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LES TATS-UNIS ET LA NGOCIATION BIOLOGIQUE :

QUEL AVENIR POUR LA CONVENTION DE 1972?


par
Henri GARRIGUE (*)
La communaut internationale sest depuis longtemps proccupe denca-
drer par des normes dinterdiction les armes de destruction massive (biologi-
que, chimique et nuclaire). Ce sont les armes biologiques qui ont donn lieu
la conclusion de la premire Convention en 1972. Mais labsence de tout
dispositif de vrification a rapidement dmontr les insuffisances de cet ins-
trument. Cest pourquoi les Etats parties ont souhait combler cette lacune.
Le refus par les Etats-Unis, le 25 juillet 2001, dun protocole de renforce-
ment de la Convention biologique et lchec de la ngociation lance en 1995
sinscrivent dans un processus marqu par une approche amricaine frappe
au sceau dune grande rserve. Pour mieux apprhender la ralit du
moment, un retour en arrire sur les conditions de la conclusion de la
Convention de 1972 simpose, ainsi que sur les premires Confrences dexa-
men intervenues aprs les rvlations du programme biologique sovitique.
La troisime Confrence dexamen a contribu une relance de la ngocia-
tion et une acceptation du concept de vrification. Lanne 2001 aura t
celle de la rupture. Les perspectives pour lavenir apparaissent trs sombres.
La convention de 1972
Le contexte de la fin des annes soixante
A la fin des annes 1960, les ngociations de la Convention dinterdiction
des armes biologiques sont intervenues dans un contexte trs particulier.
Aprs avoir conduit, pendant plus de trente annes, des programmes offen-
sifs biologiques de grande envergure, et compris tout le potentiel de telles
armes, les Amricains ont pris, le 25 novembre 1969, la dcision dy mettre
fin et de se prsenter en champions de linterdiction de ces armes devenues
immorales et rpugnantes . Le Prsident Nixon annonait alors que les
Etats-Unis renonaient leurs programmes offensifs biologiques et senga-
geaient activement dans la lutte contre ces armes. Les installations qui
(*) Pharmacien Chimiste en Chef Henri Garrigue est conseiller militaire adjoint, charg des questions bio-
logiques, la Reprsentation de la France auprs de la Confrence du Dsarmement Genve. Ancien ins-
pecteur de lUNSCOM et ancien coordinateur biologie du ministre de la Dfense, il participe aux ngocia-
tions biologiques depuis la confrence spciale de 1994. Les opinions exprimes ici nengagent que lauteur.
avaient permis de dvelopper des armes biologiques devaient rorienter
leurs activits vers la biodfense. La dclaration du Prsident Nixon ne
concernait au dpart que les agents bactriens et viraux. Trois mois plus
tard, une seconde dclaration rajoutait les toxines au champ des armes bio-
logiques que les Etats-Unis sinterdisaient de dvelopper.
La dcision amricaine de renoncer aux armes biologiques ntait pas sans
arrire-penses. Les conseillers du Prsident estimaient en effet que ces
armes, dont ils ne doutaient en aucun cas de lefficacit, taient de mise au
point relativement peu onreuse et donc accessibles de nombreux pays.
Cela constituait une menace quil convenait dliminer. La mise au point de
telles armes prsentait linconvnient de niveler, en quelque sorte, les forces,
et droder la puissance des armes classiques et nuclaires. La ncessit est
alors apparue de prserver lavance acquise dans les domaines nuclaire et
balistique. Seules devaient tre autorises des armes sophistiques et on-
reuses quun petit nombre de pays pouvait dvelopper.
Pour convaincre la communaut internationale, il sest avr impratif de
dmontrer linefficacit des armes biologiques. Pourquoi dvelopper de telles
armes alors que lon avait lassurance quelles ne fonctionnaient pas de
manire satisfaisante? De plus, dans le contexte de la Guerre froide, il tait
galement indispensable dengager lUnion sovitique par une norme inter-
nationale et de sassurer ainsi quelle renoncerait ce type darmes. La
Convention dinterdiction des armes biologiques rpondait ces objectifs.
Elle constituait par ailleurs le premier instrument multilatral interdisant
une catgorie entire darmes. Cest ainsi quune asymtrie stratgique (1)
entre lOccident et le reste du monde fut inscrite dans la convention dinter-
diction des armes biologiques. Alors que les Etats puissants maintenaient
leur parapluie nuclaire, les Etats faibles ayant sign la convention sur les
armes biologiques ne disposaient daucun moyen de dissuasion.
Une convention anmique
La Convention de 1972 (2), dont les dpositaires sont les Etats-Unis, la
Russie, et le Royaume-Uni, trouve son origine tant dans le Protocole de
Genve de 1925, qui interdisait lutilisation des armes chimiques et biologi-
ques, que dans les projets de Convention soumis par le Royaume-Uni, les-
quels mettaient laccent sur linterdiction de la possession de telles armes.
