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Laction publique

Vincent Dubois

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Vincent Dubois. Laction publique. Cohen (A.), Lacroix (B.), Riutort (Ph.) dir. Nouveau
manuel de science politique, La Decouverte, p. 311-325, 2009. <halshs-00498038>

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Laction publique
Vincent Dubois

Dans les socits occidentales contemporaines, ltat est devenu le cadre dans lequel sexerce
le fait de domination (Weber, 1971). La croissance du rle de ltat dans ladoption des
rgles gnrales concernant les rapports entre groupes sociaux [et] la lgitimation des
pratiques en usage (Lagroye et. al. 2002, p. 502) et avec elle le dveloppement de
lintervention publique dans de nombreux domaines constituent ds lors des processus socio-
historiques dcisifs pour la structuration de ces socits. Engags ds la seconde moiti du
XIXe sicle, poursuivis dans lentre-deux-guerres et plus encore dans la priode dite des
Trente glorieuses, ils ont notamment conduit transfrer la prise en charge de problmes
sociaux du priv vers le public, renforcer les administrations publiques, et intensifier leurs
relations dinterdpendance avec les diffrents groupes professionnels et sociaux.

Avec une force et des rythmes qui diffrent selon les pays et les secteurs, un processus inverse
de dsengagement des pouvoirs publics ou au moins de redfinition de leur intervention est en
cours depuis grosso modo le milieu des annes 1970 ce quon dsigne communment sous
le terme gnrique du tournant no-libral . Les faits les plus marquants de lhistoire
sociale et politique rcente constituent en effet autant de traits caractristiques dune
involution. Des systmes publics de socialisation des risques et services publics sont remis en
cause. La compression du budget, des effectifs et du primtre daction des administrations
publiques saccompagne dune tendance externaliser vers des oprateurs privs des
fonctions jusque l exerces par des agents publics. Cest globalement ltendue des
responsabilits des pouvoirs publics qui est rvise la baisse, au nom dune autolimitation
pragmatique ( lEtat ne peut pas tout faire ) et-ou du principe de responsabilit individuelle
( il ne faut pas tout en attendre ).

Au gouvernement de la socit pilot par ltat succderait une gouvernance laquelle


participerait de manire variable un ensemble dacteurs publics et privs, situs tant aux
niveaux local et supranational quau plan national. Cela nquivaut cependant pas
mcaniquement une disparition de laction publique, ce dont tmoigne entre autres la
multiplication des rformes ou l inflation normative . Cela nempche pas non plus un rle

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important de ltat, maintenu malgr les rformes librales, renouvel dans ses fonctions (que
lon pense aux dbats sur ltat rgulateur ou ltat stratge ), voire renforc sous ses
formes traditionnelles, par exemple rpressives lorsquil sagit de scurit.

Dun processus de rationalisation (identifi par Weber) articul au dveloppement de ltat,


on passerait ainsi une politique de rationalisation (prne par les rformateurs
contemporains) conduisant inversement en rduire limportance ou tout le moins en
redployer laction. Dans les deux cas, et quelles que soient par ailleurs les limites des
volutions dans un sens ou dans lautre, des positions sociales stablissent ou se dfont, des
ressources sont transfres, des systmes de relations et de reprsentation se (re)structurent ;
en bref des mutations sociales majeures soprent. Que ce soit par sa gense, son
institutionnalisation et son dveloppement ou linverse du fait de sa rduction ou de son
dmantlement, laction publique est bien ainsi au cur des transformations des socits
contemporaines, dont elle forme la fois le rsultat et le vecteur. Cest la raison pour laquelle
son analyse doit tre rapporte ces transformations et peut contribuer de faon dcisive
leur comprhension.

On dfinira en ce sens laction publique comme lensemble des relations, des pratiques et des
reprsentations qui concourent la production politiquement lgitime de modes de
rgulation des rapports sociaux. Ces relations, plus ou moins institutionnalises, stablissent
entre des acteurs aux statuts et positions diversifies quon ne peut rduire a priori aux seuls
pouvoirs publics : reprsentants de groupes dintrt, journalistes, entrepreneurs privs ou
usagers y ctoient ministres, organisations internationales, fonctionnaires ou responsables
politiques. Le statut des acteurs ne suffit donc pas dfinir laction publique. Les pratiques
qui contribuent cette rgulation sociale sont elles aussi diversifies, de ldiction de normes
au recours lexpertise, de lallocation de ressources matrielles la production discursive.
De sorte que laction publique ne peut pas plus tre cantonne lexercice de la puissance
publique ou la dlivrance de services publics , pour reprendre les catgories
institutionnelles juridiques si prgnantes en la matire. Par-del son caractre protiforme, la
spcificit de laction publique tient donc avant tout la lgitimation politique des
rponses quelle apporte des problmes sociaux , des ressources quelle distribue ou
des formes dorganisation sociale quelle promeut.

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Si la sociologie de laction publique constitue un domaine de recherche part entire, dans la
mesure o elle a des terrains et des outils qui lui sont spcifiques, elle ne peut cependant tre
dtache de la rflexion gnrale des sciences sociales sur le fonctionnement des socits
dtachement dont lhyperspcialisation de lanalyse des politiques publiques prsente parfois
le risque. Cette analyse doit au contraire se concevoir comme une contribution la
connaissance des modes dorganisation sociale et de leurs transformations. Elle est plus
prcisment partie intgrante de la sociologie politique, dans la mesure o elle a pour but
danalyser les modes dexercice du pouvoir et de la domination dans leur dimension politique.
Les pages qui suivent prcisent et illustrent ces propositions, en revenant sur la formation et
les limites dun savoir spcialis dans le domaine des politiques publiques, puis en tudiant la
structuration des relations constitutives des politiques et les pratiques par lesquelles elles se
ralisent.

