Monsieur Lucien Nizard

Administration et socit : planification et rgulations

bureaucratiques
In: Revue franaise de science politique, 23e anne, n2, 1973. pp. 199-229.

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Nizard Lucien. Administration et socit : planification et rgulations bureaucratiques. In: Revue franaise de science politique,
23e anne, n2, 1973. pp. 199-229.
doi : 10.3406/rfsp.1973.418128
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfsp_0035-2950_1973_num_23_2_418128

Rsum
Administration et socit : planification et rgulations dmocratiques, par Lucien Nizard
A la complexit des relations qui s'tablissent entre administration et socit correspond la multiplicit
des modles qui ambitionnent d'en rendre compte. L'analyse doit retenir cette complexit et en rvler
le mode d'organisation. Seule l'approche saisissant l'administration comme la fois close et ouverte,
autonome et dpendante, moyen d'action sur les rapports sociaux et lieu de rfraction de ces rapports,
instrument de transmission et dtentrice de pouvoir, parat approprie la richesse des relations
constatables. Par ailleurs, l'administration, comme sous-systme des systmes politique, conomique
et social assure des rles qui peuvent tre contradictoires ; la planification constitue historiquement un
projet de rsolution de ces incohrences. On peut faire l'hypothse que le relatif clatement de
l'appareil tatique, que la planification entend rduire, jouait une fonction essentielle de cohsion
sociale en permettant pragmatiquement des alliances diverses, qui largissaient le soutien social et
politique dont la classe dominante disposait. L'ventuelle prvalence d'une rgulation globale
dominante conomique, en imposant la remise en cause de la diversit des rgulations spcifiques et
des alliances politiques travers une "rationalisation" de l'allocation des ressources, pourrait
compromettre le maintien de cette cohsion sociale.
[Revue franaise de science politique XXIII (2), avril 1973, pp. 199-229.]
Abstract
Administration and society: democratic planning and controls, by Lucine Nizard
The complexity of the relationships existing between administration and society is matched by the
number and variety of models which set out to describe them. The aim of analysis should be to note this
complexity and reveal its organisational structure. The only approach which appears capable of
incorporating this wealth of established relationships is one which sees administrations as being at the
same time closed and open, autonomous and dependent, a means of intervention in social relations
and an area through which these relations are refracted, a transmission channel and a source of
authority. Apart from this, as a sub-system of the political, economic and social systems, the
administration fulfills roles which are sometimes contradictory; historically speaking, planning represents
a possible means of solving these inconsistencies. It may be postulated that the relative breakdown of
the state machinery, which it is the aim of planning to reduce, was essential to social cohesion in that it
made pragmatically possible various alliances which broadened the social and political support at the
disposal of the dominant class. If a predominantly economic overall management were to prevail, calling
into question the variety of specific controls and political alliances by "rationalizing" the allocation of
resources, the continued existence of this social cohesion could be endangered.
[Revue franaise de science politique XXIII (2), avril 1973, pp. 199-229.]

ADMINISTRATION ET

SOCI

PLANIFICATION
ET

GULATIONS BUREAUCRATIQUES

LUCIEN NIZARD
Par tout ce elle implique la planification
reprsente
extrme action de la raison
dans histoire
John FRIEDMAN
Toutes les conceptions de la planification qui
ne la relient pas au dveloppement des mo
nopoles sont entaches de subjectivisme
Philippe HERZOG

LES

processus
elles
des
spcificit
ensemble
sur
dernires
apprhender
et
est-ce
ciales
Dunod
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contradictoires
Les
dcisions
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Introduction
Politique
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Notamment
1972
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heurt
1959
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social
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J.P1968
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relations
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conomie
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et
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etrationalisation
poque
socit
compte
des
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manifestent
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rgionale
1971
Les
cheveau
complexes
sciences
icien
capitaliste
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Unes
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Paris
15
Ces
des
pas
199
tel
so
la

Luden Nizard
une situation concrte enchevtrant de multiples rationalits qui
pour nous doit-tre privilgi
Encore convient-il de ne pas ignorer originalit de la planification
par rapport
autres modes intervention cueil est double en
effet il agit
la fois de ne pas idaliser cette originalit en autonomisant
excs la mthode et ne pas gommer compltement origiginalit de la mthode sous prtexte de saisir la ralit elle recouvre
Nous proposons de dfinir provisoirement la planification comme
un effort de rgulation mthodique de tout ou partie un systme
social6 sur lequel elle ne peut agir en le refltant Il est clair que
ide de traiter une socit comme un systme correspond
un certain
stade de dveloppement social o la
solidarit mcanique
cde
la place une solidarit organique
o la communaut traditionnelle
essentiellement auto-rgle se transforme en collectivit trs diffren
cie exigeant un degr lev organisation sociale
On ne saurait tonner ds lors en dpit des apparences
Tugwell7 et Shonfield8 aient pu dmontrer une forme de plani
fication existait dans toutes les socits occidentales modernes
struc
ture capitaliste
Mais parce que ces socits sont conomiquement et culturellement
diffrentes parce elles ont connu des volutions historiques diverses
la planification
revt des formes et des contenus partiellement dis
tincts Si ces systmes sociaux sont tous trs diffrencis ils ne le sont
pas de la mme fa on et leur rgulation
moins tre aveugle doit
tenir compte de cette spcificit une part les contradictions princi
pales
traiter taient pas les mmes ici et l
dsquilibre rgional
Italie) contraintes de revenus pesant sur une conomie exceptionnelle
ment ouverte Hollande) obstacles
la croissance France)9 autre
part le degr de concentration des entreprises le style des rapports
de classe et strates sociales les traditions intervention tatique ainsi
que leur valorisation idologique variaient considrablement10 Ds
lors mme si on per oit hui une tendance au rapprochement
Nous employons ici les termes de
rgulation
et de
social
dans leur
sens le moins restrictif
R.G TUGWELL Th place of planning
society Porto Rico San Juan 1954
SHONPIELD Le capitalisme aujourdhui Paris Gallimard 1967 avec une
importante prface de Pierre Mass
Bertram GROSS National planning finding and fallacies in Public Admi
nistration Review XXV
263 Dans cet article qui expose les conclusions auxquelles
est arriv lnterplan groupe international tude des planifications nationales) il
est indiqu une des principales conditions apparition de la planification est la
perception une crise imminente
10 Sur tous ces points voir SHONFIELD op cit
200

Administration et socit
des expriences nationales de planification celles-ci continuent de
mettre accent sur des problmes diffrents et appuient sur des
institutions publiques ou prives elles aussi diffrentes
exprience fran aise nous parat prsenter trois aspects princi
paux elle est en effet
la fois
processus de production un cadre de rfrence unifi pour
laboration de dcisions conomiques et sociales
processus influence sur les principaux acteurs du systme
rguler
effort institutionalisation politique des deux processus prcdents
Il convient cependant de ne pas se mprendre sur la porte de cette
distinction ces trois processus sont
la fois complmentaires et partiel
lement contradictoires
Ainsi insertion dans le processus politique qui est un des aspects
les plus originaux du modle fran ais retentit
la fois sur le processus
prdcisionnel et sur le processus influence
En tant que processus prdcisionnel la planification ras
semble et tend
centraliser information disponible sur le systme
rguler
elle provoque importantes qutes informations nouvelles
Pour traiter celles-ci de fa on les rendre utilisables par le dcideur
elle est cratrice fconde outils intellectuels modles indicateurs etc.
Elles promeut enfin quelques valeurs essentielles qui se rflchissent
dans ces outils
croissance comptitivit adaptation au changement
innovation ont t constamment valorises
Ainsi est provoque cette
transparence
chre aux planificateurs
fran ais ceux-ci font apparatre certaines relations essentielles et rendent
videntes les implications et les effets de certains choix politiques Ds
lors la dfinition du cadre de rfrence ils ont prpar sera achev
par les dcisions
claires
du gouvernement sur les objectifs et
sur les moyens
Mais il ne faut pas trop se fier
objectivit voque le terme de
transparence
Dans notre domaine elle est pas une qualit de objet
mais effet un clairage Elle est donc fonction de la direction du pro
jecteur braqu sur le systme
rguler Elle laisse dans ombre ce qui
sort du champ couvert dans celui-ci elle met surtout en lumire certaines
relations privilgies
Le cadre unifi ainsi construit est trop gnral pour prtendre
orienter immdiatement la plupart des dcisions des acteurs il peut
11 Voir sur ce point nos articles De la planification production de normes et
concertation
Revue fran aise de science politique XXII
octobre 1972 et
La
planification simulation et socialisation
Sociologie du Travail
1972
201