Aprs avoir prn le principe de cette double interdiction, lUnion soviti-
que cda sous la pression amricaine. Amricains et Sovitiques firent alors
cause commune pour souhaiter une Convention bien moins forte que celle
envisage par les Europens et les non-aligns. En aot 1971, ils dpos-
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(1) Susan Wright, Les Etats-Unis refusent les mesures de contrle. Double langage et guerre bactrio-
logique , Le Monde diplomatique, novembre 2001.
(2) La convention biologique fut ouverte la signature le 10 avril 1972 et entra en vigueur le 26 mars
1975. En novembre 2001, on dnombre 144 Etats parties et 18 signataires.
rent, des projets identiques dont le principe fut retenu. Le texte fut adopt
en ltat, en dpit de lopposition de plusieurs pays, dont la France, et des
tentatives de modification prsentes par divers Etats lors de lAssemble
gnrale des Nations Unies. La France refusa de signer ce texte en raison
de ses faiblesses, notamment en termes de vrification. Elle adopta, en juin
1972, une loi reprenant les dispositions de larticle I
er
de la Convention, dfi-
nissant le champ des interdictions ; elle finira par accder la Convention
en 1984. Les Etats-Unis soulignrent, lpoque, que les mesures de vrifi-
cation taient politiquement inacceptables, impraticables et inutiles.
Par rapport aux vux mis par de nombreuses dlgations en faveur
dune Convention forte, le texte retenu ne sintressait quaux seules armes
biologiques et ne comportait pas dinterdiction explicite de leur utilisation.
Il ne concernait pas la recherche, ne contenait pas dlments de vrification
et, enfin, prvoyait la possibilit dinspections, en cas de plainte pour viola-
tion, qui seraient soumises au Conseil de Scurit (article VI). La possibilit
pour les membres permanents du Conseil de faire usage de leur droit de veto
conduira affaiblir la porte de la Convention en tant que norme internatio-
nale.
Le manque dengagement des Etats-Unis en faveur dune convention
forte, dote dun systme efficace de vrification, discrditait quelque peu
le discours en faveur de llimination de la menace biologique. Cette contra-
diction et le dcalage entre les objectifs affichs et les positions dfendues
se retrouveront tout au long des ngociations. A lpoque, certains membres
du gouvernement amricain ne furent pas convaincus de la pertinence de la
dcision du Prsident Nixon. A titre dexemple, la CIA nobtempra pas aux
ordres de destruction des stocks darmes biologiques et en conserva cer-
taines pour ses propres oprations. Les scientifiques, qui avaient pass plus
de trente ans la mise au point de ces armes, napprcirent gure non plus
cette dcision. Enfin, cette convention nobligeait pas les Sovitiques
mettre fin leurs programmes offensifs. La volont de Washington de dis-
poser dune convention faible convainquit Moscou que les Etats-Unis pour-
suivraient, malgr la nouvelle interdiction, leurs programmes offensifs. Aussi
lURSS redoubla-t-elle ses efforts de mise au point darmes biologiques.
Les programmes russes
et les premires confrences dexamen
Laccident de Sverdlovsk
En avril 1979, des spores de charbon taient mis dans lair et contami-
naient la ville de Sverdlosk, faisant de nombreuses victimes humaines et
animales. Linformation filtra vers lOccident, qui conut de srieux doutes
sur son origine. Il tait illusoire dinvoquer larticle VI de la Convention, car
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les Sovitiques disposaient dun droit de veto. Ainsi, cest larticle V (pr-
voyant une procdure de consultation et de coopration pour rsoudre les
problmes lis la mise en uvre de la Convention) qui fut invoqu par les
Amricains. Un dialogue de sourds sengagea alors entre Moscou et Was-
hington. LUnion sovitique se borna dmentir toute violation et justi-
fier lpidmie par la consommation de viande avarie. Il fallut, en fait,
attendre 1992 pour que le Prsident Eltsine reconnaisse publiquement que
laccident provenait dun site militaire.
A lpoque, les Etats-Unis nont pas utilis tous les moyens inscrits dans
la Convention. Ils auraient pu, comme dailleurs tous les Etats parties, aprs
la procdure bilatrale, invoquer la procdure multilatrale, identifie lors
de la premire confrence dexamen en mars 1980. Il sagit de la tenue dune
runion consultative dexperts ouverte tous les Etats parties. Cette proc-
dure fut utilise par Cuba, en 1997, pour tenter de rsoudre les attaques au
Thrips Palmi quelle estimait avoir subi de la part des Etats-Unis. Cette
procdure ne fut utilise quune seule fois, alors quelle aurait pu ltre dans
de nombreux cas tant par Washington (mycotoxines au Vietnam et en
Afghanistan, programmes mens par les Sovitiques), que par Moscou (pro-
grammes offensifs amricains et accusations cubaines contre les Etats-Unis).
Cette absence dutilisation des articles idoines de la Convention conduit
penser que les Etats-Unis ne croyaient pas leur efficacit.