1. Les hritages dune discipline applique

De la science de gouvernement la spcialit acadmique

Le retour sur lhistoire des disciplines acadmiques, par la rfrence-rvrence aux pres
fondateurs ou le rappel des principes originels, sert souvent ldification autant qu la
formation des tudiants qui sy consacrent. Un tel retour constitue ici plutt une invitation
mettre distance une certaine tradition comme pralable ncessaire la formation de leur
posture intellectuelle. Cette tradition provient dabord de la policy science amricaine
(Parsons, 1995, p. 16-29 ; Duran in Boussaguet et. al., 2004, p. 232-241 ; Hassenteufel, 2008,
p. 19-25). Les travaux au demeurant trs varis qui en sont issus ont apport leur lot
dinformations empiriques et dinnovations analytiques. La place quy occupent les
dimensions normatives et prescriptives les dtournent toutefois pour partie de la vise de
connaissance propre aux sciences sociales au profit dune vise pratique damlioration de
laction publique. Cette spcialit ne sappuie gure sur les apports de la sociologie
europenne qui, linstar de ses initiateurs Weber, Marx et Durkheim, a abord la question de
ltat dans une thorie gnrale du monde social. Elle emprunte davantage lconomie, la
thorie des organisations ou au behaviorisme, dans la perspective dun accompagnement de
programmes dintervention publique dont il sagit de rationaliser la conception, de rendre
lorganisation fonctionnelle et les rsultats efficaces. Le politiste tats-unien Harold D.

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Lasswell (1902-1978) est un des premiers et principaux promoteurs dune telle orientation.
Aux rfrences intellectuelles se combine une conception de lactivit scientifique elle-mme
lie une croyance politique : cette connaissance joue volontiers le rle dauxiliaire technique
du pouvoir parce que ses promoteurs considrent lamlioration des performances
gouvernementales grce la science comme un gage de progrs dmocratique. La policy
science se dveloppe ds lors de concert avec le lancement de grands programmes
gouvernementaux, dans les annes 1930 avec le New Deal, puis aprs la seconde guerre
mondiale et le dveloppement de lintervention publique.

Les recherches rebaptises policy analysis partir de cette priode se veulent moins
navement optimistes quant la conduite des politiques et aux rsultats quon peut en
attendre. Elles mettent en vidence les dysfonctionnements bureaucratiques dans la ligne
des analyses de Robert Merton, se fondent largement sur le postulat de rationalit limite
formul par le psychologue et conomiste Herbert Simon, et analysent le processus
dlaboration des politiques publiques sous langle de la dbrouillardise et du
ttonnement (muddling through) comme le propose notamment Charles Lindblom. On
peut y voir la manifestation dune analyse critique de laction publique. condition toutefois
de rappeler que cette dimension critique consiste (au moins implicitement) rapporter les
politiques observes lidal dune politique rationnelle et efficace, autrement dit la vision
politique dominante. Ce domaine de recherche connat partir des annes 1960 aux Etats-
Unis notamment un fort dveloppement, en partie li aux programmes publics de la great
society. Il acquiert alors des caractristiques qui le spcifient aujourdhui encore dans
lunivers des sciences sociales. Ce carrefour disciplinaire, o la science politique croise
lconomie, la gestion et dans une moindre mesure la sociologie, se dveloppe dans des
institutions publiques, des cabinets de conseil, des organisations hybrides comme les think
tanks en mme temps quau sein du champ acadmique, o son enseignement sintgre la
formation des futurs public managers plus quil nest destin lanalyse distancie des
processus politiques. Lanalyse des politiques publiques se caractrise de ce fait par
limportance de travaux appliqus, elle-mme reflet de limportance des changes entre
analystes et dcideurs publics qui en sont souvent lorigine.

Le dveloppement de cette spcialit est beaucoup plus rcent en France. Sociologues et


politistes y ont de longue date tudi laction publique, au moins indirectement par le biais
des recherches sur ltat, de la science administrative ou des travaux sur des domaines

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particuliers, notamment les politiques sociales. Mais rappelons que la traduction littrale du
syntagme public policy et avec elle limportation des prsupposs dune tout autre tradition
intellectuelle, si elles sont aujourdhui banalises, pouvaient faire lobjet de commentaires trs
critiques au dbut des annes 1970 (Sfez, 1973). Cest surtout partir des annes 1980 que
des chercheurs franais revendiquent lanalyse des politiques publiques comme spcialit.
Articulant le rle des idologies analys dans une inspiration gramscienne celui des
relations entre groupes professionnels et haute fonction publique dans une perspective issue
du no-corporatisme, les travaux de Bruno Jobert et Pierre Muller (1987) ont renouvel les
approches traditionnelles de ltat et donn lieu de multiples tudes de politiques
sectorielles (Leca, Muller, 2008). Les autres recherches utilisent plus centralement les
rfrences amricaines (Padioleau, 1982), via notamment la sociologie des organisations
(Thnig, 1985 ; Musselin, 2005). Sans quelle puisse sy limiter, limpulsion de lanalyse des
politiques publiques en France correspond un modle de recherche privilgiant les tudes de
cas, souvent en lien avec des commandes gouvernementales. Dans les annes 1990, son
dveloppement doit ainsi beaucoup celui de lvaluation des politiques. La possibilit de
financements pour les thses et autres recherches ainsi que les perspectives de dbouchs
professionnels en dehors de luniversit et du CNRS dans une priode difficile pour lemploi
scientifique ont galement contribu au trs rapide essor des travaux dans ce domaine, en
mme temps quelles ont, l encore, favoris leur dimension applique. Tout cela a conduit
la production dun grand nombre de travaux dont beaucoup tirent aujourdhui un bilan
scientifique rserv, y compris lorsquils sinscrivent eux-mmes dans ce domaine (P. Duran
(in Boussaguet et al., 2004, p. 239).

Le dveloppement de lanalyse des politiques publiques a en mme temps donn lieu


dimportants efforts pour la doter de thorisations propres qui lui confrent une lgitimit
scientifique en affirmant un questionnement autonome, lui permettent de dpasser la simple
accumulation empirique de travaux monographiques et, finalement, la constituent en domaine
de connaissance spcifi par rapport aux champs disciplinaires et sous disciplinaires tablis. Il
faudrait pouvoir mobiliser les outils de lhistoire et de la sociologie des sciences pour montrer
comment ces conditions particulires ont confr un style propre lanalyse des politiques
publiques. Notons simplement que cela a favoris une tendance autorfrentielle qui prsente
plusieurs risques. Dabord celui dun oubli de ressources analytiques prouves dans dautres
domaines des sciences sociales. Ensuite celui dune discussion prtention thorique dont la
dynamique gnre la multiplication artificielle de diffrenciations dont linflation des

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prfixes en no et des suffixes en isme nest quun des rvlateurs les plus visibles.
Risque enfin dun usage ostentatoire ou routinier de notions mobilises comme marques
daffiliation une communaut savante plus que comme outils destins la formulation
dhypothses.