Luden Nizard
cependant tenter affecter la stratgie en fonction de laquelle ces dsisions sont prises ou mme la rationalit qui la sous-tend est la fonc
tion du processus influence que de faciliter une adhsion au modle
ainsi propos
Cette action de formation doit assurer la diffusion de effet clairement12 que provoque la mise en perspective ralise par les pla
nificateurs
Cette pdagogie qui tend
raliser un apprentissage est appro
fondie progressivement avec les reprsentants des forces conomiques
et sociales et des diffrentes administrations dans une concertation large
et continue dont les commissions de modernisation ne sont que un des
lieux de manifestation 13
On ne se contente pas expliquer la cohrence les contraintes des
situations et des choix on tente initier
utilisation des outils de
plus en plus complexes qui les mettent en vidence Parce que ces
derniers ne peuvent tre neutres cette pdagogie est aussi une sociali
sation aux valeurs que ces instruments intgrent et
la reprsentation
sociale ils structurent14 Du mme coup ailleurs les rsistances ren
contres dans ce milieu restreint offrent une image approche de celles
que le Plan devra affronter dans le milieu social et administratif rel Les
gouvernants pourront tenir compte de cet exercice de
simulation
La volont inscrire laboration du Plan dans le processus
politique est continuellement affirme Elle marque
premire vue
une rupture avec une pratique qui remonte
la Troisime Rpublique
et qui tend
dissocier la politique conomique
la fois de initiative
et du contrle parlementaire La ralit est moins simple et innovation
plus limite
les politiques conomiques et sociales chappaient de
plus en plus au contrle parlementaire mais tait pour chercher un
ncessaire soutien dans les milieux o ces interventions se situaient
le dveloppement dj marqu au dbut du xxe sicle des instances
consultatives auprs de chaque ministre rvlait le dplacement du
centre de gravit du contrle politique hors des instances traditionnelles
innovation est ici de prsenter en mme temps au dbat public
ensemble des problmes essentiels lis
la dfinition une politique
conomique et sociale Elle est aussi de chercher la fois le soutien de la
reprsentation politique traditionnelle et celui de la reprsentation cono12 Pour les raisons indiques plus haut nous prfrons cette expression
la notion
de transparence
13 Voir sur ce point WEBER administration consultative Paris L.G.D.J. 1969
et notre tude au Bulletin de Institut international administration publique oct.dc 1972 Planification processus dcisionnel et changement le cas fran ais pp 8-43
14 est-ce pas le cas de toute formation Voir infra tude de
Seibel
202

Administration et socit
mique et sociale Il est pas sr que ces deux dmarches soient
compatibles le recours officiel
la seconde affirme-t-il pas une lgi
timit concurrente de la lgitimit parlementaire traditionnelle et affaiblit-il pas ncessairement cette dernire 15 Si malgr ces difficults
la seconde dmarche est pleine intrt la premire est un chec
manifeste 16
Ce souci des planificateurs de jouer sur plusieurs registres simulta
nment prouve la difficult ils rencontrent
faire accepter leur cadre
de rfrence
Les pratiques planificatrices17 situent et relativisent le Plan Mais
elles doivent tre elles-mmes situes dans le vaste et complexe champ
des relations entre administration et socit Il est en effet manifeste
que effort de Etat pour guider et orienter globalement le dvelop
pement conomique et social le conduit
tenter de se rorganiser luimme or son mode organisation reflte un certain mode interven
tion sur ensemble social Ds lors les progressions et les reculs que
connat entreprise doivent se lire dans administration aussi bien
que dans environnement social il agit de guider Encore faut-il
esquisser un modle de relation entre administration et socit pour
pouvoir poser dans une optique large de sociologie politique des
questions pertinentes
des pratiques planificatrices qui paraissent
marquer partout les Etats aujourdhui Car tudier la planification
est toujours tudier autre chose que la planification ce donn elle
rvle en prtendant organiser

ADMINISTRATION ET SOCI
DIALECTIQUE DE UNIT
ET DE LA DIVERSIT
II serait hors de notre porte de prtendre approfondir cet norme
problme Il nous faut pourtant en esquisser analyse et avancer ici
quelques hypothses
elles conditionnent en effet la dfinition une
dmarche permettant de saisir les pratiques planificatrices Ds lors mieux
vaut asseoir celle-ci sur des hypothses explicites que prtendre avancer
empiriquement en mettant en
uvre des hypothses implicites donc
obscures Il agit
la fois de tenir compte de la richesse et de la
15 La recherche une influence auprs des dcideurs conomiques et sociaux
est si fondamentale elle fait apparatre comme formelle la qute de oint parlementaire
16 Cf notre article
Le plan rvlateur une dfinitive impuissance parle
mentaire
in Analyse et Prvision dcembre 1972
1489
17 Voir infra notre deuxime partie
203

Luden Niz.ard
complexit des relations constitutives de cette articulation et viter
la tentation de clectisme en montrant comment ces relations ne se
juxtaposent pas mais se structurent
Ainsi pourrons-nous entrevoir comment la planification qui est un
effort conscient pour rorganiser partiellement ces relations rvle en
racinement des structures elle prtend rformer
Des relations complexes
La plupart des modles plus ou moins explicites qui entendent situer
administration par rapport
la socit prsentent comme alternatifs
des types de rapports qui dans la ralit ne excluent pas mais se
combinent ces rductions paraissent souvent procder une reprsen
tation trop cohrente et unilatrale une ralit riche de contradictions
Ils sont souvent construits
partir de quelques variables pri
vilgies qui situent administration par rfrence
son environnement
social
autonomie ou dpendance clture ou ouverture sur environ
nement moteur du changement social ou frein au changement social
1.1 autonomie de appareil administratif le constitue en centre
de pouvoir et en force politique ou en couche sociale distincte sa d
pendance en fait instrument passif d*un autre centre de pouvoir la
simple courroie de transmission une force politique ou une couche
sociale qui lui sont extrieures
Autonome il secrte lui-mme ses valeurs et ses normes et mme
il est pas libre de dfinir ses moyens action il peut en orienter la
mise en uvre et matriser ainsi thoriquement au moins les rapports
il entretient avec son environnement social
Sa dpendance en fait instrument du pouvoir politique ou une
classe sociale dont il traduit plus ou moins passivement les prfrences
La conception jacobine de administration les thories weberienne
et marxiste de la bureaucratie18 admettent avec des nuances19 cette
image instrumentale alors que la plupart des thories modernes de la
bureaucratie rejoignent la premire20
partir une rflexion sur les
dysf onctions de celle-ci
18 On sait que extension du concept de bureaucratie est plus grande pour Weber
que pour Marx le premier tudie sous ce nom un phnomne concernant ensemble
des institutions des socits occidentales modernes alors que le second voque ainsi
administration Etat
19 Cf infra
20 Voir notamment dans le numro spcial Arguments
17 I960 article
de TOURAINE alination bureaucratique
21 et bien entendu MARCH et SIMON
204

Administration et socit
1.2 Clos appareil administratif se constitue en communaut
ferme par le recours des rgles spcifiques de fonctionnement cellesci le structurent si solidement elles admettent de communication
en un point
la tte pour ensemble de ses segments qui ont perdu
toute autonomie On reconnat ici le trait le plus vigoureux du modle
weberien la structure pyramidale et hirarchique des agents
Ouvert sur environnement par une structuration interne souple
lche ou amollie il baigne dans de multiples communications priph
riques qui diversifient les relations de chacun de ses lments et fa
cilitent sa pntration par les normes et valeurs de son environnement
1.3 Moteur de changement administration pour les jacobins est
grce
cette clture est celle-ci qui stimule la nettet des concep
tions et trempe nergie des interventions
elle prserve instrument
administratif des influences amollissantes du milieu
transformer
Au contraire pour Crozier appareil referm sur lui-mme voit
ses rgles internes se dvoyer en routines et en rites
aveugle
son
environnement il le devient
lui-mme et son action est bientt plus
agitation inefficace et circulaire car elle vise
rpondre avant tout
des problmes internes21
Les plus cohrents de ces modles sont aussi sans doute les moins
fconds Ainsi le modle jacobin largement accueilli par la grande ma
jorit des administrativistes fran ais nous parat associer les dimensions
suivantes pour dfinir la situation et le rle de administration elle
est close moteur de changement et dpendante car son autonomie vis-vis de environnement social est accompagne et rendue thorique
ment possible par une allgeance totale vis--vis de la reprsentation poli
tique sige du seul pouvoir lgitime22
2.1 La plus grande richesse du modle weberien tient sans doute
sa plus grande complexit et
son ambigut la dpendance de la bu
reaucratie
exclut pas toute autonomie sa clture exclut pas toute
ouverture
Les Organisations Dunod 1954 ainsi que les ouvrages classiques de Merton et de
Rizzi
21 On reconnat le modle construit dans Le phnomne bureaucratique
22 Sur oe point les dveloppements de Carr de Malberg sur la signification de
la distinction entre le reprsentant et le fonctionnaire sont exemplaires Mais cette
dpendance totale aboutit presque
une identification du fonctionnaire au repr
sentant dont il est le bras et elle est fortement ambigu insistance mise sur
spcificit des normes et valeurs proprement administratives sur la continuit des vues
parat transfrer la lgitimit politique
une administration dont elle sacralise impli
citement les valeurs propres et partant autonomie normative
205

