Collectivités locales: LIBRES INTERROGATIONS SUR L'ORGANISATION ET LA LIBRE

ADMINISTRATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES LOCALES

Author(s): Jean-Marie PONTIER
Source: La Revue administrative, 47e Année, No. 277 (JANVIER FEVRIER 1994), pp. 61-70
Published by: Presses Universitaires de France
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/40769960
Accessed: 20-06-2016 21:07 UTC

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 Elle réalise également une percée chez les PEGC, en
obtenant 22,1 % des voix aux élections des CAPA de ce
corps.
Mais, contrairement à ce qui est constaté dans le pre-
mier degré, le SE-FEN ne réussit pas à « coller •» à la FSU,
puisqu'il n'obtient que 11 % des suffrages totaux du
second degré, étant distancé par le SGEN-CFDT, qui
représente 13 % des suffrages exprimés pour l'élection
des CAPN et 10,59 % des suffrages exprimés pour les
élections des CAPA des PEGC.
Les raisons que l'on peut avancer pour expliquer la
fin du « monopole » syndical constaté lors de ces élec-
tions professionnelles de décembre 1993 sont mul-
tiples, et chacune des organisations concernées aura les
siennes. Mais, en résumé, il semble que les conclusions
suivantes peuvent être tirées :
1) L'exclusion du SNES par la FEN a certainement été
mal ressentie par toute une frange de la population
enseignante qui y a vu à la fois un coup porté à l'unité
syndicale, et la manifestation d'un bureaucratisme auto-
ritaire des anciens dirigeants de la FEN soucieux, sous
le prétexte de conflits de fond, de conserver la main
mise sur leur empire syndical ;
2) L'émergence de « catégories d'enseignants », ayant
chacune ses spécificités et ses revendications propres, a
conduit à l'apparition d'un corporatisme syndical, qui
Collectivités locales
UBRES INTERROGATIONS SUR L'ORGANISATION
ET LA UBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES LOCALES
Point n'est besoin de rappeler le changement qu'a
apporté l'institution, par la Constitution de 1958, du
Conseil constitutionnel, ni l'intérêt de ce changement,
avec, pour la première fois dans notre histoire, la
consécration d'un véritable contrôle de constitutionnali-
té et toutes les conséquences qui en ont découlé, avec
l'émergence d'un « bloc de constitutionnalité » (1) et
l'avènement subséquent d'un véritable principe de
légalité. La jurisprudence constitutionnelle a été parti-
culièrement novatrice en ce qui concerne les collectivi-
tés locales, avec la définition progressive d'un droit
constitutionnel local jusque là inexistant. Si le principe
de libre administration des collectivités locales figurait
dans la Constitution, il n'était pas évident d'en discerner
le contenu, dont on pouvait même se demander s'il
existait, avant que le juge constitutionnel n'en précisât
les contours. Le Conseil constitutionnel a donc fait faire
de grands progrès au droit des collectivités locales en le
« juridicisant » et en lui donnant une dimension constitu-
tionnelle qu'il n'avait pas. Mais on peut aujourd'hui s'in-
(1) La paternité de l'expression, aujourd'hui passée dans le langage
courant, revient au doyen L. Favoreu dans ses commentaires des
décisions du Conseil constitutionnel.
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n'est plus en rapport avec une représentation monoli-
thique des personnels concernés.
Il n'existe plus aujourd'hui une fonction enseignante
indifférenciée, mais plusieurs types de métiers d'ensei-
gnants. Les professeurs de lycée professionnel n'ont
sans doute pas le même statut social que les profes-
seurs agrégés, et le métier d'instituteur en milieu rural
n'est sûrement pas comparable à celui d'instituteur à
Mantes-la-Jolie...
3) Les enseignants du second degré ont vu dans les
mesures de revalorisation de la fonction enseignante
engagées à la fin des années 1980, avec le soutien de la
FEN, davantage une politique de nivellement par le bas
qu'une véritable reconnaissance de leurs mérites parti-
culiers et de leurs diplômes.
L'entrée des instituteurs dans la catégorie A de la
fonction publique, les intégrations massives dans le
corps des professeurs certifiés, ont à cet égard été, sans
doute, mal comprises par les intéressés.
Historiquement, les élections professionnelles de
1993 auront donc marqué une étape importante du
syndicalisme enseignant. Les prochains mois nous per-
mettront de vérifier s'il en résulte bien un affaiblisse-
ment de son action, ou, pourquoi pas, une vision nou-
velle de la « cogestion » du système éducatif.
Thierry DURAND
terroger sur cette jurispaidence et se demander si cette
dernière n'est pas en train de détruire, en même temps
que sa crédibilité, l'édifice qu'elle avait constant, en se
prononçant sur plusieurs questions d'une manière qui
ne peut, au minimum, que soulever la perplexité. Deux
décisions, rendues à deux années et demi d'intervalle,
invitent même à se demander si le juge constitutionnel
ne fait pas l'inverse de ce à quoi l'on serait tenté de s'at-
tendre en vertu d'une jurisprudence qui, pour discu-
table qu'elle pût être, n'en avait pas moins une cohé-
rence. En effet, avec la décision 250 DC du 9 mai 1991
et celle du 13 janvier 1994, le juge constitutionnel
donne le sentiment de procéder, d'une part, à un
assouplissement critiquable des règles institutionnelles,
d'autre part à un durcissement tout aussi contestable de
l'exigence égalitaire.
L'assouplissement critiquable des règles institu-
tionnelles
En donnant une extension considérable à la catégori-
sation, le Conseil constitutionnel opère un revirement
de jurisprudence qui ne peut que susciter des questions
sur le champ d'application de la différenciation.