Une analyse expose de nombreux biais

Les logiques mmes de son dveloppement font que lanalyse des politiques publiques est
aussi au moins en partie une analyse pour des politiques publiques, risquant de ce fait dtre
prise dans lobjet quelle se donne. La triple rupture quoprent les meilleurs travaux dans ce
domaine constitue de ce point de vue un acquis majeur (Lascoumes, Le Gals, 2007, p. 16-
17). Rupture avec le volontarisme politique, qui prendrait le discours des lites gouvernantes
au pied de la lettre, et assimilerait laction publique aux volonts quelles mettent en scne.
Rupture avec le mythe de lunicit de ltat, battu en brche tant par le dvoilement de ses
concurrences internes que par lidentification des ramifications multiples qui, bien au del de
l tat conu comme une entit close sur elle-mme, sont au principe de laction publique.
Rupture enfin avec le ftichisme de la dcision, qui verrait dans le choix prcisment
identifiable dun dcideur clairement identifi le point de dpart absolu de laction
publique, alors que ce quon appelle dcision ne correspond bien souvent qu lofficialisation
dun processus multiforme bien loin dtre matris par celui qui lendosse (Lagroye et al.,
2002, p. 514-515).

Ces trois ruptures forment les conditions minimales ncessaires une vritable sociologie de
laction publique. Mais elles ne sont pas toujours aussi consommes quon pourrait
lattendre : il nest pas rare de lire des rfrences la volont de l tat pour le
coup runifi ou des rcits dcisionistes qui, au-del des facilits de langage (que signifient
au juste des phrases telles que Le gouvernement souhaite rformer ceci ou lUnion
europenne a dcid cela ?), tmoignent de la prgnance des conceptions du sens commun
ou plus prcisment du discours des gouvernants. Cest quil nest pas si facile de se
dprendre des innombrables prsupposs vhiculs par les reprsentations officielles de
laction publique. Les illusions fonctionnaliste (laction publique serait faite pour rsoudre tel
problme, remplir telle fonction) ou finaliste (son sens pourrait tre dduit du but ultime
quelle est cense poursuivre, gnralement celui que revendiquent les gouvernants) figurent
parmi les piges frquemment tendus lanalyse. Cest dans ces piges que lon tombe en

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considrant les politiques comme des moyens de rsoudre des problmes (problem solving) et
non comme ce quelles sont sociologiquement : le produit dinteractions, justifi
rtrospectivement, entre autres en invoquant lexistence pralable dun problme rsoudre
parfois invent aprs coup (Cohen et. al., 1991). Lorientation valuative pose des
problmes comparables lorsquelle se focalise sur la ralisation des objectifs officiellement
assigns : elle se condamne alors redoubler les constats formuls dans le champ politique, et
risque dans le mme temps de manquer les effets sociaux rels des politiques, qui ne se
confondent jamais avec les buts au nom desquels elles sont menes (voir par exemple Zunigo,
2008).

Plus largement, lutilisation de principes de division aussi commodes et frquents que peu
fonds sociologiquement demeure frquente. La vision opposant ltat la socit rsiste plus
que lon ne croit aux critiques des conceptions juridistes et objectivistes qui la sous-tendent
(Lacroix, 1985), et mme aux innombrables tudes empiriques des interactions qui rvlent la
fausse vidence dune telle csure (Jobert et Muller, 1987). La notion plus politique que
scientifique de socit civile illustre la persistance de cette pense dichotomique. Autres
fausses oppositions, souvent combines : politique vs administration ; dcision vs mise en
uvre. La distinction politique/administration, utile pour situer les positions des agents, ne
forme pas une ligne de partage systmatique entre des activits ou des rles souvent trs
imbriqus en pratique, comme on le voit trs bien dans la haute fonction publique (Eymeri,
2003). Elle doit encore moins fonder la rduction du politique aux seuls jeux lectoraux et
partisans, qui sert parfois tablir une frontire entre la sociologie politique et une analyse
dpolitise des politiques publiques. De mme, la distinction simplificatrice entre dcision et
mise en uvre est souvent difficile viter bien quelle soit potentiellement contradictoire
avec les rsultats des meilleures analyses. Celles-ci, en montrant le caractre diffus et dilu
dans le temps de la dcision et la dimension ngocie dune mise en uvre qui joue
parfois un rle dcisif dans la dfinition du contenu des politiques, invitent plutt, contre un
usage mcaniste du modle squentiel des politiques publiques (Jacquot in Boussaguet et. al.,
p. 71-77), une conception continuiste de laction publique.

Il est dautant plus difficile de se dprendre des reprsentations communes et-ou officielles
des politiques quelles donnent lieu des notions hybrides entre la science et laction. Celle
de gouvernance , par exemple, a connu ces dernires annes un important succs dans
lanalyse des politiques publiques en mme temps que dans les discours politiques et

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institutionnels, au point de former un cas dtude des nouvelles interdpendances entre
champs acadmique et politico-bureaucratique (Gaudin, 2002). Peut-on alors utiliser cette
notion en lui donnant une dfinition scientifique dtache de ses usages sociaux ? Nest-on
pas cependant invitablement pris dans des luttes de dfinition o lon risque toujours de
glisser du descriptif au normatif (dire ce quest vraiment la gouvernance ou noncer ce quest
la bonne gouvernance) ? linverse peut-on, du haut dune science souveraine, congdier
cette notion au nom de son impuret conceptuelle, dniant lexistence de ce quoi des agents
sociaux accordent leur croyance, au risque cette fois de manquer une ralit prendre en
compte dans lanalyse fut-ce comme catgorie indigne ou sous langle de la prophtie
auto-ralisatrice ? (Georgakakis, de Lassalle, 2007b).

