leurs votes favorables quont t tablis ces tats valuatifs et comparatif, si dtaills et si prcis, des recettes et des dpenses 105. Aussi, revient-il de droit au Parlement de voter le budget. Or, la prparation du budget appartient naturellement au pouvoir excutif ; lui seul est assez bien inform des besoins des divers services pour faire sur leur dotation des propositions prcises 106. Cela traduirait lide que le Parlement ne doit exercer aucune initiative (majeure) en matire budgtaire et quil doit se contenter de voter ou de ne pas voter le budget que le gouvernement soumet son examen. Nest-ce pas, par ailleurs, ce que Montesquieu a fait savoir dans le livre XI, chapitre VI de lEsprit des lois, en soutenant que le principe de la sparation des pouvoirs est un lment indispensable au principe du consentement de limpt, donc au plein effet des pouvoirs du Parlement, de sorte que la sparation des pouvoirs appelle au respect du principe du consentement de limpt107 ? S il dcoule de ce principe que la Chambre vote limpt librement et quelle ne le vote que pour les besoins de ltat 108, a fortiori elle doit rpondre galement de la sparation des pouvoirs. ce propos, il convient de rappeler que, de manire concomitante, le principe de la sparation des pouvoirs fait lobjet de larticle 16 de la
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Id. P. Leroy-Beaulieu, Trait de la science des finances, t. 2, Paris, 1906, 3 s. 106 Ibid. 107 V. Supra., p. 16. 108 V. les opuscules de M. Desmousseaux de Givr sur le budget cit par cf. P. Leroy-Beaulieu, Op. Cit., p. 5. V. gal. sur cette question v. M. Conan, La non-obligation de dpenser, thse, LGDJ, 2004, 425 p.

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Dclaration des droits de lhomme et du citoyen. Aussi, faut-il bien croire que son dfaut risque de fausser les pouvoirs du Parlement dans le fonctionnement du rgime politique.

B.

LE PRINCIPE DE LA SPARATION DES POUVOIRS, UN LMENT INDISPENSABLE AU CONSENTEMENT DE LIMPT

Comme la soulign la doctrine109, cest en effet la Restauration qui a mis lhonneur en France les pratiques budgtaires modernes, uvre laquelle sont attachs les noms du baron Louis110 et de Villle111. De mme, en balisant la comptence ngative du Parlement, Chateaubriand112 a lui aussi contribu lvolution des pouvoirs budgtaires du Parlement. La sparation des pouvoirs a certes t prsente ds lorigine comme une composante obligatoire du principe du consentement de limpt, par contre linterprtation extensive de celui-ci a dfini outre-mesure les pouvoirs budgtaires du Parlement. En effet, sous la monarchie de juillet, la mise en place dune commission charge de lexamen de la loi des recettes et des dpenses 113 tmoigne du rle croissant jou par les assembles parlementaires en matire budgtaire, notamment en ce qui concerne la dtermination des choix budgtaires de ltat114. Les commissions des finances, situes lintersection des relations entre le gouvernement et le Parlement, ont t amenes modifier lquilibre des pouvoirs budgtaires115. Subsquemment, ces commissions ont progressivement, et contrairement la logique des quatre temps alterns 116, confisqu au gouvernement lcriture du budget ; sil y a en France une prparation du budget [] elle est devenue [indment] lattribution essentielle des commissions du budget du Parlement , a soulign Lon Say117. La rcriture du budget par le Parlement dnote bien une rivalit avec le

109 110

M. Waline, J. Laferrire, Trait lmentaire de science et de lgislation financires, LGDJ, 1952, p. 22 Y. Guna, Le baron Louis 1755-1837, Paris, Perrin, 282 p. 111 G. Toulemonde, Villle, ministre des finances , Rev. Trsor 1999, no 12, p. 761 s. 112 La Chambre des dputs ne doit pas faire de budget , v. supra. 113 I. Bouhadana, Les commissions des finances des assembles parlementaires en France, origines, volutions et enjeux, thse, LGDJ, 2007, 420 p. 114 A. Laquize, Les origines du rgime parlementaire en France (1814-1848), Paris, Lviathan, PUF, 2002, p 202 s. 115 J. Barthelemy, Essai sur le travail parlementaire et le systme des commissions, Paris, Delagrave, 1934, p. 25. 116 V. Infra. 117 L. Say, Les finances de la France sous la Troisime Rpublique, Paris, 1900, p. 24-25.

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gouvernement118. Cette situation permet daffirmer que ds lorigine la collaboration des pouvoirs en matire budgtaire sest rvle difficile et conflictuelle, situation qui a dailleurs culmin sous la Troisime et la Quatrime Rpubliques. De fait, le laconisme des textes constitutionnels lexplicite parfaitement en ce que lessor de la pense librale a rencontr la carence des textes sous la Restauration. Il demeure nanmoins indniable que, si les reprsentants de la nation doivent consentir limpt, ils doivent en consquence suivre lemploi qui en est fait ; ce, du moins, ce qui ressort de la Dclaration des droits de 1789. Selon Andr Barilari, lorsque le contribuable voit concrtement laffectation de sa contribution, il laccepte mieux. Il est mme de sassurer de lintrt du but poursuivi et dapprcier les bnfices quil pourra atteindre pour lui-mme. Cette notion de juste retour est importante pour lgitimer limpt 119. Sous ce rapport, le budget de ltat est lacte par lequel sont prvues et autorises les recettes et les dpenses de ltat120. Sur cet acte, et conformment la rgle des quatre temps alterns, le Parlement dispose dune double comptence : dune part, il dispose du pouvoir de voter ou de refuser le budget ; dautre part, il possde un droit de regard sur lexcution du budget faite par le pouvoir excutif. La prparation du budget par le Parlement suppose alors que celui-ci dtermine les choix budgtaires et que, partant, le gouvernement cesse dtre responsable devant lui. Dans cette optique, lhypothse dun droit damendement parlementaire est a priori improbable.

Section II. UNE MISE EN UVRE DIFFICILE DU DROIT DAMENDEMENT FINANCIER PARLEMENTAIRE Il est de tradition dmocratique que le soin de prparer le budget soit confi au gouvernement. Certaines dmocraties, comme lAngleterre notamment, ont reconnu une suprmatie au pouvoir excutif pour la prparation du budget ; il en est de mme aux tats-Unis121. En France, cette
118 119

A. Baudu, Op. Cit., p. 7. A. Barilari, Le consentement de limpt, Paris, Presses de Sciences Po, 2000, p. 115. 120 P. Amselek, Le budget de ltat sous la Ve Rpublique, paris, LGDJ, 1967, p. 9. 121 P. Raymond, La prparation et le vote du budget en Angleterre et aux tats-Unis, thse, Paris, 1891, 440 p. En ralit, ce nest quaprs que les valuations de recettes et de dpenses ont t fournies par le secrtaire du Trsor, avec leurs dtails annexes, et imprimes et distribues tous les membres du Congrs, que les comits du Parlement, munis de ces documents, entreprennent de formuler des propositions dfinitives.

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suprmatie de lexcutif dans la prparation budgtaire a t moindre alors que le ministre des Finances est le promoteur historique du budget122. De plus, il parat normal que la puissance excutive prpare le budget quelle va elle-mme excuter. En Angleterre, trs tt, la Chambre des communes a abdiqu, en faveur du pouvoir excutif, son droit dinitiative en matire budgtaire123. A contrario, les prouesses du Parlement franais sont alles crescendo jusqu confisquer la prparation du budget au gouvernement alors que, dans le rgime parlementaire, il est de bon ordre quil en soit exclu ( II) ; cette situation a, pour ainsi dire, incit la mfiance du constituant en 1958 ( I).

I.

UNE MFIANCE PERMANENTE LGARD DU PARLEMENT

Ltablissement des commissions de finances parlementaires dcline un scenario qui devait conduire fatalement des drives. La Troisime Rpublique avait finalement reconnu linstitution des commissions de finances spcialises la valeur quon lui avait toujours refuse, que ce ft sous la Constituante, la Premire Rpublique, la Convention ou le Directoire124. Une importance particulire est accorder la commission du budget, compose de dix-huit membres et charge de lexamen de la loi des dpenses et des recettes de ltat 125. La dfinition formule par R. Stourm- selon laquelle la commission du budget est un groupe de membres de la Chambre charge spcialement dtudier le projet du budget et de fournir son sujet des propositions avant louverture de la discussion publique 126- confirme le rle essentiellement technique des commissions financires du Parlement. videmment, la doctrine

122

Le ministre des finances a toujours t en France le prparateur du budget, lexception de la parenthse rvolutionnaire qui la prive de linitiative budgtaire au bnfice des comits parlementaires. A. Baudu, Op. Cit, p. 89 s. En effet, comme la rappel Ren Stourm, le pouvoir excutif prpare le budget dune manire lgitime et ncessaire. Lui seul peut et doit le remplir ce rle. Plac au centre du pays, pntrant journellement, par la hirarchie de ses fonctionnaires, jusquau sein des moindres villages, il se trouve mieux que personne apte pressentir limpression des besoins et des vux publics . R. Stourm, Op. Cit., p. 76-86. 123 V. Infra. 124 M. Bonnard, Les pratiques parlementaires sous la Directoire , RFDC 1990. 232. 125 V. rsolution du 13 dc. 1882, cite par cf. B. Pons, Le droit damendement en matire budgtaire, thse, Toulouse, 1936, p. 61. 126 R. Stourm, Op. Cit., p. 273.

30

reconnat le danger de la technicit de la tche des commissions des finances127 en tenant compte des rapports qui existent entre ces commissions et les Chambres. Cependant, laccent doit tre surtout port sur le fait que la monte en puissance (technique) des commissions financires (A) a t lorigine dempitements budgtaires sur les attributions du gouvernement (B).

A.

LA MONTE EN PUISSANCE DES COMMISSIONS DES FINANCES DU PARLEMENT

ce stade, la ncessit technique du Parlement, plus prcisment des commissions spcialises inhrentes celui-ci, est admise et reconnue. Gaston Jze reconnat juste titre que son avantage cest que la besogne est mieux faite par un petit groupe plutt que par une assemble nombreuse 128. Dailleurs, lhistorien Hippolyte Taine expliquait qu il faut au travail et au succs dune assemble plus que de la scurit et de lindpendance, il lui faut aussi du silence et de lordre, de lesprit pratique, de la discipline sous des conducteurs comptents et accepts. Les leaders ne suffisent pas, il faut des organismes spciaux 129. Dsormais, il nest plus possible dvoquer la bnignit avec laquelle les parlementaires participaient, lhmicycle, aux dbats budgtaires au dbut de la Restauration, pour autant que sous la Troisime Rpublique notamment, le risque tait celui de lempitement des parlementaires, risque qui a t diagnostiqu en rapport avec la permanence (1) et lunification (2) de ces commissions.

1.

De la permanence des commissions des finances

Selon la doctrine130, la question de la permanence tient compte du degr de puissance des commissions au sein du Parlement ; on peut, cet gard, voquer le cas des commissions la fois closes et permanentes du Congrs de Washington131. Il peut exister un danger trs srieux
127

Selon G. Jze : le danger cest que lexamen peut ne pas tre fait de manire impartiale , G. Jze, Op. Cit., p. 275. 128 Ibid. 129 A. Taine, Les origines de la France contemporaine, 1875, 2 vols. 130 Selon Irne Bouhadana, il fallait faire contrepoids entre lefficacit du travail parlementaire en matire financire au prix de la puissance des commissions des finances et de lautre cot, le ralentissement de ltude des questions financires par le Parlement pour contenir la prdominance des commissions des finances. V., I. Bouhadana, Op. Cit., p. 60. 131 P. Leroy-Beaulieu, Op. Cit., p. 49 s.

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dans le cas o la commission nest pas annuelle mais permanente. Certes, lavantage de lexprience acquise pse dans la balance, mais elle peut saccompagner galement du risque que la commission se substitue- lAssemble elle-mme puis- lexcutif. Dailleurs, si linconvnient est grand en matire lgislative, il est capital en matire budgtaire 132. Pour avoir dj exist sous la Constituante, la Premire Rpublique et la Convention, sest alors dveloppe une mfiance traduite par leur disparition officielle133. Entre exigences monarchistes et rvolutionnaires, on a longtemps ballot entre commissions temporaires, annuelles et spciales, alors que des dbats passionns la Chambre des dputs dfendaient ltablissement de commissions permanentes. Aprs que la Chambre des dputs ait admis la permanence des commissions le 4 fvrier 1915, au nombre desquelles se trouvait la commission du budget, il restait donc dterminer leur dure. Les ncessits techniques, particulirement imprieuses en matire financire, ont impos la Chambre des dputs [] lexistence dune commission des finances. Rompant avec la prohibition totale de lAn III, la Chambre a compris quun organisme charg de lexamen pralable des questions financires tait ncessaire la bonne marche du travail parlementaire 134. En fait cette commission tend enlever au gouvernement ladministration, et la chambre mme la libert dexamen et de discussion. Elle prolonge ses travaux de manire indfinie ; elle est devenue en quelque sorte une commission permanente comme celle du Congrs amricain Au dbut de la Troisime Rpublique, les pouvoirs de la commission des finances nexpiraient pas au moment o une nouvelle commission tait nomme, la rgle tait quune mme commission financire connaisse toutes les oprations financires dun mme exercice. En 1920, le rglement de la Chambre des dputs a t modifi de telle sorte que, lors du renouvellement annuel, les nouvelles commissions soient saisies de plein droit de tous les travaux dont taient charges les commissions quelles sont appeles remplacer135. Si en droit, la permanence des membres des commissions financires tout au long de la lgislature a toujours t repousse, dans les faits, la rlection successive des mmes parlementaires au sein des
132 133

G. Jze, Op. Cit., p. 275. M. Bonnard, Op. Cit., 232. 134 J. Gvaudan, Op. Cit., p. 21. 135 R. Bonnard, Les rglements des assembles lgislatives de la France depuis 1789, Sirey, Paris, 1926, p. 19.

32

commissions financires a largement contribu la stabilit de celles-ci au sein du Parlement, renforant ainsi son hgmonie lgard du gouvernement. On peut dire, dautre part, que lunification des commissions financires a son prix.

2.

Lunification des commissions des finances, un facteur non ngligeable

Si mme les commissions des finances ont t permanentes, la dualit de celles-ci devait constituer une contre-mesure. En effet, des rsistances ont continu se manifester, par crainte dune rsurgence du comit des finances de la Convention136. Il sagissait au fait davoir deux entits distinctes de la commission des finances, lune pour lexamen des recettes et lautre pour lexamen des dpenses. Une telle mfiance tient du fait que la Convention avait mis en place un comit de finances , unique et permanent, dot de pouvoirs considrables au point de stre substitu lAssemble elle-mme et au ministre des Finances. Cette question a pourtant refait surface au dbut du XIXe sicle. Sous la Restauration, la Chambre des dputs a nomm un seul bureau en charge des questions financires. Cette unicit tait toutefois relative parce que la prsentation du budget au Parlement se faisait en deux lois distinctes : une pour les dpenses et lautre pour les recettes. Cette dualit a fait lobjet de nombreuses critiques. Lon Say la clairement soulign : les projets de loi et lois spars de recettes et de dpenses avaient, sous la Restauration, motiv, fort inutilement, deux commissions et deux rapports 137. De mme, Guy de Ferron a soutenu que cette dualit correspond une vision troite du budget de ltat tant donn quil est dans la nature des ressources budgtaires de se soutenir les unes par les autres ; il suit que lexistence parallle dun comit des finances et de la commission du budget serait une occasion dinvitables luttes 138. Lunification des commissions des finances sest donc opre en 1920139. Finalement, la

136

Ce comit, particulirement important, tait charg de surveiller tout ce qui avait trait aux dpenses publiques, la trsorerie nationale et la vrification des comptes. Il comptait parmi ses membres Pierre Joseph Cambon, gros ngociant de toiles Montpellier, devenu une sorte de dictateur aux finances . 137 L. Say, Les finances de la France, Paris, Chailley, 1896, p. 84. 138 G. de Ferron, Les commissions parlementaires et le travail lgislatif des chambres, Paris, thse, 1900, p. 143 in A. Baudu, Op. Cit., p. 102. 139 V. deux rsolutions du 27 janvier 1920 et du 27 mai 1920. Larticle 100 du rglement de la Chambre des dputs a t ainsi rdig : La commission des finances, prvue larticle 11, est charge de lexamen des lois des recettes

33

commission des finances, dsormais au sein des deux assembles, est le plus important des organismes internes, selon Joseph Barthelemy140. Il sensuit que cette suprmatie a t propice des empitements sur les attributions du gouvernement notamment.

B.

LES EMPITEMENTS BUDGTAIRES DE LA COMMISSION DES FINANCES DE LA CHAMBRE DES DPUTS SUR LES ATTRIBUTIONS DU GOUVERNEMENT

En vue de cela, on est loin de se douter que limmixtion de la commission des finances dans les attributions du ministre ait eu lieu ex nihilo. Parce que permanentes et uniques, la tentation dempiter sur les comptences du gouvernement tait grande pour les commissions des finances. Rappelons toutefois, sil en est besoin, que la commission des finances du Snat a jou un rle plus effac, en consquence de ses attributions propres auxquelles il se faisait un devoir de se conformer et de se restreindre. loppos, la commission de la Chambre des dputs a empit non seulement sur les attributions de lassemble elle-mme mais encore, et surtout, sur les attributions du gouvernement. Sur ce fondement, Lon Say, en 1896, a dvelopp largument selon lequel la commission des finances de la Chambre des dputs agit la place du ministre des Finances : elle ne se soucie gure de la prparation ministrielle et se croit charge de prparer le budget comme si elle tait le ministre [] Sil y a en France une prparation du budget, cette prparation est sortie des attributions des ministres et elle est devenue lattribution essentielle des commissions du budget du Parlement 141. En consquence de cette drive, les parlementaires de lassemble plnire portent leur regard sur le travail prparatoire de la commission des finances et non plus sur celui du gouvernement ; il semble donc irrfutable que la prparation du budget a t bien confisque par le Parlement. Comme la soulign Gaston Jze142 : pratiquement on peut supposer que lassemble plnire ne dcide pas toujours elle-mme et laisse les rapporteurs spciaux prsenter, comme manant de la commission, des opinions purement personnelles. Chaque rapporteur spcial na pas seulement linitiative, il prend la dcision, ce qui prsente rarement
et des dpense, sont renvoys lexamen de cette commission tous les projets de loi portant demande de crdits supplmentaires ou extraordinaires affrents aux exercices courants, clos ou prims. 140 J. Barthelemy, Essai sur le travail parlementaire et le systme des commissions, Paris, 1934, p. 278. 141 L. Say, Les finances de la France sous la Troisime Rpublique, Paris, 1900, p. 24-25. 142 G. Jze, Op. Cit., p. 264.

34

des avantages vu que ces rapports sont le plus souvent dcousus. Sous la Quatrime Rpublique, ce phnomne sest poursuivi, voire amplifi. En ralit, le Parlement a monopolis son programme de travail autour de cette nouvelle comptence, au dtriment de ses comptences budgtaires originelles et de celles du gouvernement. Le pouvoir de dcision budgtaire en a certes t dtourn son profit, mais le rle du Parlement a t au mme titre biais. Au fait, la mfiance provoque par les commissions des finances du Parlement aurait conduit tt ou tard lexclusion de celui-ci de la prparation du budget, ce qui semble dailleurs participer de la condition sine qua non aux attributions de vote et contrle budgtaire, hritage direct du principe du consentement de limpt.

II.

LEXCLUSION DU PARLEMENT DE LA PRPARATION DU BUDGET

La fresque historique de 1815 jusque sous les Troisime et Quatrime Rpubliques a t tmoin dune monte en puissance des assembles parlementaires au point que celles-ci se sont accapares dune comptence budgtaire qui ntait pas la leur. Ajout cela, le dveloppement de linterventionnisme de ltat au XXe sicle a eu pour consquence de transformer les assembles parlementaires en organes dpensiers rsistant difficilement aux sollicitations multiples, locales, sociales ou professionnelles, qui leur taient adresses143. Il est donc apparu opportun de changer ltat des choses. La doctrine a une formule qui rsume parfaitement la situation qui a vu natre la Cinquime Rpublique : opinion politique et ncessits techniques se sont rejointes pour rduire les pouvoirs du Parlement dans le domaine financier 144. En dautres termes, la Cinquime Rpublique est caractrise par un gouvernement qui prvaut- ou doit prvaloir- en tant quacteur incontournable de llaboration du budget (B), ce qui ncessite au passage une redfinition des pouvoirs budgtaires du Parlement (A).

143 144

Jacques Buisson, Finances publiques, Dalloz, 14e d., 2009, p. 43 s. V., A. Mabileau, Op. Cit., p. 47.

35

A.

LA REFONTE DES POUVOIRS BUDGTAIRES DU PARLEMENT

Jusquen 1958 la pratique parlementaire tait telle que le droit damendement- si droit damendement il y avait- tait un pitre mot tant est si bien que les assembles parlementaires, plus prcisment les commissions des finances, rcrivaient purement et simplement le budget. Lors de la gense de la Cinquime Rpublique, le pouvoir constituant a donc souhait mettre un terme cette drive confusionnelle qua connue le Parlement par le pass. Aussi, faut-il rappeler que la Constitution de 1946 avait dj, dans son article 16, renvoy une loi organique le soin de rgler le mode de prsentation du budget, loi organique qui na jamais vu le jour. Pour redresser la situation, le lgislateur avait par ailleurs prvu, par une loi du 2 avril 1955, que le gouvernement pourra arrter les dispositions prvues par larticle 16 de la Constitution destines rgler le mode de prsentation du budget de ltat [et ce] aprs avis conforme de la commission des finances de lAssemble nationale et avis de la commission des finances du Conseil de la Rpublique 145. Ainsi, le gouvernement a pris- non sans difficults- le dcret du 19 juin 1956 dterminant le mode de prsentation du budget de ltat146 ; sachant toutefois que ce dcret a t labor lissue dune large consultation des commissions des finances du Parlement, il y avait de quoi se douter quil aurait leffet souhait dempcher aux assembles parlementaires de dmanteler les projets budgtaires du gouvernement, et de dsorganiser par consquent les finances de ltat. En effet, les commissions de finances, tant largement consultes sur llaboration de ce dcret-loi147, auraient, ntait-ce la chute prcipite de la Quatrime Rpublique, conserv de larges pouvoirs propres notamment en ce qui concerne la prparation du budget. Les causes de la chute de la Quatrime Rpublique devaient, pour ainsi dire, constituer les motifs de la Cinquime Rpublique en sorte que le constituant a t amen rflchir la place du Parlement au sein dune nouvelle procdure budgtaire, soit celle qui lui revient de droit en vertu du principe du consentement de limpt. Sans pour autant supprimer tout droit damendement du Parlement sur le budget de ltat, la Constitution de la Cinquime Rpublique

145

V. art. 1 de la loi no 55-348 du 2 avril 1956 accordant au gouvernement des pouvoirs spciaux en matire conomique, sociale et fiscale, JO, 3 avril 1956, p. 3289. 146 V. Dcret no 56-601 du 19 juin 1956 dterminant le mode de prsentation du budget de ltat, JO, 20 juin 1956, p. 5632 s. 147 P. Amselek, Le budget de ltat sous la Ve Rpublique, Paris, LGDJ, 1967, 1967, p. 14.