 LA REVUE ADMINISTRATIVE
L'extension de la catégorisation
Si, selon la conception traditionnelle qui avait cours
avant 1958, les collectivités locales étaient représentées
par les communes, les départements et les territoires
d'outre-mer. Sous la Vème République, la jurisprudence
constitutionnelle, interprétant le texte constitutionnel, a
été amenée à faire un certain nombre de différencia-
tions. La décision du 9 mai 1991 sur la Corse est difficile
à rattacher à ce qui paraissait constituer un ensemble
cohérent.
L'admission acceptable de la diversification catégo-
rielle
Le Conseil constitutionnel a reconnu l'existence de
catégories de collectivités locales (ou territoriales, le
juge n'attachant pas de conséquences à une distinction
qui, cependant, peut être faite et ne manque pas d'inté-
rêt) (2). La catégorie désigne, au sens courant et non
point philosophique, les différentes espèces d'un
même genre (3), le genre étant ici celui des collectivités
locales.
Certaines catégories étaient présumables, parce que
procédant d'une histoire préexistante, en même temps
que consacrées par la Constitution. Ce sont les com-
munes, les départements, ainsi que les territoires
d'outre-mer, toutes catégories directement énoncées
par la Constitution, ce qui supprime toute discussion
quant à leur existence qui ne peut, en tant que catégo-
rie (4), être éventuelleemnt supprimée que par voie
d'une révision constitutionnelle. La catégorisation à
laquelle s'est livré le juge constitutionnel a pris une
double signification. D'une part le Conseil constitution-
nel a admis, bien que cette interprétation ne résultât
pas avec la force de l'évidence du texte constitutionnel,
que l'expression de l'article 72 « Toute autre collectivité
territoriale est créée par la loi » devait s'entendre
comme sous-entendant le terme de catégorie (5). Il en
résulte qu'à côté des catégories constituionnelles de
collectivités territoriales, il existe, potentiellement, un
nombre indéfini de catégories législatives de collectivi-
tés territoriales, le législateur pouvant, à son gré, créer
de nouvelles catégories. D'autre part, dans sa décision
138 DC du 25 février 1982, le juge constitutionnel
déclare que la disposition précitée de l'article 72 de la
Constitution « n'exclut nullement la création de catégo-
(2) V. J. Bourdon, J.-M. Pontier, J.-C. Ricci, Droit des collectivités
locales, PUF, Thémis, 1987, p. 104 et s.
(3) II faut observer que, selon A. Lalande, ce sens courant va « à
rebours de son sens scolastique ».
(4) L'on sait que cela n'exclut pas la suppression, au sein de la
catégorie, d'une ou plusieurs unités par une norme autre que la norme
constitutionnelle. Une commune peut même disparaître à l'issue d'une
procédure d'expropriation (CE Ass., 10 mai 1968, Commune de
Brovès. Ree. 297, conci. Dutheillet de Lamothe).
(5) V. le commentaire de L Favoreu. RDP 1982, p. 1259.
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ries de collectivités territoriales qui ne comprendraient
qu'une unité », le juge ajoutant que « telle a été l'inter-
prétation retenue par le législateur lorsque, en métro-
pole, il a donné un statut particulier à la ville de Paris,
et, outre-mer, il a créé la collectivité territoriale de
Mayotte ». Cette analyse est ici parfaitement défendable
sur le plan juridique, car il n'y a aucune objection à ce
qu'une catégorie ne comprenne qu'une unité.
Cette catégorisation présente un certain nombre
d'avantages, notamment celui de permettre une certai-
ne souplesse dans l'organisation territoriale de la
France. L'histoire de notre pays montre en effet com-
bien furent le plus souvent difficiles, au point de ne
pouvoir être tentées et de demeurer à l'état de schémas,
ou d'échouer face à une coalition d'intérêts divergents
mais unis pour la circonstance, les réformes des collec-
tivités locales. L'enracinement, plus que respectable, de
certaines de nos collectivités dans l'histoire s'accom-
pagne aussi d'une sorte de raidissement ou de rigidifi-
cation de l'organisation administrative. L'institution
d'une nouvelle catégorie de collectivités territoriales
peut être (elle ne l'est pas nécessairement) une solution
à une revendication politique ou à un problème de
société. Il est certain que l'institution des régions, sur
laquelle il est possible d'avoir encore des vues diffé-
rentes (6), a représenté une nouveauté considérable
dans notre système administratif. Mais, si tout cela reste
de l'ordre de l'acceptable, voire, diront certains, de
l'inévitable pour les régions, il n'en est plus de même
pour les développements qui résultent de la décision
du 9 mai 1991.
La consécration discutable du particularisme institu-
tionnel
La décision 290 DC du 9 mai 1991 (7) a été au centre
d'un débat médiatique en même temps que juridique et
politique important, mais qui ne nous intéresse pas ici
directement dans la mesure où il concerne les notions
de « peuple français » et de « peuple corse », cette der-
nière expression de la loi ayant été censurée par le
Conseil constitutionnel. Mais cette même décision com-
porte un autre volet, celui qui est relatif à la consécra-
tion par le juge du particularisme institutionnel de la
région de Corse (8). Examinant en effet l'organisation
administrative de la région prévue par la loi, le juge
constitutionnel déclare que « cette organisation spéci-
fique à caractère administratif de la collectivité territo-
(6) Les débats et controverses sur la région sont exposés in J.-M.
Pontier, « La région »», chap. 1er Le statut de la région, La région,
Encyclopédie Benoit Collectivités locales, p. 1710 et s.
(7) L. Favoreu et L Philip, GDCC, 7ème éd.. p. 754.
(8) L'expression « particularisme institutionnel >» est utilisée par B.
