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Note sur la simplification de linstruction budgtaire et comptable M14

Linstruction budgtaire et comptable M14 est applique aux collectivits locales depuis 1997
soit bientt prs de dix ans. Elle na, jusque l, pas connu de grande rforme mais a, souvent fait
lobjet de critiques notamment lies la complexit de certaines oprations. Un groupe de travail,
comprenant des lus, des territoriaux, des administrations dEtat, a donc t cr en 2003 pour
proposer une simplification de linstruction.
Lobjet de la rforme (rfrences des textes en fin de note) nest pas de refondre
compltement linstruction mais den simplifier le fonctionnement tout en conservant les principes
fondateurs. Elle a donc deux axes principaux : la simplification des procdures budgtaires et
comptables et une meilleure lisibilit des documents budgtaires.
La rforme sapplique, depuis le 1er janvier 2006, aux communes, groupements de communes
et tablissements publics administratifs communaux et intercommunaux (CCAS, Caisse des coles
). Les plans de comptes concerns sont : M14 abrge communes de moins de 500 habitants ,
M14 dveloppe communes de 500 habitants et plus , M14 CCAS et CIAS et M14 Caisse des
coles.
Les simplifications dcides sont dtailles ci-dessous.

1. La dbudgtisation de certaines oprations dordre patrimoniales


Les oprations dordre non budgtaires ne donnent lieu ni encaissement ni dcaissement,
ne sont pas retraces au budget ni au compte administratif, ne donnent pas lieu mission de titre ou
de mandat et sont sans impact sur lquilibre du budget.
Les oprations dordre patrimoniales sont essentiellement destines dcrire lentre ou la
sortie dlments patrimoniaux dans le bilan. Il sagit dopration dordre budgtaires, c'est--dire
ncessitant une inscription au budget et lmission de mandats ou de titres, sans impacts sur le
rsultat.
Dans ce domaine, lobjectif de la rforme est de simplifier le traitement de certaines
oprations patrimoniales en dbudgtisant les oprations dordre quelles impliquent.
La dbudgtisation est retenue pour les oprations quand elle na pas de consquence au
regard du FCTVA (ne peut tre dbudgtis : intgration des travaux), de lautofinancement
(amortissement) et de linformation de lassemble (consolidation de lignes de crdits de trsoreries
en emprunts).
Elle concerne les oprations suivantes : mise la rforme de biens, apport en nature et
affectation, mise disposition, en concession ou en affermage de biens.
- les oprations de mise la rforme de biens :
Cette opration consiste sortir le bien de lactif de la collectivit pour sa valeur nette
comptable dans les cas de dmolition, destruction ou mise hors service. Il ne doit y avoir ni prix de
vente, ni indemnit dassurance.
Actuellement, elles sont traites budgtairement et comptablement comme des cessions
prix zro.
Dsormais, lordonnateur naura plus prvoir les inscriptions au budget, ni passer de
mandats ou mettre de titres pour ces oprations.