Le problme ne tient pas seulement la porosit sociale des univers de lanalyse et de laction
publique. Il renvoie aussi aux caractristiques de laction publique comme objet dtude. Car
si la science sociale a toujours affaire des ralits dj nommes (Bourdieu et. al., 1968),
elle se confronte dans ce cas des ralits (socialement reconnues comme telles)
construites et nommes dans et par la ralit ( objectiver sociologiquement) de laction
publique. Autrement dit il ne sagit pas seulement de rompre avec des prnotions mais de
restituer leurs production et diffusion. Car lune des fonctions majeures de laction publique
consiste prcisment produire la reprsentation lgitime de la ralit sociale sur laquelle elle
sexerce (la crise des banlieues , la baisse du chmage ) et de la manire dont elle
sexerce (la concertation avec les partenaires , la modernit des rformes ). Sil est une
difficult particulire, cest que la prgnance des catgories de pense quelle vhicule expose
tout particulirement au risque dtre pens par une action publique quon croit penser, lors
mme que cest prcisment cette prgnance quil sagirait de penser (on sinspire ici de
Bourdieu, 1993, p. 49).

Constitue comme spcialit disjointe de la sociologie gnrale, lanalyse des politiques


publiques na que partiellement mobilis les acquis du raisonnement sociologique pour
surmonter ces obstacles. Dun point de vue pistmologique et mthodologique, cette distance
avec les dbats voire avec la tradition sociologiques a limit la rflexivit sur les postures
danalyse et mme sur les techniques de recueil des donnes (Bongrand et Laborier 2005 ;
Pinson et Sala Pala 2007), qui seule permettrait daffermir un point de vue scientifique dans
un domaine o, prcisment, dautres points de vue (mdiatique, politique, expert,
bureaucratique) dominent. Dun point de vue conceptuel, le souci de construire des modles

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propres lanalyse des politiques publiques a parfois priv la rflexion doutils conceptuels
mme de conjurer certains des cueils voqus plus haut. Dans ce domaine, les approches
dites cognitives, une partie du no-institutionnalisme, lapproche par les rseaux ou ltude
des acteurs se sont curieusement dvelopps sans gure de rfrence respectivement la
sociologie de la connaissance ou lhistoire des croyances, la sociologie des institutions, des
rseaux sociaux ou aux constructions sociologiques des positions, trajectoires ou carrires.
Dun point de vue la fois analytique et empirique, enfin, la focalisation de lanalyse des
politiques sur ses propres questions permet certes de constituer un agenda de recherche et un
corpus de rfrences transposables dun terrain lautre (des politiques scolaires aux
politiques de sant, par exemple). Mais cela ne saurait se faire sans intgrer aussi les
questions, les rfrences et les rsultats des sociologies sectorielles correspondantes aux
domaines tudis, sociologie de lducation (van Zanten, 2004) ou de la sant (Hassenteufel,
1997 ; Pierru, 2007). Faute de cela, lanalyse de laction publique assche son objet et le
dissocie artificiellement des systmes de relations dans lesquels il prend place. Inversement,
larticulation de ces deux niveaux de questionnement lui permet de contribuer conjointement
la comprhension du gouvernement des socits et la connaissance des espaces sociaux
qui la composent.

2. Les configurations sociales de laction publique

Cette articulation suppose de commencer par des questions en apparence simples : qui sont les
agents engags dans la production dune politique ? comment sorganisent les relations quils
entretiennent, leurs cooprations, leur division du travail, leurs hirarchies officielles et
effectives, leurs concurrences internes et leurs soutiens externes ? Les rponses quon peut y
apporter nont pas une vise seulement informative, se bornant comme les comptes-rendus
officiels ou journalistiques lidentification dindividus importants ou influents et la
chronique de leurs rencontres. Elles ont une vise analytique, ds lors quon saccorde sur le
principe selon lequel comprendre une politique (son orientation, la forme quelle prend,
limportance quelle revt) implique de connatre (sociologiquement) ceux qui la font et les
relations qui les lient.

2.1. Systmes de position et structure des relations

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Laction publique forme le produit des pratiques et reprsentations des agents qui y sont
engages ; ces pratiques et reprsentations sont orientes par leurs positions, trajectoires et
caractristiques sociales : comprendre le produit (laction publique) implique donc de
faire la sociologie de ses producteurs. Lanalyse positionnelle est en ce sens indispensable la
sociologie de laction publique. Elle passe entre autres par ltude des groupes les plus
rgulirement prsents dans la fabrication des politiques publiques : les hauts fonctionnaires
nationaux (Eymeri, 1999 ; Laurens, 2006) ou europens (Georgakakis, de Lassalle, 2007a),
les membres des cabinets ministriels (Mathiot et Sawicki, 1999), les experts (Robert, 2003),
les lites sectorielles (Genieys, 2008), etc. Quelle que soit la configuration de la politique
tudie (une structure de coopration intercommunale, lalliance entre des responsables
ministriels et des reprsentants dintrt, le regroupement informel dexperts, dlus
nationaux et de fonctionnaires de la Commission europenne), et quel que soit loutil
analytique quon juge le plus appropri pour en rendre compte (systme daction, champ ou
rseau), il existe sinon une correspondance au moins une relation entre lorganisation des
relations sociales qui donnent lieu une politique et les caractristiques de cette politique.
Lanalyse positionnelle constitue de ce fait le point de dpart ltablissement systmatique
les structures relationnelles au fondement dune politique.