36

devait tout au moins empcher ce dernier de prparer le budget la place du pouvoir excutif en balisant son droit damendement. Le climat qui a vu natre le rgime de 1958 ntait donc gure favorable un rtablissement des prrogatives parlementaires, bien au contraire. La mfiance qui tait ne notamment des expriences des Troisime et Quatrime Rpubliques dterminaient chez le gnral de Gaule lide fondamentale sur la rationalisation du rgime parlementaire et, donc, sur un renforcement de lautorit gouvernementale148. Il apparaissait donc logique que les pouvoirs budgtaires du Parlement soient ainsi restreints.

B.

LE GOUVERNEMENT, UN ACTEUR INCONTOURNABLE DE LLABORATION DU BUDGET

Par ailleurs, parce que ltat tait devenu plus interventionniste, la technique financire est devenue de plus en plus complexe. Elle se prsente dsormais comme une affaire de spcialistes et de techniciens. Une prpondrance est donc naturellement voue lexcutif non seulement parce quil dispose des informations ncessaires la prparation du projet de loi de finances mais galement- et cela semble tre banalement logique- il est responsable de son excution149. Il sagit l dun phnomne que lon retrouve dans tous les pays, ou presque, quel que soit leur rgime politique, parlementaire (Royaume-Uni) ou prsidentiel (tats-Unis)150. De fait, en France, il parat plus simple, pour le gouvernement comme pour le Parlement, que le budget soit prpar et excut par les organes excutifs dans la perspective de larticle 49 de la Constitution. Il est donc de bon ordre que le constituant de 1958 veuille faire basculer du cot de lexcutif une comptence longtemps exerce tort par le Parlement. Pour mmoire, Robert Hertzog crit : une assemble est incapable de prparer un budget car cette fonction ne peut pas revenir un organe dlibrant. [] Cela parat tellement aller de soi quon ny prte plus attention [] la confection du budget est dabord un colossal travail technique, consistant collecter des informations sur les besoins de dpenses, sur lvaluation des engagements, sur le rendement probable de chacune des catgories de ressources de ltat. Ceci nest pas plus luvre du gouvernement que du parlement, mais celle
148 149

Mirkine-Guetzevitch, Le renforcement de lexcutif et le rgime parlementaire , RD publ. 1930. 490 p. Jacques Buisson, Op. Cit., p. 43. 150 Ibid.

37

dun puissant appareil administratif plac sous la direction de lexcutif 151. Il importe en effet de considrer la comptence gouvernementale de manire dfinir les balises ncessaires la lisibilit du droit damendement parlementaire sur le budget. Au fait, la prparation du budget tant finalement tablie et encadre par la Constitution en faveur du gouvernement, le droit damendement parlementaire doit, de par ses tenants et aboutissants, reflter la lettre constitutionnelle en conformit avec la rgle du libre consentement de limpt et, bien sr, le principe de la sparation des pouvoirs.

151

R. Hertzog, Les pouvoirs financiers du Parlement , RD publ. 2002, 308.

38

Chapitre II.

Un droit damendement encadr Constitution du 4 octobre 1958

par

la

On pouvait, avant 1958, attribuer les drives des assembles parlementaires la carence des textes constitutionnels car, partir du moment o il est entendu que le principe du consentement de limpt prtend une certaine primogniture du rgime dmocratique, en ce que les reprsentants de la nation doivent consentir limpt, en suivre son emploi..., les limites potentielles aux pouvoirs budgtaires parlementaires devaient tre tablies de manire expresse et prcise. Dailleurs, Guy Carcassonne voque en filigrane du principe du consentement de limpt ce quon pourrait appeler leffet Du Barry , par rfrence la coteuse comtesse, cest--dire lide selon laquelle on trouverait au sein du Parlement et de la reprsentation nationale une gestion en bon pre de famille qui prmunirait le citoyen contre les pulsions dispendieuses prtes lexcutif152. Sil semble donc revenir au Parlement une attribution aussi vaste et importante, les textes constitutionnels devaient clairement poser les limites. Le poids de cette carence se mesure dans le fait que le Parlement sest longtemps cru tout permis, en dformant autant quil tait possible la teneur relle du principe du consentement de limpt au point de prparer lui-mme le budget. ce propos, le choix constitutionnel en 1958 simposait eu gard la conjoncture qui a vu natre la Cinquime Rpublique153. Il a paru donc ncessaire pour le constituant de 1958 denserrer le droit dinitiative du Parlement en matire budgtaire (section I). la longue, il y a lieu de constater que cet encadrement senlise vu que la volont du constituant est progressivement contourne (section II).

Section I.

UN DROIT RESTREINT

La mesure prise par le constituant de 1958 ne pouvait que dfinir ngativement un droit damendement parlementaire longtemps exerc outre-mesure. cet effet, il a paru ncessaire que la volont du constituant soit clairement exprime ( I) et quun contrle rigoureux en soit organis ( II).

152 153

G, Carcassonne, Op. Cit., p. 44. P. Amselek, Op. Cit., p. 14.

39

 I.

LA VOLONT INITIALE DU CONSTITUANT

Sous le rgime de la Cinquime Rpublique, le pouvoir dinitiative des parlementaires est soumis globalement un encadrement assez strict, ce quil convient dappeler le parlementarisme rationalis . Sur le fond, le droit damendement est limit par de nombreux mcanismes. En particulier, lirrecevabilit peut tre oppose au titre de larticle 40 de la Constitution (A) qui sintresse dailleurs tous amendements et propositions de provenance parlementaire. Dautre part, pour prserver linitiative budgtaire du gouvernement, lordonnance no 59-2 du 2 janvier 1959, notamment son article 2, devait prvoir des limites spcifiques aux lois de finances (B).

A.

LARTICLE 40 DE LA CONSTITUTION DE 1958, UN PARLEMENT PRIV DE TOUTE INITIATIVE FINANCIRE

Aux termes de larticle 40 de la Constitution de 1958, les propositions et les amendements formuls par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour consquence, soit une diminution des ressources publiques, soit la cration ou laggravation dune charge publique . Comme le souligne Damien Dutrieux, cet article concerne toutes les initiatives parlementaires, amendement ou proposition de loi, quelle que soit la nature du texte lgislatif154. Dpassant les seules lois de finances, larticle 40 semble en effet concerner toute initiative parlementaire. Aussi, Paul Amselek fait-il remarquer que larticle 40 de la Constitution du 4 octobre 1958 [] supprime de faon pure et simple tout droit pour le Parlement de proposer des augmentations de dpenses ou des rductions de recettes, que ce soit par le biais de la procdure budgtaire ou par celui de la procdure lgislative ordinaire 155. Au dbut, la Cinquime Rpublique semblait un peu trop attach aux motifs qui lui ont donn naissance, savoir matriser les initiatives parlementaires qui taient des plus dispendieuses. En effet, la commission des finances de lAssemble nationale a donn une interprtation trs stricte de larticle 40 de la Constitution de 1958. Pour convaincre, le 9 avril 1959, le bureau de la commission des finances a dclar irrecevable quinze des seize

154 155

D. Dutrieux, Larticle 40 de la Constitution , LPA 24 fvr. 1995. P. Amselek, Op. Cit., p. 205.

40

propositions qui lui taient prsentes156. Par cette application la lettre de cette disposition dj restrictive, le Parlement sest trouv dans un carcan dautant que toutes les mesures lgislatives, ou presque, ont des rpercussions sur les finances publiques. ce propos, Maurice Duverger a suppos que lapplication rigoureuse de cet article pourrait mme aboutir supprimer pratiquement toute initiative parlementaire en matire lgislative, car la plupart des lois ont pour consquence indirecte dentraner des dpenses 157. La doctrine a unanimement soulign lincohrence dune lecture aussi restrictive de larticle 40 de la Constitution. Finalement, les critiques vhmentes de la doctrine semblaient avoir abouti dgager de la lettre constitutionnelle une interprtation plus souple. Une nuance cruciale a t porte en rapport lemploi du pluriel pour les ressources publiques et du singulier pour la charge publique . En effet, cette nuance a paru la fois dterminante et cohrente dans lhypothse que le constituant a tenu empcher que les parlementaires augmentent leur discrtion les dpenses publiques. Ainsi, larticle 40 de la Constitution participe-t-il du fondement mme de la Cinquime Rpublique marquant la rupture avec le vote des dpenses dmagogiques du Parlement158 : le texte que vous avez l empche les oprations compenses, tout le moins dans le domaine des dpenses, puisquil dit : soit la cration ou laggravation dune charge publique. Par consquent, il atteint vraiment linitiative parlementaire des dpenses. Par contre, il laisse, et cest admissible, la possibilit dune proposition compense en matire de ressources en disant : soit une diminution des ressources publiques 159.

B.

UN DROIT DAMENDEMENT RIGOUREUSEMENT ENCADR PAR LARTICLE 42 DE LORDONNANCE DU 2 JANVIER 1959

Par ailleurs, selon les termes de larticle 42 de lordonnance du 2 janvier 1959, aucun titre additionnel, aucun amendement un projet de loi de finances ne peut tre prsent sauf sil tend supprimer ou rduire effectivement une dpense, crer ou accrotre une recette, ou assurer le contrle des dpenses publiques. Tout article additionnel ou tout amendement doit
156 157

A. Mabileau, La comptence financire du Parlement de la Cinquime Rpublique , RSF 1961, 55, note no 39. M. Duverger, Finances publiques, 11e d., Paris, PUF, 1989, p. 284. 158 V. Supra., p. 18. 159 V. Travaux prparatoires de la Constitution de la Ve Rpublique, La Documentation franaise, Paris, 1960, vol. 3, p. 139 in A. Baudu, Op. Cit., p. 353.

41

tre motiv et accompagn des dveloppements des moyens qui le justifient. La disjonction des articles additionnels ou amendements qui contreviennent aux dispositions du prsent article est de droit . Il peut tre observ que lordonnance du 2 janvier 1959 est encore all plus loin que la Constitution elle-mme. Etant plus dtaill et sappliquant aux seules lois de finances, larticle 42 de lordonnance de 1959 avait pour rle de complter la norme constitutionnelle. Cest la raison pour laquelle on considre que cet article a renforc le verrou ; ce qui rend le droit damendement du Parlement encore plus impraticable. Lordonnance provient du pouvoir excutif, mais ce texte se veut une loi organique, cest--dire une loi dont le contenu est matriellement constitutionnel parce quelle est relative lorganisation et au fonctionnement des pouvoirs publics160 . De fait, la Constitution avait elle-mme renvoy une loi organique161 le soin de prciser les dispositions financires relatives aux lois de finances. Le constituant tant dans limpossibilit dnoncer des rgles dtailles dans le domaine financier, une telle loi ne peut tre adopte que selon une procdure particulire : examen obligatoire et automatique de leur conformit la Constitution par le Conseil constitutionnel, et se place un chelon intermdiaire entre la Constitution et la loi ordinaire162. Par consquent, il apparat que la Cinquime Rpublique est la rsultante de la mfiance que le Parlement avait par le pass inspire au pouvoir excutif, longtemps dpossd de la prparation du budget, et du pouvoir constituant dont la volont a t prise mal propos. Ainsi, deux types de finalits figuraient dans cet article. Le premier alina de larticle 42 de lordonnance du 2 janvier 1959 visait rendre le projet de loi de finances intangible. Dans cette optique, taient recevables les amendements parlementaires qui rpondaient aux conditions, non cumulatives, suivantes : en premier lieu, taient autorises les amendements visant assurer le contrle des dpenses publiques , en second lieu, ceux qui tendent supprimer ou rduire effectivement une dpense , enfin, en troisime lieu, taient autorises les amendements tendant crer ou accroitre une recette . Le second alina de larticle 42 de lordonnance de 1959 visait ensuite exclure les amendements mal motivs , de mme que ceux comportant des dispositions trangres aux lois de finances, les cavaliers budgtaires .

160 161

Jacques Buisson, Op. Cit., p. 6. En lespce une ordonnance de larticle 92 de la Constitution ayant valeur de loi organique. 162 Ibid.

42

Certaines raisons peuvent en dfinitive donner penser que larticle 42 lordonnance du 2 janvier 1959 porte atteinte au droit damendement parlementaire pos par larticle 44 de la Constitution, on ne saurait toutefois remettre en cause sa conformit la Constitution puisque quil y va intrinsquement de la principale condition de sa validit en tant que loi organique. Cet article sadjoint scrupuleusement la lettre de la Constitution dont larticle 34, alina 38163, et larticle 47, alina 1164, ont donn au lgislateur organique le soin de prciser les modalits de prsentation et de vote des lois de finances. Du reste, Simon-Louis Formery165 souligne que le droit damendement, prvu larticle 44 de la Constitution, est un corolaire de linitiative des lois166. Par consquent, sachant que linitiative budgtaire nappartient pas au Parlement, cela ne suffit-il pas prohiber son droit damendement en matire financire ? En tous cas, toute initiative parlementaire en matire financire est lobjet dun contrle rigide dont lorganisation voque celle dun ordre de juridiction.

II.

LE CONTRLE DE LA RECEVABILIT, UN ORDRE DE JURIDICTION

Point ne semble hyperbolique de faire allusion un ordre de juridiction en ce qui a trait au contrle des initiatives parlementaires, il ny a qu voir lorganisation de celui-ci. Les instances parlementaires ont t dsignes comme juges en premier ressort de la recevabilit financire des initiatives parlementaires (A), le juge constitutionnel intervenant, sil est saisi, a posteriori (B).

A.

LE CONTRLE PARLEMENTAIRE, JURIDICTION DE PREMIER RESSORT

Il revient dabord aux prsidents des commissions des finances lAssemble nationale et au Snat de connatre de la recevabilit des amendements et propositions parlementaires en matire financire : cest la rgle dite du pralable telle quvoque dans la jurisprudence

163

V., art. 34 al. 18 de la Constitution de 1958 : Les lois de finances dterminent les ressources et les charges de ltat dans les conditions et sous les rserves prvues par une loi organique . 164 V., art. 47 al. 1 de la Constitution de 1958: Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prvues par la loi organique . 165 S.-L. Formery, La Constitution commente, article par article, Les fondamentaux-droit, 14e d., 2011-2012, p. 91. 166 v. art. 39 de la Constitution de 1958.

43

constitutionnelle167. Rappelons, pour mmoire, quen ce qui concerne les propositions de loi, le pouvoir de dcision appartient, lAssemble nationale, au bureau de la commission des finances en cas de doute, sinon au bureau de lassemble168. Au Snat, la dcision appartient au bureau de lassemble169. Eu gard aux amendements, lAssemble nationale, la comptence revient au prsident de lAssemble nationale, puis au rapporteur de la commission des finances. Au Snat, cette prrogative est revenue la commission des finances170. Il semble plausible de souligner ce niveau une certaine responsabilisation des parlementaires relativement au contrle de leurs propres amendements. Une telle responsabilisation nindiffre pas le constituant dans la mesure o le Conseil constitutionnel est prsum avoir avalis, en vertu du contrle systmatique de constitutionnalit in casu, les rglements des assembles171 en rapport au contrle des initiatives financires parlementaires. La rupture davec les pulsions dispendieuses des commissions parlementaires a ncessit la mise en place dun contrle rigoureux. En ce qui concerne lAssemble nationale172, ce contrle est partag entre bureau de lassemble et prsident de la commission des finances. En complment de ce contrle interne a priori des organes parlementaires, et contrairement la pratique sous les rgimes antrieurs, un contrle externe a t introduit par le constituant de 1958 : le contrle a posteriori du Conseil constitutionnel ; cela confirme au passage le caractre de premier ressort attribue la dcision des assembles parlementaires.

B.

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL, JUGE DAPPEL

Il sagit du contrle a posteriori exerc par le Conseil constitutionnel en vertu de larticle 61, alina 2, de la Constitution : Aux mmes fins [dun contrle de constitutionnalit], les lois peuvent tre dfres au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, [] par le Prsident
167 168

V. Infra. Lorsque lirrecevabilit est vidente, le bureau de lassemble refuse le dpt de la proposition de loi. V. art. 81 et 93 du RAN. 169 V. art. 45 du RS. 170 V. A. Mabileau, Op. Cit., p. 56. 171 V. article 61, alina 1 de la Constitution de 1958 : [] Les rglements des assembles parlementaires, avant leur mise en application, doivent tre soumis au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformit la Constitution . 172 Qui avait fait preuve de plus de libertinage en matire financire sous les IIIe et IVe Rpubliques.

44

de lAssemble nationale, le Prsident du Snat ou soixante dputs ou soixante snateurs . Il importe de souligner que ce recours constitutionnel est tributaire de la saisine quen font les acteurs parlementaires. On pouvait, avant la rforme de 1974, voquer en toute consquence le refus des prsidents dassemble de saisir le Conseil constitutionnel dans le but ventuellement dexercer en propre le contrle de lirrecevabilit financire. Toutefois, ladite rforme a ainsi permis soixante dputs ou soixante snateurs de saisir eux-mmes le juge constitutionnel. Lon peut penser a contrario que la rcurrence des recours exercs par les parlementaires lendroit du juge constitutionnel a impact la jurisprudence constitutionnelle dans les annes qui ont suivi. Selon Louis Favoreu, la politique [a t] saisie par le droit [] tant lesprit et la frquence de la saisine du conseil [en] ont t modifis173 . Ainsi, dans une dcision du 20 juillet 1977, le Conseil constitutionnel a pos la rgle selon laquelle il ne peut tre saisi de la question de savoir si une proposition ou amendement formule par un membre du Parlement a t adopt en mconnaissance de larticle 40 de la Constitution que si la question de la recevabilit de cette proposition ou de cet amendement a t souleve devant le Parlement 174. Le respect de cette rgle appelle la mise en uvre du contrle en premier ressort des parlementaires. Comme la rappel Paul Amselek, tout se passe comme si le Conseil constitutionnel tait le juge dappel en dernier ressort des dcisions de recevabilit des organes parlementaires [] Par l, ces derniers ne sont plus libres dans leurs dcisions, ils sont bien obligs de saligner sur celles du Conseil constitutionnel qui aura de toutes manires le dernier mot 175. Cela tant, le parti pris selon lequel le contrle du juge constitutionnel renforcerait le verrou revt ici une importance notable dans la mesure o le respect scrupuleux de larticle 40 de la Constitution est la garantie dun Parlement bon enfant . A contrario, la jurisprudence constitutionnelle sest voulue protectrice de linitiative parlementaire. En effet, larticle 42 de lordonnance de 1959 a t appliqu avec moult souplesse dans la pratique. Comme le souligne Jean-Pierre Camby, au regard de la jurisprudence constitutionnelle et de la pratique

173 174

S.-L. Formery, Op. Cit., p. 124. Cons. const. 20 juillet 1977, no 77-82 DC, Rec. Cons. const. 37. Cette dcision a t confirme par les dcisions du Conseil constitutionnel no 78-94 DC du 14 juin 1978 et no 94-345 DC du 29 juil. 1994, Rec. Cons. const, 106 175 P. Amselek, Op. Cit., p. 239.

45

parlementaire, larticle 42 a t la branche morte de lordonnance du 2 janvier 1959176 . Il apparat ainsi un certain contournement de la volont du constituant.

Section II.

UNE VOLONT DU CONSTITUANT PROGRESSIVEMENT CONTOURNE

Il va de soi que le parlementarisme rationalis voulu par le constituant de 1958 ntait pas favorable aux initiatives parlementaires, bien au contraire. De plus, linterprtation stricte donne larticle 40 de la Constitution et larticle 42 de lordonnance du 2 janvier 1959 paralysait largement le droit damendement parlementaire. Si au dpart il fallait enserrer le droit dinitiative parlementaire en matire budgtaire, une application la lettre de larticle 40 de la Constitution et de larticle 42 de lordonnance de 1959 laissait craindre la disparition de toutes initiatives parlementaires177. Cest pourquoi le dput Ren Pleven a ironis sur linterprtation stricte donne par la commission des finances de larticle 40 de la Constitution. Selon lui, si un parlementaire venait proposer labolition de la peine de mort, la commission des finances pourrait sy opposer en affirmant quil serait plus onreux de garder les criminels en prison que de les excuter ! 178. Toutefois, comme le souligne Michel Bouvier, en pratique, cette interprtation stricte qui, la limite, aurait abouti des absurdits, na t retenue ni par les instances parlementaires charges du contrle de la recevabilit, ni par le juge constitutionnel 179. En effet, partir de la rforme de 1974 prcisment, la jurisprudence constitutionnelle sest avre protectrice de linitiative parlementaire180 ( I). Par ailleurs, le lgislateur organique, avec la loi organique du 1er aot 2001, a restitu aux parlementaires, dans une mesure toute relative, leur droit damendement en matire budgtaire ( II).

176 177

J.-P. Camby, Le conseil constitutionnel et les principes du droit budgtaire , RFFP 1995, no 51, p. 62-63. M. Duverger, Op. Cit., p. 283. 178 JO Dbats, AN, 1959, p. 640, cit par P. Avril, Le rgime politique de la Ve Rpublique La documentation franaise, Paris, LGDJ, 1964, p. 40. 179 M. Bouvier, M.-C. Esclassan, J.-P. Lassale, Op. Cit., p. 327. 180 V. Dussart, Finances publiques, paradigme, 2007, p. 64.

46

 I.

LA

JURISPRUDENCE

CONSTITUTIONNELLE

PROTECTRICE

DE

LINITIATIVE PARLEMENTAIRE Interprts la lettre, larticle 40 de la Constitution de 1958 et larticle 42 de lordonnance du 2 janvier 1959 auraient abouti exclure les parlementaires des dbats budgtaires et mme restreindre leur comptence lgislative. Cest pourquoi le juge constitutionnel a fait une application souple de larticle 40 de la Constitution (A) et de larticle 42 de lordonnance de 1959 (B).

