Finances Publiques Semestre 2

Finances Publiques , Semestre 2
1
FINANCES PUBLIQUES SEMESTRE 2

Les Iinances publiques ont pour objet l'etude du budget des personnes publiques. On distingue
traditionnellement les Iinances publiques des Iinances privees. Les personnes publiques, l'etat
disposent aussi d'un budget.

Section 1: Distinctions finances publiques- finances prives

I) Distinction

A) Les objectifs
Les Iinances privees poursuivent un intert personnel, et de besoins personnels.
Les budgets publics cherchent quand a eux la poursuite de l'intert general, les besoins de la
collectivite.

B) Les moyens d'actions
Les personnes privees vont avoir des moyens diIIerents pour alimenter ou gerer leur budget et
ceci s'explique par l'importance des sommes en jeux.
Les budgets prives sont de modestes importances compares aux budgets publics.
On peut evaluer le budget public Iranais de 370 milliards d'euros. Il Iaut savoir que le budget
moyen d'un menage selon l'INSEE s'eleve par an a 18000 euros.
Les personnes privees lorsqu'elles utilisent leur budget ont des rapports contractuels.
Exemple: achat ou vente d'un objet.
L'etat au contraire impose ses decisions notamment lorsqu'il va chercher a alimenter son
budget, va imposer (impt), autrement dit il va agir par voie d'autorite. Il a donc besoin de
recettes.

C) Les conditions d'action
Elles se resument principalement autour de l'equilibre. Nos budgets prives sont constitues de
recettes et de depenses et l'obligation pour les menages est d'avoir un budget en equilibre. Si
une personne privee ou entreprises sont en deIicit, elles auront l'obligation par exemple de
licencier, Iaillite...
Donc il est necessaire d'avoir un equilibre parIait entre recettes et depenses.
Au contraire, l'etat en particulier peut se permettre des situations de desequilibre, depuis
certaines annees les budgets sont votes en desequilibre.

2
L'etat a des depenses speciIiques a realiser (sont incompressibles: justice, education, deIense)
et c'est pourquoi on accepte en pratique des situations de desequilibres aIin d'assurer ces
missions minimales et regaliennes.
Ce qui justiIie ces diIIerences, c'est principalement la souverainete de l'etat, sa puissance
publique, et l'etat a autrement dit le privilege de lever l'impt.

II) Rapprochement
Les finances prives alimentent les finances publiques:
Les Iinances publiques ne pourraient pas exister sans les Iinances privees. Debat: Mais
jusqu'ou peut-on imposer les contribuables?
Certaines activits publiques obissent aux principes de la gestion prive:
Les Iinances privees vont apporter au FP leurs principes de gestions a savoir la rentabilite. En
particulier, c'est le cas des SP dont la gestion a ete conIiee a des personnes privees, on leur
applique des principes de gestion privee (rentabilite, perIormance...).
Elles sont aussi soumises aux contrles de la gestion prive:
Les activites publiques ont ete pendant longtemps uniquement soumise au contrle de
regularite, puis progressivement on a introduit ce que l'on appelle les contrles de la qualite
ou contrles de gestion qui sont issues de la gestion privee.

Section 2: L'volution des Finances publiques
Comment les Iinances publiques sont apparues? Comment le budget de l'etat s'est il structure?
On distingue traditionnellement deux tapes:
Leurs caracteristiques c'est la Iaible intervention de l'etat : l'etat liberal. Et ces Iinances
publiques classiques vont evoluer en mme temps que l'etat, et l'etat va devenir de plus en
plus interventionniste (etat providence) et ce passage a cet etat providence marque la
deuxieme etape.
Un point commun ces deux priodes:
Dans les deux cas, ces Iinances publiques vont tre un enjeu de pouvoir. Les Iinances
publiques se sont construites autour de la lutte pour le pouvoir.

I) Les origines des finances publiques: Les finances publiques classiques
Elles sont nees autour de la gestion de l'argent.
Budget`: (Bougette petite bourse qu'avait les voyageurs ou ils mettaient leur argent) tres
vite nous avons associe la bougette a la bourse de l'etat et donc au budget de l'etat. La
bougette est devenue Budget (en anglais). Cette bougette s'est transIorme en valise ou l'on

3
mettait les papiers du budget lorsque on allait presentait le budget a la chambre des communes
pour ouvrir le budget ` (ouvrir Iinalement la valise).
Finance`: (Iinancia designe le paiement ordonne par une autorite) mais vient aussi du vieux
Iranais Iiner ` qui signiIie terminer une operation moyennant le paiement d'une somme
d'argent (aujourd`hui liquider).
En anglais Iine ` qui signiIie une amende, une contravention.

A) La naissance du principe de l'autorisation budgtaire: les rvolutions
Plusieurs revolutions vont Iorger ce principe de l'autorisation budgetaire.
1) Dfinition de l'autorisation budgtaire
Deux elements:
O Le consentement a l'impt de ceux qui le supportent
O Le droit de discuter la depense a laquelle est aIIecte cet impt
Dans les deux cas, on va parler d'impt qui est par deIinition, la prestation pecuniaire qui est
requise des membres de la collectivite et qui est perue par voie d'autorite sans contrepartie
directe et a titre deIinitiI.
Les contribuables doivent Iormuler un accord. En eIIet, le roi devait solliciter l'accord de ses
sujets pour prelever un impt.
Et c'est le droit de discuter de la depense qui va provoquer des revolutions en Angleterre.

2) Les rvolutions
En France, au moyen ge, il n'y a pas de distinction entre les Iinances publiques et les
Iinances privees. Et a l'epoque, le roi pour le Ionctionnement de sa cour, va lever des impts
Iinances ordinaires.
Mais pour Iinancer des guerres par exemple; ou payer une ranon (enlevement seigneur ou
roi), le roi va proceder au prelevement d'impts supplementaires Iinances extraordinaires.
Et c'est a partir de ces Iinances extraordinaires que va apparatre le principe de consentement
a l'impt.
a) La (les) rvolution(s) britannique(s)
Le roi 1ean sans Terre en 1214, a la suite d'une deIaite, chercha a reconstituer ses Iinances et
a trouver d'autres ressources en prelevant des nouveaux impts sans demander le
consentement notamment de ses barons. Mais ceux ci se revoltent et obtiennent du roi, un des
premiers textes Iondateurs La Grande Charte (Magna Carta) en 1215; qui va consacrer le
principe selon lequel le roi pourra prelever des impts sur les barons a la condition de leur
demander conseil donc leur accord.

4
Le roi va donc en principe demander l'avis de ses barons pour lever l'impt. Progressivement
les rois successiIs, vont essayer cependant de prelever l'impt sans le consentement et un
premier conIlit va naitre a partir de 1603 ou le roi 1acques 1er a voulu systematiquement
lever des impts sans le consentement de la chambre des communes qui sera repete par son
Iils en 1625 mais le conIlit va s'accroitre avec le parlement. Et Charles 1er ne va pas hesiter
de temps a autre a dissoudre l'assemblee. Mais lorsque le parlement n'est pas dissout, il
persiste dans son reIus.
Le conIlit va s'envenimer et va eclater en 1641 avec l'execution du ministre des Iinances par
les partisans du parlement au motiI qu'il a viole le principe de consentement a l'impt.
Et en 1648, ce conIlit se transIorme en une premiere revolution entrainant un bain de sang en
Angleterre. 1acques 2 en 1688 va persister dans l'attitude de ses predecesseurs et eclater alors
une guerre civile menant en 1689 a la victoire du parlement sur les troupes du roi et le roi va
donc devoir s'incliner et octroyer un autre texte Bill of Rights
Ce principe de lautorisation budgetaire signifie .
O L'autorisation parlementaire des recettes : le roi ne peut plus percevoir ses impts sans
son consentement
O L'autorisation parlementaire des depenses
O La periodicite annuelle de ces autorisations : le Iait que l'autorisation parlementaire
soit renouvelee tous les ans.
Au XVIIeme le regime parlementaire est apparu avec la resolution d'un probleme Iiscal. Il
s'est construit a partir du principe de consentement a l'impt.
Ce principe va connatre une histoire identique aux etats unis sauI que le parlement
britannique, va commettre les mmes erreurs que le roi.

b) La rvolution amricaine
Dans les annees 1760, les colonies anglaises sont placees sous la tutelle du parlement
britannique et en 1765 le parlement britannique va decider de creer de nouveaux impts pour
Iinancer la guerre contre la France.
Les impts crees, sont appeles des impts indirects ( impt qui touche la plupart du temps le
prix d'un produit) notamment sur le sucre et sur ce que l'on appelle les droits
d'enregistrements (lorsque l'on veut obtenir des documents administratiIs).
Les americains vont s'opposer a ces taxes indirectes et on va voir s'opposer deux camps autour
de cette question des impts. D'un cote, les parlementaires anglais qui considerent que
l'Angleterre est souveraine en Amerique et donc sur ce Iondement peut decider de l'impt sur
les colonies.
Les americains estimaient quant a eux que seuls, leurs representants et donc leurs chambres
parlementaires pouvaient lever l'impt sur les colonies.


5
Les americains ont boycotte les produits anglais et de maniere radicale s'attaquent au
percepteur anglais. Et en 1766 les anglais vont annuler certaines taxes et reinstaurer d'autres
taxes notamment sur le the (Boston Tea Party). En represailles de la Boston Tea Party, les
anglais vont Iermer le port de Boston et bombarder des ports americains, c'est une declaration
de guerre guerre d'indpendance opposant britannique et americain.
Les americains dans la constitution de 1787 consacrent le principe de l'autorisation
budgetaire. De ces diIIerentes revolutions vont s'inspirer certains Iranais.

c) La rvolution franaise
Le point de depart est le mme. Comme en Angleterre, le roi met en place des impts sans le
consentement de ses sujets (exemple: la capitation impt direct sur les terres de Iamilles, le
dixieme le dixieme du revenu des personnes physiques.).
La France sous louis XIV connaissent des guerres, mais aussi la Ionction publique est
corrompue.et les parlements regionaux s'inspirent de la Grande Bretagne et souhaitent
imposer le principe du consentement a l'impt.
A partir de 1789, ce principe du consentement a l'impt va Iigurer dans les cahiers de
doleances, et les etats generaux vont tre convoques le 5 mai 1789 par le roi pour discuter des
Iinances du royaume... proclamation de la DDHC.
La revolution Iranaise a ete autant Iinanciere que politique. Ces deux aspects vont se
retrouver en particulier dans la DDHC notamment l'article 13 et 14.
Article 13: Pour l'entretien de la Iorce publique, et pour les depenses d'administration, une
contribution commune est indispensable : elle doit tre egalement repartie entre tous mes
citoyens, en raison de leurs Iacultes.
Article 14: Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mmes ou par leurs
representants, la necessite de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre
l'emploi et d'en determiner la quotite, l'assiette, le recouvrement et la duree.
La declaration des droits de l'homme et des citoyens proclame le droit pour le peuple d'tre
represente pour consentir a l'impt. Le consentement direct (les contribuables directement) :
Plus que la Suisse.
Ces deux dispositions vont tre determinantes pour la suite, en eIIet les revolutionnaires vont
supprimer en particulier tous les impts indirects qu'ils considerent comme anti economique,
anti revolutionnaire, en eIIet les impts indirects sont payes a travers d'autres Iormes
d'operation monetaire. Ils vont plutt mettre en place des impts directs, l'impt sur le revenu
par exemple.


6
Les rvolutionnaires vont crer 4 types d'impt : les 4 vieilles. Aujourd'hui encore ils
existent :
- Deux contributions foncires: payees par les proprietaires : une porte sur les
proprietes bties et un autre sur les proprietes non bties. Aujourd'hui il s'agit des taxes
Ioncieres
- La contribution mobilire: impt qui est paye par l'occupant des lieux : aujourd'hui
la taxe d'habitation.
- La contribution des patentes, qui avait ete instaure pour les commerants en echange
de la liberte de commerce. Aujourd'hui la taxe proIessionnelle.
Ces impts etaient des impts d'Etat, aujourd'hui ce sont des impts locaux.

B) Les grandes institutions financires : le rgime napolonien
La periode napoleonienne va tre a l` origine de grandes instituions Iinancieres. Le regime va
reinstaurer des impts indirects La perception des impts directs va aussi necessiter une
centralisation des services de l'etat.
La banque de France : A l` origine elle a un statut prive, elle va recevoir le monopole de
l'emission des billets, tout d'abord dans la capitale, puis progressivement dans tout le pays.
1803 : annee ou est cree le Iranc. Tout ce systeme va perdurer jusqu'en 1992.
Napoleon va aussi creer le trsor public (1806) : institution particuliere qui consiste en la
caisse de service organisme administratiI qui est rattache au ministre du budget.
Napoleon va aussi creer un rseau de comptable : comptables publics sur tout le reseau
national, pour contrler les Iinances : contrler l'utilisation des budgets publics, un corps de
Ionctionnaire specialise, qui va tre denomme tres precisement : l'inspection general du tresor,
qui va devenir en 1831 : l'inspection generale des Iinances.
La cour des comptes : Cree en 1807, juridiction specialisee qui juge les comptes des
comptables publics. Des l'origine, elle transmet un rapport au cheI de l'Etat sur la bonne
utilisation de l'argent public.

C) Les grands principes des Finances publiques classiques : la Restauration
Restauration : 1814. Louis XVIII Iait Iace a un deIicit du budget, il va Iaire appel au baron
Louis, qui va tre nomme ministre des Iinances, qui a vecu en Angleterre pendant longtemps,
on va lui demander d'assainir les Iinances sur le modele anglais. Il va devoir mettre en place
des principes budgetaire pour assainir les Iinances publiques.
Il va raffirmer plusieurs principes:
- La necessite de l'autorisation des depenses par le parlement
- La specialite des credits (chaque ministere dispose d'un credit speciIique pour remplir
sa mission)
Tous ces principes vont servir un objectiI : maitriser les depenses publiques.

7
Ces Iinances publiques classiques correspondent a un certain type d'etat : l'etat liberal, dans ce
cadre l'etat va tre le reIlet d'une doctrine economique et politique. Cette doctrine est liee a
l'economie de marche, qui se traduit par la Iormule du laisser-Iaire, c'est a dire une economie
qui est debarrassee de toutes les entraves pour le marche. Selon cette doctrine l'etat ne doit
exercer aucune intervention dans l'economie. L'Etat va intervenir mais pour un nombre de
service public limite.
4 caractristiques de ces finances publiques classiques:
Faible intervention de l'Etat : Volume Iaible de depense, depenses limitees.
Neutralit : L'Etat ne cherche pas a intervenir pour corriger les deIauts de l'economie.
Cette neutralite explique aussi la volonte de l'etat de ne pas accroitre ses depenses, volonte qui
a ete retranscrite dans le preambule de la constitution de 1948.
L'impt : Seul l'impt est la ressource legitime de l'Etat. On considere que les autres
ressources de Iinancement sont peut conciliable avec la doctrine de l'Etat liberal, et en
particulier on considere que les recettes domaniales (proIit que va Iaire l'Etat) n'est pas
conIorme a cet Etat liberal, il ne peut pas chercher a exploiter ces services. L'emprunt est
limite pour Iinancer les depenses publiques.
L'quilibre : A l'epoque on considerait que pour avoir des Iinances publiques saines, il Iaut
avoir un budget equilibre. Les depenses ne doivent pas tre superieures aux recettes, mais
c'est aussi le Iait que les recettes ne doivent pas tre superieures aux depenses.
Le baron avait dit : faites-nous de bonnes politiques, fe vous ferais de bonnes finances .

II) La problmatique des Finances publiques modernes
Ces Finances publiques modernes sont nees de guerre, elles sont apparues sous la pression
sociale elle-mme.

A) Le problme de la quantit : l'augmentation continue des dpenses publiques
La depense publique constitue l'un des principaux instruments de l'action Iinanciere de l'Etat.
C'est autour de ces depenses publiques que deux theories en particulier vont s'aIIronter.
O Le libralisme: Il tend a considerer que tout accroissement de la consommation
publique se Iait au detriment de la consommation privee. S'il depense beaucoup, c'est
qu'il demande beaucoup de recette, donc beaucoup d'impt. Cette doctrine est basee
sur une meIiance de la depense publique pour cette ideologie liberale.
O L'interprtation keynsienne: Cette depense publique est par nature conIorme a
l'intert general. La depense publique poursuit deux objectiIs : Une Ionction sociale
(permet d'assurer une certaine Iorme de solidarite sociale), une Ionction economique
(en intervenant, l'Etat joue un rle de stabilisateur economique).


8
Loi de Wagner : Adolphe Wagner va observer un accroissement continu des depenses. Sa
theorie : L'Etat va tre contraint d'intervenir, et donc va subir cet accroissement des depenses.
Il va poser ce principe en expliquant cet accroissement par l'industrialisation des etats, et
l'urbanisation.

B) Le problme de la qualit : l'volution du rle de l'Etat

1) Le dclin de l'Etat libral
La doctrine qui va tre a la base de cet Etat va tre remise en question en theorie et en Iacteur.
3 evenements a l'origine de ce declin:
L'apparition des doctrines sociales : Selon ces doctrines qui viennent concurrencer la
doctrine liberale, l'Etat doit occuper une place importante dans l'economie. C'est la doctrine de
l'Etat interventionniste, que l'on retrouvera a partir de 1945, qui va se traduire avec
l'instauration de la securite sociale.
Les crises conomiques : Crise de 1929 par exemple aux USA. Ces crises vont avoir des
eIIets desastreux sur l'ensemble de l'economie. L'Etat doit intervenir. La politique du new
deal.
Les guerres mondiales et les retours la paix : Cette mobilisation de l'industrie va avoir
pour consequence naturelle de voir l'Etat intervenir lorsqu'il y a des cas de penurie. L'Etat va
intervenir lors du retour a la paix.
2) L'Etat interventionniste
L'Etat va intervenir dans de nombreux secteurs de l'economie, mais aussi des secteurs
sociaux. Son intervention va tre multiple, 3 secteurs cle d'intervention de l'Etat:
Le secteur industriel et commercial : L'intervention de l'Etat va surtout se maniIester a
travers des nationalisations : on va transIerer a l'Etat la propriete des entreprises privees. Le
general DG va a son tour nationaliser des entreprises, pour avoir le monopole dans certains
secteurs. Ces nationalisations vont tre reprises en 1981 par Mitterrand.
Le secteur social : L'Etat dans ce secteur intervient sous Iorme d'aides aux plus demunis,
par exemple la creation d'assurance sociale, c'est aussi sous la Iorme de regimes speciaux de
retraite.
Les aides financires ou les incitations fiscales : Aides administrees a des industries en
diIIiculte.
3) L'conomie de march
Desengagement de l'etat, il n'intervient plus vraiment. Ce qui caracterise l'economie de
marche, c'est le desengagement de l'Etat. L'Etat transIert a son tour aux secteurs prives des
entreprises.

9
L'UE a dans ses traites inscrits le principe de l'economie de marche, et avec ce principe, il y a
le principe de la libre concurrence, et celui de l'interdiction des monopoles. Donc interdiction
des monopoles d'Etat.

a) Dfinition

Les economies de la plupart des pays ont subis d'importante transIormation du Iait de ce
contexte et en particulier depuis le debut des annees 1990. Ces transIormations vont aussi
avoir des eIIets en matiere Iinanciere et monetaire. Ces transIormations vont se Iaire sous la
pression de lÈurope et en particulier le traite sur lÙnion Europeenne signe en 1992.

Dans les pays europeens ont met làccent sur lèconomie de marche qui Iigurera parmi les
objectiIs de lÙnion Europeenne. Ces diIIerents traites de lÙE ont ete revises, la derniere en
date est Iaite sous le coup du Traite de Lisbonne, qui parle dùne economie sociale de marche.

Trois Iacteurs:
- Rle croissant joue par les mecanismes de marche
- Matrise de lìnIlation (augmentation des prix) qui se traduit par une stabilite des prix
- Lìnstabilite des marches Iinanciers.

Lèconomie de marche est largement considere comme inseparable du capitalisme, il sàgit
donc dùn systeme dòrganisation economique qui associe plusieurs elements (propriete
privee, la libre entreprise, la recherche du proIit).

Aujourd`hui cette economie de marche est consideree comme le modle d`conomie le plus
apte assurer le progrs des tats par une gestion optimum des ressources. Par cette
protection de la propriete privee... on considere que cèst le meilleur systeme qui va garantir
le progres economique dans les Etats qui vont làppliquer.

D'une manire gnrale l'conomie de march se caractrise par quatre lments
principaux :
Economie decentralisee, economie de confrontation, ouverte et fondee sur la
recherche du profit.

Il sàgit dùne conomie dcentralise : elle va donner la primaute aux decisions des
agents economiques de bases (particuliers et entreprises).

Il sàgit ensuite dùne conomie de confrontation qui est Iondee sur la circulation de
lìnIormation et sur la concurrence. Cèst donc une conIrontation entre lòIIre et la demande
(en economie de marche le prix et le resultat de cette conIrontation). Cette situation de
concurrence est retrouvee parce que tous les oIIrants (entreprises) vont tre en situation de
concurrence sur le marche.

Lèconomie de marche est guidee par la recherche du profit qui se traduit pour les
entreprises par le Iinancement de celles-ci et pour assurer leur survie.

EnIin il sàgit dùne conomie ouverte a lìnterieure comme a lèxterieure du marche. A
lìnterieur signiIie que lòn va essayer de limiter les eIIets negatiIs de la concurrence cèst-a-

10
dire, essayer dàssurer la survie de certaine entreprise, mais aussi de Iaire en sorte dèviter la
situation de certain monopole.
On essaye de proteger la concurrence sur ce marche. Cèst aussi une ouverture sur lèxterieure
(cadre de lÈurope), sur ce marche on autorise aussi certaines entreprises etrangeres a
commercer (Iaire des echanges) dans le cadre de ce marche interieur. Ce principe de
lèconomie de marche va avoir des consequences sur le rle de lÈtat parce que ce sont les
agents economiques de bases qui sont sur ce systeme ce qui demande une redeIinition de
lÈtat.

b) Le dsengagement de l`tat

Ce desengagement peut se traduire de plusieurs manieres. Tout dàbord de maniere
assez spectaculaire par un mouvement de denationalisation qui a commence en 1979 en
Angleterre. LÈtat se desengage du marche.

Ces mouvements vont tre repris dans le reste de lÈurope en Allemagne, de la mme
Iaon en Espagne et en Italie et en France en 1986 et en 1993. Ce mouvement cèst dàbord
Iait de Iaon national mais qui sera repris au niveau europeen des 1992. Cette politique va
touteIois laisser subsister un secteur public important : il detient toujours des entreprises ou
exerce encore un contrle dessus. LÈtat se desengage de ce secteur industriel.

De plus en plus lÈtat renonce a maintenir en survie des industries parce que cela cot
cher a lÈtat et parce quèn vertu des regles de concurrence lÈtat se voit interdire de donner
des aides a celles-ci. Cèst lìnterdiction des aides dÈtats. Cela se remarque par une politique
de dereglementation, cèst-a-dire un relchement delibere de lÈtat et plus particulierement du
contrle de lÈtat sur certaines activites.

C) Le problme de l`quilibre : les finances publiques et lÈurope de Maastricht

Les Etats membres vont mettre en accord leur economie. Cette participation va se traduire en
terme Iinancier a des organisations internationales. En particulier cette participation de la
France a lÙE va avoir des repercutions sur les Iinances publiques nationales.

Tout dàbord la contribution des Etats membres au budget communautaire est une question
delicate. Il sàgit donc regulierement pour les Etats membres de discuter voir mme de
negocier le montant de leur participation Iinanciere. Le budget de la France va recevoir des
aides du budget de lÈurope. A travers ce budget les zones (regionales ou economiques) les
plus deIavorisees de l'Europe vont recevoir des aides.
La participation de la France a lÙE se traduit aussi par la coordination de sa politique
economique et Iinanciere avec la politique des autres Etats membres. Coordination des
politiques economiques et monetaires : monnaie unique. Cèst dans ce cadre que la France et
les autres Etats membres ont du se soumettre a un certains nombres de contraintes
economiques et Iinancieres pour adopter lèuro.

!our le passage du franc l'euro il y a eu trois phases diffrentes:
- Une phase preparatoire avec le comite des gouverneurs qui reunissaient tous les
dirigeants des banques nationales.
- Une deuxieme phase avec la mise en place dùne institution (institut monetaire
europeen).

11
- La troisieme etape est la liste des 11. Aujourd`hui on est 15.

!lusieurs critres sont fixs Maastricht : 5
Le premier est relatiI a lìnflation, elle ne doit pas depasser 1,5 de la moyenne des prix
des trois meilleurs Etats membres.
Le deuxieme est relatiI au dficit public qui doit tre inIerieur a
3.
Le troisieme critere est relatiI a la dette publique qui doit tre inIerieur a 3 du PIB.
Quant au quatrieme, il impose que les monnaies europennes ne doivent pas Iluctuer entre
elles a plus de 2,5.
Et le cinquieme impose que les taux dìntrt long terme ne doivent pas exceder les
taux moyens des Etat les plus perIormants.

Section 3 : L'interdisciplinarit des finances publiques

Les Finances publiques sont une science pluridisciplinaire. On le constatera en eIIet car les
Iinances publiques vont entrer en relation avec dàutre science (droit, histoire, sociologie).
Certains auteurs parlent mme dùne discipline carreIour.

Premiere discipline qui concerne les Iinances publiques : l'histoire, qui est importante pour
comprendre les Iinances publiques modernes.

Il Iaut aussi comprendre les systmes fiscaux : evolution de certains impts. La sociologie est
aussi importante pour la comprehension des Iinances publiques dans la mesure ou les
mecanismes Iinanciers et Iiscaux dùn pays peuvent tre le reIlet des structures sociales de ce
pays.

La psychologie va aussi interesser les Iinances publiques dans la mesure ou elle peut apporter
sa contribution dans lànalyse des reactions des contribuables Iace a certains prelevements
Iiscaux.

Les statistiques vont aussi aider parce quèlles vont permettre dènvisager des previsions
Iinancieres mais aussi budgetaires a court ou long terme.

Ici on va surtout envisager le droit public, la science politique et la science economique.

1) Le droit public

Dans quelle mesure les Iinances publiques vont-elles tre concernees par le droit public?

Au XIXe siecle, les Iinances publiques etaient enseignees en tant que legislation
Iinanciere dans le cadre du droit constitutionnel. On ne considerait pas cette matiere comme
une branche autonome du droit. Làutonomie des Iinances publiques sèst developpee peu a
peu.
Cèst la raison pour laquelle les Iinances publiques vont avoir un lien direct avec le droit
constitutionnel (grande charte de 1215 et consentement a lìmpt en Angleterre et DDHC de
1789 : article 14). Dùne maniere generale, et aujourd`hui, il sàgit de làdoption de la loi de
Iinance et surtout son contrle, qui releve des mecanismes du droit constitutionnel.

12
Par exemple, pour làdoption de la loi de Iinance il sàgit de làrticle 34 de la C
puisque cette disposition consacre le principe du consentement a lìmpt devant tre annuel.
Cèst aussi le Parlement aujourd`hui qui donne ce consentement. On retrouve aussi de temps a
autre le Conseil Constitutionnel en matiere de Iinances publiques.

Dans le droit public on trouve aussi un lien entre les Iinances publiques et le droit
administratiI. Le lien le plus direct entre les deux se traduit par lèxistence de làdministration
du ministere de lèconomie et des Iinances. Le contentieux Iiscal par exemple releve en
grande partie des tribunaux administratiIs.

2) La science politique

La science politique est aussi necessaire pour proceder a cette analyse complete des
mecanismes des Iinances publiques. La science politique permet de mieux comprendre le jeu
des mecanismes Iinanciers avec par exemple dans lètude du budget les choix politique des
gouvernements vont tre mis en evidence, et surtout elle met en lumiere la Iaon dont sont
pris ces choix : mecanisme (pression politique, economique...).

La science politique va etudier les diIIerentes decisions Iinancieres qui sont prises. Ainsi cèst
la science politique qui essaye dèxpliquer pourquoi un impt sera privilegie plutt quùn
autre.

3) La science conomique

Finances publiques et science economique vont tre indissociable et ceci de trois points de
vue :

- La politique montaire est acces sur le maintient de la stabilite des prix et la limitation du
deIicit budgetaire par une politique monetaire. Ceci va passer en particulier a travers la
matrise des depenses publiques (cI. monnaie unique).

- Les choix budgtaires : Il sàgit dùne strategie economique du gouvernement. Il sàgit par
exemple dùne politique de grands travaux (politique du New Deal), de la construction
dèquipement de grande envergure (tunnel sous la manche) qui vise plusieurs objectiIs :
rapprochement des deux pays, economique, relance de làctivite economique.

- Les indicateurs conomiques : Le budget de lÈtat est etabli en Ionction de la situation
economique dùn pays.

On tablit ce budget de l'Etat sur la base de plusieurs indicateurs conomiques :
Le niveau de la production industrielle (dtermine l`quilibre entre lòffre et la
demande des produits) qui sert a calculer le taux de croissance dùn Etat,
lìmportance des revenus ou encore lèvolution de la consommation.

Le niveau de lèmploi (dtermine l`quilibre entre lòffre et la demande sur le
march du travail).

Le niveau de vie qui est mesur par rapport la moyenne de làugmentation des
prix dans trois secteurs : làlimentation, les produits manuIacture ou les services. Ce
niveau de vie est a la base du taux dìnIlation (hausse continue des prix).

13

Le niveau de commerce extrieur : Il sàgit de l`quilibre entre les importations et
les exportations des produits franais en particulier.

Lènsemble de ces taux vont tre utilise pour determiner le niveau du budget de lÈtat.

Section 4 : La diversit des finances publiques

Les Iinances publiques ont eu une evolution particuliere, elles sont au carreIour de
plusieurs disciplines et ont diIIerents objets dètude.
Lòbjet des Iinances publiques concerne les Iinances de diIIerentes personnes publiques. Il
sàgit dàbord des Iinances de lÈtat mais aussi des Iinances des collectivites territoriales (ou
locales) cèst-a-dire communes, departements, regions, organismes de cooperation
intercommunal.

Au niveau de lÈtat plusieurs hypotheses de Iinances publiques sont a envisager selon que
lòn soit dans le cadre dùn Etat liberal ou dùn Etat unitaire.

Dans l`hypothese dùn tat fdral, les Iinances publiques relevent a la Iois de lÈtat Iederal
(central) mais aussi des Etats Iederes.
Dans les Iederations lÈtat Iederal et les Etats Iederes se partagent un certain nombre
de competences, et chaque niveau determine de maniere separee leurs depenses et leurs
recettes dans leur budget respectiI. Cela aura des repercutions sur les Iinances publiques, qui
vont avoir une organisation particuliere, et cela en particulier a travers un principe :
làutonomie Iinanciere. Chaque Etat Iedere a son autonomie Iinanciere et de gestion.

A lìnverse dans le cas dùn tat unitaire on va retrouver plusieurs options. Dans un Etat
unitaire tres centralise cèst le gouvernement central qui gere tous les aspects des Iinances
publiques.
Dans le cadre dùn Etat unitaire decentralise, les collectivites territoriales vont
beneIicier dùne plus ou moins grande 'autonomie dans la gestion de leur Iinance. En France
les collectivites nònt pas beaucoup dàutonomie Iinanciere.
En revanche en Italie ou en Espagne, làutonomie est plus grande. On parlera aussi de
Iinance publique locale cèst-a-dire que ces collectivites ont une certaine marge de manouvre
pour determiner leur budget.
Il y aussi les Iinances publiques des institutions internationales. LÙE ou lÒNU par
exemple ont leur budget, ont des sources de Iinancement speciIiques. Ce sont des Iinances
internationales. Les Iinances de lÈtat vont constituer un modele qui va tre repris au niveau
local comme au niveau international.


14
Les finances nationales vont regrouper le budget de l`tat et les finances sociales
(scurit sociale). Ces Iinances publiques vont concernees directement les Iinances privees.

PARTIE 1 : Le budget de l`tat

On verra le nouveau cadre budgetaire et Iinancier de lÈtat : les Finances de lÈtat ont connu
des mecanismes speciIiques

Chapitre 1 : Le nouveau cadre budgtaire et financier de l`tat

Section 1 : L`volution du cadre gnral

I) Prsentation : le budget de l`tat

Làction de lÈtat obeit a des regles speciIiques dont les sources vont tre assez variees. Elles
vont toutes connatre une evolution importante, qui va servir a expliquer le cadre actuellement
en vigueur et notamment depuis la reIorme de 2001.