Genevois dans son article « Le contrôle de la constitutionnalité du
statut de la collectivité territoriale de Corse », RFDA 1991, n° 3, mai-juin
1991, p. 407 et s., p. 416.
riale de Corse ne méconnaît pas l'article 72 de la
Constitution ». Cette affirmation laisse subsister bien des
questions.
Le Conseil constitutionnel a estimé que le législateur
avait fait usage de son pouvoir, qui lui a été reconnu en
1982, de créer une catégorie nouvelle de collectivité
territoriale. C'est ce que laisse supposer les considé-
rants par lesquels le juge rappelle que le législateur,
d'une part peut, agissant sur le fondement des articles
34 et 72 de la Constitution, créer une nouvelle catégorie
de collectivité territoriale, même ne comprenant qu'une
unité, d'autre part doit se conformer aux règles et prin-
cipes de valeur constitutionnelle, et notamment au
principe de libre administration des collectivités territo-
riales. La catégorie « régions - est ainsi confrontée à cer-
taines turbulences. Déjà, en effet, cette notion apparais-
sait aux contours flous puisque faisant l'objet d'une
définition variable : on peut comprendre, parce qu'il ne
s'agit pas d'une notion consti tu tionnellement protégée,
et que l'on se trouve dans le cadre des territoires
d'outre-mer, pour lesquels la Constitution prévoit une
« organisation particulière », que le législateur appelle
« région ■ une subdivision à l'intérieur d'un territoire (9).
Mais il existe aussi une catégorie « régions •• créée par le
législateur lui-même et dont il devait résulter, selon la
jurisprudence du Conseil constitutionnel, des « règles
constitutives » communes à l'ensemble des collectivités
de la catégorie. On ne peut que s'étonner, également,
de voir reconnaître par le Conseil la spécificité de la
Corse alors que l'on avait cru pouvoir déduire de la
décision 138 DC du 25 février 1982 que la constitution-
nalité de la loi relative à la Corse était subordonnée à la
similitude des institutions de cette région à celle des
régions que le législateur venait de créer et dont toutes
les modalités d'organisation comme des compétences
n'étaient pas encore définies... En réalité, si certains
estiment qu'il y a continuité jurisprudentielle, c'est au
contraire d'un revirement jurisprudentiel qu'il s'agit bel
et bien (10), et qui soulève problème.
C'est une remise en cause de l'unité catégorielle que
se livre le Conseil constitutionnel. Un commentateur
particulièrement autorisé de la jurisprudence constitu-
tionnelle peut écrire : « le Conseil constitutionnel
semble vouloir tout reprendre à zéro et donne une
interprétation neuve des textes constitutionnels appli-
cables aux collectivités territoriales » (11). Il semblait
résulter de la jurisprudence constitutionnelle que la
(9) Décision 196 DC du 8 août 1985, GDCC précité, p. 626, AJDA
1985. p. 605, note L. Hamon.
(10) V., pour l'exposé des deux thèses, et la démonstration du
revirement, L. Favoreu et L. Philip, GDCC précité, p. 766 et s.
(11) L. Favoreu, Commentaire de la décision « Statut de la Corse »»
du 9 mai 1991, Rev. fr. de droit const., 1991, p. 305 et s., p. 311. V.
aussi, dans le même numéro, les commentaires de Th. Renoux et A.
Roux.
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notion de catégorie, difficilement contestable puisque
le Conseil parlait d'un « droit commun applicable à l'en-
semble des régions » ou d'un « droit commun de l'orga-
nisation communale » (12) emportait celle d'unité caté-
gorielle, L. Favoreu et L. Philip préférant parler d'identi-
té institutionnelle (13). Pour que la notion de catégorie
ait un sens, il faut en effet que cette catégorie soit iden-
tifiable à partir d'un certain nombre d'éléments, de
« signes de reconnaissance » de l'appartenance (14). La
jurisprudence constitutionnelle avait fixé des éléments
distinctifs de chaque catégorie de collectivités territo-
riales. « De l'ensemble de cette jurisprudence, dont la
cohérence ne peut être contestée, il ressort que, d'après
le Conseil constitutionnel, l'indivisibilité de la
République suppose que les collectivités territoriales
soient organisées selon un schéma institutionnel com-
mun » (15). En admettant la différenciation institution-
nelle, le Conseil constitutionnel paraît gommer d'un
coup toute cette jurisprudence : comment pourrait-on
parler encore d'unité catégorielle ou d'identité institu-
tionnelle s'il est consti tu tionnellement possible d'accep-
ter cette diversité ? Mais s'il n'existe plus de semblable
exigence, ou si (thèse de certains) elle n'a jamais existé,
que signifie alors la notion de catégorie ? Si l'on peut
faire à peu près ce que l'on veut au sein d'une catégo-
rie, la notion de catégorie perd tout son intérêt puis-
qu'elle est vidée de son contenu. Mais la notion de
catégorie était le substratum de toute la construction
jurisprudentielle relative aux collectivités territoriales. Si
tout est possible » pour le législateur parce qu'il n'existe
plus de catégorie identifiable par des éléments relative-
ment précis ou discernables, alors les développements
jurisprudentiels d'aujourd'hui sont frappés d'une singu-
lière précarité, l'observateur ne rencontrant que des
formes fantasmagoriques qui s'évanouissent là où il
avait cru déceler des lignes de force et des construc-
tions cohérentes.
L'imprécision sur la portée de la différenciation
Les questions que soulève la décision du 9 mai 1991
sont relatives d'une part aux dimensions organiques,
d'autre part au champ d'application de la différencia-
tion institutionnelle.
(12) V. toutes les références de ces décisions rappelées par L.
Favoreu dans son commentaire précité.