Luden

zard

Weber on le sait traite de la bureaucratie et non de administra

tion23 Dans son modle la bureaucratie parat close dans la mesure o
elle est structure par ses rgles internes qui en dpersonnalisant ses
membres en les organisant en fonction de leurs comptences acquises
au cours une longue carrire fondent la prvisibilit de ses rsultats 24
Elle est dpendante prsente comme instrument de domination et non
centre de pouvoir Elle est aussi instrument action le plus efficace
un mcanisme bureaucratique pleinement dvelopp est exactement
dans le mme rapport avec les autres types organisation une machine
avec des moyens non mcaniques de production25
On ne saurait plus
fortement souligner son caractre instrumental
est pour cela elle est facteur de changement comme la machine
elle multiplie avec une considrable efficacit ce que produit effort
humain
Mais ce schma simple et quasi taylorien est singulirement enrichi par
la conception chre
Weber suivant laquelle la bureaucratie est un
aspect essentiel de cette progressive rationalisation qui gagne le monde
et le dsenchante Ds lors elle contribue elle-mme
diffuser une
mentalit rationnelle26 et sort ainsi de son rle de simple machine
De plus elle constitue une rponse
une exigence sociale de rationali
sation si donc elle est instrument du pouvoir politique elle est pas
pure cration de celui-ci et il ne pourrait sans doute pas remettre en
cause arbitrairement sa structure car ce type efficacit administrative
est
hui exige par conomie capitaliste de march28
estce pas dire que la bureaucratie est pas aussi dshumanise et instru
mentale que Weber semble parfois le dire
On ne saurait sans la d
figurer ngliger son attachement au type de rationalit zweckrational
elle sacralise
l rapparat sous la machine une communaut
humaine minimum et irrductible
2.2 La conception marxiste est imprcise et lacunaire mais vigou
reusement brosse Elle est construite contrairement aux prcdentes
partir une rflexion sur la fonction du pouvoir politique et non sur la
23 On trouvera dans le numro spcial Arguments prcit extrait Economie
et Socit o Weber analyse les principaux caractres du modle bureaucratique
Pp 9-12
24 Weber insiste beaucoup sur ce point
La spcificit de la culture moderne
et plus spcialement de ses fondements technico-conomiques exige cette extrme
calculabilit
Ibid
11
25 Ibid
11
26 Par rapport des buts et non
des valeurs zweckrational voir sur ce point
introduction de
Eisenstadt une slection bibliographique consacre
la bureau
cratie in Current Sociology VII
1958
27 WEBER op cit
11
206

Administration et socit
structure des institutions bureaucratiques
ensemble du systme po
litique identifi
Etat est un instrument
qui permet
la classe
conomiquement dominante de devenir aussi classe politiquement do
minante 28 Ds lors au sein de Etat la bureaucratie prsente certains
traits de idal-type weberien
Elle est close elle est instrument au service du pouvoir politique
et non centre de pouvoir on connat la boutade froce de Marx in
versant
propos de administration la formule hglienne
Elle est
pas esprit de Etat mais son absence esprit
par contre elle
apparat pas comme facteur de changement l o Weber parle de ra
tionalisation et efficacit Marx emploie des termes qui voquent la
paralysie et le parasitisme29 cette optique qualifie parfois de manchestrienne30 voue Etat tout entier dont la bureaucratie est que le
bras
une tche essentiellement rpressive
au service de la classe
dominante
Il est vrai que certaines analyses viennent nuancer ce que cette
conception
abrupt en notant que Etat cre un ordre qui affermit
oppression
en modrant le conflit de classes
ou en indiquant
comme au fil de la plume que ce pouvoir n de la socit mais qui se
place au-dessus elle et lui devient de plus en plus tranger est Etat
ou encore que celui-ci gre les intrts de la bourgeoisie toute entire
chacune de ces apprciations contient amorce une autonomisation
soit de Etat tout entier soit de la bureaucratie tatique con
comme
centre de pouvoir et non plus simple courroie de transmission mais ces
remarques sont trop cursives pour on puisse en tirer une remise en
cause fondamentale31 du schma initial
elles permettent cepen
dant de percevoir les origines de toute une descendance de Marx qui
va diriger ses coups contre la bureaucratie32 faire de Etat articulation
de la socit civile et de la socit politique et en fournir une analyse
28 ENGELS origine de la famille de la proprit prive et de Etat Ed Costes
226
29 Boa-Constrictor
avorton surnaturel Pourtant Engels admet que apparition
des prmisses de Etat dans la socit sans classe est rendue ncessaire par la complexit
croissante de la socit civile Anti-Diihring Editions sociales
211)
30 Voir Kostas PAPA ANNO Marx et Etat in Le centenaire de Marx Paris
Mouton 1969
153
31 Cependant on trouvera une tentative systmatique et suggestive pour en tirer
parti dans tude de Claude Berger
Faut-il dtruire Etat
in Politique aujour
hui
et
1971 Celui-ci en distinguant oppression tatique de la simple r
pression en faisant de Etat le sige une oppression spcifique et non pas seule
ment instrumentale lui accorde un statut fondamental dans analyse marxiste analyse
parat proche de celle de Gramsci
32 Sur ce point on trouvera des informations dans ouvrage de Pierre
YILLE
Le Nouveau Leviathan Anthropos
207

Lucien Nizard
plus complexe33 ou en tirer des consquences importantes du rle
autonome de Etat au service de la classe dominante Il nous semble
donc que le modle traditionnel garde les traits dominants noncs plus
haut orientation de action de Etat est oeuvre de excutif pour
le compte de la classe dominante elle est per ue comme consciente et
unifie
ce niveau politique cependant que la bureaucratie en constitue
le bras sculier34
On ne peut rver image plus oppose
celle que rvle la mythologie
jacobine frocement critique ailleurs par Marx
travers sa transfi
guration philosophique hglienne pourtant formellement ce modle
est assez proche du schma jacobin par la place il attribue
ad
ministration
instrumentante de celle-ci suppose elle chappe
autres infiluences que celles qui lui sont transmises par excutif
manation de la classe dirigeante elle implique donc la clture et au
tonomie de la bureaucratie vis--vis de son environnement social cellesci seules lui permettent de jouer son rle appareil excution de fa on
massive et aveugle
elle suppose enfin que la bureaucratie est inca
pable elle-mme de se constituer en caste dtentrice un pouvoir
Une telle conception suscite dans interprtation de la relation
Etat-socit une double tentation permanente et alternative surestimer
le rle de Etat dans une vision machiavlienne ou le rduire
rien35
2.3 Seule une approche saisissant administration comme
la fois
close et ouverte autonome et dpendante moyen action sur les rap
ports sociaux et lieu de rfraction de ces rapports instrument de trans
mission et dtentrice de pouvoir nous parat approprie
la richesse des

tielle33estest
assurer
le cas lade diffusion
Gramsci un
qui distingue
systme lade socit
valeurscivile
culturelles
dont ladominant
fonction de
essenla
socit politique
fonction coercitive une et autre sont domines et articules
par Etat leurs rapports voluent diffremment suivant les pays et les moments
noter le rle essentiel il attribue aux intellectuels fonctionnaires de la superstruc
ture dans explicitation idologique des intrts dominants et la gestion des contra
dictions structurelles Voir la remarquable analyse de Hugues PORTELLI Gramsci et
le bloc historique Paris Presses universitaires de France 1971 collection SUP.) et
article de
PIZZORNO
propos de la mthode de Gramsci in homme et la
socit
165-166
34
Poulantzas qui tente de fonder autonomie de la science politique partir
une conception althusserienne du marxisme ne remet pas rellement en cause cette
instrumentalit de Etat Tout en affirmant
autonomie relative
de ce dernier
il refuse
Etat un statut susceptible de fonder celle-ci il le dfinit comme
centre de pouvoir
Cette expression re oit en effet dans le langage de cet auteur
un sens trs prcis celui un cadre institutionnel dont appareil et les prrogatives
sont appropris par la classe sociale qui le domine Cf Pouvoir politique et classe
sociale Maspero Paris 1969
35 On trouve tout naturellement dans le domaine de la conception marxiste du
droit la transposition de la mme tentation alternative cf Nicos POULANTZAS
propos de la thorie marxiste du droit in Archives de philosophie du droit 1966
208

Administration et socit
relations constatables Encore faut-il voquer un problme considrable
sous-jacent aux analyses prcdentes
Une question fondamentale est en effet souvent moins apparente
peut-on tudier administration appareil la bureaucratie Etat ou
existe-t-il que des administrations des appareils Etat dont les
statuts et les fonctions sont trop diffrents pour tre ramens sans ar
bitraire
unit
Question si considrable elle est gure explicite
tant elle est prsente dans chacune des autres variables et notamment
dans le couple clture-ouverture
3.1 Une administration ouverte sur son environnement peut pouser
ses contours reflter les micro-socits qui le constituent clater donc en
administrations dont seule la mythologie juridique cre illusoire unit
Au contraire des administrations bureaucratiques trouvent en ellesmmes leurs principes de fonctionnement constitues en communauts
fermes elles peuvent si on nglige elles se structurent en fodalits
distinctes affirmer leur commune exclusion des rgles du jeu social et
leur possible soumission des rgles spcifiques tatiques Weber ou bien
tre unifies par une commune domination Marx)
3.2 L encore cette opposition est trop simpliste pour ne pas tre
dpasse administration dont nous dfinissons la consistance non par
rfrence au rgime juridique qui lui est applicable mais par le fait
elle relve de la matrise de excutif doit tre saisie
diffrents ni
veaux ainsi pourra-t-on percevoir
la fois les consquences de cette
commune allgeance et au-del de celle-ci restituer la diversit des
rapports sociaux dans lesquels chaque administration se trouve implique
Entre opposition radicale de administration aux autres organisa
tions et sa dislocation totale en une poussire organisations indpen
dantes en tous points analogues
celles qui chappent au contrle de
Etat il
place pour des perspectives plus fcondes parce que moins
schmatiques
3.3 Certes le statut36 des administrations les diffrencie significativement des autres organisations en en faisant des instruments au
service de la fonction tatique37 mais les fonctions de rgulation qui
leur sont imparties sont diverses maintien de ordre prestations cono
miques rglementations etc. et spcifient les modalits et les milieux
36 Rappelons il ne agit pas du statut juridique stricto sensu et donc de appli
cation du droit public mais de ensemble des mcanismes qui peuvent tre juri
diques ou financiers par lesquels Etat est en mesure de contrler aussi bien une
entreprise publique un service concd ou un service ministriel
37 Fonction de cohsion sociale Pour plus de prcision sur celle-ci voir infra
209

