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Formation gnrale

cours : Finances publiques


secteur : Etat
section : Carrire suprieure
formateur : Raymond Bausch
Inspecteur des finances dirigeant
Inspection gnrale des finances
Luxembourg
26 mai 2016

Sommaire
Titre I : Le droit budgtaire ..................................................................................................................... 5
Chapitre 1 - Dfinitions et principes budgtaires .............................................................................. 5
A) Dfinition du budget ................................................................................................................... 5
B) Ncessit et utilit du budget ................................................................................................... 10
C) Principales caractristiques du budget ..................................................................................... 11
D) Distinction du compte gnral de l'Etat ................................................................................... 12
E) Les principes budgtaires traditionnels .................................................................................... 13
Chapitre 2 - Structure du budget et classifications ........................................................................... 17
A) Structure lgale des tableaux de recettes de dpenses du budget ......................................... 17
B) Les classifications du budget..................................................................................................... 21
C) Le principe de ladaptation des chiffres budgtaires dans le cadre de la classification
conomique et de la classification fonctionnelle. ........................................................................ 22
Chapitre 3 - Elaboration et modification du budget ......................................................................... 25
A) L'laboration du budget............................................................................................................ 25
B) Les modifications du budget ..................................................................................................... 29
1) Les modifications lgislatives du budget vot ...................................................................... 29
2) Les modifications excutives du budget vot....................................................................... 30
Chapitre 4 Les diffrentes catgories de crdit ............................................................................. 32
A) Crdits ordinaires ................................................................................................................ 32
B) Crdits non- limitatifs................................................................................................................ 32
C) Crdits non-susceptibles de transfert ....................................................................................... 33
D) Les crdits sans distinction d'exercice et les restants d'exercices antrieurs ......................... 33
Chapitre 5 Les intervenants dans la procdure dexcution budgtaire ....................................... 35
A) Le principe de la sparation des ordonnateurs et des comptables ......................................... 35
B) Les organes d'excution du budget des recettes ..................................................................... 36
C) Les organes d'excution du budget des dpenses ................................................................... 37
D) La Cour des comptes ................................................................................................................ 39
E) Les contrleurs financiers ......................................................................................................... 40
F) L'Inspection gnrale des finances ........................................................................................... 41
Chapitre 6 La procdure ordinaire de lexcution budgtaire ....................................................... 43
A) Les actes d'excution du budget des recettes.......................................................................... 43
B) Les actes d'excution du budget des dpenses ........................................................................ 43
C) L'exercice budgtaire - Notion et dure ................................................................................... 52
D) Comptabilit budgtaire et gnrale ....................................................................................... 55
Chapitre 7 Les procdures particulires de lexcution du budget ............................................... 56
A) Les ordonnances de paiement provisoires ............................................................................... 56
B) Le paiement par comptable extraordinaire .............................................................................. 56
C) Les avances de trsorerie ......................................................................................................... 57
D) Les fonds spciaux .................................................................................................................... 58
E) Les services de l'Etat gestion spare .................................................................................... 61

Institut national dadministration publique

Titre II : Aspects de politique budgtaire .............................................................................................. 64


Chapitre 1 Le respect du Pacte de Stabilit et de Croissance .................................................. 64
A) La notion de pacte de stabilit et de croissance ................................................................ 64
B) La situation du Luxembourg eu gard aux critres du Pacte de stabilit et de croissance 68
Chapitre 2 Orientations rcentes de la politique budgtaire ........................................................ 73
A) La dclaration gouvernementale de politique gnrale du 12 octobre 2005 : Le constat de
dficiences structurelles et ladoption de mesures structurelles ................................................. 73
B) Les mesures pour attnuer les effets de la crise conomique et financire (Plan de
conjoncture du Gouvernement de mars 2009) ............................................................................ 74
C) Les principes de politique budgtaire inscrits au programme gouvernemental de 2009 ....... 75
D) Les mesures dassainissement retenues en 2010 avec lobjectif affich de rtablir lquilibre
budgtaire de ladministration publique en 2014 ........................................................................ 75
E) Les mesures supplmentaires retenues pour 2013.................................................................. 76
F) Le programme gouvernemental de dcembre 2013 ................................................................ 77
G) Les efforts de consolidation du nouveau Gouvernement........................................................ 78
Chapitre 3 Trsorerie et rserves budgtaires .............................................................................. 80
A) Composantes ............................................................................................................................ 80
B) Evolution pluriannuelle (au 31.12.) selon les lois portant rglement des comptes gnraux. 80

Bibliographie et sources ........................................................................................................................ 81

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Principales rfrences lgales :


-

Constitution (articles C-99 C-106)

Loi du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilit et la trsorerie de l'Etat, telle que
modifie ; (LC)

Loi du 8 juin 1999 portant cration d'une cour des comptes

Lois budgtaires annuelles

Loi du 12 juillet 2014 relative la coordination et la gouvernance des finances publiques

Loi du 29 mars 2013 portant approbation du trait sur la stabilit, la coordination et la


gouvernance au sein de lUnion conomique et montaire, sign Bruxelles, le 2 mars
2012

Loi du 10 mars 1969 portant institution d'une Inspection gnrale des finances

Loi du 25 juin 2009 sur les marchs publics (+ rglement d'excution du 3 aot 2009)

Arrt grand-ducal du 22 dcembre 2000 concernant les dlgations de signature par le


Gouvernement

Rglement grand-ducal du 19 dcembre 2002 fixant les conditions et modalits de l'octroi


d'avances temporaires de fonds pour le paiement de dpenses de l'Etat

Rglement grand-ducal du 3 fvrier 2006 concernant les services de lEtat gestion


spare (modifi par rglement du 20 fvrier 2007)

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Titre I : Le droit budgtaire


Chapitre 1 - Dfinitions et principes budgtaires
A) Dfinition du budget
Dfinition juridique :
La dfinition de base du budget de lEtat rsulte de la Constitution, article C-104
Chaque anne la Chambre (des Dputs) arrte la loi des comptes et vote le budget. Toutes les
recettes et dpenses de lEtat doivent tre portes au budget et dans les comptes.
Il s'en suit que:
-

le budget est une loi au sens formel, c.--d. un acte du pouvoir lgislatif ayant la forme d'une
loi ;
le budget est une rserve de la loi, c.--d. qu'il fait partie des matires spcialement
dsignes par la Constitution comme ne pouvant faire l'objet que d'une loi formelle.

Une telle dfinition purement formelle du budget serait cependant insuffisante. Aussi la loi sur la
comptabilit de lEtat apporte-t-elle des prcisions supplmentaires en dfinissant le budget de
l'Etat par rapport son contenu:
LC-2 Le budget de l'Etat est la loi annuelle qui prvoit et autorise toutes les recettes et toutes les
dpenses effectuer par l'Etat pendant l'exercice pour lequel il est vot
D'o la dfinition suivante qui tient compte de l'aspect formel et matriel du budget:
Le budget est la loi annuelle qui prvoit et autorise (toutes) les recettes et dpenses effectuer (sur
fonds ordinaires) par l'Etat pendant l'exercice pour lequel il est vot.
Remarque: Notion de recettes et dpenses budgtaires
La comptabilit de l'Etat connat trois sortes de fonds de l'Etat, savoir les fonds ordinaires, les
fonds spciaux ainsi que les fonds dposs.
La dfinition du budget ne se rfre qu'aux fonds dits ordinaires, qui constituent les fonds
budgtaires proprement dits, c.--d. les fonds concernant les recettes et les dpenses qui sont
effectues par l'intermdiaire du budget ( savoir budget des recettes, budget des dpenses, budget
des recettes et dpenses pour ordre LC-2)
Ne sont donc pas repris au budget les recettes et les dpenses concernant:
-

les fonds spciaux (LC-76): Ce sont des fonds de l'Etat affects des dpenses publiques de
nature dtermine. Les dotations budgtaires annuelles au profit des fonds spciaux et
inscrites au budget font en revanche partie des fonds budgtaires ordinaires (LC-76) (voir
infra : Fonds spciaux)

les fonds dposs : ce sont des fonds publics ou privs reus en dpt par l'Etat (LC-93)

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Dfinition matrielle du budget :


Le projet de budget (au sens matriel) comprend 3 documents / volumes :
-

Volume I: Le projet de budget annuel rpondant aux exigences de la loi sur le budget, la
comptabilit et la trsorerie de lEtat (= prsentation lgale ). Il intgre principalement le
texte du projet de loi proprement dit ainsi que les tableaux annexs des recettes et de
dpenses. Sy ajoutent notamment un expos sur la situation financire et budgtaire ainsi
que le commentaire des articles de la loi budgtaire.

Volume II: Un document ayant pour objet dexpliquer et de commenter le passage entre la
prsentation des budgets et des comptes de lEtat conformment la lgislation sur la
comptabilit (budget lgal ) et la prsentation base sur le Systme europen de
Comptes SEC (prsentation applique dans le cadre du pacte europen de stabilit et de
croissance ). Sont notamment mis en exergue les soldes Etat central , Administrations
locales et Administration de la scurit sociale .

Volume III : Le projet de loi de programmation pluriannuelle, prvoyant un programme


pluriannuel des recettes et de dpenses de lEtat, tant courantes quen capital, portant sur
une priode stendant sur 5 exercices budgtaires (n n+4). Les annexes comprennent des
tableaux faisant connatre la situation financire des diffrents fonds spciaux.

Seuls les volumes I et III sont soumis au vote de la Chambre des Dputs.
Le volume I conduit au budget proprement dit de lEtat au sens de la loi du 8 juin 1999 sur le budget,
la comptabilit et la trsorerie de l'Etat (budget lgal)
Le budget dans sa prsentation lgale (budget vot, volume I) comprend deux parties : dune part la
loi budgtaire (partie rdactionnelle) et dautre part les tableaux des recettes et dpenses.
1) La loi budgtaire proprement dite
Configuration traditionnelle de la loi budgtaire:
La structure de la loi budgtaire ne varie que trs peu d'anne en anne. Schmatiquement, elle se
prsente de la manire suivante:

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Chapitre A - Arrt du budget


Cf. Projet de budget 2016 :

Chapitres B et C: dispositions fiscales et financires


art. 2: Renouvellement des lois tablissant les impts
Cette disposition traditionnelle trouve son origine dans la Constitution:
C-99: Aucun impt au profit de l'Etat ne peut tre tabli que par une loi
C-100 : Les impts au profit de l'Etat sont vots annuellement.- Les lois qui les tablissent n'ont de
force que pour un an, si elles ne sont renouveles
art. 3: changements de tarifs fiscaux, avec le cas chant une adaptation du barme fiscal
linflation.
Remarque: Apprciation de la non adaptation du barme: cf. l'avis du Conseil d'Etat relatif au projet
de budget 96:
Le Conseil d'Etat concde volontiers que l'adaptation n'est pas lgalement due. En effet, dans sa
version actuelle l'article 125 L.I.R1. a cr pour le Gouvernement l'obligation de proposer un nouveau
tarif d'impt partir de l'anne d'imposition suivante, chaque fois que l'indice du cot de la vie a
enregistr une variation de 5 pour cent au moins pendant les six premiers mois. Par rapport la
priode correspondante de l'anne 1994, la moyenne mensuelle de l'indice pondr des prix la
consommation a progress de 2,07% et partant il n'y a pas de contrainte lgale pour l'adaptation du
barme.
Le Conseil d'Etat ne peut cependant s'empcher de relever que toute non adaptation du barme en
priode d'inflation, si minime qu'elle soit, constitue une augmentation de la charge fiscale,
nonobstant le fait qu'elle se fait froid, cache et souvent l'insu du contribuable.

L.I.R. : loi modifie du 4 dcembre 1967 concernant lImpt sur le Revenu


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Chapitre D : Dispositions concernant le budget des dpenses


Dispositions relatives notamment aux effectifs dans la Fonction publique (autorisation de remplacer
des postes budgtaires vacants, fixation du nombre de nouveaux postes crer au cours de
lexercice budgtaire (= postes numerus clausus ) ...
cf. Projet de budget 2016 :
Art. 9. Nouveaux engagements de personnel
(1) Au cours de lanne 2016, le Gouvernement est autoris procder au remplacement du titulaire
dun emploi vacant dans la limite de leffectif total autoris.
(2) Pour lapplication de cette disposition, leffectif total du personnel comprend:
a) les fonctionnaires, les employs et les ouvriers occups titre permanent et tche complte au
service de lEtat la date du 31 dcembre 2015;
b) les fonctionnaires, les employs et ouvriers occups tche partielle dans la limite des effectifs en
hommes-heures/an au 31 dcembre 2015.
Sont comprises dans leffectif total les vacances demploi qui se sont produites avant le 1er janvier
2016 et qui nont pas pu tre pourvues de titulaires cette date.
(3) Par drogation aux deux paragraphes qui prcdent, le Gouvernement est autoris procder au
cours de lanne 2016:
a) des engagements de renforcement de personnel occup titre permanent et tche complte
dans les diffrents services de lEtat, dont le nombre ne peut toutefois pas dpasser de plus de 368
units leffectif total tel quil est dfini au paragraphe (2) a)
();
cf. Evolution pluriannuelle du numerus clausus
Numerus clausus
Exercice

Ministres/
Administrations/
Services

Enseign.
postprimaire

Enseign.
fondamental

1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016

77
210
191
250
311
90
230
209
130
225
250
120
90
240
320
150
370
368

40
40
50
90
50
50
50
50
50
50
50
55
70

95
95
110

223

99

Postes handicaps
(indiqus part
partir de 2006)

50
50
50
50
50
55
55
55
55
55
55

Autres
engagements

50
50
50
50
50
50
50
14
11
6
7
60
60
30
30+170
20+60

Chapitre E: Dispositions concernant la comptabilit de l'Etat


Complments / drogations la loi sur la comptabilit de lEtat. Prcisions sur les recettes et
dpenses imputes au budget pour ordre (cf. infra pour la notion de budget pour ordre)
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Chapitre F: Dispositions concernant des mesures dinterventions conomiques et sociales


Dispositions destines stimuler la croissance conomique et maintenir le plein emploi
Chapitre G : Dispositions concernant les finances communales
Fixation du taux de participation des communes dans les produits des impts de lEtat ainsi que des
rgles de distribution de ces sommes entre les diffrentes communes
Chapitre H : Dispositions concernant les fonds spciaux
Drogations / complments la loi budgtaire. Fixation pour certains projets de plafonds de
dpenses (projets denvergure moyenne se situant en dessous du seuil de 40 millions deuros
partir duquel une loi spciale simpose, cf. infra et LC art.80).
Chapitre I: Dispositions concernant la Scurit sociale
Complments / drogations au Code de la Scurit sociale
Chapitre J : Dispositions diverses
Parfois certaines de ces dispositions ne prsentent pas ou peu de liens avec la matire budgtaire
proprement dite. Ils pourraient donc figurer dans dautres lois respectivement faire lobjet dune loi
part.
Exemple : Loi budgtaire 2008, article 46 modification du mcanisme de la prise en charge par
lassurance dpendance de certains frais dans les tablissements daide et de soins.
Se pose la question de la lgalit de telles dispositions dans la loi budgtaire :
Deux conceptions peuvent tre dfendues:
La premire consiste dfinir la loi budgtaire en fonction de son contenu particulier, de son objet
spcifique. Dans cette conception il ny a pas de place dans la loi budgtaire pour des dispositions
caractre non financier. Cette conception nest cependant pas celle admise au Luxembourg ou dans
les pays avoisinants.
Lautre conception est fonde sur la nature formelle de la loi. La loi est une forme vide qui peut
sincorporer nimporte quel contenu. Cest dans cette optique que le Conseil dEtat admet que les
matires sur lesquelles porte laction lgislative sont libres en principe. Ds lors on peut profiter de
la loi budgtaire pour rglementer des matires, mme si ces dernires nont aucun rapport avec la
matire budgtaire. La loi budgtaire traverse la mme procdure lgislative que tout autre projet
de loi. Si le lgislateur intgre dans le corps de loi budgtaire des dispositions trangres la matire
budgtaire, comme p.ex. une disposition de droit civil, et que ces prescriptions passent avec les
dispositions proprement budgtaires travers la filire de la procdure lgislative, elles prennent
force de loi.
Une objection pourrait cependant tre faite: Toute loi budgtaire na de force que pour un an,
lanne budgtaire, de sorte que les dispositions de droit civil que contient la loi budgtaire ne
peuvent rester en vigueur au-del du terme dexpiration de la loi budgtaire.
Suivant le Conseil dEtat (avis du 2 mai 1961 relatif au projet de budget pour 1961, Doc.parl. no 825,
session ordin. 1960-1961), il y a toutefois lieu de distinguer ce sujet entre les dispositions
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proprement financires et les autres dispositions. Si les premires ne durent effectivement que le
temps de lanne budgtaire (principe de lannualit), les dispositions non financires ont un
caractre permanent et doivent tre expressment abroges si le lgislateur veut les mettre hors
vigueur pour en supprimer les effets dans lavenir. Reste bien sr lventuelle difficult de savoir si
une disposition dtermine de la loi budgtaire est classer parmi les dispositions financires ou
parmi les dispositions non financires. Il existe des cas limite o la classification dune disposition
dans lune ou lautre catgorie peut causer problme.
Si linsertion dans la loi budgtaire de dispositions non financires nest donc pas une question de
lgalit, il convient toutefois dapprcier lopportunit de cette technique:
Quid de l'opportunit des dispositions ?
Les critiques gnralement mises l'gard des dispositions non financires insres dans la loi
budgtaire sont de 3 ordres:
-

Pour garantir que la procdure budgtaire puisse se drouler promptement, le projet de loi
budgtaire doit se limiter des dispositions financires.
Comme la procdure budgtaire est acclre par rapport la procdure ordinaire, elle ne
donne pas les garanties suffisantes pour que les instances consultatives et lgislatives
disposent du temps ncessaire pour l'examen convenable des dispositions en question.
Enfin, on ne s'attend gnralement pas trouver dans la loi budgtaire des dispositions
compltement trangres l'objet primaire de cette loi.

Pour ce qui est de la position du Conseil d'Etat relative aux dispositions en question: cf. avis du
Conseil d'Etat relatif au projet de loi budgtaire pour 1996:
Le Conseil d'Etat n'a cess, dans le pass, d'exprimer ses rserves, voire son opposition l'insertion
dans la loi budgtaire de dispositions n'ayant aucun lien avec la loi budgtaire et ne prsentant pas
de prime abord un caractre durgence.
Le critre pour l'insertion de dispositions non financires dans la loi budgtaire serait donc
l'existence de l'urgence.
2) Les tableaux des recettes et des dpenses
Par abus de langage, le terme de budget est souvent employ pour ne dsigner que les tableaux
annexs la loi budgtaire.

B) Ncessit et utilit du budget


L'tablissement du budget se justifie pour plusieurs motifs:
-

C'est essentiellement par le canal du budget que la Chambre des dputs contrle la
politique du Gouvernement. Il n'est en effet gure praticable d'associer le parlement la
gestion des affaires publiques lors de chaque acte de recette ou de dpense. Par contre,
l'apprciation par la Chambre des dputs de la gestion financire du Gouvernement est
facilite si elle s'exerce sur les consquences financires, pour une anne entire, de la
politique du Gouvernement, qui sont prsentes dans un document unique s'exprimant en
chiffres tant du ct des recettes escomptes que du ct des dpenses envisages.

Une deuxime justification est d'ordre conomique. Il s'agit de l'influence considrable que
les masses budgtaires tant en recettes qu'en dpenses exercent sur l'conomie du pays.

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L'tablissement du budget s'impose pour des raisons financires. En priodes normales les
besoins satisfaire dans un Etat dpassent, parfois sensiblement, les ressources disponibles.
Le budget est l'art du choix. Il y a des dpenses indispensables, des dpenses ncessaires et
des dpenses utiles. Parmi les dpenses, les unes sont pressantes, d'autres le sont moins,
d'autres encore peuvent attendre sans dommages pour la collectivit. Le budget est
l'instrument qui permet d'oprer les choix.

Enfin, une quatrime justification du budget est de nature comptable. Le budget est le
moyen de contrler s'il y a balance entre les recettes escomptes et les dpenses projetes
et si, en cas d'excdent des crdits de dpenses, ce dsquilibre comptable ne met pas en
pril l'quilibre conomique gnral du pays.

C) Principales caractristiques du budget


De la dfinition du budget dcoulent un certain nombre de caractristiques:
1) Le budget est un acte de prvision
Ceci distingue le budget du compte gnral qui est aussi une loi et comprend des tableaux similaires
ceux du budget.
La prvision joue:
-

pour les recettes: estimation du rendement des impts notamment.


pour les dpenses:
- cot de l'excution des lois et rglements (dpenses obligatoires, telles participation de
l'Etat au financement de l'assurance-pension, dpenses de personnel sur place etc.)
- estimations des besoins de l'administration en ce qui concerne les dpenses non
obligatoires.

2) Le budget est un acte d'autorisation


L'autorisation concernant les recettes est donne principalement par les dispositions de la loi
budgtaire (prorogation annuelle des lois fiscales!) L'inscription d'une recette au budget des recettes
ne tient par contre pas lieu d'autorisation, elle ne constitue pas un plafond pour les recouvrements.
Pour les dpenses au contraire, l'autorisation rsulte des crdits inscrits aux tableaux des dpenses
et n'est valable que jusqu' concurrence du montant inscrit. Mme si une autre loi rendait une
dpense obligatoire, le crdit ne peut tre dpass qu'aprs modification du budget.
Malgr le caractre de loi du budget, l'inscription d'un crdit budgtaire ne cre pas l'obligation ni de
recouvrer des recettes ni d'effectuer des dpenses jusqu' concurrence du montant inscrit. En
particulier, la seule inscription d'un crdit budgtaire ne saurait crer un droit direct en faveur d'un
tiers, mme nommment dsign dans l'article budgtaire.
En matire de recettes, si le budget dans sa partie "Loi budgtaire" oblige l'administration de
recouvrer les impts, il n'y a aucune obligation d'atteindre le montant inscrit.
Conclusion:
Pour ce qui est des crdits inscrits aux tableaux, la situation des recettes et des dpenses n'est pas
symtrique:
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pour les recettes, le chiffre est une simple prvision, mais en constitue ni un plafond ne pas
dpasser, ni un minimum recouvrer.
pour les dpenses, le montant constitue un plafond de dpenses autoris, mais sans
obligation de dpenser.