A.

UNE INTERPRTATION EXTENSIVE DE LARTICLE 40 DE LA CONSTITUTION PAR LE JUGE CONSTITUTIONNEL

De prime abord, il sest avr important pour le juge constitutionnel de dfinir la notion de ressources et charges publiques face la porte indistincte de larticle 40 de la Constitution. Dans sa dcision du 20 janvier 1961, le Conseil constitutionnel a considr que cette notion visait non seulement les ressources et les charges de ltat, mais aussi celles des collectivits locales, des tablissements publics administratifs, et des rgimes de base de scurit sociale181. Cela semble aller de soi dans la mesure o cet article vise contenir les dpenses publiques que les parlementaires avaient tout loisir de dcider sous les Troisime et Quatrime Rpubliques. En vue de cela, il est de bon ordre que les parlementaires ne puissent pas proposer laugmentation dune charge figurant dans la loi de financement de la scurit sociale au mme titre que celles inscrites dans le budget de ltat. La nuance rside en effet dans lutilisation du singulier en rapport aux charges publiques. linverse, lemploi du pluriel relativement aux ressources publiques permet la compensation dune diminution de ressources sous certaines conditions. Il ressort de ce clivage opr par larticle 40 de la Constitution que la cration ou laggravation dune charge publique est strictement prohibe. Aucune compensation ne peut attnuer le motif dirrecevabilit constitu par laggravation ou la cration dune charge publique. Ainsi, la majorit des dcisions dirrecevabilit frappant les amendements

181

Cons. const. 20 janv. 1961, no 60-11 DC, Rec. Cons. const. 29.

47

parlementaires relve de la cration ou de laggravation dune charge publique182. Cette interprtation a t confirme par la jurisprudence constitutionnelle, prcisant que ce texte fait obstacle toute initiative se traduisant par laggravation dune charge, ft-elle compense par la diminution dune autre charge ou par une augmentation des ressources publiques 183. Il apparat clairement que le constituant a cherch matriser les pulsions dispendieuses des parlementaires. En revanche, en ce qui concerne les ressources publiques, les rgles relatives la compensation financire ont t prcises dans la dcision du juge constitutionnel du 2 juin 1976. Dans ce dernier cas, lirrecevabilit financire peut tre contourne si lamendement prvoit en contrepartie une ressource de substitution quivalente. La pratique parlementaire la qualifie de gage . Toutefois, la diminution dune ressource ne peut tre gage par une conomie sur la dpense184. Il en semble ritr au passage linterdiction formelle faite aux Parlementaires datteindre, de quelque manire que ce soit, les dpenses publiques. Le Conseil constitutionnel a admis cette pratique condition que la ressource destine compenser la diminution dune ressource publique soit relle, quelle bnficie aux mmes collectivits ou organismes que ceux au profit desquels est perue la ressource qui fait lobjet dune diminution et que la compensation soit immdiate 185. Lon nest pas insensible au fait que, au-del de la jurisprudence constante et favorable linitiative parlementaire, la recherche dun gage peut se rvler problmatique. Mais, en pratique, cela a conduit un certain formalisme de la compensation sans pour autant porter prjudice la qualit juridique des amendements finalement adopts186. De surcrot, Herv Message constate quil est fait, lAssemble nationale, un recours de plus en plus frquent au

182

V. J. Barrot, Article 40 de la Constitution, Rapport dinformation sur la recevabilit financire des amendements fait au nom de la commission des finances, Doc. Parl., AN, Xe lgislature, no 1273, 25 mai 1995, p. 85 s: est susceptible de crer une charge, non seulement la mesure qui augmente explicitement le montant des dpenses publiques, mais aussi celle qui largit ou renforce ltendue des droits des administrs vis--vis des personnes publiques. 183 Cons. const. 28 dc. 1985, no 85-203 DC. 184 A. Baudu, Op. Cit., p. 358. 185 Cons. const. 2 juin 1976, no 76-64 DC, Rec. Cons. const. 21. 186 Par ex., le groupe UMP de lAssemble nationale a mis disposition des assistants parlementaires, lesquels sont souvent chargs par leurs dputs de rdiger des amendements et des propositions de loi, un mmento pratique avec une rubrique pour assurer la recevabilit financire dune proposition de loi ou dun amendement . V. Mmento pratique lattention des assistants parlementaires, groupe UMP de lAssemble nationale, 1er nov. 2003, p. 32.

48

 gage tabac 187, sans compter le fait que le Parlement peut galement sopposer au texte gouvernemental proposant une diminution dun impt existant. Lensemble de ces rgles dmontre un caractre peu restrictif de larticle 40 de la Constitution en matire de recettes. Mme si le choix dun gage peut soulever des difficults politiques, son caractre formel permet le plus souvent de contourner lobstacle 188.

B.

LARTICLE 42 DE LORDONNANCE DE 1959 INTERPRT AU SENS DE LARTICLE 40 DE LA CONSTITUTION

Lexamen des amendements aux projets de loi de finances repose sur la vrification de leur conformit larticle 42 de lordonnance de 1959. Celui-ci prcise qu aucun amendement ne peut tre prsent sauf sil tend supprimer ou rduire une dpense, crer ou accrotre une recette, ou assurer le contrle des dpenses publiques 189. Lors mme que linterprtation de larticle 42 de lordonnance de 1959 devrait permettre le strict dpt damendements favorables aux finances publiques190, il nen demeurait pas moins quil tait susceptible de supprimer toute possibilit dinitiative parlementaire. De plus, disposant que aucun titre additionnel, aucun amendement un projet de loi de finances ne peut tre prsent [] , cet article semblait aller tant lencontre du Parlement que du gouvernement ; ce qui serait, tout le moins paradoxal. On en a dgag toutefois une double finalit : dune part, cet article sattachait, dans le sillage de larticle 40 de la Constitution, protger les finances publiques contre linitiative parlementaire et, dautre part, interdire les dispositions trangres au domaine des lois de finances, que ce soit dorigine parlementaire ou gouvernementale. Au fond, il sest avr ncessaire pour le juge constitutionnel dintervenir pour dgager une fois pour toutes le sens de cet article. Dans une dcision du 30 dcembre 1980, le juge constitutionnel a ainsi fait de larticle 42 de lordonnance de 1959 une simple mesure dapplication de larticle 40 de la Constitution, considrant que lirrecevabilit prvue par cet
187 188

Herv message, Op. Cit., p. 107. Ibid. 189 V. ce sujet, P. Dautry, Lexercice du pouvoir dinitiative en lois de finances , in Loc Philip (dir.), Lexercice du pouvoir financier du Parlement. Thorie, pratique et volution., Op. Cit., p. 63. 190 V. J. Barrot, Article 40 de la Constitution, Rapport dinformation sur la recevabilit financire des amendements fait au nom de la commission des finances, Doc. Parl., AN, no 1273, 25 mai 1994, p. 117.

49

article, qui rpond [par ailleurs] aux mmes proccupations que larticle 40 de la Constitution [] ne fait quen appliquer les dispositions en matire de lois de finances 191. En dautres termes, larticle 42 de lordonnance de 1959 se doit seulement de transposer en matire budgtaire les rgles dictes par le constituant de 1958, ni plus ni moins. Ds lors, toute quivoque propos des interlocuteurs de cet article 42 semble se dissiper par le rapprochement larticle 40 de la Constitution dont il prend effet. ce titre, cet article ne svaluait que par rapport larticle 40 de la Constitution et, par l mme, il devait tre considr comme admettant les compensations relativement aux ressources publiques. Selon la commission des finances de lAssemble nationale, linterprtation contraire aboutirait soumettre le gouvernement, de manire paradoxale, larticle 42 de lordonnance de 1959 dans son autre rle qui consiste mettre en uvre, en loi de finances, larticle 40 de la Constitution, cest--dire une limitation qui ne sapplique qu linitiative des membres du Parlement 192. Enfin, eu gard la seconde finalit de cet article 42, lobjectif tant dempcher que le gouvernement ou un membre du Parlement introduise dans une loi de finances des cavaliers budgtaires , le juge constitutionnel193 a choisi de ne pas sappuyer sur larticle 42 de lordonnance de 1959 pour censurer cette pratique, prfrant se fonder sur larticle 1er de lordonnance de 1959 qui fournit une dfinition prcise des lois de finances194. Au final, il est clair que la porte des articles 40 de la Constitution et de larticle 42 de lordonnance du 2 janvier 1959 sest progressivement distendue au regard de la volont initiale du constituant de 1958. La mise en application des amendements a t favorise par la jurisprudence constitutionnelle et la pratique parlementaire notamment en matire de ressources ; encore quil ft ncessaire dattendre lentre en vigueur de la loi organique du 1er aot 2001 afin que le droit damendement financier parlementaire soit rnov.

191

Cons. const. 30 dc. 1980, no 80-126 DC, Rec. Cons. const. 53. 192 C. Roux, Rapport dinformation sur la recevabilit financire des amendements fait au nom de la commission des finances, Doc. Parl., AN, no 1922, VIIe lgislature, 1983, cit par J. Barrot, Op. Cit., p. 119. 193 Cons. const. 31 dc. 1981, no 81-136 DC 194 Selon larticle 1er de lordonnance de 1959, les lois de finances doivent dterminer la nature, le montant et laffectation des ressources et des charges de ltat ; organiser linformation, le contrle du Parlement sur la gestion des finances publiques et la responsabilit pcuniaire des agents des services publics ; dterminer lassiette et les modalits de recouvrement des impositions de toutes natures.

50

 II.

LA

RNOVATION

DU

DROIT

DAMENDEMENT

FINANCIER

PARLEMENTAIRE Depuis le 1er janvier 2005, larticle 47 de la loi organique du 1er aot 2001 sest substitu larticle 42 de lordonnance du 2 janvier 1959. Cet article dfinit les conditions dans lesquelles sexerce le droit damendement en matire de lois de finances dans les termes suivants: au sens des article 34 et 40 de la Constitution, la charge sentend, sagissant des amendements sappliquant aux crdits, de la mission. Tout amendement doit tre motiv et accompagn des dveloppements des moyens qui le justifient. Les amendements non conformes aux dispositions de la prsente loi organique sont irrecevables . Cet article a instaur un mcanisme visant tendre la porte du droit damendement du Parlement en matire de dpenses publiques (A). Dans tous les cas, la ralisation de cette rforme suscite une certaine adaptation de la procdure dirrecevabilit financire (B)

A.

LLARGISSEMENT DE CE DROIT

Rappelons, sil en est besoin, que le budget des finances sociales a hrit des mmes dispositions constitutionnelles. Selon Jean-Pierre Camby195, le vote accord au Parlement se fait constitutionnalit inchange ; cela signifie que les lois de finances ont servi de rfrence la rvision de fvrier 1996196. Il a t clairement dit- et des amendements en ce sens ont t repousss197- que larticle 40 de la Constitution empchant toute majoration dune charge publique serait intgralement applicable aux lois de financement de la scurit sociale. Des amendements plus ou moins modrs, les uns portant massivement sur larticle 40 lui-mme, dautres portant sur la non-application ou sur lapplication partielle de cet article aux lois de financement, ont t clairement rejets. La volont du constituant reste donc claire et inchange cet gard. Cette analogie est dautant marque par le large renvoi fait tant par les lois de finances que par les lois de financement de la scurit sociale sagissant de la loi organique.

195

J.-P. Camby, Le contrle des finances sociales : la porte de la rvision constitutionnelle de fvrier 1996 in Loc Philip (dir.), Op. Cit., p. 111 s. 196 Ibid. 197 V. dbats A.N. 2e sance du 24 janvier 1996, p. 309.

51

Ainsi, la loi organique du 1er aot 2001 prtend-elle rnover le droit damendement financier parlementaire. Pourtant, il apparat que celui-ci peut faire lobjet dune prsentation simpliste de thse-antithse classique : la question se pose de savoir si le droit damendement parlementaire issu de larticle 47 de la loi organique est effectivement largi aux dpenses publiques, auquel cas lon peut dcrier un retour au statu quo ante car, le cas chant, le Parlement peut encore tre amen des drives, ou sil ne sagit que dun mirage tant donn que lapplication de cet article se fait dans les strictes limites de la mission. En dautres termes, il apparat que cette rforme participe tout la fois dun artifice juridique (1) et dun mythe (2).

1.

Lartifice de larticle 47 de la loi organique du 1er aot 2001

Larticle 47 de la loi organique de 2001, qualifi daspect majeur de la rforme 198 et de vritable cur de la loi organique 199, procde une interprtation plus souple des articles 34 et 40 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel la valid dans une dcision du 25 juillet 2001 : combines avec celles figurant larticle 7200 de la loi organique de 2001, ces dispositions offrent aux membres du Parlement la facult nouvelle de prsenter des amendements majorant les crdits dun ou plusieurs programmes ou dotations inclus dans une mission, la condition de ne pas augmenter celle-ci 201. Aussi, le Conseil constitutionnel considre-t-il que le dix-huitime alina de larticle 34 et le premier alina de larticle 47 de la Constitution habilitent la loi organique, pour le vote des lois de finances, assimiler la mission la charge mentionne larticle 40 de la Constitution 202. Cet article a restitu aux parlementaires la possibilit de prsenter des amendements en matire de dpenses publiques. Les parlementaires peuvent dsormais augmenter ou crer une dpense dans la limite
198 199

V. J. Buisson, Op. Cit., p. 66. Ibid. 200 Cet article dispose que: les crdits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgtaires de ltat sont regroups par mission relevant dun ou plusieurs services dun ou plusieurs ministres. Une mission comprend un ensemble de programmes concourant une politique publique dfinie. Seule une disposition de la loi de finances dinitiative gouvernementale peut crer une mission . Cet article a modifi la prsentation du budget de ltat. Les crdits de celui-ci sont repartis en missions, programmes et actions. 201 Cons. const. 25 juil. 2001, no 2001-448 DC, Loi organique relative aux lois de finances, Rec. Cons. const. 99, cons. 96 202 Cons. const. 25 juil. 2001, no 2001-448 DC, Loi organique relative aux lois de finances, Rec. Cons. const. 99, cons. 45 et 97.

52

dune diminution corrlative du montant des crdits constituant la mme mission. On peut dune certaine manire voir dans cette mesure un relent de la volont du Constituant de 1958 enserrer les initiatives dispendieuses des parlementaires dans la mesure o la mission relve exclusivement de la comptence gouvernementale. Mais, bien y regarder, un certain dtour rside non seulement dans le fait que les parlementaires peuvent dsormais aggraver ou crer une charge publique en faisant une conomie sur une autre dpense publique 203, mais encore ceux-ci parviennent contourner larticle 20 de la Constitution alors que le Gouvernement dtermine et conduit la politique de la Nation et qu une mission comprend un ensemble de programmes concourant une politique publique dfinie 204. Cest la raison pour laquelle certains auteurs ont regrett que lextension du droit damendement ait d passer par cet artifice juridique qui napparat pas entirement satisfaisant 205. Et si par sa dcision du 25 juillet 2001 le juge constitutionnel a valid cet article, Loc Philip a considr que la lecture de la Constitution qui en est faite nest gure conforme son esprit, mais le Conseil constitutionnel a jug que cette interprtation extensive ntait pas contraire sa lettre 206. Par ailleurs, la contradiction notable que suscite la mise en uvre damendements parlementaires relativement aux dpenses publiques risque de freiner linitiative des parlementaires, ces amendements devant comporter tout la fois laugmentation des crdits et la diminution capable de la financer ; ce qui participe en quelque sorte dun mythe.

2.

Le Mythe de llargissement du droit damendement parlementaire

Il sest galement avr ncessaire pour le Conseil constitutionnel de prciser les limites de cette prrogative parlementaire qui stend mme la possibilit de crer un programme. Ainsi, a-t-il t dgag trois conditions restrictives de ce droit dinitiative : primo, il ne sapplique quaux
203

Ce qui tait auparavant interdit mme pour la ralisation des amendements relatifs aux ressources publiques. V. Supra 204 V. art. de la loi organique du 1er aot 2001 205 D. Catteau, La LOLF et la modernisation de la gestion publique. La performance, fondement dun droit public financier rnov, thse, Lille, Dalloz, 2007, p. 346. Selon lauteur, le fait quune charge puisse tre une enveloppe de crdits nest pas incompatible avec la lettre de la Constitution mais demeure trs loign de la volont initiale du constituant. V. gal. J.-L. Albert, L. Sadj, Finances publiques, Dalloz, 6e d., 2009, p. 344. Cette adaptation de larticle 40 C [est] audacieuse mais admise par le Conseil constitutionnel [] . 206 L. Philip, La nouvelle loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances , RFDC 2002, no 49, p. 209.

53

amendements relatifs aux crdits ; secundo, lexigence pose par le deuxime alina de larticle 47207 devra tre respect ; enfin, eu gard tout programme cr, lamendement doit tre accompagn de la description des actions, des objectifs prcis dfinis en fonction de finalits dintrt gnral, ainsi que des rsultats attendus et faisant lobjet dune valuation, conformment la dfinition des programmes donne par larticle 7 de la loi organique du 1er aot 2001208. Ds lors, la mise en uvre de cet article voque une certaine complexit (a) laquelle pourrait suppler, dans une mesure toute relative, la pratique dite de la rserve parlementaire (b).

a. La complexit de la mise en uvre des amendements parlementaires lgard des dpenses publiques la diffrence des amendements lendroit des ressources publiques, ceux concernant les dpenses publiques se veulent relativement plus difficiles mettre en place. cela, lhypothse dun souci de comptence peut ventuellement tre retenue209. Il apparat galement que le principe du libre consentement de limpt peut justifier le droit du Parlement dintroduire des amendements en matire de recettes. Dailleurs, le pouvoir fiscal du Parlement peut se reveler un motif crucial ce droit sachant que la loi de finances peut crer ou supprimer des impts. Pourtant, en ce qui a trait aux dpenses publiques, le Parlement na aucune latitude en raison la fois de la limitation du pouvoir damendement par larticle 40 de la Constitution, du caractre technique et de la cohrence du budget 210. Si donc en matire de ressources publiques, les parlementaires ont dvelopp un certain formalisme par un recours copieux au gage-tabac 211 qui conforte rellement leurs amendements, en matire de dpenses publiques la mise en uvre de larticle 47 suppose que les parlementaires traduisent leurs propositions par des amendements qui comportent non seulement laugmentation des crdits susceptibles dautoriser la mesure souhaite, mais aussi qui prvoient la diminution capable de la financer. La seconde opration
207 208

savoir que tout amendement doit tre motiv et accompagn des dveloppements des moyens qui le justifient. Cons. const. 25 juil. 2001, no 2001-448 DC, Loi organique relative aux lois de finances, Rec. Cons. const. 99, cons. 95 et 98. 209 Dans la mesure o le gouvernement dtermine et conduit la politique de la nation (art. 20 Const.) et que la mission relve de sa stricte comptence (art. 7 loi du 1 er aot 2001). 210 A. Baudu, Op. Cit., p. 371. 211 V. Supra.

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risque de susciter moins dintrt que la premire, et freinera peut-tre linitiative des parlementaires 212. y regarder de prs, la mission mono-programme, mission avec un seul programme, ntait pas le seul cueil viter au regard de leffectivit de ce droit. remarquer toutefois que cette hypothse priverait le Parlement de son droit de rformation, ne laissant de possibilits de modification, vu que les crdits du programme seraient, le cas chant, indiffrents de ceux de la mission et que cela reviendrait pour le Parlement majorer les crdits dune mission ; ce qui- on le sait- est de la comptence exclusive du gouvernement. cet gard, le Conseil constitutionnel213 a dcid que les missions devaient comprendre un ensemble de programmes de sorte que soit prserve la libert damendement et de modification par voie parlementaire de la rpartition des crdits lintrieur dune mission. En vue de ces considrations, la possibilit pour le Parlement de crer un programme par amendement, mme si elle est notable, apparat en dfinitive plus thorique que raliste, compte tenu de la complexit de sa mise en uvre214. Peut-tre mme y aurait-il de quoi ne concevoir le droit damendement financier parlementaire quen dehors des dpenses publiques, ntait-ce la pratique dite de la rserve parlementaire .

b. La pratique de la rserve parlementaire En matire de dpenses publiques, depuis le dbut de la Cinquime Rpublique215, au sein des commissions des finances des deux assembles parlementaires, sest dveloppe une pratique daugmentation des crdits budgtaires, dite de la rserve parlementaire . Elle consiste, pour le gouvernement, prciser ou amender son propre projet pour tenir compte des desiderata, le plus souvent dintrt local ou ponctuel, formuls par les parlementaires via la commission des Finances, notamment son prsident et le rapporteur gnral du budget216 . tant informelle217, cest--dire ntant prvue par aucun texte, cette pratique relve de la volont pure
212

J.-P. Camby, La rforme du budget de ltat, la loi organique relative aux lois de finances, 2e d., LGDJ, 2004, p. 301. 213 Cons. const. 29 dcembre 2005, no 2005-530 DC, loi de finances pour 2006. 214 Jacques Buisson, Op. Cit, p. 66. 215 Ltude des donnes chiffres par tienne Douat tend dmontrer que la rserve parlementaire a exist ds le premier budget vot au Parlement en 1960. V. JO Dbats, AN 2 e sance, 13 nov. 1960, p. 3827. 216 J.-L. Albert, L. Saidj, Op. Cit., p. 345. 217 Ibid.

55

et simple du gouvernement ; cest la raison pour laquelle la doctrine la dfinit comme tant une pratique consensuelle de contournement de larticle 40 de la Constitution 218. Elle rappelle videmment les dpenses dmagogiques qui compromettaient, avant 1958, lquilibre budgtaire219, mais ntant pas reconductible et tant dun montant infime, elle perdure ; encore quelle tende devenir permanente et ncessaire, donc une variable dajustement budgtaire220. Cela tant, lexercice du droit damendement parlementaire en matire de dpenses publiques, en dehors de la pratique de la rserve parlementaire, demeure considrablement difficile. Les ambitions de larticle 47 de la loi organique du 1er aot 2001, aussi favorables soient-elles lendroit du Parlement, peuvent tre confrontes au gouvernement qui, dans le cadre de la matrise de la dpense publique, peut mettre en uvres ses prrogatives221 pour contourner les amendements parlementaires. Partant, toute mise en application damendements parlementaires en matire de dpenses publiques parat accessoire la procdure de recevabilit financire qui doit voluer de manire accompagner les ambitions de ladite loi organique.

B.