(13) Cette identité est cependant récusée par une partie de la
doctrine. Pour D. Rousseau, « le Conseil n'a jamais posé comme une
exigence l'identité institutionnelle des collectivités locales »
(« Chronique de jurisprudence constitutionnelle », RDP 1992, p. 37
et s., p. 77).
(14) V. J. Bourdon, J.-M. Pontier, J.-C. Ricci, Droit des collectivités
territoriales, op. cit., p. 1 14 et s.
(15) L. Favoreu et L Philip, observations sous CC 290 DC du 9 mai
 LA REVUE
Les aspects organiques de la différenciation institu-
tionnelle
L'admission de la différenciation, revient à la ques-
tion de savoir jusqu'à quel point, organiquement, on
peut aller, c'est-à-dire quelles sont les différenciations
admissibles, et de ce fait quelles incidences cela peut-il
avoir sur les relations entre les organes.
Organiquement, la spécificité de la collectivité de la
Corse se marque par l'existence d'un conseil exécutif
doté de pouvoirs propres et responsable devant l'as-
semblée. Une double particularité est donc admise par
le juge. La première est celle d'un exécutif collégial. En
soi, rien ne paraît s'opposer, en effet, à l'existence d'un
tel exécutif, d'autant que, lors des discussions qui ont
eu lieu en 1982, certains parlementaires avaient déjà
proposé, sans succès à l'époque, que l'exécutif départe-
mental fût ainsi organisé (16). L'exécutif collégial n'est
guère dans la tradition française, mais il est vrai que
cela n'est pas un argument et que cette forme d'organi-
sation locale existe dans d'autres pays, notamment aux
Etats-Unis d'Amérique du nord. Il est donc possible
d'admettre, sans trop de difficultés, cette différencia-
tion, certains peuvent même la trouver souhaitable. La
question de la responsabilité est plus délicate, bien
que, là aussi, elle ait été suggérée en 1982 par les parle-
mentaires communistes. La responsabilité dont il s'agit
ici n'est pas, ou plus, la responsabilité administrative,
mais une responsabilité politique. Cette responsabilité
politique s'inscrit parfaitement dans la jurisprudence du
Conseil constitutionnel de 1982 qui fait dits élections
locales des élections politiques. Mais on ne saurait dire
que l'organisation locale en sort clarifiée, on peut pen-
ser, au contraire, que cela accentue l'ambiguïté. Car,
d'un côté, les choses se passent comme s'il s'agissait
d'organes administratifs, prenant des décisions adminis-
tratives, soumises au contrôle de légalité, administratif
par le préfet, juridictionnel par le juge administratif et,
de l'autre, l'on a affaire à des organes politiques,
puisque les élections sont qualifiées comme telles, et
une responsabilité dont on voit mal comment la quali-
fier autrement que politique, donc comparable à la res-
ponsabilité du gouvernement devant le Parlement.
Cette ambiguïté est gênante, la collectivité prenant l'al-
lure, selon l'angle sous lequel on la regarde, tantôt
d'administration locale et tantôt d'un organe politique.
Par ailleurs, si, dans le cas de la Corse, une telle orga-
nisation locale est conforme à la Constitution, d'autres
formes d'administration locale ne sauraient-elles pas,
identiquement, être reconnues comme acceptables au
regard d'un encadrement dont on discerne mal les
(16) Les groupes communistes au Parlement s'étaient, notamment,
prononcés en ce sens. V. J.-M. Pontier, « Le nouveau département », in
La nouvelle décentralisation sous la dir. de F. Moderne, Sirey 1983, p.
271 et s., plus sp. p. 276 et s.
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ADMINISTRATIVE
limites ? Est-il possible, ainsi, d'avoir une organisation
locale où l'exécutif serait élu directement au suffrage
universel direct ? Selon L. Favoreu, la formule utilisée
par le Conseil constitutionnel (le conseil est élu par l'as-
semblée « en son sein », relève le juge) exclut une telle
possibilité. Mais si telle est la position du Conseil, on
n'en perçoit guère les justifications, car on voit mal en
quoi un exécutif élu directement par le peuple mettrait
en échec les conditions de la constitutionnalisation
posées par le Conseil constitutionnel. De la même
manière, on peut se demander pourquoi la différencia-
tion institutionnelle ne permettrait pas de justifier l'exis-
tence, parmi les organes de la collectivité locale, d'un
troisième organe, comme par exemple une commission
à côté d'un exécutif unipersonnel et disposant d'attribu-
tions propres.
Le champ d'application du principe de différencia-
tion
La question est donc, puisque le principe de différen-
ciation est consacré par le Conseil constitutionnel, de
savoir quel est son champ d'application. La question est
en fait double, elle se pose d'abord à l'égard des caté-
gories de collectivités territoriales, elle se pose ensuite à
l'intérieur de chaque catégorie.
La différenciation institutionnelle est-elle possible
pour toutes les catégories de collectivités territoriales
(quel que soit le sens que l'on donne à ce terme) ? Telle
est, au fond, la question qui découle de cette décision
du Conseil constitutionnel. On laissera de côté les terri-
toires d'outre-mer qui, en vertu de la Constitution, dis-
posent d'une « organisation particulière •», laquelle peut
évidemment emporter dtts différences institutionnelles,
les suggèrent même (17). La Corse faisait partie, jusqu'à
la décision de 1991, de la catégorie « régions » et il est
certain que le juge constitutionnel a admis que le légis-
lateur extraie de cette catégorie une collectivité, la col-
lectivité de Corse, pour l'ériger en collectivité à statut
spécial. La question de savoir si, au sein de cette caté-
gorie, d'autres collectivités peuvent bénéficier du
même traitement, être « sorties >» de la catégorie pour
être érigées en collectivités distinctes, sera examinée
ensuite. Il suffit d'observer, pour l'instant, que le juge
constitutionnel a déjà admis cette possibilité d'extrac-
tion par le législateur d'une unité au sein d'une catégo-
rie pour la faire entrer dans une autre catégorie. Le
même raisonnement, c'est-à-dire la possibilité d'ériger
une collectivité d'une catégorie en une catégorie dis-
tincte, est-il applicable aux catégories « communes » et
« départements » ? Si rien dans la décision du Conseil
(17) Mais, en ce qui concerne les départements d'outre-mer, L.
