Les enjeux politiques de l’Union économique et monétaire

Introduction :
L’enjeu politique de l’Union Economique et Monétaire représente un aspect
crucial de la construction européenne. Avant de revenir en détail sur ce
processus, il est intéressant d’exercer un petit rappel historique.
 La Communauté Economique Européenne envisagea dès 1969, au
sommet de La Haye, la création d’une union monétaire.
L’objectif était de favoriser le commerce intracommunautaire et de supprimer les
marges de change, préjudiciables déjà à la stabilité des échanges et coûteuses
pour la politique européenne budgétairement la plus importante, la Politique
agricole commune.
Mais le projet échoua, mis à mal dès 1971 par la décision du président Nixon
d’interrompre la convertibilité du dollar en or, ce qui mit fin au système de
Bretton Woods et instaura l’ère des taux de change variables.
 Le mécanisme qui lui succéda, le Serpent monétaire européen, visa, de
1972 à 1979, à contenir les variations des monnaies des États membres
dans une marge de 2,25 %. Il ne résistera pas aux crises de la décennie
soixante-dix.
 Le Système monétaire européen (SME) lui succédera : limiter inflation,
baisser chômage. un instrument de référence nouveau, l’ECU (European
Currency Unit). L’ECU, panier moyen pondéré des monnaies nationales,
servira de point de référence pour la fluctuation des monnaies.
Mais le SME n’empêchera pas les dévaluations compétitives (abaissement des
taux de change de sa monnaie afin de monter les exportations et baisser les
importations). Il ne résistera pas non plus à la spéculation de la monnaie durant
les années 92-93, accroissant les marges de fluctuations de 2,25% à 15%.
 L’Acte unique de 1985 va ouvrir la voie, prévoyant pour juillet 1990, la
libre circulation des capitaux
Mais c’est réellement le traité de Maastricht qui va prévoir la mise en place de
l’UEM
Ainsi, dans quelle mesure l’Union Economique et Monétaire contient–
elle des enjeux politiques ?
Afin de répondre à cette problématique, il sera intéressant de répartir le sujet en
deux analyses. D’abord, il est opportun d’étudier le volet économique et
dépolitisée de l’UEM, avant de revenir sur la crise et l’affirmation de la méthode
intergouvernementale pour la résoudre.
La dépolitisation de l’Union Economique et Monétaire par le primat de
l’économie
1) Le Traité de Maastricht : déclencheur de l’Union Economique et
Monétaire
Le calendrier de l’Union Economique et Monétaire
Le débat fut vif sur gouvernance de la monnaie unique. La monnaie de nature
régalienne, est un élément sensible, des souverainetés nationales.On trouve de
fortes différences de situation économique entre les États membres.
Le traité prévoit l’installation d’une monnaie unique en trois étapes
successives :
 La première étape, qui libéralise la circulation des capitaux, commence le
1er juillet 1990;
 La deuxième étape commence le 1er janvier 1994 et permet la
convergence des politiques économiques des États membres ;
 La troisième étape doit débuter au plus tard au 1er janvier 1999 avec la
création d’une monnaie unique et l’établissement d’une Banque centrale
européenne (BCE).
La politique monétaire repose sur le Système européen des banques centrales
(SEBC), composé de la BCE et des banques centrales nationales.
Il existe des dispositions particulières pour deux États membres. Le Royaume Uni
et le Danemark dont les protocoles 15 et 16 des traités reconnaissent une
spécificité.
Le modèle allemand : orthodoxie et stabilité monétaire
Depuis les années 1990, les banquiers centraux se construisent une image
de «neutralité »
L’Allemagne fédérale avait une place toute particulière dans ce processus
d’union monétaire. Elle a sacrifié le deutsche mark pour l’euro.
La Bundesbank est née en réaction aux épisodes hyper-inflationnistes et de
manipulation de la monnaie par les autorités politiques allemandes avant la
seconde guerre mondiale.
De là, une forte autonomie envers les différents gouvernements afin de se
concentrer exclusivement sur des objectifs de stabilité de prix, ce qui constitue
un modèle conservateur, ou orthodoxe, de politique monétaire.
