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Sommaire
Titre I : Le droit budgtaire ..................................................................................................................... 5
Chapitre 1 - Dfinitions et principes budgtaires .............................................................................. 5
A) Dfinition du budget ................................................................................................................... 5
B) Ncessit et utilit du budget ................................................................................................... 10
C) Principales caractristiques du budget ..................................................................................... 11
D) Distinction du compte gnral de l'Etat ................................................................................... 12
E) Les principes budgtaires traditionnels .................................................................................... 13
Chapitre 2 - Structure du budget et classifications ........................................................................... 17
A) Structure lgale des tableaux de recettes de dpenses du budget ......................................... 17
B) Les classifications du budget..................................................................................................... 21
C) Le principe de ladaptation des chiffres budgtaires dans le cadre de la classification
conomique et de la classification fonctionnelle. ........................................................................ 22
Chapitre 3 - Elaboration et modification du budget ......................................................................... 25
A) L'laboration du budget............................................................................................................ 25
B) Les modifications du budget ..................................................................................................... 29
1) Les modifications lgislatives du budget vot ...................................................................... 29
2) Les modifications excutives du budget vot....................................................................... 30
Chapitre 4 Les diffrentes catgories de crdit ............................................................................. 32
A) Crdits ordinaires ................................................................................................................ 32
B) Crdits non- limitatifs................................................................................................................ 32
C) Crdits non-susceptibles de transfert ....................................................................................... 33
D) Les crdits sans distinction d'exercice et les restants d'exercices antrieurs ......................... 33
Chapitre 5 Les intervenants dans la procdure dexcution budgtaire ....................................... 35
A) Le principe de la sparation des ordonnateurs et des comptables ......................................... 35
B) Les organes d'excution du budget des recettes ..................................................................... 36
C) Les organes d'excution du budget des dpenses ................................................................... 37
D) La Cour des comptes ................................................................................................................ 39
E) Les contrleurs financiers ......................................................................................................... 40
F) L'Inspection gnrale des finances ........................................................................................... 41
Chapitre 6 La procdure ordinaire de lexcution budgtaire ....................................................... 43
A) Les actes d'excution du budget des recettes.......................................................................... 43
B) Les actes d'excution du budget des dpenses ........................................................................ 43
C) L'exercice budgtaire - Notion et dure ................................................................................... 52
D) Comptabilit budgtaire et gnrale ....................................................................................... 55
Chapitre 7 Les procdures particulires de lexcution du budget ............................................... 56
A) Les ordonnances de paiement provisoires ............................................................................... 56
B) Le paiement par comptable extraordinaire .............................................................................. 56
C) Les avances de trsorerie ......................................................................................................... 57
D) Les fonds spciaux .................................................................................................................... 58
E) Les services de l'Etat gestion spare .................................................................................... 61
Loi du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilit et la trsorerie de l'Etat, telle que
modifie ; (LC)
Loi du 10 mars 1969 portant institution d'une Inspection gnrale des finances
Loi du 25 juin 2009 sur les marchs publics (+ rglement d'excution du 3 aot 2009)
le budget est une loi au sens formel, c.--d. un acte du pouvoir lgislatif ayant la forme d'une
loi ;
le budget est une rserve de la loi, c.--d. qu'il fait partie des matires spcialement
dsignes par la Constitution comme ne pouvant faire l'objet que d'une loi formelle.
Une telle dfinition purement formelle du budget serait cependant insuffisante. Aussi la loi sur la
comptabilit de lEtat apporte-t-elle des prcisions supplmentaires en dfinissant le budget de
l'Etat par rapport son contenu:
LC-2 Le budget de l'Etat est la loi annuelle qui prvoit et autorise toutes les recettes et toutes les
dpenses effectuer par l'Etat pendant l'exercice pour lequel il est vot
D'o la dfinition suivante qui tient compte de l'aspect formel et matriel du budget:
Le budget est la loi annuelle qui prvoit et autorise (toutes) les recettes et dpenses effectuer (sur
fonds ordinaires) par l'Etat pendant l'exercice pour lequel il est vot.
Remarque: Notion de recettes et dpenses budgtaires
La comptabilit de l'Etat connat trois sortes de fonds de l'Etat, savoir les fonds ordinaires, les
fonds spciaux ainsi que les fonds dposs.
La dfinition du budget ne se rfre qu'aux fonds dits ordinaires, qui constituent les fonds
budgtaires proprement dits, c.--d. les fonds concernant les recettes et les dpenses qui sont
effectues par l'intermdiaire du budget ( savoir budget des recettes, budget des dpenses, budget
des recettes et dpenses pour ordre LC-2)
Ne sont donc pas repris au budget les recettes et les dpenses concernant:
-
les fonds spciaux (LC-76): Ce sont des fonds de l'Etat affects des dpenses publiques de
nature dtermine. Les dotations budgtaires annuelles au profit des fonds spciaux et
inscrites au budget font en revanche partie des fonds budgtaires ordinaires (LC-76) (voir
infra : Fonds spciaux)
les fonds dposs : ce sont des fonds publics ou privs reus en dpt par l'Etat (LC-93)
Volume I: Le projet de budget annuel rpondant aux exigences de la loi sur le budget, la
comptabilit et la trsorerie de lEtat (= prsentation lgale ). Il intgre principalement le
texte du projet de loi proprement dit ainsi que les tableaux annexs des recettes et de
dpenses. Sy ajoutent notamment un expos sur la situation financire et budgtaire ainsi
que le commentaire des articles de la loi budgtaire.
Volume II: Un document ayant pour objet dexpliquer et de commenter le passage entre la
prsentation des budgets et des comptes de lEtat conformment la lgislation sur la
comptabilit (budget lgal ) et la prsentation base sur le Systme europen de
Comptes SEC (prsentation applique dans le cadre du pacte europen de stabilit et de
croissance ). Sont notamment mis en exergue les soldes Etat central , Administrations
locales et Administration de la scurit sociale .
Seuls les volumes I et III sont soumis au vote de la Chambre des Dputs.
Le volume I conduit au budget proprement dit de lEtat au sens de la loi du 8 juin 1999 sur le budget,
la comptabilit et la trsorerie de l'Etat (budget lgal)
Le budget dans sa prsentation lgale (budget vot, volume I) comprend deux parties : dune part la
loi budgtaire (partie rdactionnelle) et dautre part les tableaux des recettes et dpenses.
1) La loi budgtaire proprement dite
Configuration traditionnelle de la loi budgtaire:
La structure de la loi budgtaire ne varie que trs peu d'anne en anne. Schmatiquement, elle se
prsente de la manire suivante:
Ministres/
Administrations/
Services
Enseign.
postprimaire
Enseign.
fondamental
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
77
210
191
250
311
90
230
209
130
225
250
120
90
240
320
150
370
368
40
40
50
90
50
50
50
50
50
50
50
55
70
95
95
110
223
99
Postes handicaps
(indiqus part
partir de 2006)
50
50
50
50
50
55
55
55
55
55
55
Autres
engagements
50
50
50
50
50
50
50
14
11
6
7
60
60
30
30+170
20+60
proprement financires et les autres dispositions. Si les premires ne durent effectivement que le
temps de lanne budgtaire (principe de lannualit), les dispositions non financires ont un
caractre permanent et doivent tre expressment abroges si le lgislateur veut les mettre hors
vigueur pour en supprimer les effets dans lavenir. Reste bien sr lventuelle difficult de savoir si
une disposition dtermine de la loi budgtaire est classer parmi les dispositions financires ou
parmi les dispositions non financires. Il existe des cas limite o la classification dune disposition
dans lune ou lautre catgorie peut causer problme.
Si linsertion dans la loi budgtaire de dispositions non financires nest donc pas une question de
lgalit, il convient toutefois dapprcier lopportunit de cette technique:
Quid de l'opportunit des dispositions ?
Les critiques gnralement mises l'gard des dispositions non financires insres dans la loi
budgtaire sont de 3 ordres:
-
Pour garantir que la procdure budgtaire puisse se drouler promptement, le projet de loi
budgtaire doit se limiter des dispositions financires.
Comme la procdure budgtaire est acclre par rapport la procdure ordinaire, elle ne
donne pas les garanties suffisantes pour que les instances consultatives et lgislatives
disposent du temps ncessaire pour l'examen convenable des dispositions en question.
Enfin, on ne s'attend gnralement pas trouver dans la loi budgtaire des dispositions
compltement trangres l'objet primaire de cette loi.
Pour ce qui est de la position du Conseil d'Etat relative aux dispositions en question: cf. avis du
Conseil d'Etat relatif au projet de loi budgtaire pour 1996:
Le Conseil d'Etat n'a cess, dans le pass, d'exprimer ses rserves, voire son opposition l'insertion
dans la loi budgtaire de dispositions n'ayant aucun lien avec la loi budgtaire et ne prsentant pas
de prime abord un caractre durgence.
Le critre pour l'insertion de dispositions non financires dans la loi budgtaire serait donc
l'existence de l'urgence.
2) Les tableaux des recettes et des dpenses
Par abus de langage, le terme de budget est souvent employ pour ne dsigner que les tableaux
annexs la loi budgtaire.
C'est essentiellement par le canal du budget que la Chambre des dputs contrle la
politique du Gouvernement. Il n'est en effet gure praticable d'associer le parlement la
gestion des affaires publiques lors de chaque acte de recette ou de dpense. Par contre,
l'apprciation par la Chambre des dputs de la gestion financire du Gouvernement est
facilite si elle s'exerce sur les consquences financires, pour une anne entire, de la
politique du Gouvernement, qui sont prsentes dans un document unique s'exprimant en
chiffres tant du ct des recettes escomptes que du ct des dpenses envisages.