Il devra informer le comptable en tenant jour linventaire et en lui faisant parvenir un certificat
administratif comprenant : la dsignation du bien mis la rforme, son numro dinventaire, ses dates
et valeurs dacquisition, ltat de lamortissement sil y a lieu et le compte par nature concern.
Le comptable passera ensuite les oprations ncessaires.
- les oprations dapport en nature :
Lapport en nature est la remise en toute proprit des tablissements publics communaux
ou intercommunaux qui se crent des moyens matriels ncessaires lexercice de leur activit.
Lapport est trait chez lapporteur comme une subvention (bnficiaire : service personnalis
de la collectivit) en nature ou comme une cession prix zro ou gal au montant de lemprunt
transfr (bnficiaire : EPCI) et chez le bnficiaire comme une dotation.
Dsormais, chez lapporteur, il ny a plus de crdits ouvrir au budget, ni de titres et de
mandats mettre. Linventaire doit toujours tre mis jour et lordonnateur doit transmettre les
informations ncessaires la mise jour de ltat de lactif. Les informations sont transmises au
comptable par un certificat administratif (mme contenu que pour la mise la rforme des biens)
auquel sont joints la dcision autorisant lapport et lacte de transfert de proprit.
Au vu de ces informations, le comptable enregistre les oprations dordre non budgtaires
visant mettre jour ltat de lactif.
Chez le bnficiaire, il ny a plus de crdits ouvrir au budget, ni de titres et de mandats
mettre. Lordonnateur doit toujours mettre jour linventaire et transmettre les informations au
comptable pour la mise jour de ltat de lactif. Linformation prend la forme dun certificat
administratif auquel sont joints la dcision acceptant lapport et lacte de transfert de proprit.
- les oprations de mises disposition, daffectation, en concession ou en affermage des biens
et de retour des biens
Ces procdures permettent de transfrer la jouissance dun bien (et les droits et obligations
qui sy rattachent) en conservant la proprit de ce bien. Elles se caractrisent par le retour intgral,
terme, des biens.
Actuellement, les oprations aller et retour sont traites budgtairement alors quelles nont
pas dimpact sur les rsultats.
Dornavant, il ny a plus de crdits ouvrir au budget ni de titres et de mandats mettre.
Linventaire doit tre mis jour et linformation doit tre donne au comptable pour la mise jour de
ltat de lactif. Le certificat administratif servant pour linformation est accompagn de toutes les
dcisions, tous les procs verbaux et contrats attestant de la remise dun bien en affectation, mise
disposition, en concession ou affermage. Cest ensuite le comptable qui passe les oprations dordre
non budgtaires.

2. La simplification du traitement budgtaire des oprations de cessions dimmobilisations


Pour les cessions titre onreux, cinq inscriptions de dpenses et de recettes doivent tre
prvues au budget pour constater : le prix de cession, la sortie du bien et le transfert de la plus ou
moins-value en section dinvestissement qui permet de rserver le produit de la cession la section
dinvestissement.
Cette multiplicit dinscriptions nuit la lisibilit du budget. De plus, il est souvent constat que
les oprations dordre ne sont pas effectues ou bien ne le sont pas en totalit.

De fait, le bilan nest pas mis jour, les rsultats respectifs de chaque section sont insincres
et le prix de cession reste en section de fonctionnement.
La simplification ne concerne que la prvision, c'est--dire le budget. La phase dexcution
reste complte.
Au budget, seul le prix de cession est inscrit directement en section dinvestissement un
chapitre budgtaire sans excution 024 produit des cessions dimmobilisations . On ne distingue
donc plus au niveau du budget les oprations de cessions avec moins value de celles avec plus
value. Cest au niveau du compte administratif que linformation apparat.
Concernant lexcution, lordonnateur met toujours les mmes titres et mandats quavant la
rforme.
Un mcanisme douverture automatique des crdits de dpenses est mis en place pour que
les critures soient menes jusqu leur terme. Cela signifie que chaque fois quun titre dordre relatif
une cession est mis, les crdits de dpenses correspondants sont ouverts.

3. Cration de chapitres globaliss pour les oprations dordre budgtaires


Actuellement, les oprations dordre budgtaires et les oprations relles sont mles entre
elles et ne permettent pas une lecture facile du budget. De plus, de nombreuses oprations dordres
ne sont pas ou peu passes ce qui pose des problmes de sincrit (notamment au niveau de la
ralit du patrimoine et de la situation financire de la commune).
Lobjet de la rforme est donc de mettre en valeur les oprations relles, de faire apparatre
lautofinancement et de limiter le contrle des crdits relatifs aux oprations dordre au niveau du
chapitre globalis.
En section dinvestissement, il est cr un chapitre globalis 040 oprations dordre
budgtaires de transfert entre section qui retrace les dpenses et les recettes dordre budgtaires
de section section sauf le 021 (virement de la section de fonctionnement). Il est galement cr un
chapitre 041 oprations dordre budgtaires patrimoniales qui retrace lensemble des dpenses et
des recettes dordre budgtaires lintrieur de la section dinvestissement.
En section de fonctionnement, le chapitre 042 oprations dordre budgtaires de transfert
entre sections a la mme fonction que le 040 et exclut la dpense du 023 (virement la section
dinvestissement). Le chapitre globalis 043 oprations dordre budgtaires lintrieur de la section
de fonctionnement correspond au 041.
Ces quatre chapitres globaliss jouent en dpenses et en recettes.
Les oprations relles et les oprations dordre semi-budgtaires ne sont pas retraces dans
les chapitres globaliss.