Favoreu estime, dans son commentaire précité à la RFDC que «
l'article 73 de la Constitution est en quelque sorte « gommé >• et qu'il
n'y a plus lieu de s'en préoccuper •» (art. précité p. 312).
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constitutionnel n'indique clairement cette possibilité,
rien ne l'exclut non plus, pour autant, bien entendu,
que la collectivité en question présente une spécificité
suffisante. Certes, la catégorie « régions » est une catégo-
rie législative, alors que les catégories « communes » et
« départements » sont des catégories constitutionnelles,
et la liberté du législateur est plus étendue à l'égard de
la première qu'à l'égard des secondes. Mais les exi-
gences constitutionnelles à l'égard de ces catégories
sont limitées, la différenciation institutionnelle ne pour-
rait être regardée comme mettant en cause le principe
de libre administration, au contraire elle peut être ana-
lysée comme en étant une expression. Par conséquent
on voit mal sur quel fondement le Conseil pourrait s'ap-
puyer pour refuser à une collectivité de l'une de ces
deux catégories constitutionnelles le bénéfice de la dif-
férenciation institutionnelle si elle présentait une spéci-
ficité suffisante.
Jusqu'à quel point la différenciation institutionnelle
est-elle possible à l'intérieur d'une catégorie ? S'agissant
des régions, la différenciation est-elle possible pour
d'autres collectivités que la Corse ? Le Conseil constitu-
tionnel a semble-t-il pris en considération (18) l'identité
culturelle et le développement économique pour
admettre cette différenciation. La question est donc de
savoir si ces deux « critères » ou justificatifs n'existent
que dans le cas de la Corse ou se retrouvent également
dans d'autres collectivités. La réponse ne fait guère de
doute, si l'on prend ces deux critères de manière isolée.
En ce qui concerne l'identité culturelle il faut rappeler
que les pouvoirs publics ont insisté, lourdement même,
sur l'identité culturelle, jusqu'à la présumer dans des
cas où manifestement elle n'existe pas, en ce sens
qu'elle n'est pas un donné de départ, sa réalisation
considérée comme éventuellement souhaitable étant
une autre question (19). Mais il est non moins clair
qu'un certain nombre de régions autres que la région
de Corse présentent effectivement une identité culturel-
le. Pour deux régions au moins, la région Alsace et la
région Bretagne, le fait est patent. Cette identité cultu-
relle résulte à la fois de l'histoire, de la géographie, et
peut-être même d'autres facteurs qui renforcent les pré-
cédents. Pour ces deux cas on ne saurait, faisant une
comparaison qui serait pour le moins étrange, établir
une sorte d'échelle des identités culturelles d'où il
résulterait que, pour la Corse, cette identité justifierait
une différenciation institutionnelle et l'exclurait pour
l'Alsace et la Bretagne. Rien ne dit, il est vrai, que le
Conseil constitutionnel invaliderait une loi reconnais-
(18) V. en ce sens D. Rousseau, Chronique de jurisprudence
constitutionnelle, RDP 1992, p. 37 et s., p. 73 et s.
(19) Sur la question de l'identité culturelle des régions V. J.-M.
Pontier, La région, op. cit.
(20) V. les refus opposés par le ministre de l'Intérieur à certaines
demandes in J.-M. Pontier, La région, Encyclopédie Benoit des
collectivités locales, précitée.
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sant une semblable différenciation au profit de ces
deux régions. Il se trouve que le gouvernement a oppo-
sé une fin de non-recevoir à une demande présentée
par des parlementaires alsaciens (20). Il est dommage
que l'on n'ait pas de réponse à la question de savoir ce
que dirait le juge s'il pouvait être saisi, par l'une de ces
régions, d'un refus du gouvernement de déposer un
projet de loi tendant à établir un statut spécifique... Le
problème, au demeurant, pourrait se poser pour
d'autres régions dont l'identité culturelle, pour être
moins nette que celle des deux régions précitées, pour-
rait être revendiquée, et est revendiquée effectivement.
Quant au développement économique il s'agit d'un cri-
tère, ou plutôt d'un facteur, si vague, si étirable dans le
sens que l'on désire, qu'il pourrait facilement être utilisé
pour justifier un traitement particulier de la plupart des
régions françaises, à l'exception de quelques unes qui
apparaissent (aux autres, car aucune région n'a évidem-
ment le sentiment d'être actuellement dans une situa-
tion privilégiée) plus favorisées que les autres. A ce
titre, le Limousin, le Centre, mais aussi d'autres régions,
pourraient revendiquer un statut particulier. Et, comme
précédemment, il serait quelque peu oiseux de cher-
cher un seuil en dessous duquel seulement un statut
particulier serait justifié. Et si l'on estime que, dans la
décision du Conseil, ces deux éléments doivent être
réunis simultanément pour justifier cette différencia-
tion, on les trouve réunis dans le cas de la Bretagne au
moins. C'est dire que, dans le cas des régions, il n'existe
aucune bonne raison de ne pas reconnaître un statut
particulier à d'autres régions que l'ex-région de Corse.
Le Conseil constitutionnel est-il prêt à s'engager sur la
voie d'un double statut possible des régions, un peu
comme en Italie où l'on trouve des régions à statut ordi-
naire et dus régions à statut spécial ? Mais la France
n'est pas l'Italie, ainsi que cela fut dit et répété en 1982
au Parlement.