Les annes 1980 ou laccalmie
La Convention ne prvoit quune Confrence des Parties, cinq annes
aprs son entre en vigueur. Aprs la confrence dexamen de 1980, aucune
autre runion navait t prvue. La dcision de runir une autre Conf-
rence, six ans plus tard, ne fut finalement prise quen 1984. La deuxime
Confrence dexamen fixa, dans sa dclaration finale, la date de la conf-
rence dexamen suivante. Depuis, chaque Confrence agit de la mme faon.
Les annes 1980 ont t marques par une prise de conscience, aux Etats-
Unis, des nouvelles possibilits offertes par les techniques du gnie gntique
qui permettent de renforcer le pouvoir pathogne des agents biologiques, et
en mme temps par la crainte que les Sovitiques ne mnent de tels pro-
grammes. Les Etats-Unis privilgirent le canal des protestations diplomati-
ques auprs de Moscou (octobre 1984, fvrier et dcembre 1985, aot 1986,
juillet et dcembre 1988), plutt que celui des outils de la Convention.
Les Etats-Unis taient convaincus de la supriorit occidentale dans le
domaine des biotechnologies et estimaient que la mise au point darmes
sophistiques tait trop difficile raliser par la plupart des Etats. Les
inquitudes concernant les mycotoxines semblaient vaines, aucune preuve
nayant pu tre tablie. Les analystes pensaient avoir mal apprci la situa-
tion : les Sovitiques ntaient peut-tre pas coupables de violations. Mesel-
son, conseiller et ami dHenry Kissinger, confortait implicitement la thse
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sovitique (pidmie naturelle) : pour lui, aucune nation ne possdait des
stocks darmes biologiques. La Convention semblait remplir son rle. Mme
le directeur de la CIA tait trs sceptique sur les allgations visant les pro-
grammes sovitiques : les sommes dpenses pour les programmes de biod-
fense taient leur plus bas niveau. Le feu couvait en fait sous la cendre :
lUnion sovitique, lIraq et lAfrique du Sud menaient des programmes
offensifs. Lide de lutilit dun systme de vrification faisait son chemin.
Rompant avec le discours pass, le Prsident Reagan lanait, propos des
armes nuclaires, sa nouvelle formule Trust but Verify .
Une nouvelle perception de la menace
Cest la dsertion, vers le Royaume-Uni, en octobre 1989 de Vladimir
Pasechnik, scientifique sovitique, directeur dun institut de biologie
Leningrad, qui poussa Washington revoir son approche du problme.
Pasechnik rvla que les Sovitiques menaient un programme biologique
offensif de trs grande envergure, employant plusieurs dizaines de milliers
de spcialistes. Il avait lui-mme travaill la mise au point de missiles de
longue porte, ttes biologiques, et la dispersion par arosol de toute une
gamme dagents. Il dcrivait aussi les modifications gntiques effectues
sur certains agents pour augmenter leur virulence et leur rsistance dans
lenvironnement, la mise au point dun bacille de la peste rsistant aux anti-
biotiques et sa militarisation. Les informations fournies par le dserteur
paraissaient crdibles. La raction amricaine lencontre de Moscou resta
encore sur le terrain diplomatique.
En 1990, des informations en provenance dIraq vinrent conforter la
menace biologique. Selon des spcialistes, les Iraquiens travaillaient la
mise au point dune bombe nuclaire et sintressaient la biologie molcu-
laire et aux biotechnologies. Il tait probable quils conduisaient un pro-
gramme biologique offensif.
La troisime confrence dexamen en 1991,
un nouvel lan dans la ngociation biologique :
le concept de la vrification accept par tous
La troisime confrence dexamen
Les dcouvertes du programme sovitique, la confirmation des informa-
tions fournies par Pasechnik, ne furent pas rvles au grand jour par les
Britanniques et les Amricains, afin de protger le Prsident Gorbatchev et
sa politique douverture. Les Amricains russirent convaincre les Britan-
niques de ne pas dvoiler les informations concernant les Sovitiques et de
se concentrer sur lIraq, prsent comme un cas unique. La Confrence
dexamen renfora les mesures de confiance dcides en 1980 et en 1986,
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mais sinterdit de mettre en place un ensemble de mesures de vrification,
bas sur celui de la Commission Spciale des Nations Unies (UNSCOM) ; elle
manqua aussi loccasion de crer un comit inter-sessionnel en charge de
veiller lapplication de la Convention et une structure permanente mini-
male (deux personnes), en charge de la mise en uvre des mesures de
confiance. La troisime Confrence donna en revanche mandat un groupe
dexperts gouvernementaux (VEREX) didentifier, sur un plan scientifique
et technique, de possibles mesures de vrification et dvaluer, dans quelle
mesure, ces dernires pourraient participer au renforcement de la Conven-
tion.