D) Distinction du compte gnral de l'Etat


1) La notion du compte gnral de lEtat
Dfinition:
Le compte gnral de lEtat est un tableau tabli chaque anne par le Ministre du Budget sous forme
de projet de loi qui contient la rcapitulation des recettes et des dpenses budgtaires
effectivement ralises au cours dun exercice donn et qui est soumis, ensemble avec les
observations de la Cour des comptes, au vote de la Chambre des dputs.
Base lgale:
C-104: Chaque anne la Chambre [des dputs] arrte la loi des comptes... Toutes les recettes et
dpenses de lEtat doivent tre portes ... dans les comptes
C-105 al.4: Le compte gnral de lEtat est soumis la Chambre des Dputs, accompagn des
observations de la Cour des comptes.
2) Les dlais pour l'tablissement du compte gnral
LC - art. 11. Pour le 31 mai au plus tard le projet de loi portant rglement du compte gnral de
l'exercice prcdent est dpos la Chambre des dputs et transmis la Cour des comptes .
LC Art. 12. Pour le 30 septembre au plus tard, la Cour des comptes communique ses observations
relatives au compte gnral de l'exercice prcdent la Chambre des dputs .
3) Intrt et fonction du compte gnral
-

Le budget est le cadre financier lintrieur duquel le gouvernement entend mettre


excution son programme gouvernemental pendant une anne. Cette excution dpend
essentiellement de la rentre dans les caisses de lEtat, en cours danne budgtaire, des
recettes inscrites au budget et de la possibilit dexcuter le programme dans le respect du
carcan que constituent pour lui les crdits vots.

Par le biais de lexamen du projet de loi des comptes, la Chambre des dputs contrle a
posteriori que lexcution administrative et comptable du budget a eu lieu dans le cadre des
dispositions constitutionnelles, lgales et rglementaires, notamment en ce qui concerne les
rgles de la comptabilit de lEtat. Ce contrle lui est facilit par les observations obligatoires
de la Cour des comptes jointes au projet de loi des comptes.

Les comptes gnraux fournissent la Chambre loccasion dapprcier la qualit et la


sincrit des prvisions budgtaires. Est-ce que les estimations des recettes ainsi que des
dpenses, notamment des dpenses obligatoires, ont-elles t ralistes?

Lanalyse des comptes gnraux constitue un outil important pour apprcier la qualit des
prvisions pour les budgets futurs. Cest pourquoi, avant de procder au vote du budget dun

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exercice dtermin, la Chambre des dputs doit disposer, suivant la loi sur la comptabilit
de lEtat, du compte gnral relatif au dernier exercice clos.
Remarque: Nonobstant limportance certaine des comptes gnraux, force est de constater que ni
les dputs, ni les mdia nen semblent tre totalement conscients. Cette opinion se reflte
parfaitement dans la comparaison que lon peut faire entre le volume des dbats parlementaires et
des relations dans la presse, consacr au projet de budget, dune part, et au projet de loi des
comptes, dautre part.
La comparaison entre le budget et les comptes gnraux risquerait dtre strile si elle ne permettait
plusieurs constatations:
Dabord, le budget est pour ainsi dire la pice dapparat de tout gouvernement et loccasion pour
lopposition de faire valoir le manque dimagination et de crativit du gouvernement en place. Rien
de tel ne se rencontre loccasion de ltablissement des comptes gnraux.
Dautre part, et surtout, le sort diffrent fait au budget et aux comptes sexplique aisment du point
de vue psychologique: le budget cest lavenir quil sagit de faonner; les comptes gnraux, cest le
pass fig et immuable dont les actions et dcisions ne sont en principe pas susceptibles dtre
rapportes.

E) Les principes budgtaires traditionnels


Les principes budgtaires classiques, dgags au 19me sicle, sont au nombre de 5: l'unit,
l'universalit, l'annualit, la spcialit ainsi que la publicit budgtaire.
1) Le principe de l'unit budgtaire
Base lgale:
C-104 Toutes les recettes et toutes les dpenses de l'Etat doivent tre portes au budget
LC-2 Le budget de l'Etat est la loi annuelle qui prvoit et autorise toutes les recettes et toutes les
dpenses effectuer par l'Etat pendant l'exercice pour lequel il est vot
Signification: Le principe de l'unit exige que l'ensemble des dpenses et des recettes de l'Etat doit
tre prsent dans un seul document pour l'anne entire.
La rgle poursuit un but politique et un but technique:
-

elle tend offrir la Chambre des dputs, lors du vote du budget, une vision globale et
complte des prvisions de dpenses et de recettes de manire lui permettre un
contrle efficace sur l'Excutif.
dun point de vue technique la rgle de l'unit sert assurer une prsentation claire du
budget.

Le principe de l'unit du budget est donc tant une rgle de forme et de prsentation qu'un impratif
politique et technique.
D'aprs les financiers classiques la prsentation doit tre telle qu'il suffit de faire deux additions,
l'une des recettes escomptes et l'autre des crdits margs, pour savoir par comparaison du total
des dpenses et du total des recettes si les finances publiques sont en quilibre, en excdent ou en
dficit.
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a) Amnagements de la rgle de l'unit:


La dbudgtisation:
Sans qu'il n'existe de dfinition stricte de la dbudgtisation , elle voque gnralement un
procd qui consiste pour un pouvoir public et notamment pour l'Etat faire excuter des tches
et/ou financer des dpenses par des organismes tiers plus ou moins autonomes et personnalit
juridique distincte. Ce faisant, ces dpenses napparaissent plus clairement dans le budget de ce
pouvoir public.
La dbudgtisation se fait essentiellement travers la cration dtablissements publics (c.--d. des
structures de droit public, personnalit juridique propre, cres par une loi particulire qui fixe les
rgles de leur fonctionnement) ou dassociations sans but lucratif (a.s.b.l., structure de droit priv)
Exemples de dbudgtisation:
-

Entreprise des postes et tlcommunications (loi aot 1992)


Banque et Caisse d'Epargne de l'Etat
Domaine de la Scurit Sociale (notamment Caisses de Maladie)
Secteur conventionn (= associations sans but lucratif lies l'Etat par des conventions
en vertu desquelles elles sont charges de missions prcises, notamment dans le
domaine social (crches, foyers pour handicaps, maison de jeunes etc.). En
contrepartie, les a.s.b.l. bnficient d'une participation de l'Etat leur frais de
fonctionnement, gnralement sous forme de prise en charge par l'Etat de leur dficit
d'exploitation).
Les budgets rectifis et les crdits spciaux: cf. infra : Modifications lgislatives du
budget
Etc.

b) Corollaire de la rgle de l'unit budgtaire:


Le principe de l'unit budgtaire comporte comme corollaire le principe de la non affectation des
recettes (appel encore unicit de la caisse de lEtat ):
LC- art 4: L'ensemble des recettes s'applique l'ensemble des dpenses, sauf drogations prvues
par la loi.
Les recettes ne peuvent tre affectes des dpenses dtermines. L'ensemble des recettes doit
servir payer l'ensemble des dpenses inscrites au budget. C'est une consquence de la rgle de
l'unicit de caisse de l'Etat, qui doit recevoir toutes les recettes qu'elle qu'en soit l'origine.
Le principe de non affectation n'interdit pas d'instituer une nouvelle taxe en vue de financer une
dpense prcise, seulement la recette prvue ainsi que le montant de la dpense doivent tre
inscrits au budget gnral et lors de l'excution de celui-ci la dpense pourra tre effectue comme
prvu alors mme que la taxe n'aurait pas le rendement escompt; inversement la dpense devra
tre limite au crdit initialement prvu nonobstant le fait que la recette peut s'avrer suprieur
aux prvisions. (p.ex. impt de solidarit alimentant le Fonds pour l'emploi)
Le principe de la non affectation des recettes connat une srie de drogations:

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Les recettes d'emprunt


LC-5: Les recettes provenant de l'mission d'emprunts ne peuvent servir qu'au financement de
projets d'investissements de l'Etat
En vertu de ce texte il est interdit de recourir l'emprunt pour financer les dpenses de
fonctionnement courantes ce qui implique que le budget des recettes et des dpenses courantes
doit tre en quilibre, sinon excdentaire.
Les emprunts contracts par l'Etat au profit du Fonds des routes ou du Fonds du Rail alimentent ces
fonds sans transiter par le budget.
2) Le principe de l'universalit budgtaire
Base lgale:
C-104 Toutes les recettes et toutes les dpenses de l'Etat doivent tre portes au budget [...]
Signification: Les recettes et les dpenses de l'Etat doivent tre portes au budget pour leur montant
brut.
Justification: toutes les recettes et dpenses devant tre autorises par le lgislateur, le principe de
l'universalit a pour objet d'viter que le gouvernement puisse engager des dpenses
supplmentaires en les compensant par des recettes s'y rapportant.
a) Inconvnients de la rgle de l'universalit:
-

La rgle du produit brut entrane un gonflement des postes du budget et du montant


global du budget.
La stricte observation de la rgle peut enlever un certain attrait aux initiatives mritoires
des services, puisqu'ils savent d'avance que les oprations pcuniaires bien russies ne
profiteront pas aux services qui les ont ralises, mais que les sommes retires de ces
oprations seront inscrites tout simplement dans le budget des recettes de l'Etat.
La rgle ne permet pas d'entrevoir le cot net des services, puisque les dpenses
entranes par un service ne sont pas compenses par les recettes qu'il procure.

b) Drogations la rgle de l'universalit :


Les restitutions d'impts ne sont pas comptabilises comme dpenses, mais viennent en diminution
des recettes de mme nature, de sorte que les recettes renseignes au compte gnral sont des
recettes nettes.
Cas de dbudgtisation (cf. supra: unit budgtaire) :
-

p.ex. figure seul au budget de l'Etat en ce qui concerne l'entreprise des P. et T. le


bnfice net distribu et revenant l'Etat (cf. Budget 2008 art.65.2.28.015 : Part de
l'Etat dans le bnfice de l'entreprise des postes et tlcommunications: 30 mio )
p.ex. figure au budget du Ministre de la Famille la seule participation de l'Etat au
financement des crches conventionnes, participation correspondant en principe au
dficit d'exploitation (dpenses de fonctionnement - participation des parents)

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3) Le principe de l'annualit budgtaire


Base lgale :
C-104 Chaque anne la Chambre [] vote le budget. []
C-100 Les impts au profit de l'Etat sont vots annuellement. Les lois qui les tablissent nont de
force que pour un an, si elles ne sont renouveles.
C-99 Aucune charge grevant le budget de l'Etat pour plus d'un exercice ne peut tre tablie que par
une loi spciale.[]
LC-2: Le budget est la loi annuelle ...
Il rsulte du principe que les autorisations confres par le budget - pour les dpenses - et la loi
budgtaire - pour ce qui est des recettes - deviennent caduques l'expiration de l'exercice
budgtaire. (pour la notion et la dure de l'exercice budgtaire: cf. infra).
Assouplissements de la rgle de l'annualit:
-

le recours la technique des douzimes provisoires: l'autorisation est confre pour une
dure infrieure l'anne (cf. infra);
le recours des fonds spciaux et la dbudgtisation qui conduisent des autorisations
de dpenses dpassant le cadre de l'exercice budgtaire.

4) Le principe de la spcialit budgtaire


Ce principe commande la subdivision du budget en crdits destins des fins particulires prcises
et interdit l'utilisation des crdits vots d'autres fins que celles pour lesquelles ils ont t accords.
Le principe rsulte clairement de la loi sur la comptabilit de lEtat :
LC-3 (3) Le budget est subdivis en titres, chapitres, sections et articles
LC-3 (4) L'article budgtaire ne peut en principe couvrir que des recettes ou des dpenses de mme
nature conomique
Applications pratiques:
-

Division du budget en budget des dpenses, budget des recettes et budget pour ordre;
puis en titres, chapitres, sections et articles
Interdiction de crer des articles fourre-tout
Interdiction de transfrer des crdits entre articles sauf l'intrieur d'une mme section
(LC - 18). (Limites de transferts: cf. infra : Modifications excutives au budget)

5) La publicit budgtaire
Base lgale: rsulte du fait que le budget est une loi et est soumis aux formalits de publicit de ces
dernires.
Remarque: alors que les lois entrent en vigueur dans les trois jours francs de leur publication au
Mmorial sauf si elles disposent autrement, la loi budgtaire stipule traditionnellement qu'elle
entrera en vigueur le 1er janvier de l'anne auquel elle s'applique. Cette disposition s'avre
ncessaire pour le cas o, la suite de difficults techniques inhrentes la procdure lgislative, le
budget ne pourrait pas tre publi dans le dlai de trois jours francs prcdant le 1er janvier.
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Chapitre 2 - Structure du budget et classifications


A) Structure lgale des tableaux des recettes et des dpenses du budget
Schma gnral:

1) Les diffrents budgets


LC-3 : Le budget de l'Etat se compose d'un budget des recettes et d'un budget des dpenses, ainsi
que d'un budget des recettes et des dpenses pour ordre
Il en rsulte une premire subdivision du budget en :
-

Budget des recettes;


Budget des dpenses;
Budget des recettes et dpenses pour ordre

Remarque : Notion du budget des recettes et des dpenses pour ordre :


LC-78: (1) Les recettes encaisses par l'Etat pour compte de tiers sont portes au budget des
recettes et des dpenses pour ordre.
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(2) Si, la clture dfinitive de l'exercice, les recettes excdent les dpenses, le surplus peut
tre report l'exercice suivant.
(3) Les dpenses pour ordre ne peuvent pas dpasser le montant des recettes
correspondantes.
Le budget pour ordre regroupe ainsi les recettes effectues par l'Etat pour le compte de tiers ainsi
que, au niveau des dpenses, les montants correspondants revenant aux tiers bnficiaires. Le
budget pour ordre correspond ds lors aux oprations qui sont financirement neutres pour l'Etat.
Dun point de vue gestion budgtaire le budget pour ordre est soumis aux mmes rgles que le
budget des recettes et le budget des dpenses proprement dits.
Des prcisions ainsi que des drogations aux principes de LC-78 sont prvues annuellement dans la
loi budgtaire qui indique galement les oprations prcises imputer au budget pour ordre.
Exemples d'oprations imputes au budget pour ordre: - Extrait LB-2016 :
-

Projets europens

Art. 17. Recettes et dpenses pour ordre: Fonds structurel europen, projets ou programmes de lUnion
europenne

Les recettes et les dpenses effectues par lEtat pour le compte de lUnion europenne sont
imputes aux articles affrents du budget pour ordre, correspondant chacun un fonds, projet ou
programme de lUnion europenne. Au cours de lexercice, les dpenses dun tel article du budget
pour ordre peuvent dpasser temporairement le montant des recettes correspondantes
-

TVA

2) Les titres budgtaires


Base lgale:
LC-3 (2) Les dpenses courantes et les dpenses en capital ainsi que les recettes courantes et les
recettes en capital sont regroups sous des titres distincts.
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Cette disposition signifie que le budget des recettes et le budget des dpenses sont subdiviss
chacun en deux titres:
Budget des recettes:

Titre Ier "Recettes courantes"


Titre II "Recettes en capital"

Budget des dpenses: Titre Ier "Dpenses courantes"


Titre II "Dpenses en capital"
La rpartition des recettes et des dpenses entre les diffrents titres se fait suivant leur nature
conomique.
-

Les recettes courantes se composent des recettes d'imposition (impts directs et


indirects) et des recettes en contrepartie de biens livrs ou de services prests, ainsi que
des placements court, moyen et long terme des avoirs de l'Etat.
Les recettes en capital comprennent notamment les revenus provenant des
participations financires de l'Etat au capital d'entreprises commerciales de droit priv et
public, ainsi que les produits des emprunts.
Les dpenses courantes comprennent les dpenses de fonctionnement ainsi que les
transferts de revenus, tant l'intrieur du secteur public, qu' destination du secteur
priv.
Les dpenses en capital regroupent les dpenses d'investissement directs, les transferts
en capital tant l'intrieur du secteur public qu' destination du secteur priv, le
remboursement du principal de la dette publique ainsi que l'octroi de crdits et la prise
de participation dans les entreprises et institutions financires.

3) Les chapitres budgtaires


LC (3) Le budget est subdivis en titres, chapitres, sections et articles.
Les diffrents titres budgtaires sont leur tour subdiviss en chapitres qui correspondent aux
dpartements ministriels et les chapitres en sections (= illustration du principe de la spcialit
budgtaire qui commande la subdivision du budget en crdits destins des fins particulires
prcises et qui interdit l'utilisation des crdits vots d'autres fins que celles pour lesquelles ils ont
t accords).
La subdivision du budget en chapitres quivalent des dpartements ministriels revte une
importance particulire alors qu'elle fixe la comptence respective des diffrents ministres. En effet,
l'article LC-22(2) dispose que L'ordonnateur engage, liquide et ordonnance sous sa responsabilit
les dpenses charge des crdits budgtaires mis sa disposition.
La comptence des diffrents ministres se trouve fixe l'arrt grand-ducal portant constitution
des dpartements ministriels.
Remarques :
Cette subdivision n'est pas applicable au budget des recettes dont l'excution est de la seule
comptence du Ministre des Finances. Ce budget est cependant subdivis par administrations
charges de recouvrer les recettes (Administration des contributions directes, Administration de
lenregistrement et des domaines, Administration des Douanes et Accises).
Pour certains crdits budgtaires il y a une comptence conjointe de plusieurs ministres. Les articles
budgtaires concerns sont prciss par rglement grand-ducal.
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Exemples:
-

Les crdits pour l'indemnisation des membres de jurys d'examen ou pour le paiement
dheures supplmentaires sont ordonnancs conjointement par le ministre du ressort et
le Ministre de la Fonction publique.
Attribution aux agents de la police d'une partie des amendes recouvres: comptence
conjointe du Ministre des Finances et du Ministre de la Scurit intrieure.
Pour les crdits de rmunrations des agents de l'Etat, inscrits dans les budgets des
diffrents dpartements ministriels, un rglement grand-ducal donne comptence pour
l'engagement et l'ordonnancement au Ministre de la Fonction publique.

4) Les sections budgtaires


Le budget de chaque dpartement est subdivis son tour en une ou plusieurs sections.
La ncessit de subdiviser le budget des dpenses en sections rsulte de LC-18: Aucun transfert
d'une section du budget l'autre ne peut tre effectu qu'en vertu d'une loi .
Il s'ensuit que chaque service public doit disposer dans le budget des dpenses d'une section
distincte et aucune section du budget des dpenses ne peut comprendre les dpenses de plus d'un
service public. La Constitution veut en effet empcher que, par le biais de transferts, les membres du
Gouvernement ne dtournement de leur destination des crdits vots par la Chambre.
NB: La loi budgtaire pour 2014 introduit davantage de flexibilit dans les transferts en prvoyant la
possibilit de transferts entre une section du budget courant et la section correspondante du budget
en capital
5) Les articles budgtaires
Les sections sont subdivises leur tour en articles.
La LC- 3(4) prcise que L'article budgtaire ne peut en principe couvrir que des recettes ou des
dpenses de mme nature conomique
A partir du budget de 1991 a t introduit un plan comptable uniforme.
A titre d'exemple, ce plan oblige les dpartements de ventiler leurs frais de personnel entre une
douzaine d'articles budgtaires diffrents; de mme une trentaine d'articles standard sont prvus
pour les dpenses de fonctionnement courantes des administrations et services.
Il est vident que tous les types de dpenses prvues par le plan comptable ne se rencontreront
gure dans un service dtermin: seuls les articles pour lesquels des dpenses sont effectivement
prvues seront renseigns dans les sections budgtaires.
6) Le dtail des articles budgtaires
En vue de fournir une information plus exhaustive aux organes appels donner un avis sur le projet
de budget (chambres professionnelles et Conseil d'Etat) ainsi qu' la Chambre des dputs, les
articles budgtaires sont leur tour dtaills au projet de budget. Pour certains articles le plan
comptable prvoit le libell et la numrotation des dtails fournir.
Les dtails n'ont cependant qu'une valeur indicative et tiennent lieu, en quelque sorte, d'expos de
motifs pour les diffrents articles du budget.
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Ils ne font pas partie du budget vot et publi et ne lient donc pas les membres du Gouvernement
sur le plan juridique lors de l'excution de leurs budgets.
Structure de l'article budgtaire (exemple d'article budgtaire) :

La structure gnrale du numro d'un article budgtaire est la suivante:

XX .

Y . ZZ .

Dpartement

Section

2 premiers
chiffres du code
comptable
(= code con.
en principe)

TTT
2 premiers chiffres:
sous-classif. comptable
dernier chiffre:
no d'ordre
(en principe)

+ code conomique + code fonctionnel


Dans lexemple sous revue:

07 . 2
Justice

Etablissements
pnitenciers

12 .
Frais de fonct.
courant

040
frais de
bureau

Remarque: La prsentation de larticle budgtaire telle que dcrite ci-dessus ne s'applique pas au
budget pour ordre qui connat une simple numrotation des oprations y imputes.

B) Les classifications du budget


Par classification il y a lieu dentendre le regroupement des dpenses et/ou des recettes inscrites au
budget (ou au compte de lEtat) suivant certains critres.
1) La classification administrative des recettes et des dpenses
La classification des recettes et des dpenses par dpartements ou sections est appele classification
administrative du budget: le critre de classement principal d'une recette ou d'une dpense rside
dans le ministre et le service appel traiter l'opration; c'est un critre administratif.
La classification administrative est base sur la structure des articles budgtaires telle que prcise
ci-dessus. (les 2 premiers chiffres de l'article indiquant le dpartement dpensier, le 3me chiffre le
service (section) concern)

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2) La classification conomique des recettes et dpenses


La classification conomique qui, comme son nom l'indique, permet de classer les recettes et les
dpenses de l'Etat d'aprs leur nature conomique et suivant un plan ax sur la comptabilit
nationale, a pour objet de dgager la nature conomique de l'activit de l'Etat et de mettre ainsi en
vidence l'influence des transactions de l'Etat sur l'conomie nationale. Elle se base sur le code
conomique attach chaque article budgtaire.
3) La classification fonctionnelle des recettes et dpenses
La classification fonctionnelle regroupe les recettes et les dpenses suivant leur destination, c'est
dire suivant le type de mission remplie par l'Etat. Elle a pour but de regrouper dans des tableaux
synoptiques toutes les dpenses de l'Etat en une synthse des missions essentielles assumes par
lui. Elle se base sur le code fonctionnel attach chaque article budgtaire.
La classification fonctionnelle aboutit parfois des regroupements voisins de ceux oprs par la
classification administrative; des diffrences existent cependant: d'une part une mme mission peut
ressortir de la comptence de plusieurs ministres; d'autre part un seul et mme dpartement peut
poursuivre des missions trs varies.
La diffrence entre la classification fonctionnelle et conomique est par contre trs nette: ainsi
l'engagement d'un gardien au muse et la construction d'un nouveau muse correspondent la
mme fonction 08.1 - "Arts et archologie", mais ont des codes conomiques diffrents, en
l'occurrence "frais de personnel " et "investissements". A l'inverse les crdits destins la
construction d'un muse ont le mme code conomique que ceux servant la construction d'un
nouveau palais de justice, mais correspondent des missions diffrentes.
4) La classification comptable des recettes et dpenses
La classification comptable permet de regrouper les recettes et dpenses suivant leur destination
conomique finale. Elle correspond dans la grande majorit des cas la classification conomique,
les classes comptables tant confondues par ailleurs avec les classes conomiques ci-dessus. Elle se
base sur les codes issus du plan comptable et formant la dernire partie de la numrotation dun
article budgtaire.
Les regroupements comptables des dpenses et des recettes sont indiqus au projet de budget la
fin du budget de chaque dpartement ainsi que de faon globale pour l'ensemble du budget de
lEtat.