La décision du Conseil constitutionnel du 9 mai 1991
ouvre la porte à toutes sortes de variations, à l'extensi-
bilité quasi-indéfinie de la particularité institutionnelle,
sous les seules limites du respect d^s exigences du
deuxième et du troisième alinéa de l'article 72 de la
Constitution, et du principe d'égalité, qui précisément
pose problème si l'on admet qu'il n'y est pas porté
atteinte par la création d'une collectivité à statut parti-
culier à partir du moment où il existe des éléments de
particularisme (21). On ne voit pas pourquoi, en effet,
l'on ne pourrait pas prendre en considération un cer-
tain nombre de facteurs spécifiques. Pourquoi s'en tenir
(21) B. Genevois écrit, dans son article précité, que « le principe
d'égalité devant la loi implique que le création d'une collectivité à statut
particulier, qui se différencie du régime institutionnel de droit commun,
soit justifiée par des éléments de particularisme » un tel statut
particulier trouvant une justification « toujours au regard d'une
appréhension concrète du principe d'égalité tenant compte de la
diversité des situations »>.
 LA REVUE ADMINISTRATIVE
à la seule identité culturelle ? La spécificité peut résulter
de bien d'autres facteurs. On ne voit pas pourquoi l'on
refuserait à certaines régions une spécificité provenant
de leur enclavement, ou à certaines communes une
spécificité, déjà consacrée par la loi, pour les com-
munes de montagne par exemple. Ainsi, sauf à exiger
une spécificité « suffisante » qui ne serait que l'expres-
sion de l'arbitraire du juge, on ne voit pas comment on
pourrait refuser à la plupart des collectivités territoriales
une spécificité appelant ou justifiant un régime particu-
lier, celui de la collectivité territoriale à statut spéci-
fique. Ceci équivaudrait d'abord à une récusation de
toute une partie de notre histoire, celle qui a instauré
l'uniformité, depuis 1789. C'est également difficilement
conciliable avec la décision de 1994 qui, au contraire,
fait triompher le principe d'égalité et l'absolutisme.
Le durcissement de l'exigence égalitaire
Le principe d'égalité n'a rien de nouveau ni d'origi-
nal. Depuis plusieurs décennies il a alimenté une abon-
dante jurisprudence à travers, notamment, la catégorie
des principes généraux du droit développés par le juge
administratif et les principes constitutionnels dévelop-
pés par le Conseil constitutionnel. Mais la décision du
12 janvier 1994 soulève des interrogations nouvelles
par une utilisation contestable du principe d'égalité et
par une indéniable restriction de la libre administration
des collectivités locales.
La controversable utilisation du principe d'égalité par
le iuge constitutionnel
Si le principe d'égalité est sans conteste un principe
qui s'impose tant aux pouvoirs publics qu'à l'autorité
administrative, son application au texte sur les condi-
tions de l'aide aux investissements des établissements
d'enseignement privés par les collectivités territoriales
est extrêmement discutable.
L'incontestabilité du principe d'égalité
Affirmation politique et aussi philosophique qui com-
mande notre système politique et constitue comme une
trame de notre histoire depuis deux siècles, le principe
d'égalité a une face juridique que l'on retrouve à la fois
dans toutes les branches du droit public et, en droit
administratif comme en droit constitutionnel, dans
chaque domaine régi par l'un de ces deux droits (22).
Le principe d'égalité est, selon les situations, fondement
d'une obligation ou limite à l'action. Si le principe
d'égalité s'impose ainsi aux pouvoirs publics sa formu-
lation en tant que telle exclut de pouvoir l'invoquer
sans en préciser le champ et les conditions d'applica-
(22) Sur le principe d'égalité, V. l'ouvrage classique de P. Delvolvé,
Le principe d'égalité devant les charges publiques, LGDJ 1969.
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tion. La jurisprudence, tant administrative que constitu-
tionnelle, précise donc, à chaque situation nouvelle,
l'applicabilité du principe d'égalité et les cas dans les-
quels il peut être écarté, cas qui se ramènent à l'intérêt
général et à une différence appréciable de situation.
Entre l'Etat et les collectivités territoriales, il n'y a pas
égalité mais prééminence du premier sur les secondes,
cette prééminence résultant notamment de ce fait que
l'intérêt poursuivi par les collectivités territoriales
locales, s'il est un intérêt public, est cependant un inté-
rêt subordonné à l'intérêt public national que l'Etat est
présumé, seul, assurer et qu'il doit, au surplus, faire res-
pecter, ainsi que l'a rappelé solennellement le Conseil
constitutionnel en 1982. Le principe d'égalité trouve
naturellement à s'appliquer aux collectivités territo-
riales, c'est-à-dire, au premier chef, entre les catégories
de collectivités territoriales et, au sein d'une catégorie,
entre les collectivités territoriales de la catégorie. Le
Conseil constitutionnel avait ainsi déclaré, dans sa déci-
sion 138 DC du 25 février 1982 que rien ne permettait
de dire que le régime applicable à la région de Corse
serait dérogatoire au droit commun applicable à l'en-
semble des régions et que rien ne permettait donc d'af-
firmer que le principe d'égalité n'avait pas été respecté.
Il reste que les exceptions traditionnelles au principe
d'égalité doivent s'appliquer aux collectivités territo-
riales comme aux autres personnes. Les catégories de
collectivités territoriales se trouvant dans des situations
différentes, le principe d'égalité ne trouve pas inélucta-
blement et automatiquement à s'appliquer entre des
collectivités locales appartenant à des catégories diffé-
rentes : ce qui vaut pour les régions ne vaut pas néces-
sairement identiquement pour les communes et les
départements.