Une deuxime justification est d'ordre conomique. Il s'agit de l'influence considrable que
les masses budgtaires tant en recettes qu'en dpenses exercent sur l'conomie du pays.
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L'tablissement du budget s'impose pour des raisons financires. En priodes normales les
besoins satisfaire dans un Etat dpassent, parfois sensiblement, les ressources disponibles.
Le budget est l'art du choix. Il y a des dpenses indispensables, des dpenses ncessaires et
des dpenses utiles. Parmi les dpenses, les unes sont pressantes, d'autres le sont moins,
d'autres encore peuvent attendre sans dommages pour la collectivit. Le budget est
l'instrument qui permet d'oprer les choix.
Enfin, une quatrime justification du budget est de nature comptable. Le budget est le
moyen de contrler s'il y a balance entre les recettes escomptes et les dpenses projetes
et si, en cas d'excdent des crdits de dpenses, ce dsquilibre comptable ne met pas en
pril l'quilibre conomique gnral du pays.
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pour les recettes, le chiffre est une simple prvision, mais en constitue ni un plafond ne pas
dpasser, ni un minimum recouvrer.
pour les dpenses, le montant constitue un plafond de dpenses autoris, mais sans
obligation de dpenser.
Par le biais de lexamen du projet de loi des comptes, la Chambre des dputs contrle a
posteriori que lexcution administrative et comptable du budget a eu lieu dans le cadre des
dispositions constitutionnelles, lgales et rglementaires, notamment en ce qui concerne les
rgles de la comptabilit de lEtat. Ce contrle lui est facilit par les observations obligatoires
de la Cour des comptes jointes au projet de loi des comptes.
Lanalyse des comptes gnraux constitue un outil important pour apprcier la qualit des
prvisions pour les budgets futurs. Cest pourquoi, avant de procder au vote du budget dun
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exercice dtermin, la Chambre des dputs doit disposer, suivant la loi sur la comptabilit
de lEtat, du compte gnral relatif au dernier exercice clos.
Remarque: Nonobstant limportance certaine des comptes gnraux, force est de constater que ni
les dputs, ni les mdia nen semblent tre totalement conscients. Cette opinion se reflte
parfaitement dans la comparaison que lon peut faire entre le volume des dbats parlementaires et
des relations dans la presse, consacr au projet de budget, dune part, et au projet de loi des
comptes, dautre part.
La comparaison entre le budget et les comptes gnraux risquerait dtre strile si elle ne permettait
plusieurs constatations:
Dabord, le budget est pour ainsi dire la pice dapparat de tout gouvernement et loccasion pour
lopposition de faire valoir le manque dimagination et de crativit du gouvernement en place. Rien
de tel ne se rencontre loccasion de ltablissement des comptes gnraux.
Dautre part, et surtout, le sort diffrent fait au budget et aux comptes sexplique aisment du point
de vue psychologique: le budget cest lavenir quil sagit de faonner; les comptes gnraux, cest le
pass fig et immuable dont les actions et dcisions ne sont en principe pas susceptibles dtre
rapportes.
elle tend offrir la Chambre des dputs, lors du vote du budget, une vision globale et
complte des prvisions de dpenses et de recettes de manire lui permettre un
contrle efficace sur l'Excutif.
dun point de vue technique la rgle de l'unit sert assurer une prsentation claire du
budget.
Le principe de l'unit du budget est donc tant une rgle de forme et de prsentation qu'un impratif
politique et technique.
D'aprs les financiers classiques la prsentation doit tre telle qu'il suffit de faire deux additions,
l'une des recettes escomptes et l'autre des crdits margs, pour savoir par comparaison du total
des dpenses et du total des recettes si les finances publiques sont en quilibre, en excdent ou en
dficit.
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le recours la technique des douzimes provisoires: l'autorisation est confre pour une
dure infrieure l'anne (cf. infra);
le recours des fonds spciaux et la dbudgtisation qui conduisent des autorisations
de dpenses dpassant le cadre de l'exercice budgtaire.
Division du budget en budget des dpenses, budget des recettes et budget pour ordre;
puis en titres, chapitres, sections et articles
Interdiction de crer des articles fourre-tout
Interdiction de transfrer des crdits entre articles sauf l'intrieur d'une mme section
(LC - 18). (Limites de transferts: cf. infra : Modifications excutives au budget)
5) La publicit budgtaire
Base lgale: rsulte du fait que le budget est une loi et est soumis aux formalits de publicit de ces
dernires.
Remarque: alors que les lois entrent en vigueur dans les trois jours francs de leur publication au
Mmorial sauf si elles disposent autrement, la loi budgtaire stipule traditionnellement qu'elle
entrera en vigueur le 1er janvier de l'anne auquel elle s'applique. Cette disposition s'avre
ncessaire pour le cas o, la suite de difficults techniques inhrentes la procdure lgislative, le
budget ne pourrait pas tre publi dans le dlai de trois jours francs prcdant le 1er janvier.
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(2) Si, la clture dfinitive de l'exercice, les recettes excdent les dpenses, le surplus peut
tre report l'exercice suivant.
(3) Les dpenses pour ordre ne peuvent pas dpasser le montant des recettes
correspondantes.
Le budget pour ordre regroupe ainsi les recettes effectues par l'Etat pour le compte de tiers ainsi
que, au niveau des dpenses, les montants correspondants revenant aux tiers bnficiaires. Le
budget pour ordre correspond ds lors aux oprations qui sont financirement neutres pour l'Etat.
Dun point de vue gestion budgtaire le budget pour ordre est soumis aux mmes rgles que le
budget des recettes et le budget des dpenses proprement dits.
Des prcisions ainsi que des drogations aux principes de LC-78 sont prvues annuellement dans la
loi budgtaire qui indique galement les oprations prcises imputer au budget pour ordre.
Exemples d'oprations imputes au budget pour ordre: - Extrait LB-2016 :
-
Projets europens
Art. 17. Recettes et dpenses pour ordre: Fonds structurel europen, projets ou programmes de lUnion
europenne
Les recettes et les dpenses effectues par lEtat pour le compte de lUnion europenne sont
imputes aux articles affrents du budget pour ordre, correspondant chacun un fonds, projet ou
programme de lUnion europenne. Au cours de lexercice, les dpenses dun tel article du budget
pour ordre peuvent dpasser temporairement le montant des recettes correspondantes
-
TVA
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Cette disposition signifie que le budget des recettes et le budget des dpenses sont subdiviss
chacun en deux titres:
Budget des recettes:
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Exemples:
-
Les crdits pour l'indemnisation des membres de jurys d'examen ou pour le paiement
dheures supplmentaires sont ordonnancs conjointement par le ministre du ressort et
le Ministre de la Fonction publique.
Attribution aux agents de la police d'une partie des amendes recouvres: comptence
conjointe du Ministre des Finances et du Ministre de la Scurit intrieure.
Pour les crdits de rmunrations des agents de l'Etat, inscrits dans les budgets des
diffrents dpartements ministriels, un rglement grand-ducal donne comptence pour
l'engagement et l'ordonnancement au Ministre de la Fonction publique.
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Ils ne font pas partie du budget vot et publi et ne lient donc pas les membres du Gouvernement
sur le plan juridique lors de l'excution de leurs budgets.
Structure de l'article budgtaire (exemple d'article budgtaire) :
XX .
Y . ZZ .
Dpartement
Section
2 premiers
chiffres du code
comptable
(= code con.
en principe)
TTT
2 premiers chiffres:
sous-classif. comptable
dernier chiffre:
no d'ordre
(en principe)
07 . 2
Justice
Etablissements
pnitenciers
12 .
Frais de fonct.
courant
040
frais de
bureau
Remarque: La prsentation de larticle budgtaire telle que dcrite ci-dessus ne s'applique pas au
budget pour ordre qui connat une simple numrotation des oprations y imputes.
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l'alimentation budgtaire des Fonds spciaux est remplace pour l'tablissement de la classification
conomique par les mouvements financiers qui se sont effectivement raliss par le biais des fonds
spciaux
Dans la classification conomique, un certain nombre d'tablissements publics tout en possdant un
statut juridique distinct de l'Etat, doivent tre intgrs dans le secteur des administrations publiques
(exemples: Fonds d'urbanisation et d'amnagement du plateau de Kirchberg, fonds de
remembrement des biens ruraux, fonds national de soutien la production audiovisuelle etc.) Le
traitement conomique de ces tablissements s'effectue de manire similaire au traitement des
fonds spciaux. Deux situations peuvent se prsenter:
Si l'tablissement en question bnficie d'une dotation de l'Etat, cette dotation doit tre neutralise
et elle est remplace par les dpenses voire les recettes effectives de l'tablissement en question. Si
par contre aucune dotation de l'Etat n'est accorde l'tablissement, seules les recettes et dpenses
effectives sont intgres dans la classification conomique.
La classification comptable classe les oprations suivant la destination conomique finale (Exemple:
participation de l'Etat dans le traitement des agents de la scurit sociale = code 11 rmunrations).
La classification conomique classe suivant la destination conomique effective (Participation de
l'Etat dans le traitement des agents de la scurit sociale = code 42 Transfert la scurit sociale).