C) Le principe de ladaptation des chiffres budgtaires dans le cadre de la classification


conomique et de la classification fonctionnelle.
Les classifications conomique et fonctionnelle vont plus loin que lapproche administrative ou
comptable la base des classifications du mme nom. Il sagit en effet dapprcier la ralit
conomique ou fonctionnelle de lintervention tatique.
Pour ce faire certains chiffres inscrits au budget/compte de lEtat doivent tre adapts afin de tenir
compte de diffrentes techniques budgtaires ou comptables en raison desquelles ces chiffres ne
correspondent pas une ralit dun point de vue conomique ou fonctionnel.
Si la classification comptable est base sur les crdits inscrits au budget (c.--d. sans prendre en
considration les dpenses et les recettes des Fonds spciaux), la classification conomique prend
en compte les dpenses et les recettes effectives des Fonds spciaux. En dautres mots
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l'alimentation budgtaire des Fonds spciaux est remplace pour l'tablissement de la classification
conomique par les mouvements financiers qui se sont effectivement raliss par le biais des fonds
spciaux
Dans la classification conomique, un certain nombre d'tablissements publics tout en possdant un
statut juridique distinct de l'Etat, doivent tre intgrs dans le secteur des administrations publiques
(exemples: Fonds d'urbanisation et d'amnagement du plateau de Kirchberg, fonds de
remembrement des biens ruraux, fonds national de soutien la production audiovisuelle etc.) Le
traitement conomique de ces tablissements s'effectue de manire similaire au traitement des
fonds spciaux. Deux situations peuvent se prsenter:
Si l'tablissement en question bnficie d'une dotation de l'Etat, cette dotation doit tre neutralise
et elle est remplace par les dpenses voire les recettes effectives de l'tablissement en question. Si
par contre aucune dotation de l'Etat n'est accorde l'tablissement, seules les recettes et dpenses
effectives sont intgres dans la classification conomique.
La classification comptable classe les oprations suivant la destination conomique finale (Exemple:
participation de l'Etat dans le traitement des agents de la scurit sociale = code 11 rmunrations).
La classification conomique classe suivant la destination conomique effective (Participation de
l'Etat dans le traitement des agents de la scurit sociale = code 42 Transfert la scurit sociale).

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Illustration de la classification comptable des dpenses courantes et en capital (projet de budget


2016)

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Chapitre 3 - Elaboration et modification du budget


A) L'laboration du budget
1) Travaux au niveau du pouvoir excutif
Etant donn l'importance tant formelle que matrielle du budget, sa prparation suit un calendrier
trs rigoureux. Ce calendrier est le suivant:
Dbut avril N-1: Distribution de la circulaire budgtaire
La circulaire budgtaire mise par le Ministre en charge du budget contient des lignes directrices de
nature politique (par exemple stratgie budgtaire et objectifs) et de nature technique (par exemple
hypothses macroconomiques, plafonds de taux de croissance par catgorie de dpenses
publiques, prix maxima mettre en compte pour certaines catgories de dpenses). Ces lignes
directrices sont observer par les dpartements ministriels lors de l'tablissement de leurs
propositions budgtaires.
En particulier la circulaire budgtaire contient des prcisions quant l'volution prvisible de
l'inflation et la valeur conscutive mettre en compte en ce qui concerne la cote moyenne
dapplication de l'chelle mobile des salaires.
Avril mai N-1 : Mise au point des propositions budgtaires dans les dpartements ministriels et
envoi de celles-ci au Ministre des Finances et l'Inspection gnrale des finances avant mi-mai.
A l'intrieur des dpartements ministriels, les diffrents membres du Gouvernement sont invits
procder une rvision des demandes de crdits formules par les diffrents services ou
administrations relevant de leur comptence en vue d'laborer des propositions budgtaires
cohrentes en concordance avec les objectifs de politique budgtaire annoncs dans la circulaire
budgtaire
Mai / juin N - 1 : Examen des propositions budgtaires par l'Inspection gnrale des finances et mise
au point des propositions dfinitives au cours des runions interdpartementales (examen
contradictoire des propositions budgtaires).
Dans une premire phase et conformment l'article 2 de la loi du 10 mars 1969 l'Inspection
procde l'examen des propositions budgtaires.
D'aprs l'article 7 de la mme loi, l'Inspection doit recevoir communication de tous les documents et
dossiers qu'elle demande ces fins; elle peut en outre s'entourer de tous les renseignements qu'elle
juge utiles l'accomplissement de sa mission.
Les fonctionnaires chargs de l'laboration des propositions budgtaires des dpartements
ministriels doivent donc tenir ou mettre, si ncessaire, la disposition du Ministre des Finances et
de l'Inspection gnrale des finances tous les documents, calculs, etc. permettant de vrifier
l'exactitude et le bien-fond des crdits proposs.
Au cours d'une seconde phase, les reprsentants de l'Inspection gnrale des finances procdent,
avec les fonctionnaires des dpartements ministriels, un examen contradictoire des propositions
budgtaires initiales.

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Lors de ces runions interdpartementales, les reprsentants des deux dpartements respectifs ont
pour mission de mettre en uvre, dans toute la mesure du possible, les directives de politique
budgtaire nonces par le Ministre du Budget dans la circulaire budgtaire.
Pour que la plupart des problmes, notamment tous les problmes courants, puissent tre vids au
cours de ces examens contradictoires et que le nombre des questions dbattre sur le plan
gouvernemental soit rduit un strict minimum, savoir aux affaires importantes caractre
politique, les fonctionnaires mandats des dpartements ministriels doivent tre dsigns parmi les
cadres dirigeants et tre munis des pouvoirs ncessaires.
En vue d'assurer un droulement satisfaisant des examens contradictoires, chaque dpartement
ministriel ne pourra tre reprsent en principe que par un seul dlgu. Au besoin, celui-ci pourra
cependant se faire assister par l'un ou l'autre expert.
Juin /juillet N-1 : Prparation des travaux du Conseil de Gouvernement.
En vue de la prparation des runions du Conseil de Gouvernement, l'Inspection gnrale des
finances tablit les procs-verbaux des runions interdpartementales qui indiquent, d'une part, les
modifications admises lors des examens contradictoires par rapport aux propositions initiales et,
d'autre part, les modifications supplmentaires proposes ventuellement par l'Inspection ainsi que
les questions d'ordre politique qui restent tre tranches (document: "Questions trancher par le
Conseil de Gouvernement).
Septembre N-1: Mise au point dfinitive du projet de budget par le Conseil de Gouvernement.
Les questions importantes d'ordre politique au sujet desquelles un accord n'a pu tre trouv lors des
runions interdpartementales (examens contradictoires) sont tranches au niveau
gouvernemental, suivant les cas, soit au cours de runions interministrielles ( examens
bilatraux ), soit au niveau du Conseil de Gouvernement.
Mi- octobre N -1: Dpt du projet de budget la Chambre des Dputs.
En vertu de LC- 6 Le projet de budget de lanne est accompagn dun rapport sur la situation
financire et budgtaire et ses perspectives dvolution dans le cadre conomique gnral ainsi que
dannexes explicatives faisant connatre notamment:
a) la situation financire des services de lEtat gestion spare;
b) lencours des garanties accordes par lEtat;
c) la situation financire des fonds spciaux, indiquant pour chaque fonds spcial son volution
pluriannuelle passe et prospective;
d) des indications dtailles concernant limpact des dpenses fiscales sur les recettes;
e) les principaux paramtres des projets de budgets des sous-secteurs des administrations publiques;
f) les informations prvues par larticle 6 du rglement (UE) n 473/2013 du Parlement europen et
du Conseil tablissant des dispositions communes pour le suivi et lvaluation des projets de plans
budgtaires et pour la correction des dficits excessifs dans les Etats membres de la zone euro;
g) les calculs permettant le passage du budget tel quil est tabli selon les rgles de la prsente loi,
vers une prsentation des recettes, des dpenses et de la capacit ou du besoin de financement de
lensemble des administrations publiques, dtaille par sous-secteurs et exprime selon les rgles de
la comptabilit nationale et de lUnion europenne;
h) lvolution pluriannuelle des recettes et des dpenses de lEtat sur une priode mobile de cinq ans,
comprenant lanne en cours, lanne auquel se rapporte le projet de budget ainsi que les trois
exercices financiers qui suivent.

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Remarque: Le semestre europen


Le semestre europen se dfinit comme tant un cycle de coordination ex ante des politiques
conomiques et budgtaires des Etats membres de l'Union europenne. Il stend sur la priode des
six premiers mois de lanne au cours de laquelle les politiques budgtaires (programme de stabilit)
et structurelles (plan national de rformes) sont prpars par les autorits nationales et examins au
niveau europen (par la Commission et l'Eurogroupe / Ecofin) afin d'y dtecter des signes de
dsquilibres et d'incohrences ventuelles et de faire des recommandations pour y remdier un
moment ou les dcisions budgtaires importantes sont encore au stade de l'laboration.
Le semestre europen sintgre ainsi dans le processus national de prparation du projet de budget
et permet une meilleure prise en compte des orientations gnrales de la politique conomique et
budgtaire dfinies au niveau communautaire dans les processus dcisionnels nationaux.
Concrtement les Etats membres sont invits soumettre leurs programmes de stabilit et de
croissance au plus tard pour la fin avril n-1 (auparavant janvier n) pour que le Conseil Ecofin puisse
mettre ses recommandations au plus tard en juin-juillet, laissant ainsi le temps aux Etats membres
de prendre en considration ces recommandations dans llaboration du projet de budget pour
lanne qui suit.
Remarque: Procdures budgtaires particulires
Propositions tendant l'engagement de nouveaux agents de l'Etat : Procdure du numerus clausus
Les propositions sont adresser au Premier Ministre, Ministre d'Etat qui les soumet (en principe)
pour avis la Commission d'conomies et de rationalisation (CER). Cette commission tablit un avis
quant au nombre et la rpartition des nouveaux engagements oprer au cours de l'exercice
venir. Sur base de l'avis de la CER, le Conseil de Gouvernement arrte le nombre des nouveaux
engagements ainsi que leur rpartition.
A noter qu'outre cette comptence lors de l'tablissement du projet de budget, la CER est appel
donner son avis, en cours dexercice, sur tout remplacement oprer sur un poste vacant, sur
l'engagement d'agents temporaires en cours d'exercice, ainsi que sur les renforcements des services
par des agents engags temps partiel.
Propositions tendant faire introduire ou refixer des indemnits ou primes (art. 23 du statut des
fonctionnaires de lEtat): dcision du Conseil de Gouvernement sur avis de la Commission charge
de l'examen des cumuls .
Budget des dpenses en capital: en principe les crdits doivent s'insrer dans les limites traces par
le programme pluriannuel d'investissements actualis annuellement.
NB: A partir du budget vot pour 2015, galement le budget des dpenses courantes est complt
dune programmation pluriannuelle
Remarque: Bien que le Ministre du Budget joue un rle prpondrant dans la prparation du projet
de budget, ce projet est examin en dernier lieu, comme d'ailleurs tout projet de loi, par le Conseil
de Gouvernement, qui est oblig de dlibrer sur toutes les affaires qui doivent tre soumises la
dcision du Grand-Duc (arrt grand-ducal de dpt du projet de loi).

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2) Travaux au niveau du pouvoir lgislatif


Le budget de l'Etat tant une loi au sens formel, il est arrt par les organes du pouvoir lgislatif
suivant la procdure normale applicable aux projets de loi d'initiative gouvernementale, mais la
procdure est acclre pour des motifs d'urgence.
Ainsi le projet de budget est dpos la Chambre des Dputs sans que le Conseil d'Etat ait t
pralablement entendu en son avis. De mme, l'examen du projet de budget par la Commission des
Finances et du Budget de la Chambre se fait paralllement l'instruction prparatoire du projet par
le Conseil d'Etat. En gnral, l'avis du Conseil d'Etat est cependant rendu avant que la Chambre ne
passe la discussion publique du projet de budget.
En vertu du rglement de la Chambre des Dputs le Ministre ayant dans ses attributions le budget
de l'Etat saisit la Chambre des Dputs, le Conseil d'Etat et les chambres professionnelles du projet de
loi concernant le budget des recettes et des dpenses de l'Etat pour l'anne subsquente au cours de
la 3e semaine d'octobre au plus tard.
Remarque: Le recours aux douzimes provisoires:
Si, pour des raisons diverses, le budget ne peut pas tre vot, sanctionn, promulgu et publi avant
le commencement de l'exercice auquel il se rapporte, il importe d'avoir recours au vote de
douzimes provisoires . Il s'agit d'une loi spciale qui a pour objet:
-

d'autoriser le Gouvernement percevoir les impts existant au 31 dcembre de l'anne


prcdant le commencement du nouvel exercice. (cf. C-100 annualit des impts).
de rendre applicables pour un ou plusieurs mois d'autres dispositions essentielles de la
loi budgtaire.
d'autoriser le Gouvernement effectuer, pendant la mme priode, les dpenses
prvues au projet de budget (ou au dernier budget vot) jusqu' concurrence d'un
montant global proportionnel cette priode. Dans une approche plus rigoureuse, les
dpenses effectuer sont limites au montant, proportionnel la priode concerne,
des recettes escomptes.

Les douzimes provisoires constituent des pr- budgets partiels pour un ou plusieurs mois, vots
par la Chambre des dputs, qui sont ensuite repris dans le budget proprement dit.
La procdure des douzimes provisoires contrevient au principe de l'annualit budgtaire. Aussi
est-elle contraire au principe de l'unit budgtaire, puisque si plusieurs douzimes doivent tre vots
successivement, on aboutit un morcellement du budget.
La procdure des douzimes provisoires nayant plus t applique depuis les annes 60, cest en
2013, pour permettre au nouveau Gouvernement issu des lections anticipes doctobre de
prparer son budget pour 2014, que la Chambre des Dputs vote en dcembre 2013 une loi de
douzimes provisoires portant sur les mois de janvier avril 2014. Le budget pour 2014 est
finalement adopt an avril 2014.
cf. Loi du 20 dcembre 2013 ayant pour objet:
1. dautoriser le Gouvernement effectuer, au cours des mois de janvier avril 2014, les dpenses
figurant aux tableaux annexs la prsente loi;
2. dautoriser le Gouvernement recouvrer les impts directs et indirects existant au 31 dcembre
2013 daprs les lois et tarifs qui en rglent lassiette et la perception;
3. de proroger certaines dispositions de la loi du 21 dcembre 2012 concernant le budget des recettes
et des dpenses de lEtat pour lexercice 2013 []
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La loi du 12 juillet 2014 relative la coordination et la gouvernance des finances publiques prvoit
par son Art.10 les douzimes provisoires en compltant lart.2 de la LC par le paragraphe suivant:
Au cas o le budget nest pas vot avant le premier janvier de lexercice auquel il sapplique, le
Gouvernement prsente un projet de loi lautorisant :
a) recouvrer les impts existant au 31 dcembre de lanne prcdant lexercice;
b) rendre applicables pour un ou plusieurs mois dautres dispositions;
c) effectuer, pendant la mme priode, les dpenses figurant dans des tableaux annexs.
Les recettes perues ainsi que les dpenses engages au cours de cette priode et liquides au cours
de lexercice sont reprises dans le budget vot de lexercice.

B) Les modifications du budget


Comme le budget est un acte de prvision qui est labor longtemps en avance, il doit pouvoir tre
adapt en cours d'excution aux alas de la vie conomique et sociale. Ces adaptations, qui ne
devraient pouvoir porter que sur des cas vraiment imprvisibles (et non pas imprvus) sont d'ordre
lgislatif ou d'ordre excutif.

1) Les modifications lgislatives du budget vot


A cet gard il y lieu de distinguer deux sortes de modifications: les budgets rectifis et les crdits
spciaux.
a) Les budgets rectifis
Les budgets rectifis sont des lois dont l'laboration est soumise la mme procdure que les lois
ordinaires et qui ont pour but d'apporter des retouches aux recettes et aux dpenses prvues par les
budgets vots, afin de les ajuster en cours d'exercice aux changements intervenus dans les
conditions conomiques et sociales.
Bien que n'tant pas prvus par notre lgislation, de tels budgets ont t tablis la fin des annes
soixante, mais sont tombs en dsutude depuis cette date.
b) Les crdits spciaux
En dehors des budgets rectifis proprement dits, des lois rpercussions financires peuvent
modifier le budget vot sur des points prcis, soit en y ajoutant de nouveaux crdits, soit en
augmentant des crdits dj prvus.
Exemple : Le budget vot de lexercice 2005 a t modifi par la loi du 25 juillet 2005 portant
cration dun lyce-pilote. Larticle 17 de cette loi a ajout au budget de lexercice 2005 un article
nouveau avec les libell et crdit suivants : Lyce-pilote : frais dexploitation courants . . . . . . . . . .
50.000 euros
NB: Tant les budgets rectifis que les budgets spciaux reprsentent des entorses au principe de
l'unit budgtaire, alors qu'ils conduisent au vote du budget par tranches.
Aussi LC-48 prescrit-elle que Toute demande de crdit faite en dehors du Budget annuel doit
indiquer les voies et moyens de couvrir la dpense . Or, la disposition analogue celle existant sous
la lgislation de 1936 -pourtant formelle- est reste souvent inobserve!
NB: Budget vot + [budget rectifi +] crdits spciaux = Budget dfinitif .
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2) Les modifications excutives du budget vot


Deux procds permettent l'excutif de modifier les crdits vots par la Chambre des Dputs:
-

les transferts d'excdents de crdits


les dpassements de crdits non-limitatifs

Vu que ces procds constituent une entorse aux pouvoirs d'autorisation du Parlement, ils sont
entours d'un certain nombre de restrictions visant viter des abus.

a) Transferts de crdits
Base lgale :
LC-18 : (1) Aucun transfert de crdit d'une section du budget l'autre ne peut tre effectu qu'en
vertu d'une loi.
(2) Aucun transfert de crdit d'un article l'autre dans la mme section ne peut tre opr avant le
premier novembre d'un exercice. Dans des cas exceptionnels, de tels transferts peuvent tre autoriss
par le ministre ayant le budget dans ses attributions avant cette date.
NB : A relever que la loi budgtaire pour 2014 (art. 10) , en modifiant larticle 18 prcit de la loi sur
la comptabilit de lEtat, a introduit davantage de flexibilit au niveau des transferts, en supprimant,
dune part, la contrainte temporelle et, dautre part, en autorisant le transfert entre une section du
budget courant et la section correspondante du budget en capital.
Art. 10. Transferts de crdits
(1) Par drogation larticle 18, alina (1) de la loi modifie du 8 juin 1999 sur le budget, la
comptabilit et la trsorerie de lEtat, sont autoriss les transferts de crdit dune section du budget
des dpenses courantes la section correspondante au budget des dpenses en capital.
(2) Par drogation larticle 18, alina (2) de la loi modifie du 8 juin 1999 sur le budget, la
comptabilit et la trsorerie de lEtat, les transferts de crdits dun article lautre dans la mme
section peuvent tre oprs au cours de lanne 2014 sans lautorisation du ministre ayant le Budget
dans ses attributions
Le transfert est ralis par arrt du ministre ordonnateur. Copie des arrts de transfert est
envoye par le ministre ordonnateur pour information la Chambre des Dputs, au Ministre du
Budget et au contrleur financier.
L'effet du transfert :
L'effet du transfert est de diminuer le crdit de l'article d'origine concurrence du transfert ainsi que
de majorer du mme montant le crdit de l'article de destination. (d'o: il n'est pas possible
d'introduire par transfert des crdits pour des dpenses de nature non prvue au budget de
ladministration concerne). Le transfert n'influe ni sur le total des dpenses du budget vot, ni
fortiori sur l'quilibre entre recettes et dpenses.
A ajouter quun article peut tre augment ou diminu plusieurs fois par voie de transfert au cours
d'un mme exercice budgtaire.

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Limites aux transferts de crdits: Crdits non-susceptibles de transfert (cf. infra: Les diffrentes
catgories de crdits budgtaires)
b) Dpassement de crdits non-limitatifs
Base lgale :
LC-66: En cas d'insuffisance de crdits l'endroit d'un article libell "Crdit non limitatif", pour des
dpenses imprvisibles, indispensables et dont le rglement ne peut tre diffr, le ministre ayant le
budget dans ses attributions peut autoriser pralablement l'engagement un dpassement de crdit
sur demande motive du ministre ordonnateur
La loi sur la comptabilit prvoit donc le dpassement de crdits budgtaires, condition toutefois
que le ministre ordonnateur ait obtenu l'autorisation du Ministre du Budget avant mme
l'engagement de la dpense Encore y a-t-il lieu de souligner que sont susceptibles d'tre dpasss
que les seuls crdits qui portent la mention "crdit non-limitatif") (cf. infra Chapitre 4). Alors que la
possibilit de transfert est la rgle, celle de pouvoir dpasser un crdit constitue donc l'exception !
Les dpassements modifient le total du budget et l'quilibre budgtaire. Un mme article de
dpenses peut faire l'objet de plusieurs dpassements au cours d'un mme exercice.
Remarques:
* cf. Loi IGF - 2. A la demande du Ministre du budget, [L'IGF] donne son avis sur le dpassement des
crdits non-limitatifs .
* constituent des dpassements de nature particulire l'affectation d'ventuelles plus-values de
recettes aux fonds spciaux (affectation dcide depuis lexercice 1999 par le biais dune loi spciale
sur laffectation de lexcdent de recettes budgtaires dun exercice donn).