UNE NCESSAIRE ADAPTATION DE LA PROCDURE DIRRECEVABILIT

Si mme la mise en uvre du droit damendement parlementaire rnov reste difficile, il nen demeure pas moins que la volont du constituant de 1958 a t contourne. En effet, il sest agi depuis 1958 de contenir les interventions parlementaires sur les dpenses publiques en sorte que le Parlement ne puisse point aggraver ou crer une charge publique . Par consquent, la possibilit dsormais ouverte larticle 47 de la loi organique du 1er aot 2001 marque une rupture importante. La rgle gnrale a pour le moins chang : sans rduire les ressources publiques ou aggraver les charges publiques, les compensations sont admises. Cela signifie que dsormais la diminution des ressources peut tre gage par la cration de ressource quivalente et que laugmentation de dpenses publiques peut tre compense par une diminution corrlative dun montant de crdits quivalent au sein de la mme mission. Tout lenjeu bascule dsormais dans la faisabilit de telles compensations. Certes, la question ne
218

J.-L. Albert, La rserve parlementaire , RFFP 2002, no 80, p. 239. 219 V. Supra. 220 J.-L. Albert, Op. Cit., p. 434. 221 Tels que la suppression du vote de larticle 49, al. 3 ou le vote bloqu de larticle 44, al. 3. V. infra.

56

se pose pas vraiment pour les recettes publiques car lobligation de la compensation ne se rvle pas difficile respecter, notamment avec le recours rcurrent au gage tabac222. En revanche, Comme la soulign Damien Catteau, le droit damendement parlementaire ne pourra fonctionner efficacement que sil sexprime par des modifications mineures du budget. [Car] dans le cas contraire, il serait largement impraticable et susceptible dentraner des pratiques opposes aux finalits de la rforme 223. cette aune, la ralisation des amendements parlementaires rend indispensable la rnovation lAssemble nationale (1) et au Snat (2) de la procdure dexamen de la recevabilit financire.

1.

Lirrecevabilit financire lassemble nationale, une mise niveau ncessaire

Le contrle de la recevabilit financire sexerce de manire systmatique et a priori, que ce soit pour les propositions de loi ou les amendements. Labsence de dpt de propositions de loi en matire financire224 conduit sintresser de manire plus prcise la procdure de recevabilit financire des amendements. Sans prjudice de larticle 44 de la Constitution, lexamen de la recevabilit financire relve, au cours de lexamen en commission, du prsident de la commission concerne et, en cas de doute, de son bureau225. En sance publique, il est traditionnellement distingu le contrle dont ils font lobjet au moment de leur dpt de celui qui est fait aprs leur mise en distribution. Au stade du dpt, le prsident de lAssemble nationale prend sa dcision aprs avis du prsident de la commission des finances, de son rapporteur gnral, dun membre de son bureau ou, dfaut davis, au bureau de lAssemble nationale226. Cependant dans la pratique cette comptence appartient en propre au prsident de la commission des finances, assist dans cette tache par le secrtariat de la commission des finances qui prpare les dossiers pour que le prsident puisse prendre ses dcisions227. Le ncessaire respect de la volont du constituant parat motiver le contrle unique de la recevabilit financire, comme dailleurs mentionn dans le rapport de la commission des finances de lAssemble nationale sur

222 223

V. Supra. D. Catteau, Op. Cit., p. 357. 224 V. art. 39 de la Const. ; v. gal. art. 38 de la loi organique du 1er aot 2001. 225 J. Buisson, Op. Cit., p. 67. 226 V. art. 98 al. 6 du RAN. 227 J.-P. Camby, Rflexions sur un couperet , LPA 4 mais 1992.

57

la recevabilit financire : la ncessite dassurer lunit dapplication de larticle 40 et den assumer la responsabilit politique [] justifient que cette comptence, exerce par dlgation du prsident de lAssemble nationale, repose personnellement sur le seul prsident de la commission des finances, dont les avis valent dcisions228 . Et si mme la recevabilit financire se veut trs slective quant aux amendements parlementaires ayant une incidence financire, en pratique le prsident de la commission des finances, afin de favoriser lexercice de linitiative parlementaire229, invite trs souvent, de manire informelle, le service de la sance corriger le dispositif de lamendement lorsquil sagit dune suppression ou dune modification de gage, ou lauteur de lamendement lui-mme pour toute autre modification du dispositif de lamendement permettant de le rendre recevable. Cette dmarche semble revtir une importance considrable dans la mesure o lirrecevabilit financire peut encore tre souleve au stade de la mise en distribution. Cette possibilit reste en effet ouverte tout dput comme au gouvernement. Se faisant, pour peu que la loi organique du 1er aot 2001 admette des amendements relativement aux dpenses publiques au titre de compensations, on peut craindre juste titre lincommodit des parlementaires rdiger de tels amendements. Ainsi, il apparat que cette situation peut dboucher sur lalternative entre un droit dinitiative exerc la marge ou, face une ventuelle rticence du gouvernement, la mise en uvre des prrogatives constitutionnelles qui lui sont propres230. Au demeurant, lassistance, informelle mais technique, accorde par le prsident de la commission aux parlementaires permet dviter cet cueil qui enlverait tout effet aux avances de la loi organique du 1er aot 2001. De fait, comme le souligne la doctrine, lexception dirrecevabilit est trs rarement invoque au stade de la mise en distribution, puisque ce stade la premire vrification est cense avoir limine doffice les initiatives encourant lirrecevabilit financire231 . Par ailleurs, pour autant que ce contrle a priori se veut dterminant quant lexercice du droit damendement parlementaire, son caractre unique pourrait dans une certaine mesure laisser planer un doute sur sa fiabilit. Par consquent, les dcisions prises par lAssemble
228

P. Mhaignerie, Doc. Parl., AN, XIIe lgislature, no 3247, 5 juil. 2006, p. 15 cit par A. Baudu, Op. Cit., p. 382. 229 Qui, autrement, savrerait difficilement applicable. 230 V. Supra. 231 P. Mhaignerie, Doc. Parl., AN, XIIe lgislature, no 3247, 5 juil. 2006, p. 15.

58

nationale peuvent tre contestes par la voire dun recours a posteriori devant le Conseil constitutionnel en application de larticle 61, alina 2, de la Constitution, donc aprs ladoption dfinitive de la loi de finances par le Parlement. Le Conseil constitutionnel doit en effet veiller au respect de larticle 40, en sorte que la lettre et lesprit de la Constitution ne soient viols232, encore quil faille que, en rapport aux amendements, lapplication de larticle 40 ait fait lobjet dune contestation pralable. Au Snat, le problme se pose en des termes diffrents.

2.

De la rectification de la procdure de recevabilit financire au Snat

Parce que le Snat ne sest historiquement pas cart de la norme, il semble avoir hrit dune procdure de recevabilit plus souple que celle applique lAssemble nationale. Au fait, la mmoire des mfaits de celle-ci motivait a contrario en faveur des snateurs233 une application un peu distendue de larticle 40 de la Constitution et ce jusquau 1 er juillet 2007. Cette date marque la rupture avec la pratique prescrite par larticle 45 du rglement du Snat : tout amendement dont ladoption aurait pour consquence, soit la diminution dune ressource publique non compense par une autre ressource, soit la cration ou laggravation dune charge publique, peut faire lobjet dune exception dirrecevabilit souleve par le gouvernement, la commission des finances, la commission saisie au fond ou tout snateur. Lirrecevabilit est admise de droit, sans quil y ait dbat, lorsquelle est affirme par la commission des finances. Lamendement est mise en discussion lorsque la commission des finances ne reconnat pas lirrecevabilit . Selon cette procdure, il est possible de mettre en discussion un amendement irrecevable. Cela traduit en effet un certain relchement du contrle a priori en comparaison son application rigoureuse lAssemble nationale. y regarder de prs, la commission des finances dtermine lirrecevabilit financire, par consquent il lui est loisible de sastreindre, ou pas, au caractre a priori de la procdure. Sil est admis que, pour le bien de lunicit de la procdure, le prsident de la commission des finances joue un rle central, celui-ci est cependant tenu au respect de la Constitution. Dans le

232 233

Cons. Const. 23 juil. 1975, no 75-57 DC, Rec. Cons. const. 24. Voir Supra. P La commission des finances du Snat sest inspire dune longue tradition parlementaire remontant la Troisime Rpublique.

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cas contraire, un vide juridique risque de se crer, ce qui pourrait susciter une violation de la Constitution. De plus, la rgle du pralable parlementaire est en troite relation avec le caractre a priori de la procdure de recevabilit financire en ce que le contrle de larticle 40 de la Constitution est confi en premier lieu aux parlementaires, plus prcisment la commission des finances au Snat. Et, en garantie de cette primaut des assembles parlementaires, le contrle a posteriori du Conseil constitutionnel ne peut seffectuer que dans le cas o ledit article a pralablement fait lobjet dune invocation auprs desdites assembles234. Sachant de surcrot que les amendements mis en discussion jouissent dune certaine prsomption de recevabilit235, il parat impratif que les amendements irrecevables soient carts ds leur dpt en commission. En vue de ces considrations, le contrle de recevabilit par la commission des finances du Snat au moment du dpt des amendements doit soprer au seuil mme de la procdure ; cest en effet ce qua rappel le Conseil constitutionnel dans sa dcision du 14 dcembre 2006236. cette occasion, le conseil a estim que deux des douze dispositions considres comme des cavaliers sociaux auraient d tre dclares irrecevables ds leur dpt pour cause daggravation dune charge publique. Partant, le conseil a estim que la condition dinvocation de la question de lirrecevabilit financire devant la premire assemble saisie, soit la rgle du pralable parlementaire , est subordonne, pour chaque assemble, la mise en uvre dun contrle de recevabilit effectif et systmatique au moment du dpt de tels amendements . Cette rgle a t rappele loccasion de la mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001237 et de la loi organique relative aux lois de financement de la scurit sociale du 2 aot 2005238. Depuis le 1er juillet 2007, la commission des finances du Snat examine donc les amendements lors de leur dpt au service de la sance et instruit leur recevabilit financire. Cette fonction reste celle du prsident de la commission des finances du Snat. Au besoin, les services de cette commission, sous la direction du prsident, sont la disposition des auteurs des
234 235

V. Supra. V. Supra. 236 Cons. const. 14 dc. 2006, no 2006-544 DC, Rec. Cons. const. 129. 237 Cons. const. 13 oct. 2005, no 2005-526 DC, Rec. Cons. const. 144. 238 Cons. const. 29 juil. 2005, no 2005-519 DC, Rec. Cons. const. 129.

60

amendements pour leur permettre de joindre la mise en uvre du droit dinitiative parlementaire au respect de larticle 40 de la Constitution, ce qui ne manque pas dtre une tche ardue.

61

Conclusion de la premire partie

Sil faut admettre que le principe du consentement de limpt est le point de dpart du rgime parlementaire, il ne faut pas occulter lapport constitutionnel en dehors duquel lvanescence de ce principe est certaine. Rappelons-nous bien que la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen du 26 aot 1789 tait destine intgrer la toute prochaine Constitution, soit celle de 1791239. De fait, ce principe sest renouvel chaque constitution, ou presque, notamment pendant la fresque historique allant de 1815 1958. Cela a certes pu maintenir le Parlement dans son rle dassemble reprsentative, mais en mme temps limprcision des textes constitutionnels a permis aux assembles parlementaires de faire une application inadquate de ce principe ; ce qui explique le fait que le Parlement ait sous les Troisime et Quatrime Rpubliques prpar le budget. partir de 1958, les restrictions poses par le constituant avaient pour principal but de rationaliser les pouvoirs du Parlement et dfinir, loccasion, le droit damendement parlementaire comme il convient. Au fil du temps, le contournement progressif de la volont du constituant semble a contrario frayer le chemin vers un droit damendement de plus en plus largi. Toutefois, nonobstant son largissement, ce droit damendement demeure confront un gouvernement fort de ses prrogatives constitutionnelles, lesquelles semblent participer de lautre flanc du parlementarisme rationalis 240.

239 240

Paul-Marie de Gaudemet, Op. Cit., p. 41 et s. P. Dautry, Lexercice du pouvoir dinitiative en lois de finances, in L. Philip (dir.), Lexercice du pouvoir financier du Parlement. Thorie, pratique et volution, Op. Cit., p. 61.

62

Seconde Partie

Une lecture pragmatique laune du principe du consentement de limpt

63

En 1958, le pouvoir constituant a encadr le droit damendement du Parlement en matire financire un point tel que le Parlement ne peut jouer plus qu fleuret mouchet241 ; cest la rationalisation parlementaire. Selon P. Dautry, cette rationalisation repose la fois sur le fond et sur les procdures242. Sur le fond, il sagit de lensemble des mcanismes prvus par la Constitution de 1958, en particulier lirrecevabilit financire pouvant tre oppose au titre des articles 40 et 41. Lordonnance du 2 janvier 1959 prvoyait, en son article 42, des limites spcifiques aux lois de finances. Sur les procdures, il convient dvoquer notamment larticle 44, alina 3 et larticle 49, alina 3, de la Constitution. On pourrait parler dune certaine rationalisation directe - sappliquant en substance au droit damendement du Parlement- par opposition la rationalisation par les procdures qui, elle, consiste armer de manire significative le pouvoir excutif pour permettre ce dernier de contrer dventuelles drives confusionnelles du rgime parlementaire. Par consquent, si le droit damendement parlementaire sest trouv rnov sur certains points, concrtement il peut tre dfini plus restrictivement selon que sappliquent lesdites procdures. Il apparat que le constituant a
241

Selon lexpression utilise par A. Baudu dans sa thse, Contribution ltude des pouvoirs budgtaires du Parlement en France, Op. Cit., p. 309. 242 P. Dautry, Lexercice du pouvoir dinitiative en lois de finances, Op. Cit., p. 61.

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accord au pouvoir excutif la facult dautoriser le budget (chapitre I). Or, en comparant le droit damendement parlementaire en matire financire sous la Cinquime Rpublique avec le principe du consentement de limpt dont il se veut le corollaire243, lanalyse aurait donc t biaise (chapitre II).

243

V. Supra.

65

Chapitre I.

Un droit damendement financier parlementaire inachev

Le principe du consentement de limpt fonde le droit damendement parlementaire en matire financire en ce sens que celui-ci se veut tre le prolongement logique du pouvoir dautorisation budgtaire du Parlement244. Mais, tant donn lencadrement mis en place en 1958, la doctrine considre que les assembles parlementaires ont t mises en situation dallgeance vu que le pouvoir constituant a dfinitivement priv le Parlement de la possibilit de rcrire le budget 245. Il est vrai que lencadrement constitutionnel du pouvoir dinitiative parlementaire voque une alternative profitant largement au gouvernement. Outre lirrecevabilit financire prvue son article 40, la Constitution de 1958 en son article 47 oblige le Parlement voter le budget de ltat dans un dlai de soixante-dix jours ou de cinquante jours, sagissant du projet de loi de financement de la scurit sociale, pass ce dlai lesdits projets peuvent tre mis en vigueur par ordonnance (section I). Par ailleurs, la loi de finances et la loi de financement de la scurit sociale ne sont pas exclues du champ dapplication de larticle 49, alina 3246 qui conduit lAssemble nationale ne pas se prononcer sur tout ou partie du budget, et la procdure prvue larticle 44, alina 3, dit du vote bloqu, peut galement sy appliquer (section II).

Section I.

DES CONTRAINTES TEMPORELLES

Il est tabli des contraintes temporelles spcifiques la procdure budgtaire. Depuis la rvision constitutionnelle de fvrier 1996, ces contraintes temporelles concernent lencadrement strict du calendrier budgtaire au Parlement concernant non seulement la loi de finances mais galement la loi de financement de la scurit sociale. Ce dlai strict, destin par ailleurs rsorber la pratique rcurrente des douzimes provisoires , ne semble pas aller lencontre du principe du consentement de limpt ( I), du moins, en dehors de la sanction prvue larticle 47, alina 3, (et larticle 47-1, alina 3) de la Constitution ( II).

244 245

V. Supra. A. Baudu, Op Cit., p. 311. 246 Au sujet de la rvision constitutionnelle de 2008, v. S.-L. Formery, La Constitution commente. Article par article, Op. Cit., p. 103 s.

66

 I.

UNE CONFORMIT APPARENTE DES DLAIS AVEC LE PRINCIPE DU CONSENTEMENT DE LIMPT

Le constituant de 1958 a enferm le Parlement dans deux sortes de dlais : il est dabord assign au Parlement un dlai global pour quil se prononce dfinitivement sur lesdits projets de loi (A) ; ensuite, il sagit des dlais de discussion internes aux assembles. Outre le droit de priorit de lAssemble nationale qui se veut emblmatique du principe du consentement de limpt (B), ces dlais paraissent plutt favorables lexercice du droit damendement du Parlement.

A.

UN DLAI GLOBAL DEXAMEN FAVORABLE AU DROIT DAMENDEMENT DU PARLEMENT

La mise en place en 1958 dun dlai global dexamen des lois de finances (et des lois de financement de la scurit sociale) avait pour but de mettre fin la pratique abusive des douzimes provisoires. Sous les Troisime et Quatrime Rpubliques, le dbat budgtaire sternisait, senlisait. Par exemple, de 1878 1914, sur 37 ans, on a eu recours 22 fois aux douzimes provisoires. Ainsi, larticle 47, alina 3247, de la Constitution de 1958 fixe un dlai global que les dbats budgtaires ne doivent pas dpasser. La dure de soixante-dix jours ou de cinquante jours du dlai global parat logique si lon considre que le Parlement nest pas comptent pour crire le budget, mme si ce dlai peut savrer trop juste eu gard la ralisation, parfois malaise, des amendements parlementaires en ce domaine. En effet, au nombre des mesures tendant asseoir la suprmatie du gouvernement en matire budgtaire, ce dlai global sinspire forcment de lide selon laquelle le gouvernement, bien inform des besoins des divers services, est le mieux plac pour faire des propositions prcises sur leur dotation248. De ce point de vue, ce dlai de soixante-dix jours (ou de cinquante jours) parat suffisant pour que le Parlement exprime son vote sur le budget, mais non pour le rcrire. Cependant, ce qui peut rendre ce dlai problmatique cest le dpt du projet lui-mme mais aussi des documents daccompagnement. Nest-il pas vrai que, au plan budgtaire, les consquences du principe [du consentement de limpt tiennent] de ce que la
247 248

De mme que larticle 47-1. V. Supra.

67

Chambre vote limpt librement et quelle ne le vote que pour les besoins de ltat249 ? Aussi, le Parlement doit-il dispos en temps utile de toutes les informations ncessaires son vote. Comme le souligne Herv Message, plus encore que la fixation dun dlai de soixante-dix jours pour lexamen de la loi de finances [] cest son mode de computation qui, lorigine, a suscit le plus de critiques. Les textes, imprcis et parfois contradictoires, pouvaient laisser craindre le pire, le gouvernement disposant juridiquement des moyens de rduire la dure utile de lexamen du budget par les assembles 250. Si donc le problme rsidait dans le dpt des annexes251 relatives aux lois de finances, crant un hiatus dans le temps danalyse imparti aux assembles parlementaires, le premier alina de larticle 39 de la loi organique du 1er aot 2001 prcise dsormais que le projet de loi de finances de lanne, y compris les documents prvus aux articles 50252 et 51253, est dpos et distribu au plus tard le premier mardi doctobre de lanne qui prcde celle de lexcution du budget . Du reste, le dlai est dcompt selon des modalits destines prserver le vote du Parlement : on applique la rgle dies a quo (le jour partir duquel) et non celle du dies ad quem (jour vers lequel)254, cest--dire que le dlai ne commence courir qu compter du dpt du projet et des annexes explicatives255. Toujours est-il que la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, tant concernant lordonnance du 2 janvier 1959 que la loi organique du 1 er aot 2001, tient compte dun aspect pragmatique en jugeant quun lger retard de quelques jours ne fait pas obstacle lexamen du projet de loi, et que la consquence de ce retard sur la constitutionnalit de la loi de finances

249 250

V. Supra. H. Message, Op. Cit., p. 83. 251 L. Tallineau, Les annexes budgtaires et la modernit , in L. Philip, Constitution et finances publiques, Economica, 2005, p. 589 s. 252 Larticle 50 vise le rapport conomique, social et financier et les rapports sur les comptes de la nation qui lui sont joints. 253 Larticle 51 vise principalement lvaluation des voies et moyens, cest--dire les annexes explicatives, dites les bleus , et les annexes gnrales, dites les jaunes . 254 R. Muzellec, Finances publiques. tat, Collectivits locales, Union europenne, Sirey, 15e d., 2009, p. 337 s. 255 Il est par ailleurs suspendu si les chambres ne sont pas en session ou si le gouvernement engage sa responsabilit; il est interrompu et repart zro en cas de dissolution de lAssemble nationale ou de demande de seconde dlibration manant du chef de ltat.

68

sapprcie au regard tant des exigences de la continuit de la vie nationale que de limpratif de sincrit sattachant lexamen de la loi de finances pendant toute la dure de celui-ci 256.

B.

LE DROIT DE PRIORIT DE LASSEMBLE NATIONALE, UN SYMBOLIQUE DU CONSENTEMENT DE LIMPT

Par ailleurs, les dlais internes aux assembles sont domins par un certain droit de priorit reconnu lAssemble nationale. Il est vrai que larticle 39 de la Constitution institue une stricte galit des deux assembles dans lordre dexamen des projets de loi, exception faite des projets de loi de finances et de loi de financement de la scurit sociale qui sont soumis dabord lAssemble nationale. De mme, il importe de voir que les dlais internes des chambres ne sont pas repartis en nombre gal, quil sagisse de la loi de finances- quarante jours pour lAssemble nationale contre vingt, voire quinze pour le Snat- ou de la loi de financement de la scurit sociale- vingt pour la Chambre basse contre quinze pour la Chambre haute257-. Cette prminence de lAssemble nationale est emblmatique du principe du consentement de limpt. Comme le rappelle la doctrine, la priorit dexamen de lAssemble nationale est le reliquat de lpoque o le principe du consentement de limpt paraissait imposer la prminence financire de la chambre basse qui, la diffrence de la chambre haute, aristocratique, assurait une reprsentation des contribuables 258. Cette priorit se traduit sous la Cinquime Rpublique par lobligation de dposer le projet de loi de finances en premier lieu devant lAssemble nationale, conformment larticle 39 de la Constitution. cet gard, le Conseil constitutionnel interdit au gouvernement dintroduire, au cours de sa discussion au Snat, des mesures entirement nouvelles 259. loccasion du dbat sur le renforcement de la procdure de recevabilit financire au Snat, le juge constitutionnel a dcid que les
256

V. Cons. const. 28 juil. 2011, no 2011-638 DC, cons. 8 ; V. gal. Cons. const. 29 dc. 1982, no 82-154 DC, Rec. Cons. const. 80, cons. 3. Lordonnance du 2 janvier 1959 a tendu la date limite de dpt du rapport conomique, social et financier, et aux annexes explicatives. Le Conseil const. a considr quun retard de 4 jours ne peut avoir pour effet de priver le Parlement de linformation laquelle il a droit pendant toute la dure du dlai dont il dispose pour lexamen de la loi de finances. V. gal. Cons. const. 30 dc. 1997, n o 97-395 DC, Rec. Cons. const. 333, cons. 4. Par ailleurs, concernant lart. 39 LO du 1 er aot 2001, le Cons. const. a confirm sa dcision. 257 V. art. 47-1 de la Const ; arts. 39 C et LO 111-6 du Code de scurit sociale. 258 V. ce sujet R. Muzellec, Op. Cit., p. 337 s., P. Foillard, Op. Cit., p. 310 s.; J.-L. Albert, L. Sadj, Op. Cit., p. 336. 259 V. Cons. const. 369 DC du 28 dc. 1995 et 464 DC du 27 dc. 2003.