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Lors de ces runions interdpartementales, les reprsentants des deux dpartements respectifs ont
pour mission de mettre en uvre, dans toute la mesure du possible, les directives de politique
budgtaire nonces par le Ministre du Budget dans la circulaire budgtaire.
Pour que la plupart des problmes, notamment tous les problmes courants, puissent tre vids au
cours de ces examens contradictoires et que le nombre des questions dbattre sur le plan
gouvernemental soit rduit un strict minimum, savoir aux affaires importantes caractre
politique, les fonctionnaires mandats des dpartements ministriels doivent tre dsigns parmi les
cadres dirigeants et tre munis des pouvoirs ncessaires.
En vue d'assurer un droulement satisfaisant des examens contradictoires, chaque dpartement
ministriel ne pourra tre reprsent en principe que par un seul dlgu. Au besoin, celui-ci pourra
cependant se faire assister par l'un ou l'autre expert.
Juin /juillet N-1 : Prparation des travaux du Conseil de Gouvernement.
En vue de la prparation des runions du Conseil de Gouvernement, l'Inspection gnrale des
finances tablit les procs-verbaux des runions interdpartementales qui indiquent, d'une part, les
modifications admises lors des examens contradictoires par rapport aux propositions initiales et,
d'autre part, les modifications supplmentaires proposes ventuellement par l'Inspection ainsi que
les questions d'ordre politique qui restent tre tranches (document: "Questions trancher par le
Conseil de Gouvernement).
Septembre N-1: Mise au point dfinitive du projet de budget par le Conseil de Gouvernement.
Les questions importantes d'ordre politique au sujet desquelles un accord n'a pu tre trouv lors des
runions interdpartementales (examens contradictoires) sont tranches au niveau
gouvernemental, suivant les cas, soit au cours de runions interministrielles ( examens
bilatraux ), soit au niveau du Conseil de Gouvernement.
Mi- octobre N -1: Dpt du projet de budget la Chambre des Dputs.
En vertu de LC- 6 Le projet de budget de lanne est accompagn dun rapport sur la situation
financire et budgtaire et ses perspectives dvolution dans le cadre conomique gnral ainsi que
dannexes explicatives faisant connatre notamment:
a) la situation financire des services de lEtat gestion spare;
b) lencours des garanties accordes par lEtat;
c) la situation financire des fonds spciaux, indiquant pour chaque fonds spcial son volution
pluriannuelle passe et prospective;
d) des indications dtailles concernant limpact des dpenses fiscales sur les recettes;
e) les principaux paramtres des projets de budgets des sous-secteurs des administrations publiques;
f) les informations prvues par larticle 6 du rglement (UE) n 473/2013 du Parlement europen et
du Conseil tablissant des dispositions communes pour le suivi et lvaluation des projets de plans
budgtaires et pour la correction des dficits excessifs dans les Etats membres de la zone euro;
g) les calculs permettant le passage du budget tel quil est tabli selon les rgles de la prsente loi,
vers une prsentation des recettes, des dpenses et de la capacit ou du besoin de financement de
lensemble des administrations publiques, dtaille par sous-secteurs et exprime selon les rgles de
la comptabilit nationale et de lUnion europenne;
h) lvolution pluriannuelle des recettes et des dpenses de lEtat sur une priode mobile de cinq ans,
comprenant lanne en cours, lanne auquel se rapporte le projet de budget ainsi que les trois
exercices financiers qui suivent.
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Les douzimes provisoires constituent des pr- budgets partiels pour un ou plusieurs mois, vots
par la Chambre des dputs, qui sont ensuite repris dans le budget proprement dit.
La procdure des douzimes provisoires contrevient au principe de l'annualit budgtaire. Aussi
est-elle contraire au principe de l'unit budgtaire, puisque si plusieurs douzimes doivent tre vots
successivement, on aboutit un morcellement du budget.
La procdure des douzimes provisoires nayant plus t applique depuis les annes 60, cest en
2013, pour permettre au nouveau Gouvernement issu des lections anticipes doctobre de
prparer son budget pour 2014, que la Chambre des Dputs vote en dcembre 2013 une loi de
douzimes provisoires portant sur les mois de janvier avril 2014. Le budget pour 2014 est
finalement adopt an avril 2014.
cf. Loi du 20 dcembre 2013 ayant pour objet:
1. dautoriser le Gouvernement effectuer, au cours des mois de janvier avril 2014, les dpenses
figurant aux tableaux annexs la prsente loi;
2. dautoriser le Gouvernement recouvrer les impts directs et indirects existant au 31 dcembre
2013 daprs les lois et tarifs qui en rglent lassiette et la perception;
3. de proroger certaines dispositions de la loi du 21 dcembre 2012 concernant le budget des recettes
et des dpenses de lEtat pour lexercice 2013 []
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La loi du 12 juillet 2014 relative la coordination et la gouvernance des finances publiques prvoit
par son Art.10 les douzimes provisoires en compltant lart.2 de la LC par le paragraphe suivant:
Au cas o le budget nest pas vot avant le premier janvier de lexercice auquel il sapplique, le
Gouvernement prsente un projet de loi lautorisant :
a) recouvrer les impts existant au 31 dcembre de lanne prcdant lexercice;
b) rendre applicables pour un ou plusieurs mois dautres dispositions;
c) effectuer, pendant la mme priode, les dpenses figurant dans des tableaux annexs.
Les recettes perues ainsi que les dpenses engages au cours de cette priode et liquides au cours
de lexercice sont reprises dans le budget vot de lexercice.
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Vu que ces procds constituent une entorse aux pouvoirs d'autorisation du Parlement, ils sont
entours d'un certain nombre de restrictions visant viter des abus.
a) Transferts de crdits
Base lgale :
LC-18 : (1) Aucun transfert de crdit d'une section du budget l'autre ne peut tre effectu qu'en
vertu d'une loi.
(2) Aucun transfert de crdit d'un article l'autre dans la mme section ne peut tre opr avant le
premier novembre d'un exercice. Dans des cas exceptionnels, de tels transferts peuvent tre autoriss
par le ministre ayant le budget dans ses attributions avant cette date.
NB : A relever que la loi budgtaire pour 2014 (art. 10) , en modifiant larticle 18 prcit de la loi sur
la comptabilit de lEtat, a introduit davantage de flexibilit au niveau des transferts, en supprimant,
dune part, la contrainte temporelle et, dautre part, en autorisant le transfert entre une section du
budget courant et la section correspondante du budget en capital.
Art. 10. Transferts de crdits
(1) Par drogation larticle 18, alina (1) de la loi modifie du 8 juin 1999 sur le budget, la
comptabilit et la trsorerie de lEtat, sont autoriss les transferts de crdit dune section du budget
des dpenses courantes la section correspondante au budget des dpenses en capital.
(2) Par drogation larticle 18, alina (2) de la loi modifie du 8 juin 1999 sur le budget, la
comptabilit et la trsorerie de lEtat, les transferts de crdits dun article lautre dans la mme
section peuvent tre oprs au cours de lanne 2014 sans lautorisation du ministre ayant le Budget
dans ses attributions
Le transfert est ralis par arrt du ministre ordonnateur. Copie des arrts de transfert est
envoye par le ministre ordonnateur pour information la Chambre des Dputs, au Ministre du
Budget et au contrleur financier.
L'effet du transfert :
L'effet du transfert est de diminuer le crdit de l'article d'origine concurrence du transfert ainsi que
de majorer du mme montant le crdit de l'article de destination. (d'o: il n'est pas possible
d'introduire par transfert des crdits pour des dpenses de nature non prvue au budget de
ladministration concerne). Le transfert n'influe ni sur le total des dpenses du budget vot, ni
fortiori sur l'quilibre entre recettes et dpenses.
A ajouter quun article peut tre augment ou diminu plusieurs fois par voie de transfert au cours
d'un mme exercice budgtaire.
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Limites aux transferts de crdits: Crdits non-susceptibles de transfert (cf. infra: Les diffrentes
catgories de crdits budgtaires)
b) Dpassement de crdits non-limitatifs
Base lgale :
LC-66: En cas d'insuffisance de crdits l'endroit d'un article libell "Crdit non limitatif", pour des
dpenses imprvisibles, indispensables et dont le rglement ne peut tre diffr, le ministre ayant le
budget dans ses attributions peut autoriser pralablement l'engagement un dpassement de crdit
sur demande motive du ministre ordonnateur
La loi sur la comptabilit prvoit donc le dpassement de crdits budgtaires, condition toutefois
que le ministre ordonnateur ait obtenu l'autorisation du Ministre du Budget avant mme
l'engagement de la dpense Encore y a-t-il lieu de souligner que sont susceptibles d'tre dpasss
que les seuls crdits qui portent la mention "crdit non-limitatif") (cf. infra Chapitre 4). Alors que la
possibilit de transfert est la rgle, celle de pouvoir dpasser un crdit constitue donc l'exception !
Les dpassements modifient le total du budget et l'quilibre budgtaire. Un mme article de
dpenses peut faire l'objet de plusieurs dpassements au cours d'un mme exercice.
Remarques:
* cf. Loi IGF - 2. A la demande du Ministre du budget, [L'IGF] donne son avis sur le dpassement des
crdits non-limitatifs .
* constituent des dpassements de nature particulire l'affectation d'ventuelles plus-values de
recettes aux fonds spciaux (affectation dcide depuis lexercice 1999 par le biais dune loi spciale
sur laffectation de lexcdent de recettes budgtaires dun exercice donn).