4. Le nouveau rgime des provisions


Il existe actuellement plusieurs types de provisions :
- les provisions spciales pour diffr de remboursement de la dette (provisions
rglementes) qui sont obligatoires pour toutes les communes,
- les provisions pour garanties demprunts, celles pour litiges et contentieux
(provisions rglementes) qui sont obligatoires pour les communes de 3 500 habitants et plus,

- les provisions facultatives (pour risques et charges et pour dprciation) qui


sont facultatives pour toutes les communes.
Les provisions rglementes sont mises en uvre ds que les conditions sont runies. Il
sagit dune opration dordre budgtaire qui comprend la dotation (dpense dordre budgtaire de
fonctionnement) et la provision (recette dordre budgtaire dinvestissement). La collectivit peut
utiliser librement cette recette dinvestissement pour financer des dpenses dinvestissement.
A compter du 1er janvier 2006, un nouveau rgime de provisions est mis en place. Il est bas
sur la notion de risques rels et est plus souple budgtairement.
Les provisions rglementes (pour diffr de remboursement de la dette, pour garanties
demprunts, pour litiges et contentieux) sont supprimes.
Dsormais, sont obligatoires pour toutes les communes quelque soit leur seuil
dmographique :
- la provision pour litige : elle doit tre constitue ds louverture dun
contentieux en premire instance contre la commune,
- la provision pour dprciation : elle doit tre constitue ds louverture dune
procdure collective (redressement et liquidation judiciaires) pour les garanties demprunts, les prts
et crances, les avances de trsorerie et les participations en capital un organisme,
- la provision pour dprciation des restes recouvrer : elle doit tre constitue
ds que le recouvrement est compromis malgr les diligences du comptable (le comptable informe la
collectivit en lui remettant un tat, par exemple).
De plus, la commune peut constituer une provision chaque fois quun risque avr apparat.
Une dlibration fixe pour chaque provision : les conditions de constitution, de reprise et de
rpartition et dajustement de la provision.
Un tat annex au budget et au compte administratif retrace leur montant, leur volution et
leur emploi.
Les communes ont dsormais le choix entre la semi-budgtisation de la recette (c'est--dire
sa mise en rserve) ou bien sa budgtisation (c'est--dire lautofinancement).
La budgtisation de la recette permet de dgager de lautofinancement en section
dinvestissement et ainsi de ne pas, ou moins, recourir lemprunt. La contrepartie est que lors de la
reprise de la provision, il faudra financer la dpense dinvestissement affrente la reprise.
La non budgtisation permet une vraie mise en rserve car, comme elle ne peut pas servir au
financement de la section dinvestissement, elle est ensuite totalement disponible pour financer la
dpense lie la ralisation du risque lors de la reprise.
A compter du 1er janvier, le rgime de droit commun des provisions est la semi budgtisation.
Cependant, lassemble peut dlibrer pour que le rgime de la budgtisation sapplique. Si par la
suite, elle dcide de revenir au rgime de droit commun, elle ne pourra plus modifier ce choix jusquau
renouvellement du conseil.
Jusqu prsent, lorsque la collectivit accordait des garanties demprunts, elle devait prendre
un cautionnement ou provisionner ds le dpart. La provision ntant dsormais obligatoire qu partir
du moment o une procdure collective est ouverte, il a t dcid que le cautionnement est laiss
la libre apprciation de la collectivit.