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amendements du gouvernement introduisant des mesures nouvelles dans une loi de financement de la scurit sociale doivent en premier lieu tre soumis lAssemble nationale 260. Par consquent, il ne fait aucun doute que le principe du consentement de limpt fonde principalement le pouvoir dautorisation budgtaire du Parlement. Il semble que la prminence dexamen de lAssemble nationale en atteste mme un certain formalisme. Cependant, les sanctions prvues en cas de non-respect de ce dlai global demeurent profondment prjudiciables au principe du consentement de limpt et, donc, peuvent constituer des obstacles lexercice du droit damendement parlementaire.

II.

DESSAISISSEMENT DU PARLEMENT EN CAS DE NON-RESPECT DES DLAIS

Le pouvoir constituant ayant dtermin trs prcisment les dlais dexamen du budget, les sanctions de leur non-respect dessaisissent le Parlement. A priori, lapplication de ces sanctions peut sopposer au plein effet des ventuels amendements parlementaires par le fait justement de priver le Parlement de ladoption du budget. De plus, laccent doit tre port sur le fait (ou limpression) que lopportunit dapplication desdites sanctions appartient au gouvernement, quil sagisse des dlais internes de lecture (A) ou du dlai global dexamen du budget (B).

A.

LA SANCTION DES DLAIS DE DISCUSSION INTERNES, UNE ATTEINTE AU DROIT DE PRIORIT DE LASSEMBLE NATIONALE

Selon les termes du deuxime alina de larticle 47 de la Constitution, si lAssemble nationale ne sest pas prononce en premire lecture dans le dlai de quarante jours aprs le dpt dun projet, le gouvernement saisit le Snat qui doit statuer dans un dlai de 15 jours [] . Sauf excepter la dure des dlais, larticle 47-1, alina 2, de la Constitution prvoit exactement la mme procdure concernant le projet de loi de financement de la scurit sociale. Il apparat que lAssemble nationale perd, le cas chant, son droit de priorit dexamen du budget au profit du

260

V. Cons. const. 2006-544 DC du 14 dcembre 2006, Loi de financement de la scurit sociale pour 2007.

70

Snat. Le lgislateur organique261 a repris les dispositions de larticle 39 de lordonnance de 1959, qui tent lAssemble nationale son droit de priorit en matire budgtaire. premire vue, ce cas de figure savre contradictoire au principe du consentement de limpt puisque celui-ci motive traditionnellement la priorit dexamen par lAssemble nationale. Mais, peuttre faudrait-il entendre par priorit dexamen le seul fait de saisir en premier lieu les dputs du texte et non le fait pour ces derniers de sy prononcer ; auquel cas, cela participerait dune simple formalit. Dans ce mme registre, linterdiction jurisprudentielle faite au gouvernement dintroduire au Snat des mesures entirement nouvelles262 perdrait tout effet, le droit de priorit dexamen tant in casu transfr. En ralit, la porte de ce droit de priorit a volu tout au long de lhistoire constitutionnelle franaise263. Sous la Restauration, la formule retenue a t rdige autour du terme adresser 264, ce qui signifie faire parvenir 265. Stricto sensu, cela entrane, comme voqu plus haut, un privilge dordre chronologique au profit de la chambre populaire. Dans cette optique, Gaston Jze crit : son seul droit consiste discuter la premire les lois de finances [] 266. Par la suite, les constitutions successives ont prfr retenir le terme voter 267 qui traduit ici le vu de la chambre populaire. Sous la Cinquime Rpublique, et la diffrence de la Constitution de la Quatrime Rpublique268, larticle 39 de la Constitution dispose que les projets de loi de finances et de financement de la scurit sociale sont soumis en premier lieu lAssemble nationale . Cela implique que les dputs doivent se

261

En rapport avec lart. 40 de la loi organique du 1 er aot 2001 : si lAssemble nationale na pas mis un vote en premire lecture sur lensemble du projet dans le dlai prvu [], le gouvernement saisit le Snat du texte quil a initialement prsent, modifi le cas chant, par les amendements vots par lAssemble nationale et accepts par lui [] . 262 V. Supra. 263 A. Esmein, Droit constitutionnel, 7e d., Paris, 1921, p. 428 s. 264 V. art. 17 de la Charte 1814: la proposition de loi est porte, au gr du Roi, la Chambre des pairs ou celle des dputs, excepte la loi de limpt qui doit tre adresse dabord la Chambre des dputs . 265 Dictionnaire Le Petit Larousse, 2011. 266 G. Jze, M. Bouchard, lments de la science des finances et de la lgislation financire franaise, t. 1, 2e d., Paris, Giard et Brire, 1902, p. 244. 267 V. art. 15 de la Charte constitutionnelle du 14 aot 1830: nanmoins, toute loi dimpt doit dabord tre vot par la Chambre des dputs ; v. gal. Art. 12 de la Const. du 21 mai 1870 : nanmoins toute loi dimpt doit dabord tre vot par le Corps Lgislatif . 268 O il avait tre retenu le terme dposer qui signifie action de poser ou laisser quelque chose quelque part. V. Dictionnaire, Le Petit Larousse, 2011.

71

prononcer les premiers sur le texte dans la mesure o soumettre signifie proposer au jugement, lexamen de quelquun . Si donc limprcision de cet article prsente le risque de fragiliser dune certaine manire le droit de priorit de lAssemble nationale, la jurisprudence abondante du Conseil constitutionnel donne toute sa dimension ce droit qui se rclame du principe du consentement de limpt. Dans une dcision du 28 dcembre 1976, le Conseil constitutionnel a prcis que, lors des dbats budgtaires, le droit de priorit de lAssemble nationale sapplique toutes les initiatives gouvernementales introduisant des mesures entirement nouvelles 269. Cela contribue donner plein effet ce droit, en sorte que le gouvernement doive sastreindre, devant le Snat, au texte valid par la Chambre basse au nom de la reprsentation nationale Or, le deuxime alina de larticle 47 (et de larticle 47-1) de la Constitution sanctionne lAssemble nationale en lui tant ce droit de priorit au profit du Snat ; ny a-t-il pas lieu dy voir un paradoxe pouvant tirer a consquence ? Il ne doit, par ailleurs, chapper personne que, derrire ce paradoxe quengendre la sanction de lAssemble nationale, la question sous-jacente consiste se demander si cette disposition sapplique la discrtion du gouvernement. Comme le souligne P. Amselek, le seul problme qui se pose, cest celui de savoir si ces sanctions des dlais internes ont un caractre impratif ou restent, au contraire, la discrtion du gouvernement 270. cet gard, le Conseil constitutionnel a estim que si lAssemble nationale dpasse le dlai de quarante jours sans pour autant tre dessaisie par le gouvernement, la procdure nest contraire la Constitution que si le Snat dispose plus dun dlai de quinze jours pour se prononcer en premire lecture 271. Le caractre obligatoire de la sanction de la Chambre basse sanalyserait donc eu gard lexpiration du dlai global de soixante-dix jours.

269 270

Cons. const. 28 dc. 1976, no 76-73 DC, cons. 2, Rec. Cons. const. 41. P. Amselek, Op. Cit., p. 505. 271 Cons. const. 3 juill. 1986, no 86-209 DC, Rec. Cons. const. 86.

72

B.

LA SANCTION DU DLAI GLOBAL DADOPTION DU BUDGET, UN PARLEMENT DESSAISI DE SON POUVOIR DAUTORISATION BUDGTAIRE

Demble, il importe de distinguer, conformment la lettre constitutionnelle, le cas du retard imputable au Parlement et celui imputable au gouvernement, encore que, dans lun ou lautre cas, le gouvernement ne soit pnalis puisquil peut se faire autoriser percevoir les impts ds le dbut de lanne qui suit272. Sagissant du retard imputable au Parlement, le troisime alina de larticle 47 de la Constitution prvoit que si le Parlement ne sest pas prononc dans un dlai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent tre mises en vigueur par ordonnance 273. Cela signifie que si le Parlement nexerce pas en temps utile son pouvoir dautoriser le budget, il est susceptible den perdre la facult au profit du gouvernement. Quelle considration pour le principe du consentement de limpt ? Dans cette optique, le droit damendement du Parlement savre hypothtique, le gouvernement adoptant lui-mme le budget par ordonnance, dautant que ces ordonnances budgtaires de larticle 47 de la Constitution ne peuvent tre assimiles celles prvues larticle 38 de la Constitution. Ces dernires tant assorties dune loi dhabilitation, le gouvernement serait oblig dobtenir le vote du Parlement pour promulguer le budget par ordonnance ; ce qui reviendrait accorder lautorisation budgtaire au Parlement, et nest donc pas cohrent avec la logique de sanction de larticle 47 de la Constitution274. Comme le souligne Paul Amselek, exiger une habilitation du Parlement pour mettre en vigueur le projet budgtaire par ordonnance qui na pas t vot en temps utile, cest prcisment mconnatre le caractre mme de sanction de cette mise en vigueur 275. Ainsi, les ordonnances budgtaires de larticle 47 de la Constitution procdent directement dune comptence constitutionnelle. Selon S.-L. Formery, cette disposition [est une] vritable pe de Damocls suspendue au dessus du dbat budgtaire 276.
272

Lart. 47 de la Const. et lart. 44 de lordonnance de 1959, et dsormais lart. 45 de la LO du 1 er aot 2001, ont prvu, en effet, la possibilit dun dpt tardif du projet de loi de finances sans que des sanctions ne soient prvues lencontre du gouvernement. V. arts. 39 de la LO du 1 er aot 2001 273 Selon Paul Amselek, cette disposition, introduite en 1958, proviendrait dune ide dveloppe par Michel Debr la fin des annes 1940 dans un ouvrage intitul Refaire la France : leffort dune gnration, et paru en 1945. V. P. Amselek, Op. Cit., p. 508. 274 A. Mabileau, Op. Cit., p. 68 : ldiction de lordonnance au titre de larticle 47 de la Constitution nest certainement pas soumise lautorisation du Parlement que prvoit lart. 38 de la Constitution, car la procdure perdrait toute efficacit. 275 P. Amselek, Op. Cit., p. 514. 276 S.-L. Formery, Op. Cit., p. 97.

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Dans le fond, cette mesure radicale ne contraint pas le Parlement adopter le budget. Il lui fait seulement lobligation de se prononcer sur le texte. En effet, si le Parlement rejette- de manire expresse, est-il besoin de prciser- le projet de loi, le gouvernement doit en tenir compte et sy astreindre. Par ailleurs, ce dernier cas semble avoir chapp au constituant, comme le rappelle Herv Message, aucune disposition nest prvue dans lhypothse o, lissue du dlai de soixante-dix jours, le projet de budget est rejete par le Parlement. Cette situation de conflit majeur, politiquement quivalente au vote dune motion de censure, na pas t envisage par la Constitution 277. Nest-ce pas une manire dinsinuer que le gouvernement obtiendra inluctablement ladoption de son texte ? En revanche, si le Parlement ne se prononce pas sur le texte, les dispositions du projet peuvent tre mises en vigueur par ordonnance 278. Ce qui signifie que le gouvernement peut mettre en uvre le projet par ordonnance, mais il nest pas oblig de le faire. Ici la sanction nest pas imprative mais facultative279. Comme la rappel Paul Amselek, on a voulu laisser le gouvernement matre dapprcier dans chaque cas, compte tenu des circonstances despce, lopportunit de sanctionner le retard du Parlement, tout en esprant que la simple menace de la mise en uvre de ce moyen expditif serait suffisante pour amener les parlementaires respecter les dlais prescrits 280. En fait, cette disposition na jusqu' prsent jamais trouv sappliquer alors que certaines occasions nont pas manqu281. Voil pourquoi la doctrine lui prte surtout leffet dune menace282. Mais, sachant que le gouvernement dispose de lordonnance de larticle 47 , que se passerait-il si cela arrivait un jour ? Une menace tant par dfinition un avertissement pour faire peur 283, il sagirait donc a fortiori dun fait apparent, fictif, un fait simul, qui ne saurait donc avoir deffet rel et dfinitif. Dans cette hypothse, il parat invraisemblable que le gouvernement puisse bon droit mettre le projet de loi en vigueur de

277 278

H. Message, Op. Cit., p. 80. V. arts. 47 al. 3 et 47-1 al. 3 de la Constitution de 1958. 279 A. Baudu, Op. Cit., p. 401. 280 P. Amselek, Op. Cit., p. 510. 281 En effet, la loi de finances pour 1961 et celle pour 1962 auraient pu tre mises en vigueur par ordonnance car les dbats budgtaires avaient dur un jour supplmentaire par rapport au dlai global constitutionnel. V. ce sujet S.-L. Formery, Op. Cit., p. 97. 282 J.-L. Albert, L. Saidj, Op. Cit., p. 336 ; 283 V. Dictionnaire Le Petit Larousse, 2011.

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manire concluante ; ceci mettrait le pouvoir excutif au fate de la lgislation284. Finalement, il y a un bmol : la dcision semble relever du prsident de la Rpublique285. Comme le souligne Paul Amselek, cest donc le chef de ltat qui constitue sous la Cinquime Rpublique [] lautorit budgtaire de supplance [] cest lautorit prsidentielle qui prend le relais de lautorisation parlementaire 286. Toutefois, cela ne change rien notre propos puisque, le gouvernement autorisant le budget, le droit damendement des assembles parlementaires, fut-il rnov, risque dtre rduit un fait anodin. De la mme faon, le cas de lapplication de la procdure dite du vote bloqu et celle dite 49-3 dnote un certain enlisement du droit damendement du Parlement.

Section II.

UN DROIT DAMENDEMENT INNFICACE

Le constituant de 1958 offre au gouvernement tout un ensemble darmes efficaces qui influent le vote du Parlement, sans compter la matrise de lordre du jour287. Avant la rforme constitutionnelle de 2008, celle-ci appartenait au gouvernement ; cela lui permettait de sopposer tout dbat qui ne recueillerait pas son assentiment288. [Telles dispositions] ont longtemps limit srieusement, dans la ralit, le droit dinitiative traditionnellement reconnu aux membres du Parlement 289. La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a modifi significativement la donne. Dsormais, la proposition est inverse et le principe est que lordre du jour est fix par chaque assemble. Nanmoins, lexamen des projets de loi de finances et de financement de la scurit sociale est, la demande du gouvernement, inscrit lordre du jour en priorit290. Par consquent, il arrive frquemment que le gouvernement fasse venir en mme temps en discussion dautres textes plus ou moins importants, cette tactique de diversion lui permettant, le cas chant, de dsamorcer dans une certaine mesure les dbats budgtaires 291. Comme la rappel la doctrine, la suprmatie gouvernementale apparat encore plus nettement

284 285

V. Supra. ; v. Montesquieu, Op. Cit., p. 136. V. art. 13, al. 1 de la Constitution de 1958 : le prsident de la Rpublique signe les ordonnances . 286 P. Amselek, Op. Cit., p. 517. 287 V. Supra. 288 Ibid., p. 101. 289 Id. 290 V. le nouveau texte de lart. 48 de la Constitution de 1958. 291 P. Amselek, Op. Cit., p. 432.

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loccasion du vote du budget 292. En effet, sous les rgimes antrieurs, le texte soumis par le gouvernement aux assembles parlementaires tait souvent altr par ces dernires, quand il ntait pas totalement rcrit. Dans un souci de renforcement du pouvoir excutif, la Constitution de 1958 accorde au gouvernement des moyens dactions contre le Parlement : dune part, la procdure dite du vote bloqu se veut un moyen expditif qui permet au gouvernement dimposer au Parlement la teneur du projet de loi quil souhaite voir adopt ( I) et, dautre part, le recours la procdure dite 49-3 , voire larticle 16 de la Constitution, qui exclut le vote du Parlement ( II).

I.

LE BLOCAGE DU VOTE, UN DROIT DAMENDEMENT AVORT

Avant 1958, le gouvernement ne disposait daucune possibilit pour obtenir le vote des dispositions contestes par les assembles parlementaires. Aussi, le sempiternel recours la question de confiance, mettant constamment en jeu lexistence mme du gouvernement, semble avoir dtermin le constituant de 1958 prvoir le mcanisme du vote bloqu . Lexacte porte de cette innovation de 1958 a t prcise par le juge constitutionnel dans sa dcision du 15 janvier 1960. cette occasion, ce dernier a considr que les dispositions de larticle 44, alina 3, de la Constitution ont pour objet de permettre au gouvernement dobtenir, par une procdure ne mettant pas en jeu sa responsabilit politique, un rsultat analogue celui qui ne pouvait tre atteint, sous le rgime de la Constitution de 1946 et en vertu de la coutume parlementaire, que par la pratique de la question de confiance 293. Cest la raison pour laquelle la doctrine reconnat cette arme- qui revient enlever aux parlementaires la possibilit dexercer toute initiative lgard du texte en discussion- une sorte de petite question de confiance 294.

292 293

A. Mabileau, Op. Cit., p. 64. Cons. const. 15 janv. 1960, no 59-5 DC, Rec. Cons. const. 351. 294 P. Avril, Le vote bloqu , RD publ. 1965. 444 s. in A. Baudu, Op. Cit., p. 452.

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A.

BIEN-FOND DU VOTE BLOQU PAR RAPPORT AU PRINCIPE DU CONSENTEMENT DE LIMPT

Dentre de jeu, il importe de distinguer le cas o la procdure du vote bloqu est mise en uvre devant lAssemble nationale et devant le Snat. Celui-ci tant plus aristocratique, traditionnellement la chambre populaire se veut plus reprsentative de la volont gnrale. Ainsi, lapplication de cette procdure devant les dputs peut, dans une mesure toute relative, receler un certain respect du principe du consentement de limpt, encore faudrait-il que ces derniers puissent se prononcer librement sur le texte. Pourtant cette procdure ne tend pas priver les assembles parlementaires de leur pouvoir de discussion budgtaire. Par exemple, larticle 96 du rglement de Assemble nationale dispose que : lapplication de larticle 44, alina 3, de la Constitution nest drogatoire quaux dispositions [] quen ce qui concerne les modalits de mise aux voix des textes. Leur discussion a lieu selon la procdure prvue [normalement] . Le vote bloqu nenlve donc pas la discussion des textes aux assembles. Cest la raison pour laquelle cette procdure savre inefficace pour lutter contre lobstruction parlementaire. Toutefois, si ces dispositions ont t dclares conformes la Constitution par dcision du Conseil constitutionnel du 15 janvier 1960, ce dernier a mis la rserve selon laquelle ledit article ne fait que consacrer la facult reconnue lAssemble nationale de procder la discussion de toutes dispositions de texte sur lesquelles il lui est demand, en application des dispositions de larticle 44, troisime alina, de la Constitution, de se prononcer par un seul vote 295. Le Conseil constitutionnel sest fermement oppos toute mesure qui ferait obstacle ce que le gouvernement interpelle, par cette procdure, lAssemble nationale au sujet dun vote unique296. Par ailleurs, au plan budgtaire, la procdure du vote bloqu peut sappuyer sur larticle 42 de la Constitution. Selon cet article, la discussion en sance des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la scurit sociale se fait, en premire lecture, sur le texte prsent par le gouvernement. De plus, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 na rien chang ces dispositions. Finalement, cet article 42 de la Constitution parat logique avec la procdure du vote bloqu qui se traduit par une restriction supplmentaire linitiative des
295 296

Cons. const. 15 janv. 1960, no 59-5 DC, Rec. Cons. const. 351, cons. 5. Cons. const. 15 janv. 1960, no 59-5 DC, Rec. Cons. const. 351, cons. 3 et 4.

77

parlementaires dans la mesure o ils ne peuvent faire aboutir leurs amendements, sauf ceux retenus par le gouvernement 297. Nest-ce pas l une autre inspiration de la prpondrance gouvernementale en matire budgtaire ?

B.

UN DROIT DAMENDEMENT BRUTALEMENT INTERROMPU

En effet, travers le vote bloqu le gouvernement est habilit choisir les dispositions sur lesquelles les assembles parlementaires doivent se prononcer. Cette procdure constitue, avant tout, un moyen de pression sur une majorit parlementaire qui pourrait tre tente de scarter des orientations budgtaires que le gouvernement a fixes298. Dans cette optique, on peut craindre un droit damendement financier parlementaire sexerant la discrtion du gouvernement. Cest si vrai que Guy Carcassonne a dclar que le mcanisme [du vote bloqu] est trs flexible puisquil est la disposition du membre du gouvernement qui est en sance [], il peut en user nimporte quel moment, sans tre soumis aucune exigence particulire, et le faire porter sur nimporte quel texte, celui dun amendement pour carter des sousamendements, dun ou plusieurs articles pour carter des amendements ou des articles additionnels, voire sur lensemble du projet []299. Par consquent, dans lhypothse que le droit damendement financier parlementaire- certes rnov au titre de la loi organique du 1er aot 2001- permet de vritables amendements tant lgard des ressources publiques que des dpenses publiques, ces derniers risquent de se heurter la procdure du vote bloqu . Dans la foule, Paul Amselek a rappel que, dfait sur les premiers articles sans avoir us de ses armes, le gouvernement peut se rattraper et, en revenant sur le terrain perdu, reprendre ses armes 300. Il sagit dune arme efficace laquelle, compte tenu de limportance politique du budget, le gouvernement nhsite pas recourir, surtout quand elle est associe la demande de seconde dlibration, quil sagisse de la premire ou de la seconde partie du projet de loi de finances notamment. Ainsi, cette demande de seconde dlibration se conjugue trs souvent avec un vote bloqu . Sagissant de la premire partie de la loi de finances, cela a t le cas pour les lois de finances de finances pour les exercices de 1981, 1988, 1989, 1991, 1994 et pour les
297 298

Philippe Foillard, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paradigme, Manuel 2010-2011, p. 317. P. Avril, J. Gicquel, Droit parlementaire, 3e d., Montchrestien, 2004, p. 178. 299 G. Carcassonne, La Constitution, 6e d., 2004, Seuil, coll. Points , p. 240. 300 P. Amselek, Op. Cit., p. 438.