31
limitatifs, c'est dire que le montant inscrit au budget constitue la limite suprieure de ce
que la Chambre des dputs autorise l'excutif dpenser (LC16) :
Art. 16. (1) Les crdits budgtaires ne permettent le paiement de dpenses que jusqu'
concurrence du montant vot
transfrables, c'est dire que les excdents de crdits peuvent tre utiliss d'autres
fins, aprs leur transfert sur un article budgtaire appropri de la mme section (LC18);
relatifs l'exercice budgtaire en cours, c'est dire ne permettant de payer que des
dpenses engages pendant l'exercice budgtaire en cours d'excution (17 LC) (cf infra:
notion et dure de l'exercice budgtaire).
Les caractristiques ci-dessus souffrent de nombreuses exceptions. Ces exceptions sont cres
tantt:
-
pour tel crdit pris individuellement: dans ce cas la drogation figure au budget derrire
le libell de l'article concern ;
de faon collective pour toute une catgorie de crdits: la drogation se trouve alors
inscrite dans la loi budgtaire.
Un mme article peut droger aux caractristiques susvises sur plusieurs points simultanment.
32
33
2. Base lgale
LC - 17. - (1) Les crdits budgtaires ne peuvent tre utiliss que pour payer des dpenses engages
pendant l'exercice pour lequel ils sont vots.
(2) Par drogation ce principe des articles budgtaires peuvent porter les mentions restant
d'exercices antrieurs ou crdit sans distinction d'exercice .
(3) Les crdits portant la mention restant d'exercices antrieurs sont inscrits au budget pour
pouvoir payer des dpenses engages au cours d'exercices antrieurs et dont le rglement est rest
en souffrance ou pour rgulariser les ordonnances provisoires prvues l'article 67, alina (1).
(4) Les crdits peuvent porter la mention sans distinction d'exercice lorsqu'ils concernent des
dpenses pour lesquelles l'engagement et le paiement ne peuvent tre raliss charge d'un mme
exercice budgtaire.
(5) La somme des engagements contracter au cours d'un exercice et des engagements reports
d'exercices antrieurs ne peut dpasser de plus d'un tiers le montant du crdit vot pour l'exercice en
cours et portant la mention sans distinction d'exercice . Dans des cas exceptionnels dment
motivs, cette limite peut tre dpasse sur autorisation pralable du ministre ayant le budget dans
ses attributions.
3. Applications
Linscription dun restant dexercices antrieurs simpose toutes les fois quil reste des paiements
en souffrance aprs la clture d'un exercice. Les raisons en peuvent tre multiples :
-
L'attribut crdit sans distinction d'exercice se rencontre surtout pour les crdits destins des
projets dont la ralisation est difficile sinon impossible faire cadrer avec l'anne budgtaire.
Lengagement et le paiement, en raison de la complexit ou de limportance du projet, ne se situent
pas dans une seule et mme anne budgtaire (anne civile, prolonge de la priode dite
complmentaire, cf. infra).
Lengagement de la dpense se fait dans cette hypothse au cours de lexercice n, les paiements se
font au fur et mesure de lavancement du chantier, au cours des exercices n+1, n+2 etc. Les
budgets des annes n, n+1, n+2 prvoient les crdits de paiements correspondant aux diffrentes
tranches ralises au cours des exercices respectifs.
Sont sans distinction d'exercice:
-
les crdits dsigns comme tels par la loi budgtaire ( Crdits pour rmunrations de
personnel ) ;
les crdits spcifiquement libells comme tels.
Remarque: Les restants d'exercices antrieurs sont regroups la fin de chaque section budgtaire
et portent un numrotage identique celui de l'article auquel ils se rapportent sauf que les 3
derniers chiffres se trouvent augments de 500. (ex. 16.1.12.622)
Institut national dadministration publique
34
une phase administrative qui comprend l'ensemble des oprations aboutissant faire
natre une crance au profit de l'Etat ou une dette sa charge;
une phase matrielle qui consiste encaisser les sommes dues l'Etat ou payer celles
dues ses cranciers.
Les deux sortes d'oprations sont confies des agents distincts: les oprations administratives se
font sous la responsabilit des ordonnateurs, tandis que les oprations de maniement des deniers
publics se font sous celle des comptables (appels aussi receveurs).
Suivant le principe de la sparation des ordonnateurs et des comptables les ordonnateurs n'ont pas
le droit d'exercer les fonctions des comptables, et inversement.
2. Base lgale
LC-21: (1) L'excution du budget est assure suivant le principe de la sparation de ordonnateurs,
des contrleurs financiers et des comptables publics.
(2) Les fonctions d'ordonnateur, de contrleur financier et de comptable public sont incompatibles
entre elles.
3. Justification
Le principe a un fondement multiple:
-
L'intrt d'une division du travail: dcider des recettes et des dpenses ou les encaisser
et les dcaisser, constituent des tches essentiellement diffrentes qui n'exigent pas les
mmes qualits.
L'limination des risques d'abus par un contrle rciproque: la sparation faite entre les
ordonnateurs et les comptables permet d'organiser un contrle des uns sur les autres,
l'ordonnateur pouvant contrler l'activit du comptable, et inversement.
La recherche d'une meilleure efficacit du contrle: les ordonnateurs tiennent des
critures distinctes de celles des comptables. En rapprochant les comptes administratifs
des ordonnateurs et les comptes de gestion des comptables, les organes du contrle
peuvent dcouvrir d'ventuelles irrgularits.
Remarques:
1) Si les oprations administratives et comptables sont exerces par des personnes diffrentes, ces
deux catgories d'agents travaillent souvent dans la mme administration. C'est ainsi que
35
Exceptionnellement d'autres services peuvent faire natre des crances au profit de lEtat (et donc
tre ordonnateur en matire de recettes):
-
Remarque: relever que selon larticle 42 de la loi sur la comptabilit de lEtat les conditions et les
modalits de tarification et de perception des recettes non fiscales sont arrtes par dcision
conjointe du ministre comptent et du ministre ayant le budget dans ses attributions.
-
Paiements indment effectus: LC-65: (1) Les paiements indment effectus donnent
en principe lieu l'tablissement de rles de restitution par l'ordonnateur (= Ministre du
dpartement concern). Les rles de restitution sont soumis au visa du contrleur
financier et recouvrs par les comptables publics chargs de la perception de ces
recettes.
36
Les receveurs sont les agents chargs des oprations de perception; leur comptence quasiexclusive rsulte des dispositions suivantes:
- Recettes fiscales: LC-41 Le recouvrement des crances fiscales est confi aux receveurs
des administrations fiscales comptentes
- Recettes non-fiscales: Aprs avoir accord son visa le contrleur financier transmet le
titre de recette au comptable public comptent aux fins de recouvrement.
Exceptionnellement, et par drogation la comptence exclusive des receveurs, la Trsorerie de
l'Etat est charge ... du recouvrement des recettes provenant de la gestion de la trsorerie et des
recettes non fiscales spcifiques dont le ministre ayant le budget dans ses attributions peut la
charger (LC 91)
La trsorerie est en outre charge de la centralisation des recettes et de la gestion des avoirs
financiers de lEtat (LC-91)
3) Les contrleurs en matire de recettes
Le contrle des oprations ayant trait aux recettes de lEtat est organis plusieurs niveaux
(contrles internes et contrles externes)):
-
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(2) L'ordonnateur engage, liquide et ordonnance sous sa responsabilit les dpenses charge des
crdits budgtaires mis sa disposition.
(3) Ont la comptence dordonnateur, pour les dpenses et les recettes relevant de leur
dpartement, les membres du Gouvernement [].
L'autonomie des Membres du Gouvernement n'est cependant pas absolue:
-
Des dlgations ou des subdlgations de signature peuvent tre confres par les
Ministres des fonctionnaires pour des dpenses de moindre importance. Ce pouvoir de
dlgation est limit et prcis par arrt grand-ducal du 22 dcembre 2000.
38
matrielle. Avant paiement il excute les cessions, les sommations tiers dtenteur et les
saisies qui lui sont notifies conformment aux procdures lgales prescrites.
En revanche les comptables publics ne peuvent invoquer aucun autre argument pour
s'opposer au paiement d'une ordonnance.
Contrle du comptable
Les comptables tant les mmes qu'en matire de recettes, les organes de contrle sont galement
les mmes. Ce sont:
-
39
rapports spciaux. Ces rapports sont transmis la Chambre des dputs. Les observations de la Cour
peuvent porter sur des constatations relatives des exercices budgtaires antrieurs.
Au-del des rapports pr mentionns, la Cour des comptes labore, la clture de chaque exercice,
un rapport gnral sur le projet de loi portant rglement gnral des comptes de l'Etat. Dans ce
rapport la Cour est appele se prononcer sur les manquements ventuels qu'elle aurait constats
dans l'excution du budget. La Cour peut en outre recommander des mesures prendre pour
l'avenir en vue d'amliorer les conditions de gestion des finances publiques.
A la demande de la Chambre des Dputes, elle rend un avis sur les dispositions de la loi budgtaire
annuelle.
Les contrles exercs par la Cour dbouchent donc dans tous les cas sur des avis/ rapports transmis
la Chambre des Dputs et rendus en principe publics. La Cour, en tant quorgane de contrle
externe, nintervient donc pas directement dans le processus dexcution du budget.
la disponibilit du crdit.