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Chapitre 4 Les diffrentes catgories de crdit


A) Crdits ordinaires
La majorit des crdits budgtaires sont:
-

limitatifs, c'est dire que le montant inscrit au budget constitue la limite suprieure de ce
que la Chambre des dputs autorise l'excutif dpenser (LC16) :
Art. 16. (1) Les crdits budgtaires ne permettent le paiement de dpenses que jusqu'
concurrence du montant vot
transfrables, c'est dire que les excdents de crdits peuvent tre utiliss d'autres
fins, aprs leur transfert sur un article budgtaire appropri de la mme section (LC18);
relatifs l'exercice budgtaire en cours, c'est dire ne permettant de payer que des
dpenses engages pendant l'exercice budgtaire en cours d'excution (17 LC) (cf infra:
notion et dure de l'exercice budgtaire).

Les caractristiques ci-dessus souffrent de nombreuses exceptions. Ces exceptions sont cres
tantt:
-

pour tel crdit pris individuellement: dans ce cas la drogation figure au budget derrire
le libell de l'article concern ;
de faon collective pour toute une catgorie de crdits: la drogation se trouve alors
inscrite dans la loi budgtaire.

Un mme article peut droger aux caractristiques susvises sur plusieurs points simultanment.

B) Crdits non- limitatifs


1. Dfinition
Il s'agit de crdits pour lesquels le lgislateur autorise l'excutif dpenser au-del du montant
inscrit au budget, sans que ce dpassement ne doive tre autoris a priori, ni ratifi individuellement
a posteriori par la Chambre des dputs (encore que la loi sur les comptes gnraux en constitue
une ratification implicite).
Base lgale :
LC 16 (2) Toutefois, des articles budgtaires peuvent tre dots de la mention "crdit non
limitatif" lorsqu'ils concernent des dpenses obligatoires en vertu de dispositions lgales,
rglementaires ou conventionnelles ou titre exceptionnel d'autres dpenses, rsultant de facteurs
externes indpendants de la volont de l'ordonnateur .
Remarque: pour la procdure de dpassement dun crdit nonlimitatif : cf. supra modifications du
budget vot.
2. Exemples de crdits non-limitatifs
-

Rmunration des diffrentes catgories de personnel de l'Etat


Articles spcifiquement libells non-limitatifs: p.ex:
- Contributions de l'Etat aux prestations de la Scurit Sociale
- Aides aux victimes de catastrophes
- etc.

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C) Crdits non-susceptibles de transfert


1. Dfinition
Crdits non-susceptibles d'tre utiliss d'autres fins que celles mentionnes dans leur libell; au cas
o une telle utilisation devient sans objet ou est impossible, pour tout ou pour partie du crdit,
l'excdent inutilis tombe en conomie.
Certaines catgories de crdits ne sont par principe pas transfrables (limitations gnrales) en vertu
dune disposition inscrite dans la loi sur la comptabilit de lEtat ou dans la loi budgtaire annuelle.
Dautres crdits peuvent tre dsigns comme non-transfrables moyennant attribution dun libell
particulier en ce sens lendroit de larticle affrent du budget.
2. Crdits viss
Limitations gnrales au principe de la transfrabilit : LC-18
Art.- 18 (3) Les crdits non-limitatifs, les restants d'exercices antrieurs et les crdits spcifiquement
libells comme tels ne sont pas susceptibles d'tre transfrs d'autres articles.
(4) Quel que soit leur libell, les crdits pour l'allocation de subventions caractre bnvole ne sont
pas susceptibles d'tre majors moyennant des transferts d'excdents de crdit d'autre nature.
Drogations ponctuelles au principe de transfrabilit:
Crdits dots individuellement de la mention crdit non susceptible de transfert

D) Les crdits sans distinction d'exercice et les restants d'exercices antrieurs


1. Dfinition
Crdits permettant le paiement de dpenses engages au cours d'un exercice antrieur celui en
cours d'excution.
Diffrence entre les 2 sortes de crdits: Les crdits sans distinction d'exercice permettent la
liquidation de dpenses se rapportant tant des exercices antrieurs qu' celui en cours, alors qu'un
restant sert exclusivement honorer des engagements dexercices antrieurs.
Les crdits sans distinction dexercice prsentent en outre la particularit quil est possible
lendroit dun article ainsi libell dengager, lors dun exercice donn, un montant de dpenses
dpassant le crdit (de paiement) vot. Toutefois le total des engagements ne peut pas dpasser de
plus dun tiers le montant du crdit vot, sauf autorisation pralable du Ministre en charge du
budget. Il est bien entendu que les paiements effectuer au cours dun exercice donn sont
plafonns au montant du crdit vot !
Lengagement dans une anne donne dune dpense dpassant en montant le crdit du budget de
paiement vot pour cette anne nest donc possible quen prsence dun crdit sans distinction
dexercice.

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2. Base lgale
LC - 17. - (1) Les crdits budgtaires ne peuvent tre utiliss que pour payer des dpenses engages
pendant l'exercice pour lequel ils sont vots.
(2) Par drogation ce principe des articles budgtaires peuvent porter les mentions restant
d'exercices antrieurs ou crdit sans distinction d'exercice .
(3) Les crdits portant la mention restant d'exercices antrieurs sont inscrits au budget pour
pouvoir payer des dpenses engages au cours d'exercices antrieurs et dont le rglement est rest
en souffrance ou pour rgulariser les ordonnances provisoires prvues l'article 67, alina (1).
(4) Les crdits peuvent porter la mention sans distinction d'exercice lorsqu'ils concernent des
dpenses pour lesquelles l'engagement et le paiement ne peuvent tre raliss charge d'un mme
exercice budgtaire.
(5) La somme des engagements contracter au cours d'un exercice et des engagements reports
d'exercices antrieurs ne peut dpasser de plus d'un tiers le montant du crdit vot pour l'exercice en
cours et portant la mention sans distinction d'exercice . Dans des cas exceptionnels dment
motivs, cette limite peut tre dpasse sur autorisation pralable du ministre ayant le budget dans
ses attributions.
3. Applications
Linscription dun restant dexercices antrieurs simpose toutes les fois quil reste des paiements
en souffrance aprs la clture d'un exercice. Les raisons en peuvent tre multiples :
-

puisement du crdit inscrit au budget vot de lanne o la dpense fut engage ;


factures reues aprs la clture de lexercice ;
oubli de payer de la part de l'administration concerne .... ;
rgularisation dune ordonnance de paiement provisoires (cf. infra: procdures
particulires d'excution du budget)

L'attribut crdit sans distinction d'exercice se rencontre surtout pour les crdits destins des
projets dont la ralisation est difficile sinon impossible faire cadrer avec l'anne budgtaire.
Lengagement et le paiement, en raison de la complexit ou de limportance du projet, ne se situent
pas dans une seule et mme anne budgtaire (anne civile, prolonge de la priode dite
complmentaire, cf. infra).
Lengagement de la dpense se fait dans cette hypothse au cours de lexercice n, les paiements se
font au fur et mesure de lavancement du chantier, au cours des exercices n+1, n+2 etc. Les
budgets des annes n, n+1, n+2 prvoient les crdits de paiements correspondant aux diffrentes
tranches ralises au cours des exercices respectifs.
Sont sans distinction d'exercice:
-

les crdits dsigns comme tels par la loi budgtaire ( Crdits pour rmunrations de
personnel ) ;
les crdits spcifiquement libells comme tels.

Remarque: Les restants d'exercices antrieurs sont regroups la fin de chaque section budgtaire
et portent un numrotage identique celui de l'article auquel ils se rapportent sauf que les 3
derniers chiffres se trouvent augments de 500. (ex. 16.1.12.622)
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Chapitre 5 Les intervenants dans la procdure dexcution budgtaire


A) Le principe de la sparation des ordonnateurs et des comptables
1. Signification
L'organisation de la comptabilit publique est domine par le principe essentiel de la sparation des
ordonnateurs et des comptables.
En matire de recettes comme en celle de dpenses les oprations d'excution du budget
comportent deux phases:
-

une phase administrative qui comprend l'ensemble des oprations aboutissant faire
natre une crance au profit de l'Etat ou une dette sa charge;
une phase matrielle qui consiste encaisser les sommes dues l'Etat ou payer celles
dues ses cranciers.

Les deux sortes d'oprations sont confies des agents distincts: les oprations administratives se
font sous la responsabilit des ordonnateurs, tandis que les oprations de maniement des deniers
publics se font sous celle des comptables (appels aussi receveurs).
Suivant le principe de la sparation des ordonnateurs et des comptables les ordonnateurs n'ont pas
le droit d'exercer les fonctions des comptables, et inversement.
2. Base lgale
LC-21: (1) L'excution du budget est assure suivant le principe de la sparation de ordonnateurs,
des contrleurs financiers et des comptables publics.
(2) Les fonctions d'ordonnateur, de contrleur financier et de comptable public sont incompatibles
entre elles.
3. Justification
Le principe a un fondement multiple:
-

L'intrt d'une division du travail: dcider des recettes et des dpenses ou les encaisser
et les dcaisser, constituent des tches essentiellement diffrentes qui n'exigent pas les
mmes qualits.
L'limination des risques d'abus par un contrle rciproque: la sparation faite entre les
ordonnateurs et les comptables permet d'organiser un contrle des uns sur les autres,
l'ordonnateur pouvant contrler l'activit du comptable, et inversement.
La recherche d'une meilleure efficacit du contrle: les ordonnateurs tiennent des
critures distinctes de celles des comptables. En rapprochant les comptes administratifs
des ordonnateurs et les comptes de gestion des comptables, les organes du contrle
peuvent dcouvrir d'ventuelles irrgularits.

Remarques:
1) Si les oprations administratives et comptables sont exerces par des personnes diffrentes, ces
deux catgories d'agents travaillent souvent dans la mme administration. C'est ainsi que

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l'administration des contributions comprend des bureaux d'imposition (ordonnateurs) et des


bureaux de recettes (receveurs).
2) Si les ordonnateurs en matire de recettes sont essentiellement diffrents de ceux en matire de
dpenses, les mmes personnes/services sont souvent comptables la fois en matire de recettes
et de dpenses.
cf. cet gard LC- 91 relative aux missions de ladministration Trsorerie de lEtat :
La trsorerie de l'Etat est charge :
- du paiement de toutes les dpenses de lEtat [...], du recouvrement des recettes
provenant de la gestion de la trsorerie et des recettes non fiscales spcifiques dont le
ministre ayant le budget dans ses attributions peut la charger ainsi que de la
centralisation de toutes les autres recettes de lEtat.

B) Les organes d'excution du budget des recettes


1) Les ordonnateurs en matire de recettes
Le rle des ordonnateurs en matire de recettes consiste ordonner la perception des crances au
profit de l'Etat, c.--d. de constater et de liquider ces crances et tablir les titres de perception y
relatifs.
Ce rle relve en rgle gnrale des agents spcialiss des trois grandes administrations financires
places sous contrle du Ministre des Finances, savoir:
-

LAdministration des contributions directes ;


LAdministration de lenregistrement et des domaines ;
LAdministration des Douanes et accises.

Exceptionnellement d'autres services peuvent faire natre des crances au profit de lEtat (et donc
tre ordonnateur en matire de recettes):
-

en matire de recettes non fiscales: comptence du ministre du ressort


LC-43 : Le ministre ordonnateur comptent constate et liquide la crance au profit de
l'Etat. Il tablit le titre de recette qu'il soumet avec toutes les pices justificatives au visa
du contrleur financier

Remarque: relever que selon larticle 42 de la loi sur la comptabilit de lEtat les conditions et les
modalits de tarification et de perception des recettes non fiscales sont arrtes par dcision
conjointe du ministre comptent et du ministre ayant le budget dans ses attributions.
-

Paiements indment effectus: LC-65: (1) Les paiements indment effectus donnent
en principe lieu l'tablissement de rles de restitution par l'ordonnateur (= Ministre du
dpartement concern). Les rles de restitution sont soumis au visa du contrleur
financier et recouvrs par les comptables publics chargs de la perception de ces
recettes.

2) Les comptables en matire de recettes


Le rle des comptables en matire de recettes consiste percevoir les sommes dues au Trsor, puis
centraliser et conserver les fonds recouvrs.
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Les receveurs sont les agents chargs des oprations de perception; leur comptence quasiexclusive rsulte des dispositions suivantes:
- Recettes fiscales: LC-41 Le recouvrement des crances fiscales est confi aux receveurs
des administrations fiscales comptentes
- Recettes non-fiscales: Aprs avoir accord son visa le contrleur financier transmet le
titre de recette au comptable public comptent aux fins de recouvrement.
Exceptionnellement, et par drogation la comptence exclusive des receveurs, la Trsorerie de
l'Etat est charge ... du recouvrement des recettes provenant de la gestion de la trsorerie et des
recettes non fiscales spcifiques dont le ministre ayant le budget dans ses attributions peut la
charger (LC 91)
La trsorerie est en outre charge de la centralisation des recettes et de la gestion des avoirs
financiers de lEtat (LC-91)
3) Les contrleurs en matire de recettes
Le contrle des oprations ayant trait aux recettes de lEtat est organis plusieurs niveaux
(contrles internes et contrles externes)):
-

Au sein de l'administration charge du recouvrement de la recette des agents de


surveillance procdent au contrle des ordonnateurs et au contrle des comptables (LC28(4)) (contrle de la liquidation et du recouvrement);
La Trsorerie de l'Etat est charge du contrle de la comptabilit des comptables
extraordinaires et des comptables des services de l'Etat gestion spare.) (LC-91) (pour
ces deux notions: voir infra).
Le contrleur financier vrifie la rgularit et la lgalit de la liquidation des recettes
non-fiscales (LC-43) (seulement la liquidation des recettes et non pas le recouvrement
des recettes !).
Le contrle pour le compte de la Chambre des dputs est assur par la Cour des
comptes:
C-105: Une Cour des comptes est charge du contrle de la gestion financire des
organes, administrations et services de l'Etat [...] .
CC: 3 (1) La Cour des comptes examine la lgalit et la rgularit des recettes et des
dpenses ainsi que la bonne gestion financire des deniers publics.
(2) Le contrle des recettes s'effectue aussi bien sur la base des titres de perception que
des versements au Trsor. [...]
(5) Le contrle de la Cour des comptes s'tend toutes les oprations de trsorerie et des
comptables de l'Etat, y compris les comptables extraordinaires

C) Les organes d'excution du budget des dpenses


1) Les ordonnateurs en matire de dpenses
Notre rgime de la comptabilit de l'Etat reconnat aux membres du Gouvernement une autonomie
trs grande dans l'excution de leur budget. Cette autonomie, qui correspond aux principes rgissant
notre organisation gouvernementale (action individuelle des membres du Gouvernement), est
nonce comme suit l'art. 22 de la LC:
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37

(2) L'ordonnateur engage, liquide et ordonnance sous sa responsabilit les dpenses charge des
crdits budgtaires mis sa disposition.
(3) Ont la comptence dordonnateur, pour les dpenses et les recettes relevant de leur
dpartement, les membres du Gouvernement [].
L'autonomie des Membres du Gouvernement n'est cependant pas absolue:
-

Dans l'excution de leur budget, les Membres du Gouvernement doivent videmment


respecter les lois et les rglements, notamment les rgles de la comptabilit de l'Etat ou
la lgislation sur les marchs publics. Ils doivent en outre sassurer de la bonne gestion
financire des deniers publics.
LC- 22 (2) : L'ordonnateur doit s'assurer de la lgalit et de la rgularit de ses actes et
respecter les plafonds des crdits budgtaire
Par ailleurs l'ordonnateur doit utiliser les crdits budgtaires conformment aux
principes de bonne gestion financire. (LC-23)

Des dlgations ou des subdlgations de signature peuvent tre confres par les
Ministres des fonctionnaires pour des dpenses de moindre importance. Ce pouvoir de
dlgation est limit et prcis par arrt grand-ducal du 22 dcembre 2000.

2) Les comptables en matire de dpenses


La comptence quasi-exclusive en la matire revient la Trsorerie de l'Etat:
LC-91 (1) La trsorerie de l'Etat est charge :
- du paiement de toutes les dpenses de lEtat autres que celles payes directement par les
comptables extraordinaires et les comptables des services de lEtat gestion spare
[...]
3) Les contrleurs en matire de dpenses
Il y a lieu de distinguer entre les contrles des ordonnateurs et ceux des comptables.
Contrle de l'ordonnateur
Le contrle de l'ordonnateur poursuit plusieurs buts: il convient de vrifier que la dpense a t
autorise par le lgislateur c.--d. qu'il existe un crdit budgtaire appropri et disponible. Il faut
ensuite s'assurer du bienfond de la dette de l'Etat.
Trois organes interviennent dans le contrle des ordonnateurs:
-

Les contrleurs financiers (contrle interne systmatique)


La Cour des comptes (contrle externe)
Les comptables publics (gnralement la Trsorerie de l'Etat) : avant de rgler une
ordonnance de paiement, le comptable public doit s'assurer que cette ordonnance est
munie du visa du contrleur financier. (LC-62(1)) Par ailleurs le comptable vrifie le
caractre libratoire pour lEtat du paiement projet.
LC-62 (2) : Le comptable public charg du paiement doit suspendre tout paiement en
cas de contestation relative la validit de l'acquit libratoire et en cas d'erreur

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matrielle. Avant paiement il excute les cessions, les sommations tiers dtenteur et les
saisies qui lui sont notifies conformment aux procdures lgales prescrites.
En revanche les comptables publics ne peuvent invoquer aucun autre argument pour
s'opposer au paiement d'une ordonnance.
Contrle du comptable
Les comptables tant les mmes qu'en matire de recettes, les organes de contrle sont galement
les mmes. Ce sont:
-

Les agents de surveillance des administrations financires (LC-28(4)).


Le Ministre du Budget, par l'intermdiaire de la Trsorerie de l'Etat, en ce qui concerne
le contrle de la comptabilit des comptables extraordinaires et des comptables des
services de lEtat gestion spare (LC-91)
La Cour des comptes: C-105

D) La Cour des comptes


1. Le champ de contrle
La Cour des Comptes, cre par la loi du 8 juin 1999, contrle la gestion financire des organes,
administrations et services de l'Etat. (CC -2)
Au-del de l'Etat proprement dit, son champ de contrle s'tend aux autres personnes morales de
droit public pour autant et dans la mesure que ces personnes ne sont pas soumises un autre
contrle prvu par la loi.
Enfin peuvent tre soumises au contrle de la Cour des comptes toutes les entits, de droit priv ou
de droit public, bnficiaires de concours financiers publics affects un objet dtermin. Dans ces
cas toutefois le contrle est limit l'emploi conforme la destination des fonds publics.
2. Objectifs du contrle
La Cour des comptes est charge de vrifier a posteriori la lgalit et la rgularit des comptes, ainsi
que celles des oprations de recettes et de dpenses de l'Etat. La Cour peut intervenir ds le stade
de l'engagement (CC-3)
Au-del de cette mission traditionnelle, la Cour est galement charge d'examiner la bonne
gestion financire des deniers publics . (CC-3)
La notion de bonne gestion financire correspond aux notions de bon emploi des fonds (F) ou de
Wirtschaftlichkeit (RFA). Elle recouvre en matire d'audit les critres d'conomie, d'efficience et
d'efficacit. La Cour des comptes contrlera ainsi si l'objectif poursuivi n'aurait pas pu tre atteint
par des moyens moins onreux (efficacit) et si le bnfice attendre de sa ralisation justifie les
moyens mis en uvre pour l'atteindre (efficience).
3. Pouvoirs et obligations de la Cour des comptes
Les contrles de la Cour des comptes ne revtent pas de caractre systmatique: La Cour dcide en
effet de la date et de la mthode de ses contrles.
Elle peut tout moment prsenter, soit la demande de la Chambre des dputs, soit de sa propre
initiative, ses observations sur des domaines spcifiques de gestion financire sous forme de
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rapports spciaux. Ces rapports sont transmis la Chambre des dputs. Les observations de la Cour
peuvent porter sur des constatations relatives des exercices budgtaires antrieurs.
Au-del des rapports pr mentionns, la Cour des comptes labore, la clture de chaque exercice,
un rapport gnral sur le projet de loi portant rglement gnral des comptes de l'Etat. Dans ce
rapport la Cour est appele se prononcer sur les manquements ventuels qu'elle aurait constats
dans l'excution du budget. La Cour peut en outre recommander des mesures prendre pour
l'avenir en vue d'amliorer les conditions de gestion des finances publiques.
A la demande de la Chambre des Dputes, elle rend un avis sur les dispositions de la loi budgtaire
annuelle.
Les contrles exercs par la Cour dbouchent donc dans tous les cas sur des avis/ rapports transmis
la Chambre des Dputs et rendus en principe publics. La Cour, en tant quorgane de contrle
externe, nintervient donc pas directement dans le processus dexcution du budget.

E) Les contrleurs financiers


Cette fonction est nouvellement introduite par la loi du 8 juin 1999 sur le Budget, la Comptabilit et
la Trsorerie de l'Etat.
Le contrleur financier est plac dans les diffrents dpartements ordonnateurs, mais dpend de la
direction du contrle financier, nouvelle administration cre sous l'autorit du ministre du budget.
1) Champ de contrle
LC-24 : Le contrleur financier est charg:
-

du contrle de l'engagement et de l'ordonnancement de toutes les dpenses relevant


du ou des dpartements ministriels placs sous son contrle.
du contrle de la liquidation de toutes les recettes non fiscales relevant du ou des dpartements ministriels placs sous son contrle .

A noter que l'intervention du contrleur financier se situe ds avant le stade d'engagement.