Il faut savoir que l’Allemagne a été traumatisée par les problèmes monétaires de
la première moitié du XXe siècle, et notamment l’hyperinflation, et par ailleurs
confiante dans la capacité régulatrice du marché. L’Allemagne refuse ainsi
d’envisager la monnaie au service d’objectifs politiques.
On peut aussi trouver son influence dans la clause dite de no bail out, ou clause
de non-renflouement, par laquelle chacun des États membres est responsable de
ses propres engagements financiers, et que l’Union n’a pas à venir à son secours
Le fait économique : le pacte de stabilité et de croissance
Le pacte de stabilité et de croissance est en charge d’assurer la convergence des
politiques budgétaires des États membres.
Il est adopté au Conseil européen d’Amsterdam (1997) et vise à coordonner les
politiques budgétaires des États membres et à éviter les déficits excessifs.
Ainsi , assurer la cohésion budgétaire indispensable au maintien d’une
monnaie unique entre divers États :
 le déficit public annuel: le rapport entre le déficit public annuel et le
produit intérieur brut (PIB) ne doit pas dépasser 3 % à la fin du précédent
exercice budgétaire.
 la dette publique: le rapport entre la dette publique brute et le PIB ne
doit pas dépasser 60 % à la fin du précédent exercice budgétaire.
Si le Conseil Ecofin constate un déficit excessif ou un risque, il peut émettre des
recommandations sur proposition de la Commission.
En tout état de cause, la monnaie unique a été adoptée, mais au prix de certains
accommodements politiques, dont les mécanismes de fonctionnement et de
contrôle, qui ne montreront leurs conséquences qu’avec la crise financière de
2008
2) L’apparition de la zone euro, une illusion de succès
Un lancement séduisant de la monnaie commune :
Les neuf premières années de développement de la monnaie unique se
caractérisent avant tout par une réussite. L’inflation, en moyenne de 2,2 % de
1999 à 2008 : accroissement stable de la production, disparition taux de
change, maintient taux d’intérêt bas par la BCE.
La réussite fut enfin politique car la confiance des investisseurs dans cette
nouvelle monnaie s’instaurera. Très rapidement, la monnaie européenne
deviendra une devise majeure sur le plan mondial face au dollar, et les États qui
en étaient membres pourront bénéficier largement de cette confiance acquise.
La Banque Centrale Européenne, garantie de l’efficacité de la politique
monétaire
Article 127 du TFUE : « L’objectif principal du Système européen de banques
centrales, ci-après dénommé «SEBC», est de maintenir la stabilité des prix. »
La BCE conduit la politique monétaire, son indépendance est garantie par les
Traités. Elle est la seule habilitée à conduire la politique monétaire de l’Union, et
notamment à émettre l’euro.
 Les auteurs de la nouvelle macro-économie classique affirment que
l’isolation de la politique monétaire des pressions politiques permet de
renforcer la « crédibilité » des banques centrales
Egalement le rôle le des anticipations rationnelles des agents économiques, et
par là des opérateurs des marchés financiers.
Des insuffisances cachées par l’euphorie de la monnaie commune
De nombreux manquements au respect du Pacte de stabilité furent soutenus
politiquement par le Conseil et non sanctionnés.
De même, la confiance dans la monnaie unique permit à des États européens
considérés à solvabilité incertaine, voire risquée, d’emprunter avec une prime de
risque beaucoup plus limitée, étant considérés comme beaucoup plus sûrs par la
mutualisation des risques que semblait impliquer l’association des États de la
zone. Bulles sectorielles.
En résumé, une confiance qui va se retourner contre certains pays.
Cette crise ne toucha cependant pas dans un premier temps l’Union européenne
en tant que telle. C’est la crise souveraine grecque qui fit véritablement
apparaître les failles de ce policy mix,
Le 16 octobre 2009, le gouvernement grec nouvellement élu annonça
que le déficit budgétaire du pays dépasserait, pour 2009, 10 % du PIB.
La Grèce avait jusque-là cherché à camoufler le montant réel de sa dette,
vraisemblablement avec le soutien d’établissements financiers. L’Europe subit
son premier choc asymétrique.(touche de différentes façon chaque Etat-
membre)
Un transfert financier de solidarité immédiat entre États aurait pu permettre de
rétablir la situation, mais aucun mécanisme n’était prévu en ce sens. Au
contraire, la clause no bail outdes traités européens interdisait ce mécanisme.