Est considr comme non disponible non seulement la partie du crdit budgtaire qui a
dj t effectivement dpense, mais galement les montants engags et non encore
liquids.
le choix de l'article budgtaire et comptable appropri compte tenu de la nature de la
dpense ;
la conformit de la dpense avec l'ensemble des rgles et dcisions s'y appliquant;
la rgularit des pices justificatives: au niveau de l'engagement, la conformit de la
commande avec le cahier des charges, l'exactitude matrielle des pices justificatives
40
41
pm: Outre les fonctions de contrle prdcrites, l'IGF est charge en vertu de sa loi organique du 10
mars 1969 notamment des missions suivantes:
-
donner son avis sur tous les projets ou propositions dont la ralisation est susceptible
d'entraner une rpercussion sur les finances de l'Etat (art. 2 Loi IGF);
L'Inspection gnrale des finances peut en outre tre charge de l'examen de toute
autre question que le gouvernement en conseil, ou un membre du gouvernement juge
utile de lui soumettre. (art. 4 Loi IGF)
42
43
- le paiement de la dpense.
1) L'engagement de la dpense
a) Dfinition de l'engagement
La dfinition de l'engagement dpend essentiellement du but poursuivi: s'agit-il d'apprcier
l'engagement de l'Etat au sens du droit civil (obligation charge de l'Etat), ou, au contraire,
d'apprcier l'engagement de l'Etat au sens du droit comptable et financier public ? L'engagement au
sens du droit civil n'entrane pas ncessairement l'engagement au sens comptable, et inversement.
Institut national dadministration publique
44
LC-19: L'engagement est l'acte par lequel l'Etat, reprsent par un membre du Gouvernement ou
son dlgu, cre ou constate son encontre une obligation dont rsultera une dpense charge du
budget .
Il est toutefois vident que d'un point de vue droit civil, cette dfinition ne donne pas entirement
satisfaction. Ainsi, par exemple, le bnficiaire d'une prestation lgale (allocations familiales etc.)
dispose d'une crance sur l'Etat indpendamment de la constatation de cette crance par le ministre
comptent; l'engagement juridique prcdant la constatation ministrielle.
b) Comptence en matire d'engagement
Si l'engagement au sens comptable rsulte obligatoirement de l'excutif, dans des cas
particulirement importants - notamment en matire d'engagements susceptibles de produire des
effets pendant plusieurs exercices - la Constitution prvoit l'intervention obligatoire du pouvoir
lgislatif dans une phase prparatoire.
Les dispositions essentielles cet gard sont les suivantes:
C-99: Aucune charge grevant le budget de l'Etat pour plus d'un exercice ne peut tre tablie que par
une loi spciale.
C-35: Le Grand-Duc nomme aux emplois civils et militaires conformment la loi et sauf les
exceptions tablies par elle. - Aucune fonction salarie par l'Etat ne peut tre cre qu'en vertu d'une
disposition lgislative.
C-103: Aucune pension, aucun traitement d'attente, aucune gratification la charge du Trsor ne
peuvent tre accords qu'en vertu de la loi.
C-99: Aucun emprunt charge de l'Etat ne peut tre contract sans l'assentiment de la Chambre .
C99: Toute acquisition par l'Etat d'une proprit immobilire importante, toute ralisation au
profit de l'Etat d'un grand projet d'infrastructure ou d'un btiment considrable, tout engagement
financier important de l'Etat doivent tre autoriss par une loi spciale. Une loi gnrale dtermine
les seuils partir desquels cette autorisation est requise.
Larticle 80 de la loi sur la comptabilit de lEtat, tel que modifi par la loi du 29 mai 2009, fixe le
seuil concret partir duquel l'intervention du lgislateur est ncessaire: Ainsi, une loi spciale est
obligatoire, en ce qui concerne les alinations, constructions, acquisitions ou tout engagement
financier de l'Etat, partir de projets dpassant 40.000.000 euros.
A noter quavant la modification de larticle 80 par la loi prcite de 2009, le seuil partir duquel
lintervention du lgislateur tait requise tait, depuis 1999, 7,5 millions deuros (seuil relev 9,95
millions deuros (adaptation lindice) par rglement grand-ducal de mars 2009).
Le relvement de 2009 fait partie du plan de relance de lconomie du Gouvernement en vue de
faire face la crise conomique et de contribuer au redressement de lconomie nationale. Il permet
de simplifier et dacclrer la mise en chantier de bon nombre de projets dinvestissements publics
qui ne ncessitent dornavant plus le vote par la Chambre des Dputs dune loi spciale
dautorisation.
Dans la majorit des cas, l'autorisation donne par le lgislateur en vertu des dispositions qui
prcdent ne suffit pas pour crer des droits au profit de tiers; des actes d'excution sont
ncessaires pour rendre l'Etat dbiteur; ces actes d'excution relvent tantt du gouvernement
Institut national dadministration publique
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(p.ex.: rglement grand-ducal), tantt d'un ministre ou de son dlgu, tantt encore des autorits
judiciaires.
Exemples:
-
Cration de postes d'agents publics par les lois portant organisation des cadres du
personnel des divers services publics (C-35, al.2), mais l'engagement de la dpense n'est
ralis que lorsque des personnes sont nommes aux postes prvus.
46
47
48
au niveau du service ordonnateur le contrle se fait sur pices: est-ce qu'il rsulte des
pices fournies que le service a t effectivement prest? En d'autres termes, y a-t-il le
feu vert de l'administration immdiatement charge du contrle?
au niveau de l'administration charge du contrle immdiat, le contrle se fait non
seulement sur pices, mais il peut tre matriel: rception contradictoire d'un chantier,
signature d'un bon de livraison, certification d'une feuille pour voyage de service ...
Dans beaucoup de cas cependant la vrification de la ralit de la crance n'est gure possible, p.ex.
pour les participations de l'Etat aux prestations des caisses d'assurance pension. La constatation se
borne la vrification qu'un titre de crance a t tabli et qu'il figure au dossier.
Signalons encore que la constatation peut revtir diverses formes:
-
Remarque: La constatation du service fait est troitement lie la liquidation, tel point qu'il est
parfois difficile de les distinguer, car elles sont concomitantes (ex. subventions bnvoles).
3) La liquidation de la dpense
La liquidation est l'opration qui consiste vrifier la ralit de la dette sur la base des titres
tablissant les droits acquis au crancier et arrter le montant exact en argent de la dpense sur
base des rgles administratives et contractuelles. L'opration incombe au ministre ordonnateur ou
son dlgu.
LC-19 (2): La liquidation d'une dpense est l'acte par lequel l'ordonnateur vrifie et certifie:
- l'existence des droits du crancier,
- la ralit et le montant de la crance,
- la date d'exigibilit de la crance.
Lors de la liquidation il y a lieu d'analyser en particulier la question de la prescription:
Institut national dadministration publique
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cf. LC- 61: Sont prescrites et dfinitivement teintes au profit de l'Etat, sans prjudice des
dchances prononces par d'autres dispositions lgales, rglementaires ou conventionnelles en la
matire, les crances qui, selon les modalits fixes par la loi ou rglement, n'ont pas t produites
dans le dlai de cinq ans partir du 1er janvier de l'exercice budgtaire au cours duquel elles sont
nes.
Tout comme la constatation du service fait, la liquidation est soit automatique, soit faite la
demande du crancier.
4) L'ordonnancement de la dpense
a) Dfinition
L'ordonnancement est l'acte administratif par lequel le ministre ayant engag la dpense, ou son
dlgu, donne ordre l'Etat de payer, charge du crdit budgtaire mis sa disposition et
conformment aux rsultats de la liquidation, la dette envers le crancier. (LC-19(3))
L'ordonnance indique l'article du budget des dpenses sur lequel la dpense est imputer, la
matire de la dpense, l'ayant droit du payement et la somme payer.
Aucun paiement charge de l'Etat ne peut tre effectu qu'au vu d'une ordonnance de paiement
(sauf dans les cas exceptionnels viss l'article 63 LC, cf. infra)
b) Formes de l'ordonnance
On distingue, suivant le nombre des bnficiaires d'une mme ordonnance
-
Une mme ordonnance ne peut pas comporter des dpenses se rapportant plusieurs exercices ou
plusieurs articles budgtaires.
-
les ordonnances d'imputation: elles rgularisent budgtairement des dpenses qui ont
t effectues auparavant sans mission d'une ordonnance en cas d'avance de
trsorerie (cf. infra: procdures exceptionnelles d'excution du budget). Les
ordonnances d'imputation n'entranent pas de sortie de fonds de la trsorerie.
c) Procdure
L'ordonnance de paiement
Aprs avoir reconnu la validit de la crance, jug suffisantes les pices justificatives produites et
contrl qu'il n'y a pas eu prescription, l'ordonnateur met une ordonnance de paiement. (art. 56
LC)
Pour pouvoir tre excute, l'ordonnance doit obligatoirement tre vise positivement par le
contrleur financier. (= 2me stade d'intervention du contrleur financier !)
L'ordonnance de paiement tablie par l'ordonnateur est transmise au contrleur financier
accompagne des pices justificatives.
50
Tout comme au niveau de l'engagement, l'ordonnance doit tre soumise dans les meilleurs dlais au
contrleur financier qui son tour dispose d'un dlai maximal de 8 jours pour se prononcer.
Contrles exercs au stade de l'ordonnancement - Cas de refus de visa
En vertu de l'article 57 LC le contrleur financier effectue l'ensemble des contrles prvus l'article
24. En principe, ces contrles devraient pouvoir tre effectus rapidement compte tenu du fait que
la dpense envisage a dj fait l'objet d'un premier examen dtaill au moment de l'engagement
(d'o: acclration des flux financiers).