(contrle ex-ante) Aussi intervient-il au niveau de l'excution du budget des recettes non-fiscales.
En revanche, les contrles oprer en ce qui concerne les recettes fiscales relvent exclusivement
de la comptence des services de contrle existant dans les diffrentes administrations fiscales, et
ce aux stades d'imposition et de recouvrement.
2. Objectif du contrle (art.24)
a) En matire de dpenses, le contrle a pour objet :
-

la disponibilit du crdit.
Est considr comme non disponible non seulement la partie du crdit budgtaire qui a
dj t effectivement dpense, mais galement les montants engags et non encore
liquids.
le choix de l'article budgtaire et comptable appropri compte tenu de la nature de la
dpense ;
la conformit de la dpense avec l'ensemble des rgles et dcisions s'y appliquant;
la rgularit des pices justificatives: au niveau de l'engagement, la conformit de la
commande avec le cahier des charges, l'exactitude matrielle des pices justificatives

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produites l'appui d'une demande en obtention d'un subside... et, au niveau du


paiement, l'exactitude matrielle des factures tablies...;
l'observation des rgles de contrle internes l'administration;

b) En matire de recettes non-fiscales, le contrle porte sur la liquidation et a pour objet:


-

le choix de l'article budgtaire appropri compte tenu de la nature de la recette;


la conformit du montant et du mode de recouvrement de la recette l'ensemble des
rgles et dcisions s'y appliquant;
la rgularit des pices justificatives: le contrleur financier vrifie notamment si toutes
les pices justificatives requises font partie du dossier, que le titre de recette a t tabli
par la personne habilite.
l'observation des rgles de contrle internes l'administration (si de telles rgles
existent et dont la mise en place relve de la responsabilit de lordonnateur).

3) Le statut des contrleurs financiers (LC-87)


Il n'existe pas de cadre propre aux contrleurs financiers. Ils sont choisis parmi les fonctionnaires relevant de l'administration gouvernementale ou d'autres administrations et ils sont affects ou dtachs la direction du contrle financier, administration relevant de l'autorit du ministre en charge
du budget.
Ils sont habilits porter le titre de contrleur financier sans que leur carrire et leur classement
n'en soient pour autant modifis.
Les contrleurs financiers sont placs auprs des diffrents dpartements ministriels par dcision
conjointe du ministre ayant le budget dans ses attributions et le Ministre du ressort.
Le pouvoir hirarchique est exerc leur gard non pas par le ministre ordonnateur du dpartement
duquel ils sont appels contrler l'excution du budget, mais par le Ministre du budget et le
directeur du contrle financier.
A souligner que l'exercice du pouvoir hirarchique ne signifie pas que les contrleurs financiers ne
soient pas indpendants dans l'exercice de leurs missions de contrle. En effet, l'article 87(2) de la LC
dispose expressment que dans l'exercice des missions prvues par la prsente loi, le contrleur
financier ne peut recevoir aucune instruction relative une ordonnance ou un engagement
particuliers.
Le rle du directeur du contrle financier consiste ds lors principalement assurer la coordination
du travail des diffrents contrleurs financiers, et notamment de dgager une ligne de conduite
commune dans la manire traiter les dossiers contrler.

F) L'Inspection gnrale des finances


L'Inspection gnrale des finances peut tre charge par le Ministre ayant le budget dans ses
attributions de missions de contrle portant sur des problmes dtermins.
Ce contrle se distingue sur plusieurs points essentiels de celui exerc par les contrleurs financiers,
respectivement par la Cour des comptes.
Les principales diffrences portent sur:

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la frquence du contrle: alors que le contrle des contrleurs financiers est


systmatique et porte sur l'ensemble des engagements respectivement ordonnances,
l'Inspection n'agit en principe que si elle y est invite par le ministre ayant le budget dans
ses attributions;

le moment du contrle: le contrleur financier exerce son contrle des moments


prcis de la procdure dexcution du budget (avant l'engagement et avant
lordonnancement) (cf. infra: procdure d'excution du budget). L'IGF peut intervenir
tout moment;

l'tendue du contrle: contrairement au contrleur financier, l'IGF est habilite


vrifier, outre la lgalit et la rgularit des dpenses, leur conomicit et leur
conformit avec la politique gnrale du gouvernement.

la sanction du contrle: le contrle de l'IGF ne dbouche que sur un avis, transmis au


Ministre du Budget respectivement au Conseil de Gouvernement ou au ministre
concern, et qui ne lie pas les membres du gouvernement. Les avis de lIGF ne sont pas
rendus publics, contrairement aux rapports de la Cour des comptes. Les observations du
contrleur financier en revanche simposent en principe lordonnateur.

pm: Outre les fonctions de contrle prdcrites, l'IGF est charge en vertu de sa loi organique du 10
mars 1969 notamment des missions suivantes:
-

examiner les propositions budgtaires des dpartements ministriels


LC-84 modifiant la loi cadre de l'IGF: L'Inspection gnrale des finances prpare l'avantprojet de loi concernant le budget des recettes et des dpenses de l'Etat selon les
directives du ministre ayant le budget dans ses attributions et sur base des propositions
formules par les dpartements ministriels (cf supra : procdure dlaboration du
budget)

donner son avis sur tous les projets ou propositions dont la ralisation est susceptible
d'entraner une rpercussion sur les finances de l'Etat (art. 2 Loi IGF);

faire au gouvernement toutes suggestions susceptibles de raliser des conomies,


d'amliorer l'organisation des services de l'Etat et d'en assurer un fonctionnement
rationnel (art.5 Loi IGF).

L'Inspection gnrale des finances peut en outre tre charge de l'examen de toute
autre question que le gouvernement en conseil, ou un membre du gouvernement juge
utile de lui soumettre. (art. 4 Loi IGF)

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Chapitre 6 La procdure ordinaire de lexcution budgtaire


A) Les actes d'excution du budget des recettes
Trois grandes phases sont distinguer:
-

la naissance de la crance de l'Etat ( phase matrielle )


les oprations d'assiette (phase administrative)
les oprations de recouvrement (phase comptable)

1) La naissance de la crance de l'Etat


La naissance d'une crance au profit de l'Etat ncessite en gnral la conjonction de deux lments:
-

un lment juridique: la loi qui cre l'impt ou la taxe;


un lment matriel: le fait gnrateur , c.--d. le fait qui fait natre une crance
dtermine au profit de l'Etat. Les faits gnrateurs varient suivant les recettes: p.ex.:
acquisition d'un revenu en matire d'impt sur le revenu.

2) Les oprations d'assiette


Les oprations d'assiette se droulent en trois tapes:
-

La constatation et la liquidation de la crance: en matire d'impts directs sur le revenu


ces deux tapes consistent p.ex. dans la constatation de l'existence d'un revenu soumis
l'impt et dans le calcul de l'impt d.
L'tablissement d'un titre de perception: celui-ci permet au comptable d'encaisser la
recette due; les titres de perception varient suivant les recettes (impts directs, impts
indirects, recettes domaniales, autres crances).
Remarque: Les oprations d'assiette sont frquemment effectues par les contribuables
eux-mmes: il en est ainsi en particulier en matire de retenue la source sur les
traitements et salaires et en matire de TVA.

3) Les oprations de recouvrement


Le recouvrement comprend l'ensemble des oprations qui permettent aux comptables de l'Etat
d'encaisser les sommes correspondant aux crances de l'Etat et, si ncessaire, de faire toutes les
diligences pour faire rentrer les sommes dues, en particulier d'engager des poursuites
[recouvrement forc d'impts: procdure de la contrainte].

B) Les actes d'excution du budget des dpenses


La procdure d'excution du budget des dpenses comporte les phases suivantes:
-

Oprations administratives (effectues par l'ordonnateur):


- L'engagement de la dpense;
- la constatation du service fait;
- la liquidation de la dpense;
l'ordonnancement de la dpense;
Oprations de contrle (effectues par les organes de contrle):
- le visa de la dpense;
Oprations comptables (effectues par le comptable):

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- le paiement de la dpense.

1) L'engagement de la dpense
a) Dfinition de l'engagement
La dfinition de l'engagement dpend essentiellement du but poursuivi: s'agit-il d'apprcier
l'engagement de l'Etat au sens du droit civil (obligation charge de l'Etat), ou, au contraire,
d'apprcier l'engagement de l'Etat au sens du droit comptable et financier public ? L'engagement au
sens du droit civil n'entrane pas ncessairement l'engagement au sens comptable, et inversement.
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LC-19: L'engagement est l'acte par lequel l'Etat, reprsent par un membre du Gouvernement ou
son dlgu, cre ou constate son encontre une obligation dont rsultera une dpense charge du
budget .
Il est toutefois vident que d'un point de vue droit civil, cette dfinition ne donne pas entirement
satisfaction. Ainsi, par exemple, le bnficiaire d'une prestation lgale (allocations familiales etc.)
dispose d'une crance sur l'Etat indpendamment de la constatation de cette crance par le ministre
comptent; l'engagement juridique prcdant la constatation ministrielle.
b) Comptence en matire d'engagement
Si l'engagement au sens comptable rsulte obligatoirement de l'excutif, dans des cas
particulirement importants - notamment en matire d'engagements susceptibles de produire des
effets pendant plusieurs exercices - la Constitution prvoit l'intervention obligatoire du pouvoir
lgislatif dans une phase prparatoire.
Les dispositions essentielles cet gard sont les suivantes:
C-99: Aucune charge grevant le budget de l'Etat pour plus d'un exercice ne peut tre tablie que par
une loi spciale.
C-35: Le Grand-Duc nomme aux emplois civils et militaires conformment la loi et sauf les
exceptions tablies par elle. - Aucune fonction salarie par l'Etat ne peut tre cre qu'en vertu d'une
disposition lgislative.
C-103: Aucune pension, aucun traitement d'attente, aucune gratification la charge du Trsor ne
peuvent tre accords qu'en vertu de la loi.
C-99: Aucun emprunt charge de l'Etat ne peut tre contract sans l'assentiment de la Chambre .
C99: Toute acquisition par l'Etat d'une proprit immobilire importante, toute ralisation au
profit de l'Etat d'un grand projet d'infrastructure ou d'un btiment considrable, tout engagement
financier important de l'Etat doivent tre autoriss par une loi spciale. Une loi gnrale dtermine
les seuils partir desquels cette autorisation est requise.
Larticle 80 de la loi sur la comptabilit de lEtat, tel que modifi par la loi du 29 mai 2009, fixe le
seuil concret partir duquel l'intervention du lgislateur est ncessaire: Ainsi, une loi spciale est
obligatoire, en ce qui concerne les alinations, constructions, acquisitions ou tout engagement
financier de l'Etat, partir de projets dpassant 40.000.000 euros.
A noter quavant la modification de larticle 80 par la loi prcite de 2009, le seuil partir duquel
lintervention du lgislateur tait requise tait, depuis 1999, 7,5 millions deuros (seuil relev 9,95
millions deuros (adaptation lindice) par rglement grand-ducal de mars 2009).
Le relvement de 2009 fait partie du plan de relance de lconomie du Gouvernement en vue de
faire face la crise conomique et de contribuer au redressement de lconomie nationale. Il permet
de simplifier et dacclrer la mise en chantier de bon nombre de projets dinvestissements publics
qui ne ncessitent dornavant plus le vote par la Chambre des Dputs dune loi spciale
dautorisation.
Dans la majorit des cas, l'autorisation donne par le lgislateur en vertu des dispositions qui
prcdent ne suffit pas pour crer des droits au profit de tiers; des actes d'excution sont
ncessaires pour rendre l'Etat dbiteur; ces actes d'excution relvent tantt du gouvernement
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(p.ex.: rglement grand-ducal), tantt d'un ministre ou de son dlgu, tantt encore des autorits
judiciaires.
Exemples:
-

Cration de postes d'agents publics par les lois portant organisation des cadres du
personnel des divers services publics (C-35, al.2), mais l'engagement de la dpense n'est
ralis que lorsque des personnes sont nommes aux postes prvus.

c) Autres conditions en matire d'engagement


La seule condition est l'existence de crdits disponibles. Doit tre considre comme indisponible
non seulement la partie de crdit budgtaire qui a t dpense, mais galement celle qui est
greve du fait d'engagements antrieurs non encore pays.
Par ailleurs, suivant l'article 23 LC, l'ordonnateur doit utiliser les crdits budgtaires conformment
aux principes de bonne gestion financire . Cet article illustre la philosophie la base de la nouvelle
lgislation visant oprer le passage d'une approche purement lgaliste et formaliste qu'tait celle
de la loi de 1936, une utilisation conomiquement rationnelle des deniers publics contrle par
ailleurs par la Cour des comptes. L'ordonnateur doit, au moment d'ordonnancer et surtout d'engager
des dpenses, non seulement s'assurer du respect de toutes les conditions lgales ou
rglementaires, mais il doit veiller l'conomicit et l'efficience de ses choix d'excution du budget.
Pour satisfaire cette obligation de bonne gestion financire , il revient l'ordonnateur de
mettre en place les procdures internes adquates. Le respect de ces procdures de contrle interne
fait l'objet des vrifications oprer par le contrleur financier (cf. supra) lorsqu'il avise les
propositions d'engagement et d'ordonnancement dont il se trouve saisi.
d) Sanction des rgles relatives l'engagement de dpenses
Sanction de l'incomptence:
En principe un acte pris par une autorit incomptente est nul et l'Etat ne se trouve donc pas
engag. Ainsi serait nulle une commande passe par un fonctionnaire ne disposant pas d'une
dlgation de signature. De mme serait nul un rglement ministriel crant une dpense pour
plusieurs exercices.
En fait, il est extrmement rare que la nullit pour incomptence vienne jouer du fait que la seule
personne qui ait intrt l'invoquer est l'autorit comptente et que celle-ci consent presque
toujours couvrir l'irrgularit.
Dans les exemples prcits ce ne sont videmment pas les cranciers ou les bnficiaires des actes
irrguliers qui invoqueront sa nullit. Dans le premier cas, si la commande a t passe dans l'intrt
du service, le chef d'administration ou le ministre couvriront l'irrgularit en ordonnant le paiement.
Dans le second cas, il est arriv que le lgislateur ait implicitement couvert l'irrgularit en votant
anne par anne les crdits correspondants.
Sanctions de l'absence de crdits disponibles:
L'absence de crdits n'affecte nullement la validit de l'engagement au sens du droit civil: la dette de
l'Etat existe bel et bien.

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Ni le ministre ni le fonctionnaire ne seront pcuniairement responsables du paiement de la dpense.


Du reste cette responsabilit serait souvent thorique au regard des montants engags.
Que reste-t-il? Une responsabilit disciplinaire pour le fonctionnaire, la responsabilit politique pour
les ministres.
Enfin la sanction la plus efficace est celle exerce par le ministre ayant le budget dans ses
attributions qui peut refuser l'autorisation de payer des dpenses en dpassement des crdits vots,
s'il n'en a pas autoris l'engagement au pralable. S'il est certain que l'Etat devra payer en fin de
compte, le fait de faire obstruction au paiement - parfois pendant une priode prolonge- met le
ministre dpensier dans une position embarrassante. De plus, lorsque le crdit permettant la
rgularisation est enfin inscrit, la prminence du Ministre du Budget lors des discussions
budgtaires peut le conduire monnayer la rgularisation ainsi concde.
A relever finalement qu'aux termes de la loi de 1999 sur le budget, la comptabilit et la trsorerie
de l'Etat, la premire intervention du contrleur financier se situe avant le stade de l'engagement,
vitant ainsi, avec l'aide d'un outil informatique adapt, l'engagement de l'Etat en l'absence de
crdits budgtaires disponibles.
e) Procdure ordinaire de l'engagement
La proposition d'engagement
Pour devenir effectif, l'engagement doit tre vis positivement par le contrleur financier. A cette
fin, l'ordonnateur (ou son dlgu) adresse au contrleur financier une proposition d'engagement
(LC-55).
Pour permettre au contrleur financier d'exercer convenablement son contrle, LC-58 dispose que
les propositions d'engagement doivent tre soumises au contrleur financier dans les meilleurs dlais, c.--d. suffisamment en avance par rapport la date de paiement obligatoire ou envisage. La
proposition doit se trouver accompagne de toutes les pices ncessaires.
A son tour le contrleur financier se trouve enferm dans des dlais trs stricts, alors qu'il doit accorder ou refuser son visa dans un dlai maximal de 10 jours compter partir du jour de la rception
de la proposition d'engagement.
Les contrles exercs par le contrleur financier - cas de refus du visa
Saisi d'une proposition d'engagement, le contrleur financier effectue l'ensemble des contrles
prvus au paragraphe 3 de l'article 24 de la LC. (art.55 (2) LC).
Le contrleur financier doit refuser son visa l'gard de la proposition si son avis les conditions
prvues l'article 24 ne sont pas remplies, c.--d. dans les cas suivants:
-

Le crdit disponible, compte tenu des dpenses effectues et des engagements


antrieurement pris, est insuffisant pour couvrir la dpense propose ;
La dpense est impute sur un article comptable ou budgtaire non appropri compte
tenu de sa nature (cf. principe de spcialit budgtaire)
La proposition d'engagement enfreint une rgle ou dcision quelconque applicable la
dpense en question;
Les pices justificatives devant permettre d'engager la dpense font dfaut, sont
incompltes ou contiennent des erreurs matrielles

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d'ventuels contrles internes l'administration concerne n'ont pas t excuts


correctement.

Il incombe au contrleur financier de dmontrer le bien-fond de la critique qu'il exprime l'gard


d'une proposition d'engagement.
Le refus du contrleur financier de viser positivement la proposition d'engagement lui transmise est
signifi par crit l'ordonnateur et transmis pour information au ministre ayant le budget dans ses
attributions. (LC 57(2))
Le passer-outre au refus du contrleur financier
Lorsqu'en cas de refus de visa, l'ordonnateur estime qu'il y a lieu de maintenir la proposition
d'engagement malgr l'opposition du contrleur, il la lui transmet une deuxime fois, accompagne
des arguments qui ses yeux permettent l'engagement de la dpense. (LC59) Le contrleur financier
dispose alors d'un dlai maximal de 6 jours pour soit dcider d'accorder son visa, soit de maintenir
son opposition initiale et de refuser le visa. Si le contrleur financier ritre son refus, le ministre
comptent peut, par arrt motiv, passer outre au refus du visa. Le contrleur financier est alors
oblig d'excuter cette dcision et d'accorder son visa (art.59). La dcision du ministre comptent de
passer outre au refus de visa est transmise au ministre ayant le budget dans ses attributions, au
contrleur financier pour excution ainsi qu' la Cour des Comptes. Les cas de passer outre seront de
toute vidence un terrain de prdilection pour les investigations de la Cour. L'article 59 LC prvoit
toutefois une limite absolue au ministre comptent pour passer outre au refus du contrleur
financier: en aucun cas la dpense pourra tre ordonnance en cas d'insuffisance de crdit.
La procdure de passer-outre au refus du contrleur financier garantit le respect de l'autonomie des
ordonnateurs qui, en prenant la dcision finale relative l'engagement d'une dpense, doivent en
assumer la responsabilit politique.
f) Allgements de la procdure ordinaire de l'engagement
LC- 53: Les dpenses courantes qui reviennent rgulirement des chances fixes peuvent faire
l'objet d'une proposition d'engagement provisionnel. Sont viss des dpenses telles que loyers, frais
d'abonnements etc.
Les engagements individuels couverts par de tels engagements provisionnels ne sont pas soumettre sparment au contrle du contrleur financier.
Les engagements individuels effectus par l'ordonnateur ne peuvent videmment pas dpasser le
montant de l'engagement provisionnel qui les couvre.
LC-54 - Pour des dpenses dtermines, le ministre ayant le budget dans ses attributions peut fixer
des seuils en dessous desquels l'engagement ne doit pas faire l'objet d'une proposition d'engagement.
En pratique cette disposition permet de dispenser le contrleur financier de l'examen de dpenses d'importance mineure au stade l'engagement, tant entendu que son intervention reste obligatoire au niveau de l'ordonnancement.
Un arrt du ministre du Trsor et du Budget du 21 janvier 2013 fixe les seuils en question. Ainsi un
engagement ne doit en principe pas tre soumis au visa du contrleur financier sil ne dpasse pas la
somme de 3.500 euros ttc.

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2) La constatation du service fait


a) Dfinition
La constatation du service fait est l'opration qui consiste vrifier et certifier la matrialit de la
fourniture ou de la prestation devant donner lieu une dpense.
Exemple :
- la marchandise facture a-t-elle t livre?
- le fonctionnaire est-il toujours en activit?
b) Droulement pratique
La nature des contrles effectuer varie suivant le type de crance. En gnral le contrle se
droule deux niveaux:
-

au niveau du service ordonnateur le contrle se fait sur pices: est-ce qu'il rsulte des
pices fournies que le service a t effectivement prest? En d'autres termes, y a-t-il le
feu vert de l'administration immdiatement charge du contrle?
au niveau de l'administration charge du contrle immdiat, le contrle se fait non
seulement sur pices, mais il peut tre matriel: rception contradictoire d'un chantier,
signature d'un bon de livraison, certification d'une feuille pour voyage de service ...

Dans beaucoup de cas cependant la vrification de la ralit de la crance n'est gure possible, p.ex.
pour les participations de l'Etat aux prestations des caisses d'assurance pension. La constatation se
borne la vrification qu'un titre de crance a t tabli et qu'il figure au dossier.
Signalons encore que la constatation peut revtir diverses formes:
-

Constatation automatique: en matire de dette publique la constatation rsulte


automatiquement de l'chance;
Constatation sans demande du crancier: les tats des traitements des agents publics
sont tablis par l'administration sur la base des pices du dossier (nominations, congs,
etc.);
Constatation la demande du crancier: en matire de marchs publics, le crancier
demande l'administration de constater le service.