5. Harmonisation du traitement budgtaire des ICNE (intrts courus non chus)


Linstruction M14 explique : Le rattachement des charges et des produits lexercice quils
concernent est effectu en application du principe dindpendance des exercices. Il vise faire
apparatre dans le rsultat dun exercice donn les charges et les produits qui sy rapportent, et ceuxl seulement.
Les ICNE qui sont rattachs aux dettes sont des charges ou produits impactant les
rsultats dun exercice car ils sont courus alors quils ne sont encaisser ou dcaisser (c'est--dire
chus) quau cours de lexercice suivant. Le fait de rattacher les charges lexercice concern permet
une plus grande sincrit du rsultat.
Aujourdhui, le traitement des ICNE impacte la section de fonctionnement et dinvestissement.
Lobjet de la rforme sur ce point est dharmoniser le rattachement des charges et produits
financiers avec les autres charges et produits rattacher et de ne plus impacter la section
dinvestissement.
Au niveau du budget, il faut seulement inscrire les crdits correspondant au diffrentiel entre
le montant des ICNE rattachs et celui des charges contre-passes. La prvision peut tre positive ou
ngative.
Pour lexcution, en ce qui concerne le rattachement, lopration reste inchange except le
fait que le mandat est imput au 66112 au lieu du 6611. En ce qui concerne la contre-passation, il faut
mettre un mandat dannulation au 66112.

6. Limputation en section dinvestissement des subventions dquipement verses


Actuellement les subventions sont imputes en section de fonctionnement quelles soient
destines du fonctionnement ou un quipement. En effet, on considre que mme si la subvention
sert financer un quipement, elle naugmente pas le patrimoine de la collectivit versante et ne peut
donc pas faire lobjet dune imputation en section dinvestissement.
Pour lisser limpact sur la section de fonctionnement, les subventions sont transfres en
section dinvestissement, rintroduites en section de fonctionnement par un talement de charge de 5
ans maximum 15 ans pour les fonds de concours.
A compter du 1er janvier 2006, les subventions dquipement sont directement imputes en
section dinvestissement. Elles sont considres comme des immobilisations incorporelles et sont
imputes au compte 204 immobilisations incorporelles .
Elles sont ensuite amorties sur une dure de 15 ans maximum. La spcificit des fonds de
concours disparat au profit dun rgime homogne pour toutes les subventions dquipement
verses.

7. La possibilit de reprendre certains excdents dinvestissement en section de


fonctionnement
Par principe, il est interdit de reprendre un excdent dinvestissement en section de
fonctionnement. Il existe quelques rares drogations strictement encadres.

Le problme est que certains CCAS ou caisses des coles ont parfois des difficults pour
quilibrer leur section de fonctionnement alors quils disposent dun excdent dinvestissement sans
emploi.
Des assouplissements sont apports par la rforme grce deux procdures drogatoires.
Dune part, il est dsormais possible de reprendre en fonctionnement, lors de la fin dun
placement budgtaire, le produit de la vente du placement hauteur de la part du placement issue
originellement de cette section (placement dune recette de fonctionnement). De manire comptable
cela se traduit par un mandat larticle 1068 et un titre larticle 7785 ( excdent dinvestissement
transfr au compte de rsultat ). Il sagit dune opration dordre budgtaire. Il est galement
possible de reprendre en section de fonctionnement, lors de la vente dun bien reu en don ou legs, le
produit de la cession du bien si aucune clause du don ou du legs ne linterdit. Cela se traduit par
lmission dun mandat de paiement larticle 10259 et dun titre de recette larticle 777. Il sagit ici
aussi dune opration dordre budgtaire.
Dautre part, Il est galement possible de reprendre en section de fonctionnement un
excdent dinvestissement rsultant de la dotation complmentaire en rserves (solde de lexcdent
de fonctionnement affect en rserve une fois que la couverture du besoin de financement de la
section dinvestissement apparu la clture de lexercice prcdent est couvert) constat au compte
administratif de deux exercices conscutifs.
La reprise doit tre accompagne, dans tous les cas, dune dlibration qui prcise lorigine
de la reprise et les conditions dvaluation de son montant.