En outre, le contrleur financier vrifie la concordance du paiement envisag avec l'engagement
initialement autoris. La concordance entre le montant de l'engagement et celui de
l'ordonnancement n'implique toutefois pas ncessairement une galit mathmatique de ces deux
montants. En effet, il est entendu que la condition de la concordance est remplie dans l'hypothse
o le montant ordonnanc est infrieur au montant engag.
Le contrleur financier refuse son visa dans les cas suivants:
-
la dpense n'a pas fait l'objet d'une proposition d'engagement correspondante, vise favorablement par le contrleur financier;
son contrle a rvl qu'une des conditions prvues l'article 24 a) e) n'est pas
remplie, c.--d. que soit:
le crdit disponible est insuffisant;
imputation budgtaire ou comptable de la dpense est inexacte;
la dpense n'est pas conforme aux dispositions lgales, rglementaires ou
conventionnelles y applicables;
les pices justificatives ne sont pas compltes
d'ventuelles procdures de contrle internes aux administrations n'ont pas t
respectes
Le refus de visa dment motiv est signifi l'ordonnateur et transmis pour information au ministre
ayant le budget dans ses attributions.
Le passer-outre au refus du contrleur financier (art 59)
Est applicable la mme procdure que celle prvue au stade de l'engagement.
A rappeler qu'un outrepasser au refus du contrleur est exclu au cas o il n'y a pas ou pas assez de
crdits pour pouvoir ordonnancer la dpense en question.
5) Le paiement
a) Dfinition
Art. 19 (4) LC: [...]
(4) Le paiement est l'acte par lequel le comptable public comptent
libre l'Etat de ses obligations envers ses cranciers.
Le paiement n'est plus de la comptence des ordonnateurs ou de leurs dlgus, mais de celle des
comptables de l'Etat qui sont indpendants par rapport aux ordonnateurs (cf. supra).
Le paiement consiste soit dans la remise matrielle de la somme due au crancier de l'Etat, soit, cas
le plus frquent, dans le virement du montant sur son compte bancaire.
51
b) Procdure
Condition pralable (art.62 LC)
Pour que le comptable public puisse payer une dpense, il faut obligatoirement qu'elle ait t
pralablement engage, liquide et ordonnance.
Le paiement est ds lors exclu si la dpense en question n'a pas parcouru les diffrents stades de
l'excution budgtaire, et en particulier si elle n'a pas trouv l'accord du contrleur financier aux
stades de l'engagement et de l'ordonnancement.
Remarque: en cas de recours la procdure du passer-outre au refus du contrleur financier, ce
dernier est, en vertu de l'article 59, dernier alina, oblig d'excuter la dcision du ministre
ordonnateur et de viser positivement l'opration lui soumise!
Contrles effectuer par le comptable charg du paiement
Le comptable doit en premier lieu s'assurer que l'ordonnance lui transmise pour paiement est munie
du visa du contrleur financier (art.62 (1) LC)
Si le visa de l'ordonnance de payement par le contrleur financier constitue la condition ncessaire
pour permettre au comptable public d'effectuer le payement, elle n'est cependant pas suffisante
alors que le comptable public est encore appel effectuer certains contrles ponctuels.
Ces contrles concernent:
-
Dans ce cadre, le comptable est appel en particulier excuter les cessions, saisies ou sommations
qui lui sont notifies par les pouvoirs publics (justice, administrations fiscales, etc.) ou par le crancier, de mme que les cessions la demande des bnficiaires des payements (contrat de cession de
salaires, excution des contrats de factoring, etc.).
L'imputation budgtaire et comptable
Les critures tant comptables que budgtaires relatives aux oprations de payement sont de la
comptence des comptables de la section comptabilit de la Trsorerie.
52
D'aprs le systme de gestion, en revanche, ne constituent des recettes ou des dpenses d'une
anne dtermine que les recettes effectivement encaisses respectivement les dpenses
effectivement payes au cours de cette anne.
Le systme de l'exercice prsente l'avantage que sont regroups tous les actes d'excution qui ont
t autoriss par le budget applicable cette priode. Les autorits financires peuvent ainsi, aprs
la clture de l'exercice, effectuer un rapprochement entre les prvisions budgtaires et le budget
excut.
Si le systme de gestion offre l'avantage de permettre la reddition des comptes dans un bref dlai
partir de la clture de l'anne budgtaire (absence de priode complmentaire), il prsente
cependant des inconvnients majeurs.
En effet, dans le systme de gestion des dpassements des crdits risquent de passer inaperus par
le report des dettes d'un exercice l'autre. En outre, il ncessite l'tablissement pour chaque crdit
d'un montant pour les engagements et d'un montant pour les paiements et rend un contrle
parlementaire efficace plus difficile.
2) Le systme luxembourgeois
En principe, le systme budgtaire luxembourgeois est celui de l'exercice:
LC- 8. Sont seules considres comme appartenant un exercice, les dpenses relatives des
engagements contracts au cours de l'anne qui donne sa dnomination l'exercice ainsi que les
recettes relatives des crances acquises l'Etat au cours de cette anne .
a) Dure de l'exercice
L'exercice budgtaire proprement dit dure une anne et cadre avec l'anne civile:
LC 7: L'exercice budgtaire et comptable commence le 1er janvier et finit le 31 dcembre de la
mme anne.
Comme le systme budgtaire luxembourgeois est cependant celui de l'exercice, l'exercice
proprement dit est prolong d'une priode complmentaire:
LC- 9 (tel que modifi par la loi budgtaire pour 2003 et des annes subsquentes) :
(1) Les oprations relatives l'ordonnancement des dpenses peuvent se prolonger jusqu'au
dernier jour du mois de mars de l'anne suivante.
(2) Les oprations relatives au paiement des dpenses et au recouvrement des recettes peuvent se
prolonger jusqu'au 30 avril de l'anne suivant l'exercice.
En pratique, l'application du principe de l'exercice aboutit aux dlais suivants:
En matire de recettes:
En principe, pour tre rattache un exercice n, la recette
-
53
Contrairement ce qui se passe en matire de recettes, la clture de l'exercice n'entrane pas que
des effets comptables: passs les dlais prcits, il devient impossible d'ordonnancer ou de payer
des dpenses alors mme qu'il resterait des crdits disponibles. De mme aucun engagement ne
peut plus tre pris aprs le 31 dcembre de l'anne qui donne sa dnomination l'exercice.
b) Les drogations au systme de l'exercice
1) Drogations particulires
LC-9: (3) Toutefois, les recettes fiscales et les recettes provenant du placement des disponibilits de
la trsorerie de l'Etat sont imputes l'exercice de l'anne au cours de laquelle elles sont
recouvres.
2) Drogations gnrales
A la clture de l'exercice, il peut rester des recettes recouvrer et des dpenses payer qui se
rattachent (c.--d. qui sont nes au cours de) cet exercice. Aussi le lgislateur a-t-il prvu:
-
En ce qui concerne les recettes, lorsqu' la clture dfinitive d'un exercice, il reste des recettes
effectuer sur cet exercice, l'imputation en est faite sur l'exercice en cours l'poque du
recouvrement.
Aucune autorisation spciale n'est ncessaire et l'imputation des arrirs se fait sur les mmes
articles que les recettes courantes de l'exercice en cours l'poque du recouvrement.
Le non-paiement d'une dpense la clture d'un exercice peut avoir de multiples raisons:
-
Deux techniques peuvent tre utilises pour la rgularisation des paiements en souffrance:
54
les restants d'exercices antrieurs: l'inconvnient de cette technique rside dans le fait
que la dpense ne pourra tre paye qu'aprs le vote de ce restant, donc souvent plus
d'un an aprs la rception de la facture.
Ex. facture se rapportant 2007, mise en dcembre 2007 et impaye suite des
discussions en ce qui concerne la qualit des travaux fournis; le budget pour 2008 tant
dj arrt, un restant ne peut tre inscrit qu'au budget pour 2009 et le paiement ne
pourra avoir lieu avant janvier 2009.
Au cas, rare, o les conditions de l'article LC-67 sont runies, la facture peut tre paye
de suite grce l'mission d'une ordonnance de paiement provisoire (cf. infra).
Les crdits sans distinction d'exercice: ces crdits peuvent tre utiliss pour payer, sans
autre formalit, des dettes se rapportant des exercices clos.
une comptabilit budgtaire qui retrace en dehors des oprations de caisse l'ensemble
des oprations relatives la phase administrative du processus d'excution du budget
(engagement, ordonnancement et mission des titres de perception relatifs aux recettes
non fiscales).
cf. LC-14: ...La comptabilit budgtaire comprend la comptabilisation des engagements
de l'Etat...
55
56
Les oprations effectues par les comptables extraordinaires suivent, quant leur imputation
budgtaire, le systme de l'exercice, quitte ce que la priode complmentaire se trouve rduite
par rapport la procdure ordinaire d'excution du budget. En effet, le comptable extraordinaire
reverse au Trsor au plus tard pour le 15 fvrier n+1 les fonds dont il n'a pas fait usage jusqu'au 31
janvier de l'anne n+1.
Procdure :
La procdure, en matire de dpenses, se droule en trois temps.
-
Dans une premire phase un agent est dsign comptable extraordinaire par dcision du
Ministre du Budget et se voit virer sur un compte bancaire une somme destine rgler
certaines dpenses de son service.