A) La dfinition du budget

La notion de budget va connatre une evolution depuis le XIXe siecle.

1) Les premires dfinitions avant 1958

On situe la premiere deIinition du budget dans une ordonnance royale du 31 mars 1838, cèst
ce que lòn appelle le premier reglement general sur la comptabilite publique. On va surtout
retenir celle qui va tre retenue dans le dcret du 31 mai 182 (article 5) :e budget est
lacte par lequel sont prevues et autorisees les recettes et les depenses annuelles de lAtat ou
des autres services que les lois assufettissent aux mmes regles`.

Le premier element de deIinition est 'prevues et autorisees: le budget est un acte de
prevision cèst-a-dire une evaluation des depenses et des recettes a eIIectuer.
Le budget est aussi un acte d'autorisation du !arlement, cèst-a-dire quìl permet au
gouvernement dèIIectuer les depenses et de percevoir les recettes. Le budget porte
precisement sur les depenses et les recettes, et la Ionction du budget est dàssurer la
correlation (correspondance) entre les recettes et les depenses prevues dans le budget.
Le budget doit tendre vers l'quilibre entre les depenses et les recettes. 'Recettes et
depenses annuelles : Le budget est un acte limite a lànnee. Cèst aussi la traduction dùn
autre principe qui est celui de lànnualite budgetaire.

Nous sommes en 1862 dans le cadre des Iinances publiques classiques, le budget est tout
dàbord et a la Iois un acte comptable de prevision et dàutre part un acte juridique
dàutorisation de perception des recettes et de realisation des depenses.

Les Iinances publiques se sont developpees et se sont transIormees en Iinances publiques
modernes, cèst pourquoi la notion de budget va evoluer et en particulier, elle se retrouve dans

15
un dcret du 19 juin 1956 (article 1er). On est dans le cadre de làrticle 16 de la C qui
renvois a une loi organique (soin de preciser les modalites dèlaboration et de presentation du
budget). Cependant aucune loi organique nà ete adoptee en application de cet article 16 pour
prevoir et organiser le budget.

Et cèst ainsi quùne loi ordinaire a ete adopte en avril 1955 et a accorde au
gouvernement des pouvoirs speciaux en matiere economique, sociale et Iiscale. Cèst sur la
base de cette loi que le decret a ete adopte en 1956 par le gouvernement, qui a pour objet
d'organiser, de prevoir les modalites du budget. On qualiIie donc ce decret dòrganique.

Article 1er : e budget de lAtat prevoit et autorise en la forme legislative les charges et les
ressources de lAtat. Il est arrte par le Parlement dans la loi de fiances qui traduit les
obfectifs economiques et financiers du gouvernement`.

On retrouve la Ionction de prevision et dàutorisation du budget. En revanche la notion
du budget va tre elargie sur un point : en 1862 on parlait de recettes et de depenses, en 1956
ces notions sont remplacees par les charges et les ressources de lÈtat. Il sàgit sur ce point
dùne notion plus large puisque avec les charges et les ressources, le budget va comprendre
non seulement les recettes et les depenses (les entrees et les sorties) qui ont un caractere
immediat et aussi deIinitiI. Le budget va aussi comprendre a travers les charges et les
ressources les mouvements de Ionds Iutur qui sont prevus ou temporaires et qui ne
comportent pas un enrichissement ou un appauvrissement de lÈtat.

Ainsi on inscrit au budget des prts accordes a lÈtat... Quant a lànnualite du budget
qui Iigurait en 1862 mais qui disparat en 1956. La notion de budget semble se preciser dans
la mesure ou le decret de 1956 aIIirme que le budget est pris en forme lgislative. Ici le
budget de lÈtat Iait lòbjet dùne loi votee par le Parlement. On va distinguer le contenu
(budget) du contenant (instrument : support) : Le budget est donc la loi de Iinance. EnIin, le
decret de 1956 veut conIirmer une volonte de modernisation des Finances publiques : le
budget traduit 'les objectiIs economiques et Iinanciers du gouvernement.

La plupart de ces elements et leur evolution vont tre repris dans la deIinition actuelle du
budget.

2) La dfinition actuelle

Pour parvenir a une deIinition contemporaine de la notion de budget, tous les detenteurs de
moyen Iinancier ont un budget et Iont une prevision dàctivite : etablir un budget.

TouteIois lÈtat, au dela de la prevision, a un budget speciIique. Il ne cherche pas a realiser un
proIit, a la diIIerence des particuliers. Lòbjet du budget de lÈtat va tre diIIerent. LÈtat va
chercher a mettre en ouvre les choix politiques qui correspondent a un moment donne a une
certaine politique economique et sociale.

Le budget de lÈtat a une autre speciIicite qui est institutionnelle et procedurale. Làdoption
du budget de lÈtat reIlete le partage de competences qui caracterise la structure de presque
toutes les instituions etatiques.
On va donc tre en presence de la separation de deux pouvoirs, l'adoption du budget va mettre
en presence deux institutions (organe deliberant Parlement qui agit par voie dàutorisation ;

16
organe executiI gouvernement qui charge de mettre en ouvre les decisions de lòrgane
deliberant).

Ainsi le budget de l`tat est un acte dàutorisation de lòrgane dlibrant donn
lòrgane excutif.

Acte dàutorisation`: autorisation du Parlement ; le budget est de la competence du
legislateur. Cette autorisation est legislative et est consacree par la C de 1958 (article 34).
Acte autorisation doit tre pralable : en principe cet acte doit logiquement preceder les
operations dèxecution du Parlement. Cèst aussi une condition democratique de lÈtat qui
met en ouvre ce principe. En eIIet avec làutorisation prealable, le Parlement aIIirme sont
monopole de decision.

Le budget est làcte par lequel sont prvues et autorises les recettes et les dpenses de
l`tat pour une priode budgtaire.

Droit de comptabilite publique : regles speciIiques a lèxamen du budget.
Ces particularites se traduisent aussi dans les sources des Iinances publiques : Constitution
Iinanciere et bloc de constitutionnalite du droit budgetaire.

B) Les sources du droit budgtaire, fiscal et comptable

1) Les normes constitutionnelles

La DDHC contient des dispositions du droit budgetaire. Il sàgit principalement des articles
13 et 14 de la DDHC. + article 15 DDHC (cI. comptabilite public). La societe a le droit de
demander des comptes a tous agents publics de son administration. La DDHC Iait partie
aujourd`hui du Preambule de la Constitution Iranaise de 1958 donc du droit positiI Iranais
constitutionnel (depuis CC 1971).

Il y a aussi deux autres dispositions de cette DDH : elles ont une incidence plus indirecte mais
sont touteIois importante. : Article et 8 (galit devant la loi).

L'article 34 donne la priorite a lÀN pour examiner le budget. L'article 4 encadre le pouvoir
dàmendement des parlementaires en notre budget.
Cèst la raison pour laquelle on va parler dèncadrement. Plus precisement l'article 47 de
la C va renvoyer a une loi organique qui precise le cadre dans lequel le budget est adopte.

De maniere indirect mais de Iaon importante il sàgit de l'article 53 de la C qui exige en
particulier dans son alinea premier, lìntervention dùne loi pour autoriser la ratiIication des
traites qui engage les Iinances de lÈtat.

Du Iait de lìntervention de la France dans lòrdre interieur se sont les normes internationales
et europeennes qui ont une inIluence sur les Iinances publiques de le lÈtat.

2) Les normes internationales et europennes

En application de l'article 55 de la C, le droit international devient sous certaines conditions
une source du droit Iranais. En matiere de Iinances publiques, cèst surtout le droit
communautaire qui va avoir une incidence importante pour ces Iinances publiques.

17
Depuis 1992 plus particulierement, le droit communautaire entre dans les Iinances publiques
avec la loi du 25 juin 1992. Un titre speciIique a donc ete introduit, et est consacre a la
communaute et a lÙE. Avec ce titre on introduit une nouvelle disposition a la C qui est
l'article 88-2 C et en particulier son alina 1er. A travers cette disposition, qui sert de
Iondement a lìntroduction du droit communautaire, la France a accepte de respecter les
criteres de Maastricht pour participer a la monnaie unique.

3) Les normes lgislatives et rglementaires

Dans ce cadre, la loi va donc tre une source tres importante de ce que lòn appelle le droit
budgetaire. On là vu a partir de làrticle 34 de la C qui souligne que le droit budgetaire et
pour lèssentiel de la competence parlementaire.

Ces dispositions renvois a une loi organique pour determiner les conditions dans
lesquelles sont determinees les ressources et les charges de lÈtat. En matiere budgetaire, les
normes legislatives sont surtout constituees par les lois de Finances. On parlera de loi de
Finances initiale ou encore de loi de Finance rectiIicative ou encore la loi de reglement. Elles
constituent une source legislative importante de ce droit budgetaire.

On retrouve aussi les lois ordinaires qui peuvent aussi concerner les Iinances
publiques mais leurs domaines dìntervention vont tre variables selon les personnes
publiques concernees.

Ces textes reglementaires peuvent avoir plusieurs Iormes. Ce sont tout dàbord les
rglements des assembles parlementaires, qui portent surtout sur la procedure budgetaire
(procedure dàdoption des lois de Iinances) comme les debats en seance ou encore le droit
d'amendement des reglementaires. Ce sont surtout les rglements administratifs qui vont
interesser les Iinances publiques, et principalement ceux du gouvernement. Le gouvernement
intervient par dcret pour ouvrir des credits (ressources de lÈtat), pour les repartir ou encore
pour utiliser ces credits en urgence (credit provisionnel ou decret dùrgence).

Les decrets ou les reglements viennent completer la legislation en matiere Iinanciere et
plus speciIiquement dans la redaction des diIIerents codes (code des juridictions Iinancieres
ou code des impts).
Puisque ces normes sont superieures (normes constitutionnelles), elles vont Iaire lòbjet dùn
contrle juridictionnel.

4) La jurisprudence

Cèst aussi sur la base de la C quùn contrle du respect du droit budgetaire et prevu. En
eIIet et avant 1958, le droit budgetaire etait Iorme de quelques regles constitutionnelles mais
qui nètaient pas sanctionne. Les regles legislatives nètaient pas non plus respectees. Les
grands principes budgetaires etaient constamment reaIIirmes mais le gouvernement et le
Parlement etaient libres d`y deroger.

A partir de 1958, le droit budgetaire est devenu un ensemble de regles juridiques, dont
le respect sìmpose aux pouvoirs publics. Leur violation peut tre sanctionne par le CC, et
ceci en vertu de la C dans son article 1. Le CC depuis 1958 peut juger quùne loi de

18
Finances est inconstitutionnelle en tout ou en parti de ce texte. Jurisprudence du CC mais
aussi des juridictions Iinanciere et budgetaire avec en particulier la Cour des comptes.

Loi organique sur le Iondement de 34 et 37 de la C doit tre adopte. Deux lois en particulier
vont tre adopte et vont tre une reIerence constante pour les Iinances publiques et qui vont se
succeder dans le temps : La constitution Iinanciere de la 5
eme
Republique.

II) La rforme de la Constitution financire sous la Ve Rpublique

A) Le cadre budgtaire et financier dans lòrdonnance n. 59-2 du 2 janvier 1959
portant loi organique relative aux lois de finances

1) Le dispositif prvu par lòrdonnance

Trois elements : la procedure, les deIinitions et la nomenclature.

a) La procdure dàdoption de l'ordonnance

L'ordonnance du 2 janvier 1959 determine les modalites dàdoption des lois de Iinances.
Elle a ete adopte dans un contexte particulier qui est celui tout dàbord dùne conception tres
centralisatrice du Ionctionnement de lÈtat, qui est caracterise par un important
interventionnisme de cet Etat.

De Gaulle est a la tte de la redaction de la C de 1958 et donne une conception tres
centralisatrice de lÈtat qui doit intervenir le plus possible dans lèconomie. En 1958, le
gouvernement desirait aller vite, et a donc utilise l'article 92 de la CS qui lui a permis de
prendre par voie dòrdonnance les mesures necessaires a la mise en place des institutions et
au fonctionnement des pouvoirs publics .

Cèst sur cette base de làrticle 92 aujourd`hui abroge que lòrdonnance de 1959 a ete
adoptee. Cette rapidite dìntervention du gouvernement montre bien lìmportance du budget
pour Iaire Ionctionner un Etat. Ce choix dùtiliser làrticle 92 de la C, et pas la voie
traditionnelle dùne legislation par voie d'ordonnance a permis au gouvernement de
sàffranchir de toute intervention parlementaire. Ce qui en 1958 etait une autre
maniIestation du recul progressiI du Parlement au proIit du gouvernement et notamment en
matiere budgetaire.
Sur ce point aussi on assiste a une nouvelle repartition des competences entre le
Parlement et le gouvernement en matiere budgetaire, on assiste a la rationalisation du
parlementarisme prvu dans la C de 1958. Ce texte de 1959 de cette Iaon nèst ni passe
devant le Parlement, ni devant le CC pour son contrle de la constitutionnalite. Ceci parce que
ces ordonnances adoptees sur le Iondement de làrticle 92 nònt pas a passer devant le CC, qui
se reconnat incompetent.

Consequences:
Lòrdonnance de 1959 va contenir des dispositions qui ne sont pas conIorme a la C. De ce
point de vue ce texte va entrer dans le droit positiI avec des dispositions inconstitutionnelles.
Le CC essaiera par la suite de contrler cela.


19
Du point de vue juridique cette ordonnance a le caractere dùne loi organique, cèst ce que le
CC a reconnu dans une dcision du 11 aot 19. La procedure est particuliere mais on verra
que l'ordonnance du 2 janvier 1959 va reprendre une partie du droit anterieur et notamment
ce qui etait prevu dans le decret de 1956.

b) Les dfinitions donnes par lòrdonnance de 1959

Deux deIinitions: La loi de Iinances par rapport au budget. Lòrdonnance commence dans son
article 1er par la loi de Iinances (donne priorite) alors que le budget est donne a làrticle 16
de l'ordonnance.

Au terme de cet article 16, le budget est constitu par lènsemble des comptes qui
dcrivent pour une anne civile, toutes les ressources et les charges de l`tat.

Le budget nèst dons plus un acte de prevision et dàutorisation des recettes et des
depenses comme cètait prevu et deIini en 1862. Il est desormais un ensemble de comptes
prvisionnels. Le budget est la description chiIIree de làctivite Iinanciere de lÈtat qui plus
est pour une annee civile. Le point de depart du budget est donc le 1 janvier dùne annee.

EnIin, lòbjet du budget va tre aussi determine. Les comptes budgetaires doivent donc
decrire toutes les ressources et les charges permanentes de lÈtat.

La loi de Iinance est aussi deIinie par lòrdonnance de 1959 dans son article 1er. ~Les lois de
finances dterminent la nature, le montant et làffectation des ressources et des charges
de l`tat, compte tenu dùn quilibre conomique et financier quèlles dfinissent.

Cette ordonnance de 1959 reprend le vocabulaire exact de làrticle 34 de la C en
utilisant lèxpression au pluriel des lois de Finances. Avant cette deIinition de 1959 le budget
etait la loi de Iinance votee par le parlement en Iin dànnee qui autorise les depenses et les
recettes de lÈtat pour lànnee suivante. A partir de cette deIinition, on parle des lois de
Finances. Desormais le budget ne Iait plus quùne partie dùn ensemble plus vaste represente
par les lois de Finances.

En outre lòrdonnance de 1959 dans son article 1, precise que ces lois doivent prevoir
et autoriser mais aussi determiner la nature, le montant et làIIectation des ressources et des
charges de lÈtat. Lòrdonnance va tre completee par un dcret du 29 dcembre 192 qui
porte reglement general sur la comptabilite publique. EnIin cet article 1er de l'ordonnance met
l'accent sur le cadre economique dans lequel les lois de Iinances se situent. Il ne sàgit plus de
lèquilibre budgetaire, cèst-a-dire tel quìl etait deIini au temps des Iinances publiques
classiques (stricte egalite, adequation pure entre le montant des ressources et le montant des
depenses).
Le Parlement va prendre en compte cet equilibre economique global quìl juge
souhaitable, il sera donc plus large que la notion dèquilibre budgetaire puisque en eIIet dans
ce contexte sera permise la possibilite dùn deIicit budgetaire.

c) La ~nomenclature de lòrdonnance de 1959

Ce budget se caracterise donc par les depenses et les recettes et pour le determiner il convient
donc de presenter et de classer les depenses aIin de determiner leur montant. Cette
classiIication est la nomenclature.

20
Nomenclature du budget des menages: le loyer, les diIIerentes taxes d`habitation; les depenses
en matiere alimentaire.
Pour les entreprises: les charges salariales (salaires charges).

Presentations speciIique des depenses pour le budget de lÈtat. Elle est diIIerente de celle des
menages ou des entreprises. Elles evoluent dans le temps.

Cèst a partir de la Restauration que lòn va commencer a penser a cette nomenclature
et de la Restauration a 1952 on a choisi une nomenclature calque sur la subdivision du
gouvernement en ministere et sur les services a lìnterieur du ministere. La presentation des
depenses etait etablie selon un critere administratiI qui renvoi a chaque subdivision de
l'administration. Cette presentation etait caracteristique des budgets de moyen.
Avec les nouvelles activites de lÈtat (annees 20/30), cette presentation va se reveler
inadaptee cèst pourquoi on va chercher une classiIication non plus administrative mais une
classiIication economique des depenses.

Cette nomenclature va donc tre modiIiee en 1952 dans une circulaire du 5 mars 1952
qui va introduire des elements economiques des depenses de lÈtat. En 1952, on va conserver
nos ministres dpensiers mais a la place de la subdivision en service, on va prevoir une
subdivision en titre qui va correspondre a une classiIication economique (Titres, chapitres,
articles et paragraphes).

Ce titre qui est Ionde sur la classiIication economique des depenses va obtenir un
regroupement de chapitres au regard de la nature des credits. Il sàgit principalement des
depenses ordinaires et des depenses en capital. Dans le titre, il pourra avoir un chapitre qui
sera sur les traitements de Ionctionnaires. Ce chapitre est important dans la nomenclature
puisquìl sert de support juridique pour la presentation des credits au Parlement.

Cette nomenclature basee sur cette notion de ministere depensier va tre eIIective de 1959
jusquàu 1er janvier 2005. Elle est reIormee en 2001, et est eIIective en 2005.

2) Les insuffisances de l'ordonnance de 1959

Les gestionnaires critiquaient le texte, le trouvant dpass et en particulier ils
consideraient que les regles de l'ordonnance Iavorisaient une deresponsabilisation des acteurs
du Iait des depenses excessives. Cette nomenclature est basee sur un ministere depensier sans
avoir de notion de Iaire des economies.
L'ordonnance n'a pas pu empcher le deIicit de se creuser et beaucoup de gestionnaires
estimaient que la solution de la resorption de ce deIicit passait pas une autre methode de
gestion, entre autre une autre maniere de depenser les credits.
Le parlement qui revendiquait son droit d'tre mieux informer sur le budget et surtout
a mieux contrler les Iinances publiques et avoir un poids plus important dans la decision.
Le parlement critiquait aussi cette ordonnance puisque la nomenclature de 1959 ne lui
permettait pas de se prononcer sur l'ensemble du budget (puisqu'il se prononait qu'a partir
des chapitres et que sur les mesures nouvelles du budget).

21
En eIIet, tous les ans le budget etait reconduit et il n'y avait que quelques mesures nouvelles et
le parlement ne Iaisait que se prononcer sur ces nouveautes. Le probleme, le budget etait
reconduit a 94 et Iinalement le parlement ne se prononcer que sur 6 du budget.
Le problme particulier du dficit et de la dette publique qui va sans cesse se creuser.
Donc l'ordonnance de 1959 n'est plus adaptee a la situation economique du pays.
Nouveau processus de dcentralisation ( Mouvement du centre vers la peripherie, on va
enlever une competence du centre pour l'attribuer a une peripherie. C'est un transIert d'une
competence du centre a une entite qui lui est distincte autrement dit les collectivites
territoriales.).
Contrairement a la deconcentration est un transIert de competence du centre vers peripherie
mais on reste dans les services de l'etat (preIet soumis aux services centraux de l'etat).
L'etat va tre de plus en plus conIronte aux Iinancements de certaines competences et de ce
Iait a partir de 1982, il va transIerer ses competences aIin d'alleger ses depenses. Ces
mouvements de decentralisation vont avoir un impact sur les Iinances publiques car les
collectivites territoriales vont progressivement acquerir un pouvoir Iinancier important.
Les finances sociales, notamment celle de la securite sociale, elles sont caracterisees par
leur gestion complexe. On va progressivement scinder le budget de l'etat et celui de la securite
sociale.
La construction europenne et notamment son influence nouvelle dans les annes 90
sur les politiques budgtaires nationales. En eIIet sur le Iondement des criteres de
convergences de Maastricht, l'Europe contraint les etats a modiIier leurs gestions des deniers
publics. Et cela se traduit par exemple par la mise en place d'un pacte de stabilite entre
l'Europe et les pays membres, mais aussi par des programmes pluriannuels que les etats
doivent deIinir pour parvenir et respecter les criteres de Maastricht.
Tous ces Iacteurs vont remettre en cause l'ordonnance, mais dans les annees 90 le constat est
le mme: L'ordonnance de 1959 ne s'adapte plus la situation de la France, la France est
en dcalage entre les textes et la pratique.

B) La rforme des finances publiques par la loi organique relatives aux lois de
finances du 1er aout 2001 LOLF
Cette reIorme a ete la 36eme tentative de reIorme de l'ordonnance de 1956.
Contexte qui va expliquer la portee de cette reIorme sur les Iinances publiques.

1) Le cadre d'laboration
Le contexte conomique et financier mondial:
La France connait une demande d'evolution de la gestion de ses Iinances publiques, et qui va
surtout nous venir des pays Anglos saxons L'idee de management public.

22
Contexte liberal de Iinances publiques, desengagement de l'etat et intervention minimalise de
l'etat. Mais surtout ce qui va peser sera le contexte politique de l'epoque.

Le contexte politique : La cohabitation
A l'epoque le parlement commence a revendique de plus en plus de pouvoir en matiere
Iinanciere et donc un parlement en situation de cohabitation qui va tre a l'origine des
reIormes des Iinances publiques, ce qui est exceptionnelle. En eIIet, l'ordonnance de 1959 et
les budgets sont d'initiatives gouvernementales.
Toute la classe politique et notamment au parlement, est d'accord sur cette reIorme de
l'ordonnance de 1959. Ce consensus politique va depasser le parlement, et contamine les
autres institutions Iranaises et europeennes, et les parlementaires vont s'appuyer sur les
travaux de la cour des comptes mais aussi des travaux de l'OCDE.
Mais surtout ce consensus a Iait intervenir des institutions qui ne sont pas habitues a
intervenir, c'est a dire que des conseillers d'etat et conseillers constitutionnels ont accepte
d'tre sollicites en amont par les parlementaires pour palier a certaines inconstitutionnalites ou
illegalites de la reIorme.
La reIorme a ete acceptee en deuxieme lecture au senat.
Le gouvernement n'a depose aucun amendement a ce texte, cèst a dire que tout le processus a
ete decide au parlement.
Deux personnalites politiques, peres de la LOLF: Migaux (PS) et Alain Lambert (UMP)
Contrairement a l'ordonnance de 1959, LOLF a ete soumise a l'examen au conseil
constitutionnel (article 61 de la constitution). Dcision du 25 juillet 21 CC, le conseil
constitutionnel a pu relever quelques inconstitutionnalites, principalement 2: il a consacre le
principe d'independance de la cour des comptes vis a vis du gouvernement mais aussi vis a vis
du parlement.
LOLF a ete promulgue le 1er aout 21, elle est entree en vigueur de maniere diIIeree car
certaines dispositions sont seulement entrees en vigueur en 25.
Le 1er budget adopte sous l'empire de la LOLF est le budget de 2006.
Le consensus qui a ete a l'origine de cette loi organique a permis d'avoir un texte d'une portee
exceptionnelle a tel point qu'en doctrine Iinanciere et budgetaire on a pu parler d'un nouveau
contrat social c'est a dire nouvelle constitution Iinanciere.

2) Le contenu et l'objet de la LOLF
Ce texte va redeIinir les rapports entre le gouvernement et le parlement en la matiere. Et
surtout, le changement de mentalite qui va tre opere dans la mesure ou jusqu'a present avec
l'ordonnance de 1959, on obeissait a une logique de moyens avec des ministeres depensiers,
on est passe a une logique de resultat.

23
On reagit selon des objectiIs a atteindre la philosophie d'entreprise, on va appliquer des
techniques de gestion privee aux Iinances publiques.
Cela va avoir des consequences sur le mode de gestion des deniers publics mais aussi sur
l'organisation interne des administrations.
La LOLF va ainsi poursuivre deux objectifs:
O ObjectiI economique : eIIicacite
O ObjectiI politique : le renIorcement des pouvoirs du parlement

a) L'amlioration de la gestion des fonds publics
Sous l'ordonnance de 1959, les ministeres etaient depensiers et l'unite de vote etait concentree
sur les chapitres du budget.
Autrement dit avec cette nouvelle logique de resultat, il y a desormais une nouvelle gestion
des credits. On va instaurer en 2001 une nouvelle presentation et nomenclature des credits.
Cette nomenclature ne Ionctionne plus sur les ministeres depensiers mais sur des objectiIs a
atteindre.
Nomenclature base sur des missions qui vont tre a leurs tour subdivisees en programmes
et qui eux sont precises en actions.
La mission va tre lunite de vote des budgets par le parlement; c'est a dire que les credits
vont tre votes a partir des missions.
Le programme est l'unit de spcialit; c'est a partir du programme que l'on va ventiler les
credits et les attribuer a diIIerents services.
A la tte de chaque programme, il y a des responsables de programme qui sont designes par
les ministeres competents, qui vont gerer eux mmes directement les moyens a partir de ces
budgets, et vont tre charge de mettre en place diIIerentes actions et realiser les objectiIs
deIinies dans diIIerents programmes. Ils vont avoir une certaine liberte d'action et la
contrepartie de cette liberte c'est qu'ils vont devoir rendre des comptes sur les resultats de
leurs actions.
Et si les objectiIs ne sont pas atteints, l'annee suivante, ils peuvent voir leur budget diminuer.
Exemple:
La mission justice : a diIIerents programmes justice judiciaire, action penitentiaire... et pour
chaque programme on va deIinir des objectiIs speciIiques, attribuer des credits. Et pour la
justice judiciaire un des objectiIs est de rendre des decisions de qualite dans des delais
raisonnables en matiere civile. Et pour evaluer cet objectiI, on va utiliser des indicateurs
precis d'evaluation.

b) La dmocratisation des finances et de l'tat
Les parlementaires en eIIet se plaignaient de leur Iaible pouvoir. Les parlementaires ne
pouvaient agir que sur les mesures nouvelles.
Avec la LOLF, le parlement peut se prononcer sur la totalit du budget, 100 des credits
sont discutes budgetisation au premier euro, c'est a dire que les parlementaires discutent le

24
budget dans sa globalite. En principe, le budget doit tre etablit sans Iaire reIerence au budget
precedent.
Cette budgetisation implique au gouvernement a hierarchiser les objectiIs et donc des
diIIerentes politiques publiques.
Cette democratisation passe par une meilleure lisibilite des documents budgetaires. C'est a
dire que le gouvernement doit soumettre au parlement un certains nombres de documents
souvent sous la Iorme de rapport pour ameliorer son inIormation et surtout pour aider le
parlement a mieux contrler l'execution du budget.
En 2008, la loi constitutionnelle a poursuivit le mme objectiI de renIorcer le pouvoir du
parlement. Et la LOLF a donne le coup d'envoi de ce renIorcement.

3) La dfinition du budget et de la loi de finances
LOLF va donner au budget une deIinition un peu plus precise prevu dans son article 6 Les
ressources et les charges budgetaires de l'etat sont retracees dans le budget sous Iorme de
recettes et de depenses. Le budget decrit pour une annee, l'ensemble des recettes et des
depenses budgetaires de l'etat `.
L'ordonnance de 1959 avait une deIinition plus comptable.
Article 1er Al 1 de la LOLF les lois de finances determinent pour un exercice, la nature,
le montant et laffectation des ressources et des charges de letat, ainsi que lequilibre
budgetaire et financier qui en resulte. Elles tiennent compte dun equilibre economique defini,
ainsi que des obfectifs et des resultats des programmes quelles determinent .

Section 2: Le cadre particulier : la composition du budget de l'tat
L'article de la LOLF Iait reIerence aux ressources et aux charges budgetaires de l'etat qui
sont retracees sous Iorme de recettes et de depenses.

I) Les ressources publiques
Ces ressources publiques vont tre de diIIerents types et consistent essentiellement dans les
prelevements obligatoires et le reste est constitue d'autres ressources non obligatoires.
Contenu dans l'article 3 de la LOLF, qui Iait la liste des ressources budgetaires de l'etat.

A) Les prlvements obligatoires
Prelevements unilateraux auxquels on ne peut se soustraire.
Ils sont de natures Iiscales ou non Iiscales et ce qui les caracterise, ils ne sont pas volontaires
et ne sont pas non plus assortis d'une contrepartie directe qui est individualisable.

En pratique, il s'agit des impositions de toute nature


25
1) L'impt
Gaston Jeze, Iin des annees 20 deIinit lìmpt comme ~une prestation de valeur pcuniaire
exig des contribuables d'aprs des rgles fixes en vue de couvrir des dpenses dintrt
gnral et uniquement raison du fait que les individus qui doivent les payer sont membre
dune communaut politique organise".

Dans ce cadre, lìmpt est etabli dàpres des Iacultes contributives, qui est contenu a làrticle
13 de la DDHC, cèst-a-dire le niveau des ressources dont dispose le contribuable.

!lusieurs caractristiques:
- Lìmpt doit dàbord tre peru au proIit dùne administration publique. Cela renvoi a
lÈtat, mais aussi aux institutions de lÙE.
- Cette perception est operee par voie de contrainte. Ce qui exclut donc les contributions
volontaires.
- Lìmpt est preleve sans contre partie directe.

Lìmpt va constituer lèssentiel des ressources publiques. Les impts sont constitues
dìmpts direct et indirect.
Lìmpt direct est peru du fait de lèxistence dùne matire imposable (le
revenu, le capital...). Cèst un impt apparu lors de la seconde GM pour Iinancer lÈtat. Cet
impt direct est calcule au niveau du Ioyer Iiscal. Son taux augmente avec la valeur
imposable. Plus le revenu est important, plus la part preleve est importante. Cèst les
diIIerentes tranches de revenu de cet impt.

A cet impt direct est oppose lìmpt indirect qui nèst pas peru par l`tat mais
par un intermdiaire. Le plus souvent il est peru a travers làchat de produit. Cèst le cas
de la TIPP (taxe intrieur sur les produits ptroliers). Cèst aussi le cas de la TVA. Elles
sont payees par le consommateur au commerant qui vend le produit. On considere que ces
impts sont indolores pour les contribuables. La TVA est une invention Iranaise creee en
1954 et qui a ete repris par la plupart des pays europeens.
Les impts indirects sont des impts proportionnels cèst--dire quìls sont
calculs sur le prix de vente. Les taxes Ioncieres, la taxe d`habitation sont aussi des impts
indirects. Cèst donc par abus de langage que lòn designe certains impts comme des taxes.

2) Les taxes

La taxe se distingue de lìmpt dans le sens ou elle correspond a une certaine contrepartie.
Elle est en eIIet prelevee en contrepartie de lùtilisation dùn service public.

Les doits dìnscription a lùniversite sont une taxe. Elle est sans correlation au cot du service
rendu.

3) Les redevances

La redevance est quant a elle Iixe en proportion du service public rendu. La jurisprudence du
CE et du CC a mis en evidence un critere : le critere de lèquivalence. La redevance doit donc
couvrir toutes les charges dùn service public determine ou les Irais dètablissement ou encore
les Irais dèntretien dùn ouvrage public.

26
Il sàgit aussi de certains droits dìnscription mais a des examens qui sont organises par
certains ministeres.

En conclusion, la France connat une progression constante de ces prelevements obligatoires.
Ces augmentations sont particulieres a la France. Le contribuable beneIicie de nombreux
services publics.