Remarque: La constatation du service fait est troitement lie la liquidation, tel point qu'il est
parfois difficile de les distinguer, car elles sont concomitantes (ex. subventions bnvoles).
3) La liquidation de la dpense
La liquidation est l'opration qui consiste vrifier la ralit de la dette sur la base des titres
tablissant les droits acquis au crancier et arrter le montant exact en argent de la dpense sur
base des rgles administratives et contractuelles. L'opration incombe au ministre ordonnateur ou
son dlgu.
LC-19 (2): La liquidation d'une dpense est l'acte par lequel l'ordonnateur vrifie et certifie:
- l'existence des droits du crancier,
- la ralit et le montant de la crance,
- la date d'exigibilit de la crance.
Lors de la liquidation il y a lieu d'analyser en particulier la question de la prescription:
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cf. LC- 61: Sont prescrites et dfinitivement teintes au profit de l'Etat, sans prjudice des
dchances prononces par d'autres dispositions lgales, rglementaires ou conventionnelles en la
matire, les crances qui, selon les modalits fixes par la loi ou rglement, n'ont pas t produites
dans le dlai de cinq ans partir du 1er janvier de l'exercice budgtaire au cours duquel elles sont
nes.
Tout comme la constatation du service fait, la liquidation est soit automatique, soit faite la
demande du crancier.
4) L'ordonnancement de la dpense
a) Dfinition
L'ordonnancement est l'acte administratif par lequel le ministre ayant engag la dpense, ou son
dlgu, donne ordre l'Etat de payer, charge du crdit budgtaire mis sa disposition et
conformment aux rsultats de la liquidation, la dette envers le crancier. (LC-19(3))
L'ordonnance indique l'article du budget des dpenses sur lequel la dpense est imputer, la
matire de la dpense, l'ayant droit du payement et la somme payer.
Aucun paiement charge de l'Etat ne peut tre effectu qu'au vu d'une ordonnance de paiement
(sauf dans les cas exceptionnels viss l'article 63 LC, cf. infra)
b) Formes de l'ordonnance
On distingue, suivant le nombre des bnficiaires d'une mme ordonnance
-

les ordonnances particulires (un seul bnficiaire) : rgle gnrale


les ordonnances collectives (plusieurs bnficiaires)

Une mme ordonnance ne peut pas comporter des dpenses se rapportant plusieurs exercices ou
plusieurs articles budgtaires.
-

les ordonnances d'imputation: elles rgularisent budgtairement des dpenses qui ont
t effectues auparavant sans mission d'une ordonnance en cas d'avance de
trsorerie (cf. infra: procdures exceptionnelles d'excution du budget). Les
ordonnances d'imputation n'entranent pas de sortie de fonds de la trsorerie.

c) Procdure
L'ordonnance de paiement
Aprs avoir reconnu la validit de la crance, jug suffisantes les pices justificatives produites et
contrl qu'il n'y a pas eu prescription, l'ordonnateur met une ordonnance de paiement. (art. 56
LC)
Pour pouvoir tre excute, l'ordonnance doit obligatoirement tre vise positivement par le
contrleur financier. (= 2me stade d'intervention du contrleur financier !)
L'ordonnance de paiement tablie par l'ordonnateur est transmise au contrleur financier
accompagne des pices justificatives.

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Tout comme au niveau de l'engagement, l'ordonnance doit tre soumise dans les meilleurs dlais au
contrleur financier qui son tour dispose d'un dlai maximal de 8 jours pour se prononcer.
Contrles exercs au stade de l'ordonnancement - Cas de refus de visa
En vertu de l'article 57 LC le contrleur financier effectue l'ensemble des contrles prvus l'article
24. En principe, ces contrles devraient pouvoir tre effectus rapidement compte tenu du fait que
la dpense envisage a dj fait l'objet d'un premier examen dtaill au moment de l'engagement
(d'o: acclration des flux financiers).
En outre, le contrleur financier vrifie la concordance du paiement envisag avec l'engagement
initialement autoris. La concordance entre le montant de l'engagement et celui de
l'ordonnancement n'implique toutefois pas ncessairement une galit mathmatique de ces deux
montants. En effet, il est entendu que la condition de la concordance est remplie dans l'hypothse
o le montant ordonnanc est infrieur au montant engag.
Le contrleur financier refuse son visa dans les cas suivants:
-

la dpense n'a pas fait l'objet d'une proposition d'engagement correspondante, vise favorablement par le contrleur financier;
son contrle a rvl qu'une des conditions prvues l'article 24 a) e) n'est pas
remplie, c.--d. que soit:
le crdit disponible est insuffisant;
imputation budgtaire ou comptable de la dpense est inexacte;
la dpense n'est pas conforme aux dispositions lgales, rglementaires ou
conventionnelles y applicables;
les pices justificatives ne sont pas compltes
d'ventuelles procdures de contrle internes aux administrations n'ont pas t
respectes

Le refus de visa dment motiv est signifi l'ordonnateur et transmis pour information au ministre
ayant le budget dans ses attributions.
Le passer-outre au refus du contrleur financier (art 59)
Est applicable la mme procdure que celle prvue au stade de l'engagement.
A rappeler qu'un outrepasser au refus du contrleur est exclu au cas o il n'y a pas ou pas assez de
crdits pour pouvoir ordonnancer la dpense en question.
5) Le paiement
a) Dfinition
Art. 19 (4) LC: [...]
(4) Le paiement est l'acte par lequel le comptable public comptent
libre l'Etat de ses obligations envers ses cranciers.
Le paiement n'est plus de la comptence des ordonnateurs ou de leurs dlgus, mais de celle des
comptables de l'Etat qui sont indpendants par rapport aux ordonnateurs (cf. supra).
Le paiement consiste soit dans la remise matrielle de la somme due au crancier de l'Etat, soit, cas
le plus frquent, dans le virement du montant sur son compte bancaire.

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b) Procdure
Condition pralable (art.62 LC)
Pour que le comptable public puisse payer une dpense, il faut obligatoirement qu'elle ait t
pralablement engage, liquide et ordonnance.
Le paiement est ds lors exclu si la dpense en question n'a pas parcouru les diffrents stades de
l'excution budgtaire, et en particulier si elle n'a pas trouv l'accord du contrleur financier aux
stades de l'engagement et de l'ordonnancement.
Remarque: en cas de recours la procdure du passer-outre au refus du contrleur financier, ce
dernier est, en vertu de l'article 59, dernier alina, oblig d'excuter la dcision du ministre
ordonnateur et de viser positivement l'opration lui soumise!
Contrles effectuer par le comptable charg du paiement
Le comptable doit en premier lieu s'assurer que l'ordonnance lui transmise pour paiement est munie
du visa du contrleur financier (art.62 (1) LC)
Si le visa de l'ordonnance de payement par le contrleur financier constitue la condition ncessaire
pour permettre au comptable public d'effectuer le payement, elle n'est cependant pas suffisante
alors que le comptable public est encore appel effectuer certains contrles ponctuels.
Ces contrles concernent:
-

l'existence ventuelle d'erreurs matrielles (p.ex. erreur de calcul au niveau de la facture


payer). La dtection de telles erreurs prsuppose videmment que le contrle effectu
par le contrleur financier a prsent des lacunes.
la personne du crancier: est-ce que le paiement tel que prvu au niveau de
l'ordonnance sera libratoire pour l'Etat?

Dans ce cadre, le comptable est appel en particulier excuter les cessions, saisies ou sommations
qui lui sont notifies par les pouvoirs publics (justice, administrations fiscales, etc.) ou par le crancier, de mme que les cessions la demande des bnficiaires des payements (contrat de cession de
salaires, excution des contrats de factoring, etc.).
L'imputation budgtaire et comptable
Les critures tant comptables que budgtaires relatives aux oprations de payement sont de la
comptence des comptables de la section comptabilit de la Trsorerie.

C) L'exercice budgtaire - Notion et dure


1) Systme de l'exercice / systme de gestion
Le rattachement une anne dtermine des recettes et des dpenses de l'Etat peut s'oprer
suivant deux systmes: le systme de l'exercice ou celui de la gestion.
Suivant le systme de l'exercice, constituent des recettes respectivement des dpenses d'une anne,
toutes les crances acquises et toutes les dettes rsultant d'engagements pris au cours d'une mme
anne, quel que soit la date du recouvrement respectivement du paiement effectif. Le systme de
l'exercice comporte invitablement une priode complmentaire qui s'ajoute l'anne considre
pour permettre l'excution matrielle des oprations de recettes et de dpenses.
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D'aprs le systme de gestion, en revanche, ne constituent des recettes ou des dpenses d'une
anne dtermine que les recettes effectivement encaisses respectivement les dpenses
effectivement payes au cours de cette anne.
Le systme de l'exercice prsente l'avantage que sont regroups tous les actes d'excution qui ont
t autoriss par le budget applicable cette priode. Les autorits financires peuvent ainsi, aprs
la clture de l'exercice, effectuer un rapprochement entre les prvisions budgtaires et le budget
excut.
Si le systme de gestion offre l'avantage de permettre la reddition des comptes dans un bref dlai
partir de la clture de l'anne budgtaire (absence de priode complmentaire), il prsente
cependant des inconvnients majeurs.
En effet, dans le systme de gestion des dpassements des crdits risquent de passer inaperus par
le report des dettes d'un exercice l'autre. En outre, il ncessite l'tablissement pour chaque crdit
d'un montant pour les engagements et d'un montant pour les paiements et rend un contrle
parlementaire efficace plus difficile.
2) Le systme luxembourgeois
En principe, le systme budgtaire luxembourgeois est celui de l'exercice:
LC- 8. Sont seules considres comme appartenant un exercice, les dpenses relatives des
engagements contracts au cours de l'anne qui donne sa dnomination l'exercice ainsi que les
recettes relatives des crances acquises l'Etat au cours de cette anne .
a) Dure de l'exercice
L'exercice budgtaire proprement dit dure une anne et cadre avec l'anne civile:
LC 7: L'exercice budgtaire et comptable commence le 1er janvier et finit le 31 dcembre de la
mme anne.
Comme le systme budgtaire luxembourgeois est cependant celui de l'exercice, l'exercice
proprement dit est prolong d'une priode complmentaire:
LC- 9 (tel que modifi par la loi budgtaire pour 2003 et des annes subsquentes) :
(1) Les oprations relatives l'ordonnancement des dpenses peuvent se prolonger jusqu'au
dernier jour du mois de mars de l'anne suivante.
(2) Les oprations relatives au paiement des dpenses et au recouvrement des recettes peuvent se
prolonger jusqu'au 30 avril de l'anne suivant l'exercice.
En pratique, l'application du principe de l'exercice aboutit aux dlais suivants:
En matire de recettes:
En principe, pour tre rattache un exercice n, la recette
-

doit tre ne au cours de l'anne n;


doit avoir t recouvre effectivement avant le 30 avril de l'anne n+1.

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En matire de recettes la clture de l'exercice n'empche pas l'administration de faire recouvrer


l'impt d; elle n'entrane que des effets comptables: la recette ne sera plus impute sur les
comptes de l'exercice ayant donn naissance la crance de l'Etat mais celui au cours duquel elle
est recouvre.
En matire de dpenses:
Pour tre rattache un exercice n, la dpense
-

doit tre engage au cours de l'exercice n;


et doit tre ordonnance avant le 31 mars de l'anne n+1;
et doit tre paye avant le 30 avril de l'anne n+1.

Contrairement ce qui se passe en matire de recettes, la clture de l'exercice n'entrane pas que
des effets comptables: passs les dlais prcits, il devient impossible d'ordonnancer ou de payer
des dpenses alors mme qu'il resterait des crdits disponibles. De mme aucun engagement ne
peut plus tre pris aprs le 31 dcembre de l'anne qui donne sa dnomination l'exercice.
b) Les drogations au systme de l'exercice
1) Drogations particulires
LC-9: (3) Toutefois, les recettes fiscales et les recettes provenant du placement des disponibilits de
la trsorerie de l'Etat sont imputes l'exercice de l'anne au cours de laquelle elles sont
recouvres.
2) Drogations gnrales
A la clture de l'exercice, il peut rester des recettes recouvrer et des dpenses payer qui se
rattachent (c.--d. qui sont nes au cours de) cet exercice. Aussi le lgislateur a-t-il prvu:
-

suivant quelles modalits particulires le recouvrement respectivement le paiement


pourrait se faire;
quel exercice budgtaire et quel crdit l'imputation comptable de la recette
respectivement de la dpense pourrait tre effectue.

En ce qui concerne les recettes, lorsqu' la clture dfinitive d'un exercice, il reste des recettes
effectuer sur cet exercice, l'imputation en est faite sur l'exercice en cours l'poque du
recouvrement.
Aucune autorisation spciale n'est ncessaire et l'imputation des arrirs se fait sur les mmes
articles que les recettes courantes de l'exercice en cours l'poque du recouvrement.
Le non-paiement d'une dpense la clture d'un exercice peut avoir de multiples raisons:
-

prsentation tardive de la facture


lenteurs de l'administration
absence ou insuffisance de crdits
report du paiement jusqu' la fin d'une priode d'essais etc.

Deux techniques peuvent tre utilises pour la rgularisation des paiements en souffrance:

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les restants d'exercices antrieurs: l'inconvnient de cette technique rside dans le fait
que la dpense ne pourra tre paye qu'aprs le vote de ce restant, donc souvent plus
d'un an aprs la rception de la facture.
Ex. facture se rapportant 2007, mise en dcembre 2007 et impaye suite des
discussions en ce qui concerne la qualit des travaux fournis; le budget pour 2008 tant
dj arrt, un restant ne peut tre inscrit qu'au budget pour 2009 et le paiement ne
pourra avoir lieu avant janvier 2009.
Au cas, rare, o les conditions de l'article LC-67 sont runies, la facture peut tre paye
de suite grce l'mission d'une ordonnance de paiement provisoire (cf. infra).

Les crdits sans distinction d'exercice: ces crdits peuvent tre utiliss pour payer, sans
autre formalit, des dettes se rapportant des exercices clos.

D) Comptabilit budgtaire et gnrale


La loi sur le Budget, la Comptabilit et la Trsorerie de l'Etat (articles 13 et 14) prvoit:
-

une comptabilit budgtaire qui retrace en dehors des oprations de caisse l'ensemble
des oprations relatives la phase administrative du processus d'excution du budget
(engagement, ordonnancement et mission des titres de perception relatifs aux recettes
non fiscales).
cf. LC-14: ...La comptabilit budgtaire comprend la comptabilisation des engagements
de l'Etat...

l'introduction d'une comptabilit gnrale en partie double, en parallle la


comptabilit budgtaire
La comptabilit gnrale dpasse le cadre de la comptabilit budgtaire en intgrant
non seulement les oprations d'encaissement et de payement, mais aussi et surtout les
oprations de trsorerie, les oprations faites avec des tiers (comptes fournisseurs
/clients dans le cadre de la comptabilit prive), ainsi que la comptabilit patrimoniale
(comptes d'immobiliss).
Elle vise terme l'tablissement d'un bilan de l'Etat et surtout d'une comptabilit
analytique permettant de dterminer les cots et les recettes prcis engendrs par les
diffrents services de l'Etat.

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Chapitre 7 Les procdures particulires de lexcution du budget


En raison de sa longueur et de sa complexit, le systme du paiement par voie d'ordonnances ne
rpond pas toujours aux besoins de la pratique.
Aussi des procdures particulires prvues par la loi sur la comptabilit de 1999 permettent-elles de
droger sur certains points la procdure ordinaire:
-

Les ordonnances de paiement provisoires permettent de payer un crancier en l'absence


de crdits budgtaires disponibles;
les paiements par comptables extraordinaires permettent des paiements sans passer par
la phase de l'ordonnancement et sans contrle pralable par le contrleur financier;
le paiement d'avances permet de droger la condition du service fait;
le recours des fonds spciaux permet de droger la rigueur de l'annualit budgtaire.
les Services de l'Etat gestion spare drogent sur plusieurs principes traditionnels
dans un souci de flexibilit accrue au sein dune administration tatique.

A) Les ordonnances de paiement provisoires


Base lgale:
LC-67: (1) En cas d'absence ou d'insuffisance de crdits, et lorsque l'urgence est extrme et telle que
tout retard de paiement pourrait compromettre le service de l'Etat et porter atteinte l'ordre public,
le ministre ayant le budget dans ses attributions peut autoriser, sur demande motive du Ministre
ordonnateur l'engagement des dpenses et leur paiement par ordonnance provisoire.
(2) Les ordonnances provisoires sont rgulariser charge de crdits portant la mention "Restant
d'exercices antrieurs" et ce au plus tard au cours du deuxime exercice budgtaire qui suit l'poque
de leur mission.
L'accord du ministre du budget doit donc tre demand avant l'engagement de la dpense.
L'engagement, la constatation du service fait et la liquidation se font suivant la procdure normale.
L'mission d'une ordonnance provisoire ne modifie pas le budget en cours d'excution; sa
rgularisation doit tre prvue au budget suivant par l'inscription d'un restant d'exercices antrieurs
ou ventuellement d'un crdit sans distinction d'exercice.
Le montant de l'ordonnance provisoire est port en dduction grce l'mission d'une ordonnance
d'imputation qui est soumise aux mmes rgles que les ordonnances rgulires.

B) Le paiement par comptable extraordinaire


Base lgale:
LC-68: Les comptables extraordinaires sont nomms par dcision du ministre ayant le budget dans
ses attributions sur proposition du ministre ordonnateur pour effectuer des recettes et des dpenses
dtermines, qui en raison de leur nature, de leur exigut, de leur urgence ou en raison du grand
nombre de parties prenantes, justifient un procd plus simple ou plus rapide que la procdure
ordinaire .
LC 69 Les recettes d'un comptable extraordinaire ne peuvent tre affectes au paiement de ses
dpenses. Il inscrit les oprations de recettes et de dpenses dans des comptes distincts.
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Les oprations effectues par les comptables extraordinaires suivent, quant leur imputation
budgtaire, le systme de l'exercice, quitte ce que la priode complmentaire se trouve rduite
par rapport la procdure ordinaire d'excution du budget. En effet, le comptable extraordinaire
reverse au Trsor au plus tard pour le 15 fvrier n+1 les fonds dont il n'a pas fait usage jusqu'au 31
janvier de l'anne n+1.
Procdure :
La procdure, en matire de dpenses, se droule en trois temps.
-

Dans une premire phase un agent est dsign comptable extraordinaire par dcision du
Ministre du Budget et se voit virer sur un compte bancaire une somme destine rgler
certaines dpenses de son service.

Dans un deuxime temps le fonctionnaire utilise cet argent pour payer les dpenses de
son service de la mme manire qu'un particulier rglerait ses dpenses prives. A la fin
de sa mission le comptable extraordinaire doit rendre compte de l'emploi des fonds mis
sa disposition et restituer le reliquat l'Etat.
Le virement au compte du comptable extraordinaire de la somme mise sa disposition
se fait au moyen d'une ordonnance de paiement normale, ordonnance mise
videmment en dehors de toute constatation de service fait. La somme ordonnance
vient en diminution des crdits budgtaires correspondants ds son paiement au
comptable extraordinaire (contrairement la technique des avances, cf. infra).

Le comptable extraordinaire rend compte de l'emploi de ses fonds l'ordonnateur dans


le dlai indiqu dans la dcision d'allocation des fonds et qui ne peut tre postrieur au
dernier jour du mois de fvrier de l'exercice qui suit l'exercice sur lequel ils sont
imputables. (LC-73, tel que modifie par les lois budgtaires 2003 et ultrieures)
Au plus tard le 15 avril, l'ordonnateur transmet le compte accompagn de ses
observations au contrleur financier. Le contrleur financier exerce donc ici,
contrairement la procdure ordinaire, non pas un contrle ex ante mais un
contrle ex post sur base dun dcompte lui soumis.
Le ministre du budget donne dcharge au comptable extraordinaire au vu des
observations du contrleur financier.

C) Les avances de trsorerie


LC- 63 : Dans des cas exceptionnels ou inhrents au mode de paiement et suivant des conditions et
modalits dterminer par rglement grand-ducal, le ministre ayant le budget dans ses attributions
peut autoriser l'octroi d'avances temporaires de fonds.
Les avances de trsorerie correspondent la situation o des fonds sont verss par la trsorerie sans
que toutes les tapes prliminaires existant dans la procdure ordinaire de l'excution budgtaire
(notamment lordonnancement et le contrle par le contrleur financier) n'aient t parcourues.
Le rglement grand-ducal vis l'article 63 prcit date du 19 dcembre 2002 et prcise:
Art. 1er. Ncessit dun engagement pralable

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Aucun octroi davances temporaires de fonds par la trsorerie de ltat pour le paiement dune
dpense de ltat ne peut tre autoris par le Ministre ayant le budget dans ses attributions ni tre
excut par la trsorerie de ltat en labsence dun engagement pralable de la dpense sur un
article du budget ou sur un fonds spcial, conformment aux dispositions de la loi modifie du 8 juin
1999 sur le budget, la comptabilit et la trsorerie de ltat.
Art. 3. Autorisations spcifiques et temporaires
Loctroi davances temporaires de fonds par la trsorerie de ltat pour le paiement de dpenses de
ltat peut tre autoris par le Ministre ayant le budget dans ses attributions pour tous les
paiements:
1) en relation avec la rmunration des agents de ltat;
2) en relation avec les frais de voyage de service ltranger effectus par les agents de ltat et par
les personnes assimiles;
[]

D) Les fonds spciaux


Base lgale :
LC-76. (1) Des crdits budgtaires spcifis comme tels peuvent tre ordonnancs au profit de
comptes spcifiques de l'Etat dnomms fonds spciaux .

(3) Les dpenses charge ainsi que les recettes au profit de ces fonds spciaux sont soumises aux
rgles de la prsente loi, sauf les exceptions ci-aprs:

b) Peuvent tre payes dans la limite des avoirs disponibles les dpenses engages au cours de
l'anne qui donne sa dnomination l'exercice ainsi que les dpenses engages au cours d'annes
prcdentes.
c) La somme des engagements contracter au cours d'un exercice et des engagements reports
d'exercices antrieurs peuvent dpasser le total des avoirs disponibles pour cet exercice.
d) L'avoir disponible au 31 dcembre est report l'exercice suivant.

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Schma descriptif :

Budget de
lEtat
Recettes
Dpenses

Dotation
au Fonds
spcial XY

ANNUALITE BUDGETAIRE : en
principe crdits relatifs lexercice
en cours, crdits ne pouvant tre
reports; engagements limits au
montant du crdit disponible.

+ le cas chant : recettes


directement affectes au
Fonds (p.ex emprunt Fonds
Fonds spcial XY
Recettes

Dpenses

Fonds spcial chappant aux


contraintes de lannualit
budgtaire, permettant
notamment laccumulation de
rserves. Possibilit dengagements
au-del des avoirs disponibles du
fonds.

Justification:
De par leur nature, certaines dpenses se prtent mal la technique de l'exercice budgtaire. Ceci
est vrai en particulier pour des dpenses d'investissements importants qui s'chelonnent sur
plusieurs exercices.
Etant donn que la vitesse d'avancement du chantier n'est pas connue l'avance, l'inscription de
crdits annuels s'avre malaise:
-

si la dotation est trop importante, elle tombe partiellement en conomie et le montant


correspondant devra tre redemand pour l'exercice suivant.
si elle est trop faible, il faudra soit ralentir l'excution du chantier soit diffrer le
paiement des fournisseurs.