Lanalyse des politiques publiques dcrit abondamment les groupes et espaces dans lesquels
slaborent les politiques, et nest pas avare dappellations pour les dsigner. Lensemble ni
parfaitement stable ni homogne compos par les autorits publiques et les reprsentants du
secteur concern est classiquement qualifi de communaut de politique (Heclo et
Wildawsky, 1974 ; Mny, 1989). Au sein dun tel ensemble, on peut dans certains cas
identifier une communaut pistmique , regroupant des acteurs qui ont en commun un
modle de causalit et un ensemble de valeurs politiques et sengagent afin de traduire
cette croyance en politique publique (Haas, 1990, p. 42). Bruno Jobert propose quant lui
danalyser les changements globaux de politique publique en les rapportant la manire dont
sarticulent trois principaux forums scientifique, du dbat politique et de la fabrication
des politiques (Jobert in Jobert et Thret, 1994). Ces notions prsentent des vertus
descriptives et-ou analytiques. Mettant laccent sur les mcanismes dinterdpendance, elles
tendent cependant laisser de ct les rapports de forces et hirarchies internes ces
ensembles, de mme que les proprits sociales des acteurs qui les structurent. Or ce nest
quau prix dune restitution prcise des positions, dispositions et prises de position des agents
individuels et collectifs engags dans la production dune politique que lon peut comprendre

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pleinement les modalits de constitution et de fonctionnement des espaces relationnels quils
constituent et, partant, les logiques de production des politiques.

partir de sa sociologie des champs, Pierre Bourdieu en a donn un exemple dans son tude de la
politique du logement (Bourdieu, 1990). Il sagit de considrer cette politique, i.e. les formes quelle
revt (rglements, procdures daide, activit des organismes spcialiss) et les orientations quelle
suit comme lobjectivation provisoire dun tat du rapport de force structurel entre les diffrents
agents ou institutions intresss qui agissent en vue de conserver ou de transformer le statu quo (p.
66). Lenqute porte sur un moment critique : le milieu des annes 1970, quand se prpare une
nouvelle politique daide au logement qui dlaisse le systme daide la construction ( aide la
pierre ), institu en 1948 au profit dune aide personnelle au logement attribue en fonction du revenu
et de la situation de famille, dans une logique de march et dindividualisation. Comprendre cette
nouvelle politique implique, partir du reprage des agents efficients au moment de sa prparation
(reprsentants des pouvoirs publics des groupes dintrt, constructeurs, promoteurs, lus locaux),
dtablir leurs rapports de force, cest--dire leurs capitaux respectifs et leurs oppositions ou alliances.
Car cette structure des positions correspond la structure des orientations politiques possibles (prises
de position), et cest dans cette correspondance que rside la logique du poids relatif des diffrentes
options envisages. On comprend ainsi comment laffinit des habitus entre les membres des grands
corps, la rencontre dintrts divers et la dynamique des concurrences bureaucratiques a pu conduire
au succs dune rforme qui, porte par une minorit agissante de jeunes hauts fonctionnaires
rformistes, marque le dclin corrlatif de groupes porteurs dautres orientations. Au-del du cas du
logement, cette recherche a une double porte. Elle ouvre plus gnralement la voie une sociologie
empirique (grce notamment lusage de lanalyse statistique des correspondances) des configurations
sociales qui dterminent les choix publics. Dun point de vue plus historique, elle illustre le dbut en
France dun basculement des politiques gouvernementales dans le sens libral dune valorisation du
jeu du march et des choix individuels.

2.2. Les dynamiques relationnelles de laction publique

La sociologie des positions et des groupes ne se cantonne donc pas aux structures quand
lanalyse des politiques publiques se concentre sur les processus : la sociologie de laction
publique rend compte de rapports de force qui renvoient indissociablement aux unes et aux
autres.

Ainsi lanalyse du rle des agents subalternes dans la conduite de laction publique claire les
configurations particulires qui permettent des agents a priori cantonns dans une fonction
dexcution de jouer un rle important dans la dfinition du contenu des politiques (Lipsky,
1980 ; Dubois, 2003, 2009c), dvoilant par l certains de leurs traits structuraux (Dubois,
2009b). Il en va ainsi tout particulirement de celles qui reposent sur le pouvoir
discrtionnaire dagents auxquels est dlgue en pratique la responsabilit du traitement des
cas constitutif de la ralisation de laction publique (Evans et Harris, 2004). Alexis Spire la
bien montr propos des petits fonctionnaires dans les politiques dimmigration en France.

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Dans les annes 1945-1975, quand larsenal rglementaire reste gnral et sans
ramnagements notables malgr les transformations objectives de limmigration, les
employs des services prfectoraux jouent un rle important dans la dfinition des critres
dautorisation dentre et de sjour et le tri des trangers selon leur origine nationale ou leur
qualification. Ils contribuent ainsi fortement faire la politique dimmigration (Spire, 2005).
Dans la priode contemporaine, le surinvestissement politique et les objectifs chiffrs du
gouvernement ne conduit pas pour autant une politique consistant en lapplication
systmatique de principes et critres dfinis au sommet de ltat. Bien au contraire, la
disjonction entre les discours sur les droits des trangers et les conditions pratiques de leur
mise en uvre conduit une politique des guichets dfinie aux chelons subalternes,
variable et trs peu lisible ce qui est bien fait pour entretenir lincertitude et partant la
docilit de ceux auxquels elle sapplique (Spire, 2008). Aux Etats-Unis, la rforme du
welfare a galement renforc le pouvoir des street-level bureaucrats, favorisant larbitraire et
un contrle rapproch des populations qui, sils ne sont pas explicitement prvus dans les
projets gouvernementaux, en constituent nanmoins la logique profonde (Morgen,
Maskovsky, 2003). Cest donc la fois les dispositions des agents de base, les conditions
pratiques de leur travail, mais aussi toute la chane des interdpendances qui stablit par leur
intermdiaire entre les instances dirigeantes et les populations concernes quclairent ce type
de travaux (Dubois, 2009a).

Les liens double sens entre les configurations sociales de laction publique et les
dynamiques de sa transformation sobserve galement lorsquon tudie les groupes dintrt
et leur rle dans la production des politiques. Dpassant la tradition classique de lanalyse des
groupes de pression limite une vision systmique parfois superficielle, la sociologie des
groupes dintrt sest rcemment renouvele en faisant porter lattention sur les trajectoires
et les pratiques des reprsentants dintrt (Offerl, 1994 ; Michel, 2005). La mise en
vidence de formes de professionnalisation de la reprsentation dintrts donne une bonne
illustration de ce quune vritable sociologie des acteurs peut apporter la comprhension des
processus de fabrication des politiques. Outre les risques bien connus dloignement entre la
base et ceux qui, appoints par lorganisation, deviennent des militants de cabinet , la
professionnalisation transforme les relations qui stablissent avec les autres catgories de
producteurs de politiques, lus, experts, fonctionnaires ou groupes dintrt concurrents.
Laccumulation de ressources relationnelles ou de comptences techniques rapprochent alors
les profils et positions de ceux qui peuvent sen prvaloir de leurs interlocuteurs les plus