B) Les autres ressources publiques

Les depenses publiques peuvent tre Iinancees par dàutres recettes, qui nònt pas elles un
caractere obligatoire.

Ces autres ressources sont prevues a l'article 3 de la LOLF. Dans ces autres categories ont
retrouvent ainsi les produits de la vente des biens par lÈtat mais aussi des services qui sont
realises, ou encore des documentations Iranaises, lìmprimerie nationale.

On y retrouve egalement les revenus du patrimoine de lÈtat. A ce titre, lÈtat reoit
des dividendes qui sont verses par les entreprises dont lÈtat lui-mme est actionnaires.
On y retrouve aussi des ressources diverses (don et legue), le produit des jeux
(Iranaise des jeux), le produit des amendes et des condamnations pecuniaires. Les ressources
de lÈtat sont completes par les Ionds de concours (article 3 LOLF). Ce sont par deIinition des
Iinancements dòrigine exterieur de lÈtat verses a lÈtat par dàutre personne (morale ou
physique).

La communaute europeenne Iinance une partie du budget de lÈtat a travers les Ionds
structurel Elles sont a leur tour complete par dàutres ressources : les ressources extra
budgtaire. Ce sont des ressources de tresorerie. Il sàgit donc de la deuxieme grande
categorie des ressources publiques. Cela renvoi a l'article 2 de la LOLF (ressources et
charges de tresorerie). Il sàgit de lèmprunt. Cette notion dèmprunt renvoi a la dette. LÈtat
cherche a rembourser tous les ans a rembourser la dette de lÈtat.

Aujourd`hui Bercy part a la chasse des Iraudeurs Iiscaux qui partent au Liechtenstein. Ces
ressources doivent tre justiIiees par la necessite de la depense publique. Cela decoule de
l'article 14 de la DDHC (necessite de la contribution publique).

II) Les dpenses publiques

Pour presenter les depenses publiques, on Iait reIerence a Gaston Jeze qui considerait que
deux questions devaient tre posees a ce titre :
- Quelles sont les dpenses publiques faire ? : Determiner le type de depense.
- Comment raliser ces dpenses de manire obtenir le maximum de service ou
de marchandises avec le minimum de dpenses (avec un maximum de rendement
dans la realisation de ces depenses) ?

La premiere question est une question politique. Qui determine la depense? Quel type de
depense va tre deIini?

27
Cèst ce qui va justiIier la competence des Parlements en general. Alors que la deuxieme
question est une question technique et par consequent Iinanciere. Elle sera alors resolue par le
gouvernement.
Sur cette base Jeze considerait quìl Iallait classer les depenses entre depenses utiles et
depenses inutiles. Autrement dit il se posait la question de la necessite de cette depense (utile
ou non - article 14 DDHC).

Mais aujourd'hui on retient un autre type de classiIication des depenses : les types de depenses
de manieres generales et la repartition dans la LOLF.

A) Les types de dpenses

La notion de depense publique est une diIIerence entre plusieurs types de depenses. Ici on
verra de maniere generale, diIIerents types de depenses : les depenses de transIert, les
depenses en capital et les depenses de Ionctionnement.

1) Les dpenses de transfert

Ce sont des depenses dìntervention. Elles sont la caracteristique principale des budgets
contemporains de part leurs importances.

Par deIinition, ce sont des depenses qui sont inscrites au budget dùne personne publique mais
qui transitent simplement par ce budget pour tre redistribuees au proIit dàutres personnes
physique ou morale.
Pour le budget de lÈtat, ces depenses de transIert ou dìntervention concernent
principalement le secteur social comme des depenses dàide ou dàssistance au systeme de
protection sociale, cèst-a-dire que lÈtat va Iinancer par exemple des regimes speciaux... Ce
type de depenses se retrouve aussi dans le secteur economique avec des aides a làgriculture,
de compensation Iinanciere a des entreprises publiques deIicitaires ou encore sous Iorme de
subventions a des entreprises privees.

Cèst aussi dans le secteur local que lÈtat intervient sous cette Iorme puisquìl verse
des subventions aux collectivites territoriales dans plusieurs domaines (culture, education...).
En general, on constate que ces depenses de transIert sont en constante augmentation
puisquèlles representent environ 1/3 du budget de lÈtat.


28
Chapitre 2 : Prsentation Gnrale des lois de finances

Le budget de lÈtat est adopte sous la Iorme legislative cèst pourquoi on parlera de la
loi de Iinances. Cette loi de Iinances nèst pas une loi ordinaire comme les autres. Elle a une
Iorme speciIique et des conditions dàdoption particuliere. On va parler de plusieurs lois de
Iinances.

Section 1 : Les diffrentes catgories de lois et de documents

On distingue deux grands groupes : les diIIerentes categories de lois de Iinances et les
diIIerents documents budgetaires.

I) Les diffrentes catgories de lois de finances

Elles sont enumerees a làrticle 1er de la LOLF. Il y a quatre lois de Iinances : la loi
de Iinances de lànnee, les lois de Iinances rectiIicatives, la loi de reglement et la loi de
Iinances temporaire.

A) La loi de finances de lànne

Cèst la premiere qui est adoptee. La loi de finances de lànne fait rfrence la loi
de finances initiales. La LOLF ne deIinie pas la loi de Iinances de lànnee. Elle a ete en
revanche deIinie par l'ordonnance de 1959 au terme de laquelle la loi de finances de lànne
prvoit et autorise pour chaque anne civile, lènsemble des ressources et des charges de
l`tat.
Cette deIinition se rapproche de la deIinition traditionnelle du budget, cèst-a-dire que
cèst làcte par lequel est autorise et prevu les charges et ressources de lÈtat. Cèst un acte de
prevision et dàutorisation du Parlement vis-a-vis du gouvernement. La loi de Iinance initiale
doit avoir un contenu et une structure bien precise, en particulier elle doit se presenter en deux
parties distinctes imposees par la LOLF.
En outre la loi de Iinances de lànnee doit tre adoptee avant le 31 decembre, cèst-a-
dire avant le debut de lèxercice budgetaire. Cèst un acte adopte avant le 31 decembre, de
prevision et dàutorisation mais surtout de prevision. Cèst pourquoi cette loi va tre modiIiee
en cours dànnee cèst-a-dire en cours dànnee budgetaire.

Cette modiIication ne peut tre Iaite que par certaines lois.

B) Les lois de finances rectificatives

La loi de Iinance de lànnee nà pas pu tout prevoir, il Iaut donc parIois modiIier les
autorisations budgetaires quèlle contient en Ionction de la conjoncture economique. Elle ne
peut tre modiIiee que par une loi de Iinances rectiIicative. Ces lois de Iinances rectiIicatives
interviennent en cours dànne cèst-a-dire pendant lèxecution du budget ou encours
dèxercice budgetaire. Elles viennent corriger par deIinition les previsions contenues dans la
loi de Iinances initiale et modiIier le contenu des autorisations donnees par le Parlement.

Elles sont aussi appeles les ~collectifs budgtaires, et en general il y a deux lois de
Iinances rectiIicatives par an. La premiere est generalement votee la fin du premier
semestre pour tenir compte des resultats des premiers mois dèxecution de la loi de Iinances.

29
En general, une deuxieme loi de Iinances rectiIicative est adoptee làutomne pour ajuster
les depenses et les recettes a lèvolution economique. Cèst les collectifs budgtaires de
làutomne.

Sìl n`y a pas de loi de Iinance rectiIicative adopte au premier semestre, alors le
ministre du budget doit rediger un rapport au Parlement pour justiIier làbsence de loi de
Iinances rectiIicative en presentant au Parlement la situation economique et Iinanciere de
lÈtat. Dùne maniere generale sont adoptees les lois de Iinances rectiIicatives du Iait de la
conjoncture economique. Mais independamment de cette conjoncture economique, les lois de
Iinances rectiIicatives peuvent traduire une nouvelle orientation de la politique du
gouvernement.

Par exemple apres des elections qui ont menes a un changement de majorite. Cèst ce
quà Iait le gouvernement Jospin en 1997, de la mme Iaon que le gouvernement RaIarin en
2002. En 2007, nous avons des exceptions puisque pour le budget de 2007 une seule loi de
Iinances rectiIicative a ete adopte le 25 decembre 2007.
Ces lois de Iinances rectiIicatives doivent avoir un contenu precis et doivent tre aussi
presente dans les mmes Iormes que la loi de Iinances de lànnee.
Le projet prepare par le gouvernement est depose au Parlement et est accompagne par des
documents (rapport presentant les evolutions de la situation economique et budgetaire,
plusieurs annexes qui viennent Iaire le recapitulatiI des modiIications de credit qui sont
apportes).

C) La loi de rglement

La loi de reglement intervient a posteriori cèst-a-dire apres la Iin de lèxercice
budgetaire et elle a un objet diIIerent de celui des deux autres lois de Iinances.

Contrairement aux autres, la loi de reglement nà pas pour Ionction de prevoir et
dàutoriser. Elle sert a constater et a contrler. Ces diIIerentes caracteristiques sont prevues et
caracterises par la LOLF dans son article 37 au terme duquel 'la loi de reglement arrte le
montant deIinitiI des recettes et des depenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le
resultat budgetaire qui en decoule.

La loi de reglement vient donc contrler lèxecution qui a ete Iaite, et avec la loi de
reglement, le Parlement exerce son droit de regard sur le gouvernement mais aussi de sanction
sur les resultats qui ont ete obtenu dans l'execution du budget de lÈtat. Cèst lòbjectiI
poursuivi par cette loi telle quèlle a ete deIinie par la LOLF.
Avant 2001, il existait et etait prevue une telle loi par lòrdonnance de 1959. En eIIet
le Parlement devait adopter cette loi, mais il tardait a le Iaire (environ 18 mois). Ce retard
sèxpliquait par le Iait quìl preIerait se concentrer sur làdoption dàutres lois de Iinances
comme la loi de Iinances initiale. La LOLF impose que le projet de loi de Iinance de lànnee
ne soit pas mis en discussion devant une assemblee avant le vote de celle-ci en premiere
lecture du projet de loi de reglement de l` annee qui precede.

Chronologie . (schema 1)


30
Les lois de Iinances sont trois hypotheses qui etaient deja prevues par lòrdonnance de
1959. Rien de nouveau de prevu dans la loi organique de 2001 puisquèlle reprend les trois
categories existantes auparavant. La LOLF va cependant consacrer une quatrieme et une
derniere categorie de loi de Iinances.

D) La loi de finances temporaire

Depuis la LOLF de 2001, cèst la premiere Iois que lòn trouve ce type de loi de
Iinances dans un texte. Ces lois de Iinances temporaires existaient quand mme dans la
pratique mais nètaient pas contenue dans un texte. Cette categorie de loi de Iinance a ete
consacree par la jurisprudence constitutionnelle. Il sàgit de la decision du CC 3 dcembre
1979, n. 79-111 DC : e CC a estime que certaines lois pouvaient tre considerees comme
des lois de finances bien quelles nappartenaient a aucune des trois categories qui etaient
prevues par lordonnance de 1959.

Cadre du contentieux de 1979 : Cèst lùn des plus importants en matiere budgetaire.
En 1979, le CC avait ete saisi pour contrler la loi de Iinances pour 1980. Dans une premiere
decision le CC 24 dcembre 1979 : declare que la loi de finance pour 1980 nest pas
conforme a la CS.
A la suite de cette decision, le gouvernement avait convoque le Parlement en cession
extraordinaire et lui avait demande de voter une loi speciale qui làutorise a continuer de
percevoir en 1980 les impts et les taxes existants en attendant que le Parlement adopte une
nouvelle de loi de Iinances. Le CC a la suite de cette procedure a ete saisi une nouvelle Iois le
3 dcembre 1979, et dans sa decision du mme jour, le CC declare que cette loi est conforme
a la CS bien quelle ne figure pas dans lordonnance de 1959 au titre des differentes lois de
finances. e CC a en effet estime que cette loi devait tre consideree comme une loi de
finances au sens de larticle 47 de la C. Pour le CC, les dispositions que la loi comporte sont
de celles qui figurent normalement dans une loi de finance. Le contenu de cette loi est donc le
mme quùne autre loi. 'Cette loi constitue un element detache, prealable et temporaire de la
loi de finance pour 1980`.

Depuis cette jurisprudence, si la loi de Iinances initiale nà pas pu tre adoptee dans les
temps (avant 31 decembre), le gouvernement peut donc Iaire voter une loi de Iinances
partielle et temporaire en attendant làdoption par le Parlement du texte deIinitiI de la loi
initiale ou de lànnee. Le CC a justiIie cette decision par la necessite pour le Parlement et le
gouvernement de prendre 'toutes les mesures dòrdre Iinancier (budget) qui sont necessaire
pour assurer la continuite de la vie nationale.

La LOLF de 2001 a donc repris cette jurisprudence puisquèn particulier dans son
article 45 il est prevu cette hypothese dùn projet de loi partielle et speciale en matiere de
Iinance.

Conclusion:
Il y a donc quatre types de lois de Iinances : la loi de Iinances initiale, les lois de Iinances
rectiIicatives, la loi de reglement et la loi de Iinances temporaire. Elles sont toutes publiees au
JO et sont parIois pour certaine accompagnee de document budgetaire.


31
II) Les diffrents types de documents budgtaires

Ils etaient contenus dans l'ordonnance de 1959, et la LOLF a etabli sa propre liste de
documents budgetaires. Il y a donc une apparition de nouveaux documents budgetaires. Ces
documents budgetaires sont classes en Ionction de la couleur de leur couverture. Il y en a
quatre. Et chacun de ces documents budgetaires au-dela de leur couleur vont avoir une
signiIication juridique bien precise. Les principaux sont les bleus budgetaires aux articles 50
et 51 de la LOLF.

A) Les bleus budgtaires

Cèst dans cette categorie que la LOLF va apporter sa marque puisque sous
lòrdonnance de 1959 il nèxistait que trois bleus budgetaires. La LOLF a double ce nombre
(six) aIin de porter les objectiIs deja vue (perIormance administration publique...).

1) Le projet de la loi de finances (~plf)

Il a pour particularite de developper pour chaque article un expose des motiIs avec des
previsions chiIIrees. C'est sur cette base que le gouvernement presente au Parlement le texte
qui lui soumet.

2) Le rapport conomique, social et financier

Il est lui aussi important puisquìl met làccent sur les liens qui existent entre les
Iinances de lÈtat et la politique economique. Il situe le budget en preparation par rapport a ce
qui a ete Iait lànnee precedente, et aussi par rapport a lèvolution previsible de la situation
economique, du contexte economique de lànnee a venir. Il contient deux parties sur cette
base : une premiere partie economique et une autre partie qui est Iinanciere et qui expose la
politique budgetaire du gouvernement.

3) Les projets annuels de performance

Depuis 2001, le budget de lÈtat nèst plus un budget de moyen mais de resultat. Dans
ce cadre, les diIIerents ministeres presentent leur credit au Parlement et la Iaon dont ils
seront utilises dans ces diIIerents documents.
Pour contrler leur application, le Parlement utilise les rapports annuels de
perIormance (se situe avant le 31 decembre). Ce projet annuel de perIormance accompagne la
loi de Iinances initiale pour bien marquer le lien avec la logique de resultat, et accompagne la
loi de reglement pour bien contrler si elle a bien respecte les objectiIs.

4) Le rapport sur les prlvements obligatoires

A lòuverture de la cession parlementaire, le gouvernement presente au Parlement ce
rapport qui retrace lènsemble des prelevements obligatoires mais aussi leurs evolutions. Dans
ce rapport, le montant precis de ces prelevements doit aussi tre indique.


32
5) Le rapport voies et moyens

Il detaille et explique toutes les ressources du budget de lÈtat. Ce rapport voies et
moyens doit aussi contenir une evaluation des depenses Iiscales. Il complete le bleu sur les
prelevements obligatoires. Ce rapport a une perspective plus large puisquìl permet de
mesurer lìnterventionnisme Iiscal.
Dùne maniere generale cèst de voir dans quelle mesure lÈtat devra accrotre ou non
les prelevements. Ou encore dans quelle mesure lÈtat peut-il attribuer des exonerations
Iiscales si son budget l`y autorise. Ce rapport voies et moyens prend la Iorme du fascicule
voie et moyen.

6) Les budgets annexes et les comptes spciaux du Trsor

Il doit tre presente a part par le tresor.

Conclusion:
Lènsemble de ces documents bleus budgetaires ont tous comme objectiI de presenter au
Parlement une analyse detaillee des Fipu et donc de completer son inIormation en la matiere.
En eIIet, ces documents budgetaires accompagnent tous la loi de Iinances initiale. Ces bleus
budgetaires sont rendu obligatoires par la LOLF et cèst sur la base de ces documents que les
parlementaires peuvent discuter le projet de loi de Iinances et proposer des modiIications. Ils
sont tous deposes devant le Parlement avec le projet de loi de Iinances. Ils doivent tre
deposes avant le premier mardi dòctobre de lànnee. Pour les autres documents budgetaires
en revanche, aucune condition de delai nèst precisee.

B) Les jaunes budgtaires

Ce sont aussi des documents obligatoires. Ils doivent tre communiqus et transmis
aux parlementaires par le gouvernement au Parlement mais la demande du Parlement.
Ils sont donc rendu obligatoires par une loi (ordinaire ou disposition dans loi de Iinances). Les
jaunes budgetaires nònt pas de condition de delai impose. Ce sont des documents
dìnIormation, et non pas des documents de previsions.
Ils sont destines a completer lìnIormation du Parlement. Ils permettent au Parlement
de connatre la realite des Iinances de lÈtat. Ils sont a la discretion du Parlement (29 jaunes
demandes en 2006, en 2007 il y en a eu 19 et en 2008 20). Le Parlement a demande des
jaunes en relation avec les Collectivite Territoriales, relatiI a lÈurope et en 2008 un jaune
relatiI aux credits de lènseignement. Tous les ans on retrouve aussi un jaune concernant les
associations subventionnes par lÈtat (Federation Franaise de Foot, Ballet de Lorraine...).

C) Les blancs budgtaires

Ces documents correspondent aux ~budgets de programme qui etaient etablis par
les diIIerents ministeres dans les annees 1970. Aujourd`hui encore ils servent a rcapituler
les investissements de l`tat sur plusieurs annes. Ils ne sont pas obligatoires, ne sont
prevus par aucun texte. Dans la pratique, il y en a de moins en moins puisquìl n`y a plus que
deux domaines dans lesquels lÈtat Iait des investissements (deIenses et equipements).


33
D) Les verts budgtaires

Ils constituent une categorie particuliere de documents en ce sens surtout quìls sont
labors aprs le vote de la loi de finances. La Ionction de ces documents est de preciser la
repartition des credits tels quìls ont ete adoptes et aIIectes (utilises). On les presente comme
des bleus modiIies cèst-a-dire quìls reprennent les indications contenus dans les bleus
budgetaires, presentent les credits tels quìls ont ete realises et utilises (comparaison avec les
bleus). Ces verts budgetaires sont aussi des documents important puisquìls servent la fois
lèxcution du budget en cours et la prparation du budget suivant. Ils prennent en
compte des chiIIres reels par exemple de lèconomie.

Quel que soit leur couleur, ils sont annexes a la loi de Iinances, ils sont pour certains
integrees a la loi de Iinances (voies et moyens). Des conditions de Iond et de Iorme sont
imposees pour ces lois au Parlement.

Section 2 : Structure des lois de finances

Les lois de Iinances se caracterisent par des regles particulieres concernant le contenu et la
Iorme.

I) Les rgles formelles

Les regles Iormelles sont relatives a la presentation des lois de Iinances. Elles
consistent a clariIier les Fipu et le droit des Fipu. Elles remplissent une Ionction bien precise
(transparence des Fipu), et en mme temps elles ont une valeur juridique contraignante (le non
respect est sanctionne par le CC).

A) La prsentation de la loi de finances en deux parties

Cèst la LOLF qui impose cette presentation en deux parties a làrticle 34 de la LOLF : la loi
de Iinances de lànnee comprend deux parties distinctes. Le premier paragraphe porte sur la
premiere partie et le paragraphe second porte lui sur la seconde partie de la loi de Iinances.

1) Premire partie de la loi de finances : ~les conditions gnrales de
l`quilibre financier

La premiere partie de la loi de Iinances de lànnee sìntitule toujours de cette Iaon.
Elle est prevue a làrticle 34 1 de la LOLF. Elle se subdivise en deux parties imposees par la
LOLF.

a) Titre 1er : ~les dispositions relatives aux ressources

Elles comportent toujours le renouvellement de làutorisation des ressources
existantes et les modifications fiscales.
L'article 1er des lois de Iinances est toujours le mme, en lèspece en pour 2008 : a
perception des impots, produits et revenus affectes a lAtat, aux collectivites territoriales, aux
etablissements publics et organismes divers habilites a les percevoir continue dtre effectuee
pendant lannee 2008 conformement aux lois et reglements et aux dispositions de la presente
loi`.

34

Cet article 1er est important car il met en uvre deux principes :

Le principe du consentement lìmpt : Le Parlement donne les autorisations relatives
aux ressources (levee de lìmpt). Application de l'article 14 de la DDHC (consentement a
lìmpt). Cèst aussi la mise en ouvre de la competence du Parlement en matiere dìmposition
qui decoule de làrticle 34 de la C.

Le principe de lànnualit budgtaire : Il sàgit du budget pour une seule annee. Le
principe de lànnualite signiIie que toutes les dispositions relatives aux ressources publiques
ne sont valables que pour un an.
Làdoption de cet article 1er ne pose pas de probleme alors que les dispositions des articles 2
a 57 portent sur des modiIications Iiscales (changement des taux, creation...). Le numero de
ces articles est important.

b) Titre 2 : Les ~dispositions relatives l'quilibre des ressources et
des charges

Ces dispositions Iont lòbjet dùn seul article : làrticle d`quilibre. Pour la loi de
Iinances 2008 il sàgit donc de làrticle 58. Cèst le cour de la loi de finance initiale
lment central de la loi.
Il consiste dans un tableau qui precise par grande categorie les ressources et les
charges qui sont autorisees par la loi de Iinances. On voit donc bien apparatre le rapport entre
le montant des ressources et des charges de lÈtat. Une Iois que cet article dèquilibre est
adopte, il nèst plus possible dàugmenter le montant global des diIIerentes categories de
depenses.

Cèst seulement apres làdoption de cet article, que lòn peut passer a la seconde partie
de la loi de Iinances.

2) Seconde partie de la loi de finances : les ~Moyens des politiques
publiques et dispositions spciales

Elle est consideree comme moins importante dans le sens ou elle vient detailler les
chiIIres du tableau contenu dans làrticle dèquilibre. Mais vient aussi presenter les depenses
par ministeres. Toutes les lois de Iinances doivent se presenter de cette Iaon et en particulier
la loi de Iinances initiale.

Surtout cette division en deux parties a des implications importantes (valeur juridique
contraignante) qui ont dàilleurs mene a la dcision du CC du 24 dcembre 2979, n.79-11
DC. En eIIet, lòrdonnance de 1959 interdisait que la discussion de la deuxieme partie ait lieu
avant le vote de la premiere partie. Et làpplication de cette disposition a donc aboutie a un
des contentieux les plus celebres. Ce contentieux est surtout issu du mot 'vote qui etait
inclus dans lòrdonnance de 1959. Ce qui etait en cause en 1979 etait la discussion de làrticle
dèquilibre.
Au cours des debats (discussion budgetaire), lÀN rejette en premiere lecture larticle
dequilibre qui etait contenu dans le projet de loi de Iinances initiale. Ce rejet par lAN est
motive a lepoque par des considerations politiques. En eIIet lÀN demande au gouvernement
de realiser une economie de deux milliards de Irancs, notamment sur les depenses. LAN
rejette le tableau et considere que le plan du gouvernement nèst pas satisIaisant,

35
gouvernement (Raymond Barre) qui campe sur sa position. A titre de sanction, lAN rejette
deIinitivement làrticle dèquilibre.
Apres ce rejet, le President de lÀN (1acques Chaban-Delmas) decide de poursuivre
la procedure et de passer a la discussion de la seconde partie du projet de loi de Iinances. Pour
cela il se Ionde sur le reglement de lÀN et sur lòrdonnance de 1959 (certaine interpretation).
Le PR (Valery Giscard dÈstain) intervient personnellement dans les debats et desavoue le
President de lAN. Le PM demande une nouvelle lecture devant lAN et engage sa
responsabilite sur le vote de la loi de Iinances. Le texte est Iinalement adopte aux alentours de
decembre de 1979.
Mais le conIlit ne se resout pas et 49-3 est depose. Le President de lAN va saisir le
CC en mme temps que lopposition. Chacun vont saIIronter devant le CC autour de
linterpretation a donne au mot 'vote. Le President de lAN considerait que le mot 'vote
signiIiait a une mise aux voies (organisation dun scrutin). A linverse, lopposition considerait
que le mot 'vote signiIiait adoption. Le CC va considerer et rappeler plusieurs points
Iondamentaux. Il considere que cèst la deuxieme interpretation qui est valable (adoption) et
rappelle que cest la premiere partie de la loi de Iinances qui est la plus importante et dans
cette partie que larticle dequilibre est le plus important. Le CC considere donc que le rejet de
larticle dequilibre equivaut au rejet de toute la loi de Iinances. Le CC dans sa decision
considere que la loi de Iinances pour 1980 est inconstitutionnelle. Le CC admet par la suite
une loi de Iinances temporaire pour resoudre le conIlit, et lAN revisera son reglement
interieur.

En 2001, làrticle 42 de la LOLF reprend le terme de làdoption clairement : 'la
seconde partie du projet de loi de Iinances de lànnee et des projets de lois de Iinances
rectiIicatives ne peut tre mis en discussion devant une assemblee avant làdoption de la
premiere partie. La LOLF Iait reIerence a la loi de Iinances initiale qui doit comporter ses
deux parties, mais aussi a la loi de reglement. Et la loi de Iinances rectiIicative doit aussi
comporter ces deux parties.

Dàutres pays n'imposent pas que leur loi de Iinances soit divisee en deux parties. La
loi peut comporter 1600 paragraphes, sorte dàrticles Iouillis.

Les lois de Iinances doivent tre accompagnees des etats legislatiIs annexes.

B) Les tats lgislatifs annexs

Toutes les lois de Iinances doivent tre accompagnees de ces etats legislatiIs annexes.
La loi de Iinance elle-mme renvoie a ces etats legislatiIs. El le contenu est lui mme precise
par la LOLF (article 50 et 54). Les articles ont pour objet dàpporter des indications
complementaires que la loi ne pas contenir. Il peut sàgir par exemple des beneIiciaires de
certaines impositions, du montant precis des credits ou encore un rapport (le rapport qui
retrace lènsemble des prelevements obligatoires et leur evolution par exemple). Ils sont tous
designes par les premieres lettres de làlphabet. Ils ont tous la mme valeur legislative que la
loi de Iinances.

Leur nombre varie en Ionction des diIIerentes lois de Iinances. Par exemple pour 2006,
la loi de Iinances prevoyait trois etats legislatiIs annexes. La loi de Iinance pour 2007 comme
pour 2008 contient 5 etats legislatiIs annexes (A a E).


36
Le A est important puisquìl detaille làrticle dèquilibre qui est contenu dans la
premiere partie de la loi de Iinances (article 58). Làrticle 58 renvoie a lànnexe A. Lètat
legislatiI B lui porte sur la repartition des credits du budget general, notamment par missions
et par programmes. Lètat legislatiI C, quant a lui, porte sur la repartition des credits dans les
budgets annexes : cela concerne par exemple les publications oIIicielles (JO). Lètat legislatiI
D porte sur la repartition des credits des comptes dàIIectation speciale (cinema, audiovisuel,
pension...) ; il Iait aussi le point sur les comptes des concours Iinanciers comme des
versements par lÈtat Iranais a des organismes qui gerent des services publics, ou des
avances aux Collectivites Territoriales ou encore les prts de lÈtat Iranais a des Etats
etrangers. Lètat E enIin concerne la repartition des autorisations de decouvert pour les
comptes de lÈtat et notamment les comptes de commerce.

La LOLF impose ces etats legislatiIs annexes, mais cette derniere en determinant le
contenu precis des ces etats legislatiIs annexes ameliorent lìnIormation des parlementaires
puisque cèst le gouvernement qui doit preparer ces documents. Et cèst sur la base de ces
documents que les parlementaires pourront apprecier les perIormances de lÈtat.

C) La prsentation du budget par missions et par programmes

Cette presentation du budget par missions et par programmes participe aussi a une
meilleure inIormation du Parlement. Cèst une des grandes innovations de la LOLF de 2001.
Une mission comprend un ensemble de programmes qui concoure une politique
publique dfinie, qui est identifie par un ou plusieurs objectifs.

Seul le gouvernement peut determiner les missions de la loi de Iinances. A contrario
les parlementaires nònt pas le pouvoir de determiner ces missions. En revanche la mission
regroupe plusieurs programmes, et ces programmes contiennent des crdits qui sont
destins la ralisation dùn ensemble dàction qui relve dùn mme ministre. Cèst au
niveau de ces programmes que sont dfinies des stratgies (performance atteindre).

Les parlementaires peuvent en revanche agir au niveau des programmes : ils peuvent
modiIier le contenu et en particulier ils peuvent decider de la repartition des credits entre les
diIIerents programmes.

Les missions sont deIinies par le gouvernement (deIinition des politiques publiques
generales, il attribue les credits). Au sein de ces missions, il y a des programmes qui peuvent
tre modiIie quant a eux par les parlementaires.

ormalement toutes les missions sont subdivises en programme, mais on trouve deux
exceptions : deux missions sans programme :

Mission qui regroupe les dotations des pouvoirs publics (credits accorde aux
Assemblee parlementaire, le CC ...). On a justiIie ce Iait par leur autonomie budgetaire
et leur autonomie constitutionnelle les unes par rapport aux autres. Le Parlement ne
leur impose pas de perIormance. Ce sont les budgets autonomes.

Les rserves budgtaires : ce sont notamment des dotations (credits) pour Iaire Iace
aux catastrophes naturelles (depenses accidentelles) : cèst la mission provision. Elle
contient des credits pour Iaire Iace a des depenses exceptionnelles.

37
Cèst sur cette base que le Parlement va donc evaluer les indicateurs de perIormance, a
partir des programmes. Dans ce cadre, le Parlement verra si ces depenses se sont realisees et
par consequent il decidera pour le budget de lànnee suivante sìl Iaut ou non maintenir les
depenses (montant des credits dans les diIIerents programmes), làugmenter ou au contraire la
supprimer. Cèst un peu le debat qui a lieu en ce moment avec lèvaluation des ministres,
evaluation contestee. Cèst sur la base de leurs depenses quìls seront evalues.

II) Le contenu particulier des lois de finances : les rgles de fond

On verra que les lois de Iinances vont avoir un contenu precis contrairement aux lois
ordinaires. En eIIet le champ dàpplication des lois de Iinances comprend a ce titre un
domaine reserve (particulier) dans lequel, dans certains cas, dàutres lois (ordinaires) ne
peuvent pas intervenir. Les lois de Iinances vont donc porter sur la determination des
ressources et des charges de lÈtat, mais ces lois de Iinances vont partager aussi plusieurs
domaines avec les autres lois. Elles pourront contenir des dispositions que les lois ordinaires
peuvent aussi prevoir.

Cèst làrticle 34 de la LOLF qui impose plusieurs criteres a ce titre tenant aux
conditions des regles de Ionds. Ce contenu particulier peut donc tre presente par quatre
contenus.

A) Le contenu obligatoire : les autorisations budgtaires

Il concerne donc sur les dispositions que la loi de Iinances de lànnee doit necessairement
contenir. En particulier la loi de Iinances a pour Ionction essentielle et donc obligatoire de
preciser les autorisations qui sont donnees par le legislatiI a lèxecutiI aIin d'eIIectuer les
operations de recettes et de depenses.

La signiIication des autorisations budgetaires est diIIerente selon quìl sàgit dàutorisation de
recette ou dàutorisation de depense.

1) Les autorisations de recettes

On trouve làutorisation de percevoir les recettes dans chaque premier article de la loi de
Iinances de lànnee : cèst làutorisation de recette. Par exemple le Parlement donne au
gouvernement l'autorisation de lever lìmpt. Il y a trois caracteristiques a cette autorisation
de recette.