Lucien Nizard
intervention de chacune entre elles
autre part ces fonctions leur
sont rarement attribues de fa on exclusive
autres organisations
concourrent les accomplir Ainsi est-on souvent conduit
saisir comme
un seul ensemble significatif constitu par une participation rgulire
une fonction commune une administration et des organisations pro
fessionnelles ou syndicales38
le contrle rciproque auquel elles se
soumettent conduit selon le cas
assurer la prdominance de la pre
mire ou des secondes Ainsi doit-on faire apparatre les communications
significatives et les liens spcifiques qui articulent tel segment adminis
tratif
tel segment social et les changes rciproques information de
valeurs influence ils permettent
Fermer les yeux sur de tels phnomnes serait interdire de
comprendre que si une administration peut tre dtentrice un pouvoir
propre est en recherchant hors elle-mme une autre allgeance qui
lui permette de diversifier ses sources de lgitimit et en se constituant
elle-mme en communaut dote une existence sociale
Une telle dmarche comporte deux types de consquences quant
approche
mettre en uvre une gnrale autre particulire
4.1 Il parat fcond de faire hypothse que Etat intriorise une
partie des contradictions de la socit il gre que ses
fonctions
les indiquent souvent que sa structure les reflte ou plutt les rfracte
en les dformant39
4.2 Nous poserons autre part en principe que les problmes consi
drs souvent comme
internes
administration
le sont rarement
rellement et ne peuvent tre analyss et compris que ils sont saisis
dans un champ plus large dont administration occupe une partie
est ce que semblent ignorer la plupart des rflexions dveloppes sur
la rationalisation
de administration
Celles-ci concernent parfois le perfectionnement des mthodes in
troduction de la prvision pralable
la dcision par exemple R.C.B.)
parfois la rationalisation des structures problmes de la rforme admi38 Sur ce point nous sommes nettement en dsaccord avec
Poulantzas qui
dans sa controverse avec
Milliband nous parat surestimer unit ralise de Etat
il crit ce est en tablissant la relation de la forme Etat dans son unit
est--dire en tant que forme spcifique de appareil Etat dans son ensemble avec
extrieur que on peut tablir le rle respectif et les relations internes entre les
branches de cet appareil in Politique hui mars 1970
39 Dformation qui est notamment imputable
la tendance des structures admi
nistratives
se maintenir et se reproduire alors mme que les contradictions se
dplacent Si bien que ces structures se superposent au lieu de se succder et le
sociologue doit se faire archologue pour lire dans ces couches sdimentaires volution
des contradictions traites
210

Administration et socit
nistrative et des structures de coordination ou plus simplement de or
ganisation scientifique du travail
Certes on
pris conscience que on ne pouvait mettre en cause
les mthodes sans poser le problme des structures 40 mais ces dernires
sont encore tudies comme si administration tait un ensemble intgr
et clos41 comme si enfin les problmes du pouvoir elles posent ne
mettaient en cause que des rivalits internes entre directions ou entre
corps Or nous faisons hypothse que administration est intgre
ensemble social en ce sens que chacun de ses segments Ministres
certes mais aussi Directions voire Services est articul
un segment
social
un environnement spcifique Ce est pas un secret que le
Ministre de industrie
la structure un Ministre des industriels en
fonction un tat bien dpass des branches de industrie regroupes)
Aussi les checs des tentatives de
rationalisation
tmoignent-ils
toujours autre chose que de inertie administrative ou de opacit
bureaucratique
ils sont aussi les signes opposition externes
administration la remise en cause un certain quilibre socio-politique
que la structure traditionnelle contribuait
raliser
Ds lors les russites des
rformes de structure
sont toujours plus
prcaires que les rformateurs ne imaginent car il est rare ils d
finissent des objectifs adquats
leur projet et situent convenablement
les enjeux stratgiques

Des relations structures

Un effort de hirarchisation est ncessaire si on veut viter
tre purement descriptif
Cette hirarchisation doit concerner
la fois le systme politique luimme auquel administration est institutionnellement lie et son environ
nement social Cette double structuration du systme politique et du sys
tme social est ncessaire si on veut viter aboutir
clectisme un
modle de type eastonien o la bote noire tatique est une machine ca
pable de transformer
peu prs importe quelle demande sociale en
dcision politique
des administrations
40 Ce qui entrane
vis--visdes
de effets
introduction
anticipation
de la R.C.B
importants
notamment
et affecte la stratgie
41 On en trouvera une bonne illustration dans introduction que
Bloch-Lain
consacre
ouvrage sur La coordination administrative en matire conomique et
sociale Institut fran ais des sciences administratives ditions Cujas 1967 analyse
intressante que cet orfvre consacre aux besoins croissants de coordination achve
de fa on dcevante par un appel aux techniques du management
10
211

Lucien Nizard
II est pas question ici de dvelopper une telle analyse mais plutt de
suggrer quels types de structuration mriteraient tre approfondis
On dfinira aprs bien autres le systme politique
partir de
sa fonction assurer le maintien de la cohsion sociale par le traitement
de ceux des conflits qui la mettent en cause Prcisons cependant que la
cohsion
assurer est pas arbitraire elle doit respecter la hirarchie
sociale42 et tre compatible avec intrt gnral de la classe ou fraction
de classe dominante elle peut conduire aussi
la cration de conflits
pour modifier les conditions de rgulation des conflits existants
Nous parlons de compatibilit et non de conformit l rside une
part notable de la latitude action du politique
le maintien de la
cohsion globale implique des arbitrages avec autres intrts
ils
peuvent ne pas tre les plus conformes aux intrts de la classe domi
nante ils ne sont pas incompatibles avec ceux-ci
De mme intrt gnral de la classe dominante est une notion plus
complexe que ses prfrences collectives Etat peut dans certains cas
concevoir et construire cet intrt gnral
2.1 Ainsi dfinie cette fonction est assure
la fois par des m
canismes de contrle social43 organisation allocations autoritaires de
ressources et de socialisation mission de messages de valeur visant
tre intriorises par les individus et groupes sociaux)
2.2 Suivant les pays leurs traditions culturelles et historiques tat
plus ou moins conflictuel des rapports de classe les phases historiques
considres cette fonction est assume par des ensembles institutionnels
diffrents o appareil Etat joue toujours un rle mais un rle qui est
jamais exclusif Sa prminence apparente
certains moments et en
certains lieux renvoie soit
absence de dominance nette une classe
sociale soit
absence organisation de la classe sociale dominante
Si on veut restituer la double dimension de administration
instrument de transmission et centre dtenteur de pouvoir il est essentiel
de la situer dans une double perspective
elle est partie du systme
politique et se retrouve ainsi relie par intermdiaire de celui-ci au
systme social
elle est directement et sans intermdiaire elle-mme
partie du systme social
42 Cette condition est certes pas la seule dont il faille tenir compte dans une
socit donne mais est la plus gnralement applicable
43
Nous employons ici les termes de contrle social dans le sens restrictif que
lui donnent certains auteurs Cf ROCHER Introduction
la sociologie gnrale vol
Paris Hachette coll Points 1970
Ensemble des sanctions positives et ngatives
utilises par la socit pour assurer la conformit des conduites aux modles tablis
69)
272

Administration et socit
3.1 De son appartenance au systme politique elle tire sa cohsion
globale les principes de la division fonctionnelle du travail en son sein
les ressources dont elle dispose les moyens action qui lui sont at
tribus En somme tout ce qui la contraint
tre le bras de excutif
On peut faire hypothse que est
initiative du pouvoir politique
elle transmet au corps social les normes les plus adaptes
la prennit
de la domination sociale en place
3.2 En se dveloppant se diffrenciant administration est seg
mente Chacun de ses segments est autonomis tissant des relations
spcifiques avec le secteur la micro-socit o il
charge intervenir44
Cette situation en se gnralisant produit des effets multiples
elle
conduit chaque administration
dfinir son systme de valeurs et les
modalits concrtes utilisation de ses comptences45
autre part
elle produit des effets en retour en affectant les demandes que les
administrations adressent au systme politique quant
allocation des
ressources la modification des modalits intervention ou la rpartition
des comptences
3.3 Aussi toute conception machiavlienne et volontariste qui
exagrant homognit de appareil Etat ferait de celui-ci un norme
ordinateur Leviathan capable de se donner des fins compatibles entre
elles et nettement hirarchises et de les poursuivre effectivement dans
une pratique totalement cohrente mconnatrait gravement la ralit
Elle commettrait erreur mme des jacobins et des juristes qui sures
timent toujours la matrise de excutif sur administration4
Il est certes pas ais orienter effectivement la reproduction un
ensemble aussi complexe une formation conomique et sociale
celle-ci se prsente comme un cheveau de reproductions obissant
des logiques partiellement contradictoires et ayant des cycles temporels
diffrents47 Ainsi les administrations sont-elles
la fois instrument

qui souligne
tance
fconde
ainsi
44de Sur
le
unceschamp
autre
cede
phnomnes
point
faniveau
tudi
on onlucide
seilet
approche
continue
reportera
emploie
et finefonctionaliste
avec
lepropos
lestraiter
profit
thoriser
decomme
article
la
Cependant
planification
un de
systme
Pierre
ilrgionale
ferm
largit
Grmion
et deretrouve
impor
.infra
fa on
45 Cf le modle dit de
libre entreprise bureaucratique
de Gordon Tulloch
dont il nonce le principe ainsi
Plus organisation est grande plus faible est le
pourcentage de ses actions qui correspondent rellement
la volont de son souverain
suprme ou
celle des agents les plus levs dans la hirarchie The politics of
bureaucracy Washington Public Affairs Press 1965
167)
46 Il est paradoxal que ce soit aussi erreur commise par bon nombre de thori
ciens marxistes
47 Sur la complexit et les contradictions internes de la reproduction un sys
tme cf notre article Thorie des systmes reproduction et mutation
Cahiers in
ternationaux de sociologie dcembre 1972
223