Manuvres diplomatiques
Leffondrement de lUnion sovitique le 31 dcembre 1991 et leurs rela-
tions privilgies avec le nouveau Prsident Boris Eltsine, conduisirent les
Amricains penser que toute la lumire serait faite sur les programmes
sovitiques. Le Prsident Eltsine sengageait dailleurs faire une dclara-
tion ce sujet, lAssemble gnrale des Nations Unies, fin 1992. Au prin-
temps 1992, Washington fut surpris par le projet de dclaration que les
Russes lui firent parvenir : la Russie ne reconnaissait pas les programmes
offensifs de lUnion sovitique, et fournissait une liste dinstallations mili-
taires de biodfense trs restreinte. Cela conduisit, fin 1992, la dcision de
mener des inspections trilatrales pour vrifier la nature de certaines instal-
lations. Le Prsident russe avait obtenu que les inspections concernent les
trois pays dpositaires de la Convention (Etats-Unis, Royaume-Uni et Rus-
sie). Ces inspections influencrent le comportement des Etats-Unis dans la
suite des ngociations.
Fin 1992, Ken Alibek, un autre dserteur originaire du Kazakhstan,
arriva aux Etats-Unis o il confirma les informations de Pasechnik et en
fournit de nouvelles, plus inquitantes encore, sur la poursuite des pro-
grammes russes.
La cration du groupe spcial
Les travaux de VEREX dbouchrent sur lidentification de 21 mesures
et la conviction que ces mesures pouvaient renforcer la Convention. Une
Confrence spciale des Etats parties fut convoque en septembre 1994. Elle
dcida de crer un groupe spcial ( ad hoc group ) ayant pour mandat de
ngocier un Protocole de renforcement de la Convention, sappuyant sur les
mesures identifies par le groupe VEREX. Le groupe devait achever ses tra-
vaux avant la quatrime confrence dexamen en 1996.
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Leuphorie des annes 1995 et 1996
Les annes 1995 et 1996 correspondirent une inflation de propositions
visant renforcer la Convention. Un modle de Protocole bas sur des
dclarations dinstallations pertinentes, des visites de transparence et de cla-
rification et enfin des inspections en cas de violation de la Convention,
dpidmies suspectes ou dallgation demploi fut propos. Un document
( texte volutif ) fut prpar. Toutes les ides visant renforcer les articles
de la Convention furent insres dans ce document. Bien que rservs sur
le concept de vrification, les Amricains participrent activement llabo-
ration de ce Protocole.
Entre-temps, en 1993, les Etats-Unis avaient subi un premier attentat
terroriste contre le World Trade Center et prenaient conscience dun change-
ment dans la nature du terrorisme. Lattentat au sarin de la secte Aum
Shinrikyo et la dcouverte que cette secte millnariste avait effectu des
attentats biologiques, vinrent renforcer la conviction que la menace du ter-
rorisme biologique samplifiait. Ds 1995, les Etats-Unis mirent en uvre
des programmes de lutte contre le bioterrorisme (dtection, diagnostic et
protection).
La quatrime confrence dexamen
La quatrime confrence dexamen se passa dans une atmosphre
constructive. Tout semblait possible. Elle prit note du rapport intrimaire
du groupe spcial, confirma son mandat, et lui demanda dachever ses tra-
vaux avant la confrence dexamen suivante, de 2001. Le groupe devait pr-
senter, entre-temps, le Protocole une Confrence spciale des Etats parties.
La Confrence souligna que les nouveaux risques lis lmergence de la
biologie molculaire et des tudes gnomiques relevaient bien de la Conven-
tion biologique.
Une fois encore, aucune dlgation ne critiqua la Russie pour ses activits
passes ou le manque dinformation concernant les programmes passs de
lUnion sovitique. Moscou neut donc ni se justifier ni fournir dexplica-
tions. Comme en 1991, lIraq, qui venait de reconnatre (septembre 1995),
aprs cinq annes de dngations vhmentes, avoir conduit un programme
offensif biologique, fut le seul pays devoir subir lopprobre de la Conf-
rence. LAfrique du Sud ne fut pas non plus fustige pour ses actions pas-
ses.
LIran proposa que lintitul et larticle I
er
de la Convention soit amends
afin dinterdire lutilisation des armes biologiques. Le projet damendement
fut rejet, mais la Confrence condamna lutilisation des armes biologiques
dans sa dclaration finale.
les tats-unis et la ngociation biologique 567
Les difficults de la ngociation :
lengagement amricain faiblit
Alors que lUnion europenne dclarait sa volont de voir les travaux
achevs, si possible avant 1998, et soutenait la ncessit dun Protocole fort,
la fermet amricaine lgard des mesures proposes smoussait. Sous la
pression de lindustrie pharmaceutique, la dlgation amricaine remettait
dabord en question les visites de transparence, soulignant que ces dernires
faisaient courir un risque de perte dinformations confidentielles commer-
ciales. Elle critiquait ensuite les dclarations qui concernaient, selon elle, un
nombre trop important dinstallations industrielles. Ds 1999, le Pentagone
remit aussi en question la dclaration des installations de biodfense : il
refusait que les installations travaillant dans le domaine de la dtection, du
diagnostic, des tests et valuation soient dclares (pour mmoire, la dcla-
ration des installations de recherche tait dj hors du champ du futur Pro-
tocole) ; seule une faible partie des installations de biodfense pouvait faire
lobjet de dclaration. Enfin, les procdures dinspections en cas de suspicion
de violation furent aussi remises en cause.