La recette est obligatoire:
Làdministration est obligee dàppliquer ce que la loi de Iinances a decider en matiere de
recette cèst-a-dire que làdministration (gouvernement et administration Iiscale en
particulier) nà pas la possibilite d'apprecier lòpportunite de lever lìmpt. Elle ne peut pas
non plus accorder des exonerations qui ne seraient pas prevu dans la loi de Iinance.

La recette est valuative :
En eIIet lorsquòn etablit le budget de lànnee, on ne connat pas le montant exact des impts
qui seront perus. Lìmpt est determine en Ionction dùn taux et dùne assiette precise (on
determine la part de lìmpt). Par deIinition, làssiette comme le taux sont susceptibles de
varier soit en Ionction de la loi (decider dàugmenter ou de diminuer les impts) soit en

38
Ionction de la conjoncture economique. Le montant total de lìmpt depend de lìmportance
des ressources des contribuables. Cèst la raison pour laquelle le montant de ces recettes ne
peut tre quèvaluer. Cest aussi sur cette base quil y a un debat en ce moment autour dun
plan de rigueur qui serait adopte apres les elections municipales. L'opposition considere que
les recettes seront dun montant moins important que prevu alors que le gouvernement pense
que le taux et lassiette sera suIIisant pour Iinancer le budget de lEtat. Sil y a assez, il naura
donc pas besoin detablir de nouveaux impts aIin de Iinancer lEtat.

La recette nèst pas affecte :
Ces recettes ne sont pas en principe aIIectees a la couverture de certaines depenses. Elles ne
peuvent pas tre utilisees pour un objet precis, pour une depense precise. Tous ces
credits/recettes vont Iormer une masse globale pour Iinancer lènsemble des depenses. Cèst
le principe de la non affectation.

Dans certains cas en eIIet des credits et des recettes pourront tre accorde a certaines
depenses.

Ce sont autant de caracteristiques qui vont distinguer les autorisations de recettes des
autorisations de depenses.

2) Les autorisations de dpenses

Dans un budget, toute autorisation de depense correspond a une ouverture de credit. On va
utiliser ce credit pour proceder a une depense. Ces autorisations de credits ou de depenses
vont avoir des caracteres necessairement diIIerents de ceux des autorisations de recettes et on
retrouve trois caracteristiques.

Lùtilisation des crdits est facultative:
Làutorisation de depense donnee par le parlement nìmplique pas lòbligation de
depenser. Le credit est une autorisation de depenser mais le gouvernement et donc
làdministration peuvent ne pas utiliser cette autorisation donnee (ne pas utiliser ce credit). Il
Iaut obtenir des resultats a moindre cot.
En principe quand l'administration peut realiser son objectiI sans depenser tous les
credits alors elle le Iait. Ce nèst pas obligatoire. L'inscription de ce credit pourra tre annulee
lànnee dàpres. Les credits prevus et non utilises pourront donc tre redistribue ailleurs.
Logique economiste. Il y a cependant des derives dans beaucoup de cas, en eIIet, elles
procedent a des depenses pas Iorcement utiles avant Iin decembre.

Les crdits sont spcialiss:
Les credits ont un objet precis. Làutorisation de depense est accordee pour un objet, pour une
mission precise. Cèst làpplication dùn autre principe du droit budgetaire : làpplication du
principe de specialite. Cèst la traduction du Iait que la loi de Iinances est un acte
dàutorisation et de prevision. Elle doit donc obligatoirement avoir ces obligations pour
contenu.

B) Le contenu exclusif des lois de finances

A ce titre ici, les lois de Iinances ne doivent comporter que des dispositions a caractere
exclusivement Iinancier. Si ces dispositions sont votees alors elles ne doivent apparatre que

39
dans les lois de Iinances et ne pourront tre modiIiee que par une loi de Iinances rectiIicative.
Cèst ce que lòn appelle aussi le contenu partage.
Cèst-a-dire des dispositions qui pourront Iigurer dans dàutres lois, mais doivent avoir ce
caractere Iinancier.

Exemple: Il sàgit de la remuneration pour service rendu cèst-a-dire de la somme versee par
lùsager dùn service public ou dùn ouvrage public et le montant de cette somme peut donc
tre determine par une loi de Iinance.

C) Le contenu facultatif

Ce contenu renvoie des dispositions qui peuvent Iigurer dans une loi de Iinances sans
que cela soit obligatoire. A contrario cela signiIie que ces dispositions peuvent tre prevues
par dàutres textes, notamment dans des lois ordinaires ou des lois de Iinances. Le legislateur
a donc le choix entre les Iaire apparatre ou les prevoir dans une loi de Iinances ou dans une
loi ordinaire.

La procedure dàdoption peut tre plus Iavorable dans un cas que dans làutre
notamment il est plus avantageux de Iaire passer parIois certaines dispositions dans des lois
ordinaires (procedure moins contraignante). Il sàgit par exemple de plusieurs dispositions
Iiscales cèst-a-dire des dispositions qui sont relatives a làssiette de lìmpt. Cèst le cas de la
Iameuse loi du paquet Iiscal adopte a lète 2007 dans une loi ordinaire (procedure plus
rapide).

D) Le contenu interdit : les ~cavaliers budgtaires

Cèst lènsemble de dispositions qui ne peuvent pas Iigurer dans une loi de Iinances. Ces
dispositions interdites dans une loi de Iinances peuvent Iigurer dans une loi ordinaire. Par
deIinition, un cavalier budgtaire est le fait dìntroduire dans une loi de finances des
dispositions caractre non financier afin de profiter des spcificits propres
làdoption des lois de finances.

Le CC les appelle 'les dispositions etrangeres a lòbjet des lois de Iinances : ce sont des
dispositions que lòn introduit pour les Iaire passer plus vite.

Le terme de 'cavalier budgetaire nèst quùne expression generale qui est utilisee par la
doctrine et qui est repris par les diIIerents medias aIin de designer la loi de Iinances qui serait
utilisee comme le cheval et la mesure a Iaire passer serait le cavalier.

Ces cavaliers budgetaires etaient aussi interdits sous les IIIeme et IVeme Republiques, mais il
n`y avait pas a cette epoque de sanction contre ces cavaliers budgetaires. Sous la Veme
Republique, et depuis 1958 il en est autrement. Tous ces cavaliers budgetaires sont interdits
mais le CC peut tre saisi et exercer un contrle de constitutionnalite pour veiller au respect
des lois de Iinances et donc sanctionner ces cavaliers budgetaires. Il est tres Irequent que les
deputes en particulier saisissent le CC contre ces cavaliers introduit souvent dans la loi de
Iinances. Progressivement, en eIIet, le CC a accepte de relever dòIIice les cavaliers
budgetaires et de les sanctionner. Il considere en eIIet que la presence dùn cavalier
budgetaire est un moyen dòrdre public. En pratique, les cavaliers budgetaires sont toujours
sanctionnes dòIIice.


40
Exemples:
Loi de finance pour 1986: le CC avait censure dans un article une disposition qui prevoyait
lìntegration dènseignant prive dans le corps des instituteurs. Le CC a considere que ces
dispositions nàvaient aucun lien avec les autorisations budgetaires.
Ce sont des dispositions etrangeres a la loi de Iinance.

La loi de finance pour 2006: cèst la premiere loi de Iinance qui a ete adoptee en
application de la LOLF de 2001. Elle contenait deux dispositions censurees par le CC dans
une decision du 29 decembre 2005. Une de ces deux disposition prevoyait de modiIier le code
de lèducation, et que les biens destines aux logements des etudiants et qui appartenaient a un
etablissement public pouvaient tre transIere aux communes.

Notamment que ces communes entretiennent et amenagent les logements. Ces deux
dispositions ont ete relevees et sanctionnes dòIIice.

Conclusion:

Les lois de Iinances doivent necessairement contenir des autorisations budgetaires :
cèst le contenu obligatoire. Il se peut, en outre, que le gouvernement puisque c'est lui qui
prepare le projet de loi de Iinances decide dìnclure dàutres dispositions parce quìl considere
quèlles sont necessaires : cèst le contenu IacultatiI.

Dans tous les cas et surtout pour le contenu IacultatiI, ces dispositions doivent avoir un
caractere Iinancier : cèst le contenu exclusiI. A deIaut si ces dispositions nònt pas ce
caractere Iinancier alors elles seront interdites. Il sàgit donc du contenu interdit : les
'cavaliers budgetaires.

Les 'cavaliers legislatiIs quant a eux sont des dispositions contenus dans une loi mais
qui sont depourvu de lien avec lòbjet de cette loi. Par exemple, le Parlement a adopte une loi
qui portait diverses dispositions dàdaptation au droit communautaire dans un domaine precis,
du medicament. Cette loi contenait des dispositions qui etaient relatives au statut des
psychotherapeutes. Le CC a sanctionne ces cavaliers legislatiIs en estimant quìls nàvaient
aucun lien avec la loi.

Section 3 : Les principes budgtaires

Comme toute loi ordinaire la loi de Iinances doit obeir a plusieurs principes : les principes
generaux du droit, les droits Iondamentaux, les principes Iondamentaux reconnus par les lois
de la Republique.

Exemple de ces principes Iondamentaux: Le droit de propriete qui doit tre garanti et protege ;
le principe de non retroactivite (notamment des lois) il en a ete question lors de la loi
relative au paquet Iiscal puisque cette loi a ete prise en application du programme de Sarkozy
ou il etait prevu que des avantages Iiscaux pouvaient tre applique a partir de mai 2007 alors
que la disposition a ete adopte en aot. Dòu un debat sur la retroactivite, que le CC nà pas
manque a rappeler.


41
La loi de Iinances nèst donc pas une loi originaire comme les autres, et devra prendre
en consideration dàutres grands principes : principes eux speciIiques aux Iinances de lÈtat.
Ils ont pour la plupart etaient developpe a la Restauration et sont caracteristiques des Iinances
publiques classiques. La justiIication de leur mise en ouvre etait et est encore aujourd`hui de
permettre un contrle du Parlement en matiere de Iinances publiques.

Pour trouver ces principes, il Iaut se reIerer a la LOLF et notamment dans deux articles :
Làrticle 1er et làrticle 6 de la LOLF.

Au terme de làrticle 1er il est donc prevu que les lois de finances determinent pour un
exercice la nature, le montant et laffectation de ressources et des charges de lAtat ainsi que
lequilibre budgetaire et financier qui en resulte. Elles tiennent compte dun equilibre
economique, defini, ainsi que des obfectifs et des resultats des programmes quelles
determinent. exercice setend sur une annee civile`.

Làrticle 1er complete par làrticle 6, le budget decrit pour une annee lènsemble des recettes
et depenses du budget de lÈtat.

Il y a cinq principes :
- Trois principes budgetaires classiques : unite, universalite et dànnualite du budget
- Le principe dèquilibre
- Le principe specialite
- Le principe de sincerite

I) Les trois principes budgtaires classiques

Ces trois principes concernent la maniere dont le budget doit tre presente. Ce budget consiste
dans un document unique regroupant toutes les operations de depenses et de recettes dans le
cadre dùne annee.

A) Le principe de lùnit

Sàpplique aux Iinances de lÈtat et connat des amenagements.

1) Dfinition

Le principe de lùnite implique donc que toutes les recettes et les depenses (budget)
dùne collectivite publique (comme lÈtat) soient regroup dans un document unique. Ceci
aIin de Iaciliter la comprehension de ces documents, làcces. De cette Iaon, a la lecture du
budget, les elus peuvent avoir une vision globale des previsions concernant les entrees et les
sorties de Ionds publics. Cela permet d'avoir une vue d'ensemble precise de la situation
Iinanciere de l'Etat.
Ce principe de l'unite vise a Iavoriser l'objectif de transparence budgtaire. Cèst
une application de la maxime revolutionnaire : 'Un Etat, un budget. Ce principe devrait
logiquement conduire a l'elaboration d'un seul et unique document qui permettrait de realiser
une synthese de l'ensemble des Iinances publiques.

Au niveau de l'Etat, la regle de l'unite est a peu pres respectee, toujours en reIerence a
l'article 6 3 de la LOLF.


42
En realite, la regle de l'unite budgetaire n'aboutit pas toujours a la presentation d'un seul
document. En eIIet, cette regle de lùnite est diIIicile a respecter strictement, par consequent,
cette regle doit tre plutt consideree comme un ideal vers lequel il Iaut tendre. Il Iaut
considerer que cette regle interdit aux personnes publiques une trop grande multiplication des
documents budgetaires (sens large).

La regle de lùnite connat donc plusieurs amenagements.

2) Làmnagement du principe de lùnit

La regle de l'unite concerne donc les recettes et les depenses ordinaires de l'Etat, lesquelles
doivent tre regroupees dans le budget general. Ce principe interdit la pratique des budgets
extraordinaires (Irequents sous la IIIe Republique : pour le Iinancement des guerres - derives
dans lùtilisation de làrgent public). Elle interdit aussi la regle d'un budget civil et militaire
budget separe est interdit. Pourtant certaines depenses et certaines recettes presentent un
caractere particulier, et la LOLF autorise qu'elles soient retracees dans des documents a part.

a) Les budgets annexes

Ils ont pour origine au XIXe siecle, des services publics qui ont une activite
commerciale ou industrielle (SPIC). La gestion Iinanciere de ces services etait adaptee a leur
situation particuliere de service public. Cette technique de gestion a ete appliquee, par
exemple, pour les postes et les telecommunications.

Aujourd'hui selon article 18 de la LOLF, un budget annexe concerne les dpenses
et les recettes d'un service de l'Etat, qui n'est pas dot de la personnalit morale, mais
qui a une autonomie financire. Il retrace donc les depenses et les recettes d'un service de
l'Etat dont l'activite tend essentiellement a produire des biens ou a rendre des services qui sont
payes.

Les budgets annexes sont prepares par le gouvernement et sont soumis au vote du
Parlement dans le cadre de la loi de Iinances. Ils Iont l'objet d'une presentation distincte du
budget general. Les depenses de ces services ne sont pas Iinancees par l'impt, et les comptes
de ces budgets doivent s'equilibrer. Aussi la creation d'un budget annexe ne peut resulter que
d'une loi de Iinances.

La LOLF vient illustrer quels sont les diffrents types de budgets annexes:
- Budget annexe des publications oIIicielles qui concernent les services de la
documentation Iranaise et les journaux oIIiciels
- La monnaie de Paris
- Contrle et exploitation aerien...

Ces budgets annexes sont toujours contrles par le Parlement mme sìl ne Iigure pas dans le
mme document que le budget general.
Cèst un amenagement au mme titre que les comptes speciaux.

b) Les comptes spciaux

Ils servent a retracer des operations de tresorerie de lÈtat cèst-a-dire lùtilisation des
Iinances de lÈtat mais entre le moment ou l'Etat encaisse des recettes et le moment de la date

43
de paiement, les sommes peuvent tre utilisees pour Iinancer diIIerentes operations. Au
depart, ils presentaient un avantage politique pour le gouvernement : Iaire echapper ces
operations a l'autorisation parlementaire, puisque ces depenses n'etaient pas contrlees par le
Parlement. Le Gouvernement pouvait donc les utiliser Iacilement. Ce procede a donne lieu a
des abus, notamment sous la IIIeme Republique et au debut de la IVeme Republique.

Exemple: Les Irais d'occupations payes par la France a l'Allemagne de 40 a 44 etaient
presentes dans un compte special, hors budget. En 1947 il existait plus de 400 comptes
speciaux, leur nombre a ete reduit dans l'ordonnance de 59, et aujourd'hui avec la LOLF on
n'en retrouve que 4 catgories.

Ces comptes speciaux, avec la LOLF Iorment des comptes distincts du budget general, et ils
ne peuvent tre ouverts que par une loi de Iinance. Article 19 : ils ne peuvent tre ouverts
quàvec une loi de Iinance.

Les comptes d'affectation spciale: ces comptes servent a aIIecter le produit de certaines
taxes ou redevances au Iinancement de politiques specialisees. Parmi eux par exemple, le Iond
national de developpement du sport, qui est Iinance par des prelevements sur les droits
d'entree aux spectacles sportiIs, sur les recettes du loto... Ce Iond national a servi a Iinancer
des inIrastructures sportives. On trouve aussi un compte special consacre au cinema et a
l'audiovisuel.

Les comptes de commerce: ils retracent les operations industrielles et commerciales
realisees par les services publics de l'Etat.

Les comptes d'oprations montaires: ils detaillent les operations qui concernent les
relations monetaires internationales (FMI , ...)

Les comptes de concours financiers: c'est une categorie creee par la loi organique, on y
trouve par exemple les avances de l'Etat aux collectivites locales, ou encore les diIIerents
Iinancements qui proviennent de l'UE.

Les comptes speciaux et budgets annexes ne remettent pas reellement en cause le principe de
l'unite, ces documents sont certes distincts du budget general. Ils sont cependant regroupes
dans la loi de Iinances, mais ils restent soumis a la procedure budgetaire et au contrle du
Parlement. Sur ce point, on peut considerer que les lois de Iinances regroupent bien toutes les
charges et toutes les ressources de l'annee, comme ils Iigurent dans la loi de Iinances, ils
permettent aux parlementaires d'avoir une vue globale de la situation Iinanciere de l'Etat.

c) Exceptions : les budgets autonomes

La France est un etat unitaire, en principe, c'est l'Etat qui va gerer les collectivites
territoriales, et par consequent leur budget. Cependant, la decentralisation a entrane la
reconnaissance d'une certaine autonomie aux collectivites locales, et cette autonomie a
naturellement implique l'existence au proIit de ces collectivites de budgets autonomes.

Il va y avoir autant de budgets autonomes qu'il y a de collectivites locales. Ainsi
chaque region dispose de son budget, il existe une centaine de budgets departementaux, et a
peu pres 52000 budgets locaux. Ceux-ci correspondent aux budgets communaux, mais aussi
les budgets des regroupements de communes. Par exemple : une communaute urbaine...

44
A cote de ces collectivites locales d'autres structures beneIicient de budgets autonomes, c'est
le cas par exemple des Etablissements publics administratiIs, entreprises publiques.

B) Le principe de l'universalit

Ce principe complete la regle de l'unite budgetaire. L'universalite impose en eIIet que
dans un document unique qui retrace les depenses et les recettes, chacune d'entre elles y
Iigurent pour leur montant integral. Ce principe signifie que toutes les recettes et toutes les
dpenses publiques doivent figurer dans le budget de l'Etat sans possibilit d'oprer des
compensations ou des contractions entre ces recettes et ces dpenses. C'est d'ailleurs le
sens qui est donne par l'article 6 alina 2 de la LOLF.

Deux consequences resultent de cet article:
En premier lieu, toutes les recettes et toutes les depenses doivent Iigurer au budget
sans compensations entre elles. C'est le sens de la premiere partie de l'article 6 alinea 2,
et c'est ce que l'on appelle la regle du produit brut.
En deuxime lieu, l'article 6 alinea 2 de la LOLF interdit en principe d'aIIecter une
recette determinee a une depense precise. C'est la regle contenue dans la deuxieme
partie : c'est le principe de la non aIIectation des recettes. Ces deux imperatiIs de
l'universalite vont connatre chacun des amenagements.

1) La rgle du produit brut (non-contraction)

a) Dfinition

La regle de non contraction est a la base mme de l'idee de budget, elle veut que les
recettes et les depenses soient inscrites dans le budget pour leur masse totale.

L'objectiI du budget est d'exposer clairement et integralement les chiIIres des Iinances
de l'Etat. On aura donc l'obligation d'ecrire les chiIIres bruts. Cela implique l'interdiction de
compenser les ressources avec les charges, autrement dit il s'agit de l'interdiction de Iaire des
soustractions dans le budget.
Exemple: si une charge est payee, il est interdit de ne pas l'inscrire au budget a cause du
simple Iait qu'il y avait des ressources pour les Iinancer.

La LOLF Iait une application de la regle du produit brut. Cette regle permet un
contrle budgetaire eIIicace dans la mesure ou on peut retrouver la trace de toutes les
operations qui seront eIIectuees. Cependant, lorsque cette regle est appliquee strictement son
eIIicacite est denaturee.

b) Les amnagements

Les deux amenagements concernent les marches de conversion et les marches de
transIormation.
- Dans les marchs de conversion : L'administration Iournit a son cocontractant du vieux
materiel qui est destine a tre renove ou reemploye.
- Dans les marchs de transformation : L'administration charge un entrepreneur de realiser
une operation de construction ou de Iabrication en utilisant des matieres premieres qui sont
Iournies par l'administration.


45
Dans les deux cas, cela permet de Iaire des economies, et ces economies ne pourront tre
realisees que s'il y a contraction entre les recettes et les depenses de l'administration. L'inverse
a pu conduire a des situations plutt absurdes.

Exemple: En 1876, le ministre de la marine decidait de Iaire construire une statue en utilisant
le bronze des canons non utilises dans les arsenaux. La Cour des comptes avait critique ce
procede et avait indique qu'il Iallait d'abord vendre le bronze des canons, pour en racheter
ensuite et donc construire cette statue.

AIIaire du chauIIage du chteau de Versailles ou le chteau voulait utiliser le bois qui se
trouve dans le parc du chteau.

2) La rgle de la non-affectation

a) Le principe

La regle de la non aIIectation empche que certaines recettes servent couvrir
certaines dpenses. Par deIinition, ce principe interdit d'aIIecter certaines recettes a certaines
depenses determinees. La totalit des recettes doit former une masse globale couvrant
indiffremment la masse globale des dpenses. Cette regle marque le caractere universel
des recettes qui peuvent Iinancer n'importe quelles depenses. On considere que cette regle
Iavorise l'egalite des citoyens devant l'impt et devant les charges publiques.

Sur ce point, le principe permet aussi d'eviter que les contribuables adoptent une
attitude negative Iace aux impts. En eIIet des contribuables seraient prts a payer des impts
qui seraient aIIectes a des depenses qui leur conviendraient, en revanche, ils auraient aussi
tendance a ne pas payer des impts qui seraient aIIectes a des depenses avec lesquelles ils
seraient en desaccord.

Ce principe se destine aussi viter les gaspillages: si on aIIecte certaines recettes a
des depenses speciIiques, et que le montant des recettes est superieur a ce qui etait prevu alors
l'administration ne poudra certainement pas reverser le surplus de recettes. En general,
l'administration s'arrange pour depenser le reste des recettes.

b) Les exceptions

Ces exceptions a la regle de la non aIIectation sont expressement prevues dans la LOLF. Elles
concernent les comptes speciaux du tresor et les budgets annexes.

Ces exceptions portent aussi sur les Ionds de concours, qui sont prevus que l'article 17
de la LOLF. Ils correspondent a une procedure budgetaire speciIique qui permet d'ouvrir des
credits et de les aIIecter au paiement de certaines depenses. Ces Ionds de concours resultent
de la participation d'un autre budget, au budget de l'Etat.

Il s'agit, par exemple, de sommes qui sont versees par des personnes morales ou des
personnes physiques pour participer a des depenses precises d'intert public. Il peut s'agir
aussi de donations ou de legs, qui sont donc Iournis a l'Etat ou autres organismes publics. La
LOLF va encadrer ces exceptions de condition : elle impose que l'Etat ne peut depenser ces
sommes qu'en respectant la volonte de la partie versant ou du donateur.

46
Le CC a precise le respect de la partie versant, notamment dans sa dcision du 25
juillet 21 relative la LOLF. Le CC a considere que la violation de cette condition pourrait
porter atteinte aux droits de propriete, qui est garanti par la DDHC. En statuant de cette Iaon,
le CC a voulu mettre en garde le gouvernement contre toute tentative de recuperation illegale
des Ionds de concours. En eIIet, en tant que recette, les Ionds de concours echappent a
l'approbation prealable du Parlement puisque directement aIIectes a des depenses.

En pratique, la majeure partie des Ionds de concours provient des Ionds structurels de
l'UE. Il s'agit aussi de contribution de collectivite locale comme des depenses d'investissement
en matiere d'equipement collectiI. Une region ou un departement participe par exemple aux
travaux d'agrandissement d'une universite. De mme pour les Ionds verses par un particulier.

Autre exception est le rtablissement de crdits: il permet de restituer a un service donne
des credits qui n'auraient pas du tre perus par une personne morale ou physique.
Cette procedure permet de rembourser ce qu'on appelle les trop-perus et ce remboursement
se Iait par une re aIIectation du credit pour le reutiliser.

C) Le principe de l'annualit

1) Prsentation

D'un point de vue historique, le principe de l'annualite est le premier principe budgetaire. Il
correspond a la mise en ouvre du principe de consentement a l'impt, qui doit tre renouvele
chaque annee.

En France ce principe est traditionnel, en theorie, depuis la Revolution Iranaise, il a
ete mis en pratique au moment de la Restauration. Ce principe pas dans C de 1958 mais
Iigure dans l'ordonnance de 59 mais sera repris dans les articles 1 et 6 de la LOLF. On justiIie
l'annualite budgetaire pour plusieurs raisons : objet de l'annualite precis. Il est destine a
permettre au Parlement d'exercer un contrle regulier sur les Finances publiques.

Ensuite, une justiIication technique a ce principe : la LOLF implique une prevision des
recettes et depenses. Par consequent la loi de Iinance ne peut pas couvrir une periode trop
longue. Il semble en eIIet diIIicile de prevoir des depenses necessaires au dela d'un delai
raisonnable, qui est d'une annee. A l'epoque le delai est respecte car on considerait que la vie
Iinanciere de l'Etat pouvait se derouler sur une annee.

Amenagement a ce principe au cours du XIXe siecle, notamment en Belgique : la loi
de 1815 prevoyait un budget autorise pour 10 ans. La question est alors la suivante : Pourquoi
solliciter chaque annee le Parlement pour les mmes autorisations? En France, on retient
generalement que la duree de l'exercice budgetaire est d'une annee, cela correspond a l'annee
civile et a ses rythmes sociaux. Cela permet au Parlement de renouveler ses autorisations tous
les ans.

Il y a plusieurs applications au principe.


47
2) La signification et l'application du principe

Il va avoir plusieurs implications pratiques :

a) Le principe de làntriorit (fixation du dbut de lànne
budgtaire)

La loi de Iinance doit tre presentee avant le debut de lànnee. Comme le budget est un acte
de prevision, il doit tre presente avant le debut de lànnee budgetaire. Le principe de
lànnualit signifie que le budget doit faire chaque anne lòbjet dùne autorisation
pralable.

Cette autorisation nèst valable que pour un an, ce qui permet dàssurer la
rgularit des contrles. Ce sont des principes et des implications importantes puisque dans
un regime autoritaire le gouvernement se soucis peu de ces principes. Cèst donc un principe
democratique. En France ce principe impose que le budget soit vot avant le 31 dcembre
: lànne budgtaire concide avec lànne civile. Ce nèst pas le cas de lÀustralie et le
Royaume-Uni par exemple puisque le calendrier budgetaire commence le 1er avril. Au Etats-
Unis, elle commence au 1er octobre tout comme au Senegal. Dàutres pays ont adopte le
rythme budgetaire concidant avec lànnee civile : Italie (avant 1
er
juillet), Allemagne (avant
1er avril).
Tous les Etats membres de lÙE ont un calendrier budgetaire identique aIin de le Iaire
correspondre avec celui de lÈurope puisquìl commence lui aussi le 1er janvier. La Grande
Bretagne a maintenu le debut de son calendrier au 1er avril, ceci permet aux parlementaires
dàvoir plus de temps pour discuter et preparer le budget (deux cessions parlementaires :
automne et printemps), alors que dans les autres Etats, ils nònt que deux mois.

La concidence voulue en France entre lànnee civile et lànnee budgetaire presente des
avantages et des inconvenients.

+ Avantages : Cette concidence beneIicie aux contribuables dans leur inIormation puisquèn
eIIet la declaration des personnes assujetties a lìmpt se Iait toujours a la mme periode
(mars/mai). Ces personnes ont ete inIorme ce qui a ete decide par la Parlement avant le 31
decembre.

+ Inconvnients : La preparation du budget par le gouvernement se Iait normalement du
printemps a làutomne. Si la preparation prend plus de temps, cela peut entraner du retard
dans làdoption de la loi de Iinance.

Exemple: 1979 lorsque le gouvernement est entre en conIlit avec le Parlement. La C comme
la loi organique relative aux lois de Iinances (LOLF) ont prevus ce cas extrme et ont tente
d`y remedier notamment en prevoyant une procedure speciale pour adopter a temps et donc
appliquer ce principe dànteriorite. Cèst une procedure sanction : en cas de non respect du
principe de lànteriorite, qui est prevue a làrticle 47 de la C qui Iixe des delais a ne pas
depasser et qui sìmpose au Parlement et au gouvernement. En cas de non respect de ces
delais, la sanction la plus grave est la possibilite pour le gouvernement de mettre en ouvre le
budget par voie dòrdonnance.


48
b) Le budget est vot et excut pour une anne

Cèst la traduction reelle du principe de lànnualite. Cela signiIie que lèxercice budgetaire est
limite a 12 mois, cela marque le caractere provisoire de làutorisation.

Le budget est vote pour n`tre execute que sur une annee par les services de lèxecutiI.
Sa portee est beaucoup plus speciIique, puisque le respect de la regle de lànnualite imposerait
que les depenses et les recettes soient rattachees a l'exercice budgetaire qui les a autorisees
quelle que soit la date du paiement eIIectiI : cèst le systeme de lèxercice.

Dans ce systeme une depense qui serait engage en 2007 devrait tre imputee a ce
budget mme si cette depense serait executee lànnee suivant (2008). Cependant cèst un autre
systeme qui est retenu en France : le systeme de la gestion : il rattache toutes les depenses et
les recettes au budget de lànnee de leur execution quelle que soit la date de leur execution. Si
une depense a ete realisee en 2007 alors elle sera comptabilisee dans le budget de cette mme
annee mme si cette depense a ete autorisee en 2006.

Ce systeme de la gestion est contenu dans la LOLF a làrticle 28 avec quelques
amenagements.

3) Drogations

Ces derogations au principe de lànnualite ont ete rendu necessaires du Iait de lèvolution des
Iinances publiques. Ce principe de lànnualite ne permettait pas et ne permet plus de concilier
les imperatiIs qui sìmposent aux Fipus.

Ce principe de lànnualit a t critiqu pour plusieurs raisons :

- Les raisons politiques : Certains considerent que le budget constitue le plan dàction du
gouvernement. Le budget devrait donc permettre dàvoir une raison sur le long terme et donc
depasser le simple cadre annuel.

- Les critiques techniques : On considere aussi que le gouvernement, qui prepare le budget
et qui a donc ete elu dans ce cadre, doit pouvoir realiser des equipements qui ne peuvent pas
se Iinancer sur un seul budget. Il serait plus commode dàvoir des budgets sur plusieurs
annees aIin de pouvoir mettre en ouvre plus Iacilement les gros ouvres.

- Les critiques conomiques : Selon certains economistes, il existe des cycles economiques
qui ne correspondent pas Iorcement a une annee. Cèst a ce titre que certaines derogations
vont tre apportees a ce principe de lànnualite.

Il existe deux types de derogations : en cours dànnee et dàutre pluriannuelle.

a) Les drogations apportes en cours dànne

Drogation infra annuelle.

Les lois de finances rectificatives : La premiere derogation reside dans cette loi de
Iinances. Au terme de làrticle 35 de la LOLF seule les lois de Iinances rectiIicatives
peuvent en cours dànnee modiIiees les dispositions de la loi de Iinances de lànnee. La portee

49
de ces lois rectiIicatives sur le principe peut varier : en eIIet cette implication peut tre
diIIerente selon que ces lois rectiIicatives correspondent a une regulation conjoncturelle
(adoptee en theorie le premier semestre) ou selon que ces lois Iont suite a un changement
politique suite a des elections. Dans tous les cas, quelque soit le moment de leur adoption, les
lois de Iinances rectiIicatives permettent une adaptation du principe de lànnualite.

Une pareille adaptation au principe de lànnualit est aussi permise avec les dcrets
dàvances : Decrets qui sont pris par le gouvernement en cas dùrgence qui peuvent autoriser
des depenses qui nàvaient pas ete prevues par la loi de Iinances (autorisees par le Parlement).
Cette technique permet au gouvernement de reagir Iinancierement pour Iaire Iace a des
situations exceptionnelles (catastrophe humanitaire, naturelle...). En principe ces decrets
peuvent tre pris lorsque le gouvernement nà pas le temps de deposer un projet de loi de
Iinances rectiIicative devant le Parlement. Cette procedure des decrets dàvances est
reglementee par la LOLF làrticle 13.

b) Les drogations pluriannuelles

drogations fractionnes.

