Synthèse Du Rapport 2015 de La Fondation Abbé-Pierre Sur L'état Du Mal-Logement en France

LA SYNTHSE DU RAPPORT 2015
SUR LTAT DU MAL-LOGEMENT EN FRANCE
Vivre aux portes du logement

Dtresse des personnes, dfaillances des dispositifs
PREMIER CHAPITRE
es centaines de milliers de mnages qui ne

parviennent pas se loger, que ce soit par
leurs propres moyens ou avec laide de la
collectivit, tmoignent de lampleur actuelle du
problme de laccs au logement dans notre pays.
Les formes dexclusion les plus graves se sont
dveloppes, comme le montre laugmentation
de prs de 50% du nombre de personnes sans
domicile fixe depuis 2001, et la dgradation du
contexte conomique et social depuis 2008 na
fait quaggraver la situation.
Lanalyse du fonctionnement rel des dispositifs

daide, partir de la perception et du vcu des
personnes, apporte sur ces questions un clairage
prcieux. Nous avons donc fait le choix dans ce
chapitre daccorder une place essentielle lexprience des personnes elles-mmes, leurs parcours, leurs attentes et aux choix quelles oprent,
mme sils sont trs contraints.
Face ce constat, lintervention publique en

faveur du logement des personnes dfavorises
doit tre rinterroge. Aprs stre dploye et
enrichie depuis 25 ans pour aider les mnages
les plus fragiles, est-elle aujourdhui adapte
pour rpondre aux difficults des personnes ?
Malgr dimportantes dispositions adoptes depuis 2007 (Dalo, Logement dabord, SIAO),
le problme de laccs au logement est loin dtre
rgl. Certes, ces dispositifs apportent chaque
anne des solutions pour de nombreux mnages,
mais beaucoup restent aux portes du logement.
Si bien que les dispositifs publics favorisant laccs au logement et les professionnels qui les animent, en sont parfois rduits devoir grer la file
dattente et effectuer un tri impossible entre des
personnes toutes prioritaires.
La priode actuelle est marque par le repli sur des

formes de non-logement et par une dtrioration trs grave des conditions de vie des mnages
(hbergement chez de tiers, squat, bidonvilles,
surpeuplement, habitat indigne, privations).
UNE EXCLUSION DU LOGEMENT

AGGRAVE PAR LA CRISE
Quand les situations les plus graves

restent sans rponse
Bien que les capacits daccueil en hbergement
ou en logement se soient toffes ces dernires
dcennies, elles restent satures tous les niveaux
face laccroissement des demandes: 138800
nuites dhbergement durgence attribues par
le 115 lors de lhiver 2013-2014 sur 355000 demandes, 467 000 logements sociaux attribus
face 1,8 million de demandes en attente, 75000
personnes reloges aprs un recours Dalo sur
147000 reconnues prioritaires
LA SYNTHSE Chapitre 1
Cette tension est exacerbe par une baisse importante de la mobilit : les personnes entres
dans les dispositifs en sortent de plus en plus
difficilement. Ce sont autant de places qui ne se
librent pas pour dautres mnages, la file dattente sallonge, comme les dlais avant dobtenir
une rponse, ce qui accentue encore la pression
en particulier dans les territoires les plus tendus
(dans certains dpartements, il faut attendre plus
de 8 mois en moyenne pour obtenir une place en
hbergement durgence et de stabilisation...).
En labsence de rponses,
la situation des personnes se dtriore
Le cercle du non-logement continue slargir.
Nombre de solutions palliatives sont mobilises,
au prix bien souvent de conditions de vie trs
dgrades (risque dexpulsion, surpeuplement,
absence deau chaude ou dlectricit, risque daccidents lis au chauffage). Trouves en dehors
des dispositifs publics, elles prennent des formes
plus ou moins visibles : camping lanne, hbergement chez des tiers, squats, bidonvilles, tentes
et abris de fortune en bordure des routes ou dans
les bois
Lintrt du camping, cest quil ny a pas
de taxe dhabitation. Le camping tait
peu prs entretenu. Mais le bungalow
tait vtuste. Le chauffage
fonctionnait quand il avait le temps .
Monsieur N., en attente de logement social depuis
deux ans, dans un bungalow labandon dans un camping
de lEssonne.
Dans lattente dune rponse leur demande de logement, des mnages se retrouvent bloqus dans
des situations qui se dtriorent : lhabitat indigne
continue se dgrader et met en pril la sant et
la scurit des familles, le logement cher implique
des restrictions de plus en plus drastiques sur les
dpenses dnergie, de sant et dalimentation
Je repeins chaque anne pour cacher les fuites
et les moisissures, qui apparaissent ds lhiver.
Mme nos vtements pourrissent dans larmoire.
Les enfants me demandent tout le temps :
Pourquoi on ninvite pas nos copains ? ,
Pourquoi on ne fte pas nos anniversaires?
Je ne peux pas inviter des enfants ici.
Madame T., locataire avec deux enfants (8 et 9 ans)
dun logement indigne dans lattente
depuis 2011 dun relogement Dalo .
Pour dautres, la moindre volution sur le plan professionnel ou personnel (naissance, dcs...) peut
venir rompre leur fragile quilibre. Au mieux, ces
mnages sont pigs dans un logement qui nest
plus en adquation avec leurs besoins ou leurs
ressources financires. Au pire, ils se retrouvent
la porte de leur logement, sans solution de repli
satisfaisante.
Des profils qui se diversifient

Certaines situations mergent de faon plus massive, comme les familles avec enfants qui se retrouvent sans domicile : lhiver 2013-2014, elles
ont dpos 174 000 demandes au 115 (soit 23 000
de plus qu lhiver prcdent), et sont prioritairement orientes vers des htels.
Prsentation du
Rapport 2015 sur ltat du mal-logement en France
Cest aussi le cas des jeunes qui disposent bien

souvent de ressources insuffisantes face des
marchs privs trop chers et aux exigences des
propritaires. Ils se confrontent souvent aussi
linsuffisance des petits logements dans le parc
social, et pour certains des dispositifs daide sociale dfaillants (fins brutales de prise en charge
de lAide sociale lenfance, absence de RSA).
Ils reprsentent un quart de la population sans
domicile.
Parmi les plus exclus, on retrouve aussi de nombreux demandeurs dasile pour qui les places
daccueil en CADA sont nettement insuffisantes, et
qui sont loin de pouvoir se loger par leurs propres
moyens, nayant pas accs lemploi et bnficiant dune allocation temporaire dattente trop
faible. De nombreuses personnes en souffrance
psychique se retrouvent galement la rue plutt
qu lhpital suite dimportantes rformes et
la rationalisation des cots dans le secteur hospitalier qui a conduit laisser des personnes sans
prise en charge.
QUAND LES DISPOSITIFS

DAIDE PROPOSENT DES RPONSES
INSUFFISANTES
Les dispositifs publics destins favoriser laccs
au logement des mnages en difficult se sont
empils depuis un quart de sicle. De nature et
dampleur diffrentes, ils constituent aujourdhui
un ensemble complexe qui sorganise autour de
trois registres dintervention : largir loffre de
logements sociaux destination des plus fragiles
(PLAI, contingent prfectoral, accords collectifs
avec les bailleurs sociaux...) ; favoriser laccs au
logement des personnes en difficult en scurisant
les bailleurs par laccompagnement des mnages
et le recours des formules dhabitat transitoire
(FSL, logement accompagn...) ; permettre laccs
un hbergement durgence et dinsertion pour
les plus dmunis.
3
Des dispositifs
dans la gestion de la pnurie
Cest aujourdhui sur ces dispositifs que pse
la pression dune demande croissante et toutes
sortes de stratgies se dploient pour grer une
pnurie sous des formes diverses et trs variables dun territoire lautre selon leur degr
de tension. Restriction des aides, resserrement
des critres dligibilit, mises en attente, tri des
demandeurs... causent lincomprhension, la
frustration, voire le dsarroi des personnes et des
professionnels.
Ainsi, en dpit du principe de non remise la
rue et de continuit de la prise en charge, des
structures dhbergement organisent la rotation
des personnes sans abri en adoptant des rgles
comme celle de 3 nuites dehors / 4 dedans.
Face lampleur des besoins en domiciliation, des
guichets de CCAS peuvent fermer plusieurs semaines le temps de traiter les demandes en stock.
Le resserrement des critres daccs au FSL a
conduit une diminution du nombre de mnages
aids dans plusieurs dpartements. En dfinitive,
la porte des dispositifs est limite, et un nombre
important de mnages en difficult se retrouve
exclu du champ de laide publique.
Madame G. vivait dans un logement insalubre
avec ses deux filles. Elle la quitt pour
un logement priv dont le loyer est de 375 euros.
Son taux deffort de 40% dpassant le seuil
de 35%, le Conseil gnral lui a refus laide
du FSL accs pour payer la caution de son
appartement et les frais lis son emmnagement.
Dans la bote noire des dispositifs, le processus de tri semble suivre deux tendances : une
slection par le haut qui consiste rpondre
dabord aux mnages qui prsentent les meilleures garanties, ressources ou capacits voluer ensuite vers dautres segments de loffre ; une
slection par le bas lorsquil sagit dapporter
des rponses en urgence en fonction du degr
de vulnrabilit des personnes, en identifiant les
situations les plus graves parmi celles qui sont
toutes prioritaires.
Ainsi, bien quaucun seuil de ressources ne soit
officiellement fix, les motifs de reste--vivre
insuffisant ou de taux deffort trop levs
sont parfois lorigine de refus dattribution de logements sociaux, notamment dans les territoires
tendus, et conduisent exclure des mnages
modestes dun parc qui leur est pourtant ddi.
Dans certains CHRS, les personnes doivent faire
la preuve de leur capacit dinsertion socio-professionnelle avant mme dtre admises dans la
structure.
linverse, dans certains territoires, la sortie du
plan hivernal et la fermeture des places ouvertes
temporairement conduit une priorisation des
situations suivant des critres durgence plus ou
moins formels (problmes de sant, prsence
denfants en bas ge, isolement et absence de
rseau dentraide, signalements multiples...). Et
les critres ont tendance se resserer toujours
plus dans certains territoires.
Nous essayons dtre vigilants, notamment
quand il y a un risque vital. Pour le reste, on
laisse les gens l o ils sont : chez des tiers, en
squat, en campement, la rue .
Mme logique lorsquil sagit de reconnatre des

mnages prioritaires au titre du Dalo : Contrairement la lettre et lesprit de la loi qui fait obligation aux commissions de mdiation dapprcier les
demandes au regard de critres objectifs, certaines
commissions ne font pas abstraction de la situation
gnrale du logement social ou de lhbergement
dans le dpartement relevant de leur primtre ; le
caractre prioritaire sen trouve relativis 1.
Les personnes face aux dispositifs:

entre sentiment
dinjustice et renoncement
Ce qui se joue dans le fonctionnement des dispositifs peut tre particulirement difficile vivre
pour les demandeurs, sachant que leur vcu est
trop souvent absent des analyses sur les processus daccs au logement.
Face la complexit des dispositifs, des critres
et des filires de priorit, les personnes sont souvent perdues. Lillisibilit, accrue par le manque
dinformation, renforce le sentiment dopacit et
dinjustice de cette mise en concurrence, voire
lamertume lgard de demandeurs qui ont t
jugs plus prioritaires que soi.
Ce que lon voudrait, cest mieux comprendre le
mode de fonctionnement du logement social.
Parce que leurs affiches ne mexpliquent pas sur
quels critres on passe devant la commission.
Dune manire gnrale, jaimerais quon
mindique o se trouve mon dossier dans la pile
et me donne une ide du temps dattente, 1 ans,
5 ans, 10 ans ?
Femme de 40 ans, en couple avec enfants,
locataire du parc priv Paris.
Acteurs de la veille sociale.
1. Rapport dinformation n 621 Le droit au logement opposable

lpreuve des faits (2011-2012) de MM. Claude Dilain et Grard Roche,
fait au nom de la commission pour le contrle de lapplication des lois,
dpos le 27 juin 2012.
Prsentation du
On me balade. Quand je travaille, on me dit que

je dpasse les plafonds et quand je ne travaille
pas, on me dit quil me faut un emploi. Pourtant,
je connais des gens qui ont eu des appartements
en 6 ou 7 mois... .
Monsieur U. en attente dun logement social
depuis 2 ans en Moselle, log en foyer (FTM).
Cette musique [du 115] elle tue, mme la nuit

tu lentends dans ta tte .
Les centres dhbergement sont souvent loin des
lieux de vie ou de domiciliation, mal desservis par
les transports en commun. Certains centres sont
vritablement insalubres : fuites deau, cafards,
punaises de lit
Personnes accueillies en Boutique Solidarit.
Les personnes sont engages dans des procdures longues et complexes. Les dmarches
doivent tre suivies, renouveles, actualises,
sans interruption ni oubli. Le rle des travailleurs
sociaux est de les informer et de les accompagner, selon des modalits qui suscitent parfois
des ractions contrastes: apprci par certains,
cet accompagnement peut tre vcu par dautres
comme intrusif, voire comme une incitation se
dsengager.
Cest compliqu, compliqu... Je ne comprends
pas tout ce que je fais, je ne parle pas trs bien
franais. Alors, des fois, je fais un peu ce que lon
me dit de faire.
Femme de 34 ans, en couple avec 3 enfants,
locataire du parc social Paris
Parfois, les personnes renoncent aux aides apportes, ne sollicitent plus les dispositifs et se replient
sur toutes sortes de solutions individuelles. Cest
le cas notamment en ce qui concerne lhbergement durgence. Dans le Val-dOise, 50 % des usagers des dispositifs de la veille sociale nappellent
plus le 115, dcourags de devoir toujours rappeler, uss par des temps dattente trop longs, la
raret des rponses positives, leur caractre expditif ou inadapt (daprs une enqute Esprer 95/
SIAO urgence/Prfecture, mars 2014)...
Du dcouragement labandon, de nombreuses

personnes ne renouvellent pas (ou plus) leur demande de logement social.
Au bout de tout ce temps, je ny crois plus!
Je finis par me dire que je ne suis pas si mal ici.
En pension de famille, je suis sans doute moins
prioritaire. Jai presque limpression quil faudrait
que je reparte la rue pour tre considr comme
prioritaire.
Monsieur I. hsite renouveler
sa demande de logement social pour la 9e anne.
Dans certains cas encore, les rponses sont si

loignes des attentes que certains demandeurs
refusent la proposition qui leur est faite. Dautres
enjeux importants interviennent de fait dans les
choix des mnages, au-del du strict besoin de se
loger, en lien avec leur projet de vie : caractristique de loffre (adaptation la taille du mnage,
mauvais tat, loyer lev), son environnement
(loignement du travail ou de ses proches, quartier dprci), les obligations et engagements lis
loffre (accompagnement social...).
Ma femme na pas le permis et travaille

Saint-Nazaire. On nous a propos
trois appartements Nantes, mais ce nest pas
possible. Il faut que ma femme puisse continuer
aller travailler .
Couple, deux enfants, Loire-Atlantique
En premire ligne face aux personnes,

des professionnels dmunis
Les travailleurs sociaux ou les professionnels du
champ du logement accompagn ont des marges
de manuvre trs limites et doivent composer
avec la ralit dune offre restreinte et souvent
inadapte. De plus, ils doivent faire face des
problmatiques plus complexes (aggravation des
situations, souffrance psychique).
Le mille-feuille des dispositifs est dense, la coordination souvent insuffisante et les missions de
plus en plus floues pour les acteurs chargs de les
mettre en uvre sur le terrain. Sachant que des
particularits locales sy ajoutent bien souvent...
La confusion est palpable.
On nous a dit quon pourrait proposer Solibail
des personnes avec revenus et en capacit de
grer un loyer. Pourtant, on nous renvoyait que
le RSA ntait pas suffisant. Certaines prestations
ne sont pas acceptes en ralit. Et les critres
changent en permanence. Un coup on prend
les isols, un coup on ne les prend plus. Il faut
toujours se tenir jour et expliquer aux gens que
finalement non, on ne peut plus leur proposer
Un responsable de structure propos de Solibail.
Cette complexit a bien sr des consquences

directes pour les personnes, notamment lorsque
celles-ci sont accompagnes de manire segmente par un CHRS, la CAF, le Conseil gnral,
une structure de linsertion par lactivit conomique... Par ailleurs, dans nombre de territoires,
les conditions de travail des intervenants sociaux
se sont fortement dgrades, sous leffet dune
diminution des moyens tant sur le plan humain
que financier. En matire daccompagnement des
mnages par exemple, les besoins sont loin dtre
couverts.
Ltat se leurre penser que les services sociaux
des dpartements ont les moyens daccompagner
les mnages en htels. Certains
restent l plusieurs annes sans le moindre
accompagnement.
Responsable dun SIAO francilien
Le cadre dintervention de ces professionnels est

en outre de plus en plus rgi par une logique
gestionnaire et une culture du rsultat :
nombre de rendez-vous, taux de sorties positives
des dispositifs Une volution qui peut conduire
des drives lorsque les mnages aids sont finalement slectionns en fonction de leur potentiel
de russite .
Enfin, parce quils savent que leurs chances sont
minces doffrir une solution satisfaisante aux
personnes quils accompagnent, de nombreux
intervenants sociaux dans les territoires les plus
tendus finissent galement par revoir les niveaux
dambitions la baisse. Dans ces conditions, certaines demandes de logement ne sont pas toujours enregistres ou sont transformes en demandes dhbergement et des droits essentiels ne
sont parfois pas activs.
Prsentation du
On a un grand sentiment de frustration.

Par exemple, pour des problmatiques
de logement, on fait des demandes, mais on sait
quelles naboutiront pas. Alors on propose
une chambre dans un htel miteux.
Jeune professionnelle en poste dans un Conseil gnral.
REPENSER LA POLITIQUE DU LOGEMENT

DES PERSONNES DFAVORISES
Alors que lanne 2015 marque le 25e anniversaire
de la loi Besson du 31 mai 1990, qui a permis de structurer tout un champ dinterventions
en faveur du logement des personnes les plus
fragiles, il est important de revisiter aujourdhui
cette tape, et de comprendre pourquoi laction
publique dans ce domaine est finalement mise
en chec dans de nombreux territoires. Et ceci
malgr ladoption de nombreuses mesures visant
la renforcer : loi Dalo en 2007, Chantier prioritaire pour lhbergement et laccs au logement
des personnes sans abri en 2008-2012, Plan
daction renforc en direction des personnes sans
abri, Refondation de la politique dhbergement
et daccs au logement partir de 2009 Cet
exercice na de sens que sil est fond sur une
meilleure apprciation des ralits, des parcours
et des attentes des personnes modesteset sur
les exprimentations mises en uvre par des
associations, bailleurs sociaux, collectivits qui
montrent quil est possible de mieux associer les
personnes aux rponses quon leur apporte.
Mieux comprendre les attentes

et les parcours des mnages modestes
les mnages a considrablement augment ? Que

des demandeurs dhbergement orients par les
SIAO ne donnent pas suite et que des personnes
en situation de dtresse ne recourent plus au 115 ?
Ces phnomnes peuvent tre le signe dun refus
de parcours administrs par la puissance publique
et un appel mieux prendre en compte la dimension qualitative de la demande.
La comprhension des attentes des demandeurs
de logement social doit tre intgre dans les rflexions, tant la notion de logement adapt
donne lieu des interprtations divergentes : dun
ct les mnages raisonnent en termes dhabitat
(le logement et son environnement), de lautre les
bailleurs organisent souvent les attributions partir de critres relatifs au seul logement. Abandons
et refus soulignent la ncessit de prendre en
compte toutes les dimensions attaches loccupation dun logement : la scurit quil procure,
mais aussi laccs aux services et notamment
lcole dont la rputation dtermine souvent le
choix des familles, la reconnaissance sociale que
procurent le logement et son quartier...
Redonner leur place aux personnes

dans les procdures
Pour redonner aux personnes toute leur place
dans les procdures daccs au logement, des
pistes sont explores par les acteurs de terrain,
en matire dattribution des logements sociaux,
daccs direct au logement pour les sans-domicile,
daccs aux droits. Porteuses dun changement
de regard sur les personnes (considres non plus
comme des bnficiaires ou des usagers -
porter uniquement le regard sur les dispositifs daccs et leur fonctionnement, on perd de
vue tous ceux qui y chappent, parce quils ne
les sollicitent pas ou plus. Nest-il pas paradoxal
de constater quune grande partie de la demande
de logement social nest pas renouvele et que
la proportion de logements sociaux refuss par
7
pire, comme des assists - mais travers leurs

ressources individuelles et leurs capacits se
mobiliser), ces volutions pourraient bien aboutir
une meilleure efficacit de laction publique et
un plus grand respect de la dignit des personnes.
Sur la demande de logement social, plusieurs territoires ont mis en place des systmes de cotation afin dapporter plus de transparence et de
lisibilit aux demandeurs sur les processus dattribution. Mais le dcalage entre les attentes des
mnages et les modalits dattribution incite galement renverser lapproche ordinaire des attributions, comme travers la location choisie :
exprimente dans plusieurs territoires, elle doit
permettre aux demandeurs de se positionner sur
les logements qui se librent (plutt que de rechercher des demandeurs compatibles avec loffre
disponible) et leur donner ainsi la possibilit de
participer au choix de leur logement.
Une meilleure association aux dmarches les
concernant doit tre galement recherche pour
les personnes en grande prcarit. Il sagit de
proposer des formes dhabitat qui respectent leur
dignit et leur bien-tre, mais aussi un accueil et
un accompagnement qui ne soit pas impos ou
intrusif (accueillir les personnes avec leurs addictions, leurs animaux, avec ou sans projets ).
Il importe galement de respecter le principe de
non-abandon, de laisser du temps aux personnes
pour sapproprier leurs dmarches et de prvoir de
manire effective leur participation. De nombreux
projets mens par le secteur associatif invitent
rompre les reprsentations de la vulnrabilit qui
partent dune approche mdicale et palliative qui ont longtemps prvalu et intgrer
pleinement les individus dans la manire dont est
conu leur accompagnement.
Enfin, travers les renoncements des mnages