Luden Niz.a.rd
excution centre autonome de pouvoir et systme de reprsentation
de leur milieu intervention articulation entre ces rles variant en
fonction de la place de administration considre dans Etat de la
structure du milieu intervention48 de la situation plus ou moins
stratgique de ce milieu dans une socit donne
Mais le systme cependant ne tombe pas dans anarchie il
fonctionne il
mme une logique prevalente de fonctionnement est
dans la structuration de la socit elle-mme que contrairement
optique traditionnelle nous sommes tents de trouver le principe de
cette relative cohrence que le pouvoir hirarchique ne saurait
lui
seul assurer
peut tre fcond adopter deux structurations distinctes
de environnement social du systme administratif une concrte
autre abstraite la premire entend prendre en compte la ralit une
socit hirarchise la seconde traduire le dcoupage du rel prdo
minant dans les outils intellectuels actuellement utiliss par les
planificateurs
4.1 La construction concrte de environnement tablit en terme
de hirarchie sociale et distingue fondamentalement des olasses et frac
tions de classes ex
industriels financiers propritaires fonciers
promoteurs commer ants artisans
il faut aussi tenir compte de la
variable organisationnelle qui est fondamentale
aptitude
orga
niser une couche sociale donne influe notablement sur les niveaux et
les modalits de ces articulations
appareil administratif
4.2 Quant
la construction abstraite de environnement elle le
structurerait en systme politique systme conomique systme social49
en sorte que le systme politique producteur de cohsion sociale
aurait en tenant compte de son propre tableau indicateur alerte
ajuster les demandes ou besoins non exprims manant des autres
systmes le systme conomique tant celui de la production des choses
le systme social celui de production des hommes
Dans cet ajustement-rgulation administration sous-systme
la
fois du systme politique du systme conomique et du systme social
joue un rle fondamental mais tant distribue entre les trois systmes
elle ne le joue pas de fa on cohrente ni homogne
tations
48 Voir
la concurrence
article Annie
RevueJACOB-ORY
fran aise de Formes
sociologie
organisations
1969 pp patronales
631-643 quiettablit
limi
des corrlations significatives entre variables conomiques de branches et types de
syndicats patronaux et en tire quelconques consquences quant aux modalits de rela
tions avec Etat
49 Ici entendu stricto sensu comme rsiduel
214

Administration et socit
La planification est essentiellement un moyen de ragir contre une
telle situation et restructurer les ajustements impulsifs de Etat en
tentant de mettre en cohrence les bureaucraties Elle est con ue en
fonction de la prminence du systme conomique dont les instru
ments intellectuels de mesure disponibles valorisent les outputs Ainsi
apparat un premier grand clivage entre administrations de la production
des choses et administrations de la production des hommes Mais au
sein du systme de production des hommes certaines branches
ou certains problmes sont privilgis en raison de leur relation parti
culirement troite avec la croissance et la comptitivit ce qui dter
mine autres clivages dans la socit et dans administration50
intrt de cette dernire construction est malgr ses insuffi
sances de mettre accent sur une contradiction actuellement aigu
qui concerne
la fois les principes allocation des ressources et de
dtermination du contenu des normes de rgulation
autre part elle
renvoie
des systmes de reprsentations de la socit qui existent
un
tat quasi achev autre
tat balbutiant51
or ces systmes
de reprsentation jouent un rle considrable dans la planification par
intermdiaire des experts et techniciens En tentant de fournir un
cadre de rfrence commun aux diffrentes administrations ainsi aux
autres organisations la planification provoque des ractions des oppo
sitions qui clairent un jour cru importance des clivages internes
administration articulation de ces clivages internes avec la strati
fication sociale et la relativit de opposition entre administration et
secteur priv

II
LES PRATIQUES PLANIFICATRICES
LA DIALECTIQUE DE LA PLANIFICATION
ET DES
GULATIONS SP CIFIQUES
Face
clatement de Etat et
la dispersion des rgulations
conduites par les diffrentes administrations la planification globale
est une tentative de rponse dont il faut abord souligner originalit
dans la pratique administrative
nous nous efforcerons ensuite de
50 On en trouve des illustrations in Projet janvier 1972 notamment
La
problmatique du 6e plan et La notion de fonction collective
51 On trouvera sur ce point importants dveloppements dans le rapport de
recherche de Bruno JOBERT et Bruno REVESZ Reprsentation sociale et planification
CERAT Institut tudes politiques de Grenoble 1972
215

Luden Niz.a.rd
situer la planification global dans le champ plus vaste des pratiques
planificatrices et de souligner quelques difficults approche

Planification et coordination
N en France
occasion des besoins de la reconstruction effort
de planification globale
est poursuivi de mme il est instaur
dans bien autres Etats sous des formes plus ou moins varies est
au del des accidents diffrents qui ont t ici ou l occasion de
son apparition cet effort rpond
un dfi devenu permanent du
systme conomique dont le dveloppement doit tre parfois stimul et
toujours partiellement matris
Il exigeait en France en raison du caractre archaque de la
structure capitaliste et de la mentalit des organisations patronales
une stimulation des entrepreneurs et une intervention notable de Etat
Si la ralit administrative fran aise avait t conforme au modle
weberien cette prise en charge et t aise la structure radicalement
asymtrique que celui-ci impose aux chelons administratifs en fait
le schma idal une organisation centrale Mais les relais adminis
tratifs sont cartels entre plusieurs lgitimits
leur fonction de
transmission est inflchie par leur rle de reprsentant ainsi que par
les pouvoirs propres ils parviennent
dtenir Leur mise en
uvre
cohrente doit donc tre laborieusement organise
agissant de mobiliser ensemble de appareil tatique en vue
de orienter vers des fins communes et hirarchises il existait une tech
nique qui avait dj t souvent utilise la coordination administra
tive 52 Elle est pratique selon deux modes
la coordination non
hirarchise qui se borne
imposer
propos un problme commun
change des informations et le contact rgulier entre administrations
La coordination hirarchise qui dans un domaine dtermin opre
transfert de tout ou partie du pouvoir des multiples centres de dci
sions entre lesquels il se partageait
un seul entre eux dont la
prminence est ainsi affirme
Ces deux formes ont en commun de ne mettre en rapport que des
bureaucraties la seconde tablit une structure hirarchique entre elles
En pratique on
pu constater que la coordination non hirarchise
52 Selon le Robert la coordination
un plan logique pour une fin dtermine
216

est

agencement des parties un tout selon

Administration et socit
tourne souvent
avantage du Ministre des finances qui est le mieux
plac pour en tirer le plus grand parti53
Il est vident que efficacit de la seconde formule dpend de la
capacit de administration thoriquement prminente
dfinir des
objectifs pertinents et
assurer le contrle des moyens excution
Pour toute une srie de raisons ces techniques taient pas adaptes
la situation
laquelle il fallait faire face
Il agissait un problme une telle ampleur la reconstruction
il concernait toutes les administrations et au-del ensemble des
forces conomiques et sociales une solution exclusivement bureaucra
tique paraissait donc peu adapte
la vrit tait plutt aux insti
tutions politiques de mobiliser directement ensemble des producteurs
sur des objectifs de -dveloppement Mais celles-ci en taient bien
incapables54 abord parce il est toujours difficile dans un pays
pratiquant le rgime reprsentatif de faire accepter par les lecteurs
des objectifs
moyen terme peu attrayants
court terme
ensuite
parce que la socit fran aise tait trop conflictuelle pour que sa
mobilisation pt tre totale sans tre antagoniste
Quant aux solutions bureaucratiques il en apparaissait pas de
valable
car il existait pas administration capable de prendre en
charge avec nergie et esprit de suite les problmes de dveloppement
ni le Ministre des finances plus tourn vers les problmes financiers
que vers les problmes conomiques ni le Ministre de industrie qui
refltait esprit malthusien de la plupart des industriels taient des
coordinateurs crdibles
La solution retenue fut toute diffrente
elle consiste
confier
un organisme ad hoc non bureaucratique quant
ses modalits
organisation et situ en dehors de la hirarchie administrative cette
mission
de groupe de pression pour la croissance
voque
Shonfield55
Malgr sa faiblesse ce groupe devait disposer outre sa permanence
de quelques atouts dans son effort pour coordonner incoordonnables
bureaucraties
la spcificit de sa mission abord qui faisant de
lui le hraut du moyen terme le dotait progressivement des moyens
techniques ncessaires
laboration un systme intellectuel adapt
cet horizon et un langage propre Pouvoir imposer
autres de
53 Cf Jacques LAUTMAN Prestige ingalit dans organisation bureaucratique
Esprit janvier 1970
54 Elles ont cependant russi
le faire pendant la phase de reconstruction pro
prement dite
55 Op cit
217