Les lois de finances temporaires : Le budget est vote apres le debut de lèxercice
budgetaire.

Les lois de rglement :
Le budget est clture a la Iin de lànnee. Cette loi de reglement est une loi de
constations des autorisations qui ont ete donne par la loi de Iinances de lànnee mais aussi par
les lois de Iinances rectiIicatives. En realite la loi de reglement contient des autorisations qui
sont donnees a posteriori au gouvernement. Cèst par exemple le cas les decrets dàvances. Il
existe par consequent une retroactivite des autorisations donnees par ces lois de reglement.
Cette retroactivite porte dùne certaine Iaon atteinte au principe de lànnualite. Une partie de
la doctrine dit quìl sàgit dùne autorisation Iractionnee du Parlement.

Les reports de crdits :
Derogation qui a lieu sur deux annees (bi annuelle). Dans ce cadre des credits qui
nònt pas ete utilise au cours de lànnee peuvent tre reportes sur lèxercice suivant. Or si on
impliquait strictement le principe de lànnualite, ces credits non utilises pourraient apparatre
comme inutile, et donc elles devraient tre supprimees.
Pendant longtemps on a applique ce principe de lànnualite de Iaon stricte, et en
pratique des situations cocasses sont apparues puisque làdministration se sont vu oblige de
depenser les credits en peu de temps (brle des stocks dèssence, camion qui roule a vide...).
Ce sont des derogations au principe prevu dans làrticle 15.

D'autres exceptions qui permettent d'taler les dpenses sur plusieurs annes:
Cela concerne la planiIication et cèst un des revelateurs de lèvolution des Fipus. Elles
consistaient a associer des moyens precis pour atteindre des objectiIs et des moyens
economiques particuliers. La planiIication necessite donc dàvoir une vision economique
large qui va depasser le simple cadre annuel.


50
Cette technique se retrouve a deux niveaux :

] La planification nationale :

Elle est apparue a la Iin de la seconde GM sous lìnIluence des E-U.
Elle poursuivait un double objectiI :
- Permettre le relevement de la France (reconstruction)
- Assurer la competitivite de la France.

Ces objectiIs de reconstruction et de competitivite etaient dùne telle ampleur que leur
mise en ouvre sètalait sur plusieurs annees. Cette technique a ete reprise pas la France. Une
sorte de crise de la planiIication est apparue dans les annees 80. On s'interrogeait sur cette
technique. En eIIet, les plans etaient etablit a Paris par des technocrates et ils ont ensuite des
les annees 80 implique les Collectivites territoriales et sìnteressent plus particulierement a
ces dernieres.
Cette technique va retrouver une actualite notamment par la LOLF qui reprend a son
compte la technique de la planiIication dans son article 50 qui prevoit quùn rapport est joint
chaque annee au projet de loi de Iinance qui comporte une programmation pluriannuelle.
Cette programmation concerne en particulier les quatre annees a venir (suivant lànnee du
dept). Elle doit tenir compte des engagements de la France dans le cadre de la communaute
europeenne. Cette planiIication est imposee par la LOLF, et cèst aussi la duree qui va
concerner des plans speciIiques (Etats-regions : le plan quadriennale).

] La planification europenne :

En 1992, le Traite de Maastricht avait mis en place lÙEM et qui se traduit concretement par
la monnaie unique (euro). Pour participer a lÙEM, les Iinances nationales se sont vues
imposer des obligations speciIiques (criteres de Maastricht). Les Etats membres doivent donc
adresser chaque annee a la Commission Europeenne leurs previsions economiques et
Iinancieres notamment les previsions de croissance mais aussi de deIicit. Ils doivent presenter
ces previsions dans le cadre dùn programme : le programme pluriannuel de Iinances
publiques. Il tient compte des contraintes Iinancieres imposees par la monnaie unique. Sìl
sàgit dùne programmation pluriannuelle, le programme est actualise tous les ans pour
reajuster les Fipus nationales aux criteres de Maastricht. LÙE, elle-mme, programme ses
actions sur des periodes pluriannuelles et au niveau europeen on se situe sur 6 annees les
perspectives Iinancieres (2000-2006 / 2007-2013 ...). Cèst dans ce cadre que sont determines
les diIIerents Iinancements europeens (Ionds structurels). De ce point de vue si on peut parler
de derogation au principe, on parlera davantage d'amenagement.

Ces trois principes classiques vont tre completes par dàutres principes budgetaires.

II) Les principes de l'quilibre, la spcialit et la sincrit
On a longtemps considere les principes de l'equilibre et de la specialite comme des principes
classiques. TouteIois, le principe d'equilibre a aujourd'hui un sens diIIerent de celui de la
periode classique, et pour sa part, le principe de la specialite n'a jamais eu le mme impact
que les autres principes classiques.

51
Le principe de sincerite est tres recent puisqu'il n'apparat explicitement pour la premiere Iois
dans un texte que depuis la LOLF.

A) Le principe de l'quilibre budgtaire
Comme les autres principes, le principe d'equilibre se caracterise par une deIinition theorique
(deIinition ideale), et de l'autre cote, ce principe se caracterise par une pratique qui a du
s'adapter a la realite Iinanciere.

1) La notion : L`galit idale des ressources et des charges
Cela se traduit par l'egalite ideale des ressources et des charges. Le principe d'equilibre est
considere par certains comme le plus important des Iinances publiques, d'abord parce qu'il
etait essentiel pour les Fipus classiques (element caracteristique).
Au sens classique, le principe d'equilibre est l'galit mathmatique entre les rsultats de
chaque colonne du budget (recettes et charges). L'ideal d'un budget equilibre est d'avoir un
solde nul, donc les charges et les ressources ont un montant identique.
La regle de l'equilibre etait le signe d'une bonne gestion Iinanciere puisqu'on prevoyait autant
de ressources par un montant de charges egales. Si le solde a la Iin etait nul cela voulait dire
quòn avait bien procede aux depenses. Raison pour lesquelles le Baron Louis avait ete
appele. A lèpoque, des budgets plus modestes mais au Iur et a mesure de lìnterventionnisme
de lÈtat, le principe de lèquilibre budgetaire a perdu de son importance puisque l'Etat a du
Iaire appel a d'autres sources de Iinancement comme l'emprunt, et le budget va se trouver en
constant desequilibre. Ce principe a donc ete remis en question, et les budgets vont tre
presentes et votes en equilibre mais ils sont parIois executes en deIicit.
Cependant, ce principe d'equilibre a trouve une nouvelle deIinition dans les Fipus
modernes, avec l'effet du trait de Maastricht de 1992 : il impose un certain nombre de
criteres notamment lies a l'equilibre de Fipus modernes. Depuis 1992, ce principe tend a tre
evoque plus strictement.
La LOLF presente des notions diffrentes de l'quilibre, on distingue trois notions
d'equilibre, elles sont toutes contenues dans l'article 1 de la LOLF :
quilibre budgtaire : La notion d'equilibre budgetaire renvoie au tableau d'equilibre qui
est contenu dans la premiere partie de la Loi de Iinances de l'annee (dans son article 52). Ce
tableau recapitule l'ensemble des operations budgetaires de l'Etat.
quilibre financier : Il est lui aussi contenu dans l'article 1. Cette notion est beaucoup plus
large que l'equilibre budgetaire. Elle renvoie au tableau de Iinancement, qui est prevu lui aussi
dans la LOLF a làrticle 34. Ce tableau de Iinancement comporte en plus les autorisations
relatives aux emprunts et a la tresorerie de l'Etat. Ce tableau de Iinancement reprend le tableau
d'equilibre et y ajoute les charges de tresorerie de l'Etat. L'equilibre Iinancier se rapproche de
la troisieme et derniere notion de l'equilibre, il s'agit de l'equilibre economique.
quilibre conomique : Il represente la Iormulation des objectiIs du gouvernement. Cet
equilibre economique est la Iormulation des objectiIs du gouvernement, c'est aussi l'enonce

52
des principales previsions sur lesquelles le gouvernement va s'appuyer et notamment pour
elaborer le projet de loi de Iinance de l'annee. Rapport sur la situation et les perspectives
economiques de la notion. Ce rapport elabore par le gouvernement est joint au projet de
Iinance de lànnee.
De ces trois notions, ce sont les deux premieres qui sont les plus importantes. C'est une
distinction entre l'equilibre budgetaire et Iinancier qui constitue une nouveaute introduite par
la LOLF. Cette distinction correspond a la volonte de Iaire apparatre clairement les charges
de remboursement de la dette de l'Etat. Cependant, il s'agit d'un principe souple qui n'implique
pas une egalite stricte entre les ressources et les depenses de l'Etat.

2) La pratique : la ralit des dficits budgtaires
Comme le precise l'article 1 de la LOLF, le principe d'equilibre s'impose a toutes les
lois de Iinances notamment la loi de reglement. On va parler ainsi de l'quilibre
prvisionnel, il correspond a l'equilibre presente dans la Loi de Iinances initiale en tant que
tel cet equilibre n'a de valeur que s'il est proche de la realite. Cependant, il est bien evident
qu'il depend d'un element incertain, qui est constitue par le rendement des impts, qui, a son
tour, depend de la situation economique, qui peut varier sur une annee. Par consequent,
l'equilibre previsionnel risque souvent de ne pas tre conIorme a la realite, on va a ce moment
la, parler de desequilibre previsionnel, et on Iait alors ici reIerence au dficit.
On Iait aussi reIerence a l'quilibre d'excution, on parle generalement de
desequilibre d'execution. Il correspond a la realite des Iinances d'une annee, et il reIlete la
situation qui apparat apres la clture de l'exercice. On le trouve dans la loi de reglement et cet
equilibre est generalement diIIerent de l'equilibre previsionnel lorsqu'on parle de desequilibre
d'execution. On va employer le terme de dcouvert.
Le principe de l'equilibre en general est donc peu respecte, en realite, il arrive assez
souvent que l'execution du budget entrane un decouvert important. Pour limiter ce
desequilibre, on Iait parIois en sorte de supprimer certaines depenses dans le budget.
Autrement dit, la presentation reelle d'un budget peut tre Iaussee par toute une serie
de modiIications. Il existe diIIerentes possibilites de modiIication de la presentation d'un
budget. La pratique la plus utilisee est ce que l'on appelle la dbudgtisation. Par cette
pratique, il s'agit surtout d'une modiIication du Iinancement de certaines depenses. Les
depenses en cause ne sont pas supprimees reellement, mais au lieu d'tre inscrites dans le
budget de l'Etat, elles vont tre debudgetisees c'est-a-dire qu'elles sont prises en charge par
d'autres budgets que celui de l'Etat (collectivites locales, ou encore par diIIerents organismes
publics ou prives). L'origine de cette pratique remonte a Napoleon qui etait ruine par les
guerres, et qui ne pouvait plus Iaire Iace aux diIIerentes depenses.
C'est a cette epoque que l'on a transIere aux departements certaines depenses comme
l'entretien des routes. La pratique de la debudgetisation a recommence en 1955, a l'epoque le
gouvernement avait estime que le budget de l'Etat ne devait Iinancer que les missions
normales de l'Etat. Le gouvernement reIusait de Iinancer des depenses de nature economique.
Exemple : c'est dans les annees 50 que le gouvernement a conIie le Iinancement des
autoroutes a des societes d'economie mixte. De la mme Iaon en 1966, ces Iinancements ont
ete accordes sous Iorme de concession. Cette technique est pratique puisqu'elle permet de
moduler les depenses a la baisse.

53
Certaines depenses n'apparaissent plus dans le budget de l'Etat, et elles sont donc
transIerees vers d'autres comptes notamment celui des etablissements publics. Par consequent,
le decouvert s'en trouve reduit et c'est la raison pour laquelle on va parler d'equilibre reel et
d'equilibre comptable. Si cette technique est pratique, le CC a Iixe des limites a la
debudgetisation : lorsqu'il va contrler les lois de Iinances, il va determiner des depenses, qui,
par nature, ont un caractere permanent, autrement dit qui doivent toujours tre prises en
charge par le budget de l'Etat. Elles ne pourront pas tre debudgetisees.
La pratique de la debudgetisation est suspecte puisqu'elle a un deIaut de transparence
et de sincerite. Elle a ete rattrapee notamment par le droit communautaire, et avec le traite de
Maastricht. En droit communautaire, il est prevu que les Etats membres evitent les deIicits
publics excessiIs, c'est une obligation qui est contenue dans les traites de la communaute
europeenne. En droit communautaire, le deIicit public correspond a la somme de tous les
deIicits des budgets publics, autrement dit le budget de l'Etat, mais aussi tous les autres
budgets : celui de la Securite sociale, celui de toutes les collectivites locales et egalement les
budgets des entreprises publiques. Par consequent, il va tre diIIicile de pratiquer la
debudgetisation a la lumiere de cette deIinition donnee par le droit communautaire.

B) Le principe de spcialit des crdits
On va parler de specialite des credits.
Ce principe de specialite a un caractere exactement oppose au principe de la non aIIectation
des recettes (les recettes Iorment une masse globale). En revanche, les autorisations qui sont
relatives aux depenses vont tre specialisees, autrement dit, les credits ne peuvent tre utilises
que pour une categorie speciIique de depense. Le principe de specialite va donc concerner
l'execution des depenses. Ce principe de specialite consiste pour le Parlement a contrler les
depenses qui seront detaillees le plus possible.

1) La signification du principe

a) Origine et volution du principe jusquèn 1959
Le contrle parlementaire est ne en France du droit de consentir l'impt.
D'abord, les moyens qui etaient accordes au souverain lui etaient globalement
attribues. A charge pour le souverain de repartir ces moyens entre les diIIerents services cèst-
a-dire entre les diIIerentes categories de depense. C'est ce qu'on appelait le systme de
l'abonnement.
Ce systeme a Ionctionne jusqu'au premier empire puis, par la suite, les moyens se sont
spcialiss en vue d'une utilisation determinee. L'autorisation, qui etait donnee par le
Parlement, est devenue alors limitative et spcialise : il votait des credits dans un plaIond
qui ne pouvaient tre que pour un usage determine. Puis petit a petit, on a commence a voter
les credits par ministeres puis par section de ministeres. En 1831, on va crer le chapitre
budgtaire qui va devenir l'unite de vote et d'execution des credits.
Dans ce cadre, le budget va tre divise en petites unites (les chapitres) et chaque
chapitre Iait l'objet d'un vote. Il s'agit de mieux contrler les depenses puisqu'il va pouvoir
reIuser de voter certains chapitres que le gouvernement avait prevus. Cette regle est donc liee

54
a la nature democratique du regime. On lie en eIIet ce vote a la democratie, d'ailleurs sous le
second empire comme sous Vichy, cette regle avait ete supprimee. La specialite du budget est
donc un instrument du regime d'assemblee.
Cependant, elle va engendrer sa propre perte : en voulant trop specialiser, on a multipli le
nombre de chapitres, pour un budget qui augmente lui mme constamment. Par exemple, en
1871, il existait `04 chapitres, et 1961, le budget en comptait plus de 4000. Cela a donc
conduit la paralysie du travail parlementaire, puisque la chambre passait la moitie de son
temps a voter le budget. C'est pourquoi, sous la IIIe Republique comme sous la IVe, plusieurs
propositions de reIormes allaient dans le sens d'une simpliIication de la presentation
budgetaire. C'est seulement a partir des annees 50 que l'on assiste a une evolution, on va
remplacer les chapitres par un systeme de vote par grands blocs (grandes masses) de
dpenses, et l'ordonnance de 1959 va donc reprendre cette idee des grands blocs de depense.
Le chapitre va rester touteIois l'exception.
Le systeme change en 2001.

b) Le principe de spcialit dans la LOLF de 2001
La LOLF reIorme tres largement le principe de specialite, et cette reIorme va tre
contenue aux articles 5 et 7 de la LOLF. La reIorme en 2001 etait destinee a remplir deux
objectiIs :
- ReIormer la gestion publique pour l'orienter vers l'eIIicacite,
- RenIorcer la transparence des inIormations budgetaires.
De cette Iaon, la LOLF va creer ce qu'on appelle une nouvelle nomenclature
budgetaire : on va passer a un vote par missions et par programmes. Plus particulierement,
avec l'article 7 de la LOLF : les crdits sont donc spcialiss par programme ou par
dotation, c'est ce qu'on appelle aussi la specialisation par dotation.
Cette nomenclature permet de presenter de maniere synthetique les grands objectiIs de
l'action de l'Etat, elle est applicable depuis la loi de Iinances pour 2006. On est ainsi passe
d'environ 850 grands blocs de depenses a aujourd'hui 150 programmes (~ reduction et
Iacilite du travail parlementaire). Cela permet au Parlement de veriIier et donc de contrler les
activites de l'Etat en Ionction des objectiIs qui sont Iixes par programmes. Et cela permet
egalement de voir quels sont les ministeres qui sont les plus depensiers cèst-a-dire les
ministeres qui doivent modiIier la gestion de leur credit.

2) Les attnuations
- Possibilit de modifier la rpartition des crdits : soit par des virements de crdits, soit
par des transferts de crdits (ils vont modiIier la nature des depenses). Les transIerts des
credits modiIient la repartition des credits entre les programmes de ministeres diIIerents.
Alors que les virements pour les programmes d'un mme ministere.
- Les crdits non spcialiss : il existe des hypotheses ou les credits ne sont pas aIIectes,
pour la simple raison que leur destination ne peut tre Iixee a l'avance : c'est le cas des crdits
globaux ou des fonds spciaux. Les credits globaux sont prevus pour des depenses

55
supplementaires de personnel ou des depenses eventuelles. Auparavant, on les appelait les
reservoirs. Ces credits globaux concernent par exemple les depenses relatives aux elections,
relatives a la reception de personnalites etrangeres, au Iinancement des voyages du president
ou du PM, a l'etranger. On y compte aussi les depenses urgentes et imprevues dues a des
catastrophes naturelles.
Il y a aussi les Ionds speciaux qui correspondent aujourd'hui aux Ionds secrets : ils
sont destines aux services secrets. Ils sont rattaches aux credits du PM. C'est le PM qui en
opere la repartition sans aIIectation particuliere. Ces Ionds secrets sont donc utilises par
exemple pour le contre espionnage, ou les depenses de souverainete (les renseignements).
L'utilisation de ces Ionds est neanmoins contrlee par une commission composee de deux
deputes, de deux senateurs et de deux membres de la Cour des comptes. C'est important car
auparavant une partie de ces Ionds representait une source de Iinancement pour des cabinets
occultes, qui completaient, en argent liquide, les remunerations des ministres et des membres
de leur cabinet.

C) Le principe de sincrit
Ce principe a ete consacre par la LOLF, on peut donc parler d'un nouveau principe budgetaire
puisque auparavant aucun texte ne l'aIIirmait expressement. TouteIois ce principe etait
pratique, et plus precisement on retrouve son origine dans la jurisprudence du CC.

1) La sincrit en tant qu'objectif
Le parlement a d'une certaine Iaon le droit d'exiger du gouvernement une
transparence dans la presentation de la loi de Iinances. Sur un plan politique, c'est le droit de
l'opposition de critiquer le gouvernement dans sa Iaon d'elaborer le budget. Cette critique a
pris la Iorme d'un recours devant le CC.
Ce type de recours est apparu en 1993, au debut de la deuxieme cohabitation. Par deux
Iois, en 1993, les parlementaires ont saisi le CC de ce principe, notamment dans des
aIIaires relatives aux privatisations. L'annee suivante, les parlementaires ont saisi une
nouvelle Iois le conseil toujours au motiI de la violation de la sincerite budgetaire.
En eIIet les parlementaires pretendaient que les recettes des privatisations ne seraient
pas aussi importantes que ce que prevoyait le gouvernement. Les depenses etaient
minimisees, elles etaient mme pour certains dissimulees. Pour la premiere Iois, en 1994, le
CC a repris tous les arguments relatiIs a la sincerite budgetaire mme sìl n'en n'a jamais tire
une declaration d'inconstitutionnalite.
Dans sa dcision du 29 dcembre 1994, le CC examine les arguments des
parlementaires. Ils Iaisaient reIerence au montant irrealiste des recettes attendues des
operations de privatisation et ils reprochaient au gouvernement de sous evaluer les autres
depenses. Le CC dans sa decision du 29 decembre 1994 a cherche a deIendre les droits du
Parlement a la lumiere de ce principe de sincerite tout en laissant le gouvernement matre des
Fipus. Dans plusieurs decisions, par la suite, le CC va aIIirmer la sincerite en tant qu'objectiI
et non pas en tant que principe. Il va considerer qu'il lui appartient de garantir le respect
uniquement des principes budgetaires, qui sont clairement etablis par les textes. Si les
parlementaires se prevalent d'un texte, comme par exemple pour la sincerite, le conseil
pourrait a ce moment la garantir son respect. Par consequent, le CC a Iait clairement

56
remarquer aux parlementaires quìls ne disposaient pas d'un support juridique qui lui permette
de sanctionner le deIaut de sincerite. Ainsi les parlementaires vont consacrer ce principe dans
la LOLF

2) La sincrit devenue principe
A la suite des jurisprudences du CC, les parlementaires ont proIite de la LOLF de
2001 pour creer le principe de sincerite budgetaire mais surtout pour lui donner une veritable
textuelle. On peut donc dire que ce principe est un principe moderne des Fipus par rapport aux
autres principes. La sincerite budgetaire est evoquee dans deux articles de la LOLF : les
articles 27 et 32 de la LOLF.
L'article 27 alina 3 prevoit que les comptes de l'Etat doivent tre reguliers, sinceres,
et donner une image Iidele de son patrimoine et de sa situation Iinanciere. Cet article marque
une rupture avec la conception classique des Iinances de l'Etat, car il Iait reIerence a
l'ensemble du patrimoine de l'Etat. Il Iaut donc evaluer le patrimoine de l'Etat.
Les enjeux, ici, sont considerables puisque pour evaluer le patrimoine de l'Etat cela
renvoi a evaluer une multitude de choses (composantes du patrimoine de lÈtat) pour
lesquelles la LOLF ne donne aucune decision. Par exemple, Quelle estimation donne a la
Joconde?
Comment evaluer une universite? Quels sont les criteres de cette evaluation? Herve Guemard
avait pu evaluer la Tour EiIIel a un euro.
L'article 32 de la LOLF : es lois de finance presentent de faon sincere lensemble des
ressources et des charges de lEtat. eur sincerite sapprecie compte tenu des informations
disponibles et des previsions qui peuvent raisonnablement en decouler`. Des precisions vont
tre apportees par le CC dans sa dcision du 25 juillet 21 relative a la la loi organique du
1er aot 2001. Le CC a tout d'abord precise que le principe de sincerite n'a pas la mme
portee s'agissant des lois de reglement et des autres lois de Iinances.
'La sincrit se caractrise par làbsence dìntention de fausser les grandes lignes
de l`quilibre qui est dtermin par les lois de finances. Le CC a voulu limiter la sincerite
a l'equilibre budgetaire, Iinalement, le CC renvoie a un principe qui est deja existant : le
principe de lèquilibre. Il Iaut rappeler les cinq grands principes budgetaires. Le principe
dùnite budgetaire : un seul document qui contient lènsemble des depenses et des recettes.
Les recettes et les depenses doivent sèquilibrer, en outre la sincerite budgetaire doit
aussi se traduire a travers une autorisation qui doit tre renouvele tous les ans (annualite
budgetaire) et enIin cette autorisation budgetaire traduit aussi le contrle du Parlement dans
lùtilisation des depenses (principe de specialite). Pour tous ces principes des exceptions se
sont multiplies pour chacun dèntre eux : on a donc souvent vide les principes de leur contenu.
Plutt que de creer un sixieme principe budgetaire (sincerite qui recoupe les autres
principes budgetaires), il aurait ete plus simple d'appliquer les autres principes budgetaires :
de restaurer les principes classiques. Cèst en ce sens que le CC a deIini le principe de
sincerite en renvoyant a lèquilibre.

57
La creation de ce nouveau principe est lùn des symptmes de lìnIlation legislative : CE
rapport public 2006. Ce principe de sincerite existe : il est donc garanti par les diIIerentes
institutions. Il a notamment ete rappele par la Cour de comptes. Elle a releve l'insuIIisance du
Iinancement de certains ministeres (ministere agriculture, armee...).


58
Chapitre 3 : L`laboration et làdoption des lois de finances - La procdure
budgtaire

Lèlaboration de toute loi de Iinances se Iait en deux phases successives qui Iont
intervenir diIIerentes institutions. La premiere phase de cette procedure est la prparation du
budget qui relve de lèxcutif, on parle donc de projet de loi de finances, aussi appelee
phase gouvernemental. La seconde phase est le vote de la loi de finances par le Parlement
et cèst ce que lòn appelle la phase parlementaire.
Cependant, chacune des deux phases Iait apparatre une preeminence du
Gouvernement sur le Parlement et le calendrier de la procedure en est le revelateur, car, sous
la Veme Republique, le Gouvernement va disposer de neuI mois pour preparer le budget,
tandis que le Parlement ne va disposer que de 70 jours pour le voter (article 47 de la C qui
prevoit ce delai).

Section 1 : La prparation du projet de loi de finances
Sous les III et IV Republiques Iranaises, la preparation du budget relevait
essentiellement du Parlement. Mais, en 1958, dans un contexte de rationalisation du
parlementarisme, le constituant a attribue cette competence de maniere exclusive a lèxecutiI
et cèst la raison pour laquelle on va parler de projet de loi de Iinances et non pas de
proposition de loi de Iinances. La LOLF utilise dàilleurs la mme expression, concept qui
avait ete conIirme par le Conseil constitutionnel dans une dcision du 4 1uin 1984 dans
laquelle il va rappeler que les lois de Iinances sont necessairement dìnitiative
gouvernementale.
Depuis 1958 et jusque dans les annees 1990, le Parlement a ete exclu de cette phase de
preparation, mais a partir de 1996, il va neanmoins participer et intervenir dans cette phase
sous la Iorme du debat dòrientation budgetaire.

I) Les acteurs de la prparation budgtaire (projet de loi de finances)
Le budget de lÈtat est le reIlet de la politique gouvernementale, ce qui en est le
revelateur etant que le Gouvernement dispose des ressources techniques et humaines
permettant de le mettre au point. Lènsemble du pouvoir executiI va tre implique dans la
preparation de la loi de Iinances et au terme de làrticle 20 de la C, on peut voir que cèst le
PM qui determine et conduit la politique de la Nation`. De plus, en vertu de làrticle 21 de la
C, Il dirige làction du Gouvernement`.
A la lumiere de ces deux articles, on pourrait penser que cèst le PM qui se charge de
la preparation du budget. En revanche, il Iaut se tourner vers làrticle 38 de la LOLF pour
voir que sous lautorite du PM, le ministre charge des finances prepare les profets de lois de
finances qui sont deliberes en Conseil des ministres . Cette disposition indique donc que
lènsemble de lèxecutiI est concerne par la preparation de la LOLF et cet article va donner un
rle determinant a ce ministre quìl va Ialloir envisager en premier lieu.


59
1) Le ministre de l`conomie, des finances et de lìndustrie
Ce ministre siege a Bercy depuis 1989 et possede un rle preponderant dans la
preparation du projet de loi de Iinances. De plus, depuis 1958, il occupe une position
privilegiee dans le Gouvernement, voire de superiorite par rapport aux autres ministres, alors
quèn principe, il ne devrait pas y avoir de diIIerences et de hierarchie entre ceux-ci.
A l`heure actuelle, ce ministre occupe mme la quatrieme place du Gouvernement Fillon.
Certains PM ont tente de demanteler ce ministere pour tenter de làIIaiblir (Edith
Cresson en 1991 et Jupe en 1995), malgre tout, il est reste tres important, du Iait de lètendue
de ses Ionctions, importance se traduisant par son intitule de Ministre de l`conomie, des
finances et de lìndustrie`. Les diIIerents ministres des Iinances ont souvent ete des hommes
politiques ou des economistes, malgre tout en 2002, la nomination de F. Maire Iut une
originalite du Gouvernement RaIIarin, puisque cela a ete une des rares Iois quètait nomme un
industriel a ce poste. Par la suite, il Iut remplace par N. Sarkozy a la suite des elections
regionales de 2004, avant quìl laisse lui-mme sa place en Novembre de la mme annee a H.
Gaymard. Par la suite, il Iut remplace par T. Breton en Fevrier 2005 qui avait renonce a son
poste de PDG de France Telecom, ce qui constituait une nouvelle originalite. Jusquà
aujourd`hui, ce ministere a garde le mme intitule, mais depuis le Gouvernement Fillon, il
possede deux ttes.
En eIIet, a l`heure actuelle, on a une Ministre de l`conomie, des finances et de
lèmploi qui est C. Lagarde, mais suite au remaniement gouvernemental de 2008, il sàgit
desormais du Ministere de lèconomie et de lèmploi, intitule mis en place pour souligner
lìmportance a accorder a lèmploi. C. Lagarde reste malgre tout la principale actrice de
lèconomie Iranaise en occupant la quatrieme place du Gouvernement actuel, mais, depuis
Printemps 2007, une autre nouveaute a ete introduite, puisquìl existe egalement un Ministre
du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, Mr E. Woerth.
Dans la presentation du Gouvernement, il occupe la quinzieme et derniere place, ce
qui nèst pas negligeable, puisquìl est charge de lèlaboration du budget, mais egalement,
comme lìndique son intitule, de la Ionction publique. En eIIet, cela signiIierait que pour
assainir les Iinances publiques, il Iaudrait donc alleger la Ionction publique.
Ces deux ministres sont assists de plusieurs secrtaires d'Etat:
- C. Lagarde est assiste depuis Mars 2008 de quatre Secretaires dÈtat qui sont le secretaire
dÈtat charge du commerce, de làrtisanat, des PME, du tourisme et des services (H. Novelli),
le secretaire charge de lìndustrie (L. Chtel), le secretaire est charge de lèmploi (L.
Wauquiez) et un dernier charge du commerce exterieur (A-M Idrac, làncienne PDG de la
SNCF).
- E. Woerth nèst assiste que dùn seul secretaire dÈtat qui est charge de la Ionction publique
(A. Santini)
Auparavant, les deux Ionctions de ces ministeres relevaient dùn seul, mais
aujourd`hui, il va Ialloir les distinguer. Selon la presentation oIIicielle, Mme Lagarde est
chargee en particulier de lèconomie Iranaise, mais surtout de la deIense et de la promotion
de lèmploi (autrement dit, tout ce qui est relatiI aux PME, a làrtisanat, et ce qui entoure

60
lèmploi). De la mme maniere, cèst Mr Woerth qui met en ouvre la politique du
Gouvernement de maniere budgetaire et Iiscale et a ce titre, cèst lui qui va preparer le budget
de lÈtat et les regles relatives aux Iinances locales.
De plus, il est aussi responsable de lèquilibre general des comptes sociaux et cèst
donc tout le budget de la Securite sociale qui doit tre regle par ce ministre. En outre, il est
charge de reIormer les services publics, ainsi que dàssurer la modernisation de la gestion
publique, avec entre autre, la simpliIication des Iormalites administratives.
Ces deux ministeres vont tre dots et assists dùne Administration trs spcialise leur
venant en aide et Iaisant appel a diIIerentes Directions (exemples de directions generales de
ces administrations : lÌnstitut National de la Statistique et des Etudes Economiques : INSEE,
qui Iait partie du ministere de lèconomie et de lèmploi sous les ordres de Mme Lagarde, de
mme, la Direction gnrale des douanes, la Direction gnrale des impts va relever de
E. Woerth et donc du ministere du budget.
De plus, la Direction du trsor et de la politique conomique, relevant du ministre
de lèconomie, va etablir les comptes de lÈtat et Iournir les resultats de lèxecution du
budget. Cèst surtout la Direction du budget qui est le principal artisan de la procedure
budgetaire, puisquèn eIIet, cèst elle qui va assurer toute la procedure administrative).