qui ne sollicitent pas (ou plus) laide de la collectivit, cest aussi la question du non-recours
qui doit tre pose, et par consquent celle des
moyens consacrs par les pouvoirs publics linformation et laccompagnement des mnages.
De louverture des prestations et droits sociaux
(APL, allocations familiales, tarifs sociaux de
lnergie, RSA, CMU ou AME), la revendication
des droits lis lhabitat, laccompagnement doit
tre administratif mais aussi juridique. Car on sait
quil ne suffit pas douvrir un droit pour que celuici devienne effectif.
Amliorer lefficacit et la cohrence

des dispositifs daccs au logement et
lhbergement
Lamlioration de la rponse doit passer enfin par
une mise plat des dispositifs. Quils visent faciliter laccs au parc social pour les mnages les
plus fragiles, ou quils proposent des formules de
logement accompagn ou encore des places
dhbergement, ces dispositifs ne constituent pas
un ensemble cohrent, ne participent pas toujours
de la mme logique daction, et sont le reflet dun
enchevtrement de comptences entre les collectivits publiques et les divers acteurs impliqus
dans leur mise en uvre.
Lamlioration de laccs au logement social pour
les plus modestes et fragiles reprsente un premier enjeu de taille : au-del de la production
indispensable dune offre de logements conomiquement accessibles (dans le logement social
mais aussi dans le parc priv vocation sociale),
cela passe galement par lamlioration des dispositifs destins leur garantir laccs loffre
Hlm, dans le cadre des procdures dattribution,
des contingents prfectoraux et des dispositifs
contractuels (accords collectifs, accords entre tat
et Action Logement sur les logements rservs par
les entreprises, conventions dutilit sociale).
Prsentation du
CONCLUSION
REDONNER DU SENS
ET DE LA COHRENCE LACTION
PUBLIQUE EN FAVEUR DU LOGEMENT
DES PERSONNES DFAVORISES
Un autre enjeu important concerne la mise en

cohrence des dispositifs du logement accompagn , au sein des PDALHPD. Ce secteur, aux
marges du logement (pour en faciliter laccs aux
personnes en difficult) et la frontire de lhbergement (pour construire des passerelles vers
le logement), constitue aujourdhui un vaste ensemble dans larsenal de la lutte contre lexclusion
du logement. En rduire la complexit et gagner
en efficacit dans ce domaine passe notamment
par la capacit des PDALHPD (qui ont dsormais
intgr la dimension hbergement) piloter laction publique. Ils constituent en effet un lieu de
programmation, dimpulsion et de pilotage qui
dpendent fortement de la mobilisation des instances locales de ltat et des services des dpartements, en sappuyant sur les acteurs locaux.
Un dernier enjeu renvoie au secteur de lhbergement durgence ou dinsertion, trs clat. Des
marges de manuvre sont attendues du ct
dune meilleure articulation entre les dispositifs
dhbergement durgence et dinsertion, notamment via les SIAO, lesquels doivent tre mieux
coordonns avec les rponses locales en matire
daccs au logement. Mais certaines orientations
politiques sont galement de nature transformer radicalement la qualit des rponses apportes aux personnes : la sortie de la gestion
saisonnire de lurgence et la stabilisation des
personnes, sont des pralables indispensables.
Et, surtout, laccs direct au logement doit devenir une priorit, sans passage oblig par toute la
gamme de solutions transitoires, qui sest dveloppe au fil des dcennies.
Malgr les efforts engags depuis tant dannes,

laction publique ne parvient pas traiter le problme de lexclusion du logement dans notre pays,
tout juste lendiguer et en limiter les consquences les plus violentes qui restent malgr
tout prsentes, comme en tmoignent encore dramatiquement les dcs de personnes vivant dans
la rue. Cela nous invite collectivement porter un
regard attentif et critique sur les dispositifs mis
en place par les pouvoirs publics pour favoriser
laccs au logement des plus fragiles.
Dans un contexte de rduction des dpenses publiques, la tentation est grande de resserrer toujours plus les critres dligibilit aux aides, de
restreindre encore davantage la cible des populations vises par les diffrents dispositifs. Mais
cette stratgie apparat de bien courte vue :
les situations de fragilit qui nobtiennent aucune
rponse de la part des pouvoirs publics finissent
par saggraver, leurs consquences de plus en plus
lourdes (dans le domaine de la sant, de la scolarit, de lexclusion sociale) et les cots toujours
plus levs pour la collectivit, qui paie finalement
au prix fort son insuffisante mobilisation en amont.
Face la complexit du systme concourant laccs au logement, une meilleure architecture des
dispositifs doit tre recherche. Mais plus fondamentalement encore, il est impratif de dgager
un principe daction commun capable de redonner
du sens laction publique dans ce domaine. Faire
converger les interventions qui favorisent laccs
au logement, atteindre lobjectif du Logement
dabord et faire le choix dune gouvernance locale sont les cls dune ambition mobilisatrice et
dun pilotage plus cohrent.
Le logement ne doit plus tre considr comme

la fin dun parcours dinsertion vertueux, mais
bien comme le support du retour lautonomie
et la reconstruction de soi. Laccs direct un
logement prix accessible, dans le parc social et
priv, avec accompagnement si besoin, doit tre la
priorit, tandis que les formules durgence insatisfaisantes pour les personnes doivent tre remises
en cause. Cette nouvelle politique que la Fondation Abb Pierre appelle de ses vux, doit par ailleurs sappuyer sur des mcanismes de prvention
beaucoup plus efficaces pour viter que les ruptures dans les parcours de vie des mnages (perte
demplois, sparations conjugales, problmes de
sant) se traduisent par des basculements dans
des situations de grande fragilit ou dexclusion.
Face lclatement des comptences par ailleurs,
il est ncessaire dintgrer cette action en faveur
du logement des dfavoriss dans les politiques
locales de lhabitat : les intercommunalits doivent
devenir les pilotes de la politique du logement au
niveau local en organisant lensemble de la chane
des rponses.
Notre pays a besoin dune action volontariste et
dtermine, tous les niveaux, pour permettre
chacun daccder des conditions de vie dignes.
Plus que jamais, la solidarit doit tre remise au
cur de laction publique, afin dapporter aide et
soutien tous ceux qui en ont besoin, des personnes en situation de grande prcarit aux catgories modestes qui rencontrent des difficults.
Le cap est celui du droit au logement, un objectif
qui invite repenser lessentiel, sans se perdre
dans le ddale des dispositifs.
n
Prsentation du
10
1995-2015 Pourquoi la France est-elle bloque

dans la crise du logement ?
DEUXIME CHAPITRE
vec son Contrat social pour une nouvelle

politique du logement , la Fondation
Abb Pierre a port en 2012 des propositions ambitieuses issues dun diagnostic partag
entre acteurs associatifs et experts du logement.
Pendant deux ans, cette approche a t promue
par le Gouvernement lui-mme, dont bon nombre
de mesures taient directement inspires de ce
Contrat social. Pourtant, la crise du logement persiste, sapprofondit et stend des couches de
la population jusque-l pargnes. Certaines des
avances sociales annonces ont eu du mal se
concrtiser, quand elles nont pas t dtricotes
en chemin, alors mme quelles bnficiaient dun
portage politique fort, dun mandat lectoral clair
et dun rel soutien dans lopinion.
loccasion du vingtime rapport annuel de la
Fondation Abb Pierre, il sagit dans ce chapitre
de revenir sur les causes structurelles de la crise
du logement et sur lincapacit des pouvoirs
publics y rpondre, en sappuyant sur vingt
annes danalyse du mal-logement. Nous ne
cherchons pas pointer du doigt un quelconque
bouc-missaire, ni mme isoler simplement un
ou deux facteurs explicatifs, mais identifier et
analyser plusieurs grands verrous, dordres diffrents, dont nous avons pu percevoir la porte et
le caractre dterminant en matire dintervention politique.
11
Tout dabord, un verrou li la mconnaissance

des besoins en logement et de ltat rel du mallogement en France, explique la difficult bien
valuer le dficit de logements et lvolution fine
des besoins. Ensuite, un blocage financier, li
une critique des dpenses publiques rgulirement juges superflues voire contre-productives,
limite les capacits daction des pouvoirs publics
et des associations. Un blocage idologique freine
quant lui la rgulation des marchs immobiliers, au nom de la non-intervention de ltat et
de lauto-rgulation des acteurs privs. Le quatrime obstacle est institutionnel : les comptences lies au logement et lurbanisme restent
encore trop concentres aux chelons national
et communal, divisant la politique du logement
entre centralisme aux moyens daction limits
sur le terrain et approche trop micro-locale dans
laquelle peuvent senfermer les acteurs municipaux. La monte en puissance dchelons intermdiaires dans le cadre de la dcentralisation va
dans le bon sens, mais ce mouvement vers une
gouvernance urbaine lchelle des bassins de
vie sarrte souvent au milieu du gu, suscitant
illisibilit et incertitudes. Enfin, une dernire srie
de facteurs plus politiques renvoie aux rapports
de force qui traversent le monde du logement et
contribuent marginaliser les plus fragiles et les
publics les plus invisibles dans les processus de
prise de dcision.
UN BLOCAGE DE LA CONNAISSANCE : UNE CRISE DU LOGEMENT SOUS-ESTIME

Ces vingt dernires annes, la crise du logement
a t accentue par un manque danticipation des
pouvoirs publics, qui ont sous-estim la croissance de la population et surtout celle du nombre
de mnages, lclatement des familles, la rduction de la taille des mnages, laccroissement du
nombre de familles monoparentales, la poursuite
du vieillissement de la population, ou encore des
phnomnes comme la bi-rsidentialit. Outre
ces volutions dmographiques, la pnurie de
logements, rvle par des besoins sociaux mal
perus comme ceux des mnages en surpeuplement, a t elle aussi mal apprhende.
Une prise de conscience trop tardive

dans les annes 1990
Depuis les annes 1970-1980, le dcalage entre
le niveau des besoins et le volume rel de la
construction sest rgulirement amplifi, sans
alerter suffisamment les dcideurs jusque dans
les annes 2000, expliquant le relchement de
leffort de construction dans les annes 1990 et la
chute des aides publiques dans le secteur du logement social au cours des annes 1980 et 1990.
Ce retard gnral dceler les premiers signes
de la remonte de la crise du logement a t trs
difficile rattraper ensuite. Bref, cest au cours
de la dcennie dattentisme des annes 1990 que
sest prpare la dcennie denvole des prix des
annes 2000.
Encore aujourdhui,
une ralit mal connue
Cette myopie sexplique par les faiblesses duneclasse politique qui rechigne faire du logement
une priorit, mais aussi par un appareil statistique laissant dans lombre des pans entiers du
mal-logement et livrant des donnes incompltes
datant de plusieurs annes. Principale source des
chercheurs, la dernire enqute nationale Logement (ENL) de lInsee se fonde ainsi encore sur
les donnes de 2006, cest--dire avant le dclenchement de la crise conomique. lheure
de lopen data , nous en sommes encore aujourdhui citer les chiffres des expulsions avec le
concours de la force publique de 2011.
De nombreux phnomnes mergents restent mal
connus. Combien de personnes vivent en squat ?
Combien dorment lanne au camping ? Le sujet
transversal des discriminations quant lui ne fait
pas lobjet denqutes publiques rgulires et
encore moins de mesures quantitatives.
Le manque dinformations prcises ne concerne
pas que les personnes dfavorises. Aussi improbable que cela puisse paratre, personne nest
vritablement en mesure de dire de manire
consensuelle aujourdhui quel est le niveau des
loyers quartier par quartier, type de logement
par type de logement, Nantes, Marseille ou Grenoble, alors que la connaissance des loyers est
cense se baser sur des donnes fiables, quelles
servent ou non leur encadrement.
La difficult daccs des chercheurs ou des journalistes aux donnes les rend dpendants dexploitations ponctuelles de ces informations par
les services de ladministration dtat ou des acteurs conomiques, ce qui pose lvidence un
problme de transparence et dindpendance de
lexpertise.
Prsentation du
12
Une crise encore conteste aujourdhui