12
rguliers. Cela transforme leur manire de voir et de penser et de faire, avec la valorisation
des activits dexpertise ou la dilution des positions revendicatives dans les procdures
routinises de concertation et de dialogue . Cela transforme en fin de compte le rle des
groupes dintrt dans llaboration des politiques, et partant les modalits de cette
laboration. Loin de se limiter des portraits de groupes, une sociologie des positions et des
trajectoires permet ainsi de redonner de la chair sociale des questions plus gnrales de
lanalyse des politiques. La professionnalisation des reprsentants dintrt renvoie
linstitutionnalisation de la reprsentation des intrts, analyse notamment au prisme du
modle no-corporatiste (Schmitter, Lehmbruch, 1979 ; Jobert et Muller, 1987 ; Hassenteufel,
1990), cest--dire rfre un mode bien particulier de rgulation tatise des rapports entre
groupes sociaux. un autre niveau, la multipositionnalit des acteurs et leurs dplacements
entre public et priv fondent socialement les reconfigurations dune action publique que
lanalyse des rseaux de politiques prsente comme de plus en plus fragmente, la faveur de
la diminution du rle de ltat, et changeante, au gr de la fluctuation des intrts ports par
les groupes (Marsh et Rhodes, 1992 ; Le Gals et Thatcher, 1995). Cest donc dans lespace
relationnel de production des politiques que rsident les principes de leur orientation et de leur
changement.

Leuropanisation qui marque aujourdhui les politiques des Etats membres de lUnion
europenne le montre bien (Featherstone, Radaelli, 2003 ; Baisne, Pasquier, 2007 ;
Hassenteufel, Surel, 2008). Leuropanisation peut dsigner le dveloppement des politiques
de lUnion, le rle croissant du niveau europen ou des changes entre gouvernements dans la
dfinition des politiques nationales, ladaptation des cadres de perception et daction des
organisations politiques et administratives nationales en lien avec lintgration europenne ou
encore les tendances convergentes lchelle europenne de ces politiques. Quel que soit le
sens retenu, leuropanisation des politiques correspond leuropanisation de la
configuration, au sens de Norbert Elias, dans laquelle les politiques sont produites.
Leuropanisation consiste en larrive de nouveaux acteurs dans le jeu des politiques
publiques : des acteurs institutionnels supranationaux, au premier rang desquels la
Commission europenne, dont les orientations, les directives, les rglements, viennent
sajouter au systme prexistant de contraintes des choix publics nationaux, et toute une srie
dintermdiaires, agences, conseils, cabinets, lobbies, assistants parlementaires, chargs de
mission qui, vivant de et pour lEurope, incarnent leuropanisation quils promeuvent et
contribuent raliser (Georgakakis, 2002). Leuropanisation offre galement de nouvelles

13
opportunits de jeu : des coups qui deviennent jouables, comme lorsque des groupes
dintrt mobilisent des fins locales des alliances ou des rfrences de niveau europen, ou
que des acteurs prennent appui sur lagenda europen pour mettre sur la table des enjeux qui,
sans cela, auraient plus difficilement pass les filtres nationaux. Leuropanisation est alors
celle des calculs et anticipations des joueurs . Les effets de lintgration europenne sur les
politiques nationales ne sont donc pas rductibles une imposition de l Europe sur les
tats membres (Hritier et. al., 2001 ; de Maillard, Smith in Baisne, Pasquier, 2007). Les
reprsentants de ces derniers ont contribu llaboration des normes communes, quelles
soient juridiquement contraignantes ou consistent en des modles de politique. Dans un
cas comme dans lautre, leur effectivit suppose toujours des mobilisations (dautres
gouvernements, de groupes dintrt) et des rappropriations (adaptations, usages dautres
fins) qui peuvent avoir un effet deuropanisation sans pour autant se rduire lobissance
la rgle europenne ou poursuivre leuropanisation comme finalit (Dubois 2007). En
rsum, leuropanisation des politiques renvoie aux transformations des systmes de position
et de relations induites par le processus dintgration europenne, ces espaces relationnels
europaniss fondant leur tour des modles daction et des reprsentations rfrs
lEurope.

3. De la construction des problmes publics aux modes de gouvernement

Quel que soit le niveau de gouvernement considr, la construction des problmes publics,
linstitutionnalisation et la lgitimation des politiques soprent dans les relations entre les
diffrentes catgories de producteurs daction publique et entre la configuration spcifique
quils constituent et lespace social plus vaste dans lequel ils interviennent.

3.1. Formation et politisation des problmes

La mtaphore de la construction sociale a connu un succs tel quelle est devenue un lieu
commun des sciences sociales contemporaines (Hacking, 2001). Elle nen conserve pas moins
ses vertus heuristiques sagissant de la construction des problmes publics, analyse
notamment par la sociologie interactionniste (Gusfield, 1981). En rappelant que ces
problmes ne sont pas naturels , ne simposent pas deux-mmes, et que les pouvoirs
publics prennent gnralement une part active leur formation, cette perspective permet de
rompre avec la vision spontanment fonctionnaliste considrant les politiques comme des

14
rponses (ncessaires) des problmes prexistants. En postulant que les problmes publics
sont le produit dun travail social qui engage la mobilisation dacteurs divers, elle invite
considrer laction publique comme le produit de processus et relations sociales, et non
comme le rsultat dune volont des dcideurs ou dune simple application de rgles
juridiques. Dans la mesure o la formulation des problmes est troitement lie aux modalits
envisageables de leur traitement, son analyse savre particulirement utile pour comprendre
les solutions qui ont t privilgies. Michel Setbon montre par exemple comment les
rponses gouvernementales apportes lpidmie de SIDA varient en fonction des
caractristiques et des manires de penser et dagir propres aux acteurs, diffrents dun pays
lautre, qui ont orient la prise en charge publique de cette maladie (Setbon, 1993).