8. La possibilit de dispense de dlibration daffectation du rsultat


Actuellement, lorgane dlibrant doit, ds de la plus proche dcision budgtaire suivant le
vote du compte administratif, dlibrer pour affecter le rsultat excdentaire de la section de
fonctionnement.
Cela signifie que les collectivits, les caisses des coles ou les CCAS qui nutilisent pas ou
trs peu la section dinvestissement doivent quand mme dlibrer.
Dornavant, lorsque le compte administratif ne fait pas ressortir de besoin de financement en
section dinvestissement, le rsultat de la section de fonctionnement est repris cette section sauf
dlibration contraire de lorgane dlibrant.

9. Clarifications sur lobligation de constituer un budget annexe


Les budgets annexes sont constitus pour rpondre trois objectifs : fournir des indications
dtailles sur le fonctionnement de certains services, suivre les aspects fiscaux (TVA), isoler les
risques financiers.
Aujourdhui, il y a cinq principales catgories de budgets annexes :
- ceux des rgies des services publics industriels et commerciaux,
- ceux des services publics administratifs,
- ceux du secteur social et mdico-social,
- ceux des services assujettis la TVA,
- ceux relatifs aux oprations damnagement de zone.
Les budgets annexes des rgies des services publics industriels et commerciaux, des
services publics administratifs non assujettis la TVA et du secteur social et mdico-social ne peuvent

tre remis en cause. Par contre, il est possible denvisager une rforme pour les deux dernires
catgories.
Les SPIC assujettis la TVA doivent faire lobjet dun budget annexe. Par contre, pour les
SPA assujettis la TVA, il est possible de ne pas crer de budget annexe. Pour ce faire, la collectivit
doit suivre ces oprations par lmission de sries distinctes de titres et de mandats hors taxes et les
rcapituler dans un tat joint au compte administratif. Une collectivit souhaitant abandonner le suivi
des oprations dans un budget annexe doit sassurer de disposer des moyens de rpondre aux
obligations fiscales.
Pour les oprations damnagement de zone, lobligation de crer un budget annexe est
maintenue. La seule possibilit offerte est de retracer lensemble des oprations dans un seul budget
annexe. Cependant, il est recommand de crer un budget annexe par zone ou lotissement.
10. Attribution des subventions
Lactuel rgime dattribution des subventions soulve deux principales difficults :
-

le caractre dcisoire de la liste de subventions figurant au budget :

La dcision dattribution dune subvention relve expressment de la comptence de lorgane


dlibrant. Cependant, la DGCL considre que la dlibration adoptant le budget nest pas suffisante
et quil faut une autre dcision individuelle dattribution vote par le conseil pour que la subvention
puisse tre octroye. Elle se fonde sur le fait que le budget est un acte de prvision.
Le juge administratif a plusieurs fois tenu un raisonnement diffrent. Il considre en effet que
la dlibration approuvant le budget suffit dans la mesure o elle comprend, en annexe et pour les
subventions octroyes sans conditions particulires, une liste des subventions verses aux
associations.
-

le caractre de pice justificative de la dpense de la liste annexe au budget :

Pour le comptable, la liste des subventions par bnficiaire vaut pice justificative de la
dpense. Par contre la Cour des Comptes ne lui reconnat pas la qualit de pice justificative et
considre quil sagit simplement dune indication purement valuative.
Les difficults dinterprtations voques ci-dessus sont la source dune inscurit juridique
pour les collectivits. Les nouvelles rgles clarifient la situation.
Le principe est que dsormais il ny a plus de connexion entre le budget et la dlibration
dattribution des subventions. Cela a pour consquence de supprimer le vote de larticle relatif aux
subventions au niveau du bnficiaire et la liste annexe au budget. Au moment du vote du budget,
cest le montant global des subventions qui est inscrit et qui fait lobjet du vote. Par la suite, une
dlibration individuelle doctroi doit intervenir pour que la subvention puisse tre verse. Une seule
dlibration peut tenir lieu de dcision doctroi global pour plusieurs subventions. Une annexe au
compte administratif, obligatoire pour les communes de plus de 3 500 habitants, dtaille toutes les
subventions et participations verses par la commune.
Par drogation, pour les subventions dun montant infrieur ou gal 23 000 (au-del, une
convention dobjectif doit obligatoirement tre conclue) et non soumises conditions, il est possible
dtablir une liste (dans le corps mme du budget ou en annexe) qui dtaille les subventions
octroyes. Cette liste vaut alors dcision doctroi et pice justificative de la dpense.