Cette mconnaissance de la crise du logement a
des consquences sur la perception de son intensit, qui en vient tre rgulirement relativise
voire encore aujourdhui conteste par certains
auteurs ou lus locaux, comme on la vu parfois
lors des dernires lections municipales. Daucuns sous-estiment le poids du logement dans
le budget des mnages, ainsi que lampleur et
la diversit des besoins en logement, pour en
tirer la conclusion que lobjectif de production de
500 000 logements par an serait superflu, que le
rythme actuel de 300000 constructions neuves
par an serait suffisant.
Or, celui-ci ne rpond mme pas laccroissement
du nombre de mnages, puisque les projections
de lInsee estiment prs de 350 000 le nombre
de constructions nouvelles ncessaires pour rpondre la simple volution dmographique et
au renouvellement du parc. Estimer que le rythme
de construction actuel est suffisant revient donc
nier toute pnurie de logements, value pourtant environ 800 000 logements par de nombreux experts et acteurs du secteur.
Ce chiffre correspond laggravation, chaque
anne, du dficit de logements construits par
rapport aux besoins des nouveaux mnages et
au besoin de renouvellement du parc, depuis le
milieu des annes 1970.
Ne pas rpter les mmes erreurs :

anticiper et affiner
En dfinitive, lobjectif de 500 000 logements
neufs par an, issu dun large consensus entre
experts et associations, assum ensuite politiquement au plus haut niveau, reste un bon cap
gnral pour rsorber la pnurie dans des dlais
acceptables. Il ne doit toutefois pas constituer un
objectif chiffr de plus, atteindre tout prix et de
nimporte quelle manire, cest--dire en construisant nimporte o (mme dans des zones sans besoins), nimporte quoi (mme des logements de
faible qualit notamment thermique), nimporte
quel prix (en dcalage avec les capacits financires des mnages), au dtriment dautres objectifs de la politique du logement (comme la rnovation de lancien). Cet objectif doit agir comme
une incitation dpasser les niveaux habituels
de la construction, en associant la socit civile
et les lus locaux la prise en compte des besoins (bassin dhabitat par bassin dhabitat, type
de logement par type de logement), en compltant les projections dmographiques globales par
des diagnostics fins des besoins en logements, y
compris ceux qui ne sont pas exprims explicitement, mal mesurs et peu solvables. cet gard,
lenjeu dune bonne gouvernance territoriale est
essentiel.
Si ce calcul peut tre discut et affin, il nen reste

pas moins vrai que les symptmes statistiques
dun dficit existent bel et bien, de manire trs
concrte, travers la croissance de la population
dite hors mnages , vivant en habitat atypique
(1,4 million de personnes), le taux de surpeuplement (qui touche 12,4 % des mnages en zones
denses) ou encore la tension du march dans la
plupart des grandes villes et la file dattente des
demandeurs de logement social (1,8 million de
mnages).
13
UN BLOCAGE FINANCIER :
DES POLITIQUES SOCIALES DU LOGEMENT FREINES PAR LA RIGUEUR
La remise en cause de la gravit de la crise du
logement sert souvent dargument pour contester la pertinence des dpenses publiques pour le
logement. Sil ne sagissait que daider quelques
centaines de milliers de mal-logs sintgrer
sur un march qui fonctionne correctement, en
effet, les dpenses publiques de logement ne se
justifieraient pas au niveau actuel. Mais la crise
est bien plus structurelle et appelle une raction
de plus grande envergure. Or, la focalisation sur
le chiffre agrg des dpenses pour le logement
empche de rflchir aux besoins rels, et incite
aborder la question par le prisme des coupes
budgtaires court terme au risque daggraver
le problme social sans permettre dconomies
sur le long terme.
42 milliards pour le logement ?

Un chiffre revient souvent dans les dbats : 42milliards, soit 2,1 % du PIB. Il sagit du montant de
lensemble des dpenses publiques pour le logement, issu des Comptes du logement. La dpense
publique de logement aurait ainsi t multiplie
par 2,6 entre 1984 et 2012, plaant la France au
premier rang des pays les plus dpensiers au
monde. En ralit, lutilisation dans le discours
politique dun chiffre totalisant lensemble des
aides au logement mrite une tape pralable
de dconstruction .
Force est de constater tout dabord que, en euros
constants corrigs de linflation, la croissance
des dpenses publiques depuis 1984 est moins
exponentielle quau premier regard. La France dpensait 25 milliards en 1984, contre 42 en 2012:
une hausse de 68% en 28ans. Entre ces deux
dates, le parc de logements sest agrandi (de
21,4 34,2 millions dunits), ce qui accrot assez
logiquement la dpense. Par logement, ltat ne

dpense gure plus en 2012 (1 230 euros par logement) quen 1984 (1 170 euros par logement).
Durant cette priode, le pays sest aussi enrichi. Si
on ramne ces dpenses au PIB, les 2,1 % de 2012
sont mme infrieurs aux 2,3 % de 1984.
Non seulement la hausse des dpenses nest pas
si impressionnante, mais le montant lui-mme
de 42 milliards est discutable. Seuls les deux
tiers relveraient de la satisfaction des besoins
en logement. Le dernier tiers (soit 13,9 milliards
deuros) relve dautres enjeux, principalement
conomiques, qui renvoient la ncessit dalimenter en activit le secteur du btiment, comme
le taux rduit de TVA sur les travaux.
Enfin, mme les dpenses publiques pour le logement qui ciblent des mnages modestes ne sont
pas si videntes agrger. Ainsi, les aides la
personne, qui psent 17 milliards, sont de moins
en moins bases sur le cot rel du logement luimme et remplissent de plus en plus une fonction
de redistribution sociale.
Un besoin de financements accrus

pour le logement :
des dpenses globalement
ncessaires et insuffisantes
Les dpenses pour le logement rpondent par
ailleurs de vraies ncessits, y compris budgtaires. En effet, le logement est un secteur qui
gnre plus de recettes fiscales (60,5 milliards
daprs les Comptes du logement) quil ninduit
de dpenses. Le solde positif pour les comptes
publics est donc de 18,3milliards en 2012.
Prsentation du
14
UN BLOCAGE IDOLOGIQUE :
DES POLITIQUES DU LOGEMENT
QUI SE CONTENTENT DACCOMPAGNER
Les dpenses publiques pour le logement contri- LE MARCH
buent de plus minimiser les cots conomiques
et sociaux lis au mal-logement, quil sagisse des
conomies sur les dpenses de sant, de linsertion sur le march de lemploi, sans parler des
cots conomiss sur les rponses apportes en
urgence aux situations de grande prcarit.
Pourtant, la contrainte financire reste un obstacle
rcurrent la mise en uvre de politiques dclares prioritaires. Ncessit de produire et capter
davantage de logements vocation sociale, explosion des demandes daides aux guichets des
CCAS (centres communaux daction sociale), des
CAF (caisses dallocation familiale), des FSL Rpondre des besoins plus importants avec des
budgets constants est une gageure, et lquation
devient insoluble dans un contexte de rduction
drastique de la dpense publique. Sans moyens
suffisants, les meilleures lois et les meilleurs dispositifs paraissent condamns limpuissance.
La hausse des dpenses publiques traduit aussi
des carences de rgulation. Plutt que dencadrer
les prix de limmobilier, les pouvoirs publics se
sont souvent contents dagir sur la demande,
en la solvabilisant, au risque parfois dalimenter
la hausse des prix. En dfinitive, ce nest donc
pas en rognant les dpenses publiques que lon
ramnera le march la raison. Do lenjeu de la
rgulation du march immobilier.
15
Une part importante de la construction neuve qui

a t encourage par les pouvoirs publics sest
faite des niveaux de prix peu accessibles aux
classes moyennes et populaires, sur chaque segment de loffre de logements (accession la proprit, locatif priv, locatif social), contribuant
ainsi des niveaux de prix bien suprieurs aux
revenus des mnages. Elle rsulte entre autres
de la relance des mesures de soutien linvestissement locatif sans contreparties sociales
suffisantes intervenue partir de 2003 avec le
Robien puis le Scellier et dernirement le
Pinel , mais aussi au poids croissant des PLS
dans la production de logements sociaux au cours
des annes 2000.
Des politiques qui privilgient

la construction neuve et peu accessible
financirement, au dtriment
dune intervention
sur les logements existants
Dans le parc priv existant, la puissance publique
est trop peu intervenue. Le nombre de logements
vocation sociale conventionns avec lAnah a
fortement chut depuis 2009. Malgr certains rsultats encourageants en matire dincitation la
rnovation de lhabitat, les rsultats ne sont pas
encore la mesure des enjeux, en particulier en
ce qui concerne la rnovation des passoires thermiques. Ce manque dintervention sur les marchs
immobiliers et de ciblage sur les besoins sociaux
a mcaniquement accru les ingalits entre territoires, sans que les mcanismes de prquation
soient suffisants pour les corriger.
Un encadrement des loyers a minima,

symptme dune intervention timore
sur les marchs
La polmique rcente sur lencadrement des
loyers prvu par la loi ALUR illustre quel point
la rgulation des marchs de limmobilier reste
un blocage, durci par les lobbies de limmobilier. La hausse des loyers depuis 2000 pnalise
pourtant durement les mnages, et montre que
le march ne garantit pas une relation quitable
car bailleurs et locataires ne sont pas sur un pied
dgalit, surtout face une pnurie dans les
zones tendues. Cette situation, en particulier en
priodes de crise, justifierait que ltat place des
limites et contienne les drives observes.
Sous la forme prvue par la loi Alur, lencadrement nannoncait pas une baisse gnralise des
loyers mais devait permettre au moins dcrter
les loyers les plus levs, qui trouvent malgr
tout preneurs, par manque dinformation des candidats la location ou par manque dalternatives.
Ce ne serait donc pas lasphyxie annonce des
bailleurs privs, tout au plus la fin des abus les
plus criants dans les 28 agglomrations les plus
tendues initialement concernes par la loi. En Allemagne, le contrle des loyers na dailleurs pas
empch le dveloppement du plus important
parc locatif priv dEurope. Encore faut-il vouloir
mettre en uvre cet encadrement, alors que le
nouveau Gouvernement semble dsormais tent
den limiter lapplication.
Le tabou foncier
Si la rgulation des loyers a fait lobjet dun dbat
dans le grand public, la question foncire reste
limite un cercle plus restreint. Or, il sagit l
dune cl majeure pour encourager la construction
et matriser sa destination. Mais depuis les Trente
Glorieuses, la puissance publique sest dpossde de certains de ses outils damnagement
foncier, quil sagisse des ZUP, qui ont disparu, ou
des ZAC, qui se sont rarfies avant dtre remobilises ces dernires annes.
Les pouvoirs publics ont galement de grandes
difficults rcuprer, par la fiscalit, la rente foncire lie une hausse des prix, alors que celle-ci
rsulte de leurs propres efforts, quand des terrains deviennent constructibles. La question foncire rejoint aussi celle de lefficacit des documents durbanisme face aux rflexes de rtention
foncire. Classer un terrain constructible naboutit
pas toujours une construction vritable. Cest
pourquoi de nombreux acteurs ont plaid pour
une taxation croissante dans le temps des terrains constructibles non-btis. Mais cette taxation
reste globalement dcroissante avec les annes,
dmontrant que le sujet du lien entre fiscalit et
proprit individuelle reste sensible.
Prsentation du
16
UN BLOCAGE INSTITUTIONNEL : UNE POLITIQUE TERRITORIALE DFAILLANTE