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exercices de 1997 2001, 2003 et 2004301. En ce qui a trait aux dpenses, cest--dire la seconde partie de la loi de finances, la seconde dlibration peut porter sur les crdits et conduire rectifier en consquence les plafonds des charges tels quils ont t dtermins par larticle dquilibre. Le gouvernement recourt de faon systmatique cette seconde dlibration pour dposer des ajustements mineurs aux crdits, pour rpondre aux souhaits des dputs ou snateurs dans le cadre de la rserve parlementaire Au fond, le vote bloqu est destin viter que le texte initial ne soit dfigur ou dnatur au cours de la discussion. Par consquent, il sagit, au plan budgtaire, dun simple corollaire de linterdiction faite au Parlement de rcrire le budget ; ce qui suppose forcment une interprtation restrictive du droit damendement parlementaire en matire budgtaire. La pratique de cette procdure revient enlever tout son sens la discussion budgtaire, alors que les parlementaires se donnent beaucoup de mal laborer leurs amendements302. cet gard, Bernard Chantebout a voqu les consquences nfastes de cette procdure en prcisant que non seulement elle a pour effet de rendre vaine la discussion budgtaire [au Parlement], mais surtout elle permet au gouvernement dobliger les parlementaires se prononcer globalement sur des sujets souvent dissemblables 303. En effet, le gouvernement peut revenir sur les votes antrieurs du Parlement qui ont amend son projet de loi initial et imposer aux assembles parlementaires de se prononcer en bloc sur lensemble du texte gouvernemental initial ou rform par les seuls amendements proposs ou accepts par lui 304. Mme si cette procdure ne semble pas contradictoire au principe du libre consentement de limpt, elle se veut tout de mme un obstacle majeur laboutissement du droit damendement financier parlementaire, lequel est, par ailleurs, lobjet des articles 49, alina 3 et 16 de la Constitution.

II.

LA SUPPRSSION DU VOTE, UN DROIT DAMENDEMENT SUPPRIM

En ce qui a trait la procdure du vote bloqu, lassemble parlementaire saisie ne dispose plus alors que de la possibilit de rejeter le texte ou daccepter les amendements que le gouvernement
301 302

H. Message, Op. Cit., p. 116. V. Supra. 303 B. Chatebout, Op. Cit., p. 409. 304 A. Baudu, Op. Cit., p. 453.

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souhaite voir adopts. Mme ainsi rduit, le droit damendement du Parlement peut prtendre une certaine ralisation. On ne saurait en dire autant dans le cas de la procdure dite 49-3 (A) ni dans le cas de lapplication de larticle 16 de la Constitution (B), lesquelles se caractrisent par lexclusion du vote du Parlement.

A.

LA QUESTION DE CONFIANCE, UNE GUILLOTINE BUDGTAIRE

Le troisime alina de larticle 49 de la Constitution de 1958 autorise le Premier ministre engager la responsabilit du gouvernement devant lAssemble nationale. Au titre de cette procdure, dont la mise en uvre requiert une dlibration du Conseil des ministres305, le simple constat de lexistence dune majorit entrane lapplication dune loi. LAssemble nest pas invite discuter ou se prononcer sur un texte ; elle ne dispose plus, si le texte ne recueille pas son accord, que de la possibilit de renverser le gouvernement en votant une motion de censure dans les conditions prvues lalina 2. La rigueur de cette procdure est telle quun texte propos par le gouvernement peut tre considr comme adopt 306, et devient par consquent une loi, sans que lAssemble ne lait jamais vot. Ce mcanisme devait remdier aux dfauts du rgime de la Quatrime Rpublique. Les arguties des parlementaires concernaient tant le texte soumis par le gouvernement que la responsabilit de faire tomber ce dernier. La procdure de larticle 49, alina 3, de la Constitution participe donc dune sorte dultimatum , une procdure dilemmatique. Lavnement, sous la Cinquime Rpublique, du fait majoritaire a limit son intrt, quoique linnovation de ce procd, tant finalement une combinaison de la question de confiance et de la motion de censure307, ladoption du texte puisse tre en somme le fait dune minorit parlementaire 308. Le fil rouge de ce procd rside dans le fait que le texte nest pas vot par le Parlement. Appliqu aux lois de finances ou aux lois de financement de la scurit sociale, larticle 49, alina 3, de la Constitution permet au gouvernement de contourner le principe du consentement
305 306

V. art. 49, al. 3 de la Constitution de 1958. S.-L. Formery, Op. Cit., p. 106 s. 307 A. Baudu, Op. Cit., p. 457. 308 ce sujet, R. de Lacharrire souligne que: Le gouvernement na pas besoin dtre soutenu par une majorit, il suffit quil ne puisse sen former une contre lui . V. S.-L. Formery, Op. Cit., p. 105; v. gal. P. Ardant, Institutions politiques et droit constitutionnel, 19e d., LGDJ, 2007, p. 581.

80

de limpt. Cette mesure remet en cause le fondement mme du rgime parlementaire puisque celui-ci est n du principe du consentement de limpt309. La doctrine y trouve larme la plus brutale parmi celle dont dispose le gouvernement dans le cadre du parlementarisme rationalis 310. Selon Bastien Franois et Arnaud Montebourg, avec le troisime alina de larticle 49, la rationalisation du parlementarisme devient ici une parodie de dmocratie parlementaire 311. Le juge constitutionnel sest pourtant prononc ce sujet et a admis le recours cette procdure en matire budgtaire312. Cette procdure se veut bien entendu brutale parce quelle tend priver le Parlement de son pouvoir dautorisation budgtaire. Or, combine avec larticle 45 de la Constitution, elle anime (ou peut animer) la controverse la plus grave. Dans ce cas de figure, lAssemble nationale et le Snat sont supposs avoir rejet le texte quils ne souhaitent pas adopter. Le recours cette procdure du 49-3 peut donc permettre au gouvernement de mettre en vigueur le texte que le Parlement a formellement rejet. Ici, il est clair quaucune rserve nest possible quant la sauvegarde du principe du consentement de limpt, et encore moins du droit damendement du Parlement. Eu gard aux critiques vhmentes provoques par la banalisation de cette procdure313, la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a pu restreindre son champ dapplication. Dsormais, la procdure de larticle 49, alina 3, de la Constitution sapplique aux lois de finances et de financement de la scurit sociale. Si cela savre contradictoire au consentement de limpt, le comit Balladur a sembl appuyer cette dcision sur larticle 20 de la Constitution aux termes des arguments suivants : ces textes sont les plus essentiels laction du gouvernement et figurent au premier plan parmi les textes le plus souvent adoptes en fonction de larticle 49, alina 3 de la Constitution 314. Il sest agi l dune occasion en or pour
309 310

V. Supra. S.-L. Formery, Op. Cit., p. 106. 311 A. Montebourg, B. Francois, Op. Cit., P. 135. 312 Dans une dcision du 24 dc. 1979, le Cons. const. a dclar la loi de finances pour 1980 non conforme la Const., en prcisant que cette inconstitutionnalit tait due, non pas lutilisation de larticle 49, alina 3, mais la mconnaissance de larticle 40 de lordonnance de 1959 exigeant que le vote de la premire partie intervienne avant la mise en discussion de la seconde partie. Cons. const. 24 dc. 1979, no 79-110 DC, Rec. Cons. const. 36, cons. 8, 9. 313 Lemploi de cette procdure est troitement li la majorit qui prvaut lAssemble nationale : sous la IXe lgislature (1988-1993), cette procdure a t utilise 39 reprises par rapport une majorit assez faible tandis que la moyenne avoisine gnralement 8 reprises V. doc. de lAssemble nationale, Engagements de responsabilit du gouvernement et motions de censure, Statistiques dtailles, 4 juil. 2007 in A. Baudu, Op. Cit., p. 459. 314 V. rapport du comit Balladur , p. 34, proposition no 23 sur lart. 49, al. 3 de la Constitution.

81

continuer la rnovation du droit damendement parlementaire en matire financire en favorisant, dans cette perspective, le respect du principe du consentement de limpt.

B.

LARTICLE 16 DE LA CONSTITUTION, UNE AUTRE FORME DE CONSENTEMENT DE LIMPT ?

Dans un autre cas de figure, le Parlement peut tre entirement dessaisi de sa comptence budgtaire : cest le cas de lapplication de larticle 16 de la Constitution. Dans cette ventualit de crise, le systme mis en place en 1958 permet au prsident de la Rpublique de sattribuer dimportants pouvoirs dans tous les domaines, y compris budgtaire. Comme la rappel Paul Amselek, les comptences budgtaires du Parlement, comme dailleurs celles du gouvernement, sont susceptibles, ventuellement, dtre mises de plein droit entre parenthses au profit du prsident de la Rpublique qui reoit les pleins pouvoirs ncessaires pour faire face aux circonstances exceptionnelles survenues 315. Dans la foule, Michele Voisset a estim que, en cas dapplication de larticle 16 de la Constitution, ltendue du pouvoir lgislatif prsidentiel est par l mme variable. Mais il ne fait pas de doute quil peut stendre par exemple au domaine budgtaire. Le chef de ltat pourrait mettre en vigueur le projet de loi de finances mme si le Parlement tait runi. Les termes de larticle 47, alina 3, ly aideraient 316. Il va sans dire que dans pareil cas, le projet loi de financement de la scurit sociale pourrait, au mme titre, tre mis en vigueur par le prsident de la Rpublique. Il est donc clair que les pouvoirs confrs au prsident de la Rpublique au titre de larticle 16 de la Constitution concernent galement la matire budgtaire. Par ailleurs, compte tenu de larticle 19 de la Constitution, force est de constater que le rle du prsident en matire budgtaire est considrable, sans compter quil peut demander une nouvelle dlibration au Parlement lissue de la discussion budgtaire selon les termes de larticle 10 de la Constitution. En effet, son lection au suffrage universel direct, depuis 1965, au mme titre que les dputs, en fait un reprsentant de la nation part entire. Aussi, dans la mesure o le principe du consentement de limpt exige que celui-ci soit consenti par la nation, larticle 16 a subsist la rforme constitutionnelle de 2008. ce propos, il importe de souligner que, si le
315 316

P. Amselek, Op. Cit., p. 189. M. Voisset, Larticle 16 de la Constitution du 4 octobre 1958, thse, Paris, LCGJ, 1969, p. 104.

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systme mis en place par le constituant de 1958 recelait certaines ambigits317, celles-ci concernaient en particulier linsuffisance de contrle prvu lgard daussi importants pouvoirs confis un seul homme. Pour y remdier, les nouveaux termes de larticle 16 issu de la rforme de 2008 consacrent un certain contrle a posteriori par le Conseil constitutionnel sur les dcisions prises par le prsident de la Rpublique318. videmment, ce qui rend ce mcanisme constitutionnellement indiscutable, cest le sacro-saint principe du consentement de limpt, mme si, dans ce cas prcis, il est vident que lexercice dun droit damendement du Parlement est improbable. Mais, cette procdure est exceptionnellement destine aux situations de crise la diffrence des procdures du vote bloqu et du 49-3 qui peuvent tre utilises la discrtion du gouvernement. Ces dernires paraissent contradictoires la rgle du libre consentement de limpt et, par consquent, entravent lexercice du droit damendement financier du Parlement. Comme le souligne Guy Carcassonne, il est fond de considrer [] que le consentement limpt est devenu une sorte de fiction malmene par les ncessits des finances publiques, malmene par certaines formes de brutalit gouvernementale, malmene encore par une majorit parlementaire au nom de la solidarit politique 319. Aussi, sil sest rvl ncessaire dencadrer constitutionnellement le droit damendement du Parlement en matire financire, den contenir la pratique par procdures anti-dotes , faut-il bien toutefois tenir compte de ses composantes essentielles.

317 318

S.-L. Formery, Op. Cit., p. 48 s. V. dernier alina de lart. 16 de la Constitution de 1958 lissue de la rforme apporte par la loi constitutionnelle no 2008-724 du 23 juil. 2008 de modernisation des institutions de la V e Rpublique. 319 G. Carcassone, La porte du principe du consentement limpt , in Loc Philip (dir.), Op. Cit., p. 45.

83

Chapitre II.

Les composantes essentielles du droit damendement financier parlementaire

Dans les rgimes antrieurs 1958, les pouvoirs budgtaires du Parlement sexeraient de manire intempestive. Cela signifie que le Parlement dtenait des pouvoirs qui, en principe, ne lui taient pas attribues, mais plutt au gouvernement. En effet, linterprtation extensive donne au principe du consentement de limpt a conduit les assembles parlementaires, de manire inopportune, rcrire le budget. Par rapport ce dtournement de pouvoir, il avait t diagnostiqu, entre autres, un certain laconisme des textes constitutionnels qui encadraient les pouvoirs du Parlement. Aussi, lavnement de la Cinquime Rpublique devait-il concrtiser leffort du pouvoir constituant de rationaliser les pouvoirs du Parlement, particulirement en matire budgtaire, de sorte que le gouvernement puisse jouer le rle auquel il est vou. partir de ce moment, le droit dinitiative financire des assembles parlementaires est dfini de manire restrictive par la mise en place de mcanismes et de procdures, un point tel que les principes intrinsques au droit damendement, savoir le consentement de limpt et la sparation des pouvoirs, paraissent tre domins par les ncessits de tous ordres de la Cinquime Rpublique (section I). Sous cette influence, il apparat que la rnovation du droit damendement parlementaire en matire financire doit tout dabord tenir compte de lapplication desdits principes (section II).

SECTION I. DES PRINCIPES INTRINSQUES AU DROIT DAMENDEMENT FINANCIER PARLEMENTAIRE Le droit damendement financier parlementaire reprsente la possibilit pour les membres du Parlement de modifier, en sance ou en commission, le projet de loi de finances et galement, depuis la rforme constitutionnelle de 1996, le projet de loi de financement de la scurit sociale. Ce droit nest pas attribu au Parlement ex nihilo. Il est le fruit dune longue volution jusques sous la Cinquime Rpublique. Y est videmment rattach le principe du consentement de limpt ( I), ce dernier appelant, pour son application, le principe de la sparation des pouvoirs ( II).
84

 I.

DU NCESSAIRE PRINCIPE DU CONSENTEMENT DE LIMPT

Il est gnralement admis que le principe du consentement de limpt est lorigine du rgime parlementaire. Historiquement, il peut prtendre une certaine primogniture puisque le consentement de limpt a souvent t la revendication premire, linitiation mme dun processus de construction dmocratique320. Il est de coutume daffirmer que le consentement de limpt a t la premire prrogative des Parlements321. Partant, il est logique de rechercher la filiation entre ce principe et les pouvoirs des assembles parlementaires, mais particulirement notre propos, leur pouvoir damendement (A). Aussi bien, il peut tre dmontr que la porte de celui-ci est largement domine par lapplication qui est faite du principe du consentement de limpt (B).

A.

DU LIEN INDISSOLUBLE ENTRE LE PRINCIPE DU CONSENTEMENT DE LIMPT ET LE DROIT DAMENDEMENT FINANCIER PARLEMENTAIRE

Consacr au titre de larticle 14 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen en 1789, le principe du consentement de limpt confre aux assembles reprsentatives le pouvoir de consentir de limpt. Il sest trs tt pos la question de savoir quelle est la vritable porte de ce principe, plus prcisment, quelles sont les attributions incombant au Parlement. Aux termes dudit article, tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mmes ou par leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, den suivre lemploi [] . Il semble donc revenir au Parlement de dcider de lutilisation faire de limpt quil consent. Selon Andr Barilari, lorsque le contribuable voit concrtement laffectation de sa contribution, il laccepte mieux. Il est mme de sassurer de lintrt du but poursuivi et dapprcier les bnfices quil pourra atteindre pour lui-mme. Cette notion de juste retour est importante pour lgitimer limpt 322. De plus, le principe du consentement de limpt implique pour le Parlement une sorte de prolongement logique indispensable, le droit den dterminer lusage, cest--dire le droit de

320 321

G. Carcassonne, Op. Cit., p. 43. A. Baudu, Op. Cit., p. 4. 322 A. Barilari, Le consentement limpt, Paris, Presses de Sciences Po, 2000, p. 115.

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fixer le montant des dpenses publiques. Cette thorie a t dfendue par Charles Ganilh. Selon ce dernier, du droit de cooprer la loi de limpt drive le droit de concourir la fixation des dpenses publiques 323. La possibilit doit tre reconnue aux assembles parlementaires de jouer un rle dans les dpenses publiques imputes sur limpt consenti. Comme le dit si bien P. Duvergier de Hauranne, la consquence immdiate de ce principe, cest que celui qui a le droit de voter limpt a ncessairement le droit dexaminer si cet impt est demand pour les ncessits de ltat, de vrifier ces ncessits [] 324. Lvidence semble telle que- faute dun encadrement constitutionnel adquat- la lecture extensive donn au principe du consentement de limpt par le pass a permis la Chambre populaire, non seulement de concourir la fixation des dpenses publiques , mais encore de rcrire le budget prsent par le gouvernement. Cependant, sous la Cinquime Rpublique, la lecture du principe du consentement de limpt a t plus restrictive que ce quelle a t nagure. Par l mme, il sest agi videmment de dfinir ngativement le droit damendement parlementaire. Ainsi, le pouvoir constituant a-t-il mis en place toute une panoplie de mcanismes et de procdures susceptibles dencadrer le droit damendement parlementaire de manire plus conforme ce quelle aurait d tre depuis le commencement du rgime parlementaire en France. Ces derniers prsentent toutefois le risque de mconnatre le principe du consentement de limpt.

B.

LE

NON-RESPECT

DU

PRINCIPE

DU

CONSENTEMENT

DE

LIMPT,

UNE

HYPOTHQUE SUR LE DROIT DAMENDEMENT

Il vient dtre dmontr que du principe du consentement de limpt est n le rgime parlementaire. Le ncessaire consentement de limpt par le peuple a en effet suscit certains pouvoirs au profit des assembles reprsentatives. Parce que le Parlement se porte dfenseur du contribuable , il lui revient de droit de concourir la fixation des dpenses publiques . Ces considrations justifient le pouvoir de rformation accord aux membres du Parlement sur les budgets de ltat et de la scurit sociale. Ainsi, admettre lhypothse quun droit damendement financier est reconnu au Parlement en fonction du principe du consentement de limpt, cest
323

C. Ganilh, Des droits constitutionnels de la Chambre des dputs, en matire de finances, ou rfutation des doctrines de M. le Comte Garnier dans son rapport la Chambre des pairs sur le budget de 1815, Paris, Deterville, 1816, 88 p., v. not. Chap. 2, p. 27. 324 P. Duvergier de Hauranne, Histoire du gouvernement parlementaire en France, 1814-1848, Paris, 1860, p. 104.

86

reconnatre en mme temps limpossibilit pour les parlementaires de modifier les projets de loi de finances ou de loi de financement de la scurit sociale toutes les fois que ledit principe nest pas respect. Si lon fait table rase de lexercice intempestif de ce droit sous les Troisime et Quatrime Rpubliques, le constituant de 1958 semble avoir rduit peu de chose le droit damendement parlementaire notamment en matire financire. Tout dabord, larticle 40 de la Constitution et larticle 42 de lordonnance du 2 janvier 1959 limitaient les amendements aux seules ressources publiques. Mais, au titre de larticle 47 de la loi organique du 1er aot 2001, leur effet a t tendu aux dpenses publiques, encore que la procdure de recevabilit financire doive sy adapter325. Or, ltude exhaustive quil incombe de faire du droit damendement financier des assembles parlementaires doit englober juste titre le vote de la loi de finances et de la loi de financement de la scurit sociale dans le but de mesurer limpact des prrogatives gouvernementales lgard du principe du consentement de limpt326. Il parat utile de procder de la sorte puisque le non-respect du principe du consentement de limpt remet en cause les pouvoirs budgtaires du Parlement au nombre desquels se trouve le droit damendement. Finalement, dans la mesure o le pouvoir constituant a fait le choix en 1958 de donner au gouvernement les armes susceptibles de lui garantir la mainmise sur son projet de loi, il parat impratif de savoir si la mise en uvre de ces procdures porte effectivement atteinte au principe du consentement de limpt. ce propos, plusieurs ventualits doivent tre considres. Dune part, le troisime alina de larticle 47 de la Constitution accorde au gouvernement la possibilit de mettre le projet de loi en vigueur par ordonnance. Lide de sanctionner le Parlement au sujet de lventuel dpassement du dlai global de soixante-dix jours exclut lhypothse dune loi dhabilitation. Le cas chant, le Parlement se voit priv de sa prrogative dautorisation budgtaire. Dautre part, sagissant de la cohrence du texte, le gouvernement dispose de la procdure du vote bloqu327 qui peut amenuiser considrablement la porte des amendements. Mais, larme du 49-3 , applique aux projets de loi de finances et de financement de la
325 326

V. Supra. V. Supra. 327 V. Supra. V. art. 44, al. 3 de la Constitution de 1958.

87

scurit sociale, permet au gouvernement de contourner le principe du consentement de limpt dans la mesure o le vote des assembles parlementaires nest pas requis, in casu lesdits projets peuvent tre considrs comme adopts328. Au vu de ces considrations, le droit damendement parlementaire en matire financire, fut-il rnov par la loi organique du 1er aot 2001, sassimile une simple formalit anodine jusqu ce que le gouvernement dcide de lopportunit den tenir compte ou pas. Certes, les prrogatives gouvernementales contribuent garantir la mainmise du gouvernement sur le budget de sorte que les assembles parlementaires ne le rcrivent pas comme cela se faisait sous les rpubliques antrieures. Dans cette optique, il est clair que le constituant de 1958 a cherch rtablir la sparation des pouvoirs qui se veut un principe essentiel et indispensable au consentement de limpt, et donc, au droit damendement du Parlement. En dehors des irrecevabilits prvues larticle 40 de la Constitution, le gouvernement apparat comme principal rouage de lencadrement pratique des initiatives parlementaires. Toujours est-il que la possibilit pour le gouvernement de mettre le budget en vigueur par ordonnance dnote une application incomplte du principe de la sparation des pouvoirs.