 Perte de confiance dans la zone euro dans son ensemble par une prise de
conscience par les investisseurs de l’absence d’unité au sein de cette
zone.
La Grèce est incapable de mener une politique isolé. La sortie de la zone euro
serait préjudiciable (hausse des taux d’intérêts, remboursement de la dette en
Euro, augmentation des importations).
Il faut réagir et vite. La réponse sera intergouvernementale et conjoncturelle.
La politisation de l’Union Economie et Monétaire renforcée par la crise
de la zone euro
1) La forte présence de l’inter gouvernementalisme dans l’Union
Economique et Monétaire :
Le rôle des Institutions intergouvernementales :
Article 121 du TFUE : « Les États membres considèrent leurs politiques
économiques comme une question d’intérêt commun et les coordonnent au sein
du Conseil, conformément à l’article 120. »
Le Conseil Européen prévoit la coordination des politiques économiques des
États membres et leur « convergence soutenue ». Face à l’indépendance de la
BCE, le Conseil européen apporte une dimension politique à l’UEM.
Le Conseil des ministres dans sa formation chargée des affaires économiques et
financières, dit Conseil Écofin traite à la fois de la coordination de la politique
économique et du contrôle budgétaire des États membres.
Il faut enfin signaler l’Eurogroupe regroupant les ministres des finances des
États membres de la zone euro. Le caractère informel de ce groupe, bien que
reconnu par un protocole du traité de Lisbonne, ne doit pas cacher son
importance, car il permet la coordination des membres de la zone euro avant
toute réunion du Conseil Écofin.
Véritable poids et représentation politique sur le plan européen comme
international, susceptible de contrebalancer l’indépendance de la BCE
L’absence d’unité apportant des réponses conjoncturelles à la crise
Le 23 juillet, furent lancés les premiers stress tests permettant de juger de la
capacité des banques européennes à résister à des conditions économiques
difficiles jusqu’à la fin 2011. Mais, elles n’ont pas eu un grand succès..
Le 25 mars 2010 un groupe de travail sur la gouvernance économique de l’UE
– ou task force– sous la direction de Herman Van Rompuy rend des conclusions
octobre 2010, chargé de définir « cadre robuste pour la résolution des crises » et
ses conclusions devraient reprendre « les mesures nécessaires pour atteindre
cet objectif, en explorant toutes les options pour renforcer le cadre juridique. »
Le Conseil Écofin créa le « semestre européen ». Chaque semestre, à partir
du premier semestre 2011, les États membres de l’Union européenne devront
soumettre à un contrôle commun européen leurs projets de budgets annuels,
ainsi que les réformes structurelles envisagée
Suite à un accord entre Conseil et Parlement européen, trois agences
européennes seront mises en place partir du 1er janvier 2011,
Fin 2011, l’UE décide de renforcer le pacte de croissance et stabilité adopté en
1997. La réforme dite « six pack » prévoit notamment la quasi-automatisation
des décisions prises en cas d’infraction aux règles et la mise en place de
sanctions financières graduelles.
Le « two pack« , également adopté fin 2011, porte à la fois sur l’assistance
financière en cas de difficulté d’un Etat membre, et sur l’adoption du budget
national.
Le Mécanisme Européen de Stabilité (MES) est quant à lui un dispositif
européen de gestion des crises financières de la zone euro remplaçant le Fonds
européen de stabilité financière (FESF) et le Mécanisme Européen de Stabilité
Financière (MESF).
Le Traité instituant le MES créée une institution financière internationale qui peut
lever des fonds sur les marchés financiers pour un montant allant jusqu’à 700
milliards d’euros pour aider les Etats en difficultés, de participer à des
sauvetages de banques privées et pour essayer de limiter les taux d’intérêts des
pays en difficulté.
Le Pacte Budgétaire Européen officiellement appelé traité sur la
stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) et entrée en vigueur le
1er janvier 2013.