Luden Nizard
parler
langue est tre en situation de force permettant de contraindre
les partenaires
un apprentissage Pour viter cependant que les plani
ficateurs apparaissent face aux bureaucrates comme des technocrates
tombs du ciel des ides et pour compenser absence de la mobilisation
sociale par le pouvoir politique on mettait cette organisation nouvelle
en mesure de forger elle-mme sa propre lgitimit56 par le recours
une concertation multilatrale qui ne ngligeait aucun groupe de
quelque importance les techniciens entendaient se prsenter aux bu
reaucrates qui appuyaient sur leur clientle comme les reprsentants
intrts plus nombreux et moins particuliers Pour la premire fois
en dehors du cadre de la reprsentation politique une structure de
coordination recherchait oint une lgitimit nouvelle en recou
rant
un systme de reprsentation conomique et sociale qui tentait de
battre les bureaucraties sur leur propre terrain57
Mais la limite de ces innovations doit tre bien per ue le Commis
sariat au Plan est une entreprise non bureaucratique qui ne peut se
passer du concours des bureaucraties
celles-ci sont des relais indis
pensables pour agir sur une socit aussi pntre par les appareils
tatiques que est la socit fran aise

Le champ tude de la planification

les pratiques planificatrices

De mme que administration doit tre saisie comme motrice

et mue ferme et ouverte tude de la planification doit dfinir son
champ de telle fa on que celle-ci apparaisse dans une double dimension
comme volont agir sur le systme trait pour
rationaliser
son
fonctionnement et les comportements qui le conditionnent et comme
reflet de tat actuel articulation imbrication de ces comporte
ments comme action sur les bureaucraties et comme reflet des rgula
tions exerces par celles-ci sur la socit est la prise en compte de
cette double dimension entend suggrer le recours au concept de
pratiques planificatrices
1.1 Les approches traditionnelles dfinissent plutt la planifi
cation dans une perspective unilatrale qui ne retenant que la pre
mire de ces dimensions en donnent une vision trop subjective et
volontariste
aussi basculent-elles parfois aisment dans le constat
56 En
Origines et
57 Ce
plus limits
218

inspirant expriences anglo-saxonnes Voir sur ce point Claude GRUSON

espoirs de la planification fran aise
qui empchait pas en mme temps de stimuler les efforts de coordination
ou plus traditionnels

Administration et socit
dsabus une
dplanification
est la seule manire pour elles
apprhender autre dimension des pratiques planificatrices Ce fai
sant elles dforment une et autre perspective en opposant fonda
mentalement des aspects complmentaires qui dialectiquement lis
ont de sens que saisis ensemble Identifiant planification et action
rationnelle elles oublient que tout effort raliste de rationalisation un
systme doit tenir compte de tat du systme
planifier Elles
ignorent que loin tre un sujet unique les administrations font
partie du systme
planifier car leur unit est pas donne mais
construire
1.2 Symtriquement une certaine approche inspiration marxiste58
voit dans la planification un pur discours idologique camouflant une
pratique qui est le simple reflet de tat du rapport des forces entre
les agents conomiques Ainsi conteste-t-on
appareil Etat non seu
lement son autonomie mais aussi tout rle actif dans le cadre du
systme en place et situe-t-on en dehors de lui aussi bien le principe
des changements sociaux que leurs modalits de ralisation
Nous suggrons ici une dmarche moins abusivement rductrice
La planification est un moment spcifique du processus de
rationalisation
tudi par Max Weber59 provoque notammentc0
par la grande crise de 1929 elle traduit un effort conscient action
sur le systme conomique et social national considr comme un
ensemble relevant une politique intervention globale
cet gard
le New Deal comme la thorie keynesienne expriment le premier au
niveau de la pratique politique la seconde au plan de la science appli
que le mme type de proccupation encore approximative
2.1 Mais cet effort conscient pour traiter comme un ensemble
intgr le systme conomique national est un moment un processus
de rationalisation qui le dpasse la planification est donc tributaire
la fois
du niveau interdpendance des activits sociales atteint dans
une socit donne ou mieux des niveaux interdpendance atteints
dans les diffrentes micro-socits qui constituent le tissu social des
Voirrgime
en
58intressant
Quicapitaliste
est ouvrage
pasParis
prcisons-le
deEditions
Philippe
sociales
celleHERZOG
du 1971
Parti
Politique
communiste
conomique
et de et
ses planification
thoriciens
59 On sait que Weber se gardait de valoriser ce terme aveuglment et em
ployait pour rendre compte de effet sur organisation sociale par division et coordi
nation du travail de la diffrenciation technique et sociale croissante propres selon
lui la civilisation occidentale
60 Celle-ci qui en
t occasion historique est probablement pas la raison de
leur maintien et de leur gnralisation
219

Luden

zard

diffrents secteurs productifs

il agit au premier chef du degr de
socialisation des forces productives et plus largement du niveau de
dpendance mutuelle de ensemble des pratiques sociales61
de tat du dveloppement des contrles privatifs62 exercs
sur les moyens de production et les activits sociales
ces contrles
qui tendent
faire clater le processus de rationalisation/planification
en exprimant la mme exigence
leur niveau de fa on parcellaire
et donc multiforme
2.2 Aussi parlons-nous de pratiques planificatrices au pluriel
parce que effort au singulier de certaines organisations tatiques et
non tatiques63 pour faire prvaloir une rationalit dominante dans
organisation consciente du systme conomique et social ne prend son
sens que mis en relation avec la diversit des situations auxquelles
il est confront
Cet effort se dfinit en effet par rfrence
une socit non homo
gne o les contrles privatifs contre lesquels il entend ragir sont
diversement dvelopps suivant les secteurs o le degr de socialisation
des forces productives auquel il entend adapter organisation sociale
est lui-mme diffrent une micro-socit
autre un secteur
autre
Ds lors cet effort de rationalisation globale est contraint de se
spcifier et se dmultiplier pour avoir prise sur une ralit dont il ne
peut ignorer la complexit et
certains gards miettement64
Cette association permet de relativiser chacun de ces objets en
montrant que est son rapport
autre qui lui donne seul son sens
61 Compte tenu de tat de la division du travail
Bloch Laine op cit.
note que le dveloppement des interdpendances multiplie les indivisions dans or
ganisation des pouvoirs
62 Ce terme plus extensif que ceux de proprit ou de pouvoir permet de dsigner
des situations qui existent aussi dans le secteur public et qui dans le secteur priv
sont de plus en plus indpendantes de la proprit des moyens de production
63 Le thme de la dplanificaton est souvent inspir notamment chez les jacobins
comme Pierre Mends-France par illusion que Etat seul doit et peut en rgime
capitaliste porter la planification exprience fran aise comme les expriences tran
gres montrent clairement elle est ncessairement produite et soutenue par un ap
pareil mixte o patronat et reprsentants des grandes entreprises jouent un rle consi
drable
64 Cette dmultiplication opre surtout au niveau de ce on appelle excu
tion du plan cf infra mais elle influence la consistance du plan lui-mme et
Ulimo
dans sa contribution infra montre que le Commissariat gnral au Plan malgr ses
dimensions restreintes chappe pas
ces effets et que la cohsion de cette quipe est
bien moins complte on ne le dit habituellement Encore faut-il se garder de
rduire cette dmultiplication qui est inscrite dans la ralit objective
une volont
consciente adaptation du planificateur elle le dpasse et le chercheur peut la lire
travers ce que le planificateur lui-mme pourra considrer comme chec de son
dessein
220

Administration et socit
Une telle conception globale et dialectique des pratiques plani
ficatrices conduit
situer dans un champ commun observation des
aspects qui taient isolment tudis et de saisir la spcificit de la
planification sans autonomiser
excs
La dcision-Plan dfinit ex ante un exemple cohrent de fins
et moyens con us
partir une information systmatique sur le sys
tme planifier et son environnement Elle pose des problmes diffrents
suivant elle entend ainsi rationaliser
action un seul dcideur
la firme par exemple ou ambitionne organiser ou orienter les
comportements de divers acteurs plan national de dveloppement co
nomique et social Elle est alors tentative de guidage global de en
semble social mme si elle est essentiellement axe sur appareil
productif
La politique conomique et sociale effective
tudie ex post
par le praticien ou le chercheur en vue analyser la signification ou
la cohrence interne de la politique une administration donne ou
de celle de ensemble de appareil administratif Cette politique effec
tive ne trouve que trs partiellement son principe explication dans la
dcision-Plan il en existe une Aussi emploierons-nous pas
le terme excution du Plan pour la caractriser car il fait illusion
Des rgulations partielles ralisant intgration de processus
dcisionnels appareils tatiques et privs une part ces rgulations
refltent interdpendance des activits sociales en ralisant des coor
dinations empiriques
autre part elles rvlent les concurrences de
certains contrles privatifs qui souhaitent conserver leur complte auto
nomie
parfois un seul contrle privatif de caractre monopoliste est
assez puissant dans un secteur pour imposer
la fois ses prfrences
et une rgulation Telle administration sectorielle ralise une rgulation
du milieu dans laquelle elle intervient en favorisant un certain type
de hirarchisation des intrts en prsence les modalits de cette rgu
lation dpendent de la structure du milieu La passionnante tude que
Friedberg65
consacr
la politique industrielle dmontre avec pr
cision la logique respective de rgulations concurrentes mettant en cause
propos une mme politique diffrents systmes acteurs
Bien entendu chacun de ces aspects peut tre tudi par rfrence
diffrents systmes
planifier nation rgion agglomration
firme etc. Si on les applique
la socit globale nationale) on
man 65et les
Analyse
tudes infra
du GSO
parnotamment
Bruno Jobert
de Grmion
Voir galement
Worms article
et Thoenig
prcit de