II.

UNE APPLICATION INCOMPLTE DU PRINCIPE DE LA SPARATION DES POUVOIRS

Le principe de la sparation des pouvoirs se prsente comme lun des principaux rouages de la mise en uvre du rgime parlementaire329. Il demeure en effet que le principe de la sparation des pouvoirs a t raffirm avec force au XVIIIe sicle par la plupart des grands penseurs en mme temps que le principe du consentement de limpt. Par exemple, Montesquieu en a scrupuleusement dfini la porte dans le sillage du consentement de limpt, porte qui semble avoir dvi plus dun titre (A). Pourtant, appliqu comme il convient la matire budgtaire, ce principe concourt (ou devrait concourir) ce que le baron Louis appelle la rgle des quatre temps alterns (B).

328 329

V. Supra. V. art. 49, al. 3 de la Constitution. Ce principe a par exemple t rappel dans la jurisprudence du Conseil const. du 11 dc. 2008 n o 2008-571 DC, Loi de financement de la scurit sociale, Rec. P. 378, Cons. 10.

88

A.

UNE SPARATION INADQUATE DES POUVOIRS

Le principe de la sparation des pouvoirs est consacr au titre de larticle 16 de la Dclaration des droits de 1789. Comme la prcis Jean-Jacques Rousseau, dans son Discours sur lconomie politique en 1755, les impts ne peuvent tre tablis lgitimement que par le consentement du peuple ou de ses reprsentants 330. linverse, Montesquieu, dans le livre XI, chapitre VI de lEsprit des lois, a estim que si la puissance excutive statue sur la leve des deniers publics autrement que par le consentement il ny aura plus de libert parce quelle deviendra lgislative dans le point le plus important de la lgislation 331. Force est donc de constater que la mise en avant du principe du consentement de limpt appelle la sparation des pouvoirs332. Dune certaine manire, ces principes sassimilent des rgles, la fois gigognes et complmentaires, qui sont indispensables au fonctionnement du rgime parlementaire. videmment, dans ce rgime politique le gouvernement est responsable devant le Parlement333. En matire budgtaire, pour que cela soit possible, Chateaubriand a estim que la Chambre des dputs ne doit pas faire le budget334 , car selon lui la formation du budget appartient la prrogative royale [et, dans le cas contraire, elle] risque de se compromettre 335. cet gard, les Troisime et Quatrime Rpubliques ont vu sappliquer mauvais escient le principe du consentement de limpt de sorte que la doctrine parle du parlementarisme 336 qui, on le sait, caractrise le dtournement des pouvoirs du Parlement. En matire budgtaire, cette situation amenait la chambre populaire rcrire le budget. En 1958, le constituant a voulu tablir lquilibre constitutionnel des institutions. Il a, pour ainsi dire, fait basculer du cot du gouvernement un ensemble de prrogatives qui laisse imaginer son tour un certain dtournement des pouvoirs du gouvernement. En effet, lquilibre semble ntre toujours pas atteint puisque le gouvernement peut se prvaloir de lautorisation budgtaire au dtriment du principe du consentement de limpt.
330 331

J.-J. Rousseau, Discours sur lconomie politique, 1755, p. 73. Montesquieu, De lEsprit des lois, Paris, Librairie Firmin Didot Frres, p. 136. 332 A. Baudu, Op. Cit., p. 4. 333 Thierry Debard, Dictionnaire de droit constitutionnel, Ellipses, Paris, 2007, p. 293. 334 F.-R. Chateaubriand, De la monarchie selon la Charte, Paris, Le Normant, 1816, 2006 p. v. gal. ce sujet, P. Leroy-Beaulieu, Op. Cit., p. 20 s. 335 Ibid. 336 Par rfrence aux IIIe et IVe Rpubliques, il sagit du rgime parlementaire franais caractrise par de nombreux dysfonctionnements et notamment linstabilit gouvernementale. V. T. Debard, Op. Cit., p. 297.

89

Une nuance, tnue mais importante doit donc tre voque. Avant 1958, une lecture extensive a t donne au principe du consentement de limpt, ce qui a conduit le Parlement prparer le budget. Sous la Cinquime Rpublique, il apparat a contrario que la lecture restrictive faite du consentement de limpt laisse la possibilit au gouvernement dautoriser le budget. y regarder de prs, labsence dune sparation tanche des pouvoirs demeure commune aux deux situations, savoir celles davant et daprs 1958. Il nous semble donc que cest sur ce point quil y a matire voir lquilibre constitutionnel stablir dans la perspective dun droit damendement financier parlementaire effectif. Lanalyse de ladaptation de ce principe la rgle des quatre temps alterns permet de mettre en vidence les rpercussions nfastes sur la procdure budgtaire.

B.

DES REPERCUSSIONS NFASTES SUR LA RGLE DES QUATRE TEMPS ALTERNS

Lorsque le principe du consentement de limpt et le principe de la sparation des pouvoirs sont convenablement appliqus, les comptences budgtaires du Parlement, savoir lautorisation budgtaire et le contrle budgtaire, de mme que celles du gouvernement, sinscrivent dans un cycle budgtaire dfini par le baron Louis lors de la prsentation du budget de 1814 devant la Chambre des dputs. Alors ministre des finances, le 22 juillet 1814, le baron Louis a mis en vidence la ncessit de respecter la rgle des quatre temps alterns dans la procdure budgtaire applicable dans un rgime parlementaire337. Aux termes de cette rgle, la prparation du budget relve du pouvoir excutif, le vote revient la reprsentation nationale qui autorise limpt et vote les dpenses publiques. Ensuite le budget est mis en excution par le gouvernement et les services administratifs. Comme le Parlement ne participe pas la fonction excutive, au nom de la sparation des pouvoirs, il est, par la suite, en droit de demander des explications sur lexcution du budget assure par le gouvernement338. Lapplication rigoureuse de cette rgle laisse, semble-t-il, peu de place au droit damendement parlementaire. Larticle 20 de la Constitution porte (ou doit porter) en effet minorer le pouvoir dinitiative du Parlement en matire budgtaire. De plus, linitiative des lois
337 338

V. Compte rendu de la sance du 22 juil. 1814, Chambre des dputs cit par cf. A. Baudu, Op. Cit., p. 4. V. ce sujet G. Desmoulin, La loi organique relative aux lois de finances et le renouveau de la rgles des quatre temps , Rv. Trsor, no 8-9, 2004, p. 509.

90

de finances et de financement de la scurit sociale ntant pas accorde au Parlement, il semble logique que les amendements parlementaires affrents soient rduits dans une certaine mesure puisque le droit damendement est le corollaire de linitiative des lois 339. Or, larticle 47 de la loi organique du 1er aot 2001 offre la possibilit aux parlementaires de modifier les crdits des programmes lintrieur dune mission. Le droit damendement financier du Parlement, ainsi amnag, peut sassimiler un empitement sur la comptence du gouvernement ; lvidence est telle que les parlementaires peuvent crer leurs propres programmes 340. Le Parlement ne participant pas la fonction excutive, ne revient-il pas au gouvernement de dterminer en propre ses politiques publiques ? linverse, le rle du gouvernement doit se limiter la prparation du budget et son excution. Par contre, nombreuses ventualits341 laissent imaginer que le gouvernement peut parvenir autoriser le budget la place du Parlement. En vue de cela, lexercice du droit damendement devient incertain dans la mesure o le gouvernement aura tout loisir les accepter ou les rejeter. Par l mme, des atteintes risquent dtre portes la rgle des quatre temps alterns. De ce point de vue, il apparat clairement que la mise en place dun droit damendement financier efficace au profit du Parlement requiert une application rigoureuse de la sparation des pouvoirs comme Montesquieu342 lavait, ds le dpart, nonc.

SECTION II. LA MISE EN PLACE DUN DROIT DAMENDEMENT FINANCIER PARLEMENTAIRE EFFICACE la lumire des paragraphes prcdents, on est fond considrer que la mise en uvre au profit du Parlement dun droit damendement efficace en matire financire suppose une sparation scrupuleuse des pouvoirs. Il apparat ncessaire de renforcer la sparation des pouvoirs pour parvenir un encadrement plus conforme aux pouvoirs du Parlement. Ainsi, dans le contexte actuel, nous semble-t-il que la rnovation du droit damendement financier du Parlement ne doit pas concerner directement le principe du consentement de limpt, ce dernier
339 340

V. S.-L. Formery, Op. Cit., p. 91. V. gal. art. 39 de la Const. de 1958. V. art. 7 de la loi organique du 1er aot 2001. V. gal. Cons. const. 25 juil. 2001, no 2001-448 DC, LOLF. 341 V. Supra. 342 V. Supra.

91

tant bel et bien inscrit dans le bloc de constitutionnalit, mais elle doit rechercher plutt une sparation approprie des pouvoirs. Pour autant, il faut garder lesprit que chercher rnover le droit damendement financier parlementaire ne suppose pas forcment dtendre les pouvoirs des assembles sur la prparation du budget. Si ctait le cas, la Cinquime Rpublique naurait aucune raison dtre. Au Royaume-Uni, par exemple, les pouvoirs du Parlement sur le budget sont trs limits. La rgle selon laquelle la loi de finances relve de la seule initiative primaire du pouvoir excutif constitue en effet un principe partag absolu et incontestable 343. De la mme faon, en Espagne, les pouvoirs budgtaires des Cortes generales344 sont rigoureusement encadrs. Dune manire gnrale, le parlement doit tre exclu de la rdaction du budget et son droit damendement sur le budget limit ( I) ; cela doit contribuer a contrario au respect de son pouvoir dautorisation budgtaire notamment ( II).

I.

LINITIATIVE DU BUDGET, UNE SUPRMATIE GOUVERNEMENTALE

La doctrine demeure unanime voquer les articles 20 et 39 de la Constitution pour clamer (ou peut-tre rclamer) lexercice exclusif du pouvoir dinitiative budgtaire au profit du gouvernement345. Il nous semble pourtant que larticle 47 de la loi organique du 1er aot 2001 offre aux parlementaires une latitude inapproprie dans la prparation du budget la diffrence de certains pays trangers, notamment lAngleterre et lEspagne, qui ont scell cette comptence au profit du gouvernement (A) par leffet de limiter le pouvoir de rformation du Parlement sur le budget (B).

343

M. Mauguin-Helgeson, Llaboration parlementaire de la loi. Etude comparative (Allemagne, France, RoyaumeUni), thse, Paris, Dalloz, 2006, p. 93. 344 Les Cortes gnrales reprsentent le peuple espagnol et se composent du Congrs des dputs et du Snat. Elles exercent le pouvoir lgislatif de lEtat, adoptent ses budgets, contrlent laction du Gouvernement et remplissent les autres comptences que leur attribue la Constitution. V. arts. 66.1 s. de la Constitution espagnole de 1978. 345 V. ce sujet J.-P. Camby, La rforme du budget de ltat/ La loi organique relative aux lois de finances, 2e d., LGDJ, 2004, p. 261-262 ; L. Philip, Lordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, La documentation franaise, documents dtudes, no 5, 1998, p. 35.

92

A.

LA

PRPARATION

DU

BUDGET,

UNE

COMPTENCE

STRICTEMENT

GOUVERNEMENTALE

Chose curieuse, daprs la constitution anglaise, les pouvoirs de la Chambre des communes sont plus rduits en matire financire quen toute autre et au lieu de chercher pratiquement les tendre, il semble quelle soccupe de les restreindre [], cest que lon a pens avec beaucoup de sagesse que les chambres examinent et conoivent plus nettement le caractre dune dpense que le chiffre mme auquel elle doit slever 346. Cette phrase dcrit le retrait du Parlement de linitiative budgtaire en Angleterre et voque le contraste entre la procdure budgtaire franaise et anglaise, alors quau dpart il a sembl que linfluence anglaise 347 a t dterminante dans linterprtation extensive, en France, du droit de priorit de la Chambre des dputs en matire budgtaire348. En Angleterre, la Chambre des communes a trs tt renonc son droit dinitiative budgtaire au profit du pouvoir excutif349. En 1706, le rglement de la Chambre des communes a prcis qu elle ne recevrait aucune ptition pour aucune somme relative aux services publics, ou nexaminera aucune motion tendant voter un subside ou une charge sur les revenus publics [] autrement que sur la recommandation de la Couronne 350. Ainsi, le ministre des Finances est le prparateur exclusif du budget, lui seul dispose de linitiative budgtaire. Selon la formule dun ancien premier lord de la Trsorerie, le rle du gouvernement consiste proposer, celui du Parlement accorder 351. De mme, en Espagne, larticle 134.1 de la Constitution de 1978 dispose en termes clairs qu il incombe au gouvernement dlaborer les budgets gnraux de ltat [] . Le constituant de 1958 a bien entendu permis la France de rejoindre la catgorie des pays o linitiative budgtaire appartient (ou doit appartenir) en propre lexcutif. En effet, au titre de larticle 39 de la Constitution, linitiative des projets de lois de finances et de loi de
346 347

Paul Leroy-Beaulieu, Trait de la science des finances, Guillaumin, vol. 2, 1877, p. 62. Eu gard au droit de priorit accorde la chambre populaire, appel privilege of the purse. V. ce sujet, O. Dupond, Le Snat franais et le vote des lois de finances, thse, Paris, LGDJ, 1917, p. 3. 348 V., G. Jze, Les pouvoirs financiers de la Chambre des lords , RSLF 1910. 241 s., 1911. 587 s. 349 V. ce sujet, A. Barbe, Le vote du budget en Angleterre, thse, Caen, 1904, p. 42 s. ; L. Varin, La prparation du budget en France et en Angleterre, thse, Paris, Giard et Brire, 1904, 138 p. 350 R. Stourm, Op. Cit., p. 51-59. 351 V. E. May, Histoire constitutionnelle de lAngleterre, 1912, 2 vol., cit par cf. R. Stourm, Op. Cit., p. 53. Selon une formule dEdgar Allix, la Couronne demande de largent, la Chambres des communes laccorde et les lords donnent leur consentement . E. Allix, Trait de science des finances, 2e d., 1909, Paris, La prparation du budget , p. 27.

93

financement de la scurit sociale revient au premier ministre, chef du gouvernement. Nanmoins, Cest partir de la possibilit ouverte aux parlementaires de modifier les crdits des programmes dune mission, voire de crer leurs propres programmes, que la suprmatie budgtaire de lexcutif parat fausse. Par consquent, cette situation contraste lexercice du droit damendement en Angleterre et en Espagne o linitiative budgtaire du pouvoir excutif parat prserve.

B.

UN DROIT DAMENDEMENT TRS LIMIT

En Angleterre, ltude du droit damendement doit procder de la distinction fondamentale entre la Chambre des communes et la Chambre des lords. Lexacte porte des pouvoirs accords la chambre populaire se mesure dans le droit de priorit, dit privilege of the purse, dont jouit cette dernire. Ainsi, le Parliament act de 1911352 a permis dcarter le droit damendement de la Chambre des lords en matire financire353, encore quen pratique les membres de la Chambre des lords peuvent effectuer des amendements de faible importance pour les bills. Dailleurs, le droit damendement de la Chambre des communes est lui-mme fort restreint au profit du Cabinet354 de sorte que toute linitiative financire reste entre les mains du gouvernement. La Chambre des communes ne vote donc aucun crdit. Elles ne peuvent crer ni augmenter aucune taxe. Les parlementaires anglais ont jug que le gouvernement tait le mieux plac pour dterminer les ressources ncessaires au fonctionnement des services publics. Par ailleurs, comme la soulign A. Baudu, rien na empch la Chambre des communes, par un usage abusif de son droit de priorit, daugmenter, en les amendant, les propositions faites par la Couronne, ce qui a largement inspir la pratique parlementaire franaise . Lon reconnat en effet que les dputs sous les Troisime et Quatrime Rpubliques ne staient pas autolimits et parvenaient aisment rcrire le budget prsent par le
352

En 1909-1910, la Chambre des lords a repouss en bloc le budget vot par la Chambre des communes. Lanne suivante, en 1911, un coup suprme a t port la Chambre des lords par ladoption du Parliament Act qui a permis la Chambre des communes de demander au roi de promulguer un finance-bill vot par ses soins et qui na pas t approuv par la Chambre des lords dans un dlai dun mois. 353 Nonobstant le clivage qui existe entre money bills, sagissant des bills financiers proprement dits, et les bills dont lobjet principal nest pas financier, mais qui contiennent des clauses financires. V. ce sujet, A. Baudu, Op. Cit., p. 118 s. 354 G. Jze, Les pouvoirs financiers de la Chambre des lords , RSLF 1910. 241 s.

94

gouvernement. cet effet, il semble a priori que lexemple espagnol peut permettre dviter cet cueil. Selon les termes de larticle 134.1 de la Constitution espagnole de 1978, le droit damendement est reconnu au profit des Cortes generales lgard des budgets gnraux de ltat. Ce droit damendement est toutefois encadr par larticle 134.6 disposant que : toute proposition ou tout amendement qui entrainerait une augmentation des crdits ou une rduction des recettes budgtaires devra recevoir laccord du gouvernement pour suivre son cours . Cette mesure contribue prserver la mainmise du gouvernement sur le budget puisque ce dernier na qu refuser son accord toute proposition ou amendement quil estimerait inopportun. Lun des sujets les plus dlicats sous la Cinquime Rpublique, savoir la stabilit gouvernementale, semble ici faire lobjet dun article des plus prolixes. Il nous semble en effet que cet article offre au gouvernement lessentiel de son initiative budgtaire et ce travers un procd apparemment simplifi en comparaison avec la procdure budgtaire franaise. Dune part, les mesures mises en place par le constituant sous la Cinquime Rpublique sont dune certaine manire destines garantir la stabilit gouvernementale355, plus prcisment protger, par la procdure du 493 , le budget prpar par les soins du gouvernement, ou prserver, grce au vote bloqu, la cohrence du texte y regarder de prs, opposer laccord du gouvernement toute initiative parlementaire en matire budgtaire peut participer dune dmarche synthtisant ces multiples procdures. Dautre part, sil faut considrer lapport du troisime alina de larticle 47 de la Constitution de 1958, le problme sest longtemps pos galement en termes dannualit budgtaire. lencontre de cet argument, on peut considrer le fait que cet article sapplique dans la seule hypothse o le dpassement du dlai est imputable au Parlement. Au contraire, quand la faute est du cot du gouvernement, des procdures moins drastiques sont utilises356. Par consquent, il parat plausible de dduire que ces prrogatives gouvernementales cherchent tablir (ou rtablir) la prpondrance du pouvoir excutif en matire budgtaire. Dans cette hypothse, le budget ne risquerait pas dtre mis en uvre par le gouvernement au dtriment du consentement de limpt, auquel cas le pouvoir dautorisation budgtaire du Parlement serait prserv.

355 356

P. Foillard, Op. Cit., p. 316 s. V. Supra.

95

 II.

LE

VOTE

DU

BUDGET,

UNE

COMPTENCE

ESSENTIELLE

DU

PARLEMENT La Cinquime Rpublique est caractrise fondamentalement par le souci du pouvoir constituant de replacer le Parlement dans son rle originel. Le choix a alors t fait de munir le gouvernement de multiples armes lui permettant de protger son projet de loi de finances. Nonobstant la rvision constitutionnelle de 2008, le recours ces armes demeure possible car, par exemple, il a t estim que la suppression de la procdure du 49-3 modifierait profondment les quilibres de la Cinquime Rpublique 357. Mais, peut-on parler dquilibre si, ici et l, le budget risque dtre mis en vigueur par le gouvernement au dtriment du consentement de limpt tout en sachant que larticle 16 de la Dclaration des droits de 1789 exige que la sparation des pouvoirs soit dtermine dans la Constitution ? Ne convient-il pas de garantir, sagit-il dassouplir (A) ou de supprimer (B) ces procdures, le vote du budget par le Parlement ?

A.

LASSOUPLISSEMENT DES PRROGATIVES GOUVERNEMENTALES

Il semble, dune certaine manire, plausible que la suprmatie du gouvernement en matire budgtaire incite accorder certaines prrogatives relativement au vote du budget. Cela pourrait sexpliquer partir du fait que le gouvernement dtermine la politique publique et quil devra in fine rendre compte de sa politique. Ainsi, en Angleterre, semble-t-il, le ministre jouit de prrogatives tendant garantir sa comptence budgtaire. Celle-ci tient compte fondamentalement de la double distinction, dune part, entre Chambre des communes et Chambres des lords, et dautre part, entre money bills et bills358. lessentiel, il importe de voir, relativement aux money bills359, que la Chambre des communes doit se prononcer la premire en vertu de son privilege of the purse. Selon le Parliament Act de 1911, tout money bill vot doit
357

N. Sarkozy, Discours du prsident de la Rpublique, pinal, 12 juil. 2007, p. 11 : Je suis rserv quant la suppression de lart. 49-3 qui permet au gouvernement de faire adopter un texte quand il ny a pas de majorit pour voter la censure. Sa suppression, sans doute, modifierait profondment les quilibres de la V e Rpublique [] . 358 V. Supra. 359 Il faut entendre tout public bill qui contient exclusivement des mesures relatives limpt, aux crdits, aux comptes des deniers publics, aux emprunts de ltat. Par. Ex., ne sont pas considrs comme des money bills au sens du Parliament Act de 1911 les mesures relatives aux finances locales.