Lhistoire semble se rpter. Aprs avoir uvr avec lUnion sovitique
pour une convention faible, 25 ans plus tt, les Amricains paraissaient ne
pouvoir accepter quun Protocole faible. Les Europens devaient faire face
un double front de remise en cause des mesures contenues dans le Proto-
cole : le premier venant des Etats-Unis, le second venant de la Chine, de
lInde, de lIran et du Pakistan. Ces derniers ne voulaient pas dun Proto-
cole qui aurait permis deffectuer des visites et inspections sur leur terri-
toire. Ils rcusaient les inspections en cas dpidmies suspectes et tentaient
dobtenir un maximum davantages dans le cadre de la coopration. Enfin,
ils prnaient la leve des contrles aux exportations mis en place par le
groupe Australie. Pour tre certains que les Etats-Unis soient parties au
Protocole, les Europens acceptrent de rabaisser leurs ambitions et de
rduire la porte des mesures.
En 2000, les Etats-Unis tentrent de repousser lchance et de rappeler
que la date de la confrence dexamen de 2001 ntait pas une date limite
mais une date cible pour lachvement des travaux du groupe. Le sous-
secrtaire dEtat Holum vint Genve en mars 2000 pour insister sur le
sujet et proposa, sans concertation avec les Europens, un compromis pour
lobtention rapide dun Protocole. Ce compromis ne fut pas repris par les
dlgations. On peut toutefois douter de lauthenticit de ce compromis qui
apparat plus comme une manuvre, que comme une position sincre,
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mme si le Prsident Clinton (3) dclarait le 16 mars 2000, que lanne serait
consacre par son gouvernement, au renforcement de la Convention.
Dbut 2001, les grandes lignes du texte composite, futur Protocole,
taient dj claires. Ds que le texte fut prsent par le Prsident, lUnion
europenne se dclara en faveur de ce texte qui constituait le compromis
maximal quelle pouvait accepter. Les Amricains indiquaient avoir des dif-
ficults et les non-aligns les plus durs (Chine, Inde, Iran et Pakistan) dcla-
raient que ce texte pouvait servir de base de ngociation pour la dfinition
dun Protocole final.
Le divorce est consomm
Le 25 juillet 2001, les Etats-Unis dclarrent quils ne pouvaient accepter
le Protocole : trop de points importants devaient tre revus et la conception
mme du texte tait biaise. Aucune rvision ntait possible. Ils consid-
raient de plus que, si le mandat du groupe spcial tait toujours valide, le
texte volutif tait lui aussi biais; il fallait repartir sur de nouvelles bases.
Les Etats-Unis ne se prononaient pas sur le devenir du groupe spcial au-
del de la confrence dexamen de novembre. Ils proposaient de formuler,
pour cette dernire, un certain nombre de mesures alternatives visant ren-
forcer la Convention.
En agissant ainsi, les Etats-Unis prenaient la responsabilit de lchec des
ngociations et permettaient aux non-aligns les plus durs de trouver sou-
dainement toutes les vertus au dfunt Protocole. La Russie ne manifesta
pas la moindre position au-del du regret de voir le Protocole rejet par les
Amricains et plusieurs annes de travaux balayes par la volont dun seul
pays.
Les leons de la session de juillet 2001
La session de juillet a connu un affrontement Nord/Sud et une radicalisa-
tion des positions, alors mme que des points de vue trs similaires taient
partags par les Occidentaux (hors Etats-Unis) et la plupart des non-aligns
modrs. Ces dlgations se retrouvaient pour regretter la dcision des
Etats-Unis et estimer que le Protocole constituait la seule mesure de renfor-
cement efficace de la Convention. En revanche, les non-aligns les plus durs
exigeaient que la responsabilit de lchec de la ngociation soit clairement
attribue aux Etats-Unis (citation dans le rapport de procdure de la ses-
sion). Rappelant quil tait contraire aux usages de dsigner ainsi un pays,
les tats-unis et la ngociation biologique 569
(3) Discours du Prsident Clinton la Carnegie Non Proliferation conference , Washington, le
16 mars 2001 : it would be foolish to rely on treaties alone to protect our security. But it would also be foolish
to throw away the tools that sound treaties do offer : a more predictable security environment, monitoring inspec-
tions, the ability to shine light on threatening behaviour and mobilize the entire world against it. So this year,
we will work to strengthen the Biological Convention .
les Occidentaux, en en faisant une question de principe, soutinrent les
Etats-Unis. La session sacheva finalement sans ladoption dun rapport.