Il est certain, comme le remarquent les auteurs (23),
que le principe d'égalité est de plus en plus souvent
invoqué par les requérants, et sanctionné par le juge.
Mais ce principe d'égalité, instrument d'une politique
jurisprudentielle, peut être utilisé de manière contes-
table, car pouvant justifier toute décision (24).
La discutable interprétation du principe d'égalité
appliqué à l'enseignement
Avant d'examiner les réponses apportées par le
Conseil constitutionnel aux dispositions législatives
prévoyant la possibilité pour les collectivités locales
d'attribuer des subventions d'investissement aux éta-
blissements d'enseignement privés sous contrat, il
(23) V. D. Rousseau Droit du contentieux constitutionnel, op. cit., p.
326 et s. ; D. Turpin, Contentieux constitutionnel, op. cit., § 282 et s., p.
320 et s.
(24) Le commentaire le plus clair et le plus convaincant, jusqu'à
présent, est celui de L. Favoreu, Loi Falloux : « les conséquences d'une
jurisprudence »», (1) « Le retour des Jacobins >», Le Figaro M janvier
1994, et (2) « Vers une recentralisation ». Le Figaro 18 janvier 1994.
-
convient de relever le contexte dans lequel cette déci-
sion a été rendue, contexte fait d'une sensibilité parti-
culière à tout ce qui concerne l'enseignement mais plus
spécialement les rapports entre l'enseignement public
et l'enseignement privé. Un contexte fait d'une sem-
blable sensibilité à la question posée a déjà déterminé,
en 1975, une jurisprudence, sur laquelle le juge est
revenu, qui, si elle avait quelques fondements, n'était
pas celle que la logique eût conduit normalement à
adopter. Il n'est pas exclu qu'un tel contexte ait exercé
quelque influence sur la solution adoptée.
La décision du Conseil comporte plusieurs aspects.
Le premier, qui n'a guère attiré l'attention de ceux qui
contestaient le principe d'une aide des collectivités
locales à l'enseignement privé, est précisément la
reconnaissance de la constitutionnalité d'une telle aide :
« le législateur peut prévoir l'octroi d'une aide des col-
lectivités publiques aux établissements d'enseignement
privés selon la nature et l'importance de leur contribu-
tion à l'accomplissement de missions d'enseignement. »
Cette reconnaissance ne peut surprendre, non pas seu-
lement parce qu'elle résulte de la liberté de l'enseigne-
ment mais parce que, s'agissant d'un service public, qui
ne change ni de nature, ni de degré (25), il est admis
depuis longtemps par le juge administratif que des per-
sonnes privées peuvent gérer un service public et rece-
voir, dans cette gestion, des aides de la collectivité
publique. Le cadre que constituent « la nature et l'im-
portance de leur contribution », s'il est susceptible de
donner lieu à interprétation, peut être compris comme
faisant référence à la politique définie par l'Etat, c'est-à-
dire les priorités retenues par ce dernier, ce qui n'est
guère contesté.
Un second point limite immédiatement cette possibi-
lité. La liberté du législateur étant reconnue, les disposi-
tions que ce dernier édicté « ne sauraient conduire à ce
que les conditions essentielles d'application d'une loi
relative à la liberté de l'enseignement dépendent de
décisions des collectivités locales et, ainsi, puissent ne
pas être les mêmes sur l'ensemble du territoire ». Le
Conseil constitutionnel reprend là un principe déjà
posé précédemment (26). L'affirmation pourrait donc
être entendue comme un simple rappel. Au surplus, on
ne discutera pas du bien-fondé d'un tel principe, qui
correspond effectivement à notre système politique et
constitutionnel. Ce principe signifie bien, ainsi que le
rappelle D. Rousseau, que « le principe de la libre admi-
(25) Ceci doit être rappelé car, lors de la manifestation du 16 janvier
1994 à Paris, certains responsables ont fait valoir qu'il existait une
différence entre « le » service public, que seules les personnes
publiques assumeraient, et l'activité d'enseignement assurée par les
personnes privées. Ceci n'est pas conforme au droit et il est regrettable
que de telles erreurs puissent être propagées.
(26) CC 84)185 DC, 18 janvier 1985, Recueil p. 36.
(27) D. Rousseau. Droit du contentieux constitutionnel,
Montchrestien, 2 éd. 1991, p. 196.
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nistration ne saurait permettre aux autorités locales de
mener leur propre politique, de résister ou de s'oppo-
ser à l'application d'une liberté ou d'un droit fondamen-
tal » (27). Mais l'utilisation par le juge de cette exigence
est ici très discutable. D'une part, il ne s'agit pas du
tout, comme dans la décision de 1985 précitée, de s'op-
poser à l'exercice d'une liberté, pour lequel cette exi-
gence paraît logiquement avoir été posée. L'objectif est
de faire en sorte que cette liberté soit favorisée et non
entravée, et le texte allait en ce sens en donnant une
possibilité d'aider et non une possibilité de s'opposer.
L'exigence relative aux conditions d'application d'une
loi est donc utilisée par le juge à contre-temps et à
contre-courant de sa jurisprudence antérieure. D'autre
part, cette utilisation est d'autant plus discutable qu'il
s'agit en l'espèce d'une liberté qui est la liberté de l'en-
seignement c'est-à-dire d'un domaine qui est déjà extrê-
mement encadré, l'article 27-3 de la loi du 22 juillet
1983 ayant prévu que les formations offertes par les
établissements d'enseignement secondaire sous contrat
subventionnés doivent être compatibles avec les orien-
tations définies par le schéma prévisionnel des forma-
tions, ainsi que le constate d'ailleurs le juge (28). On
peut donc considérer, en tout état de cause, que les
« conditions essentielles d'application » préexistaient au
texte censuré, étaient précisées par ledit texte en son
article 3, et que cette exigence était largement satisfaite.