Ce texte, dont l’origine remonte au Conseil européen de novembre 2011, prévoit
notamment l’introduction d’une « règle d’or » budgétaire : c’est-à-dire un
principe d’équilibre ou d’excédent des budgets des administrations
publiques. Cette règle impose que le déficit budgétaire structurel ne doit pas
dépasser 0,5% du PIB.
Autre solution, modifier les Traités :
Conseil européen des 16 et 17 décembre 2010 avec la décision de modifier
l’article 136 TFUE, afin de permettre aux « États membres de la zone euro de
créer un mécanisme de stabilité qui sera activé si cela s’avère indispensable
pour garantir la stabilité de l’euro dans son ensemble ».
Mais comme l’expérience l’a appris, il est souvent très difficile de modifier les
traités, en raison du processus de ratification lourd et politiquement délicat.
Ainsi, les critères du Pacte de stabilité sont toujours soumis à l’impératif
politique, plutôt qu’à impératif financier.
Idées des euro-obligations ?
L’Allemagne est tout simplement opposée. La France n’est pas partante non
plus. En fait, c’est la possibilité que les États puissent lancer des emprunts
obligataires afin de soutenir financièrement d’autres États et permettre ainsi, de
transférer le soutien aux dettes souveraines au niveau européen.
2) La remise en cause de l’indépendance de la Banque Centrale
Européenne :
L’influence étendue de la Banque Centrale Européenne
La BCE a cherché à atténuer les tensions avec les représentants de l’orthodoxie
pour préserver la cohésion interne du SEBC, avant d’utiliser la crise comme une
fenêtre d’opportunité afin de poursuivre ses propres préférences.
 Double mouvement consistant à protéger sa réputation et à étendre son
influence.
Les banquiers centraux vont donc devoir défendre leurs préférences dans les
différentes arènes décisionnelles de l’UEM et agir ainsi en tant qu’animaux
politiques ordinaires.
Il n’existe pas de réels mécanismes de contrôle sur l’action de la BCE .Son
exercice de de compte devant le Parlement Européen tient davantage à un jeu
symbolique entre deux institutions qu’à un réel contrôle démocratique. C’est le
cas contraire aux Etats-Unis et au Japon avec un véritable contrôle
démocratique.
 La raison est simple, les éléments idéels qui ont contribué à « faire » la
BCE peuvent tout aussi bien contribuer à la défaire.
La BCE cherche à influencer les systèmes économiques nationaux et les règles
de gouvernance de l’UEM selon une vision orthodoxe de l’économie. Sa
légitimité est principalement basée sur une justification par les résultats de ses
politiques monétaires, soit la stabilité des prix dans la zone euro.
Or, la maîtrise de l’inflation ne dépend pas seulement des politiques monétaires
mais du partage de la culture de la stabilité des prix par l’ensemble des acteurs
socio-économiques d’un système politique.
Et la flexibilité des marchés du travail permet de rendre une politique monétaire
unique plus adaptée à l’hétérogénéité des espaces économiques dans la zone
euro.
Ainsi tout un jeu mis en place par la BCE et les acteurs des sociétés
européennes.
 Par la crise économique et financière, toute une altération des frontières
entre les politiques économiques et monétaires par le principe austérité
expansionniste
La crise a permis à la BCE de dépasser son rôle tel que défini par le TFUE. Ainsi,
les dispositions légales concernant le rôle de préteur en dernier ressort de la BCE
entretiennent une ambiguïté juridique. Les acteurs de l’UEM n’avaient pas prévu
d’autorité financière supérieure au niveau supranational en temps de crise.
Le manque de contrôle démocratique de la Banque Centrale
Européenne
Ceci a permis à la BCE de profiter de ces ambiguïtés juridiques pour mettre en
place des nouveaux instruments monétaires qui lui ont permis d’exercer une
influence coercitive sur les États.
Un monopole sur les liquidités : C’est l’opération de rachat titre souveraine par
des programmes comme SMP ou OMT.
Pour OMT, en juillet 2012, conscient qu’il était urgent d’agir pour mettre un
terme à la crise des dettes souveraines, Mario Draghi, le président de la Banque
centrale européenne (BCE), a promis qu’il ferait « tout ce qui est
nécessaire » pour sauver la zone euro.