Au cours de la session, les Amricains purent sassurer quaucune dlga-
tion ne voulait dun Protocole auquel ils ne seraient pas parties et quils
navaient pas craindre le dveloppement, leur encontre, dun processus
du type Ottawa du biologique . Ils taient de plus conforts dans leur
position de chef de file naturel des Occidentaux.
Influence des attentats terroristes
Les attentats du 11 septembre ont pos les Etats-Unis en victimes. Il
ntait plus possible politiquement , pour la grande majorit des pays, de
sopposer Washington. Les Etats-Unis adoptrent une position ambigu,
mettant en avant limportance des vnements du 11 septembre, tout en
soulignant par ailleurs que ceux-ci navaient aucune influence sur leur dci-
sion lgard du Protocole.
Alors que les attaques au bacille du charbon auraient pu inflchir la posi-
tion des Etats-Unis et les convaincre de relancer les ngociations, cest lin-
verse qui sest produit. Les raisons de cette attitude tiennent vraisemblable-
ment limportance quont donne les Amricains au bioterrorisme depuis
1995, en investissant des sommes importantes pour prvenir les attentats de
ce type. Ils se sont aperus que pour mieux valuer la menace et sen prot-
ger, ils devaient conduire des tudes la marge de la Convention, si ce nest
en violation de cette dernire. Un Protocole, bas sur un triple jeu de
mesures (dclarations obligatoires de programmes et dinstallations, visites
de ces installations et possibilits de demandes de clarification), ne pourrait
que les affaiblir : ce texte irait lencontre de leurs objectifs de protection
et rvlerait leur vulnrabilit aux terroristes potentiels. Plutt que de sen-
gager dans des accords multilatraux, mieux valait donc proposer des
mesures nationales visant criminaliser lutilisation des agents biologiques,
et faire en sorte que, par un jeu daccords dextradition, aucun terroriste ne
puisse chapper la justice.
La confrence dexamen de novembre 2001 : les travaux suspendus
Ds le premier jour, et contre toute attente, les Etats-Unis citrent, parmi
les Etats parties la Convention, quatre pays quils souponnent de dve-
lopper des armes biologiques : Core du Nord, Iraq, Iran et Libye. Ils
dnoncrent aussi le Soudan et la Syrie. Pour des raisons videntes tenant
la guerre en Afghanistan, les Etats-Unis omettaient le Pakistan, la Rus-
sie et lInde, traditionnellement rangs par eux dans la catgorie des Etats
voyous (rogue states). Isral tait aussi le grand absent. Daucuns souli-
gnrent que les Etats-Unis auraient pu utiliser, si leurs doutes avaient t
fonds, les articles V et VI de la Convention pour rsoudre ces problmes.
henri garrigue 570
Prenant de court la plupart des dlgations qui espraient encore en la
ngociation dun instrument multilatral dans le cadre du groupe spcial, les
Etats-Unis ont clairement annonc quils ne voulaient plus de ngociations,
plus de groupes dexperts en charge didentifier des mesures de renforcement
de la Convention. Les seules Confrences quils accepteraient auraient pour
unique but dexaminer la mise en uvre des mesures dcides lors de la
Confrence dexamen. Eventuellement, des groupes dexperts pourraient se
runir pour les prparer.
Dans ces conditions, la Confrence ne put fonctionner normalement. La
discussion se concentra sur les questions du non-respect de la Convention et
du suivi des mesures ventuellement adoptes dans la dclaration finale. La
simple mention du groupe spcial tait inacceptable pour Washington. Alors
que les avances technologiques auraient d, en raison des nouveaux risques
associs la rvolution gnomique, au dcodage du gnome humain et aux
rcentes implications de la notion de protome, reprsenter des sujets
majeurs de discussion, elles ne furent que peu examines. Bien que persua-
de que le Protocole tait loutil idoine de renforcement de la Convention,
lUnion europenne accepta, dans lattente de jours meilleurs, de concentrer
ses efforts sur la dfinition de nouvelles mesures alternatives au Protocole,
qui viendraient renforcer la Convention.
Dans les dernires heures de la Confrence, il semblait quun succs tait
encore possible, que les questions de non-respect et du suivi pouvaient tre
rsolues. Une dclaration finale paraissait avoir des chances dtre adopte.
Le dernier jour, en milieu daprs-midi, les Etats-Unis dposaient un amen-
dement tueur . Afin de prserver dventuelles chances pour lavenir, une
seule solution simposa : la suspension de la confrence pour une dure dun
an.