2) Le premier ministre
Il intervient en application de làrticle 21 de la C, ainsi que de làrticle 38 de la
LOLF, puisque cèst sous son autorite, que le ministre des Iinances va preparer le budget. Sa
Ionction essentielle va tre de fixer la stratgie budgtaire, notamment a partir des choix et
indications que le ministere des Iinances lui proposera.
Dans ce cadre, le PM a cree, en mai 2006, deux instances de rflexion:
- La Confrence nationale des Finances publiques, convoquee tous les ans par le PM et
composee de membres du Gouvernement, ainsi que de parlementaires, dèlus locaux et
dàutres representants dàutres institutions (tels que ceux du Conseil Economique et Social et
les secretaires nationaux des syndicats de travailleurs et patronaux). Cela va permettre dàider
le PM a donner quelques orientations en matiere de Iinances.
- Le Conseil dòrientation des Finances publiques qui va preparer les travaux de la
ConIerence nationale et rendre un rapport au PM sur les Iinances publiques chaque annee
Ces deux institutions ont surtout des Ionctions de consultation en donnant diIIerents avis,
mais le PM va surtout avoir un rle important en matiere dàrbitrage, autrement dit, il va
trancher les conIlits qui vont opposer le ministre des finances et les autres ministres sìls
persistent. Le PM intervient egalement en signant plusieurs documents prepares par le
Ministre des Iinances qui sont des lettres de cadrage et de plaIond.
Les autres ministres participent egalement a cette preparation budgetaire, mais surtout en tant
que demandeur de credits.


61
3) Les ministres
Les autres ministres ont souvent ete designes comme des ~ministres dpensiers, autrement
dit, ils demandaient toujours des credits, par exemple, pour augmenter leur budget, mais
depuis la LOLF, làpproche est diIIerente, les ministres ne pourront plus demander des
credits, mais ils devront prsenter des missions fondes sur des objectifs et qui seront
ralises par des programmes auxquels des crdits seront accords.

4) Le Prsident de la Rpublique
Contrairement aux Ionctions des membres du Gouvernement, les Ionctions du PR sont
plus imprecises en ce qui concerne cette phase de preparation du budget. Cèst quasiment le
dernier acteur qui va intervenir ici et les textes ne vont prevoir que tres peu de choses
concernant ses Ionctions a ce stade.
En eIIet, aucun article de la C ne porte sur le rle precis du PR, làrticle 20 aIIirmant
que cèst le Gouvernement qui conduit la politique budgetaire, mais il n`y en a pas plus dans
lòrdonnance de 1959, ainsi que dans la LOLF de 2001. Il n`y a que làrticle 9 de la C qui
Iournit un indice en disposant que le PR prside le Conseil des Ministres, or les projets de
lois de finances, comme tout projet de loi, sont dlibrs en CM et de cette maniere, le
president va pouvoir imposer ses vues et certaines directions a prendre en matiere budgetaire.
Malgre tout, cela va dependre de plusieurs elements qui sont notamment lies a la personnalite
du PR, ainsi que du contexte politique.
Par exemple, en priode de cohabitation, le PR semble eviter de se prononcer
precisement, la preparation du budget etant la traduction de la politique gouvernementale et
donc dùne politique opposee a sa vision. Pendant cette periode, le President devra donc se
mettre en retrait (ce quònt Iait Mitterrand et Chirac, a lèxception des periodes proches des
elections presidentielles).
En priode de fait majoritaire, certains PR ont ete plus interventionnistes que
dàutres en matiere budgetaire et ce Iut le cas de G. Pompidou et de V-G dÈstaing qui avait
ete ministre des Iinances pendant plusieurs annees, ce qui rejoint les caracteristiques de
làctuel PR qui prend une part active dans cette preparation budgetaire et ceci pour plusieurs
raisons. En eIIet, etant lui-mme ancien Ministre des Iinances, il nà pas hesite a prendre une
activite rapide dans celles-ci, mais cela est aussi d a la mise en ouvre de son pouvoir
politique, la majorite nàyant pas attendu pour adopter des premieres mesures en matiere
Iinanciere.
Une autre institution va egalement tre amenee a intervenir, le Parlement, bien que, dùne
certaine maniere, il sàgisse dùne exception a la procedure normale (la preparation budgetaire
relevant en principe du Gouvernement).

II) Le calendrier de la prparation budgtaire
ModiIie par la LOLF en 2001, il va tout dàbord Iaire en sorte, en application du
principe de lànnualit, que la loi de Finances soit adopte avant le 31 dcembre de
lànne et etant donne lìmportance du budget et les implications quìl a, la premiere phase de
la preparation budgetaire devra tre debutee des le debut de lànnee. Ainsi, par exemple, le
budget pour lànnee 2009 va commencer a tre prepare des le mois de janvier 2008.

62
Selon les circonstances, le budget pourra tout de mme commencer a tre prepare un peu plus
tard, notamment en 1997, suite a la dissolution de lÀN, cette phase ayant commence non pas
en janvier, mais en juin.

1) Les lettres de cadrage (1anvier- fvrier)
Normalement, a la Iin du mois de janvier, un sminaire gouvernemental va Iixer,
sous làutorite du PM, une strategie en matiere Iinanciere et budgetaire. Pour aIIiner cette
strategie, la Direction du budget va tablir des perspectives budgtaires qui vont tre
presentees au Ministre du Budget appelees esquisses budgtaires. Ces esquisses vont tre
basees sur lànalyse et la synthese de toute une serie de donnees budgetaires et economiques,
dont le resultat va tre contenu dans des documents internes, les perspectives.
Depuis 1999, ces perspectives tiennent compte du programme pluriannuel de Iinances
publiques adresse par la France a la Commission Europeenne. De plus, depuis 2006, ce
seminaire gouvernemental est precede de la Confrence nationale sur les finances
publiques et donc, a lìssue de celui-ci, une lettre de cadrage va tre tablie. Il sàgit dùne
lettre qui va tre prise aIin de Iixer les orientations et les normes de matrise des depenses
publiques pour lànnee a venir.
Autrement dit, elle va permettre de recapituler les objectiIs a tenir. Les premiers
elements qui se trouvent dans cette lettre sont les plafonds d`volution des dpenses de
fonctionnement, mais elles vont egalement permettre de prciser l`volution des effectifs
lèstimation des mesures salariales (estimation du montant que les salaires vont representer
pour ces ministeres). EnIin, le dernier element contenu est l`volution des dpenses
d`quipement.
Ces lettres de cadrage arrtent egalement les dlais imposs aux ministres pour
communiquer leurs propositions la Direction du budget, c'est-a-dire que ces derniers
vont tre charges de Iaire des previsions de budgets et quìls vont devoir soumettre a la
direction du budget dans les conditions Iixees par ces lettres. Mais surtout, celles-ci vont
servir de base aux discussions aIin dètablir le budget dans le cadre dàutres reunions.

2) Les confrences budgtaires (mars- avril)
De mars a avril, vont se tenir des conIerences budgetaires qui vont egalement
sàppeler confrences ou runions d`conomie structurelle. Elles sont basees sur une
procdure contradictoire opposant les ministres dpensiers aux services du Ministre des
Finances, autrement dit, la direction du budget.
A lòccasion de ces reunions, la direction du budget va examiner les demandes des
ministeres au regard des lettres de cadrage (aussi appelees reunions de budgetisation
caracterisees par des discussions sur la base des lettres de cadrage).
Parallelement a ces discussions, la Direction du budget poursuit des discussions avec les
ministres concernant les performances raliser appelees conIerences de perIormance. A
la suite de ces conIerences, on va determiner les indicateurs de perIormance qui vont tre
utiles notamment apres lèxercice budgetaire lorsquìl Iaudra contrler les ministres. Cette
phase va se terminer par lènvoi par le PM dùne lettre de plaIond qui va constituer la
troisieme etape de la preparation budgetaire

63
3) Les arbitrages et les lettres de plafonds (mai-juin-juillet)
Vers la Iin avril et debut mai, le PM va devoir rendre des arbitrages entre les
propositions des ministres et celles du Ministre charge du budget. Durant la mme periode, le
PM va adresser a chaque ministre une lettre plafond, lettre qui va rappeler les principaux
points dàccord de ces reunions et surtout le rsultat des arbitrages. Ces lettres plaIonds vont
egalement preciser les montants maximum de crdits qui seront accords chaque
ministre, ainsi que des emplois par mission. EnIin, elles vont preciser les principales
rformes structurelles devant tre mise en ouvre par les diIIerents ministeres et a partir de
ces lettres plaIonds, on va distinguer deux phases, une phase gouvernementale et une phase
parlementaire.
Cette phase gouvernementale va sèchelonner de juin septembre et notamment par
une seconde vague de confrences budgtaires, afin de mettre au point le budget. Ces
conIerences consistent simplement dans làjustement des credits aux diIIerentes missions et
reIormes qui ont ete Iixees a lìssue des lettres plaIonds et elles vont porter sur la perIormance
et lànalyse des resultats. De plus, cèst au cours de cette phase que lòn va mettre au point les
bleus budgetaires par ce que lòn appelle la Iinalisation du projet.
La phase gouvernementale va reellement prendre Iin vers le 20 septembre avec la
decision du Conseil des Ministres dàrrter le projet de lois de Iinances. En general, ce projet
de loi de Iinances, avant d`tre delibere en Conseil des ministres, sera soumis pour avis au CE
dans sa section des Iinances.

4) Le dbat dòrientation budgtaire (DOB) (juin-juillet) : la place du
Parlement dans la prparation du projet de loi de finances
Durant les annees 1958-1959, le Parlement tait totalement exclu de la procdure
d`laboration du budget. En eIIet, rien ne prevoyait son intervention a ce stade, ni texte, ni
pratique gouvernementale. Par contre, le Gouvernement pouvait decider, sìl le jugeait
necessaire, dàssocier le Parlement a cette preparation en lìnIormant, par exemple, des
orientations decidees.
Un premier changement a eu lieu en 1990 a lÀN, puis au mois de juin au Senat : le
Gouvernement ayant accepte que le Parlement debatte sur le budget et quìl soit saisi de la
phase de preparation du budget. Il va cependant Ialloir attendre le mois de mai 1996 pour que
cette pratique commence a se generaliser et entre temps, a eu lieu une alternance politique et
surtout la mise en place dùne session parlementaire unique Iacilitant lòrganisation dùn
debat supplementaire. En mai 1996, le Gouvernement avait transmis au Parlement un rapport
dòrientation budgetaire deIinissant les grandes priorites de la politique budgetaire quìl avait
Iixe et un debat dòrientation budgetaire làvait suivi.
Ceci sèst deroule dans les deux Assemblees, ce qui a permis aux parlementaires d`tre
inIormes du projet du Gouvernement et de sa strategie budgetaire avant la Iin de lànnee.
Cette procedure sèxpliquait pour des raisons conjoncturelles en 1996, la reduction des
deIicits publics voulue par le traite de Maastricht dans le cadre de la monnaie unique imposant
des choix importants et surtout diIIiciles a Iaire. La dissolution de lÀN en avril 1997 nà pas
permis de renouveler cette pratique, mais lànnee suivante, au mois de juin 1998, le PM avait

64
organise un nouveau debat dòrientation budgetaire, ce qui a necessite de modiIier et donc
dàdapter les diIIerentes phases de la procedure budgetaire.
En eIIet, desormais, et en pratique, le Parlement va debattre au mois de mai ou au mois
de juin, et le Gouvernement va devoir Iaire en sorte de terminer ses lettres de cadrage, ainsi
que ses lettres plaIonds et arbitrages avant cette periode.
Ce debat est interessant a plusieurs titres pour les parlementaires, puisquìl va associer
le Parlement a la phase de preparation budgetaire, ce qui va permettre au Gouvernement de
partager sa responsabilite en la matiere. Malgre tout, mme sìl associe le Parlement a cette
procedure, il ne possedera pas pour autant un pouvoir en matiere de prise de decisions (il ne
pourra donc pas intervenir pour evaluer des credits ou determiner des missions).
La LOLF de 2001 va enteriner cette pratique dans son article 48, mais elle ne va pas
pour autant rendre obligatoire ce debat, puisque cette derniere disposition va preciser que Le
Gouvernement prsente un rapport au Parlement sur l`volution de l`conomie
nationale et sur les orientations des finances publiques`. En outre, ce mme article va
prevoir que ce rapport puisse donner lieu a debat.
Cette phase revient essentiellement a lèxecutiI, le Parlement ayant une tres Iaible
place, cèst pourquoi on va donc considerer que seul le Gouvernement est capable de mener a
bien cette preparation du budget. Aujourd`hui, on peut constater que le Parlement nèst plus
apte a preparer le budget, et mme en Grande-Bretagne, cette procedure etant partagee entre
le Chancelier de lÈchiquier et le Parlement, le Chancelier determinant les diIIerentes
depenses et le Parlement Iixant les recettes.
Ce projet de loi de Iinances va tre entierement redige et a ce stade, conIormement a làrticle
39 de la Constitution, il va ensuite tre dlibr en Conseil des ministres, aprs avis du
CE, et cette phase administrative va prendre Iin dans les environs du 20 septembre, date a
laquelle sera deliberee ce projet de loi de Iinances. Une Iois adopte, le projet est dpos en
premier sur le bureau de lÀN : point de dpart du dlai constitutionnel pour le vote de
la loi de finance.

Section 2 : Du vote de la loi de Finances sa promulgation
Suite au dept, le delai constitutionnel va commencer a courir, autrement dit, un certain temps
va tre impose au Parlement pour adopter ce projet de loi de Iinances. On va voir que le vote
de cette loi de Iinances va obeir a une procedure particuliere, avant de voir des regles
speciIiques Iaisant intervenir le Gouvernement.

I) Le droulement de la procdure
A quelques exceptions pres, la procedure dàdoption du projet de loi de Finances est la
mme que pour làdoption de tout projet de loi ordinaire. Comme la procedure legislative
ordinaire, depuis 1958, elle est la maniIestation dùne perte de pouvoir du Parlement, ce qui
va se traduire en termes de delai, puisquìls vont tre plus courts pour le Parlement se
traduisant par une preponderance du Gouvernement sur ce dernier.


65
A) Le dpt du projet de loi de Finances
Le dept du projet de loi de Iinances va constituer une diIIerence avec la procedure
legislative ordinaire, puisque selon làrticle 39 de la C, Le projet de loi de Iinances doit tre
soumis en premier lieu lÀssemble Nationale`, au mme titre que le projet de loi de
Iinancement de la Securite Sociale. Cette priorit donne lÀssemble Nationale (chambre
basse) est traditionnelle et cèst une pratique que lòn retrouve depuis longtemps et mme a
lètranger.
En France, cèst une regle qui sàpplique depuis 1814-1830, alors quàu Royaume-
Uni, cela existe depuis 1688. On ne va pas retrouver cette priorite dans tous les Etats ayant un
regime parlementaire, en Italie, le dept de ce projet se Iaisant soit devant lÀssemblee, soit
devant le Senat et en Allemagne, le projet de loi de Iinances etant depose en mme temps
devant les deux chambres.
En France, on va considerer que lÀN est plus representative que le Senat, puisquìls
representent le peuple, la Nation et donc les contribuables, lÀN etant a lòrigine du
consentement a lìmpt et cèst ce qui va justiIier sa priorite. Curieusement, cette priorite va
donner làvantage au Senat, lÀssemblee nationale commenant a travailler tout de suite,
tandis que le Senat va disposer de plus de temps pour son travail et notamment celui en
commission. En eIIet, le Senat va tre au courant des objectiIs Iixes par le Gouvernement
depuis le debat dòrientation budgetaire, cèst pourquoi il disposera de plus de temps pour
lèxaminer et le voter.
Le dept de ce projet de loi de Iinances avec lènsemble des bleus budgetaires est donc
le point de depart du delai constitutionnel de 70 jours, c'est-a-dire que le Parlement aura 70
jours pour adopter ce projet de loi de Iinances au terme de làrticle 47 de la C. Selon làrticle
39 de la LOLF, la date du dpt du projet de loi de finances est fix le premier mardi
dòctobre de lànne qui prcde lèxcution du budget et par convention, le delai ne va
courir quà compter du 10 ou du 12 octobre, aIin de permettre la presence de tous les
documents et notamment de tous les bleus budgetaires.
En general, ces delais sont respectes, mais il se peut quìl tarde a le Iaire, comme en
1997, et le CC a considere dans une dcision de 1982 que cette date du premier mardi
doctobre nest pas fondamentale, en effet, ce qui compte serait le respect des 70 fours laisses
par la Constitution au Parlement afin dadopter la loi de finances.
Dans dàutres pays europeens, le Parlement va pouvoir disposer de plus de temps
comme, par exemple, en Espagne, la C exigeant que le projet de loi de Iinances soit depose 3
mois avant le debut de lànnee (quasiment un mois de plus que le Parlement Iranais) ou en
Italie, le Parlement disposant de 80 jours pour le Iaire. EnIin, en Grande Bretagne, il est
impose que ce projet de loi de Iinances soit depose 4 mois avant le debut de lèxercice
budgetaire.

B) Le travail en commission
Le projet de loi de Iinances, comme tout projet ou proposition de loi, est dàbord
examine en commission et cèst ce que prevoit làrticle 43 de la C. En particulier, cela va
Iaire intervenir une commission specialisee, a lÀN, qui est la commission des Iinances, de
lèconomie generale et du plan.

66
Au Senat, il existe une commission equivalente qui est intitulee commission des
Iinances du contrle budgetaire et des comptes economiques de la Nation. Dans cette optique,
làrticle 39 de la LOLF precise que le projet de loi de Iinances est immediatement renvoye a
la commission chargee des Iinances.

1) Lèxamen du projet de loi de finances par la commission des finances
Cet examen va permettre a la commission dìnIormer les parlementaires du contenu de
la totalite du projet, autrement dit, ils vont deIricher le projet de loi aIin de le presenter aux
autres membres du Parlement. Tous les ans, un rapporteur gnral est dsign dans
chaque commission, a lÀN, il sàgit de G. Carrez et son homologue au Senat est P. Marini.
La competence de ce rapporteur general est de presenter au Parlement la loi de Iinances, ainsi
que ce qui concerne la loi de Iinances initiale et toutes les autres lois de Iinances, dont
notamment les lois de Iinances rectiIicatives.
Depuis les annees 1970, en realite, les rapporteurs generaux sont les mmes pendant
toute la legislature et leur travail est de rediger un rapport sur ce projet quìl presentera a la
commission des Iinances. Le rapporteur gnral va tre assist de plusieurs rapporteurs
spciaux designes au sein de la commission des Iinances et au depart, ils etaient
exclusivement choisis dans la majorite, mais a l`heure actuelle, on les choisit egalement dans
lòpposition. Ces derniers vont pouvoir mener toutes les investigations quìls veulent sur piece
et sur place pour mener a bien lèxamen du projet de loi de Iinances, c'est-a-dire quìls vont
pouvoir se rendre dans les ministeres ou obtenir des inIormations sur la situation economique
et Iinanciere de lÈtat. Ils peuvent egalement directement interroger les diIIerents ministres,
dont le ministre du Budget, mais ils peuvent egalement demander de làide a la Cour des
comptes aIin de veriIier des donnees economiques.
De plus, depuis la LOLF, ces rapporteurs vont pouvoir contraindre des personnes a
auditionner si cela sàvere necessaire pour obtenir des inIormations dans lèxamen du projet
de loi de Iinances. Le President de la commission des Finances a lÀN est un membre issu de
lòpposition (D. Migaud), alors quèn revanche, au Senat, il sàgit dùn membre de la
majorite, puisquìl sàgit de J. Arthuis.

2) Le rle consultatif des autres commissions
Dàutres commissions vont egalement intervenir avec pour rle dèxaminer, pour avis,
le budget des ministeres en rapport avec leur specialite, par exemple, a lÀN la Commission
de la DeIense nationale et des Iorces armees va donner son avis sur le budget militaire, de
mme, la Commission des aIIaires etrangeres donnera son avis au ministre du mme intitule.
Toutes ces Commissions parlementaires vont avoir le droit dàdresser des
questionnaires au Gouvernement au terme de làrticle 49 de la LOLF, le Gouvernement etant
alors dans lòbligation d`y repondre au plus tard dans les 8 jours precedant le premier mardi
dÒctobre. Le travail en commission va donc commencer avec le dept de la loi de Iinances,
mais il va se poursuivre pendant tous les debats parlementaires qui vont a peu prt durer un
mois et cèst surtout la commission des Iinances qui va intervenir a travers son rapporteur
general et sa mission.


67

C) Le dbat en sance publique et le vote de la loi de finances
Si la commission des Iinances peut presenter des amendements, notamment a travers
son rapporteur general, elle nà plus la possibilite de modiIier le projet de budget comme
cètait le cas sous les III et IV Republique. En eIIet, auparavant, lorsque la commission des
Iinances recevait le projet de loi de Finances, elle pouvait immediatement le modiIier en
commission, mais a partir de 1958, cela nèst plus le cas.
Dans cette logique, la discussion budgetaire va porter sur le projet de loi de Iinances
presente par le Gouvernement et non pas sur le texte modiIie en commission. Cèst un
element important, puisque dans dàutres Etats, le parlementarisme est beaucoup plus Iort,
alors quèn France, la Commission des Iinances ne va pouvoir proposer que des modiIications
sous la Iorme dàmendements en cours de discussion. Cependant, avant que ce debat ne
commence, une condition doit tre prealablement remplie qui est làdoption de la loi de
reglement de lèxercice precedent.

1) La condition pralable : làdoption de la loi de rglement de lèxercice
prcdent
Dans cette optique, le debat en seance publique, portant sur lèxercice budgetaire
suivant, ne va pouvoir commencer que si la loi de reglement de lèxercice precedent a ete
adoptee. Plus precisement, il sàgit dùne obligation selon laquelle le projet de loi de
reglement est dans lòbligation d`tre inscrit a lòrdre du jour des chambres parlementaires
avant ce debat. Cette obligation est due a ce que le legislateur ait voulu marquer la volonte de
contrler les resultats de lèxercice budgetaire, ainsi que sa bonne application et notamment
par le Parlement. Cèst une nouveaut introduite par la LOLF.
Lèxamen en seance publique du projet de loi de Finances se Iait des le debut de la
session ordinaire des deux Assemblees (aussi appelee session parlementaire). Ces projets vont
donc passer en seance publique apres avoir ete inscrit a lòrdre du jour a chaque Assemblee.
Pour ces projets, ce nèst pas la C, ni la LOLF de 2001 qui a impose cette obligation, en
eIIet, bien que les parlementaires connaissent des delais stricts pour làdoption de ce projet,
aucun texte ne les a jamais prevu. Ceci est donc intervenu par la pratique, puisque
traditionnellement et aIin dàboutir au vote de la loi de Finances en temps utile, le
Gouvernement va inscrire ce projet de loi a lòrdre du jour de lÀN, en vertu de son droit de
priorite. De plus, lèxamen de ce projet de loi va se derouler de la mme maniere quelque soit
la chambre dans laquelle il est presente, autrement dit, ce texte sera compose de plusieurs
etapes.

2) La discussion gnrale
La discussion generale va sòuvrir par lìntervention de plusieurs autorites, dont, tout
dàbord, lìntervention du ministre du budget et du PM. Ces derniers vont tracer les
grandes lignes de leurs politiques budgetaires, avant d`tre suivis par les reprsentants des
groupes politiques de chaque Assemblee, un temps de parole leur etant accorde en Ionction
de leur importance. Cette premiere etape correspond donc a un dbat politique qui nèst pas
suivi dùn vote. En eIIet, celle-ci va seulement avoir pour objet de mettre Iace a Iace la
majorite et opposition.

68
La discussion generale va se poursuivre pendant plusieurs jours et continuer par la
prsentation du projet de loi de Finances faite par le rapporteur gnral de la
Commission des Finances. A cela, il Iaut egalement ajouter la prise de parole du prsident
de cette Commission qui est generalement issu de lòpposition, tout cela dans lòptique de
mener un debat interessant.

3) La discussion et le vote article par article
Les parlementaires vont dans troisieme temps examiner le texte article par article,
autrement dit, ils vont passer a lèxamen et au vote de chaque article des deux parties de la loi
de Finances. Cette repartition va imposer aux Assemblees et tout dàbord a lÀN de
commencer obligatoirement lèxamen du projet par la premire partie de la loi de
Finances. Plus precisement, les parlementaires vont alors pouvoir proposer des
amendements chaque article de cette premiere partie et làrticle d`quilibre sera alors
adopt en mme temps que l`tat lgislatif annex venant le dtailler.
Làdoption de cet article et de la premire partie du projet de loi de Finances est
importante, dans la mesure ou sera ainsi Iixe lèquilibre economique et Iinancier voulu et
donc impose par la LOLF.
Apres son adoption, cet equilibre budgetaire et Iinancier ne va plus pouvoir tre remis en
cause par la deuxime partie de la loi de Finances, en eIIet, la LOLF impose que la
premiere partie soit adoptee avant la mise en discussion de la deuxieme partie du projet de loi
de Finances. Des lors, cette deuxime partie sera alors vote sur la base des missions et
cèst la raison pour laquelle on va les appeler les unites de vote, les parlementaires devant
chacune les examiner. Une Iois les missions examinees et les diIIerents articles votes, les
parlementaires devront se prononcer par un vote sur lènsemble de la deuxime partie.

4) Le vote de lènsemble du texte : vote global
Dans ce cadre, les deputes, puis les senateurs, vont se prononcer sur lènsemble du
texte. Se termine alors lèxamen et le vote dans une Assemblee et cèst ce que lòn appelle la
premiere lecture. Une Iois ce projet adopte par lÀN, cela sera au tour du Senat dàdopter ce
projet en suivant la mme procedure, c'est-a-dire les mmes etapes. A ce stade, on va pouvoir
evoquer deux hypotheses dans lesquelles le Gouvernement va pouvoir intervenir$:
L`hypothese du vote bloque et la question de conIiance.

5) L'hypothse dùn vote bloqu et la question de confiance
Quelques Iois, il se pourra que la discussion prenne plus de temps que prevu, puisque,
comme dans la procedure legislative ordinaire, lòpposition va pouvoir tre tentee de deposer
beaucoup dàmendements aIin de bloquer le processus legislatiI. Des lors, le Gouvernement
va disposer de deux armes particulieres, puisquìl va pouvoir recourir a la procedure du vote
bloque : prevu a làrticle 44, alina 3 de la C. Làrticle 44, alinea 3 de la C prevoit que le
texte du projet de loi Iaisant lòbjet dùn vote par lùne des deux chambres sur tout ou partie
du texte en discussion, en ne retenant que les amendements proposes ou acceptes par le
Gouvernement.
Le Gouvernement va egalement pouvoir decider de recourir a la procedure prevue a
làrticle 49, alina 3 de la C : le vote de conIiance. Egalement prevue pour la procedure

69
legislative ordinaire, dans ce cadre, le PM va engager sa responsabilite sur le vote dùn texte,
et en lòccurrence ici, sur le vote du projet de loi de Finances. Des lors, ce projet sera
considere comme adopte, sìl y a un vote positiI de lÀssemblee parlementaire, a lìnverse, le
Gouvernement pourra subir le vote dùne motion de censure. En pratique, le PM a engage la
responsabilite de son Gouvernement sur le vote du projet de loi de Iinances pour 1980 en
1979.
Dans les deux cas, cette procedure aura pour eIIet de priver le Parlement dùn
vritable dbat sur le projet de loi de Finances, puisque dùn cte, les deputes ne pourront
pas discuter des autres amendements et de làutre, ils ne pourront pas discuter du tout du
projet, la conIiance du Gouvernement etant mise en jeu.

6) La navette ventuelle et la runion dùne commission mixte paritaire
Quelques Iois, il se peut que les deux chambres soient en desaccord sur le texte, c'est-
a-dire que le texte qui sera adopte par les deux assemblees ne sera pas le mme.
Des lors quìl est vote dans des conditions diIIerentes selon la chambre, vont debuter
des navettes, prevues par làrticle 45 de la C, entre les deux assemblees, c'est-a-dire que le
texte va aller dùne Assemblee a une autre, aIin que celles-ci votent le mme texte dans les
mmes termes. Dans ce cadre, si le Senat nàpporte aucune modiIication au texte adopte par
lÀN, la loi de Finances sera alors deIinitivement adoptee et la procedure sàrrtera a ce stade.
Mais, en cas de dsaccord persistant, le Gouvernement aura la possibilit
dìntervenir dans le cadre de deux solutions alternatives :
- Une solution apportee par la Constitution et par la LOLF spcifique la procdure
budgtaire et dans ce cas, le Gouvernement va permettre la navette de se prolonger au-
del de 70 jours, c'est-a-dire au-dela du delai laisse au Parlement aIin dàdopter cette loi. Le
Gouvernement va alors pouvoir mettre en ouvre làrticle 47 alina 3 de la C lui
permettant de mettre en ouvre le projet de loi de finances par voie dòrdonnance. Malgre
tout, cette disposition est une solution qui nà jamais ete utilisee depuis sa mise en place
- Une solution qui est une application de la procdure ordinaire et dans ce cas, le
Gouvernement va pouvoir decider dàppliquer làrticle 45 alina 2 de la C lui permettant de
convoquer une commission mixte paritaire. Dans la mesure ou il sàgit du vote du projet de
loi de Finances, le Gouvernement va pouvoir Iaire appel a cette commission en cas dùrgence,
apres une seule lecture devant chaque assemblee.
Contrairement a la premiere solution, cette procedure est extrmement Irequente, puisquèlle
a souvent ete utilisee pour permettre làdoption de projets de loi de Iinances.
Dans tous les cas, pour quèlle se termine, cela sera toujours lÀssemblee nationale qui pourra
donner le dernier mot.


70
II) Les rgles de procdure : lèncadrement du pouvoir du Parlement en matire
financire
La Constitution de 1958 a Iortement limite et encadre les pouvoirs du Parlement en la
matiere, ce qui constitue une tres nette contradiction avec làIIirmation et làpplication du
principe du consentement a lìmpt. La Constitution va limiter le pouvoir du Parlement de
deux points de vue, dùne part, elle va lui imposer des contraintes, et notamment a travers des
delais tres stricts, qui Iont apparatre une preponderance de lèxecutiI sur le Parlement, dàutre
part, la limitation va concerner le droit dàmendement des parlementaires au projet de loi de
Iinances.

A) La matrise du gouvernement du droulement de la phase parlementaire
Le Gouvernement va avoir la possibilite dàIIirmer sa suprematie sur le Parlement dans la
mise en ouvre de plusieurs instruments qui sont au nombre de 5.

1) Les dlais constitutionnels
Sous les III et IV Republique, on a pu assister a des pratiques quelque peu discutables
pour respecter les delais dàdoption de la loi de Finances et notamment pour tenter dèviter les
pertes de temps, les parlementaires, ne sìnteressant que tres peu de làdoption dùn tel projet
a lèpoque, votaient rapidement des autorisations de prelever les impts, juste avant la Iin de
lànnee civile. Pour eviter ces derives, le constituant de 1958 a decide dèncadrer le temps
imparti au legislateur en decidant dàssortir ces delais de sanctions, au cas ou ils ne les
respecteraient pas.
Làrticle 47 de la C a donc impose le delai constitutionnel global de 70 jours au Parlement,
c'est-a-dire que les deux Chambres auront 70 jours pour adopter le texte, mais dans ce delai,
on va distinguer ce que lòn appelle deux sous-delais concernant chacune des assemblees. En
eIIet, lÀN va disposer de 40 jours pour adopter le projet et a ce moment la, deux hypotheses
sont a envisager:
- Soit lÀN respecte le delai qui lui est imparti, ce qui va laisser au Senat a peu pres 20 jours
pour statuer en premiere lecture et ce qui permettra par la suite quèlles sàccordent du temps,
si elles ne sont pas dàccord et quèlles se retrouvent avec des projets contradictoirement
amendes.
- Soit lÀN depasse son delai de 40 jours et le Senat devra alors se prononcer en 15 jours, ce
qui laissera un delai encore plus court en cas de desaccord entre les deux Chambres

2) La procdure dùrgence
Une procedure dùrgence va par exemple permettre au Gouvernement de convoquer
une commission mixte paritaire : prevue a làrticle 47 de la C, mais il en existe egalement
une autre dans làrticle 45 de la LOLF qui permet au Gouvernement de demander a lÀN
dèmettre un vote separe avant le 11 decembre de lànnee qui precede lèxercice budgetaire,
sur lènsemble de la premiere partie de la loi de Finances.
A cela, il Iaut ajouter que cette procedure dùrgence va permettre au Gouvernement de
deposer avant le 19 decembre de lànnee qui precede le debut de lèxercice budgetaire, un

71
projet de loi special làutorisant a continuer de percevoir les impts existants jusquàu vote de
la loi de Iinances de lànnee.