La difficile articulation entre la politique du logement conduite par ltat et les politiques locales
de lhabitat apparat comme une source majeure
de lincapacit des politiques publiques faire
reculer le mal-logement qui sexprime avec une
intensit et des modalits variables selon les territoires.
Un tat central aveugle aux territoires

et un tat territorial affaibli
Les moyens utiliss par ltat central pour mener
son action conduisent souvent une politique
hors sol , aveugle aux territoires, par exemple
travers les diffrentes mesures de soutien fiscal
linvestissement locatif, coteuses et souvent
mal cibles gographiquement et socialement.
Cest en partie pourquoi la relance de la construction des annes 2000 na pas suffi dtendre le
march, tandis que le Plan de cohsion sociale
de 2005 na pas assez tenu compte des besoins
locaux.
De plus, la capacit dintervention de ltat au niveau local tend reculer, en raison dun affaiblissement de ses services dconcentrs sous leffet
de coupes budgtaires rgulires. Ce mouvement
lempche de jouer pleinement son rle de garant
de la solidarit et de laccs aux droits, tout simplement de lapplication de la loi vote. Cest en
quelque sorte un tat qui accompagne depuis une
dizaine dannes le processus de dcentralisation et qui risque de se trouver fort dmuni pour
garantir la mise en uvre du droit au logement,
tant que les collectivits locales nauront pas pris
le relais.
17
Un dcalage entre
les objectifs nationaux et locaux
Linstabilit des diffrentes lois et des objectifs
nationaux ports par les gouvernements successifs rend difficile la dclinaison locale des mots
dordre nationaux. Cette difficult est lie aussi
la coexistence de deux modalits diffrentes de
fixation des objectifs territoriaux de la politique
du logement : lune par le haut partir de
la dclinaison territoriale des objectifs nationaux,
lautre par le bas partir des territoires dans
le cadre des programmes locaux de lhabitat. En
2013, par exemple, laddition des objectifs de
construction des logements sociaux des PLH tait
prs de deux fois infrieure ce qui aurait t
ncessaire pour atteindre lobjectif national de
150 000 Hlm par an. Sans compter que le niveau
de construction effectif est souvent lui-mme bien
infrieur aux objectifs affichs dans les PLH, notamment en raison du dcalage entre les PLH et
leur dclinaison par les communes.
Malgr certaines russites locales significatives,
limplication des collectivits demeure ingale et
pose notamment la question de la mise niveau
de lintervention de celles qui tranent les pieds
en matire de logement, sachant que lexercice de
la contrainte ne sexerce que faiblement, comme
le montre lapplication alatoire de larticle 55 de
la loi SRU ou des textes relatifs aux aires daccueil
des Gens du voyage.
Des politiques locales qui peinent

atteindre la bonne chelle :
clatement des responsabilits
et rsistance des communes
Lanomalie francilienne
Depuis la premire vague de dcentralisation,

les politiques locales du logement souffrent dun
enchevtrement instable de comptences, qui
complique la mise en uvre de projets devant
chaque fois mobiliser toutes les collectivits pour
aboutir. lheure dun Acte III de la dcentralisation, qui nen finit pas dtre annonc, dcoup,
report, invers, plus personne ne sait rellement
qui fait et fera quoi, suscitant la mfiance et au
final lattentisme.
Le cas de lIle-de-France, orpheline dune politique

du logement mene lchelle pertinente malgr
une crise du logement qui y est la plus criante, est
un triste exemple du blocage institutionnel qui
freine la construction de logements. Sa principale
caractristique ce jour est labsence de gouvernance mtropolitaine de la question du logement
et donc lextrme clatement des politiques de
lhabitat : prs de 1300 communes, 115 EPCI
fiscalit propre, dont 19 en premire couronne.
cette complexit sajoute un autre problme de

gouvernance majeur : les pouvoirs trop importants des communes en matire durbanisme, qui
donnent la possibilit aux maires de construire
des logements ou de les empcher. tel point
que la rsistance de certains maires lurbanisation ou la densification de leur commune est
dsormais identifie comme un des principaux
verrous franais face la crise du logement.
Cet clatement des centres de dcision a entran une libration du foncier insuffisante l o la
construction de logements aurait t utile : dans
la zone la plus centrale, proximit des emplois
et des transports en commun et un flchage
exagr des trop rares terrains constructibles
vers la construction de bureaux. Logiquement,
le prix des bureaux chute tandis que celui des
logements est orient la hausse depuis une
douzaine dannes.
Depuis la fin des annes 1990, ce pouvoir des

maires a t rogn par la monte en puissance
rgulire des intercommunalits. Mais ce mouvement est frein par des PLU qui restent majoritairement entre les mains des communes. Alors que
le projet de loi Alur, en 2013, prvoyait le transfert
automatique des PLU au niveau intercommunal,
lopposition de lAssociation des maires de France
(AMF), qui dispose de relais puissants au Snat,
a permis de laisser aux lus locaux la possibilit
dy droger sils parviennent runir une minorit
de blocage trs accessible. Le PLU intercommunal
avance, mais il restera donc de fait facultatif, alors
quil fait lobjet dun trs large consensus parmi
les spcialistes du logement.
Prsentation du
18
UN BLOCAGE POLITIQUE : DES RAPPORTS DE FORCE DFAVORABLES AUX MAL-LOGS

Au-del des raisons voques pour expliquer la
faiblesse de laction publique face au mal-logement, il convient de sinterroger sur les rapports
de force dans le domaine du logement qui ne
sont, lvidence, pas favorables aux personnes
les plus fragiles.
Sans toit ni voix :

des mal-logs sous-reprsents
Qui porte aujourdhui les intrts des personnes
les plus fragiles ? Les mal-logs sont lobjet
dune couverture mdiatique rgulire, mais ne
semblent pas constituer pour autant une force sociale, capable dimposer ses vues et son agenda.
Nombreuses et bien implantes, les associations
daide aux mal-logs, qui portent leurs proccupations dans lespace public, sont aujourdhui
fragilises dans leur quilibre conomique : financements publics en baisse, place croissante
des commandes publiques au dtriment des subventions. Ces transformations compliquent pour
beaucoup dentre elles leur capacit porter une
parole critique indpendante.
19
Des lobbies trs couts

linverse, les organisations reprsentatives des
bailleurs privs, des promoteurs et agents immobiliers, des assureurs ou du btiment savent faire
entendre leur voix, dans les mdias ou auprs
des pouvoirs publics. Les arbitrages rendus le
29aot 2014 dans le cadre du Plan de relance de
la construction lont montr propos de la GUL,
de lencadrement des loyers et des frais dagence
ou de la relance des incitations fiscales linvestissement locatif.
Le dialogue social dans le secteur du parc priv
est insuffisant en France, contrairement ce qui
se pratique en Allemagne, par exemple. Cette difficult est accentue par une surreprsentation
des personnes physiques parmi les bailleurs privs. Latomisation de la proprit aboutit un
face--face entre locataires et bailleurs peu professionnels, et empche lmergence dun dbat
structur et quilibr.
Lingalit de poids entre dfenseurs des mallogs et professionnels de limmobilier saccompagne par ailleurs dune spcialisation de chaque
partie sur ses domaines dexpertise supposs.
Les associations sont coutes sur le sujet de
lexclusion, tandis que les groupements professionnels sont les interlocuteurs spontans pour
voquer la construction et le march. Cette rpartition des rles simpliste renforce la tendance
de la politique du logement segmenter les approches conomique et sociale, la seconde tant
cense rparer les dgts de la premire, au lieu
de penser les deux de front.
Des ingalits qui ne sont pas

suffisamment compenses par le droit
Entre ces intrts souvent contradictoires et
conflictuels, le droit devrait restaurer un certain
quilibre, mais ny parvient pas toujours. Le droit
de la proprit, dominant depuis 1789, est gnralement bien respect. En revanche, les droits
des personnes mal-loges sont plus fragiles. Le
droit au logement a connu bien des avances mais
reste une construction rcente. Mme depuis que
le droit au logement est devenu opposable
dans certains cas en 2007, les chappatoires se
multiplient pour permettre aux acteurs impliqus
de droger leurs obligations. tel point que
plus de 55500 mnages dont la situation a t
dclare prioritaire et urgente sont aujourdhui
en attente dun relogement par les prfets. Si lon
descend encore dans lchelle des droits, mme
la garantie minimale dun hbergement, pourtant
inscrite dans la loi, nest pas respecte.
On constate donc dans la pratique que les droits
formels des mal-logs et plus largement des locataires peinent tre traduits sur le terrain, en
raison dinterprtations parfois restrictives par la
justice et ladministration, qui craignent dtre
dbordes par les demandes. De plus, la capacit mme de saisir la justice nest toujours pas
quitable, les rseaux associatifs daccs au droit
tant peu arms face des besoins grandissants,
et laide juridictionnelle restant trs insuffisante.
CONCLUSION
Lanalyse des vingt dernires annes pourrait ne
pas porter loptimisme, au vu de la situation
actuelle sur le front du mal-logement. Mais une
relecture attentive de ces deux dcennies montre
aussi des russites incontestables. Lanalyse des
blocages ne doit pas faire croire que rien na t
tent ou ralis par les pouvoirs publics. Beaucoup de chantiers et de mesures ont t engags
ces dernires dcennies par des responsables
politiques de tous bords.
Prs dune vingtaine de lois ont t adoptes
depuis le dbut des annes 1980. Certaines ont
permis des avances relles comme la loi de
1989 qui organise lquilibre entre bailleurs et
locataires, ou la loi Besson de 1990 qui instaure
les premiers PDALPD et les FSL, la loi de lutte
contre les exclusions de 1998, la loi SRU qui a
impos une meilleure rpartition des logements
sociaux, le plan de Cohsion sociale qui a permis
de relancer la construction Hlm, et le Programme
national de rnovation urbaine qui a mobilis des
dizaines de milliards pour les quartiers dits sensibles. Sans oublier la reconnaissance du Droit
au logement opposable en 2007. Depuis 1989, le
chemin parcouru est considrable mais ces avances sont mises en pril par laffaiblissement des
mcanismes de redistribution, la prcarisation de
pans entiers de la socit et la hausse des prix
de limmobilier.
Prsentation du
20
lheure du bilan, notre regard rtrospectif ne