Trois conditions doivent tre remplies pour quun problme public existe en tant que tel.
La premire est de lordre de la connaissance. Pour quun problme existe socialement, il faut
disposer son propos dinformations et des cadres pour les interprter. On le voit par exemple
en matire de sant publique (crises alimentaires, effets de pollutions, pidmies), o la
publicisation dun danger est lie sa connaissance mdicale. Plus largement, la diffusion de
linformation dans le travail journalistique (sans mme parler de son rle de mise en forme)
savre frquemment dterminante (Cohen, 1972). Une seconde condition renvoie aux normes
sociales au regard desquelles une situation est dfinie comme problmatique. Il ny a de
dviance ou de problme que rapports une norme (Becker, 1985). Pour que le chmage ou
le travail des enfants soient des problmes , il faut attendre limposition du travail salari
permanent et du droit lducation comme normes (Castel, 1995). Une troisime condition,
partiellement incluse dans les deux prcdentes, rside dans la mobilisation dacteurs pour
que le problme devienne public. Sans lactivit des syndicalistes, des hommes politiques, des
mdecins et autres entrepreneurs de morale (Becker) qui font croisade contre le flau
de lalcoolisme (Gusfield, 1981 ; Dargelos, 2008), des statisticiens qui mettent en forme la
catgorie statistique des chmeurs (Salais, et. al., 1985), des journalistes, policiers et experts
de la scurit qui mettent en scne les violences urbaines (Collovald, 2001 ; Bonelli,
2008), des sondeurs qui tablissent limportance que l opinion publique leur accorde
(Rmond, 2007), que seraient en effet ces problmes publics dont lexistence semble si
vidente ?

Une fois ces conditions runies, comment un problme devient-il politique ? Car si, en dehors
de ceux touchant au fonctionnement des institutions et lorganisation de la vie politique

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(parit hommes/femmes, cumul des mandats, financement des partis, par exemple), il ny a
gure de problmes qui soient par dfinition politiques, il ny a gure plus de problmes qui
linverse ne puissent potentiellement tre dfinis politiquement. Les domaines du politique et
du politisable ne pouvant tre circonscrits au pralable, la question consiste donc savoir
comment un problme est politis (Lagroye, 2003). Deux lments apparaissent ici
dterminants. Dabord le statut des acteurs qui prennent publiquement position son propos
et les situations dans lesquelles ils le font : que le chef de lEtat intgre le handicap au nombre
des chantiers prsidentiels lors dune occasion aussi ritualise quune allocution tlvise
transforme, par un effet quasi magique, le handicap en objet politique. Ensuite les termes dans
lesquels les problmes sont noncs : que le Prsident Chirac voque laccs la
citoyennet des personnes handicapes dote le problme dun statut politique, comme
lavait fait la rfrence la lacit et aux valeurs de la Rpublique propos du port du voile
dit islamique. Laction publique ne concerne cependant pas seulement, ni mme
prioritairement, des problmes symboliquement chargs et politiquement dbattus. Plus
largement, un problme devient politique (au sens des politiques publiques), ds lors quil est
construit comme tant susceptible dtre trait par les pouvoirs publics, selon des logiques qui
sont celles qui prvalent dans laction publique.

Plus que la mtaphore de la mise sur agenda , qui peut laisser sous-entendre la sparation
de deux tapes et univers disjoints (1. formulation par la socit ; 2. prise en compte par le
gouvernement), la perspective en termes de construction des problmes publics permet de les
situer dans le continuum des changes politiques. On peut ainsi voir dans la gense des
problmes publics une forme denregistrement politique des rapports sociaux, qui consiste
officialiser le rsultat des luttes entre groupes, leffet du rle central jou par les mdias dans
le courtage politique, ou encore la production dune offre politique rsultant des concurrences
internes aux champs politique et bureaucratique (Garraud, 1990). Sils sont varis et
complexes, et ce dautant plus du fait de lintgration europenne qui les multiplient
(Campana et. al., 2007), les circuits que suivent les problmes pour devenir objets
dintervention publique sont toutefois loin dtre totalement alatoires et imprvisibles. Il
existe des rgularits reprables, ne serait-ce que parce que ces circuits sont dtermins par le
pouvoir ingal des acteurs sociaux faire valoir des intrts et-ou prescrire des
reprsentations du monde social. Ce pouvoir nest certes pas distribu une fois pour toutes,
mais sa rpartition renvoie une structure sociale dote dune certaine stabilit.

16
3.2. Mise en forme et institutionnalisation des politiques

La construction des problmes publics a partie lie avec la gense des catgories
dintervention publique qui forme un des processus dinstitutionnalisation des politiques. Les
catgories institutionnalises de perception et daction propres aux politiques publiques
constituent en effet lobjectivation institutionnelle (dans une structure administrative ou de
nouveaux dispositifs) de problmes qui simposent un moment donn comme cruciaux.
La production politico-mdiatique de la crise des banlieues dans les annes 1980 associe
au succs dune vision spatialise des problmes sociaux porte par des experts et des
militants a ainsi donn lieu la politique de la ville qui a pu constituer un lment
important du traitement gouvernemental dun grand nombre de questions sociales et urbaines
(accs lemploi, dlinquance, jeunesse, logement, etc.) (Tissot, 2007). Lorsque la gense de
lintervention publique doit beaucoup des mobilisations collectives antrieures, comme ce
fut le cas pour lenvironnement (Lascoumes, 1994) ou la consommation (Pinto, 1992), lenjeu
est que lofficialisation du problme (Lahire, 1999) ne se retourne pas en dpossession de
ceux qui lont port lorigine. On retrouve l tous les dbats sur les cycles de construction
des problmes (Downs, 1972).

La formation des catgories daction publique renvoie galement laffirmation des fonctions
et domaines dintervention lgitimes des pouvoirs publics. Le fait par exemple que la culture
fasse partie de ces fonctions et domaines na rien dvident (Dubois, 1999). Les
reprsentations sociales de la culture comme relevant de choix personnels et en tout cas
privs, la force des conceptions non-interventionnistes en la matire, de mme que les
relations parfois conflictuelles entre les champs politico-bureaucratique et culturel ont
longtemps entrav la formation dune politique publique de la culture, qui nintervient que
dans des conditions en partie fortuites en France partir de la fin des annes 1950, souvent
plus tard ailleurs, et demeure parfois trs embryonnaire comme cest le cas au niveau de
lUnion europenne.