Lchec de la Confrence tait prvisible, voire invitable. Il constituait
le seul moyen pour les Etats-Unis de faire porter la responsabilit de lchec
des ngociations sur lensemble des Etats parties. Cet chec devrait leur per-
mettre de regagner la faveur de leur opinion publique, laquelle se prononce
actuellement pour un Protocole et une organisation biologique (4). Aprs la
sur-mdiatisation de ce quil est encore convenu dappeler les attaques
lagent du charbon, et la vague de psychose mondiale qui en a rsult, les
Amricains attendent de leur gouvernement des mesures fortes lencontre
du bioterrorisme. Le refus du Protocole semble mal peru. Un mouvement
dincomprhension des dcisions de ladministration amricaine a vu le jour
les tats-unis et la ngociation biologique 571
(4) Selon un sondage ralis aux Etats-Unis en novembre 2001, 81 % des Amricains estiment que des
inspections dinstallations prives ou publiques pour vrifier leur capacit produire des agents biologiques
devraient tre obligatoires ; 72 % estiment quil est plus important de sassurer que ces installations ne pro-
duisent pas dagents, plutt que de prserver des secrets commerciaux; enfin, 71 % estiment que les Etats-
Unis devraient soutenir la cration dune agence internationale en charge de surveiller le respect de la
Convention aux Etats-Unis et dans le reste du monde.
rcemment. Des reprsentants dmocrates (5), des associations de scientifi-
ques et dautres organisations non gouvernementales (6) demandent
lheure actuelle, des comptes leur gouvernement, et condamnent ouverte-
ment ses dcisions.
Motivations amricaines
Le monde a chang. Les conditions de la Guerre froide, qui avaient
conduit les Etats-Unis mettre en place des instruments internationaux
pour quilibrer la puissance sovitique, ne sont plus remplies (fin de la
Guerre froide). La Convention ne parat plus prsenter dutilit pour les
Amricains ; plus encore, un Protocole ne pourrait que leur faire supporter
un fardeau inutile. Il est probable quils estiment pouvoir imposer leur
volont aux pays en les contraignant sur un plan conomique bilatral. La
mise en uvre efficace de mesures nationales devrait suffire leurs yeux
pour parer aux problmes de la prolifration biologique.
Lors de cette Confrence, les Etats-Unis avaient toutes les cartes de la
ngociation en main. Ils pouvaient impunment bloquer les dcisions ven-
tuelles, ce dont ils ne se sont pas priv, avant de porter lestocade. Pour
obtenir lchec ncessaire, les Etats-Unis ont effectu plusieurs tentatives
infructueuses; la dernire savra la bonne.
La premire tentative, qui fut exerce ds le premier jour, consista citer
les pays suspects de violation (il tait certainement prvu que ces derniers,
connus pour leur susceptibilit, et prompts lattaque, sinsurgeraient, per-
turberaient latmosphre de la Confrence et mettraient tout en uvre pour
rpondre la critique amricaine). Aprs avoir dnonc ces Etats comme
violant la Convention, cette manuvre devait leur faire porter la responsa-
bilit de lchec : la rponse mesure de ces pays a djou la manuvre. Les
Etats-Unis tentrent plusieurs fois au cours de la Confrence de recrer lat-
mosphre de la dernire session du groupe spcial et les conditions dun cli-
vage Nord/Sud. Ces tentatives furent djoues, cette fois-ci, par les Euro-
pens, qui refusrent de se limiter au rle de sous-groupe du groupe occiden-
tal en gardant une certaine indpendance. Ils maintinrent une marge de
manuvre et douverture vers les non-aligns modrs et les Occidentaux
qui refusaient de se laisser entraner par lapproche radicale amricaine. Les
Etats-Unis navaient plus dautre solution que de faire venir, une seconde
fois, le sous-secrtaire Bolton pour une dernire tentative de radicalisation,
henri garrigue 572
(5) House Government Reform Committee du Congrs amricain, le 21 novembre 2001. Tmoignages
de lambassadeur J. Leonard, qui conduisait les ngociations de la Convention sous lAdministration Nixon,
dElisa Harris, directeur de la non-prolifration et du contrle aux exportations du NSC de 1993 2001, et
de Douglas MacEachin, ancien directeur adjoint de la CIA. Lettre adresse au Prsident Bush par Henry
Waxman, membre du comit.
(6) Parmi les dix organisations non gouvernementales qui se sont exprimes Genve, il convient de citer
plus particulirement, la Fdration des Scientifiques Amricains et VERTIC.
puis devant lchec de cette dernire, dintroduire leur amendement
tueur .
Les perspectives pour la convention biologique
Que reprsente la norme?
La Convention dinterdiction des armes biologiques fut, ds le dbut,
affaiblie par les Etats-Unis et lUnion sovitique, qui ne voulaient pas
quelle soit munie dun systme de vrification. Elle constituait donc un
trait faible . La mise en place, ds 1986, de mesures dites de confiance
et leur largissement en 1991 avaient t des tentatives de renforcement de
la Convention au rsultat de faible ampleur, en raison de leur caractre non
juridiquement contraignant. Souscrire aux mesures de confiance tait et
constitue un acte politiquement contraignant : seule une poigne dEtats
parties envoient annuellement leur dclarations et 25 % environ ont
rpondu au moins une fois.