Dans un deuxime temps le fonctionnaire utilise cet argent pour payer les dpenses de
son service de la mme manire qu'un particulier rglerait ses dpenses prives. A la fin
de sa mission le comptable extraordinaire doit rendre compte de l'emploi des fonds mis
sa disposition et restituer le reliquat l'Etat.
Le virement au compte du comptable extraordinaire de la somme mise sa disposition
se fait au moyen d'une ordonnance de paiement normale, ordonnance mise
videmment en dehors de toute constatation de service fait. La somme ordonnance
vient en diminution des crdits budgtaires correspondants ds son paiement au
comptable extraordinaire (contrairement la technique des avances, cf. infra).
57
Aucun octroi davances temporaires de fonds par la trsorerie de ltat pour le paiement dune
dpense de ltat ne peut tre autoris par le Ministre ayant le budget dans ses attributions ni tre
excut par la trsorerie de ltat en labsence dun engagement pralable de la dpense sur un
article du budget ou sur un fonds spcial, conformment aux dispositions de la loi modifie du 8 juin
1999 sur le budget, la comptabilit et la trsorerie de ltat.
Art. 3. Autorisations spcifiques et temporaires
Loctroi davances temporaires de fonds par la trsorerie de ltat pour le paiement de dpenses de
ltat peut tre autoris par le Ministre ayant le budget dans ses attributions pour tous les
paiements:
1) en relation avec la rmunration des agents de ltat;
2) en relation avec les frais de voyage de service ltranger effectus par les agents de ltat et par
les personnes assimiles;
[]
(3) Les dpenses charge ainsi que les recettes au profit de ces fonds spciaux sont soumises aux
rgles de la prsente loi, sauf les exceptions ci-aprs:
b) Peuvent tre payes dans la limite des avoirs disponibles les dpenses engages au cours de
l'anne qui donne sa dnomination l'exercice ainsi que les dpenses engages au cours d'annes
prcdentes.
c) La somme des engagements contracter au cours d'un exercice et des engagements reports
d'exercices antrieurs peuvent dpasser le total des avoirs disponibles pour cet exercice.
d) L'avoir disponible au 31 dcembre est report l'exercice suivant.
58
Schma descriptif :
Budget de
lEtat
Recettes
Dpenses
Dotation
au Fonds
spcial XY
ANNUALITE BUDGETAIRE : en
principe crdits relatifs lexercice
en cours, crdits ne pouvant tre
reports; engagements limits au
montant du crdit disponible.
Dpenses
Justification:
De par leur nature, certaines dpenses se prtent mal la technique de l'exercice budgtaire. Ceci
est vrai en particulier pour des dpenses d'investissements importants qui s'chelonnent sur
plusieurs exercices.
Etant donn que la vitesse d'avancement du chantier n'est pas connue l'avance, l'inscription de
crdits annuels s'avre malaise:
-
La technique des fonds spciaux droge ainsi sur plusieurs points importants au systme de
l'exercice:
-
les sommes disponibles sur un fonds spcial sont sans distinction d'exercice , c'est-dire peuvent tre utilises au paiement des factures se rapportant des exercices dj
clos;
les sommes restant inutilises en fin d'exercice ne tombent pas en conomie, mais
restent inscrites au fonds spcial et peuvent tre utilises ultrieurement;
Depuis la modification de la LC par la loi budgtaire pour 2001, les fonds spciaux sont soumis au
systme comptable de l'exercice, c.--d. comportent la mme priode complmentaire que celle
d'application pour les crdits ordinaires.
Institut national dadministration publique
59
60
61
62
2. Fonctionnement
L'article 75 de la loi sur la comptabilit de 1999 prvoit que les services de l'Etat gestion spare
sont autoriss percevoir, outre une dotation budgtaire globale (= drogation au principe de
spcialit) des recettes rsultant de prestations de services ou des dons et legs (= drogation la
rgle de l'unicit de la caisse de l'Etat). Aussi pourront-ils reporter sur l'exercice suivant le solde positif disponible la clture d'un exercice. (drogation au principe de lannualit)
Le rglement grand-ducal du 3 fvrier 2006 prcise les points o les services en question drogent
aux rgles comptables et de contrle gnralement applicables au sein de lEtat, dont notamment :
-
le budget interne du service est librement modulable sans respecter les rgles
traditionnelles de transfrabilit ou de dpassements, le principe de spcialit ou encore
les critres de rattachement des dpenses un exercice donn ;
pour les dpenses et recettes du service, il ny a pas dintervention a priori du contrleur
financier, mais un contrle a posteriori sur base semestrielle ;
le ministre du ressort dsigne des agents chargs du contrle interne de la gestion
financire et comptable du service et dcide des modalits et des mthodes du contrle
interne ;
les comptes sont approuvs annuellement (avant le 30 avril de lanne n+1) par le
ministre du ressort et le ministre du budget.
63
64
1) Objectifs du pacte
Le pacte est destin assurer une gestion saine des finances publiques afin d'viter qu'une politique
budgtaire laxiste mene par un Etat membre ne pnalise les autres Etats travers le jeu des taux
d'intrt et n'aboutisse ainsi une perte de confiance dans la stabilit conomique de la zone. Le
pacte vise donc assurer une convergence soutenue et durable des conomies des Etats membres
de la zone euro.
C'est cet effet que l'article 126 du Trait sur lUnion europenne dispose que les Etats membres
vitent les dficits publics excessifs .
Daprs le protocole (no 12) annex au Trait, un dficit public est excessif si :
-
le rapport entre le dficit public et le produit intrieur brut dpasse une valeur de
rfrence de 3% du PIB moins:
o
o
ou si
-
65
finances publiques, notamment dans le domaine du financement des pensions, seront dsormais
pris en compte dans la version actualise du pacte de stabilit.
Des rcentes modifications ont t opres en 2011, dans le cadre du paquet de lgislation
communautaire dit Six Pack compos de 5 rglements et dune directive. Ces modifications ont
accentu les mcanismes de contrle.
a) Aspect surveillance (Volet prventif)
Chaque Etat membre doit tablir annuellement un programme de stabilit qui dcrit la politique
budgtaire moyen terme (anne en cours et 3 annes suivantes) en insistant plus particulirement
sur le respect des 2 critres centraux du pacte de stabilit et du trait de Maastricht.
Depuis 2011, le calendrier de la surveillance a chang avec lintroduction du
semestre europen : dornavant, les actualisations sont soumises au printemps
(anne n-1) au Conseil et la Commission, bien en amont de la soumission leur
parlement national des projets de budget pour l'anne suivante. En effet, le
semestre europen vise une coordination ex-ante des politiques budgtaires
nationales au niveau europen
les Etats qui n'ont pas encore atteint leur objectif budgtaire doivent oprer
un ajustement structurel annuel de 0,5% du PIB au minimum;
66
une valuation et une analyse dtaille des mesures budgtaires et des autres mesures
de politique conomique prises ou envisages pour raliser les objectifs moyen terme;
67
Si la Commission dtecte un dficit excessif ou risquant de le devenir, elle est tenue tablir un
rapport au sujet de cette constatation et de ses consquences.
La Commission peut mme dj tablir un tel rapport si les valeurs de rfrence ne sont pas
dpasses, mais si elle considre qu'il existe des risques de dficit ou de dette excessifs.
Le Conseil se prononce ensuite, sur recommandation de la Commission, au sujet de la question de
savoir si oui ou non la situation budgtaire de lEtat membre se caractrise par un dficit excessif. Si
le Conseil conclut qu'il y a un dficit excessif, il adresse une recommandation l'tat membre
l'invitant remdier cette situation.
Un dpt ne portant pas intrt, quivalant 0,2 % du PIB, peut tre impos ds qu'il aura t
dcid de soumettre un pays la procdure concernant les dficits excessifs.
Depuis la modification du pacte en 2011, ce dpt est propos par la Commission,
proposition qui est automatiquement adopte, sauf si le Conseil la rejette la
majorit qualifie (rgle de majorit inverse).
Si l'tat membre ne parvient pas ramener le dficit en dessous de la barre des 3 % dans les deux
ans, le dpt peut alors tre converti en amende plafonne 0,5 % du PIB.
A noter que suite la rforme du pacte opre en 2011, la procdure de sanction
peut tre dclenche non plus seulement en cas de dficit annuel tel que dcrit cidessus, mais galement si la dette publique dun Etat membre, qui est suprieure
la valeur de rfrence (60% du PIB) nest pas considre comme diminuant
suffisamment et sapprochant de la valeur de rfrence un rythme satisfaisant.
L'administration centrale
L'administration locale
la scurit sociale
La notion de dficit public se rfre donc un ensemble plus vaste que celui qui est dlimit par le
budget de l'Etat, tel quil est tabli, daprs les rgles de la comptabilit publique.
Pour ce qui est du solde de ladministration centrale il y a en outre lieu de relever quil diffre du
simple solde budgtaire rsultant du budget vot dans sa prsentation lgale.
En effet, en vertu du Systme europen des comptes (SEC 2010), ladministration centrale comprend
en plus des recettes et des dpenses du budget de lEtat proprement dit galement les recettes et
les dpenses des fonds spciaux de l'Etat, des institutions de lEtat (notamment Grand-Duc et
Chambre des Dputs) des services de lEtat gestion spare ainsi que des organismes, et
68
notamment les tablissements publics (produisant des biens ou services non marchands) qui sont
contrls par l'Etat ou qui sont financs majoritairement par l'Etat.