3) Sanction du Parlement
Le non-respect de ces delais va entraner des consequences diIIerentes selon que cela
concerne le Parlement ou le Gouvernement. En eIIet, le Parlement est soumis a une Iorte
sanction sìl ne respecte pas ces delais constitutionnels, le Gouvernement ayant alors la
possibilite de mettre en ouvre le projet de loi de Iinances par ordonnance (prevu a làrticle 47
de la C).
A la mise en ouvre de cette procedure, le Parlement va alors perdre son pouvoir
Iinancier par une substitution de lèxecutiI au legislatiI. Bien quèlle paraisse assez lourde,
cette procedure-sanction est issue de la necessite dàssurer la continuite de la vie nationale.
Malgre tout, cèst une simple Iaculte donnee au Gouvernement, puisquèlle nèst en rien
automatique, c'est-a-dire que si les delais sont depasses, il ne sera alors pas oblige de mettre
en ouvre cette procedure, bien quèlle suIIise a creer une dissuasion vis-a-vis du Parlement.
En revanche, si cèst le Gouvernement qui a du retard, celui-ci ne sera soumis a
aucune sanction comparable a celle du Parlement, puisquèn eIIet, ni dans la C, ni dans la
LOLF, quelque chose est prevu pour remedier a son retard. Le Gouvernement va alors
pouvoir demander a lÀN, puis au Senat, dàdopter un projet de loi de Iinances partiel, c'est-a-
dire de se prononcer sur la premiere partie de la loi de Iinances, avant de leur demander de
voter une loi de Finances speciale làutorisant a percevoir les impts jusquà làdoption de la
loi de Finances de lànnee.

4) Acclration de la procdure lgislative
Il sàgit du vote bloque (article 44-3 de la C) et de la procedure de làrticle 49-3
(question de conIiance) qui peuvent tre mis en ouvre en mme temps aIin dèncore plus
accelere la procedure budgetaire.

5) La seconde dlibration du Parlement
La seconde deliberation va permettre au Gouvernement de reprendre a son compte des
demandes Iormulees par le Parlement qui tombent sous le coup d'irrecevabilite Iinancieres,
c'est-a-dire que les parlementaires ne vont alors pas pouvoir introduire certaines nouvelles
dispositions dans le projet de loi de Finances.
En eIIet, le Gouvernement ne va pas pouvoir modiIier son projet de loi de Finances et
le soumettre une nouvelle Iois au Parlement apres avoir ete sollicite une premiere Iois par les
parlementaires et cèst ce qui sèst produit en 1995 concernant la loi de Finances pour 1996. A
cette epoque, les circonstances etaient identiques a celles de 1979, c'est-a-dire que les
parlementaires avaient demande au Gouvernement de Iaire des economies.
En 1979, le Gouvernement avait reIuse de prendre en compte les demandes des
parlementaires et il avait donc actionne la procedure du 49-3, c'est-a-dire que pour passer en
Iorce, il avait mis en jeu sa responsabilite sur le projet de loi de Iinances qui reIusait de Iaire
des economies. En revanche, en 1995, le Gouvernement va bien recevoir le message des

72
parlementaires lui demandant de Iaire des economies et il va des lors leur demander, et
notamment aux deputes, de determiner ou doivent se Iaire ces economies.
Les parlementaires vont pouvoir alors se prononcer une nouvelle Iois sur le projet de loi de
Finances, ce qui mene a la seconde deliberation.

B) La limitation du pouvoir dàmendement des parlementaires en matire
financire
En matiere budgetaire, le pouvoir dàmendement des parlementaires est organise par
deux articles : article 40 C et article 47 de la LOLF. Cèst le pouvoir de modiIier ou non un
texte de loi.
Làrticle 40 de la C prevoit cette limitation du pouvoir dàmendement pour les
propositions de lois. Les parlementaires ont donc un pouvoir limite, conditionne et làrticle 47
de la LOLF, lui, porte sur les amendements mais relatiIs au loi de Iinance.
Ce pouvoir dàmendement est conditionne par les irrecevabilits financires, qui sont des
interdictions Iaite au parlementaires dèxerce un droit dìnitiative pour certaine disposition a
caractere budgetaire ou Iinancier.
Chaque chambre procede alors durant la procedure budgetaire a un contrle de la
recevabilit financire. Ce sont des instances spcifiques dans chaque Assemble qui
procedent a ces Iiltrage. Il sàgit du bureau de la chambre (AN ou Senat), du bureau de la
commission des Finances ou le president.
Le contrle est tres stricte cela demontre encore le pouvoir d'encadrement du
Parlement en la matiere puisque ce contrle a lieu a trois reprises : examen en commission, au
moment du dept des amendements et lors de la seance publique.
En cas de litiges, le CC intervient en tant que juge dàppel.
Làrticle 40 de la C prevoit que 'les propositions et amendements Iormules par les
membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour consequence
soit une diminution des ressources publiques soit la creation ou l'aggravation dùne charge
publique.
Cet article limite la portee des amendements parlementaires ayant des consequences
Iinancieres. Cèst un article dòrdre general : il sàpplique pour nìmporte quel projet de loi.
Son respect releve des autorites parlementaires et du CC.
Dans ce cadre particulier de làrticle 40 et depuis 1958, les parlementaires avaient
lìmpression quìls ne pouvaient rien Iaire etant donne le cadre tres strict de làrticle. Ils ne
disposaient donc dàucune marge de manouvre en matiere Iinanciere ou budgetaire. Et
malgre une pratique legerement diIIerente, le systeme depuis 1958 etait particulierement
limite (strictement encadre). Les pouvoirs publics (gouvernement et parlement) ne voulait pas
reviser la C aIin dàssouplir làrticle 40.


73
Des assouplissements ont donc t apports de deux manires :
- Jurisprudence constitutionnelle,
- La LOLF de 2001 avec son article 47.
Sur cette base on va distinguer selon que les modiIications proposees concernent les depenses
ou les recettes. En matiere de recettes, une diminution des recettes est interdite (sens de
làrticle 40 de la C). La deIinition des ressources publiques est tres large puisquèlle inclut
les recettes Iiscales, les cotisations sociales mais aussi lèmprunt.
Le CC a admis que lòn peut diminuer une ressource si cette diminution est compense
par làugmentation dùne autre ressource : le CC a considere quìl n`y a pas globalement
de diminution des ressources publiques. Cèst une application du principe de lùniversalite
budgetaire.
En matiere de depense, làugmentation ou la creation dùne charge publique est
strictement conditionne. Avant la LOLF de 2001, cette interdiction etait absolue. Le CC en
avait donc deduit quùne augmentation de charge ne pouvait pas tre admise mme dans deux
cas particuliers mme si cette charge etait compensee par une ressource nouvelle. Le CC avait
admis quìl etait possible de supprimer une charge mais pas dèn creer une.
Làrticle 47 de la LOLF prevoit que 'au sens des articles 34 et 40 C, la charge
sèntend, sàgissant des amendements, sàppliquant au credit de la mission,... Cet article 47
de la LOLF vient preciser làrticle 40 de la C. Cet article 47 vient Iaire un lien entre la notion
de charge et les credits de la mission. Une charge (depense) sànalyse donc sur la base dùne
mission ainsi les amendements parlementaires qui modiIient la repartition des credits entre les
programmes au sein dùne mme mission sont donc recevables. Les parlementaires pourront
augmenter les credits dùn programme en diminuant les credits dùn autre programme a
lìnterieur dùne mme mission.
Cette loi de Iinance peut Iaire lòbjet dùn recours devant le CC. Ce passage devant le
CC est devenu quasiment la troisieme etape de la procedure budgetaire.

III) Le contrle du Conseil constitutionnel en matire budgtaire
Le contentieux constitutionnel a acquis un rle essentiel en ce qui concerne la loi de
Finances depuis 1974 avec extension de la saisine aux parlementaires. Depuis, toutes les lois
de Finances initiales ont ete deIerees sauI en 1989 et 1993. Une loi de Finances rectiIicatives
sur deux sont deIeres au Conseil et certaines lois de reglement le sont aussi.
En pratique, le contentieux constitutionnel, lìntervention du CC constitue donc
presque une troisieme etape.
Le contrle de la constitutionnalite des lois de Finances obeit aux mmes regles generales que
pour les lois ordinaires.


74
A) Lìntervention du Conseil constitutionnel en matire budgtaire
En general, Le CC nìntervient que sìl est saisi. Cèst ce que prevoit làrticle 41 de la
C (autorite qui peuvent saisir le CC). En pratique la saisine est devenue une arme de
lòpposition depuis 1974 (avant quasi-inexistante) de Iaire reconnatre ces droits, de Iaire
valoir ses pretentions politiques et budgetaires mais surtout cela lui permet de retarder la
promulgation dùne loi (en l'occurrence la loi de Finances).
Avant la reIorme de 1974, seulement quatre lois de Finances avaient ete deIeres au
CC, et a partir cette annee la saisine devient quasi automatique. Les deputes et les senateurs
saisissent le CC a tour de rle.
D'une maniere generale, il sàgit dùne arme pour lòpposition mais pour la premiere
Iois en matiere de loi de Finances, le CC a t saisi par des parlementaires de la majorit
en 1996 pour la loi de Finances rectificatives. Dcision du CC 30 dcembre 1996.
Apres avoir saisi le CC certains parlementaires issus de la majorite ont regrette et ont
cherche a se desister en expliquant quìl avait commis une erreur. Le CC a considere que le
retrait de cette saisine nètait pas possible. Il a en eIIet explique quìl nètait pas saisi par 60
deputes ou senateurs mais par une demarche collective et indivisible.
Le CC est evidemment conscient de cette Iaculte de lòpposition et des parlementaires en
general. Il là rappele en 1998 a propos de la loi de Finances pour 1999, et le CC qui avait ete
saisi par les deputes de l'opposition nà pas apprecie la teneur et làmpleur inhabituelle des
moyens souleves$: Cèst un rappel a lòrdre.
Il sàdapte aux circonstances politiques. En 1979, le CC annule la totalite de la loi de
Finances de 1980 car il y a eu vote de la deuxieme partie avant la premiere. Toute la loi de
Finances pour 1980 est annulee car elle est inconstitutionnelle. Dans une autre decision du 30
decembre 1979 il avait accepte les lois de Finances temporaire pour ne pas compromettre la
continuite de lÈtat.
En matiere budgetaire, le CC interprte sa propre comptence de manire restrictive.
Le CC est competent pour apprecier la constitutionnalite des lois que sìl est saisi et
avant la promulgation de cette loi et lorsquìl est saisi il refuse de soulever dàutre motifs
que ceux qui lui sont fournis par les requrants. Le seul moyen que le CC accepte de
soulever dòffice est le cavalier budgtaire : cèst donc un moyen dòrdre public puisque la
violation des regles relatives au contenu des lois de Finances est inconstitutionnelle. Et selon
le CC leur violation est dùne exceptionnelle gravite.
Le CC releve systematiquement ce type de cavaliers budgetaires. Il examine donc les
arguments des requerants et dans la plupart des car ces cavaliers sont souleve par le CC lui-
mme.
Une derniere particularite reside dans la creation par le CC du principe de sincrit
budgetaire. Ce principe a dàbord ete Iormule sous la Iorme dùn objectiI puis repris par la
LOLF. Malgre les critiques ce principe existe et a ete repris et mis en ouvre par dàutres
institutions notamment par la Cour des comptes en 2004 qui est charge de contrle la bonne
application de tous les principes.

75
B) La porte des dcisions du Conseil constitutionnel
CC utilise diIIerentes techniques:
- Tout indivisible `: Il declare dans sa decision que les dispositions inconstitutionnelles sont
inseparables du reste. Par consequent toute la loi est donc inconstitutionnelle. Cèst un eIIet
de contamination. Cela a ete le cas par exemple de 1979 avec la dcision du 24 dcembre.
Cette technique peut aussi tre utilise a lènvers$ : Le CC releve un cavalier budgetaire et
considere cependant que cette disposition st inseparable du reste du texte. Le CC declare
neanmoins ce cavalier valable dans la mesure ou il Iait parti dùn ensemble coherent et
constitutionnel. Cèst exceptionnel puisque le CC utilise le plus souvent une deuxieme
technique.
- Acte dtachable `: Le CC procede une distinction des dispositions inconstitutionnelles du
reste de la loi de Finances. Cette technique a une justiIication pratique car elle lui permet de
declarer lìnconstitutionnalite dùn nombre minimum de dispositions et dèn limiter ainsi les
eIIets sur le reste de la loi de Finances. Le plus souvent se sont un ou plusieurs articles ou
certains alineas. Elle a le merite de limiter les eIIets de l'inconstitutionnalite.
- Rserves dìnterprtation ` : Le CC peut declarer une disposition constitutionnelle mais
làssortie a une reserve dìnterpretation : cèst la declaration de conIormite sous reserve. Il
donne une marche a suivre au gouvernement qui sera charge de veiller a la bonne execution
de la loi de Iinance.
Il y a une hypothese que lòn peut citer : declaration de constitutionnalite du texte sans eIIet
de contamination et de reserve.
Remarque:
Il Iaut savoir que le Senat est une chambre de reIlexion qui a donc plus de temps et de recul.
En outre, les senateurs ont le temps de prevoir toute eventuelle inconstitutionnalite dùn texte
(ADN) et de ce Iait lorsque le CC va voir a contrle ces diIIerents textes de lois, les senateurs
auront eu le temps dèviter tout risque dìnconstitutionnalite dùn texte.
Lìnconstitutionnalite est donc deja vue en amont. Suite a cette eventuelle intervention du CC
et pour les dispositions qui sont declare conIorme a la C (article 62), la loi de Finances est
promulguee par le PR par làpplication generale de làrticle 10 alinea 1 de la C mais aussi en
application de làrticle 47 alinea 4 de la C : la loi de Finances doit tre promulguee avant le
debut de lèxercice budgetaire (principe annualite et anteriorite).


76
Chapitre 4 : Lèxcution de la loi de finances

Le vote de la loi de Iinances par le Parlement est la traduction de làutorisation budgetaire.
Cela se traduit par la mise en ouvre de lèxercice budgetaire. On verra dàbord un principe
general qui va sàppliquer aux acteurs de cette execution.

Section 1 : La sparation des ordonnateurs et des comptables

Ces diIIerents acteurs sont charges de lèxecution des depenses et recettes. Ils sont determines
par le droit de la comptabilite publique contenu dans le dcret du 29 dcembre 192 qui porte
reglement general de la compatibilite publique. Ce decret va conIirmer un principe
traditionnel en France depuis 1822 de la separation des ordonnateurs et des comptables
publics.

I) Le principe gnral

Pour lèxecution de tout budget public, on considere quìl y a une division des tches entre
tches materielles (Ionctionnement des SP) et immaterielles (limite: gestion des moyens
Iinanciers encaissement, decaissement, et conservation).

Les tches matrielles` sont des operations de mise en ouvre du budget puisquèlles
permettent de Iaire Ionctionner le service public, et pour cela il Iaut decider par exemple de
recruter du personnel, de passer des marches publics, dàccorder des subventions...

Les tches non matrielles` sont plus limitees contrairement aux premieres puisquèlle
concerne uniquement la gestion des moyens Iinanciers. Elles se reduisent a lèncaissement, au
decaissement, a la conservation. Elles sont conIiees aux ordonnateurs / comptables.

Depuis une ordonnance du 14 septembre 1822, ces Ionctions sont nettement separees
et sont conIiees chacune a deux categories dàgents. Ce principe va tre repris dans le decret
de 1962.
On va donc appliquer en matiere budgetaire le principe politique de la separation des pouvoirs
cèst-a-dire quòn va considerer que les preneurs de decision ont un pouvoir Iinancier qui est
potentiellement dangereux. Sìls ont le pouvoir de decider, ils nàuront pas le pouvoir de Iaire
appliquer leur decision cèst-a-dire de Iinancer eux-mmes les decisions quìls vont prendre.

En matiere budgetaire, on va donc distinguer les ordonnateurs ; des comptables :

Les Ordonnateurs` sont des autorites administratives qui sont habilitees a prendre une
decision Iinanciere. Cèst le pouvoir dèngager une depense ou de mettre une recette en
recouvrement (sa perception). Ces ordonnateurs ne sont jamais amenes a manipuler làrgent
public.

Les Comptables` publics sont des Ionctionnaires qui sont precisement charge du maniement
les deniers publics cèst-a-dire des operations d'execution des depenses ou recettes. Ils nònt
jamais de pouvoir autonome de decision.

On a donc decide de separer le pouvoir de decision et dèxecution. Cette separation
depuis 1822 avait pour but de Iaire cesser les nombreux detournements de Ionds dont se

77
rendaient coupable les agents publics. On avait considere que cette separation des Ionctions
rendrait diIIicile voir impossible des pratiques Irauduleuses.
Aujourd`hui, la separation est justiIiee par la meIiance du pouvoir legislatiI a lègard
de tous ceux appeles a gerer les Ionds publics (lèxecutiI). En outre, la separation est aussi
justiIiee par la division du travail entre ces deux categories dàgent qui permet une meilleur
execution de ces taches (eIIicacite). Comme dans les grandes entreprises, le cheI dèntreprise
nèncaisse pas les Iactures, ne regle pas les Iournisseurs. Il conIie cette tache a un service
comptable.

II) Les principaux acteurs : les ordonnateurs et les comptables

A) Lòrdonnateur

Les ordonnateurs sont toujours des agents dàutorite qui nàppartiennent pas a un
corps specialise de Ionctionnaires en matiere Iinanciere, leur pouvoir de decision dans ce
domaine provenant de leur statut dèlus ou dàdministrateur. La Ionction dòrdonnateur est en
quelques sortes un accessoire dùne autre mission exercee a titre principale en tant quèlu ou
en tant quàdministrateur. Par exemple, est un ordonnateur, un ministre comme un president
de Conseil regional, un maire ou le directeur dùn etablissement public.

1) Fonctions

Selon le dcret du 29 dcembre 192, notamment làrticle 5, lòrdonnateur est charge
de lèxecution des recettes et des depenses et cèst donc lui qui va declencher le processus de
leur execution.
De plus, en ce qui concerne les recettes, cèst lòrdonnateur qui va constater les
creances des organismes publics, puisque cèst lui qui va en arrter le montant. Le Iait
dàrrter le montant de cette recette va permettre de dire que cèst lòrdonnateur qui en assure
la liquidation, mais que cèst aussi lui qui va en ordonner le recouvrement, c'est-a-dire quìl
va donner lòrdre de percevoir cette recette. Dans ce cadre precis, on va donc dire quìl etablit
un ordre de recette ou un titre de recette.
En matiere de depenses, lòrdonnateur va posseder une competence plus large,
puisquìl lui appartient toujours de decider de la mise en ouvre eIIective dùne depense, c'est-
a-dire que cèst lui qui va en apprecier lòpportunite. EnIin, ces Ionctions generales sont
communes a toutes les categories dòrdonnateurs.

2) Catgories

On distingue quatre catgories dòrdonnateurs:

Les ordonnateurs principaux :
Sont des autorites politiques ou administratives bnficiant directement des autorisations
budgtaires donnes par le !arlement. Se situant au sommet de la hierarchie institutionnelle,
il sàgit des ministres au niveau de lÈtat, ainsi que du directeur dùn etablissement public. A
lèchelon local, les ordonnateurs principaux sont les maires, mais aussi les presidents des
Conseils Generaux et Regionaux, ainsi que des presidents de Communautes Urbaines. Pour
les etablissements publics locaux, on va egalement retrouver leur directeur en tant
quòrdonnateur principal.


78
Les ordonnateurs secondaires :
Nèxistent que dans la mesure ou les ordonnateurs principaux ne peuvent pas sòccuper tout
seul de lèxecution de toutes les recettes et de toutes les depenses. En eIIet, ces derniers ont
ete mis en place aIin dàlleger la Ionction Iinanciere des ordonnateurs principaux, puisquìls
vont permettre dàssurer une deconcentration administrative et Iinanciere. Ce sont des agents
administratiIs gerant les diIIerentes autorisations budgetaires par delegation de lòrdonnateur
principal qui sont aIIectes a une circonscription territoriale determinee.
Depuis la loi de decentralisation de 1982, ce sont les preIets qui sont les ordonnateurs
secondaires de lÀdministration de lÈtat dans le departement et dans la region. En eIIet, les
ministres ne pouvant gerer seuls la gestion Iinanciere sur lènsemble du territoire Iranais, ils
vont decider de deleguer certains de leur pouvoir aux preIets.
A cte de ceux-ci, il en existe egalement des plus specialises comme les recteurs
dàcademie qui vont agir dans le cadre dùne circonscription precise et les intendants
militaires qui sont des autorites deleguees par le ministre de lÌnterieur et de la DeIense pour
agir en leur nom dans les circonscriptions militaires. Au niveau local, ils nèn existent pas,
mais au niveau de lÈtat, comme au niveau local, lòrdonnateur principal va pouvoir Iaire
appel aux deux dernieres categories dòrdonnateurs, les ordonnateurs delegues et les
ordonnateurs suppleants.

Les ordonnateurs dlgus :
Ont ete institues par le decret de 1962 qui autorise les ordonnateurs principaux a deleguer leur
signature. En eIIet, en pratique, il est Irequent que les ministres deleguent leur signature a des
membres de leur cabinet ou a des directeurs du ministere. Malgre tout, il ne sàgit que dùne
delegation de signature et non pas une delegation de pouvoir decide, puisque cela ne va pas
concerner une recette ou une depense, celle-ci permettant uniquement lùtilisation de certains
credits.

Les ordonnateurs supplants :
Nìnterviennent quà titre exceptionnel pour remplacer lòrdonnateur normalement competent,
lorsque celui-ci est empche ou absent
Du Iait de ses Ionctions, lòrdonnateur a une liberte de choix dans lùtilisation des ressources
et cèst ce qui caracterise son activite, par consequent, sa responsabilite va egalement tre
interpretee a la lumiere de ses Ionctions, c'est-a-dire de maniere assez souple.

3) La responsabilit des ordonnateurs

Cette responsabilite est prevue par le decret de 1962 et elle va pouvoir revtir plusieurs
Iormes.
En eIIet, concernant la responsabilite des ministres, en tant quòrdonnateurs
principaux de lÈtat, ces derniers encourent des responsabilites particulieres prevues par la C,
dont notamment une responsabilite politique devant le Parlement avec par exemple la motion
de censure (prevue a làrticle 49 de la C). Ce type de responsabilite politique va egalement
avoir lieu au niveau local, notamment pour le maire et dans certains cas, la responsabilite de
lòrdonnateur va pouvoir tre disciplinaire comme pour les ordonnateurs secondaires par une
sorte dèquivalent de la responsabilite politique, qui est la responsabilite de tout Ionctionnaire
a lègard de son superieur hierarchique. De plus, la responsabilite va pouvoir aussi tre civile
ou pecuniaire.

Pour les ordonnateurs, cette responsabilite va normalement tre mise en ouvre
devant une juridiction spcifique qui est la Cour de discipline budgtaire et financire

79
(CDBF). En eIIet, elle va concerner les elus locaux dans certains cas, notamment lorsquìls
reIusent de Iaire proceder au Iinancement dùne decision de justice, ce qui Iait que les
ministres vont echapper a cette juridiction, puisquìls vont relever dùne autre
Cour : la Cour de justice de la Republique qui est egalement competente pour la responsabilite
penale des ordonnateurs dans lèxercice de leurs Ionctions.

Malgre tout, en pratique, ces responsabilits ne sont pratiquement pas appliques,
puisquèlles sont peu, voire mme pas du tout utilises. En eIIet, par exemple, pour les
ordonnateurs principaux, lorsque lòn veut mettre en jeu leur responsabilite, le plus souvent ils
ne seront plus en poste, ce qui rend diIIicile, le vote dùne motion de censure, de la mme
maniere, la responsabilite penale nèst pas non plus mise en ouvre et la responsabilite civile
est souvent consideree comme inappropriee en raison de lìmportance des montants en jeu. Il
en est de mme pour les ordonnateurs secondaires, parce que lòn ne souhaite pas entraver
leur esprit dìnitiative, en eIIet, si une responsabilite trop importante reposait sur leurs
epaules, ils nàgiraient mme plus ou hesiteraient a prendre certaines decisions.

B) Le comptable public

Il Intervient dans lèxecution du budget a titre principal et en qualite dàgent public,
specialement charge de lèmploi de comptable.
Il est le seul a avoir le droit de manipuler les deniers publics. En contre partie, il est soumis a
une lourde responsabilite pecuniaire et personnelle.

Les comptables publics sont nommes par le Ministre des Finances (aujourd'hui
Ministre de lèconomie) ou avec son agrement. Il est soumis a un statut de droit public
particulier, en eIIet il est soumis aux regles de la Ionction publique et surtout aux regles du
droit de la comptabilite publique decoulant du decret de 1962.

1) Fonctions

Elles sont deIinies par le decret du 29 decembre 1962, et au terme de ce decret les
comptables publics doivent prendre en charge et recouvrer (percevoir) les recettes des
organismes publics, payer les depenses et assurer la conservation et les valeurs dont les
organismes publics sont depositaires.

Il tient la comptabilite dùn organisme public, cela implique aussi, par exemple, de
conserver les pieces justiIicatives des operations aussi la conservation des documents de
comptabilite. Dans lèxercice de leur Ionction, le comptable public doit proceder a des
contrles sur la regularite des operations Iinancieres de lòrdonnateur. Par exemple, le
comptable veriIie lèxistence dùne autorisation de percevoir une recette. Il veriIie aussi la
qualite de lòrdonnateur notamment en ce qui concerne les depenses (autorite competente ou
non).

Ce contrle se limite a la regularite, le comptable ne veriIie pas l'opportunite de ces operations
(Iaut-il ou non proceder a une depenses : cela releve de lòrdonnateur).

2) Catgories

Dùne maniere generale, le decret de 1962 opere une distinction entre les comptables
publics principaux et les comptables publics secondaires.

80
Les comptables principaux rendent directement leurs comptes au juge des Comptes (Cour des
comptes ou Chambre regionale), alors que les comptables secondaires rendent comptes aux
comptables principaux.

W Les comptables directs du Trsor : Ils ont competence de principe donne par le Decret de
1962. Ils executent toutes les operations de recettes et de depenses du budget general, ils
eIIectuent aussi toutes les operations de tresorerie de lÈtat. Ils ont par consequent une
mission importante. Ils vont se retrouver a lèchelon national et aussi a lèchelon deconcentre.
Au niveau central (ministere), il existe donc un agent comptable central (le receveur general
des Iinances). Au niveau deconcentre (departement), il sàgit du tresorier payeur general
(TPG).
Les autres categories ont une Ionction moins importante puisquìls sont specialises donc
nìnterviennent que pour certaine mission.

W Les comptables des administrations financires : Ils sont specialises dans le recouvrement
de certaines recettes qui sont essentiellement les contributions indirectes et les droits de
douane. Ils sont divises entre les comptables de la Direction Generale des
Impt qui sont charges des contributions indirectes (receveurs divisionnaires/principaux/
locaux) et de la Direction Generale des Douanes (directeur regional, receveur principal
regional).

W Les comptables spciaux du Trsor : Le ministre des Iinances (aujourd'hui ministre de
lèconomie) peut charger par decret certain comptable public dèxecuter des categories
particulieres dòperations de recettes ou de depenses.
Exemple: Le ministre des Iinances avait donc par decret charge le tresorier payeur general
pour lètranger` dèxecuter les recettes et les depenses publiques de lÈtat qui se realise a
lètranger. Il est localise a
Nantes (il travaille avec les ambassades, les consulats, .).

W Les comptables des budgets annexes.

3) Responsabilit

Au niveau de lÈtat, tous les comptables publics sont des Ionctionnaires du Ministere
des Finances, ils en dependent donc hierarchiquement. Les comptables publics de lÈtat au
terme du decret de 1962 sont 'personnellement et pecuniairement responsables des operations
dont ils ont la charge. Ce sont le recouvrement des recettes et le paiement des depenses.
Cèst une responsabilite tres importante car ils en sont responsables (de grandes sommes sont
en jeu).
Responsabilite importante qui peut mettre parIois le comptable dans une situation
dìnsolvabilite cèst-a-dire quìl ne sera pas en mesure de payer une depense. Un comptable
ne pourra pas par exemple rembourser ces grosses sommes. Cèst pourquoi lors de leur entree
en Ionction doivent remplir plusieurs obligations : ils doivent en eIIet prter serment mais
surtout ils doivent constituer des garanties.
Sìls ne respectent pas cela ils sont passibles dàmende. Une garantie peut prendre la
Iorme dùn cautionnement prive ou dùne aIIiliation a une association Iranaise de
cautionnement mutuel cèst-a-dire que les comptables adherent a des mutuelles. Ils existent
aussi des assurances de responsabilite. Et le tresor dispose aussi de garanties sous Iorme de
privileges qui portent que les meubles du comptable et de son conjoint, et des hypotheques
legales sur leurs immeubles.

81

La responsabilite des comptables ne sàrrte pas aux operations quìl execute mais elle
sètend aussi aux operations qui sont places sous leur autorite, et aussi aux operations de leur
predecesseur.

Lèxecution budgetaire Iait intervenir les ordonnateurs et les comptables.

III) La mise en ouvre du principe de la sparation des ordonnateurs et des comptables

A) Le rgime juridique du principe

1) La sanction

La violation du principe peut donc tre sanctionne quèlle soit le Iait de lòrdonnateur
ou du comptable.
Si la violation provient de lòrdonnateur alors elle peut consister dans le Iait de
s'immiscer dans les Ionctions exclusivement reservees au comptable. Lòrdonnateur peut donc
Iaire lòbjet dùne procedure de gestion de Iait. Elle a lieu devant la Cour des comptes.

Le gestionnaire de Iait est une personne qui sìngere dans le maniement des deniers
publics ou prives reglementes sans posseder le titre l`y autorisant. Le gestionnaire de Iait
(lòrdonnateur) va alors tre considere comme une comptable et juge comme tel. Il sera
soumis au regime de la comptabilite publique notamment en ce qui concerne la responsabilite.

A lìnverse, le comptable public peut ou va tre amene a exercer les Ionctions de
lòrdonnateur.
Deux hypotheses sont envisageables:
- Le comptable recouvre une recette sans en avoir eu làutorisation par lòrdonnateur,
sans avoir eu de titre de perception. Dans ce cas, le comptable public devient alors
concussionnaire, cela constitue un delit penal.
- Le comptable paye une dpense sans ordre de lòrdonnateur ou sans mandat de
payement : on dit que le comptable est mis en debet. Cette procedure a lieu devant la Cour
des comptes. Le comptable sera tenu de rembourser les sommes qui ont ete irregulierement
versees.

2) Les exceptions

Une seule et mme personne va avoir la competence.

Une premire exception qui concerne làdministration des impts indirects : recettes
recouvrees par les comptables des administrations des impts indirects. Ce sont les mmes
services determinent et peroivent lìmpt.

Une deuxime exception concerne la regie des recettes : un agent (regisseur) est place
sous autorite dùn ordonnateur pour exercer les Ionctions de comptable en encaissant
certaines recettes sans quìl soit besoin de passer devant un comptable public. L'exception
reside dans la soumission hierarchique. Il sàgit dùne tres Iaible exception dans la mesure ou
lòrdonnateur va nommer le regisseur avec l'agrement du comptable public (qui contrle la
comptabilite de la regie).

82
Deux exceptions mineures mais prevues par le decret de 1962. La LOLF en 2001 va apporter
quelques amenagements.

B) Les consquences de le LOLF sur le principe de sparation

Ce principe de separation nà pas ete remis en cause par la LOLF, elle vient le
conIirmer. Mais quelques amenagements vont tre realises.

Par exemple làrticle 31 de la LOLF qui va donner une place privilegie aux
comptables publics puisquèlle va les charger de veiller a la regularite et la sincerite des
comptes de lÈtat. A ce titre, ils sont responsables des procedures et de la sincerite des
enregistrements comptables ( de toutes les operations comptables). Le comptable public
devra non seulement sàssurer de la tenue des comptes (comptabilite) mais il devient aussi le
garant de la qualite des comptes (nouveaute). Cela renvoi au mme developpement que sur la
sincerite. Est-ce leur rle?

La LOLF prne par ailleurs un partenariat actiI entre les deux categories dàgents, cèst-a-dire
que plutt que les cloisonner dans leur Ionction, la LOLF incite a un dialogue de Iaon a
ameliorer cette gestion publique.