11. Assouplissement de la prsentation croise


Cet assouplissement concerne les communes de 3 500 moins de 10 000 habitants. Ces
collectivits votent leur budget par nature et doivent galement avoir une prsentation fonctionnelle
qui a pour but de permettre une meilleure information de lassemble. Cet objectif de lisibilit et
dinformation na pas t atteint. En effet la prsentation fonctionnelle dveloppe alourdit le budget et
ne favorise pas sa lisibilit.
Dsormais, pour les communes de 3 500 moins de 10 000 habitants, la prsentation
fonctionnelle seffectue au niveau de la fonction (un chiffre).
Lobligation de prsentation croise nest pas applicable un service public communal ou
intercommunal activit unique rig en tablissement public ou faisant lobjet dun budget annexe.

12. Extension du recours la pluriannualit


Actuellement, seules les collectivits de plus de 3 500 habitants peuvent voter des
autorisations de programme et des crdits de paiement en section dinvestissement.
La rforme supprime le seuil dmographique qui limite le recours la pluriannualit aux
collectivits de plus de 3 500 habitants. Dsormais :
- En section dinvestissement : toutes les collectivits peuvent recourir aux autorisations de
programme/crdits de paiement.
Les autorisations de programmes se rapportent des projets dimmobilisations caractre
pluriannuel. Elles sont valables sans limitation de dure, elles peuvent tre rvises et sont annules
lorsque le projet est termin. Elles ne peuvent tre votes que si elles ont t prsentes lors du
dbat dorientation budgtaire.
Les crdits de paiement constituent la limite suprieure des crdits pouvant tre engags au
titre dun exercice.
- En section de fonctionnement : Les collectivits peuvent pratiquer les autorisations
dengagement (sauf pour les dpenses de personnel et les subventions aux organismes privs).
Tout comme les autorisations de programmes, les autorisations dengagement constituent la
limite suprieure des crdits affects au projet. Les modalits pratiques sont les mmes.
La prsentation lors du dbat dorientation budgtaire se limite dornavant aux orientations
gnrales en matire de dpenses dinvestissement ou de fonctionnement caractre pluriannuel.
Une annexe est prvue pour faciliter le suivi de limpact des autorisations de programme et
dengagement sur les finances de la collectivit.
Il est important de prciser que lquilibre du budget sapprcie au niveau des crdits de paiement
et non au niveau de lautorisation de programme ou dengagement.

Rfrences des textes de la rforme :


Ordonnance n 2005-1027 du 26 aot 2005 relative la simplification et
l'amlioration des rgles budgtaires et comptables applicables aux collectivits territoriales, leurs
groupements et aux tablissements publics locaux qui leur sont rattachs (J.O., 27 aot 2005, p.
13908)
Dcret n 2005-1661 du 27 dcembre 2005 modifiant le code gnral des
collectivits territoriales (partie Rglementaire) et relatif aux rgles budgtaires et comptables
applicables aux collectivits territoriales, leurs groupements et aux tablissements publics locaux qui
leur sont rattachs (J.O., 29 dcembre 2005, p. 20194)
Dcret n 2005-1662 du 27 dcembre 2005 relatif aux rgles budgtaires et
comptables applicables aux collectivits territoriales, leurs groupements et aux tablissements
publics locaux qui leur sont rattachs (J.O., 29 dcembre 2005, p. 20197)
Arrt du 27 dcembre 2005 relatif l'instruction budgtaire et comptable M.
14 des communes et de leurs tablissements publics administratifs (J.O., 29 dcembre 2005, p.
20202)
Circulaire NOR/MCT/B/05/10036/C du 31 dcembre 2005 relative aux
modifications apportes compter de lexercice 2006 aux instructions budgtaires et comptables M14,
M52 et M61 Mesures diverses daccompagnement (non publie au J.O.)