Pour ce qui est du solde de ladministration locale, il y a lieu de noter quun raisonnement similaire
est dapplication, ladministration locale comprenant non seulement les communes mais galement
les tablissements publics relevant des communes.
Le tableau suivant prsente globalement l'ensemble des oprations qui sont effectues pour passer
des dpenses budgtaires et des recettes budgtaires du budget de lEtat (suivant la
lgislation sur la comptabilit de l'Etat aux dpenses et aux recettes de l'Administration centrale ,
au sens du systme europen des comptes SEC 2010 (source : Projet de budget 2016, volume 2).
69
Adm. Publique
Administration
centrale
Administration
locales
Scurit
sociale
C 2000
5,90%
2,80%
C 2001
6,00%
2,80%
C 2002
2,10%
-0,50%
C 2003
0,40%
-1,30%
C 2004
-1,20%
-2,60%
C 2005
0,00%
-1,20%
C 2006
1,40%
-0,60%
C 2007
3,7%
0,9%
0,50%
0,10%
0,10%
0,00%
-0,10%
-0,30%
0,20%
0,4%
2,60%
3,00%
3,00%
1,80%
1,50%
1,50%
1,80%
2,4%
Il ressort des tableaux ci-dessus que le solde de l'administration centrale est pass de +2,8% (ou de
+605,7 millions) en 2000 -2,6 % en 2004. A partir de 2006 la tendance apparat inverse avec un
retour une capacit de financement en 2007. Ce revirement trouve au moins en partie son origine
dans les dcisions issues des runions tripartite de printemps 2006 (voir infra).
A partir de 2008 la crise conomique et financire conduit des dficits autrement plus importants,
avec pour 2010 un solde de -2,5% du PIB, soit pratiquement 1 milliard deuros. La crise
conomique sest traduite non seulement par des moins-values au niveau des recettes de l'Etat mais
Institut national dadministration publique
70
Source PB 2014
71
Si le niveau de lendettement se situe donc bien en-dessous de la limite de 60% du PIB prescrite par
le pacte de stabilit et de croissance, il y a toutefois lieu de souligner quil augmente rapidement
depuis 2008, et continue daugmenter en expectative au cours des exercices venir.
A noter que malgr les efforts de redressement des finances publiques entrepris les dernires
annes (cf. infra) et mme si lOMT au niveau de ladministration publique pourra tre rtabli
moyen terme, le solde de financement de ladministration centrale restera ngatif au cours des
prochains exercices, impliquant lexistence dun besoin de financement et donc laugmentation de la
dette de ladministration publique en 2015 et au-del.
La scurit sociale est (encore) structurellement excdentaire, de sorte quelle ne prsente pas de
dette brute.
4) Perspectives dvolution dici 2019
Le tableau ci-aprs trace les perspectives dvolution de la situation des finances publiques jusquen
2019, telles que prvues en octobre 2015 dans le projet de loi de programmation financire
pluriannuelle pour la priode 2015 2019.
A souligner que cette volution, prvoyant le respect de lOMT de 0,5% ds 2015, est conditionne
par un effort de consolidation que le Gouvernement sest engag mettre en uvre dici 2019 par
rapport lvolution prvisible politique inchange.
Sans cet effort de consolidation, lvolution politique inchange- des finances publiques est
indique comme suit en avril 2015 dans la 16me actualisation du programme de stabilit :
72
Ces mesures de consolidation budgtaire visent dun ct rtablir lquilibre des finances
publiques et dun autre ct dgager des marges de manuvre budgtaires suffisantes pour
assurer le financement des grands engagements financiers de lEtat, notamment dans les domaines
la politique de l'emploi, de l'ducation et de la recherche, de la protection de l'environnement, de
l'encadrement parascolaire des enfants et du logement.
Le rsultat positif tant au niveau de ladministration publique (+3,7%) que de ladministration
centrale (+0,9%) rsultant du compte de 2007 sexplique, grce au jeu combin de plusieurs
facteurs :
73
B) Les mesures pour attnuer les effets de la crise conomique et financire (Plan de
conjoncture du Gouvernement de mars 2009)
L'conomie luxembourgeoise avait connu 4 annes de croissance soutenue de 2004 2007 (+5,4%
en volume par an en moyenne sur cette priode). En 2008 en revanche la croissance se trouve
pratiquement rduite zro. Le secteur financier s'est inscrit dans une tendance nettement baissire
partir du 2me trimestre 2008, mais c'est au cours du 4me trimestre que le coup le plus dur a t
reu, alors que les marchs financiers se sont retrouvs dans une configuration de krach boursier.
L'activit industrielle, au Luxembourg comme dans les autres pays, a t trs rapidement impacte,
ce qui a encore d'avantage contribu grever la croissance sur la fin de 2008.
En 2009 le PIB (en volume) diminue de 4,1%.
En comparaison : Du milieu des annes 1980 2007, la croissance annuelle moyenne atteint 5.3%
au Grand-Duch. De 2008 2011 la crise conomique se reflte dans une croissance qui est nulle en
moyenne annuelle sur la priode en question.
Eu gard au contexte conomique de la fin de 2008, le Gouvernement prend un certain nombre de
mesures destines essentiellement soutenir le pouvoir dachat des consommateurs et qui se
refltent dans le budget vot de 2009. Cest loption pour une politique anticyclique : lorsque
lconomie connat une phase de rcession, lEtat peut attnuer la crise et favoriser la reprise en
sendettant, afin de stimuler linvestissement, la consommation ou lemploi.
En troite concertation avec les partenaires sociaux au sein du Comit de Coordination tripartite et
aprs consultation de la Chambre des Dputs travers la Commission Crise conomique et
financire , le Gouvernement arrte en mars 2009 un ensemble de mesures complmentaires, le
tout constituant le Plan national de conjoncture .
Ces mesures se dclinent principalement autour des axes suivants:
-
Limpact des mesures nouvelles dcides en mars 2009 sur les chiffres du budget de 2009 est estim
un montant total de 665 millions deuros. Le paquet total (mesures dautomne 2008 et de mars
2009) slve 1,23 milliards deuros.
74
75
NB : La loi budgtaire pour 2012 a supprim limpt de crise pour 2012 (initialement il tait prvu pour 2011 et
2012)
76
Ceci tant il y a lieu de souligner, aussi dans le contexte de la crise gouvernementale et des lections
anticipes annonces pour octobre 2013, que les mesures dconomies envisages nont finalement
pas t appliques dans leur entiret, les modifications lgislatives ncessaires nayant pas toutes
t entreprises (forfait dducation, allocation de rentre scolaire).
atteindre dici la fin de la priode de lgislature un solde structurel des finances publiques
dau moins +0,5% du PIB ;
matriser, voire rduire la dette publique de faon la maintenir tout moment endessous de 30% du PIB.
77
78
Le tableau ci-aprs trace les perspectives dvolution de la situation des finances publiques jusquen
2019, telles que actualises en octobre 2015 dans le projet de loi de programmation financire
pluriannuelle pour la priode 2015 2019.
Le tableau suivant prsente les perspectives dvolution jusquen 2020, telles prsentes en avril
2016 dans le cadre de la 17e actualisation du programme de stabilit :
79
L'excution budgtaire
Il s'agit du solde momentan entre recettes et dpenses budgtaires, la rentre des
recettes tant soit en avance, soit en retard par rapport au rythme d'excution des
dpenses.
La rserve budgtaire
La rserve budgtaire correspond aux soldes cumuls des comptes gnraux de l'Etat
depuis 1946. (Pour les exercices non encore dfinitivement clturs, sont considrs les
comptes provisoires, respectivement les budgets respectifs).
Un exercice dont le compte se solde par un excdent de recettes sur les dpenses fait
augmenter la rserve budgtaire. Un compte dficitaire diminue autant la rserve.
Pour l'volution pluriannuelle de la rserve budgtaire: cf. tableau infra
B) Evolution pluriannuelle (au 31.12.) selon les lois portant rglement des comptes
gnraux
Exercice
Rserve
budgtaire
Rserve des
fonds spciaux
de l'Etat
Total
Variation
(en %)
2000
503,2
1 744,3
2 247,5
25,9%
2001
505,6
2 613,6
3 119,2
38,8%
2002
505,8
2 574,5
3 080,3
-1,2%
2003
506,1
2 258,8
2 764,9
-10,2%
2004
230,0
1 925,0
2 155,1
-22,1%
2005
-464,3
1 314,8
850,5
-60,5%
2006
-452,5
1 483,0
1 030,5
21,2%
2007
-450,9
1 474,9
1 023,9
-0,6%
2008
-447,3
1 617,2
1 169,9
14,3%
2009
-1 232,8
2 134,6
901,8
-22,9%
2010
-322,0
1 942,3
1 620,3
79,7%
2011
-683,2
1 846,8
1 163,6
-28,2%
2012
-889,0
1 705,2
816,2
-29,9%
2013
-529,9
1 609,7
1 079,8
32,3%
2014
-672,6
1 509,7
837,1
-22,5%
2015
-1 133,3
1 569,5
436,2
-47,9%
80
Bibliographie et sources
Lois budgtaires
Les lois budgtaires en vigueur se trouvent sur le site de lInspection gnrale des Finances :
http://www.igf.etat.lu/
Toutes les versions se trouvent sur le site de LEGILUX :
http://www.legilux.public.lu/
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