Lvolution des ngociations avait laiss penser que la Convention pour-
rait tre renforce par un Protocole et devenir enfin une norme dinterdic-
tion forte. Les dclarations amricaines assurant que certains Etats violent
la Convention sans pour autant que la communaut internationale ne leur
demande des comptes, les exactions de deux des trois dpositaires (rvla-
tions des programmes amricains et violations passes non reconnues par les
Russes) et, enfin, le rejet du Protocole et lchec de la Confrence dexamen,
portent un coup fatal la crdibilit de la Convention. Elle fait dsormais
plus figure dpouvantail que de Trait dinterdiction. Quelle dissuasion
pourrait-elle exercer sur un Etat qui dciderait de violer la Convention ou,
sil nen est pas partie, de mener des programmes biologiques offensifs?
Nous sommes confronts un anachronisme : la norme dinterdiction des
armes biologiques est rendue inoprante au moment o le monde saccorde
pour estimer que la menace (Etats prolifrants ou terroristes) na jamais t
aussi forte, que les risques sont plus importants que jamais de voir des
Etats ou des groupes terroristes utiliser les techniques modernes du gnie
gntique pour renforcer le pouvoir pathogne ou la virulence des agents.
Les risques actuels paraissent, de plus, mineurs au regard des risques futurs
lis aux applications rsultant de la connaissance du gnome humain.
Quel scnario court terme?
Il est probable que, dans les mois prochains, les Etats-Unis stigmatiseront
lattitude des dlgations qui nont pas voulu accepter leurs propositions. Il
est vraisemblable quils se poseront en champions de la non-prolifration et
de la lutte contre le bioterrorisme et conduiront, sous leur tutelle et leur
avantage, un processus Ottawa du biologique . Ils mettront en uvre les
les tats-unis et la ngociation biologique 573
mesures nationales quils prconisent, et demanderont leurs proches allis,
dans un premier temps, de faire de mme. Par voie dentranement, il est
galement probable que plusieurs Etats non-aligns suivront. Ceux qui ne
se rangeront pas pourront sans difficult tre dsigns comme des Etats
voyous , responsables de lchec de la Confrence.
La reprise de la Confrence dexamen en novembre 2002 pourrait bien
conduire encore un chec. A moins de circonstances exceptionnelles, il
parat douteux que les Etats-Unis ne revoient dici-l leur position. Il est en
revanche probable quils tenteront de demander des comptes aux Etats par-
ties qui auront pris, en suivant leur initiative, des mesures nationales.
Les Etats-Unis russiront-ils par cette voie contrer la prolifration bio-
logique? Rien napparat moins sr. Il est probable que certains Etats ou
groupes seront tents par ce quils peroivent comme une impunit, et pas-
seront lacte. Lasymtrie impose par la dcision de 1972 a fait la preuve
de ses limites, et il est probable que certains Etats chercheront combler
le foss qui les spare des nations puissantes, et quen absence de norme cr-
dible, nous assistions un regain de prolifration et une multiplication des
attentats bioterroristes.
Conclusion
La Convention a t labore en 1972 dans un but prcis : interfrer dans
les programmes russes et introduire une asymtrie stratgique. Avec la fin
de la Guerre froide, les Amricains considrent que la Convention ne rpond
plus leurs attentes. Elle ne conserverait, leurs yeux, quune valeur sym-
bolique. A linstar dautres normes multilatrales de dsarmement, elle a eu
son utilit; mais elle ne parat plus rpondre la problmatique actuelle de
la scurit internationale. Le sort rserv cette Convention, premier Trait
de dsarmement multilatral tre entr en vigueur, ne prfigure-t-il pas
celui des autres instruments de matrise des armements et de dsarmement?
henri garrigue 574
Dates et vnements marquants
Dates Evnements
Dbut annes 1960 Arrt du programme offensif biologique britannique.
25 novembre 1969 Dclaration du Prsident Nixon. Arrt du programme offensif biolo-
gique amricain, puis extension aux toxines.
1972 Convention biologique et loi franaise interdisant les armes biologi-
ques.
1975 Entre en vigueur de la Convention biologique.
1979 Epidmie de charbon Sverdlovsk.
1980 Confrence dexamen.
1984 Adhsion de la France la Convention biologique.
1986 Deuxime Confrence dexamen.
1989 Dsertion de Vladimir Pasechnik.
1990 Informations sur un possible programme biologique offensif en Iraq
et invasion du Koweit.
1991 Troisime Confrence dexamen. Effondrement de lUnion sovitique.
Eltsine, premier Prsident de la Russie.
1994 Confrence spciale/Rapport VEREX. Cration du Groupe Spcial.
1993 Attaque terroriste du World Trade Center.
1995 Attentat terroriste au sarin de la secte Aum Shinrikyo. Rvlations
sur les programmes de lIraq et de lAfrique du Sud. Mise en place
de la lutte contre le bioterrorisme aux Etats-Unis.
1996 Quatrime Confrence dexamen.
25 juillet 2001 Les Etats-Unis refusent le Protocole.
Novembre 2001 Cinquime confrence dexamen. Les Amricains refusent toute ngo-
ciation. La Confrence est suspendue.
Elments bibliographiques
Traits internationaux
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