Principes institutionnaliss de vision et division du monde social et daction sur le monde


social appuys sur les ressources matrielles et symboliques accumules par les pouvoirs
publics (Bourdieu, 1993), les catgories dintervention publique servent enfin la mise en
forme institutionnelle du social. Cest partir delles que les populations sont classes et
traites, avec des effets indissociablement symboliques (reconnaissance ou assignation dun

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statut) et matriels (octroi des ressources qui y sont lies), comme on le voit bien dans les
politiques sociales. Elles forment galement les matrices de la construction des problmes, qui
sont pr-cadrs dans les structures et la pense des institutions (Douglas, 1989).

3.3. Modus operandi et modes de lgitimation

Les pratiques dintervention publique, la signification qui leur est accorde et leurs effets
potentiels sont ainsi les produits de processus de mobilisation (faire advenir un problme
traiter) et dinstitutionnalisation (la stabilisation de cadres de pense et daction) eux-mmes
lis au systme des relations entre les acteurs engags, titres divers, dans la production
dune politique. Pour comprendre les multiples rformes dont les gouvernements europens
sont aujourdhui si friands, par exemple dans le domaine social (que lon pense aux retraites,
la sant ou au traitement du chmage), pour saisir le fait quelles soient considres comme
invitables ou rsultant dun habillage idologique de la dfense dintrts conomiques, pour
mesurer enfin leur porte, il faut les rapporter aux conditions de leur gense, aux structures
institutionnelles qui les facilitent ou les entravent (Pallier, 2005), et aux rapports de forces qui
les orientent (e.g. entre organisations syndicales et patronales, entre administrations
financires et sociales, entre gouvernements nationaux et Union europenne). On voit ainsi
comment lagencement des pratiques, instruments, modes dorganisation, etc. qui constituent
les styles daction publique sont parties prenantes des modes de domination politique,
cest--dire des modalits dexercice et de lgitimation du pouvoir politique.

Ce lien apparat tout particulirement au travers des transformations des modes dlaboration
des politiques. Il suffit en effet de rappeler ce qui a pu constituer le modle franais de
politique publique dans les Trente glorieuses pour sen convaincre (Muller, 1992). Les
vidences qui se renforaient mutuellement, de la ncessaire impulsion tatique dans un sens
modernisateur, dune prminence de lchelon central et du rle dterminant des relations
entre hauts fonctionnaires et reprsentants de groupes professionnels dans lorientation des
choix publics dessinaient la fois des modes opratoires (comme modle du grand projet
technologique et conomique, dont lavion Concorde fut lun des derniers exemples) et un
mode de gouvernement de la socit qui a peu peu t battu en brche. On le voit par
exemple au travers du dclin de la planification comme mode privilgi de conduite des
politiques publiques. Fonde la fois sur lide technocratique dune politique rationalise
par le recours la science (Dubois, Dulong, 1999) et sur une conception de la dmocratie

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prfrant le dialogue entre partenaires au jeu parlementaire, la planification a form la
fois loutil et le symbole dun gouvernement prvisionnel de la socit par des instances
centralises. La dcentralisation, lintgration europenne, la conversion des lites politiques
et administratives un modle privilgiant le libre jeu du march ont progressivement remis
tout cela en cause.

Sans pour autant tomber dans lillusion de la nouveaut ou les noncs autant prescriptifs que
descriptifs du modle de la gouvernance, selon lesquels lEtat deviendrait toujours plus
subsidiaire dans une communaut de politiques publiques toujours plus fragmente
(Lagroye et. al., 2002 : 544-545), les transformations qui ont affect les espaces de production
des politiques ont de fait favoris le renouvellement des pratiques de gouvernement. Lessor
de la rhtorique et des pratiques valuatives partir de la fin des annes 1980 en France en est
lun des principaux exemples (Duran, Monnier, 1992 ; Corcuff, 1993 ; Jacob, 2005). Pour
partie inspire de techniques managriales issues de lentreprise prive, lvaluation des
politiques publiques met en scne un gouvernement plus modeste car sachant revenir sur
ses ventuelles erreurs ( exprimentation ), plus rigoureux car soucieux des meilleurs
rsultats au moindre cot ( efficience ), plus dmocratique car informant mieux les
citoyens sur son action ( transparence ). Le dveloppement de formes de consultation,
forums et autres dbats citoyens, au moins dans la mise en scne de laction publique, montre
galement comment des procdures qui se veulent innovantes ont partie lie lvolution
des modes de lgitimation politique (Blatrix et. al., 2007). De mme, si le recours des
pouvoirs publics des formes rationalises de gestion de lopinion na rien de nouveau, le
recours aux campagnes dinformation publiques est dsormais thoris par des experts en
communication et politiques publiques (Weiss, Tschirhart, 1994). Avec la communicative
governance , lhorizon dune action publique do les rapports de domination auraient
disparu rejoint lutopie dune dmocratie parfaite par les techniques de communication
(Neveu, 2002). Lanalyse des connivences entre lites gouvernantes et journalistes (Duval,
2006) ou du recours ces techniques (Rmond, 2007) montre cependant comment cette
domination est dautant plus efficace quelle peut sautoriser dune opinion publique
informe (au sens de mise en forme) par les croyances que diffusent conjointement
mdias et pouvoirs publics.

19
Laction publique forme bien ainsi lune des modalits pratiques dexercice de la violence
symbolique (Bourdieu, 1993), par lesquelles en mme temps quils se lgitiment et lgitiment
leur intervention, les pouvoirs publics lgitiment les reprsentations dominantes du monde
social. Et parce que ce pouvoir symbolique sappuie sur des institutions, des instruments
incitatifs (aides financires) ou coercitifs (rglementation) il a, plus que dautres, des chances
de produire des effets rels. Cest qu la production et la diffusion de reprsentations
sociales, laction publique articule des dispositifs de gestion des populations (des personnes
ges aux dlinquants), larbitrage entre des intrts contraires (pour le trac dune route ou la
fiscalit), lallocation de ressources de tous ordres et la rgulation dune infinit de pratiques
(de la protection de lenvironnement la scurit routire). Loin de se rduire une question
technique, laction publique participe pleinement au fait de domination pour reprendre le
terme de Weber. Ainsi construit il sagit ds lors dun objet majeur pour lanalyse
sociologique de lorganisation politique des socits.

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