doit pas succomber une vision uniformisante de
ces deux dcennies. De vraies tentatives damliorer le sort des mal-logs, parfois avec un relatif
succs, ont altern avec des priodes de dsintrt pour la question. Mais les blocages identifis
dans ce chapitre ont rgulirement fait obstacle
aux tentatives de rformes.
Pour les lever, la France a besoin dun minimum
de consensus entre tous les acteurs sur le diagnostic de la crise du logement, bas sur des donnes incontestables. Elle a besoin dune certaine
confiance entre les interlocuteurs, ce qui implique
notamment que la parole de ltat ne soit pas
rgulirement dmentie par les faits. Elle a surtout besoin de cohrence sur le long terme, faute
de quoi chaque alternance ou remaniement gouvernemental vient rebattre les cartes et susciter
incertitude et instabilit pour un secteur qui btit
sur le long terme. Notre pays a enfin besoin, pour
rsorber la crise du logement, que la voix des
mal-logs soit mieux entendue et que leurs droits
soient enfin respects.
n
21
Ambitions rduites et revirements inquitants

pour la politique du logement
QUATRIME CHAPITRE
anne 2014 sera celle de laccs

des solutions dignes pour les personnes sans domicile ou habitant
dans des bidonvilles Elle verra enfin la mise en
uvre dun plan daction en faveur du relogement
des personnes reconnues prioritaires au regard
du droit opposable au logement . Ces propos de
Jean-Marc Ayrault, alors Premier ministre, lors de
la remise du premier bilan du Plan quinquennal
contre la pauvret et pour linclusion sociale,
Cergy le 24 janvier 2014, promettaient une anne
dactions en direction des mal-logs.
Cependant, aprs les lections municipales,
deux remaniements gouvernementaux, lannonce
de 50 milliards deuros dconomies sur les dpenses publiques, la remise en cause de lencadrement des loyers et de la Garantie universelle
des loyers (GUL) et un nouveau plan de relance
de la construction, cest au final une anne
de ruptures et de revirements que nous avons
assist. Les dbats autour du dtricotage de
la loi ALUR, largement entretenus par certaines

personnalits politiques et amplement relays
dans la presse, ont mobilis beaucoup dnergie
et masqu dautres avances importantes qui ont
t ngliges et retardes dans des domaines
aussi essentiels que les rapports locatifs, la lutte
contre lhabitat indigne et les coproprits dgrades, la prvention des expulsions locatives... La
relance de la construction par le soutien et la libration du march sest impose au dtriment de la
lutte contre lexclusion du logement.
Ce revirement est dautant plus inquitant que
le contexte conomique et social se dgrade. La
situation devient alarmante pour une part importante de la population expose des risques de
rupture sociale, avec 8,5 millions de personnes vivant sous le seuil de pauvret en 2012, un nombre
de bnficiaires du RSA qui atteint 2,4 millions en
septembre 2014 (+6% en un an), et des difficults
quotidiennes de paiement du loyer et des factures
dnergie qui engendrent des demandes daides
en augmentation depuis six ans selon lUNCCAS.
Au vu de ces constats, la Fondation Abb Pierre
considre que les nouvelles orientations de la
politique du logement fragilisent deux axes majeurs: la lutte contre les ingalits face au logement et la rponse effective, nationale et locale,
aux difficults de logement des plus modestes.
Prsentation du
22
UNE POLITIQUE QUI NE CONTRIBUE PAS RDUIRE LES INGALITS

Le logement est un des secteurs dans lesquels
les ingalits sont les plus criantes. La part des
dpenses consacres au logement est celle qui
diffrencie le plus nettement les mnages1 : en
2011, pour les 20% des mnages les plus modestes, elle est suprieure de 8,3points celle
des 20% les plus aiss. Une ingalit qui dpend
aussi de la composition familiale, et qui pnalise
avant tout les mnages modestes et les nouvelles
gnrations.
Les carts sexpliquent principalement par le statut doccupation et le patrimoine disposition
pour subvenir ses besoins : en 2010, les 10 %
les plus aiss dtiennent prs de la moiti du
patrimoine national (93 % pour les 50 % les plus
riches), alors que la moiti la moins riche nen possde que 7 %. Lhritage reste un facteur majeur
de reproduction des ingalits, dans un contexte
de baisse du pouvoir dachat immobilier: Paris,
par exemple, 44 % des mnages taient en capacit dacheter en 1998 ; ils ne reprsentent plus
que 27 % en 20102.
La rduction du poids des dpenses de

logement est-elle toujours un objectif ?
Mesure particulirement emblmatique de la
loi Alur, lencadrement des loyers a subi des inflexions importantes au cours de lanne. Face
aux menaces dacteurs conomiques (propritaires, investisseurs), le Gouvernement semble
faire marche-arrire. Son ambition se rduit aujourdhui une simple exprimentation Paris, avant une hypothtique gnralisation Alors
1. Enqute budget famille 2011, Insee, n158, septembre 2014.
2. Lvolution du pouvoir dachat immobilier selon lge des mnages,
tude issue dun partenariat entre la chaire de lUniversit Paris Dauphine et le Crdit foncier, dcembre 2014.
23
que ce dispositif tait dj jug limit par la Fondation au regard du niveau des loyers, il risque de
laisser limmense majorit des locataires lcart
de la loi. Une loi qui ne prvoit pourtant aucune
phase exprimentale et qui ncessite simplement
dtre applique ds que possible en acclrant la
mise en place des observatoires des loyers dans
toutes les zones concernes. Dautant plus que,
paralllement, le dcret annuel plafonnant les
hausses de loyer la relocation et au renouvellement du bail reste mconnu des locataires et
ne permet pas une quelconque baisse des loyers
excessifs.
En matire de rduction du taux deffort des
mnages, certaines mesures vont toutefois dans
le bon sens, comme lencadrement des frais
dagence, entr en vigueur en septembre 2014.
Mais ses effets seront essentiellement limits aux
zones tendues, surtout Paris, et aux petits logements.
Par ailleurs, la rduction des charges lies au logement fait lobjet dune attention renouvele
travers le projet de loi relatif la transition nergtique, en discussion au Parlement, qui prvoit
une prise en compte de la performance thermique
dans la dcence des logements, des objectifs de
rnovation orients vers les mnages modestes,
et un chque nergie pour les plus dmunis. Mais aucun financement public suffisant de
ce chque nergie nest encore garanti par ltat,
tandis que le forfait charges des aides personnelles au logement reste trop faible pour
enrayer la prcarit nergtique. Mme bilan en
demi-teinte pour le programme Habiter mieux,
recentr sur les propritaires occupants les plus
modestes, et dont la progression encourageante
environ 100000 logements rhabilits depuis
2011 reste toutefois bien infrieure aux besoins.
Laggravation des ingalits

de patrimoine
Alors que le patrimoine immobilier ne cesse de
se concentrer entre les mains des plus aiss,
certaines dispositions fiscales adoptes cette
anne renforceront cet tat de fait, comme labattement fiscal de 100 000 euros sur les donations
de logements neufs et de terrains constructibles
ses descendants ou labattement exceptionnel
de 30% sur les plus-values immobilires de cession de terrains btir Mais aussi, le retour
la possibilit de louer un logement acquis grce
au dispositif dinvestissement locatif Pinel
ses ascendants ou descendants tout en profitant
dune rduction dimpt, quand on sait que ce
sont les mnages aiss qui investissent le plus.
Dans un souci de relance de la construction, le
nouveau dispositif Pinel va engendrer un surcot financier dautant plus important quil engage
les fonds publics sur plusieurs annes (jusqu 12
ans), pour un gain espr dans la production de
logements somme toute assez modeste3, et une
accessibilit financire des logements non garantie : la modification du zonage A/B/C qui laccompagne a pour consquence une augmentation des
plafonds de loyers dans certaines villes, les rapprochant parfois des prix du march4.
Ces mmes plafonds sappliquent au logement
intermdiaire , nouvelle filire de production de
logements aids destins aux classes moyennes,
bnficiant de moyens consquents (TVA 10%,
exonration de TFPB sur 20 ans, 1,9 milliards
deuros annoncs par ltat, 1,2 milliards par la
SNI et des investisseurs institutionnels) et dont
le dveloppement pourrait concurrencer celui des
logements sociaux.
3. 34 000 euros par logement contre 29 000 euros pour le Duflot
avec un objectif de 50 000 logements contre 40 000.
4. De 10 euros/m2 en zone B1 12,42 euros/m2 en zone A, alors que le
loyer moyen de march est de 11,7 euros Toulouse, 12,5 euros Marseille, 13 euros Lyon, et 13,4 euros Lille, en aot 2014 selon Clameur.
Relancer la construction est ncessaire, car les

mises en chantier sont tombes cette anne sous
la barre des 300000 logements, loin de lobjectif
prsidentiel de 500 000. Mais construire sans
considration de prix et de localisation ne suffira pas rpondre aux besoins des mnages
modestes.
Face aux ingalits territoriales,

des moyens daction insuffisants
Les ingalits dans le logement se refltent aussi
dans la possibilit, ou non, pour les mnages de
choisir leur quartier, leur environnement, lcole
de leurs enfants Cette problmatique est manifeste dans les quartiers de relgation, o le parc
Hlm et les coproprits dgrades sont surreprsents. La pauvret sy concentre avec des
perspectives de mobilit restreintes, pour une
raison simple : parc social ou parc priv, cest l
que se trouvent les logements les moins chers,
seuls disponibles pour les mnages aux revenus
les plus bas.
Face cela, la nouvelle politique de la Ville se met
en place dans une gographie prioritaire resserre et unique pour concentrer les moyens
publics sur les territoires les plus en difficult.
Cette rforme de primtre est essentiellement
technique et constitue une nouvelle tape dans
un mouvement de va-et-vient historique entre
saupoudrage et recentrage des aides de la politique de la ville. Bases sur un critre unique, celui du revenu, les nouvelles zones se rpartissent
sur 1 300 quartiers (contre 2 300 jusquici). La
population concerne, globalement plus jeune
et confronte des situations plus dgrades
(fragilits en termes de configurations familiales,
chmage, conditions de logement), diminue de
prs de 40 %.
Prsentation du
24
Dans ce cadre, le Programme national pour la

rnovation urbaine (PNRU) est renouvel pour dix
ans (2014-2024) dans 200 quartiers prsentant
les dysfonctionnements urbains les plus importants. Sa philosophie est plutt positive : dfinition des objectifs au niveau de lagglomration,
diagnostics territoriaux et stratgie long terme,
meilleure dclinaison dans les PLH, intervention
sur le parc priv, plus grande concertation avec
les habitants De louables intentions qui devront
se traduire dans les actes, sachant que ce second
programme se dploie dans un contexte budgtaire marqu par le dsengagement de ltat,
compens par les fonds dAction logement, permettant de mobiliser 5 milliards deuros de dpenses publiques sur dix ans (contre 12 milliards
pour le prcdent PNRU).
De son ct, larticle 55 de la loi SRU a dmontr son efficacit, pour construire des logements
sociaux mieux rpartis gographiquement, mais
son influence reste partielle. Le relvement du
quota de logements sociaux par commune (de 20
25 % pour les plus tendues) est une avance notable, comme le rythme de rattrapage ambitieux
impos par la loi en 2013. On sait toutefois que
ces dispositions ne seront efficaces que si ltat
procde des contrles stricts et aux sanctions
ncessaires (constats de carence, pnalits financires, substitution du prfet). En attendant, la
part du parc priv accessible aux mnages bas
revenus diminue5, et la Fondation dplore que le

chantier de la mobilisation du parc priv des
fins sociales ne soit toujours pas lanc, alors quil
est dterminant pour concilier droit au logement
et mixit sociale court terme.
UNE POLITIQUE QUI NEST TOUJOURS