EnIin la reIorme de 2001 a eu un autre eIIet concernant les acteurs de lèxecution
budgetaire puisque le Parlement lorsquìl va voter la loi de Finances va conIier la gestion des
credits dùn programme a un ministre, qui doit designer un responsable de programme pour
sàssurer de la mise en ouvre du programme.

Le probleme est que ces responsables de programme sont des hauts Ionctionnaires, des
directeurs dàdministration centrale. Ils ont une responsabilite speciIique de gestion : ils
doivent expliquer leur choix pour la mise en ouvre de ces programmes. Le probleme est
quìls sont prevus de Iaon implicite par làrticle 57 de la LOLF mais cette responsabilite
nèst pas prevue. La problematique instauree par ce nouveau mecanisme est quòn ne sait pas
comment deIinir cette responsabilite de gestion par rapport aux responsabilites existantes et
en particulier par rapport a la responsabilite politique du ministre.

Section 2 : Les oprations dèxcution

Les operations dèxecution sont eIIectuees par le gouvernement qui nà pas en principe de
pouvoir budgetaire propre.

I) Lèxcution des dpenses

Cèst une autorisation donnee par le Parlement puis par le PM dans le cadre des decrets de
repartition. Le ministre est donc destinataire des depenses. En pratique, il peut les repartir une
Iois les credits etablis par mission et par programme. Le decret du 29 decembre 1962 precise
la procedure: Il y a deux phases.


83
A) La phase administrative

Elle se Iait par les ordonnateurs, et comprend trois phases.

1) Lèngagement

Dàpres le decret de 1962, lèngagement est làcte par lequel un organisme public cree ou
constate a son encontre une obligation de laquelle resultera une charge. Cèst donc une
reconnaissance de dette qui est prise par le representant qualiIie : lòrdonnateur (cèst son
veritable pouvoir). Cèst un acte volontaire (bon de commande: engagement de payer le
traitement dùn Ionctionnaire, de Iaire des travaux,.) ou involontaire (decision de justice$:
responsabilite administrative.).

2) La liquidation

La liquidation 'a pour objet de veriIier la realite de la dette et dàrrter le montant de la
depense.
Deux aspects:
- La constatation et la certiIication du service Iait.
- La liquidation proprement dite : lòrdonnateur arrte le montant de la depense.

ParIois il n`y a pas de liquidation: si le creancier est en mme temps debiteur alors
dans certains cas cèst le mecanisme de la compensation qui est mis en place (exemple :
travaux contre exoneration dìmpts ; extinction des droits par prescription quadriennale 4
ans).

Certaines depenses sont regulieres (salaire Ionctionnaire), dàutres sont ponctuelles
(travaux), parIois montant sìmpose (penalites apres decision de justice).

3) Lòrdonnancement

Lòrdonnancement est lacte administratif donnant, conformement aux resultats de la
liquidation, lordre de payer la dette de lorganisme public`. Cèst le bon a payer au
comptable. Sinon il y a vice de Iorme. Pour les ministres, il sàgit des ordonnances de
paiement` alors que pour les autres ordonnateurs, ce sont des mandats de paiement`.

Lòrdonnancement doit respecter des regles comme comporter un visa (contrleur
Iinancier veriIie regularite budgetaire). Et il Iaut noter que certaines depenses nònt pas besoin
dòrdonnancement comme la restitution de la TVA, les Irais de justice.
Cèst une decision qui precede et autorise le paiement.

B) La phase comptable: le paiement

Le paiement est l'acte par lequel l'organisme public se libre de sa dette". Le
comptable public reoit lòrdonnancement. Il doit proceder a un contrle de regularite de cet
acte avant d`y proceder: contrle de la qualite de lòrdonnateur, de la disponibilite des credits,
de lèxacte imputation de la depense, de la justiIication du service Iait.

Si le contrle nèst pas bon alors on demande a lòrdonnateur de regulariser. Si le
contrle est bon alors le comptable procede au decaissement : le comptable eIIectue le

84
paiement. Soit il constate une ou plusieurs irregularites : il suspend le paiement ou y est
contraint par lòrdonnateur au moyen dùne requisition. Il est contraint par lòrdonnateur au
moyen dùne requisition, cèst-a-dire dùn transIert de responsabilite du comptable a
lòrdonnateur. Cela sàvere parIois impossible en cas de deIicit, dàbsence de service,
dàbsence de visa du contrleur.

II) Lèxcution des recettes

Lèxecution des recettes est soumise a certains principes. Il y a les recettes budgetaires
(recettes Iiscales, impts et recettes non Iiscales) et les recettes extrabudgetaires$(recettes
dèmprunt et de tresorerie) : la procedure est alors diIIerente.

Pour lèxecution des recettes, on parle des recettes budgetaires. Il sàgit dùne
procedure particuliere pour ce recouvrement car la portee de làutorisation (entre ordonnateurs
et comptables) est diIIerente de la procedure des depenses. Lòrdonnateur est libre de ne pas
utiliser les credits a sa disposition mais est oblige de recouvrir.
Si làutorisation est non limitative alors le gouvernement nèst pas oblige de realiser le
chiIIre des recettes prevues (diIIicilement estimable), il doit seulement appliquer la
reglementation. Concernant les depenses, les credits sont en principe specialises. Les recettes
sont soumises au principe de la non-aIIectation.

A) La perception des recettes fiscales

Lèssentiel des recettes sont Iiscales, directes ou indirectes. Le principe de la
separation des ordonnateurs et des comptables ne sàpplique pas aux indirectes : une seule
administration est chargee de lènsemble des operations. Il y a quatre phases a distinguer :
lòperation dàssiette, la liquidation, l'etablissement du titre de perception et le recouvrement.

1) Lòpration dàssiette

Elle consiste en une determination de la matiere imposable qui doit tre imputee a
chaque contribuable. Exemple: Pour lìmpt sur le revenu (la matiere imposable est appelee
souvent le 'Iait generateur de la creance). Cela correspond au traitement (salaire / autres
remunerations). Lèvaluation est Iaite par la declaration annuelle des contribuables susceptible
de contrle. Aujourd`hui, làdministration envoie au contribuable une estimation des revenus
qui contrle.

Pour les impts indirects, le taux applique a chaque produit/service lors de sa mise sur le
marche ou de la realisation du service.

2) La liquidation

ChiIIrage exact du montant de la recette: on applique un taux puis on calcule la dette.

3) L`tablissement du titre de perception

Lòrdre de la recette sur la creance constatee et liquidee est emis normalement par
lòrdonnateur. Pour les impts directs, ce titre de perception est le rle nominatiI. Cèst un
titre de perception collectiI puisquìl concerne lènsemble des contribuables. Pour les impts

85
indirects, il n`y a pas besoin de titre de perception (toutes les phases sont conIondues)$; sauI
si par exemple le contribuable a des dettes dìmpts indirects.

4) Le recouvrement

Cèst la phase comptable (comme la phase de paiement pour les depenses) Iaite par le
comptable du Tresor (souvent Tresorier Payeur General et TPG). Pour les impts indirects
cèst la Direction Generale des Impts. Le comptable Iait apparatre dans ses comptes
(ecritures) lòrdre de recettes transmis par lòrdonnateur et procede au reglement des sommes
dues.

B) La perception des recettes non fiscales

La perception des recettes non Iiscales est beaucoup plus simple que pour les recettes Iiscales
: lòrdonnateur determine le service rendu a un usager (location, bien, service). On calcule le
tariI et on emet un ordre de recettes : cèst lòrdonnancement`.

Le comptable execute. Particularites: lèxecution doit tre spontanee.

Section 3 : Le contrle de lèxcution de la loi de Finances

Le contrle de la bonne execution correspond a la gestion administrative et Iinanciere
appropriee, cèst le respect des autorisations budgetaires.

Le contrle porte sur des organismes diIIerents: ceux soumis aux regles de la comptabilite
publique comme celle de lÈtat, des Collectivites Territoriales; ceux qui gerent un SP; ceux
qui beneIicient du concours Iinancier dùne personne morale de droit public.

Ils peuvent posseder plusieurs Iormes: regularite (conIormite dùn acte aux regles de droit),
gestion (conIormite au regard des principes generaux qualite de la gestion).

Le contrle sèIIectue selon diIIerentes modalites: sur les ordonnateurs ou sur les
comptables, sur les recettes ou sur les depenses, a priori ou a posteriori et par diIIerentes
categories dòrganismes.

(Par diIIerentes categories dòrganismes: contrle administratiI contrle interne par
làdministration ; contrle juridictionnel par diIIerentes juridictions: Cour des Comptes pour
comptables et Cour de Discipline Budgetaire et Financiere pour les ordonnateurs ; contrle
politique par le Parlement apres lèxecution budgetaire vote de la loi de reglement).

I) Le contrle administratif

Le contrle administratiI est un contrle interne realise par certains agents (instances
specialisees de lÈtat). Ce contrle peut tre exerce a la Iois sur les ordonnateurs principaux et
secondaires et comptables.


86
A) Le contrle exerc sur les ordonnateurs principaux

1) Le contrle financier

Il est exerce au niveau central par un agent du Ministere des Finances : le 'contrleur
Iinancier', place aupres de chaque autre Ministere.

Il a ete instaure pour remedier au depassement de credits, chaque ministere devait tenir une
comptabilite des depenses des ministres (ordonnateurs principaux).

Cèst un contrle prealable de nature exclusivement budgetaire des credits et des depenses de
lèngagement des depenses, non plus sur la regularite (nà plus vocation de sanction): appose
un visa sur les actes dèngagement. Le cadre juridique a ete precise dans un decret du 27
janvier 2005: representant unique du ministere de lÈconomie et des Finances nomme dans
chaque ministere et reunit sous son autorite le contrleur Iinancier. En outre, un nouveau
departement comptable est charge de tenir la comptabilite du ministere et de payer les
depenses centrales.

2) Le contrle exerc par les comptables

Le tresorier-payeur general (TPG) est le plus concerne: il intervient en qualite de payeur, il
veriIie donc la regularite de lòrdre de paiement, et il est le caissier. Pas dòpportunite, reoit
ordonnancement: veriIie realite de lòrdonnancement (imputation de la depense et validite de
la creance), qualite de lòrdonnateur ou du delegue (competence), existence dùn contrle
Iinancier (apposition du visa) et le caractere liberatoire` du paiement (ordonnance vise-t-elle
le bon creancier?). Si les conditions ne sont pas remplies alors il suspend le paiement et en
inIorme lòrdonnateur qui regularise ou passe outre, il peut alors adresser une requisition au
comptable. Ce qui lòblige a proceder au paiement.

A son tour il peut tre contrle.

B) Le contrle de lÌnspection gnrale des Finances sur les comptables et les
ordonnateurs secondaires

LÌGF a ete creee sous le Consulat sous la Iorme dùn corps de contrleur des
comptables publics, devenu en 1816 lÌGF. Sous làutorite du M. Economie et des Finances,
les inspecteurs sont recrutes essentiellement depuis 1945 par lÈNA et depuis 1973
accessoirement.

Aujourd`hui, ils ont des competences tres vastes: En eIIet, ils contrlent tout ce qui est
en rapport avec les deniers publics. Ils contrlent les comptes de tous les comptables directs
du Tresor, quìls interviennent pour le compte de lÈtat, des Collectivites Territoriales ou des
Etablissements Publics.
Ils veriIient aussi les comptes des comptables des administrations Iinancieres, des
organismes independants (caisses dèpargne ou societes dàssurance, securite sociale ou
organismes prives Iaisant appel au Iinancement public). Cela contribue a des evaluations de
politiques publiques (on peut lui conIier des missions dàssistance a des administrations qui
doivent Iaire Iace a une mission speciales, comme credit Ioncier).


87
Le contrle, par veriIication a lìmproviste, est realise par un seul inspecteur ou une
brigade sous direction dùn inspecteur general. Lors de ces inspections, les comptabilites
tenues par les ordonnateurs secondaires ou les comptables sont veriIiees. Le rapport est
ensuite soumis a làgent contrle qui peut y ajouter ses observations (principe du
contradictoire). Le contrle est tres redoute, cèst une menace potentielle cèst pourquoi il
reste vigilant. Les inspecteurs peuvent en outre suspendre immediatement un comptable
(anomalies graves). Les rapports sont adresses au M. de lèconomie qui peut en tirer les
consequences.

II) Le contrle juridictionnel

Le contrle juridictionnel est eIIectue par la Cour des comptes et la Cour de discipline
budgetaire et Iinanciere qui sont des 'juridictions Iinancieres.

A) La Cour des comptes

La Cour des comptes a ete creee par une loi du 16 septembre 1807: Cèst une juridiction avec
des magistrats independants et inamovibles. Son importance decoule de sa consecration
constitutionnelle a lÀrticle 47.

1) Organisation et composition
Elle est composee dènviron 200 magistrats inamovibles, recrutes a lÈNA, de diIIerentes
categories, qui ont des Ionctions particulieres : auditeurs, conseillers rfrendaires,
conseillers-matres. Le premier prsident (magistrat inamovible nomme par decret en
Conseil des ministres) est Philippe Seguin qui a la direction generale et lòrganisation des
travaux.
Il y a 7 chambres. Il Organise les travaux de celles-ci et dirige les deliberations. Les
conseillers matres deliberent et arrtent de Iaon collegiale les decisions. Les conseillers
reIerendaires et les auditeurs menent les enqutes et redigent les rapports.
La Chambre du Conseil comprend le president P. Ch. et les conseillers matres, elle
delibere sur le rapport relatiI a la loi de reglement et sur les diIIerents rapports publics. Le
Ministere Public est le parquet gnral place aupres de la Cour des comptes, dirige par un
Procureur General choisi par le gouvernement qui est assiste de trois avocats generaux choisis
parmi les magistrats de la Cour qui perdent leur inamovibilite.

2) Attributions

a) Le contrle juridictionnel
Les missions ont ete posees par une loi de 1967 : la Cour juge les comptes des comptables
publics de l`tat et des tablissements publics nationaux : cèst un contentieux objectif
qui consiste a veriIier la regularite des comptes: la Cour juge les comptes et non les
comptables` (adage). Il Iaut des pieces justiIicatives et il y a des dates limites (sinon
amende); competence generale car contrle des comptables publics reguliers et de Iait.


88
Procedure:
Inquisitoire : la Cour dirige elle-mme la procedure et prend les mesures utiles.
DeIendeur passiI;
Contradictoire : regle du double arrt (provisoire inIorme le comptable des charges
retenues donc observations du comptables : arrt deIinitiI). Cèst une audience non
publique et crite, il n`y a donc pas de comparution personnelle.
Regle du double arrt :
Un arrt provisoire.
Un arrt dfinitif : si les comptes sont rguliers alors làrrt rendu est un arrt de
dcharge$; si les comptes sont irrguliers alors làrrt rendu est un arrt de dbet qui
condamne le comptable a payer les sommes manquantes.
Les arrts de la Cour peuvent tre rforms par CE par voie de cassation.

b) Le contrle de gestion
Le contrle sur les ordonnateurs et les administrateurs nèxistaient pas, rien nètaient prevu
comme pour les comptes des comptables publics. Un contrle sèst developpe avec une nature
diIIerente du contrle juridictionnel.
En ce qui concerne les ordonnateurs, la Cour des comptes exercent un contrle administratif
de la gestion qui porte sur le bon emploi des fonds ainsi que des valeurs qui sont grs
par les services de l`tat. Ce contrle donne seulement lieu a un reIere du premier president
de la Cour des comptes, quìl va soumettre au Ministre interesse. Une copie de se reIere est
aussi envoye au ministre des Iinances. Il y a une reIere en cas de Iaute grave dans la gestion
des valeurs et des Ionds, pour les Iautes les moins grave, les president de chambre peuvent
communiquer leurs observations au procureur general.
La societe anonyme, les societes a economie mixte : competence obligatoire de la Cour des
comptes. En revanche, elle a une competence Iacultative sur les autres organismes qui
exercent une activite industrielle economique et commerciale.

c) Les autres fonctions de la Cour des comptes
Assistance au Parlement et au gouvernement :
Prevu a làrticle 47 alina 6 de la C. Le gouvernement peut lui demander de proceder a des
enqutes, elle peut donc aussi lui Iournir des informations lèxcutif, au Parlement mais
aussi a lòpinion public. Au moment du dept du projet de loi de reglement, la Cour des
comptes Iournie diIIerent rapport dont un sur lèxcution de la loi de finance. Ce rapport
est accompagne de la declaration de conIormite entre les comptes individuels des comptables.
La Cour adopte enIin un rapport public annuel qui est adress au PR et est publi au 1O.
Un rapport tres commente dans la mesure ou dans ce rapport la Cour des comptes soumet
plusieurs propositions pour ameliorer la gestion des Ionds publics.

89
Certification des comptes de l`tat :
Nouvelle mission qui a ete explicitement prevu par la LOLF a làrticle 58-5 qui dispose
~certification de la rgularit, de la sincrit et de la fidlit des comptes de l`tat. En
matiere de Iinances publiques, cet article a ete adopte en 2001 en prenant modele sur le Code
de Commerce, et notamment une disposition qui concerne la certiIication des comptes des
societes commerciales. Dans plusieurs de ces rapports (2004), la Cour des comptes avaient
deja eu lòccasion de se reIerer au principe de sincerite : elle avait donc anticipe la mise en
ouvre de ce principe.

B) La Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF)
On dit que cette CDBF est associee a la Cour des comptes pour plusieurs raisons :
Tout d'abord dùn point de vue Ionctionnel, elle assure aussi un contrle juridictionnel mais
sur dàutres organismes. Du point administratiI ensuite, elle utilise les services de la Cour des
comptes, et enIin du point de vue organisationnel, cette cour est composee des mmes
membres de la Cour des comptes.

1) La composition
Dans son rapport de 1948, la Cour des comptes s'inquietait de la multiplication de
certaines irregularites, dànomalies budgetaires et de la multiplication des Iautes des
administrateurs dans l'utilisation des deniers publics, et ce depuis la guerre.
A la suite de ce rapport, le legislateur decide de creer une nouvelle juridiction : la Cour
de discipline budgetaire en 1948. Elle devient en 1963, la CDBF. Cette CDBF va tre
specialisee dans le contrle juridictionnel des actes des ordonnateurs.
La CDBF est prside par le Premier Prsident de la Cour des comptes. Ce
premier president est seconde par un vice prsident qui est le prsident de la section des
Finances du CE. Cette cour a longtemps etait compos de deux conseillers Matres de la
Cour des comptes ainsi que de deux conseillers d'tat. Sa composition depuis 2005 a aussi
ete elargie a 10 autres membres titulaires de cette cour et 6 membres suppleants. De la mme
Iaon que pour la Cour des comptes, les Ionctions du ministere public sont remplies par le
Procureur Gnral prs de la Cour des comptes. Ce dernier est assiste d'un avocat gnral
et le cas chant par un ou deux membres de la cour des comptes.

2) Saisine de la cour
La Cour peut tre saisie dans un delai de 5 ans compter du jour o a t commis le fait
susceptible d'tre sanctionn. Au dela de ce delai, il y a prescription.
A la diIIerence de la Cour des comtes, la CDBF doit tre saisie : elle ne peut pas se
saisir elle-mme. Certaines autorites sont seules competentes pour proceder a cette saisine : ce
sont des autorites politiques qui ont une comptence gnrale de saisine de la Cour. Il s'agit
du Prsident de l'AN, Prsident du Snat, le PM et Ministre de l'conomie et des
finances.

90
Les autres ministres peuvent aussi saisir la Cour mais uniquement pour des faits
reprochs des agents qui sont placs sous leur autorit.
D'autres institutions peuvent la saisir: la Cour des comptes, les Chambres rgionales
des comptes (mmes Ionctions que la Cour des comptes mais au niveau local). C'est d'ailleurs
la saisine qui est la plus Irequente. En dernier lieux, le crancier d'une personne morale de
droit public peut saisir cette CDBF en cas de non ordonnancement dans les 4 mois d!une
somme que la personne morale (Etat, collectivit locale ou tablissement public) est
condamn paye par dcision de justice.

3) Comptence
La competence de la Cour est une competence limitee dans la mesure ou elle ne s'applique
pas aux ordonnateurs principaux que sont donc les ministres et certains elus locaux. La
Cour est en eIIet incompetente pour juger les ministres qui relevent d'une autre juridiction
speciIique.
n revanche sont toujours justiciables devant la Cour :
- Les membres des cabinets ministriels
- Les fonctionnaires ou agents civils ou militaires de l'Etat et des collectivits
territoriales,
- Les agents des organismes qui sont soumis au contrle des juridictions
financires
- Les dirigeants des entreprises publiques depuis 1995.
Plus precisement, la Cour a pour mission de mettre en ouvre la responsabilite des
ordonnateurs lorsquìls sont coupables d'irregularite grave ou de Iaute de gestion. La CDBF
est donc competente pour juger diIIerentes categories d'inIraction : elles jugent en premier
lieu les infractions la rglementation financire portant sur l'excution des dpenses et
recettes (ex: gestion des biens ou encore les marches publics).
Elle peut sanctionner en engagement de depense qui est pas habilite a le Iaire, elle
pourra aussi sanctionner le non respect du Code des marches publics. La cour juge en
deuxieme lieu, l'octroi d'avantages injustifis, par exemple le versement irregulier
d'indemnites. Ils jugent en troisieme lieu les infractions au respect de la chose juge.
Comme le manquement aux regles dòrdonnancement des depenses qui resultent dùne
decision de justice.
La Cour juge enIin les fautes ayant entran un prjudice grave pour des
entreprises publiques. Cela est issu de la loi du 28 novembre 1995. C'est cette mme loi qui
a donne la competence a la Cour contre les dirigeants des entreprises publiques. C'est une
legislation qui a ete adoptee a la suite de la mauvaise gestion du credit lyonnais.

4) Sanctions
Elle prononce des sanctions toujours sous la Iorme d'amendes. Et le montant de ces amendes
varie en Ionction des circonstances (aggravantes ou attenuantes), selon les types
d'infractions et la qualit de ceux qui ont commis ces infractions. Ces amendes peuvent
aller de 150 jusqu'au montant du salaire brut annuel de celui qui a commis l'inIraction. En

91
outre, cette Cour peut decider de publier au 1O un arrt de condamnation, et pour certains,
cette publicite aggrave encore la sanction deja prononcee (ex: entreprise publiques).
Les arrts de cette Cour sont sans appel, le seul recours possible est un recours en
cassation devant le CE que peut Iaire le Procureur general ou la personne condamnee.
TouteIois, en pratique, la Cour classe le plus souvent les aIIaires. En eIIet, la CDBF rend tres
peu d'arrts : 6 en 2006, et 3 en 2005.
On peut se poser la question de l'eIIicacite de cette Cour. En 2005, le premier
President de la Cour des comptes, avec un ancien Procureur general aupres de la Cour des
comptes pointaient du doigt les diIIicultes que rencontraient cette CDBF. Ils constataient
qu'en pratique la CDBF avait des diIIicultes pour mettre en jeu la responsabilite des
ordonnateurs, mise en jeu qui est exceptionnelle. Une nouvelle Iois, la Cour des comptes met
en avant la necessite de reIormer cette CDBF. Malgre cette prise de conscience aucune
reIorme nà abouti pour par exemple elargir la competence de la Cour. Et cette possibilite de
reIormes ne peut provenir que du legislateur.

III) Le contrle politique : le contrle parlementaire
Avec ce dernier contrle, on a ici un respect du principe de la separation des pouvoirs.
On va voir que c'est le Parlement qui va exercer ce contrle politique. Dans la procedure
d'elaboration de la Loi de Iinances, c'est le gouvernement qui disposait d'un certain nombre
d'instruments contre le Parlement.
D'autre part, c'est aussi le gouvernement et d'une maniere generale l'executiI qui met
en ouvre cette Loi de Finances. Par consequent, pour completer ce dispositiI au titre du
principe de la separation des pouvoirs, on va donc retrouver le parlement dans le contrle de
cette execution des Lois de Iinances. Il Iaut aussi rappeler que c'est le Parlement qui va
donner le consentement a l'impt. Il est donc logique que ce soit le Parlement qui veille a ce
que son consentement soit respecte.
Plus Concretement, le contrle parlementaire peut s'eIIectuer de deux Iaons et a deux
moments de l'execution de la LF : tout d'abord a posteriori a travers le vote de la loi de
reglement, mais aussi en cours d'execution de la LF.

A) Le contrle en cours d'excution budgtaire
Le parlement dispose de plusieurs procedes pour contrler toutes les actions
gouvernementales. Ce contrle va utiliser des moyens generaux, issus du droit constitutionnel
classique, mais aussi des moyens plus speciIiquement Iinanciers.

1) Les pouvoirs des commissions parlementaires
C'est par l'intermediaire de la Commission des finances que le Parlement dispose de
plusieurs inIormations sur l'execution du budget. C'est cette Commission des Iinances, par
exemple, que le ministre de l'economie et des Iinances va inIormer lorsqu'il y a lieu de
proceder a des depassements de credits en cours d'execution. C'est aussi ce ministre qui
inIorme le parlement des perspectives d'evolution des Finances publiques, jusqu'a la Iin de
l'annee. C'est le ministre de l'economie qui inIorme cette commission des transIerts de credits

92
ou encore lorsqu'on adopte des decrets d'avance qui sont pris en cas d'urgence ou des decrets
dànnulation. Didier Migaud a pu critiquer les inIormations de politiques generales du
gouvernement.
Plus gnralement, la LOLF amliore le rle des commissions de finance
notamment dans son article 57. Au terme de cet article, il est donc prevu que les
Commissions des Iinances (AN et Senat) suivent et contrlent l'execution des Lois de
Finances et procedent a l'evaluation de toute question relative aux Finances publiques.
C'est la LOLF qui renIorce aussi le rle d'assistance de la Cour des comptes au
Parlement. Et donc plus precisement, la Cour des comptes va entretenir des liens privilegies
avec les commissions des Iinances. Ces commissions peuvent aussi s'adresser a la Cour des
comptes pour lui demander des inIormations, l'inverse est egalement vrai puisque le Premier
president de la Cour des comptes peut aussi, de sa propre initiative, donner des inIormations a
cette Commission des Iinances.
Autre source d'inIormation du parlement : rapport de la Cour des comptes sur l'execution des
lois de Iinances. Plus precisement, la LOLF (article 58) prevoit que le rapport annuel de la
Cour des comptes peut Iaire l'objet d'un debat a l'Assemblee Nationale et au Senat.

2) Un renforcement de la transparence
D'une maniere generale, le dbat d'orientation budgtaire a ete oIIicialise par la
LOLF. Chaque chambre du parlement peut avoir recours aux questions orales ou aux
questions crites au gouvernement. Donc des questionnaires peuvent tre envoyes au
gouvernement en vue de la discussion relative au projet de la loi dìnitiale. Le gouvernement
est dans l'obligation de repondre a ces questionnaires au plus tard le 10 octobre de l'annee de
discussion du projet (article 49 LOLF).
Des inIormations sont aussi obtenues par les parlementaires a travers les annexes aux
projets de la loi de Iinance (cI. Les bleu budgetaires). On rappelle que sur la base de ces
documents budgetaires chaque chambre peut demander a auditionner des ministres, et peut
aussi creer des commissions d'enqute. On rappelle en dernier lieu que les rapporteurs
speciaux ont un pouvoir important d'enqute et de contrle, qui peuvent tre realises sur piece
et sur place dans les administrations et/ou ministeres. Le Parlement utilise tres peu ces
procedes pour exercer son contrle dans la mesure ou il existe une troisieme categorie
d'instruments.

3) La mission d'valuation et de contrle (MEC)
Lìdee de cette mission a tout dàbord etait propose dans le cadre de l'AN en 1998, on pensait
quùn contrle parlementaire plus pousse en ce qui concerne l'eIIicacite de la depense
publique est necessaire. Cèst pourquoi en octobre 1998, le President de lÀN (Fabius a
lèpoque) va creer un groupe de travail sur lèfficacit de la dpense publique. ce groupe
de travail etait compose de parlementaires appartenant a toutes les tendances politiques
presente a lÀN.
Cèst un dcret du 18 novembre 1998 a deIini l'evaluation d'une politique publique et va
considerer quèlle a pour objet dàpprecier (evaluer) dans un cadre interministeriel l'eIIicacite
de cette politique en comparant ses resultats aux objectiIs Iixes et aux moyens mis en ouvre.

93
Suite a cela une nouvelle structure a ete creee en fvrier 1999 qui est la MEC. C'est une
structure inIormelle, qui est cre au sein de la Commission des finances de l'AN.
Cette mission est co presidee par le President de la Commission des Iinances ou son
representant, et d'autre part un representant de l'opposition. En 2000, on a determine quatre
sujets d'evaluations : la gestion des universites, le cot du recouvrement des impts, le
Ionctionnement des COTOREP (Commissions Techniques charges d'evaluer les handicaps) et
lèvaluation des credits aIIectes a la ville. En 2001, làrticle 60 de la LOLF Iait reIerence a
ce genre de mission. Il prevoit que le gouvernement doit rpondre par crit aux
observations qui lui ont t notifies dans un dlai de deux mois.
La LOLF va vraiment consacrer le contrle du Parlement dans un deuxieme type de contrle.

B) Le contrle du parlement aprs l'excution budgtaire : la loi de rglement
La LOLF a impose le vote de cette loi de reglement avant le vote de la loi de Iinance
de lànnee suivante. Ce contrle prend la Iorme de la loi de reglement. Avant la LOLF, il
pouvait se passer une tres longue periode entre l'execution de la loi de Iinances de l'annee et
l'examen du projet de loi de reglement (18 mois). Du Iait de ce decalage les parlementaires
avaient eu tendance a se desinteresser de ce contrle, qu'ils devaient exercer lors du vote de la
loi de reglement.
La LOLF est venue renIorcer le rle de la loi de reglement et plus precisement dans
son article 37 : il precise que la loi de rglement arrte le montant dfinitif des recettes et
des dpenses, ainsi que le rsultat budgtaire de l'anne. Cette loi de reglement permet
aussi de ratiIier les modiIications apportees. Elle permet de regulariser des des operations
comme des depassements de credits qui ont ete utilise pour la FM.
Le projet de loi de reglement lorsqu'il va tre presente doit donc tre presente au plus
tard le 1er juin au parlement. EnIin de la mme Iaon la loi de reglement procede a
l'annulation des credits qui n'ont pas ete utilises ou encore des credits qui ont ete reportes. La
loi de reglement comprend aussi plusieurs annexes, qui permettent au parlement d'evaluer
l'eIIicacite de la gestion des deniers publics et en pratique, les discussions parlementaires
portent essentiellement sur les conclusions du rapport de la Cour des comptes, rapport relatiI a
l'execution des lois de Iinances.
Le Parlement ne peut pas proceder a la discussion du projet de la Loi de Finance initiale, s'il
n'a pas adopte cette loi de reglement de l'annee precedente.
Cèst une illustration de la collaboration de plusieurs institutions de contrle que dont le
Parlement et la Cour des comptes. Ils viennent se completer.


94
Partie 2 : Les finances sociales
Le schema que lòn a vu (recette depense, contrle) peut tre repris pour les Iinances sociales.
Une des principales sera le Iait que lòn ne parle pas de loi de Iinances mais de la loi de
financement de la scurit sociale. Elle porte sur un budget speciIique : le budget de la
securite sociale. La demarche va donc tre identique. Il y a un contrle quasiment identique de
la Cour juridictionnel des comptes (internes) qui rend tous les ans un rapport sur le
Iinancement de la securite sociale.
Il en est de mme pour les Iinances locales cèst-a-dire des collectivites territoriales. La
structure que lòn a adoptee pour les Iinances de lÈtat peut tre reprise ici. Il a cependant
beaucoup plus de diIIerence, puisque contrairement aux Iinances sociales, ce ne sont plus les
mmes institutions (Parlement, Senat, Gouvernement...). Mais on retrouve au niveau local la
mme logique : lèxecutiI local va preparer le budget et làssemblee locale (conseil) vote le
budget.
On retrouve plus ou moins les mmes principes budgetaires, le principe de lèquilibre va
sìmposer dùne maniere plus contraignante au budget local. Ce principe va tre contrle par
le representant de lÈtat au niveau local qui est le preIet.

Finances Publiques Semestre 2

Transféré par

Informations du document

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Finances Publiques Semestre 2

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Finances Publiques , Semestre 2

Vous aimerez peut-être aussi