96

ensuite tre envoy la Chambre des lords un mois avant la fin de la session parlementaire. Si le money bill nest pas vot par les lords, sans amendement, dans le dlai dun mois, le money bill sera tout de mme, sauf ordre contraire de la Chambre des communes, prsent au pouvoir royal pour sanction, lquivalent de la promulgation, bien que les lords ne se soient pas prononcs. Cette mesure tend accorder une certaine prrogative au ministre en matire budgtaire. Le cas chant, le principe du consentement de limpt semble tre respect vu que la Chambre des communes, prsume plus reprsentative, a vot. Dailleurs, tant prcis sans amendement , le rejet du texte par la Chambre des lords exclurait a fortiori cette possibilit. Au contraire, lapplication en France de la procdure du 49-3 en combinaison avec le dernier alina de larticle 45 de la Constitution dnote un contournement du principe du consentement de limpt. Il convient dajouter que la Chambre des communes ne peut pas joindre aux money bills des mesures non financires ou tacking car cela porterait atteinte aux pouvoirs lgislatifs de la Chambre des lords360. Aussi, importe-t-il de rappeler qu loccasion de la rvision constitutionnelle de 2008, le prsident de la Rpublique a mis quelques rserves au sujet de la procdure de larticle 49, alina 3, de la Constitution qui- on le sait- consiste supprimer le pouvoir dautorisation budgtaire du Parlement361. Cette procdure nest lgal daucune autre dans larsenal du gouvernement ; par exemple, larticle 47, alina 3, de la Constitution est assorti de la condition du dpassement de dlai global et son application nest pas systmatique362. En vue de ces considrations, le prsident de la Rpublique a mis quelques interrogations sur la proposition formule par le comit Balladur tout en formulant des solutions alternatives. Ces possibilits consisteraient en une limitation du nombre de recours possibles cet article en une session ou en une lgislature , ou encore une utilisation de larticle 49 alina 3 qui serait limite aux priodes durant lesquelles le gouvernement ne dispose dune majorit absolue au Parlement 363. Le compromis finalement ralis par le constituant a

360

G. Jze, Thorie gnrale du budget, 6e d., Paris, Giard, 1922, p. 236-237. 361 V. Supra. 362 V. Supra. 363 N. Sarkozy, Lettre au Premier ministre relative au suivi du rapport du comit Balladur , 12 nov. 2007, p. 3 : Sagissant de lart. 49 al. 3, dont la porte symbolique ne doit pas tre sous-estime, je suis davis que son utilisation doit tre encadre. Plusieurs solutions sont envisageables, celle dun comit bien sr, mais aussi, par ex., une limitation du nombre de recours possibles cet art. en une session ou en une lgislature, ou encore une utilisation de lart. 49 al. 3 qui serait limite aux priodes durant lesquelles le gouvernement ne dispose pas dune

97

t de maintenir larme pour les lois de finances et financement de la scurit sociale, plus un texte normal par session364. Comme le souligne S.-L. Formery, cest peu si le gouvernement ne dispose que dune majorit troite, mais cest beaucoup si lon se rappelle que la procdure de larticle 49, alina 3, na t mise en uvre que trois fois sous las dernire lgislature (2002-2007) ; la rforme apparat, cette aune, dune porte limite . Du reste, quelques soient les circonstances dterminant son usage, il nen demeure pas moins que son application quivaut priver le Parlement de son pouvoir dautorisation budgtaire. Cest pourquoi une partie de la doctrine plaide pour sa suppression365.

B.

LA SUPPRESSION DES PRROGATIVES GOUVERNEMENTALES

En effet, la brutalit de ces prrogatives366, et en particulier celle dite 49-3 , na pas suscit que des partisans ; une partie de la doctrine voudrait voir ces procdures supprimes. Par exemple, la procdure dite du vote bloqu, ressentie comme humiliante pour les parlementaires, est aujourdhui peu utilise 367. Par ailleurs, comme la soulign A. Baudu, linnovation du procd [ 49-3 ], qui est finalement une combinaison de la question de confiance et de la motion de censure, rside dans le fait que le texte nest pas vot par le Parlement 368. En dautres termes, si le texte qui lui est soumis ne recueille pas son accord, le Parlement dispose de la seule possibilit de renverser le gouvernement en votant une motion de censure. Or, sachant que ce dernier reste libre de renverser le gouvernement, ne peut-on pas supposer que, dune certaine manire, le vote du Parlement est exprim? Mais, comme la soulign G. Carcassonne, on mesure la pression qui sexerce sur les dputs de la majorit : ils nont dautres alternatives quentre se rsigner ce quils rechignent, voire rpugnent, ou bien
majorit absolue au Parlement. Je vous demande de soumettre cette question et ces diffrents possibilits au dbat . 364 V. Supra. V. gal. art. 49, al. 3 de la Constitution. 365 V. ce sujet, G. Carcassonne, La Constitution, 6e d., 2004, Seuil, coll. Points , p. 240 ; A. Montebourg, B. Franois, La Constitution de la Sixime Rpublique, Rconcilier les franais avec la dmocratie, Paris, Odile Jacob, 2005, p. 135. 366 S.-L. Formery, Op. Cit., p. 106: lart. 49 al. 3 est larme la plus brutale parmi les armes dont dispose le gouvernement [] , p. 92 : lauteur voqu le vote bloqu comme une arme assez brutale ; G. Carcassonne, La porte du principe du consentement de limpt, in L. Philip (dir.), Op. Cit., p. 45 : lauteur assimile ces prrogatives des forceps. 367 S.-L. Formery, Op. Cit., p. 92. 368 A. Baudu, Op. Cit., p. 457. V. gal. ce sujet P. Foillard, Op. Cit., p. 338.

98

ouvrir une crise grave qui, de plus, peut conduire la mise en cause de leur propre survie par la dissolution 369. Dans lensemble, lEspagne semble navoir retenu de prrogatives particulires au profit du gouvernement. linstar de lencadrement de linitiative parlementaire lgard de la prparation du budget, le constituant espagnol de 1978 a fait la part des choses. Le pouvoir dautorisation budgtaire du Parlement, plus prcisment des Cortes generales, est son tour rigoureusement encadr. Sur ce sujet, les termes de larticle 134.1 de la Constitution espagnole sont noncs sans quivoque : il incombe aux Cortes generales dadopter [les budgets gnraux de ltat] . Cet article traduit lide de retour selon laquelle, sil incombe au gouvernement dlaborer les budgets gnraux de ltat, il revient de droit aux Cortes generales de les examiner, de les amender et de les adopter. Dans cette optique, le gouvernement doit prsenter au Congrs des dputs les budgets gnraux de ltat au moins trois mois avant lexpiration de ceux de lanne prcdente370. Il sagit ensuite de voir que dans le cas o la loi de finances nest pas approuve avant le premier jour de lexercice budgtaire correspondant, soit le 1er janvier, les Cortes generales ne perdent pas pour autant le bnfice de lautorisation budgtaire comme en France ; les budgets de lanne prcdente sont automatiquement prorogs jusqu lapprobation de nouveaux budgets371. En France, le mauvais souvenir des budgets prorogs a en effet motiv, au nombre des innovations de la Cinquime Rpublique, la mise en place de lalina 3 des articles 47 et 47-1 de la Constitution. Or, il nous semble que ceux-ci suscitent un bien moindre mal que celui pouvant rsulter du non-respect du principe du consentement de limpt.

369 370

G. Carcassonne, La Constitution, Op. Cit., p. 240. V. art. 134.3 de la constitution espagnole de 1978. 371 V. art. 134.4 de la constitution espagnole de 1978.

99

Conclusion de la seconde partie

En 1958 le pouvoir constituant a mis en place, dans le cadre de la rationalisation parlementaire, des procdures particulires dadoption sappliquant aux textes financiers. Ces procdures reprsentent autant de limites drastiques qui parviennent pratiquement rduire trs peu de chose la porte du droit damendement parlementaire en matire budgtaire. Laboutissement des amendements raliss est rendu problmatique, et donc, incertain par rapport notamment la procdure budgtaire dans laquelle ce droit est exerc. Mais l nest quune consquence de la possibilit de mise en uvre du budget par ordonnance. Sous ce rapport, il convient de dplorer tout la fois une violation du principe du libre consentement de limpt et du principe de la sparation des pouvoirs de sorte que la procdure budgtaire ne correspond pas la rgle des quatre temps alterns.

100

Conclusion Gnrale

101

 En dcrivant de faon prcise les mcanismes de limitation du pouvoir dinitiative et cette vritable police des dpenses, [il sagit] dillustrer bien sr linversion [], inversion historique du pouvoir financier du Parlement, historiquement destin contrler et limiter les dpenses du gouvernement, inversion qui conduit ce que le droit budgtaire arrive contrler et limiter, pour ne pas dire interdire le pouvoir de dpense des parlementaires. On est l donc dans la dynamique budgtaire et ses limites 372. Cette pense semble rsumer en quelques lignes lessentiel du pouvoir dinitiative du Parlement alors que la doctrine classique a toujours soutenu lide selon laquelle on trouverait au sein du Parlement et de la reprsentation nationale une gestion en bon pre de famille qui prmunirait le citoyen contre les pulsions systmatiquement dispendieuses attribues lexcutif. Convient-il de rappeler que larticle 14 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 a reconnu tous les Citoyens [] le droit de constater, par eux-mmes ou par leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, den suivre lemploi [] . Face linterprtation extensive qui tait faite de ce principe auparavant, sous la Cinquime Rpublique

372

Pierre Joxe, Lexercice du pouvoir dinitiatives en lois de finances in L. Philip (dir.), Lexercice du pouvoir financier du Parlement. Thorie, pratique et volution, Economica, 1996, p. 66.

102

le pouvoir dinitiative parlementaire a subi un sort invers . Comme la rappel la doctrine, opinion politique et ncessits techniques se sont rejointes pour rduire les pouvoirs du Parlement dans le domaine financier 373. Dsormais, au plan financier, les articles 40 et 41 de la Constitution de 1958 dfinissent des mcanismes qui permettent de contrer toute initiative parlementaire tant lgard de la procdure budgtaire que de la procdure lgislative. Au-del de ces irrecevabilits, le gouvernement dispose darmes lui permettant dassurer cette police des dpenses publiques tout au long de la procdure budgtaire ; ce qui peut rendre anodin lapport de la loi organique du 1er aot 2001. cet gard, il apparat que le droit damendement du parlement est comparable une fiction374. Par consquent, au-del de ce pas en avant organique, ne faudrait-il pas un effort constitutionnel lquilibre de la procdure budgtaire ? Les occasions de rnovation de la procdure budgtaire sont moins frquentes que celles relatives la rhabilitation de la procdure lgislative. Sous la Cinquime Rpublique, pendant prs de quarante ans, le droit budgtaire franais a t rgi par le mme texte, lordonnance du 2 janvier 1959375. Finalement, la loi organique du 1er aot 2001 a chang la donne bien des gards, ce qui a permis notamment une certaine rnovation du droit damendement du Parlement. Toutefois, il semble tre du ressort du pouvoir constituant dengager une rforme tendant rtablir lquilibre institutionnel ; cest ce qui fait rellement dfaut la Cinquime Rpublique. Selon la doctrine, la mise en place du comit Balladur aurait pu constituer loccasion de parfaire le travail accompli par le lgislateur organique en 2001 en adaptant le texte constitutionnel aux principes budgtaires dvelopps par la LOLF 376. En ce qui concerne le droit damendement parlementaire, il convient de regretter que la procdure budgtaire au Parlement nait pas t rnove par le comit Balladur de telle sorte que le budget ne soit plus vot sous la menace dun gouvernement trop puissant et que la rgle des quatre temps

373

A. Mabileau, La comptence du Parlement de la Ve Rpublique , RSF 1961. 47. 374 G. Carcassonne, Op. Cit., p. 43 s. 375 Lordonnance no 59-2 du 2 janv. 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Ce texte na connu que deux modifications mineures, alors que durant la mme priode, la Constitution avait t modifie quinze reprises. Lordonnance de 1959 a t considre, juste titre, comme un ilot juridique de stabilit . V. J.-P. Camby, La rforme du budget de ltat. La loi organique relative aux lois de finances, 2e d., LGDJ, 2004, p. 3. 376 D. Catteau, La rvision constitutionnelle issue du rapport Balladur : une occasion manque pour les finances publiques , RFFP 2008, no 101, p. 183.

103

alterns en soit rtablie. Le besoin de cette dernire appelle le Parlement jouer son rle originel. Initialement plac au sein du rgime politique en tant que dfenseur des intrts du citoyencontribuable, le Parlement se devait de vrifier la ncessit de limpt et contrler son utilisation conformment au principe du consentement de limpt, en foi de quoi lui a t reconnu un droit damendement sur le budget377. Cependant, la culture de la dpense, et donc de limpt, a remplac le culte du contribuable alors quinitialement le Parlement se voulait tre son dfenseur378. Par consquent, il apparat quun changement culturel est galement ncessaire au Parlement. Et, sil peut savrer illusoire en France que le Parlement abdique son pouvoir dinitiative au profit du gouvernement comme ca a t le cas en Angleterre, la bonne rforme constitutionnelle semble tre celle qui doit, sinspirant par exemple du systme espagnol, sintresser au parachvement de la sparation des pouvoirs.

377 378

R. Hertzog, Les pouvoirs financiers du Parlement , RD publ. 2002. 308. A. Lambert, Renouveler notre approche des finances publiques , in M. Bouvier, Rforme des finances publiques, dmocratie et bonne gouvernance, LGDJ, p. 386 s.

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110
no

2009-599 DC, Loi de finances pour 2010, Rec. Cons.

tendant modifier le

Cons. const. 13 oct. 2005, no 2005-526 DC, Rsolution modifiant le rglement de l'Assemble nationale, Rec. Cons. const. 144. Cons. const. 29 juil. 2005, no 2005-519 DC, Loi organique relative aux lois de financement de la scurit sociale, Rec. Cons. const. 129. Cons. const. du 27 dc. 2002, no 2002-464, Loi de finances pour 2003, Rec. Cons. 34. Cons. const. 25 juil. 2001, no 2001-448 DC, Loi organique relative aux lois de finances, Rec. Cons. const. 99, cons. 96 Cons. const. 30 dc. 1997, no 97-395 DC, Loi de finances pour 1998, Rec. Cons. const. 333. Cons. const. du 28 dc. 1995, no 95-369, Loi de finances pour 1996, Rec. Cons. 21. Cons. const. no 94-345 DC du 29 juil. 1994, Loi relative l'emploi de la langue franaise, Rec. Cons. const, 106 Cons. const. 3 juill. 1986, no 86-209 DC, Loi de finances pour 1987, Rec. Cons. const. 86. Cons. const. 28 dc. 1985, no 85-203 DC, Loi de finances rectificative pour 1985. Cons. const. 29 dc. 1982, no 82-154 DC, Rec. Cons. const. 80, cons. 3. Cons. const. 31 dc. 1981, no 81-136 DC, Troisime loi de finances rectificative pour 1981. Cons. const. 30 dc. 1980, no 80-126 DC, Loi de finances pour 1981, Rec. Cons. const. 53. Cons. const. 24 dc. 1979, no 79-110 DC, Loi de finances pour 1980, Rec. Cons. const. 36. Conseil constitutionnel no 78-94 DC du 14 juin 1978, Rsolution tendant modifier les articles 24, 39, 42, 44, 45 et 60 bis du Rglement du Snat. Cons. const. 20 juillet 1977, no 77-82 DC, Loi tendant complter les dispositions du code des communes relatives la coopration intercommunale et notamment de ses articles 2, 4, 6 et 7, Rec. Cons. const. 37.

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111

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Cons. const. 15 janv. 1960, no 59-5 DC, Rsolution modifiant les articles 95 et 96 du Rglement de lAssemble nationale, Rec. Cons. const. 351.

112

Tables des matires

Introduction gnrale Premire partie

Une mise en place en adquation avec le principe du consentement de limpt

17

Chapitre I. Le principe du consentement de limpt, socle du droit damendement financier parlementaire

Section I. I. UNE INTERPRTATION EXTENSIVE DU PRINCIPE DU CONSENTEMENT DE LIMPT UNE CLEF DE VOTE DU RGIME PARLEMENTAIRE
A. LA CONSCRATION DU CONSENTEMENT DE LIMPT, GENSE DU RGIME PARLEMENTAIRE B. UNE NCESSAIRE INSCRIPTION CONSTITUTIONNELLE

20

20 21 21 23 25 26 28 29 30 30 31 33 34 35 36 37
113

II.

DES POUVOIRS BUDGTAIRES PARLEMENTAIRES CONTROVERSS

A. B. UN DROIT DAMENDEMENT PARLEMENTAIRE CONTROVERS LE PRINCIPE DE LA SPARATION DES POUVOIRS, UN LMENT INDISPENSABLE AU CONSENTEMENT DE LIMPT

Section II. I.

UNE MISE EN UVRE DIFFICILE DU DROIT DAMENDEMENT FINANCIER PARLEMENTAIRE

UNE MFIANCE PERMANENTE LGARD DU PARLEMENT

A. LA MONTE EN PUISSANCE DES COMMISSIONS DE FINANCES DU PARLEMENT

1. 2.
B.

De la permanence des commissions des finances Lunification des commissions des finances, un facteur non ngligeable

LES EMPITEMENTS BUDGTAIRES DE LA COMMISSION DES FINANCES DE LA CHAMBRE DES DPUTS SUR LES ATTRIBUTIONS DU GOUVERNEMENT

II.

LEXCLUSION DU PARLEMENT DE LA PRPARATION DU BUDGET

A. B. LA REFONTE DES POUVOIRS BUDGTAIRES DU PARLEMENT

LE GOUVERNEMENT, UN ACTEUR INCONTOURNABLE DE LLABORATION DU BUDGET

Chapitre II.
Section I. I.
A.

Un droit damendement encadr par la Constitution du 4 octobre 1958

UN DROIT RESTREINT 39 39 40 40 41 43 43 44 46 47 47 49 51 51 52 53
56

LA VOLONT INITIALE DU CONSTITUANT

INITIATIVE FINANCIRE B. UN DROIT DAMENDEMENT TRIQU PAR LARTICLE 42 DE LORDONNANCE DU 2 JANVIER 1959

LARTICLE 40 DE LA CONSTITUTION DE 1958, UN PARLEMENT PRIV DE TOUTE

II.

LE CONTRLE DE LA RECEVABILIT, UN ORDRE DE JURIDICTION

A. B. LE CONTRLE PARLEMENTAIRE, JURIDICTION DE PREMIER RESSORT LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL, JUGE DAPPEL

Section II. I.

UNE VOLONT DU CONSTITUANT PROGRESSIVEMENT CONTOURNE

LA JURISPRUDENCE CONSTITUTIONNELLE PROTECTRICE DE LINITIATIVE PARLEMENTAIRE

A. UNE INTERPRTATION EXTENSIVE DE LARTICLE 40 DE LA CONSTITUTION PAR LE JUGE CONSTITUTIONNEL B.

LARTICLE 42 DE LORDONNANCE DE 1959 INTERPRT AU SENS DE LARTICLE 40 DE LA CONSTITUTION

II.

LA RNOVATION DU DROIT DAMENDEMENT FINANCIER PARLEMENTAIRE

A. LLARGISSEMENT DE CE DROIT

1. 2.
B.

Lartifice de larticle 47 de la loi organique du 1er aot 2001 Le Mythe de llargissement du droit damendement Lirrecevabilit financire lassemble nationale, une mise niveau ncessaire

UNE NCESSAIRE ADAPTATION DE LA PROCDURE DIRRECEVABILIT

1. 2.

57

De la rectification de la procdure de recevabilit financire au snat 59 62

Conclusion de la premire partie

114

Seconde Partie

Une lecture pragmatique laune du principe du consentement de limpt

63

Chapitre I.
Section I. I.

Un droit damendement financier parlementaire inachev 66

DES CONTRAINTES TEMPORELLES 66 67 67 69 70 70 73 75 76 77 78 79 80 82

UNE CONFORMIT APPARENTE DES DLAIS PAR RAPPORT AU PRINCIPE DU CONSENTEMENT DE LIMPOT
A. UN DLAI GLOBAL DEXAMEN FAVORABLE AU DROIT DAMENDEMENT DU PARLEMENT B. DROIT DE PRIORIT DE LASSEMBLE NATIONALE, UN SYMBOLIQUE DU CONSENTEMENT DE LIMPT

II.

DESSAISISSEMENT DU PARLEMENT EN CAS DE NON-RESPECT DES DLAIS

A. LA SANCTION DES DLAIS DE DISCUSSION INTERNES, UNE ATTEINTE AU DROIT DE PRIORIT DE LASSEMBLE NATIONALE B. LA SANCTION DU DLAI GLOBAL DADOPTION DU BUDGET, UN PARLEMENT DESSAISI DE SON POUVOIR DAUTORISATION BUDGTAIRE

Section II. I.
A.

UN DROIT DAMENDEMENT INNFICACE

BIEN-FOND DU VOTE BLOQU PAR RAPPORT AU PRINCIPE DU CONSENTEMENT DE LIMPT

LE BLOCAGE DU VOTE, DES DAMENDEMENTS AVORTS

B.

UN DROIT DAMENDEMENT BRUTALEMENT INTERROMPU

II.
A. B.

LA SUPPRESSION DU VOTE, UN DROIT DAMENDEMENT SUPPRIM

LA QUESTION DE CONFIANCE, UNE GUILLOTINE BUDGTAIRE LARTICLE 16 DE LA CONSTITUTION, UNE AUTRE FORME DE CONSENTEMENT DE LIMPT ?

Chapitre II.

Les composantes essentielles du droit damendement financier parlementaire

84

SECTION I. DES PRINCIPES INTRINSQUES AU DROIT DAMENDEMENT FINANCIER PARLEMENTAIRE I. DU NCESSAIRE PRINCIPE DU CONSENTEMENT DE LIMPT 84 85
115

A.

LE LIEN INDISSOLUBLE ENTRE LE PRINCIPE DU CONSENTEMENT DE LIMPT ET LE DROIT DAMENDEMENT FINANCIER PARLEMENTAIRE

85 86 88 89 90 91 92 93 94 96 96 98 100 101 105 105 106 107 109 110

B.

LE NON-RESPECT DU PRINCIPE DU CONSENTEMENT DE LIMPT, UNE HYPOTHQUE SUR LE DROIT DAMENDEMENT

II.

UNE APPLICATION INCOMPLTE DU PRINCIPE DE LA SPARATION DES POUVOIRS

A. B. UNE SPARATION INADQUATE DES POUVOIRS DES REPERCUSSIONS NFASTES SUR LA RGLE DES QUATRE TEMPS ALTERNS

Section II. I.

MISE EN PLACE DUN DROIT DAMENDEMENT FINANCIER PARLEMENTAIRE EFFICACE

LINITIATIVE DU BUDGET, UNE SUPRMATIE GOUVERNEMENTALE

A. LA PRPARATION DU BUDGET, UNE COMPTENCE STRICTEMENT GOUVERNEMENTALE B. UN DROIT DAMENDEMENT TRS LIMIT

II.

LE VOTE DU BUDGET, UNE COMPTENCE ESSENTIELLE DU PARLEMENT

A. B. LASSOUPLISSEMENT DES PRROGATIVES GOUVERNEMENTALES LA SUPPRESSION DES PRROGATIVES GOUVERNEMENTALES

Conclusion de la seconde partie

CONCLUSION GNRALE

Bibliographie
Ouvrages gnraux Thses Ouvrages spcialiss Articles Index de jurisprudence

116