PAS LA HAUTEUR
POUR LES MAL-LOGS
Paralllement une meilleure redistribution, indispensable la lutte contre la pauvret, la perspective doit tre celle du renforcement de leffectivit des droits pour les personnes en difficult
sociale. Toutes les associations ont reconnu les
bonnes intentions du plan quinquennal de lutte
contre la pauvret mais, depuis son adoption,
alors que la situation des personnes touches par
la pauvret saggrave, il semble que ce soit linertie qui domine. Alors que Franois Hollande a rappel cette anne son engagement poursuivre de
faon inflexible ce train de mesures, la feuille de
route annonce pour 2014 na pas t tenue en
matire dhbergement et de logement.
Une production de logements sociaux

qui ne dcolle pas
La Fondation Abb Pierre a salu les dcisions
favorables au logement social prises en dbut
de quinquennat : TVA 5,5 %, programme de
logements trs sociaux bas niveau de quittance
5. Passant de 33 % 16 % du parc total entre 1988 et 2006, principalement en raison de la hausse des loyers (Rapport de concertation sur
les attributions de logements sociaux remis la Ministre du Logement
en mai 2013).
25
(PLAI +), cession du foncier public... Mais, les rsultats se font toujours attendre et la rduction
des aides la pierre ne laisse rien prsager de
bon pour les annes venir6. La promesse prsidentielle en 2012 de doubler les aides la pierre
est bel et bien oublie.
Avec 117 000 logements sociaux financs en 2013
et une estimation denviron 110 000 en 2014,
nous sommes bien loin de lobjectif annonc de
150 000 logements sociaux. En outre, les nouveaux logements sociaux produits sont de plus en
plus chers7. Une drive qui contribue exclure du
parc des logements neufs un nombre croissant de
demandeurs de logement social et relguer les
locataires les moins favoriss dans les fractions
les plus anciennes et vtustes du parc social. Or,
pour ces derniers, le programme PLAI + peine
dmarrer (seulement la moiti de lobjectif de
2000 logements en 2014 a t atteint), principalement en raison dengagements de ltat non
garantis (comme le doublement du forfait charges
des APL). Et si lagenda Hlm 2015-2018 prvoit
la production annuelle de 5000 PLAI-Hlm
loyers trs modrs, cette offre annonce comme
complmentaire ne sajoute finalement pas la
programmation initiale des PLAI, ce qui revient
explicitement remplacer une partie des financements de ltat par les fonds propres des organismes Hlm.
Dans ce contexte de pnurie et dinadaptation
croissante de loffre de logement social, lobjectif
de transparence des procdures dattribution des
logements sociaux, port par la loi ALUR, revt
un enjeu majeur alors que les pratiques dans certains territoires sont encore trs loignes des
prescriptions nationales, voire juridiquement discutables, sans susciter de raction significative de
la part de ltat.
La protection des locataires modestes :

un pas en avant, un pas en arrire
Autre mesure phare de la loi Alur, ct de lencadrement des loyers, la Garantie universelle des
loyers est tout simplement abandonne, par souci
dconomies budgtaires, et remplace par deux
dispositifs: la Caution locative tudiante (Cl) et
un dispositif cibl sur les salaris locataires du
parc priv. ce stade, cest un important retour
en arrire qui sannonce, les personnes non salaries ntant plus couvertes. Cette drive dun projet qui se voulait universel tmoigne du manque
de mobilisation des pouvoirs publics pour inventer un nouveau systme de protection sociale du
logement face aux alas de la vie.
Le Gouvernement na pas t non plus la hauteur des enjeux en matire de prvention des
expulsions locatives : les expulsions sans relogement ont toujours lieu, les moyens destins la
prvention demeurent insuffisants et les dcrets
dapplication de la loi Alur sont toujours en attente. Alors quune valuation publique des dispositifs de prvention a t lance et quun ple
ddi la prvention des expulsions devrait tre
cr au sein de la DIHAL, la Fondation Abb Pierre
espre que ces initiatives seront enfin porteuses
dune nouvelle dynamique dans ce domaine.
Enfin, les aides personnelles au logement, indispensables pour ceux qui les peroivent, semblent
devenir une variable dajustement des finances
publiques, en dpit des consquences sociales
que cela gnre. Geles jusquen octobre 2014,
elles ont fait lobjet dune rforme technique en
loi de finances qui ne garantira plus lgalit entre
bnficiaires du RSA activit et du RSA socle
partir de 2016.
6. Subvention supprime pour le PLUS (contre 300 euros en 2014) et

diminue pour le PLAI (de 7 000 6 500 euros).
7. Cest le cas des PLS, mais aussi de 81 % des PLUS et 46 % des PLAI
qui affichent des loyers suprieurs ceux retenus pour le calcul des APL.
Prsentation du
26
Lincapacit rpondre lurgence :

une anne de plus
En 2012, 141 500 personnes taient sans domicile
en France mtropolitaine, soit une progression de
44 % en 11 ans. Une personne sans abri sur deux
dclare avoir quitt son dernier logement depuis
plus de deux ans (une proportion qui augmente
de 10 points par rapport 2001), ce qui montre la
difficult persistante se reloger.
Malgr la promesse de mettre fin la gestion saisonnire des dispositifs dhbergement, la sortie
de lhiver 2013-2014 a t marque une fois de
plus par la remise la rue de milliers de personnes sans-domicile. Cet hiver, sont encore mobiliss des Algecos ouverts de minuit 5 heures,
gymnases, lits picots, places fermes le week-end
en raison de baisses de financement Ainsi, se
rpte une gestion au thermomtre qui ne dit plus
son nom.
Cette situation aboutit des tensions trs fortes,
notamment chez les gestionnaires du 115 et de
lurgence sociale. Le 115 norientant plus, il est
un observatoire de la misre , dnonaient des
acteurs de lurgence sociale. Lorsquil napporte
pas de rponse, il ne peut plus enrayer le dveloppement du sans-abrisme.
Le principe de laccueil inconditionnel, qui doit
concerner toute personne en situation de dtresse, quelle que soit sa nationalit, sa situation
administrative, mais aussi sa situation socio-conomique, sa situation de famille ou son tat de
sant, est ainsi mis mal. Alors que des moyens
suffisants, adapts et durables devraient tre
dgags, la Fondation Abb Pierre dnonce une
gestion de la pnurie doffre dhbergement et
de logement par le tri des personnes en dtresse.
27
La situation reste aussi alarmante pour les habitants de bidonvilles, malgr la circulaire du
26 aot 2012. La mission nationale de rsorption des bidonvilles, confie Adoma, dispose
de moyens trs limits au regard de la situation.
Tout en nonant des principes daccompagnement, cest une politique toujours rpressive qui
prvaut, plongeant des familles entires dans une
prcarit accrue avec des consquences parfois
dramatiques8. Lirrespect des droits fondamentaux des occupants par de nombreux acteurs,
quils agissent volontairement, par ngligence ou
impuissance, ne peut plus durer.
Le Droit au logement opposable reste quand lui
une promesse insatisfaite pour des dizaines de
milliers de demandeurs : plus de 55 000 mnages
prioritaires sont loger aujourdhui, dont 46 000
ont dpass les dlais dattente rglementaires.
Reprenant en substance les priorits du plan quinquennal de lutte contre la pauvret pour 2014, le
Plan daction pour le Droit au logement opposable9 na t prsent que le 20octobre 2014
par la Ministre du Logement (sans fixer dobjectifs territorialiss en Ile-de-France), alors quil y a
aujourdhui urgence agir, la fois pour rattraper les retards de relogement et pour se mettre
en ordre de marche face des recours dont le
nombre progresse.
8. La LDH et European Roma Rights Centre (ERRC) ont recens au cours
des trois premiers trimestres de lanne 2014, 10 930 personnes ayant
subi une vacuation force en France.
9. Parmi les mesures de ce Plan figurent notamment la mobilisation de
lensemble des contingents, la mise en place dune information et dun
accompagnement plus appropris aux familles reconnues prioritaires,
et la cration en Ile-de-France dune instance partenariale ddie la
mise en uvre du Dalo charge dexaminer les cas difficiles ou bloqus.
Enfin, avec 67 % des aires daccueil pour les Gens

du voyage ralises, treize ans aprs ladoption
de la loi du 5 juillet 2000, et seulement 871 terrains familiaux dix ans aprs la parution de la
circulaire clarifiant leur statut de toute vidence,
lhabitat des Gens du voyage est toujours aussi
peu considr. Sans parler de la non-reconnaissance de la caravane comme logement, avec
toutes les consquences quelle peut avoir en
termes de citoyennet, de droits lhabitat et
daides en cas de difficult. Il en va de mme de
labrogation complte de la loi du 3 janvier 1969
instituant un statut administratif drogatoire pour
les Gens du voyage qui, malgr les promesses de
Franois Hollande et de Manuel Valls, est toujours
attendue.
Des outils de pilotage renforcs

en faveur des dfavoriss
Action interministrielle, observation, PDALHPD, SIAO : les leviers daction face lurgence
sociale, rnovs en 2014, se mettent en place.
Pour la Fondation Abb Pierre, des perspectives
existent cet gard dans une mise en uvre rigoureuse et ambitieuse de la loi Alur. Lenjeu doit
tre centr sur la redynamisation et lactualisation
des dispositifs de prvention des situations durgence, ainsi que sur la connaissance des besoins
et ladaptation des rponses.
Les nouveaux PDALHPD, couvrant dornavant
tout le champ des besoins en logement et en hbergement, sont loccasion de fournir un meilleur
support la ralisation du Logement dabord
et de relancer une logique prventive auprs
des personnes. Les Services intgrs daccueil
et dorientation (SIAO), en tant que plateforme
unique dpartementale dorientation et de rgulation du secteur de lhbergement et du logement dinsertion, devront tre un nouveau lieu
de priorisation des situations, et la Fondation
Abb Pierre souhaite, cette occasion, que la pratique soit fondamentalement amliore et plus
conforme au droit.
Mais ces dispositifs ne pourront attribuer plus
de places que loffre disponible, ni changer les
logiques dattribution et de parcours contraints
des personnes sans une offre suffisante de logements, seule en mesure doffrir rellement le
temps, la stabilit, le suivi et la scurit dont
les personnes ont besoin pour sortir de leurs
difficults.
Prsentation du
28
LINDTERMINATION DES TERRITOIRES FACE AUX BESOINS SOCIAUX