Deux mois plus tard, il annonçait la création des opérations monétaires sur titres
(outright monetary transactions en anglais, ou OMT). En cas de problème, la BCE
rachèterait les titres de dettes publiques à tous les investisseurs souhaitant s’en
débarrasser.
Ces seuls mots suffirent à éteindre les spéculations sur l’explosion de la zone
euro, sans même que l’OMT n’ait à être activée.
 En résumé, on achète sur le marché secondaire pour stabiliser les
taux d’intérêt. Et en échange, les Etats mettent un accord pour
réduction du déficit budgétaire.
La Troïka surveille la libéralisation des services publics, la flexibilité.. Demande
faite que ça soit par des lois inscrites dans la constitution.. Elle en joue aussi
pour forcer les gouvernements à faire des choix.
C’est un cadrage de la crise.
également, une reconnaissance de l’expertise de la BCE par scientifisation du
métier de banquier et sa légitimité dans la crise.
 Développement d’une expertise de haut niveau sur les questions
financières qui lui a permis de leur donner des signaux et d’influencer la
temporalité du processus de résolution de crise.
De manière paradoxale, c’est bien la perception d’un manque d’intérêt au gain
politique des banquiers centraux qui leur permet de cadrer le processus de
résolution de cris
Enfin, une autorité morale sur les Etats-membres. C’est le fait de convaincre des
pays créditeurs à participer aux plans de sauvetage (en effet, l’Allemagne était
loin d’être partante sur l’idée d’être solidaire).
Elle renforcer son autorité morale auprès de l’ensemble des dirigeants de la zone
euro, malgré leur division en deux camps aux intérêts opposés, expliquée par la
division classique entre pays créditeurs et débiteurs.
Le renforcement de son autorité morale envers les pays débiteurs a aussi été
permis par la mise en œuvre de mesures hétérodoxes permettant de stabiliser
les taux d’intérêt liés à l’émission de leurs dettes souveraines.
Ces observations amènent à reconsidérer les mécanismes de contrôle des
dirigeants politiques qui ont créé une institution qui échappe au cadre originel de
ces missions alors que la redéfinition de son statut d’indépendance impliquerait
une réécriture, hautement improbable, des traités européens.
On peut dire légitimement que la faute revient aux rédacteurs du Traité de
Maastricht qui a dessiné l’architecture actuelle.
On a créé une Institution qui échappe au cadre originel.
Le choix du citoyen par les élections a de moins en moins d’importance sur la
définition des politiques publiques et sur la redistribution des richesses au sein
des sociétés européennes. Dans ce sens, quelle est la qualité démocratique de
l’intégration européenne ?
Conclusion :
Vers un fédéralisme budgétaire ?
Dans ce contexte de crise financière que s’est développée une expression
jusqu’alors confinée chez les spécialistes de la macroéconomie, celle de
fédéralisme budgétaire.
Des théories sur les zones monétaires optimales insistaient sur la
nécessité d’une coordination des politiques budgétaire au sein d’une Union
monétaire, et sur les risques liés aux développements de l’UEM au sein de
l’Union européenne. Le cas des chocs asymétriques et des mécanismes de
solidarité nécessaires à leur résorption avaient également déjà fait l’objet de
réflexions.
Défaut d’une volonté politique affichée, seule une centralisation des fonctions
économiques ou financières permettrait à terme la stabilité de la zone euro.
Il précise toutefois encore qu’un tel fédéralisme ne peut se comprendre s’il n’y a
pas en même temps une meilleure intégration des économies européennes
« passant par une plus grande mobilité des travailleurs et des échanges
économiques plus intenses et tournées vers le partage d’idées et l’innovation ».
Là où les États-Unis peuvent s’autoriser une politique volontariste de relance
budgétaire et financière, car ils disposent d’un budget fédéral conséquent, de
l’ordre de 32 % du PIB, alors que celui des institutions européennes est fixé à
environ 1,2 % du PIB.
Cependant, à l’heure où les États européens n’arrivent pas à s’accorder sur le
budget de l’Union pour les prochaines années, cherchant notamment à le
réduire, on imagine difficilement l’instauration d’une politique économique
volontariste à l’échelle de l’Union européenne.