La technique des fonds spciaux droge ainsi sur plusieurs points importants au systme de
l'exercice:
-

les sommes disponibles sur un fonds spcial sont sans distinction d'exercice , c'est-dire peuvent tre utilises au paiement des factures se rapportant des exercices dj
clos;
les sommes restant inutilises en fin d'exercice ne tombent pas en conomie, mais
restent inscrites au fonds spcial et peuvent tre utilises ultrieurement;

Depuis la modification de la LC par la loi budgtaire pour 2001, les fonds spciaux sont soumis au
systme comptable de l'exercice, c.--d. comportent la mme priode complmentaire que celle
d'application pour les crdits ordinaires.
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Modalits de la cration et du fonctionnement d'un fonds spcial


Un fonds spcial est cr par une loi qui prcise quelles sont les dpenses qui peuvent tre payes
avec les ressources de ce fonds.
Actuellement il existe 32 fonds spciaux :
1) Fonds de la coopration au dveloppement
2) Fonds d'quipement militaire
3) Fonds pour les monuments historiques
4) Fonds de crise
5) Fonds de la dette publique
6) Fonds des pensions
7) Fonds pour la rforme communale
8) Fonds communal de dotation financire
9) Fonds spcial de la pche
10) Fonds pour la gestion de l'eau
11) Fonds spcial des eaux frontalires
12) Fonds d'quipement sportif national
13) Fonds pour les investissements socio-familiaux
14) Fonds des investissements hospitaliers
15) Fonds d'assainissement en matire de surendettement
16) Fonds pour la protection de l'environnement
17) Fonds climat et nergie
18) Fonds spcial d'indemnisation des dgts causs par le gibier
19) Fonds pour l'emploi
20) Fonds d'orientation conomique et sociale pour l'agriculture
21) Fonds des routes
22) Fonds d'investissements publics administratifs
23) Fonds d'investissements publics scolaires
24) Fonds dinvestissements publics sanitaires et sociaux
25) Fonds pour la loi de garantie
26) Fonds pour lentretien et la rnovation des proprits immobilires de lEtat
27) Fonds du rail
28) Fonds des raccordements ferroviaires internationaux
29) Fonds pour la promotion touristique
30) Fonds pour la promotion de la recherche, du dveloppement et de l'innovation dans le secteur
priv (Fonds de l'innovation)
31) Fonds pour le financement des infrastructures des tablissements denseignement priv et des
infrastructures socio-familiales dpendant du Ministre de lEducation, de lEnfance et de la
Jeunesse
32) Fonds spcial pour la rforme des services de secours
Une fois crs, ces fonds doivent tre aliments; cette alimentation se fait gnralement par
l'ordonnancement de crdits prvus au budget extraordinaire.
Les sommes ordonnances sur le Budget au profit d'un fonds spcial resteront dans la trsorerie,
pour n'en sortir qu'au fur et mesure de leur emploi, suite aux liquidations imputables sur le fonds
spcial. Le fonds spcial peut ainsi tre assimil un compte spcial du Trsor. Ils ne disposent pas
de personnalit juridique propre qui se diffrencierait de celle de lEtat.
L'engagement, la liquidation, l'ordonnancement, les contrles et le paiement se font de la mme
manire que pour toute autre dpense.

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Lors du paiement, la dpense est porte en diminution de l'avoir du fonds spcial.


NB: Bien que portant la dnomination de fonds , les organismes suivants ne constituent pas des
fonds spciaux au sens de l'article 45 de la LC, mais sont des tablissements publics jouissant d'une
certaine autonomie et dots d'une personnalit juridique propre:
-

Le fonds d'urbanisation et d'amnagement du Kirchberg


Le fonds national de solidarit
Le fonds culturel national
Le fonds national de la recherche
Le Fonds pour le Dveloppement du Logement et de l'Habitat. etc.

E) Les services de l'Etat gestion spare


1. La notion de service de lEtat gestion spare
Le service de lEtat gestion spare est une modalit dexcution du budget introduite par la loi
sur la comptabilit de lEtat de 1999 et qui vise doter une administration ou un service dune
flexibilit importante en matire budgtaire et financire sans pour autant confrer lentit en
question une personnalit juridique propre ou une autonomie de gestion chappant lemprise de
lEtat.
En vertu de LC-74, cest la loi budgtaire annuelle qui dispose quelles administrations ou services
bnficient du statut en question.
La loi budgtaire pour 2016 rserve le statut en question aux tablissements suivants:
I. Administrations dpendant du Ministre de la Culture:
- Muse national d'histoire et d'art;
- Muse national d'histoire naturelle;
- Centre national de l'audiovisuel;
- Bibliothque nationale;
- Archives nationales;
- Centre national de littrature.
II. Administrations dpendant du Ministre de lEducation nationale, de lEnfance et de la
Jeunesse:
- Centre de Logopdie;
- Athene Luxembourg;
- Lyce classique et lyce technique Diekirch;
- Lyce classique Echternach;
- Lyce de garons Luxembourg;
- Lyce de garons Esch-sur-Alzette;
- Lyce Robert Schuman Luxembourg;
- Lyce Michel Rodange Luxembourg;
- Lyce Hubert Clment Esch-sur-Alzette;
- Lyce Aline Mayrisch Luxembourg;
- Lyce technique agricole Ettelbrck;
- Lyce des Arts et Mtiers Luxembourg;
- Lyce technique Esch-sur-Alzette;
- Lyce technique Ettelbrck;
- Lyce du Nord;
- Lyce technique Joseph Bech Grevenmacher;
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- Lyce technique Bonnevoie;


- Lyce technique htelier Alexis Heck Diekirch;
- Lyce technique Michel Lucius Luxembourg;
- Lyce technique Mathias Adam Ptange;
- Lyce Nic Biever Dudelange;
- Lyce technique "Ecole de commerce et de gestion";
- Lyce technique pour professions de sant;
- Lyce technique du Centre Luxembourg;
- Lyce Josy Barthel Mamer;
- Lyce technique Lallange;
- Atert-Lyce Redange;
- Lyce Ermesinde;
- Lyce technique pour professions ducatives et sociales;
- Service des restaurants scolaires;
- Nordstad-Lyce;
- Ecole prscolaire et primaire de recherche fonde sur la pdagogie inclusive;
- Service de la formation professionnelle;
- Institut national des langues;
- Ecole de la 2me chance;
- Lyce Bel-Val;
- Sportlyce;
- Service de la formation des adultes;
- Lyce Junglinster;
- Centre de gestion informatique de lducation nationale;
- Service national de la Jeunesse;
- Lyce Clervaux.
III. Administration dpendant du Ministre de l'Economie:
- Commissariat aux affaires maritimes.
IV. Administration dpendant du Ministre des Sports:
- Ecole nationale de lducation physique et des sports.
V. Administration dpendant du Ministre du Dveloppement durable et des Infrastructures:
- Administration de la Navigation arienne.
VI. Administration dpendant du Ministre de la Fonction Publique et de la Rforme
administrative:
- Centre des technologies de l'information de l'Etat
VII. Administration dpendant du Ministre du Travail, de lEmploi et de lEconomie sociale et
solidaire:
- Agence pour le dveloppement de lEmploi

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2. Fonctionnement
L'article 75 de la loi sur la comptabilit de 1999 prvoit que les services de l'Etat gestion spare
sont autoriss percevoir, outre une dotation budgtaire globale (= drogation au principe de
spcialit) des recettes rsultant de prestations de services ou des dons et legs (= drogation la
rgle de l'unicit de la caisse de l'Etat). Aussi pourront-ils reporter sur l'exercice suivant le solde positif disponible la clture d'un exercice. (drogation au principe de lannualit)
Le rglement grand-ducal du 3 fvrier 2006 prcise les points o les services en question drogent
aux rgles comptables et de contrle gnralement applicables au sein de lEtat, dont notamment :
-

le budget interne du service est librement modulable sans respecter les rgles
traditionnelles de transfrabilit ou de dpassements, le principe de spcialit ou encore
les critres de rattachement des dpenses un exercice donn ;
pour les dpenses et recettes du service, il ny a pas dintervention a priori du contrleur
financier, mais un contrle a posteriori sur base semestrielle ;
le ministre du ressort dsigne des agents chargs du contrle interne de la gestion
financire et comptable du service et dcide des modalits et des mthodes du contrle
interne ;
les comptes sont approuvs annuellement (avant le 30 avril de lanne n+1) par le
ministre du ressort et le ministre du budget.

A ajouter que lautonomie financire et comptable du service exclut le volet personnel , le


nombre des agents de lEtat ainsi que leur rmunration tant toujours fixs suivant les rgles
traditionnelles (flexibilit seulement pour lengagement dtudiants ou dlves pendant les
vacances scolaires !).
Sont galement exclus du mcanisme gestion spare les frais dinvestissements immobiliers.

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Titre II : Aspects de politique budgtaire


Chapitre 1 Le respect du Pacte de Stabilit et de Croissance
A) La notion de pacte de stabilit et de croissance
Le Trait sur l'Union europenne, sign Maastricht le 7 fvrier 1992, a donn le coup d'envoi pour
l'Union conomique et montaire (UEM) qui repose sur deux piliers essentiels: la monnaie commune
et la coordination des politiques conomiques et montaires.
Dans ce contexte, il y a lieu de rappeler qu'en vue de pouvoir participer l'Union montaire, chaque
Etat membre doit remplir certains critres qui sont appels critres de convergence ou encore
critres de Maastricht et qui sont destins crer les conditions d'une croissance quilibre,
durable et cratrice d'emplois.
Il s'agit en l'occurrence de 2 critres qui ont trait au niveau de la dette publique, qui ne doit pas
dpasser 60% du produit intrieur brut (PIB) et au niveau du dficit des administrations publiques
qui ne doit pas dpasser 3% du PIB ainsi que de 3 critres qui se rfrent au niveau des cours de
change et des taux d'intrt ainsi que des taux d'inflation.
En 1997, ces critres de convergence ont t complts et prciss par le Pacte de stabilit et de
croissance qui a pour objet dencadrer les politiques budgtaires des pays qui font partie de lUnion
conomique et montaire.
Le Pacte de stabilit et de croissance a t rform sous Prsidence luxembourgeoise, par le Conseil
europen de mars 2005. Cette rforme a confirm les rgles et les principes fondamentaux de
l'Union conomique et montaire ainsi que les valeurs de rfrence de 3% et de 60% pour le dficit
public et pour la dette publique. Cet accord a galement permis de renforcer le "bras prventif du
pacte" ainsi que sa souplesse et sa logique conomique.
La crise des dettes souveraines dans lUEM depuis 2010 a conduit en 2011 une nouvelle rforme
des rgles budgtaires europennes dans le cadre dune rvision plus large de la gouvernance
conomique dans lUE et dans la zone euro. Cette rvision se base sur les lments suivants : le
paquet sur la gouvernance ou Six-Pack (5 rglements et une directive) ainsi que le Two-Pack
(2 rglements).
Par ailleurs, le Trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion
europenne, qui a t sign le 2 mars 2012 par les Etats membres de lUnion europenne,
lexception du Royaume-Uni et de la Rpublique tchque, vise galement prserver la stabilit de
la zone euro.
Ce trait, encore appel pacte budgtaire a t approuv par la loi du 29 mars 2013 et se trouve
mis en uvre sur le plan national essentiellement par la loi du 12 juillet 2014 relative la
coordination et la gouvernance des finances publiques (engagement des signataires pour assurer
lquilibre budgtaire moyennant des dispositions contraignantes fixer dans le droit national, mise
en place dun mcanisme de correction qui est dclench automatiquement en cas de dficits
constats, mise en place dun organisme de contrle indpendant (-> Conseil national des finances
publiques (CNFP) , contrle juridictionnel et ventuelles sanctions par la Cour de Justice de lUnion
europenne).

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64

1) Objectifs du pacte
Le pacte est destin assurer une gestion saine des finances publiques afin d'viter qu'une politique
budgtaire laxiste mene par un Etat membre ne pnalise les autres Etats travers le jeu des taux
d'intrt et n'aboutisse ainsi une perte de confiance dans la stabilit conomique de la zone. Le
pacte vise donc assurer une convergence soutenue et durable des conomies des Etats membres
de la zone euro.
C'est cet effet que l'article 126 du Trait sur lUnion europenne dispose que les Etats membres
vitent les dficits publics excessifs .
Daprs le protocole (no 12) annex au Trait, un dficit public est excessif si :
-

le rapport entre le dficit public et le produit intrieur brut dpasse une valeur de
rfrence de 3% du PIB moins:
o
o

que le rapport n'ait diminu de manire substantielle et constante et qu'il


atteigne un niveau proche de la valeur de rfrence;
que le dpassement de la valeur de rfrence ne soit qu'exceptionnel et
temporaire et que ledit rapport reste proche de la valeur de rfrence;

ou si
-

le rapport entre la dette publique et le produit intrieur brut dpasse la valeur de


rfrence de 60% du PIB, moins que ce rapport ne diminue suffisamment et quil
s'approche de la valeur de rfrence un rythme satisfaisant.

2. Mise en uvre et textes lgaux


Le Pacte de stabilit et de croissance (PSC) est compos de deux volets, un volet prventif et un
volet correctif :
(a) le volet correctif est caractris par les deux valeurs de rfrence dites de Maastricht au
niveau de ladministration publique, i.e. un solde nominal de -3% du PIB et une dette publique brute
consolide de 60% du PIB un Etat qui ne respecte pas ces rgles se trouve dans le volet correctif du
PSC et sera soumis la procdure concernant les dficits excessifs;
(b) tant quun Etat membre respecte les valeurs de rfrence du volet correctif, il se trouve dans le
volet prventif du PSC. Celui-ci est caractris par lobligation de respecter deux rgles budgtaires :
(1) une premire rgle budgtaire sur le solde de ladministration publique exprime en termes
structurels et (2) une seconde rgle sur le dveloppement des dpenses publiques au niveau de
ladministration publique.
Dun point de vue juridique le pacte de stabilit est constitu de deux rglements du Conseil datant
du 7 juillet 1997 (Rglement CE no 1466/97; Rglement CE no 1467/97), ainsi que d'une rsolution
du Conseil europen du 17 juin 1997 (97/C 236/01).
Les deux rglements prcits ont t modifis une premire fois par les rglements 1055/2005 et
1056/2005 en vue d'amliorer la mise en uvre du pacte de stabilit et de croissance. Si l'objectif de
consolidation des finances publiques reste le mme, tout comme les critres de 3% pour le besoin
de financement et de 60% pour la limite de l'endettement public, il importe toutefois de noter
qu'avec la modification en 2005, la conjoncture conomique, les spcificits nationales et les efforts
entrepris pour mener des rformes structurelles visant renforcer la viabilit long terme des
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65

finances publiques, notamment dans le domaine du financement des pensions, seront dsormais
pris en compte dans la version actualise du pacte de stabilit.
Des rcentes modifications ont t opres en 2011, dans le cadre du paquet de lgislation
communautaire dit Six Pack compos de 5 rglements et dune directive. Ces modifications ont
accentu les mcanismes de contrle.
a) Aspect surveillance (Volet prventif)
Chaque Etat membre doit tablir annuellement un programme de stabilit qui dcrit la politique
budgtaire moyen terme (anne en cours et 3 annes suivantes) en insistant plus particulirement
sur le respect des 2 critres centraux du pacte de stabilit et du trait de Maastricht.
Depuis 2011, le calendrier de la surveillance a chang avec lintroduction du
semestre europen : dornavant, les actualisations sont soumises au printemps
(anne n-1) au Conseil et la Commission, bien en amont de la soumission leur
parlement national des projets de budget pour l'anne suivante. En effet, le
semestre europen vise une coordination ex-ante des politiques budgtaires
nationales au niveau europen

Un objectif moyen terme diffrenci par Etat membre


L'objectif atteindre moyen terme en ce qui concerne le solde structurel est diffrenci selon les
tats membres, de manire tenir compte de la diversit des positions et dveloppements
conomiques et budgtaires ainsi que des degrs divers du risque budgtaire, compte tenu
galement des changements dmographiques prvisibles.
Compte tenu principalement du fait qu politique inchange, les dpenses publiques au
Luxembourg lies au vieillissement dmographique augmenteront fortement partir de 2020, le
Luxembourg sest fix comme objectif budgtaire moyen terme (=OMT) le seuil de + 0,5% du PIB
en termes structurels. En avril 2016, cet OMT a t rvis pour 2017 2019 -0,5% en termes
structurels sur base des nouveaux calculs de la Commission europenne des OMT minimaux
respecter par chaque tat membre.
La rationalit conomique qui sous-tend cet objectif moyen terme est fonde sur le
prfinancement des passifs implicites lis au mcanisme de financement des pensions. La mise en
rserve des excdents budgtaires ainsi dgags devraient permettre de couvrir les dpenses
supplmentaires occasionnes par le vieillissement dmographique dici lhorizon 2040.
Modifications apports par les rglements de 2011:
-

les Etats qui n'ont pas encore atteint leur objectif budgtaire doivent oprer
un ajustement structurel annuel de 0,5% du PIB au minimum;

Introduction dune nouvelle rgle supplmentaire: laccroissement des


dpenses publiques ne doit pas dpasser un certain taux, indpendamment
du solde (sauf si toutes les dpenses dpassant cette valeur de rfrence
seront finances par des mesures fiscales discrtionnaires);

des sanctions financires sont susceptibles dtre infliges lEtat membre


qui connait une dviation importante par rapport sa trajectoire
dajustement pour atteindre lOMT

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66

Contenu du programme de stabilit


Les programmes de stabilit fournissent notamment les informations suivantes (R 1466/97, art. 3,
tel que modifi):
-

la description de l'objectif budgtaire moyen terme ainsi que de la trajectoire


d'ajustement conduisant la ralisation de cet objectif ; lvolution prvisible du ratio
dendettement public, la trajectoire de croissance prvue pour les dpenses publiques
sur la base de politiques inchanges, et une valuation chiffre des mesures
discrtionnaires prvues en matire de recettes;

des informations relatives aux passifs implicites lis au vieillissement et aux


engagements conditionnels, comme les garanties publiques ;

les principales hypothses macro-conomiques (croissance, emploi, inflation et autres


variables importantes) ;

une valuation et une analyse dtaille des mesures budgtaires et des autres mesures
de politique conomique prises ou envisages pour raliser les objectifs moyen terme;

Les programmes sont valus par la Commission et le Comit conomique et financier.


Sur la base de ces valuations, le Conseil europen examine si le dficit excessif pourra tre vit
et si les mesures adoptes ou proposes sont suffisantes en vue de parvenir une situation
d'quilibre budgtaire moyen terme.
Le Conseil adopte pour chaque programme des recommandations sur base de propositions de la
Commission et aprs consultation du Comit conomique et financier.
Conformment au nouveau calendrier li au semestre europen (cf. supra), ces
recommandations sont adoptes en juin/juillet de sorte ce que les Etats
membres puissent les prendre en compte dans la confection de leurs projets de
budget pour lanne suivante.
Si le Conseil constate un drapage significatif des finances publiques d'un Etat membre par rapport
l'objectif d'quilibre budgtaire moyen terme, il lance contre l'tat membre une procdure d'alerte
prcoce. Ce dispositif prend la forme d'une recommandation du Conseil invitant l'tat membre
concern procder aux ajustements ncessaires.
b) Aspect correctif (La procdure concernant les dficits excessifs)
L'objectif de cette procdure est de remdier rapidement aux dficits excessifs constats.
Dans des conditions normales, un dficit des dpenses publiques dpassant la valeur de rfrence de
3 % du PIB est considr comme excessif. Cette limite ne s'applique pas en cas de rcession
conomique grave, si le PIB rel enregistre une baisse annuelle d'au moins 2 %. Ceci peut galement
tre le cas dans des circonstances "exceptionnelles".
Cest la Commission qui est responsable de la surveillance de la position budgtaire et du niveau
d'endettement des tats membres.
cette fin, les tats membres transmettent deux fois par an (avant le 1er avril et le 1er octobre) un
rapport la Commission sur les dficits publics envisags et rels et le niveau de leur endettement.
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Si la Commission dtecte un dficit excessif ou risquant de le devenir, elle est tenue tablir un
rapport au sujet de cette constatation et de ses consquences.
La Commission peut mme dj tablir un tel rapport si les valeurs de rfrence ne sont pas
dpasses, mais si elle considre qu'il existe des risques de dficit ou de dette excessifs.
Le Conseil se prononce ensuite, sur recommandation de la Commission, au sujet de la question de
savoir si oui ou non la situation budgtaire de lEtat membre se caractrise par un dficit excessif. Si
le Conseil conclut qu'il y a un dficit excessif, il adresse une recommandation l'tat membre
l'invitant remdier cette situation.
Un dpt ne portant pas intrt, quivalant 0,2 % du PIB, peut tre impos ds qu'il aura t
dcid de soumettre un pays la procdure concernant les dficits excessifs.
Depuis la modification du pacte en 2011, ce dpt est propos par la Commission,
proposition qui est automatiquement adopte, sauf si le Conseil la rejette la
majorit qualifie (rgle de majorit inverse).
Si l'tat membre ne parvient pas ramener le dficit en dessous de la barre des 3 % dans les deux
ans, le dpt peut alors tre converti en amende plafonne 0,5 % du PIB.
A noter que suite la rforme du pacte opre en 2011, la procdure de sanction
peut tre dclenche non plus seulement en cas de dficit annuel tel que dcrit cidessus, mais galement si la dette publique dun Etat membre, qui est suprieure
la valeur de rfrence (60% du PIB) nest pas considre comme diminuant
suffisamment et sapprochant de la valeur de rfrence un rythme satisfaisant.

B) La situation du Luxembourg eu gard aux critres du Pacte de stabilit et de


croissance
1) La notion de dficit public (Optique Maastricht )
Le dficit au sens du pacte de stabilit et de croissance sapprcie, pour ce qui est des deux critres
(besoin de financement < 3% PIB, dette < 60% PIB), au niveau de lAdministration publique
considre en son ensemble et comprenant :
-

L'administration centrale
L'administration locale
la scurit sociale

La notion de dficit public se rfre donc un ensemble plus vaste que celui qui est dlimit par le
budget de l'Etat, tel quil est tabli, daprs les rgles de la comptabilit publique.
Pour ce qui est du solde de ladministration centrale il y a en outre lieu de relever quil diffre du
simple solde budgtaire rsultant du budget vot dans sa prsentation lgale.
En effet, en vertu du Systme europen des comptes (SEC 2010), ladministration centrale comprend
en plus des recettes et des dpenses du budget de lEtat proprement dit galement les recettes et
les dpenses des fonds spciaux de l'Etat, des institutions de lEtat (notamment Grand-Duc et
Chambre des Dputs) des services de lEtat gestion spare ainsi que des organismes, et

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68

notamment les tablissements publics (produisant des biens ou services non marchands) qui sont
contrls par l'Etat ou qui sont financs majoritairement par l'Etat.
Pour ce qui est du solde de ladministration locale, il y a lieu de noter quun raisonnement similaire
est dapplication, ladministration locale comprenant non seulement les communes mais galement
les tablissements publics relevant des communes.
Le tableau suivant prsente globalement l'ensemble des oprations qui sont effectues pour passer
des dpenses budgtaires et des recettes budgtaires du budget de lEtat (suivant la
lgislation sur la comptabilit de l'Etat aux dpenses et aux recettes de l'Administration centrale ,
au sens du systme europen des comptes SEC 2010 (source : Projet de budget 2016, volume 2).