Le paysage institutionnel en matire de logement
est marqu depuis plusieurs annes par une instabilit chronique. Des incertitudes persistent,
dautres sont apparues en 2014 (comme la disparition annonce des dpartements) et ralentissent
la prise en compte des problmatiques de mal-logement et la mise en uvre de rponses adaptes
dans les territoires. En conduisant une dcentralisation aussi morcele en plusieurs projets de loi,
sans relle vision densemble, le Gouvernement a
pris le risque dune dilution des responsabilits
au dtriment des plus fragiles. Malgr ces incertitudes, le chantier est incontournable et comporte
des avances notables.
Linexorable monte en comptence

des EPCI, malgr un cadre lgislatif
encore la carte
Lanne 2014 aura t marque par plusieurs lois
essentielles : la loi MAPTAM, la loi de programmation pour la ville et la cohsion urbaine, la loi
Alur et le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique. Tous ces textes
marquent le renforcement continu du rle des
intercommunalits dans les politiques de lhabitat et de la ville, tout en faisant voluer paralllement celui des dpartements et des rgions.
Les conditions dune rorganisation cohrente
des diffrents pivots de la politique du logement
(urbain, foncier, production et entretien, social,
environnemental) ont volu et peuvent, indniablement, permettre dadapter davantage laction
publique aux diffrents types de territoires, et
leurs spcificits.
budgtaire. Dans ce contexte, la Fondation Abb

Pierre craint que les ingalits se renforcent encore entre les territoires, les uns consacrant une
part de leurs maigres moyens remdier des
situations particulirement difficiles, sans grande
perspective de sortie, tandis que dautres investiraient de manire consquente dans leur dveloppement conomique et urbain, sans inclure
suffisamment les plus modestes.
Dans lincertitude,
le risque de lattentisme
Le mouvement luvre de dcentralisation
petits pas prsente deux dfauts majeurs : celui
dentretenir un flou dommageable autour de responsabilits capitales pour aider les personnes
en difficult de logement, et celui de provoquer
lattentisme face des mouvements constants
dallers-retours entre annonces et mesures rellement adoptes.
Plusieurs annonces et ractions sont venues
brouiller cette anne le mouvement de dcentralisation. Les 50 milliards deuros dconomies
annoncs par le Gouvernement font craindre que
le processus de dcentralisation ne soit guid
par une recherche de rduction des dpenses
publiques. Ensuite, lintervention de maires a une
nouvelle fois empch la gnralisation du PLU
intercommunal, la loi Alur optant pour une minorit de blocage facile runir. Puis, les nouvelles
quipes municipales, mises en place aprs les
lections, ont marqu pour certaines un dsengagement important par rapport au logement social.
Des marges de progression importantes souvrent,

mais restent toutefois trs dpendantes de la volont politique des collectivits de sy engager
qui, en outre, peut tre bride par la contrainte
29
Certaines mtropoles ont galement manifest de

fortes rticences sur les dimensions plus sociales
de la politique du logement et la rponse apporter aux situations durgence, avec un dbat
qui sest cristallis autour de la comptence de
lhbergement et dont les personnes en difficult
font les frais l o le service public de lhbergement en est affect.
Lannonce de la disparition des Conseils dpartementaux, relativise depuis, a relanc le dbat sur
leur rle. Pour certains, la recherche dconomies
et de simplification passe par la suppression dun
chelon territorial. Pour dautres, une conception
du dpartement appui se dgage, en renfort
dagglomrations qui ne sont pas encore prtes
ou de communes qui ne sont pas suffisamment
actives (par choix ou par ncessit).
Quant aux rgions, le projet de loi NOTRe pourrait
permettre, l o il existerait une volont politique,
de lancer une vritable dmarche de planification
rgionale dans le domaine de lhabitat, fonde
sur les besoins des territoires.
Intention nationale et ralit locale :

le rle de ltat
La dcentralisation est ncessaire mais, sans
garde-fous, elle porte en elle le risque dune aggravation des ingalits territoriales. Les dispositifs de prquation sont cet gard essentiels.
Malgr une progression encourageante, les montants en jeu, compars aux budgets des collectivits locales, restent marginaux. De plus, cette
hausse de la prquation intervient un moment
o sont drastiquement rduites les dotations de
ltat toutes les collectivits, y compris les plus
dmunies
Par ailleurs, si la politique territoriale du logement
reste trop faible bien des gards, le rle de ltat
doit aussi tre questionn du point de vue de sa
prsence locale, des moyens dont il se dote au
niveau local pour impulser et contrler lintervention publique en faveur des plus modestes. Sans
homognit de larchitecture institutionnelle sur
lensemble du territoire national, il conserve un
rle crucial.
La rforme de ltat annonce par le Gouvernement doit mener au renforcement de sa position
stratgique, au plan national et local, et non une
dfausse sur les collectivits des tches qui lui
incombent. Ltat doit tre porteur dobjectifs de
solidarit et veiller ce que ceux-ci soient effectivement dclins dans les territoires. Il doit jouer
son rle de garant de la bonne mise en uvre des
obligations de rsultat, en donnant aux collectivits les moyens de les mettre en uvre et en se
prservant les moyens de le faire leur place en
cas de dfaillance.
Prsentation du
30
2014 : ANNE BLANCHE POUR LA PUISSANCE PUBLIQUE ET POUR LES MAL-LOGS

Il faut aussi se fliciter du changement de postulat qui fonde les nouvelles mesures adoptes en
2013. Le march nest ainsi plus considr comme
la seule et la meilleure faon dassurer la bonne
adquation entre loffre et la demande . Ainsi se
concluait lan dernier lvaluation par la Fondation Abb Pierre de la politique du logement du
gouvernement en 2013. Un an plus tard, force est
de constater qu la moiti de ce quinquennat,
lanne 2014 restera comme une anne de bascule : il faut dsormais librer et soutenir le
march, dans lespoir quil suffise satisfaire les
besoins en logement des mnages.
Les quelques avances de lanne sont bien
relles, mais sont la plupart du temps le rsultat de dmarches inities en dbut de mandat,
avant 2014. Cest pourquoi la mise en uvre des
multiples dispositions de la loi Alur est un impratif, pour que les chantiers ouverts se poursuivent
rapidement. Mais la prservation des avances
de dbut de mandat ne sera pas suffisante. Les
dconvenues de 2014 doivent nous tenir en alerte
et la Fondation Abb Pierre restera vigilante.
prcaires et pour tant dautres actions qui ne sont

pas menes faute de ressources, la question des
moyens budgtaires nest pas la seule en jeu
mais est incontournable. Espre-t-on vraiment
faire mieux avec moins, alors que le nombre de
personnes sans domicile a explos entre 2001 et
2012, que tous les indicateurs sociaux sont au
rouge et que les dispositifs daccs au logement
sont toujours plus engorgs ?
Nous avons perdu trop de temps revenir sur des
avances dbattues parfois depuis des annes.
Ces retours en arrire dcouragent les acteurs
et rendent le cap gouvernemental illisible. Lanne 2015 ne peut pas tre nouveau une anne
blanche pour laction publique, sous peine dtre
une nouvelle anne noire pour les mnages en
difficult de logement. Car pour eux, pendant la
remise en cause davances lgislatives, la crise
du logement continue.
n
Remettre le cap politique sur les ambitions du dbut de quinquennat devrait saccompagner dune
ouverture du dbat sur les marges de manuvre
financires qui sont indispensables leur mise en
uvre. Pour financer des logements rellement
sociaux, pour capter des logements privs, pour
sortir les mnages modestes de la prcarit nergtique en rnovant leur logement, pour prvenir
les expulsions et offrir une garantie universelle
contre les impays, pour accompagner les grands
31
Prsentation du
32

Synthèse Du Rapport 2015 de La Fondation Abbé-Pierre Sur L'état Du Mal-Logement en France

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Synthèse Du Rapport 2015 de La Fondation Abbé-Pierre Sur L'état Du Mal-Logement en France

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

LA SYNTHSE DU RAPPORT 2015

SUR LTAT DU MAL-LOGEMENT EN FRANCE

Vivre aux portes du logement

es centaines de milliers de mnages qui ne

Lanalyse du fonctionnement rel des dispositifs

Face ce constat, lintervention publique en

La priode actuelle est marque par le repli sur des

UNE EXCLUSION DU LOGEMENT

Quand les situations les plus graves

Des profils qui se diversifient

Rapport 2015 sur ltat du mal-logement en France

Cest aussi le cas des jeunes qui disposent bien

QUAND LES DISPOSITIFS

Mme logique lorsquil sagit de reconnatre des

Les personnes face aux dispositifs:

Acteurs de la veille sociale.

1. Rapport dinformation n 621 Le droit au logement opposable

Rapport 2015 sur ltat du mal-logement en France

On me balade. Quand je travaille, on me dit que

Cette musique [du 115] elle tue, mme la nuit

Du dcouragement labandon, de nombreuses

Dans certains cas encore, les rponses sont si

Ma femme na pas le permis et travaille

En premire ligne face aux personnes,

Cette complexit a bien sr des consquences

Le cadre dintervention de ces professionnels est

Rapport 2015 sur ltat du mal-logement en France

On a un grand sentiment de frustration.

REPENSER LA POLITIQUE DU LOGEMENT

Mieux comprendre les attentes

les mnages a considrablement augment ? Que

Redonner leur place aux personnes

pire, comme des assists - mais travers leurs

Enfin, travers les renoncements des mnages

Amliorer lefficacit et la cohrence

Rapport 2015 sur ltat du mal-logement en France

Un autre enjeu important concerne la mise en

Malgr les efforts engags depuis tant dannes,

Le logement ne doit plus tre considr comme

Rapport 2015 sur ltat du mal-logement en France

1995-2015 Pourquoi la France est-elle bloque

vec son Contrat social pour une nouvelle

Tout dabord, un verrou li la mconnaissance

UN BLOCAGE DE LA CONNAISSANCE : UNE CRISE DU LOGEMENT SOUS-ESTIME

Une prise de conscience trop tardive

Rapport 2015 sur ltat du mal-logement en France

Une crise encore conteste aujourdhui

Ne pas rpter les mmes erreurs :

Si ce calcul peut tre discut et affin, il nen reste

42 milliards pour le logement ?

logiquement la dpense. Par logement, ltat ne

Un besoin de financements accrus

Rapport 2015 sur ltat du mal-logement en France

Une part importante de la construction neuve qui

Des politiques qui privilgient

Un encadrement des loyers a minima,

Rapport 2015 sur ltat du mal-logement en France

UN BLOCAGE INSTITUTIONNEL : UNE POLITIQUE TERRITORIALE DFAILLANTE

Un tat central aveugle aux territoires

Des politiques locales qui peinent

Depuis la premire vague de dcentralisation,

Le cas de lIle-de-France, orpheline dune politique

cette complexit sajoute un autre problme de