Laut222

Lucien

zard

aper oit ils renvoient

des points de vue diffrents sur la plani
fication certes mais aussi sur la ralit tatique
Face
interrogation portant sur unit ou clatement de appareil
tatique les deux premiers voquent significativement celui-ci au singu
lier alors que le dernier implique le recours au pluriel est pourquoi
mise en relation de ces diffrentes perspectives est fconde
elle
oblige
penser Etat dans sa double dimension
comme une commu
naut organise et hirarchiquement ou idologiquement unifie une
part et comme un ensemble de couches sdimentaires diffremment
articules
leur micro-socit autre part
De plus il est essentiel de noter entre la dcision-Plan de
Etat et les rgulations des diffrents segments de son appareil exp
rimentent par ttonnement de multiples expriences de sophistication
des rgulations partielles
elles aboutissent souvent
des dcisionsPlans sectorielles tentant de mettre en cohrence et en perpective ces
rgulations concurrentes Ds lors se pose le problme de la prise en
compte par le Plan national de ce plan sectoriel
constituera-t-il un
plan dans le Plan
sera-t-il remis en cause
On con oit que cette
question alimente les rflexions administratives sur la stratgie
adopter66
mission formelle une dcision-Plan
porte nationale est rare
ment ralise dans un pays
conomie capitaliste la France est effec
tivement
cet gard sinon un cas unique du moins un modle
mais la plupart des autres pays ont mis en place quelques-uns des
mcanismes qui permettent approcher de la situation sans produire
explicitement de Plan systme global information mcanismes
spontans ou organiss changes informations plus spcifiques et
sectorielles appareils publics ou privs jouant spontanment un rle
de coordination)
Aussi convient-il de ne pas exagrer la distinction entre pays ayant
une dcision-Plan explicite et ceux qui en produisent pasc7
approche classique de la science politique fran aise applique
la planification
saisi essentiellement celle-ci comme un processus
de dcision68 tude de cet effort de
rationalisation
dans la prise
de dcision publique conduit
interroger sur les temps forts et la
66
Ulimo fournit sur ce point des prcisions intressantes dans sa contribution
Voir infra
67 En postulant souvent autonomie du dcideur
68 La planification comme processus de dcision Colloque de Grenoble Paris
Armand Colin 1965
222

Administration et socit
consistance un processus dcisionnel de plus en plus diffus o
commence o finit la dcision
et sur identification de dcideurs
dont le statut apparent
de moins en moins de rapport avec le statut
rel
Une telle dmarche dpasse certes approche conomiste classique
ou celle des spcialistes du management dont elle critique implicite
ment certaines proccupations troitement normatives en interro
geant sur le sens une rationalisation que celles-ci se contentent de
poser comme un optimum
raliser
Mais elle ne saisit un objet trs limit dont elle ne per oit pour
tant pas tout
fait les limites elle ne peut gure dpasser les interro
gations classiques que permet approche dcisionnelle Que dcide-t-on
Qui dcide quoi et sous influence de qui
En dpit ou grce
quelles circonstances
Encore ne peut-elle
rpondre significativement
condition de sortir un processus circonscrit pour saisir ce qui
dans son environnement contribue
orienter et en se dpassant
elle-mme
Certes un progrs sensible
t ralis par 1e recours
approche
organisationnelle qui interroge sur impact des innovations sur les
structures organisationnelles traditionnelles
comment les modifie-t-il
Comment inversement en est-il lui-mme affect
6.1 Les limites de ces approches sont importantes
les rsultats
analyse approfondie de ce type sont prcieux mais leur interpr
tation est sujette
caution si on ne peut les resituer dans un champ
plus vaste
La premire risque de rduire la planification
un processus
organis Elle tend
confondre planification et laboration du Plan
le processus tudi est gnralement une squence arbitrairement iden
tifie au temps de prparation un plan donn
aussi ignore-t-elle
souvent impact en longue priode du phnomne
6.2 Dans la mesure o pour chapper
ce risque elle tend la
dfinition de son objet est pour le saisir de fa on tellement abstraite
et floue processus de changement et obstacle au changement que sa
spcificit parat chapper
Dans ce dernier cas o approches organisationnelle et dcision
nelle sont associes un progrs important est certes ralis par la mise
en vidence de la fonction apprentissage joue par le processus
dcisionnel69
69 CROZIER
Analyse sociologique
fran aise de sociologie VI 1965
147

de

la planification

fran aise

in Revue
223

Luden Nizard
Pourtant abstraction de la terminologie employe ne peut dissimuler
une conception normative de action sociale qui rduit au statut unidimensionnel obstacle au changement les diffrents phnomnes qui
entrent pas dans ce moule evolutionniste et opposent leur paisseur
aux volonts et procdures rformatrices
De plus les concepts utiliss sont souvent emprunts
la thorie
des communications 70 comme il agissait essentiellement de structurer
au mieux les relais vers les units priphriques mettre des messages
cohrents et de rendre possible les rtroactions
tude de la politique conomique et sociale effective chappe
certains de ces dangers en effet si approche reste dcisionnelle la
conception du processus de dcision est plus englobante elle
couvre la phase excution Elle permet donc de confronter
la
dcision-Plan une pratique dont le dcryptage pose ailleurs de trs
difficiles problmes71 elle relativise ainsi la premire en prenant en
compte ce un ancien commissaire au Plan
appel
le contre-Plan
effectif des faits 72
Mais en opposant fortement les deux phases ex post en considrant
la seconde comme une excution dforme et limite de la premire
elle court aussi le risque de sombrer dans illusion volontariste et de
voir un chec dans ce qui est ttonnement dans un long et lent pro
cessus de changement
De plus elle peut conduire
rechercher dans Etat seul dont les
comportements sont isols le principe explication des politiques
effectives et de leur dcalage par rapport aux politiques envisages
ou dcides Sans prcaution mthodologique elle peut conduire
exa
grer ou
sous-estimer le rle un Etat dont les efforts propres sont
objet une intense focalisation73
tude des pratiques de rgulation spcifiques et partielles
permet de saisir le contexte dans lequel inscrit effort volontaire de
planification globale en soulignant la complexit structurelle du sys
tme
planifier Mais isole et conduite sans rfrence
analyse des
dcisions-Plans ou des politiques conomiques et sociales elle peut
aboutir
dnier toute signification et tout impact
la planification
70 Cf infra article de Pierre Grmion
71 Les travaux thoriques sont rares en ce domaine Voir cependant tude par
Benard et le CEPREL sur excution du Troisime Plan
72
Ortoli
la rencontre de Villemtrie octobre 1966 qui
marqu le
dmarrage du Sixime Plan
73 Les travaux des conomistes portant sur la dfinition une fonction de pr
frence tatique nous paraissent malgr leur intrt prsenter ce danger
224

Administration et socit
On ne peut cependant refuser
priori de tenir compte un effort
conscient organisation de la socit globale qui se manifeste de fa on
gnrale dans les socits capitalistes Ces risques ne constituent pas
un obstacle
tude de tel de ces objets fut-ce la dcision-Plan Mais
leur prise en compte conduit
situer objet tudi dans le champ
plus large qui lui donne une partie de son sens en dessinant ses contours
et ainsi
mesurer avec prudence la porte des conclusions une telle
recherche devrait permettre

Planification apprentissage et domination

Si impact dcisionnel immdiat de la planification sans tre
ngligeable est pas trs important sous quel angle et
quel niveau
convient-il de saisir celle-ci
On conviendra avec Michel Crozier74
que la focalisation doit se dplacer des dcisions elles-mmes aux
moyens dont le planificateur
peut disposer pour les influencer
compte tenu du comportement des diffrents acteurs conomiques im
pliqus On posera galement que comme le seul moyen influencer
les dcisions est influencer les dcideurs importance du processus
apprentissage de nouveaux types de raisonnement et de comporte
ment est essentielle
Ici un conflit trs rel peut apparatre dans la fa on dont le
planificateur va hirarchiser ses deux fonctions apprentissage et
influence sur les dcisions Car si thoriquement la premire est
un moyen exercer la seconde en pratique elle relve un horizon
temporel plus tendu que celui un seul plan o la seconde doit
prouver son efficacit
Affirmer la primaut de sa fonction dcisionnelle est pour le planifi
cateur accepter de faire prvaloir son rle de ngociateur sur son rle de
pdagogue et donc amender largement sa conception de la rationalit
souhaitable par ide il se fait du niveau de rationalit praticable
ou acceptable par les dcideurs Mais est-ce pas risquer dulcorer
tel point son projet initial en prenant si largement en compte les
contraintes du court terme que influence il aura gagne sera chre
ment paye par la renonciation
son rle spcifique de hraut du
moyen terme
En sens inverse affirmer avec intransigeance la primaut un mo
dle dont la rationalit est
vidence inacceptable par bon nombre
74 Op cit
225