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2. Lvolution pluriannuelle du besoin de financement de ladministration publique


Les tableaux ci-aprs retracent lvolution du besoin de financement respectivement de la capacit
de financement (montants nominaux) des 3 secteurs de ladministration publique dans une optique
pluriannuelle, telle quelle se prsente au mois davril 2015 (source : circulaire budgtaire pour
2016):

Adm. Publique
Administration
centrale
Administration
locales
Scurit
sociale

C 2000
5,90%
2,80%

C 2001
6,00%
2,80%

C 2002
2,10%
-0,50%

C 2003
0,40%
-1,30%

C 2004
-1,20%
-2,60%

C 2005
0,00%
-1,20%

C 2006
1,40%
-0,60%

C 2007
3,7%
0,9%

0,50%

0,10%

0,10%

0,00%

-0,10%

-0,30%

0,20%

0,4%

2,60%

3,00%

3,00%

1,80%

1,50%

1,50%

1,80%

2,4%

Source : circulaire budgtaire pour 2015

Il ressort des tableaux ci-dessus que le solde de l'administration centrale est pass de +2,8% (ou de
+605,7 millions) en 2000 -2,6 % en 2004. A partir de 2006 la tendance apparat inverse avec un
retour une capacit de financement en 2007. Ce revirement trouve au moins en partie son origine
dans les dcisions issues des runions tripartite de printemps 2006 (voir infra).
A partir de 2008 la crise conomique et financire conduit des dficits autrement plus importants,
avec pour 2010 un solde de -2,5% du PIB, soit pratiquement 1 milliard deuros. La crise
conomique sest traduite non seulement par des moins-values au niveau des recettes de l'Etat mais
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70

galement par d'importantes plus-values au niveau du budget de dpenses, notamment dans le


contexte du plan de relance qui a t mis en uvre au Luxembourg dans le cadre du Plan de relance
europen.
La scurit sociale se caractrise sur toute la priode revue par une traditionnelle et importante
capacit de financement. Cette situation s'explique par les excdents importants des caisses de
pension du rgime contributif. L'excdent de la scurit sociale a permis de couvrir partir de
2002 et jusquen 2008 les besoins de financement des autres secteurs. A partir de 2009 lexcdent
va en diminuant en raison essentiellement dune augmentation moins importante de la masse
salariale et donc des recettes principalement de lassurance pension et de lassurance maladie.
En 2009 et 2010 le solde global de ladministration publique devient ngatif, pour ensuite se situer
autour de lquilibre (en termes nominaux)
3. Lvolution pluriannuelle de lendettement de ladministration publique
La dette de l'administration publique, au sens de Maastricht, dsigne la dette de l'Etat central (y
compris de ses tablissements publics) ainsi que la dette des administrations communales et des
organismes de scurit sociale.
Il sagit de la dette brute en ce sens que ne sont pas considres les ventuelles rserves accumules
(rserve budgtaire, avoirs des fonds spciaux, rserve de compensation du rgime gnral
dassurance pension (cette dernire de 13,1 milliards deuros fin 2013).
Evolution pluriannuelle de la dette brute (administration publique)
(source 16me actualisation du programme de stabilit, avril 2015):

Source PB 2014

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71

Si le niveau de lendettement se situe donc bien en-dessous de la limite de 60% du PIB prescrite par
le pacte de stabilit et de croissance, il y a toutefois lieu de souligner quil augmente rapidement
depuis 2008, et continue daugmenter en expectative au cours des exercices venir.
A noter que malgr les efforts de redressement des finances publiques entrepris les dernires
annes (cf. infra) et mme si lOMT au niveau de ladministration publique pourra tre rtabli
moyen terme, le solde de financement de ladministration centrale restera ngatif au cours des
prochains exercices, impliquant lexistence dun besoin de financement et donc laugmentation de la
dette de ladministration publique en 2015 et au-del.
La scurit sociale est (encore) structurellement excdentaire, de sorte quelle ne prsente pas de
dette brute.
4) Perspectives dvolution dici 2019
Le tableau ci-aprs trace les perspectives dvolution de la situation des finances publiques jusquen
2019, telles que prvues en octobre 2015 dans le projet de loi de programmation financire
pluriannuelle pour la priode 2015 2019.
A souligner que cette volution, prvoyant le respect de lOMT de 0,5% ds 2015, est conditionne
par un effort de consolidation que le Gouvernement sest engag mettre en uvre dici 2019 par
rapport lvolution prvisible politique inchange.

Sans cet effort de consolidation, lvolution politique inchange- des finances publiques est
indique comme suit en avril 2015 dans la 16me actualisation du programme de stabilit :

Il en rsulterait une non-conformit aux prescriptions du pacte de stabilit, un cartement


significatif de lOMT atteindre de + 0,5% et une augmentation importante de la dette publique!

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72

Chapitre 2 Orientations rcentes de la politique budgtaire


A) La dclaration gouvernementale de politique gnrale du 12 octobre 2005 : Le constat
de dficiences structurelles et ladoption de mesures structurelles
Si les exercices budgtaires 2000 et 2001 affichaient encore des excdents substantiels, il est un fait
que le ralentissement progressif de la conjoncture conomique entre 2001 et 2003 a influenc
ngativement l'volution de la situation des finances publiques.
Le Premier Ministre note dans sa dclaration que si la dtrioration des conditions d'quilibre
partir de la priode 2000 2005 fut au dpart de nature essentiellement conjoncturelle, certains
dsquilibres fondamentaux persistent aprs la reprise graduelle de lconomie. Tel fut notamment
le cas pour le taux de chmage, le taux d'inflation et les finances publiques.
Comme le montant nominal d'une proportion trs importante des dpenses de l'Etat (environ les
deux tiers des dpenses courantes, avant la dsindexation des prestations familiales! cf. infra)) est li
directement l'volution des prix par le biais essentiellement de l'chelle mobile des salaires,
lacclration de l'inflation et son maintien un niveau lev influence ngativement l'volution de
la situation budgtaire.
La situation se dtriorant, essentiellement au niveau de ladministration centrale, partir de 2003,
le Gouvernement dgage, dans le cadre de runions tripartite avec les partenaires sociaux au
printemps 2006, un certain nombre de mesures structurelles transposes par des modifications
lgislatives affrentes.
Les mesures principales de 2006 se rsument comme suit:
-

Rduction de la part relative des dpenses courantes de fonctionnement dans le total


des dpenses publiques et limitation au niveau de lengagement de nouveaux agents au
service de lEtat.
Modulation (de 2006 2009 inclus) du systme dindexation automatique ayant comme
consquence un important effet de freinage de la progression automatique dune
part significative des dpenses publiques.
Dsindexation des prestations payes par la CNPF ainsi que du forfait dducation
( Mammerent ).
Optimisation des dpenses dinvestissement de lEtat (technique du Partenariat Public
Priv (PPP) ),
Report et chelonnement de lajustement des rentes et pensions
Relvement du taux de la contribution dpendance charge des assurs (de 1,0 1,4%)
Relvement du taux de la TVA de 12% 15% pour certains services partir du 1er janvier
2007.

Ces mesures de consolidation budgtaire visent dun ct rtablir lquilibre des finances
publiques et dun autre ct dgager des marges de manuvre budgtaires suffisantes pour
assurer le financement des grands engagements financiers de lEtat, notamment dans les domaines
la politique de l'emploi, de l'ducation et de la recherche, de la protection de l'environnement, de
l'encadrement parascolaire des enfants et du logement.
Le rsultat positif tant au niveau de ladministration publique (+3,7%) que de ladministration
centrale (+0,9%) rsultant du compte de 2007 sexplique, grce au jeu combin de plusieurs
facteurs :

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73

lincidence budgtaire des mesures de restructuration budgtaire et conomique mises


en vigueur suite aux accords tripartites (voir ci-dessus).

un regain de dynamisme de lconomie luxembourgeoise partir de 2007

des retards au niveau de la planification ou de lexcution de diffrents projets


dinvestissements

B) Les mesures pour attnuer les effets de la crise conomique et financire (Plan de
conjoncture du Gouvernement de mars 2009)
L'conomie luxembourgeoise avait connu 4 annes de croissance soutenue de 2004 2007 (+5,4%
en volume par an en moyenne sur cette priode). En 2008 en revanche la croissance se trouve
pratiquement rduite zro. Le secteur financier s'est inscrit dans une tendance nettement baissire
partir du 2me trimestre 2008, mais c'est au cours du 4me trimestre que le coup le plus dur a t
reu, alors que les marchs financiers se sont retrouvs dans une configuration de krach boursier.
L'activit industrielle, au Luxembourg comme dans les autres pays, a t trs rapidement impacte,
ce qui a encore d'avantage contribu grever la croissance sur la fin de 2008.
En 2009 le PIB (en volume) diminue de 4,1%.
En comparaison : Du milieu des annes 1980 2007, la croissance annuelle moyenne atteint 5.3%
au Grand-Duch. De 2008 2011 la crise conomique se reflte dans une croissance qui est nulle en
moyenne annuelle sur la priode en question.
Eu gard au contexte conomique de la fin de 2008, le Gouvernement prend un certain nombre de
mesures destines essentiellement soutenir le pouvoir dachat des consommateurs et qui se
refltent dans le budget vot de 2009. Cest loption pour une politique anticyclique : lorsque
lconomie connat une phase de rcession, lEtat peut attnuer la crise et favoriser la reprise en
sendettant, afin de stimuler linvestissement, la consommation ou lemploi.
En troite concertation avec les partenaires sociaux au sein du Comit de Coordination tripartite et
aprs consultation de la Chambre des Dputs travers la Commission Crise conomique et
financire , le Gouvernement arrte en mars 2009 un ensemble de mesures complmentaires, le
tout constituant le Plan national de conjoncture .
Ces mesures se dclinent principalement autour des axes suivants:
-

soutien du pouvoir dachat par des mesures cibles;


soutien de lactivit des entreprises par le biais de mesures fiscales et autres ;
cration dun environnement administratif favorable lactivit conomique ;
soutien de lactivit des entreprises par le biais de linvestissement public ;
accompagnement des effets de la crise en matire demploi ;

Limpact des mesures nouvelles dcides en mars 2009 sur les chiffres du budget de 2009 est estim
un montant total de 665 millions deuros. Le paquet total (mesures dautomne 2008 et de mars
2009) slve 1,23 milliards deuros.

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74

C) Les principes de politique budgtaire inscrits au programme gouvernemental de 2009


Les orientations pluriannuelles de la politique budgtaire sont dfinies dans les termes suivants dans
la dclaration gouvernementale du 29 juillet 2009 devant la Chambre des Dputs :
Le dbut de la nouvelle priode lgislative est caractris par une grave crise conomique
internationale qui a des rpercussions fortes sur la situation des finances publiques de tous les pays, y
compris le Luxembourg.
La dgradation des principaux quilibres conomiques depuis fin 2008 sest rpercute sur les
finances de ltat sous le double effet de la diminution des recettes fiscales et de laccroissement des
dpenses sociales et dinvestissement de ltat. Grce la discipline budgtaire des dernires annes,
qui a permis de constituer des rserves et de maintenir la dette publique un niveau trs bas en
comparaison avec les autres pays de la zone euro, le financement des mesures de lutte contre la crise
a pu tre assur ce jour sans accroissement de la charge fiscale.
Le Gouvernement continuera mener une politique anti-cyclique [...].
En matire fiscale, afin de maintenir le pouvoir dachat et dviter daccentuer la crise, le
Gouvernement naugmentera pas les impts des personnes physiques durant la crise conomique.
En matire de fiscalit des entreprises, le Gouvernement veillera maintenir un environnement fiscal
comptitif. Il privilgiera les mesures fiscales permettant le dveloppement des investissements des
entreprises et la localisation au Luxembourg de nouvelles entreprises. []

D) Les mesures dassainissement retenues en 2010 avec lobjectif affich de rtablir


lquilibre budgtaire de ladministration publique en 2014
A court terme, compte tenu de la fragilit de la reprise conomique en 2010, la politique budgtaire
contre-cyclique entame en 2008-2009 est maintenue sur lanne 2010.
Ensuite, en conformit avec les conclusions du Conseil Ecofin et du Conseil europen de dcembre
2009, la consolidation budgtaire commence en 2011.
Dans un scnario politique inchange , il a en effet t soulign que les finances publiques
connatraient une dtrioration importante et structurelle.
Le tableau ci-aprs (source : 12me actualisation progr. stabilit et croissance davril 2011) rsume
l'incidence sur le budget 2012 des mesures qui ont t retenues par le Gouvernement dans le cadre
du programme de rtablissement de l'quilibre de la situation financire de l'Administration
publique l'horizon de 2014. Ces mesures se rpartissent entre rduction de dpenses et
majoration de recettes .
L'incidence globale des mesures arrtes pour 2011/12 peut tre estime quelque 678 millions, ou
1,4% du PIB.

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NB : La loi budgtaire pour 2012 a supprim limpt de crise pour 2012 (initialement il tait prvu pour 2011 et
2012)

E) Les mesures supplmentaires retenues pour 2013


Au cours de la priode 2007 2009, la croissance conomique est passe de +6,0% en 2007 +0,8%
en 2008 pour atteindre son niveau le plus faible en 2009 avec un taux de -4,1%.
Si en 2010 l'conomie luxembourgeoise avait retrouv un certain dynamisme, avec une croissance
relle de +2,7%, la situation conomique s'est toutefois de nouveau dgrade graduellement partir
de 2011, sous l'effet notamment d'une conjoncture internationale dfavorable entranant de fortes
tensions sur les marchs financiers internationaux.
A la lumire de l'volution prvisible des finances publiques et afin de pouvoir replacer cette
volution sur la trajectoire d'ajustement vers l'objectif budgtaire moyen terme, le Gouvernement
retient dans le cadre de llaboration du projet de budget pour 2013 des mesures supplmentaires
de consolidation budgtaire (+535 millions).
Ces mesures sajoutent la dcision du Gouvernement de dcembre 2011 de moduler le mcanisme
de lindexation automatique des salaires et de rduire son application au paiement dune seule
tranche indiciaire lan en 2013 et 2014, limitant de la sorte la dynamique des dpenses publiques.
Sur initiative des fractions parlementaires de la majorit, les mesures de consolidation budgtaire
sont portes en octobre 2012 un total de quelque 950 millions, soit 270 millions de plus que le
projet de budget initialement dpos.

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Le total des mesures se prsente comme suit :

Source : 14me actualisation PSC, avril 2013

Ceci tant il y a lieu de souligner, aussi dans le contexte de la crise gouvernementale et des lections
anticipes annonces pour octobre 2013, que les mesures dconomies envisages nont finalement
pas t appliques dans leur entiret, les modifications lgislatives ncessaires nayant pas toutes
t entreprises (forfait dducation, allocation de rentre scolaire).

F) Le programme gouvernemental de dcembre 2013


Devant larrire-fond dune diminution significative des recettes TVA prvoir ds 2015 - les recettes
de TVA sur le commerce lectronique seront affectes partir de 2015 aux budgets des Etats
membres en vertu du principe de rsidence des consommateurs et non plus en fonction de la de
rsidence du prestataire de service comme auparavant, limpact ngatif de ce changement sur les
recettes publiques tant estim en 2015 800 millions deuros - le programme du nouveau
Gouvernement sexprime comme suit en matire des finances publiques:
le Gouvernement a dcid de prendre les mesures ncessaires pour atteindre deux objectifs
budgtaire principaux :
-

atteindre dici la fin de la priode de lgislature un solde structurel des finances publiques
dau moins +0,5% du PIB ;
matriser, voire rduire la dette publique de faon la maintenir tout moment endessous de 30% du PIB.

Le Gouvernement se doit donc de prendre des mesures de consolidation budgtaire supplmentaires


ayant un impact structurel dau moins 2,5% du PIB (prenant en compte le dficit de lAdministration
centrale de -2% du PIB en 2016 et lobjectif budgtaire dun solde structurel de 0,5% du PIB). Ceci
implique un besoin de consolidation denviron 1,5 milliard deuros.
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G) Les efforts de consolidation du nouveau Gouvernement


Dans le cadre du projet de budget pour 2014 (prsent en fvrier 2014) le Gouvernement dcide un
paquet de mesures hauteur de 0,5% du PIB dont le dtail est rsum dans le tableau
suivant (source 15me actualisation programme de stabilit) :

Dans la 15me actualisation du programme de stabilit davril 2014, le Gouvernement trace la


trajectoire daprs laquelle il vise atteindre le solde structurel de +0,5% correspondant lOMT en
2018 :

La trajectoire tient compte du relvement de la TVA raison de 2 points de pourcent ds 2015,


relvement qui permettra de compenser une partie de la perte rsultant du changement de la
lgislation en matire de lattribution des recettes TVA issues du commerce lectronique (cf. supra).
Reste, pour atteindre lOMT en 2018, dautres efforts structurels raliser et dont limpact sur les
masses budgtaires de 2018 devra se chiffrer quelque (1.040-340=) 700 millions deuros.
Afin notamment de freiner laugmentation de lendettement (au niveau de ladministration centrale)
la trajectoire prvoit des mesures additionnelles ds 2015.
Ces mesures qui ont t dgags dans le cadre de la prparation du projet de budget de lEtat pour
2015 ont t intgres dans les chiffres du budget pour 2015 et dans ceux de la programmation
financire pluriannuelle pour la priode 2014-2018.
Le tableau ci- aprs rsume, conformment larticle 3 de la loi du 19 dcembre 2014 relative la
programmation financire pluriannuelle pour la priode 2015 2018, la trajectoire dvolution vers
lobjectif budgtaire moyen terme, compte tenu des mesures de restructuration qui ont t
arrtes par le Gouvernement :

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78

Le tableau ci-aprs trace les perspectives dvolution de la situation des finances publiques jusquen
2019, telles que actualises en octobre 2015 dans le projet de loi de programmation financire
pluriannuelle pour la priode 2015 2019.

Le tableau suivant prsente les perspectives dvolution jusquen 2020, telles prsentes en avril
2016 dans le cadre de la 17e actualisation du programme de stabilit :

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79

Chapitre 3 Trsorerie et rserves budgtaires


A) Composantes
Les principales composantes de la trsorerie de l'Etat sont:
-

L'excution budgtaire
Il s'agit du solde momentan entre recettes et dpenses budgtaires, la rentre des
recettes tant soit en avance, soit en retard par rapport au rythme d'excution des
dpenses.

La rserve budgtaire
La rserve budgtaire correspond aux soldes cumuls des comptes gnraux de l'Etat
depuis 1946. (Pour les exercices non encore dfinitivement clturs, sont considrs les
comptes provisoires, respectivement les budgets respectifs).
Un exercice dont le compte se solde par un excdent de recettes sur les dpenses fait
augmenter la rserve budgtaire. Un compte dficitaire diminue autant la rserve.
Pour l'volution pluriannuelle de la rserve budgtaire: cf. tableau infra

La rserve des fonds spciaux


La rserve des fonds spciaux correspond la somme de tous les avoirs des fonds
spciaux un moment donn. Elle varie au cours de l'exercice fur et mesure que sont
effectues des dpenses charge des fonds spciaux et que les fonds peroivent leurs
recettes (dotations budgtaires; emprunts mis au profit du Fonds des routes).
Les avoirs des fonds spciaux ne doivent pas tre confondus avec des rserves de
liquidits dtenues par la Trsorerie de lEtat dans la mesure o ces avoirs
correspondent uniquement des droits engager des dpenses par les ministres
grant les fonds spciaux.

B) Evolution pluriannuelle (au 31.12.) selon les lois portant rglement des comptes
gnraux
Exercice

Rserve
budgtaire

Rserve des
fonds spciaux
de l'Etat

Total

Variation
(en %)

2000

503,2

1 744,3

2 247,5

25,9%

2001

505,6

2 613,6

3 119,2

38,8%

2002

505,8

2 574,5

3 080,3

-1,2%

2003

506,1

2 258,8

2 764,9

-10,2%

2004

230,0

1 925,0

2 155,1

-22,1%

2005

-464,3

1 314,8

850,5

-60,5%

2006

-452,5

1 483,0

1 030,5

21,2%

2007

-450,9

1 474,9

1 023,9

-0,6%

2008

-447,3

1 617,2

1 169,9

14,3%

2009

-1 232,8

2 134,6

901,8

-22,9%

2010

-322,0

1 942,3

1 620,3

79,7%

2011

-683,2

1 846,8

1 163,6

-28,2%

2012

-889,0

1 705,2

816,2

-29,9%

2013

-529,9

1 609,7

1 079,8

32,3%

2014

-672,6

1 509,7

837,1

-22,5%

2015

-1 133,3

1 569,5

436,2

-47,9%

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Bibliographie et sources

Elments du cours de finances publiques


de Serge Hoffmann et de Raymond Bausch (depuis avril 2014)
Une version rcente est disponible sur le site de lInspection gnrale des Finances :
http://www.igf.etat.lu/lexique/lexique.htm

Actualisations du programme de stabilit


Toutes les actualisations sont disponibles sur le site du Ministre des Finances :
http://www.mf.public.lu/publications/index.html

Projets de lois budgtaires


o Volume 1
o Volume 2
o Volume 3
Les documents sont disponibles sur le site officiel du budget de lEtat qui reprend dautres
documents intressants :
http://www.budget.public.lu/lu/index.html

Lois budgtaires
Les lois budgtaires en vigueur se trouvent sur le site de lInspection gnrale des Finances :
http://www.igf.etat.lu/
Toutes les versions se trouvent sur le site de LEGILUX :
http://www.legilux.public.lu/

Projets de lois portant rglement du compte gnral de lexercice n


Ces projets de lois se trouvent sur le site de la Chambre des Dputs :
www.chd.lu

Lois portant rglement du compte gnral de lexercice n


Ces lois se trouvent sur le site de la Chambre des Dputs :
www.chd.lu

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