Luden

zard

de dcideurs est-ce pas en renon ant

toute fonction dcisionnelle
renoncer du mme coup
la fonction apprentissage pour assumer un
rle ingrat de tmoignage
Car une pdagogie qui ne tient pas compte
de la rationalit de son destinataire risque tre illusoire
En fait ce dilemme est moins crucial il ne parat si on tient
compte de la rpartition des rles entre les planificateurs75 et si on
raisonne sur une socit dont la structure rduit considrablement la
nature des apprentissages possibles
Il nous parat clair en effet que le processus de prparation du
Plan juxtapose une phase laboration un modle
rationnel
jug
souhaitable qui dbouche sur des projets orientations fondamentales
et une phase de dfinition des choix dans la premire le Commissariat
au Plan reconnat un rle considrable
la division des programmes
de INSEE dans la seconde le Commissariat joue un rle essentiel
de ngociateur avec les dcideurs pour dterminer les carts ncessaires
vis--vis des orientations initiales mais en appuyant constamment sur
celles-ci apprentissage peut donc rsulter de cette constante itration
entre le modle initial et les rationalits des dcideurs Il contraint
notamment ceux-ci
initier au langage des planificateurs
est un second aspect qui mrite une mme analyse le modle
initial est produit par les planificateurs non cr par eux il est labor
et il ne peut en tre autrement
partir un certain nombre de
contraintes 76 conomiques qui refltent une organisation et une hirar
chie sociale il appartient pas aux planificateurs de remettre en
cause est ici apparaissent clairement les limites de approche
psycho-sociologique de Michel Crozier car il nous parat fondamentale
ment inexact de considrer que les nouveaux modles probabilistes
beaucoup plus complexes permettent de faire leur place
la libert
de choix des diffrents acteurs conomiques 77
La planification implique hirarchisation un ensemble de pro
blmes et actions en fonction de clairage un point de vue dter
min Elle implique donc la dfinition un cadre action pens comme
un systme dont les lments sont interdpendants et doivent tre traits
comme tels
75 ils appartiennent
appareil politique ou
appareil productif
76 Que ce terme est ambigu Mais comment
renoncer Il agit certainement
de contraintes pour le planificateur thoriquement si on raisonne en juriste il agit
moins de contraintes que objectifs
statut privilgi pour le pouvoir politique mais
est-ce pas surestimer son autonomie normative quand on adopte une approche sociologique de la question
77 CROZIER art cit
226

Administration et socit
5.1 Ds lors la dfinition du systme
planifier est fondamentale
Il est remarquable en dpit de volution thorique de cette dfi
nition qui est largie progressivement systme productif abord puis
systme conomique et actuellement ttonnements pour apprhender
le systme social le point de vue dominant
partir duquel ce systme
est construit reste celui du sous-systme productif Les contraintes du
sous-systme productif sont donc les
super-objectifs
implicites en
fonction desquels les problmes
retenir sont hirarchiss et donc les
objectifs explicites dfinis
5.2 Ainsi le modle construit par les planificateurs et les normes78
dont il permet la dfinition vont affecter diffremment les dcideurs
et acteurs sociaux Pour des raisons structurelles sa rationalit sera
compatible avec celle des entreprises ou plutt de certaines catgories
entre elles et plus ou moins incompatible avec les modles implicites
en fonction desquels les syndicats ou telle administration du secteur
dit social orientent leurs pratiques
Il ne agit en aucune fa on invoquer les pressions des groupes
pour expliquer ces effets Les groupes les plus puissants sont plutt
ceux qui ont pas besoin de recourir
la pression parce que leur
point de vue est normalement pris en compte pour doter le Plan un
minimum de crdibilit est dans le cadre une telle analyse il
faut replacer la fonction apprentissage pour interprter correctement
Elle tend
rduire htrognit des reprsentations de son insertion
sociale que chaque groupe et chaque administration forge
partir
de sa propre pratique en assignant
chacun une fonction prcisant
univers unidimensionnel elle compose79 Elle ne se contente donc
pas de raliser comme le pense Michel Crozier un
apprentissage insti
tutionnel mais aussi normatif et thique80
78 Les normes ne sont pas des dcisions ni mme des objectifs du Plan mais
des choix orientation prdcisionnels qui limitent thoriquement le champ des choix
possibles Sur ce point cf notre article La planification production de normes et
concertation
Revue fran aise de science politique XXII
octobre 1972
79
gard des administrations sectorielles apprciation de la porte de cet
apprentissage pose de multiples problmes importance de certains entre eux mrite
tre souligns La diffusion des catgories et du langage de la comptabilit nationale est
ralise par apparition de services tudes statistiques de prvision ou de planifica
tion Ces services nouveaux se heurtent eux-mmes
des difficults pour se faire
admettre par leurs administrations respectives Sont-ils cantonns dans une tche assez
formelle de relations avec les planificateurs sont-ils au contraire la mesure informer
et de former rellement la politique de leur administration On peut faire penser
que toute une gamme de relations trs diffrentes instaurent suivant le caractre plus
ou moins archaque des administrations considres Une donne non ngligeable du
problme rsidant dans la prsence ou absence de corps technique ou
formation
macro-conomique
80 La contribution de Claude Seibel infra pose trs clairement le problme du
langage et de son ingale acceptation et rception par les acteurs sociaux Il
voit
cependant un des moyens leur permettant de dfinir leurs propres stratgies est-ce
227

Luden Nizard

Les consquences
long terme de la planification doivent tre
mesures Nous faisons en effet hypothse que le relatif clatement
de appareil tatique que la planification entend rduire jouait une
fonction essentielle de cohsion sociale en permettant pragmatiquement
des alliances diverses qui largissaient le soutien social et politique
dont la classe dominante disposait Ainsi les diffrents segments de
Etat ralisaient-ils
travers leurs changes avec leurs clientles des
socialisations diffrencies facilites par le fait ils acceptaient de
reprsenter leur public et de dfendre ses intrts auprs du pouvoir
politique81
ventuelle prvalence sous la pression croissante de ouverture
des frontires une rgulation globale
dominante conomique per
met peut-tre de faciliter la recherche de la cohsion conomique mais
peut compromettre le maintien de la cohsion sociale
elle impose
en effet la remise en cause de la diversit des rgulations spcifiques
et des alliances politiques travers une
rationalisation de allocation
des ressources
Le plein succs
vrai dire improbable une planification cono
mique gnralise en assurant la complte cohsion de appareil ta
tique marquerait du mme coup la fin des fonctions de reprsentation
il assure depuis longtemps et que le Parlement est de moins en
moins capable de remplir
Il resterait
tenter de dfinir en profondeur la fonction prcise
joue depuis vingt-cinq ans par la planification dans la socit fran aise
Tche immense dont on peut se demander si elle est pas trop ambitieuse
pour la socit globale Henri Coing82 efforce
trouver rponse au
niveau plus aisment apprhendable du cadre urbain La tentative est
passionnante mais elle est pas aise On peut tomber accord avec lui
pour reconnatre que le volontarisme tatique ne vise pas
contre
carrer les orientations spontanes du dveloppement mais
traiter
activement les contradictions auxquelles elles donnent naissance
on
admettra aussi que ce volontarisme se meut toujours intrieur une
formation sociale donne et dans sa logique
Il reste que le cadre
ainsi dfini est compatible avec plusieurs politiques appuyant sur des
pas oublier que dans certains cas la stratgie inexprimable consiste
faire exploser
en contraintes du modle
81 idologie du service public lgitimerait cette ralit segmente alors que celle
de intrt gnral renvoie
un ensemble hirarchis
structure complexe Le dclin
de la premire est significatif Voir sur ce point notre article Les idologies de Etat
et leurs supports symboliques
Projet avril 1973
82 Cf infra sa contribution
228

Administration et socit
forces sociales diverses car on peut acclrer ou freiner les orienta
tions spontanes du dveloppement et choisir de traiter les contradictions
elles provoquent
des niveaux diffrents Les limites structurelles
impose
de tels choix la logique du mode de production capitaliste
sont certaines mais mal connues et un rapide retour sur le pass suffit
rappeler que ses capacits adaptation ont toujours dfi les anticipations
Quelle configuration complexe de facteurs fait choisir tel type de
politique plutt que tel autre
Comment expliquer
partir de 1945
le pouvoir politique et une partie de administration aient voulu et pu
imposer
un patronat fran ais abord rticent une politique de crois
sance il
pleinement accepte et assume que bien plus
tardivement
Ces problmes difficiles ne sauraient tre exclus une sociologie
politique de administration ncessaire
tude de la planification
ils impliquent des recherches la fois comparatives et interdisciplinaires
qui sont hui encore balbutiantes