Si l'on compare à d'autres domaines, on se rend
compte que le juge a eu une interprétation beaucoup
plus comprehensive, alors même qu'une suspicion
(inexistante dans le domaine de l'enseignement) planait
sur l'intervention des communes en ces domaines.
Dans la loi du 2 mars 1982, le législateur a prévu que
« Lorsque son intervention a pour objet de favoriser le
développement économique, la commune peut accor-
der des aides directes et indirectes dans les conditions
approuvant le Plan », sans que le juge constitutionnel y
trouve à redire (29). Il est évident, cependant, que dans
une commune de semblables aides peuvent être accor-
dées (et ont été effectivement apportées), dans des pro-
portions ou une mesure parfois importantes, alors que
dans telle autre commune aucune aide n'est attribuée.
Les bénéficiaires éventuels ne se trouvent pas dans une
situation égalitaire en ce qui concerne leurs chances
d'obtenir ces aides, ces dernières n'étant pas jugées
contraires au principe d'égalité, affirmé par l'alinéa pré-
cédent de la même loi.
Un troisième point est l'affirmation selon laquelle
(28) La loi n° 94-51 du 21 janvier 1994 relative aux conditions de
l'aide aux investissements des établissements d'enseignement privés
par les collectivités territoriales conserve d'ailleurs cette disposition
dans son article 3 non censuré.
(29) On ne peut considérer la précision « dans les conditions
approuvant le Plan » comme une garantie que ne comporterait pas le
texte censuré par le Conseil constitutionnel, ces conditions, vagues au
demeurant, ne figurant que dans la loi de plan intérimaire.
 LA REVUE ADMINISTRATIVE
« les aides allouées doivent, pour être conformes aux
principes d'égalité et de liberté, obéir à des critères
objectifs ». Ainsi, selon le juge, les aides doivent être
conformes à ces deux principes. L'annulation pronon-
cée ne faisant référence qu'au non respect de l'égalité,
on en déduit que le principe de liberté était, lui, respec-
té. Que l'aide doive répondre à des critères objectifs
correspond au respect du principe d'égalité, sans quoi
ce dernier n'aurait guère de sens, et le Conseil constitu-
tionnel a déjà eu l'occasion d'affirmer cette exigence,
lorsqu'il a déclaré que l'exonération des biens profes-
sionnels de l'impôt sur les grandes fortunes n'était pas
contraire au principe d'égalité devant les charges
publiques dès lors que le législateur « a fondé son
appréciation sur des critères objectifs et rationnels »
(30). Mais si cette exigence est fondée, son application
est surprenante. Car, dans les cas précités, il s'agissait
d'une intervention de l'Etat, dont on pouvait admettre
que les critères d'intervention fussent posés par le légis-
lateur et non par le pouvoir réglementaire. Dans le
texte soumis au Conseil, la compétence était attribuée
aux collectivités locales. En annulant la disposition de
la loi qui donnait la possibilité de financer les investis-
sements à ces dernières, le Conseil constitutionnel pré-
sume donc, à l'avance, que lesdites collectivités, soit
n'établiront pas des critères objectifs et rationnels, soit
sont incapables d'établir de semblables critères. Il est
obligatoirement sous-entendu que de tels critères ne
seront pas adoptés. C'est là une position curieuse dont
il faudra déduire une certaine conception des collectivi-
tés locales et de leurs rapports avec l'Etat.
Un autre point est, selon le juge, l'absence de garan-
ties destinées, d'une part, à « assurer le principe d'égali-
té entre les établissements privés sous contrat se trou-
vant dans des situations comparables », d'autre part à
«« éviter que des établissements d'enseignement privés
puissent se trouver placés dans une situation plus favo-
rable que celle des établissements publics, compte tenu
des charges et des obligations de ces derniers ». La pre-
mière affirmation est curieuse, puisque, d'une collecti-
vité à l'autre, les établissements seront nécessairement
placés dans des situations différentes, à moins que le
juge n'ait extrapolé en imaginant la situation qui pour-
rait être celle d'une commune dans laquelle il y aurait
(30) Décision n° 83-164 du 29 décembre 1983 sur la loi de finances
pour 1984, en particulier l'article 19-VI-1 relatif à l'impôt sur les grandes
fortunes.
(31) La jurisprudence récente offre une illustration de cette situation
à propos d'un service public qui n'est certes pas le service public de
l'éducation, mais qui lui est étroitement lié, le service de ramassage
scolaire V. CE. 19 juin 1992, Département du Puy-de-Dôme c/M. Marc
Bouchon, avec les conclusions du commissaire du gouvernement.
Pochard, RFDA 1993, p. 689 et s. Le commissaire du gouvernement
relève à ce propos : « aucune règle n'oblige le département à assurer
un égal accès à l'enseignement privé par rapport à l'enseignement
public >».
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plusieurs établissements privés, que l'on peut supposer
confessionnels et de confession différente, pour rendre
possible une telle situation. Celle-ci n'est sans doute
pas inenvisageable mais ne représente, aujourd'hui
qu'une hypothèse parmi d'autres. Tout aussi hypothé-
tique est la situation plus favorable dans laquelle pour-
raient se trouver placés des établissements publics. Si
l'on entre dans la ronde des hypothèses possibles, alors
effectivement, là aussi, « tout est possible ». Il faut sim-
plement rappeler qu'actuellement, dans la plupart des
cas, ce sont les établissements d'enseignement privés
qui se trouvent dans une situation moins favorable que
les établissements publics (31).
La décision du Conseil constitutionnel soulève enfin
une question, celle du champ d'application de l'inter-
diction de financer au-delà des limites de la loi Falloux
les investissements des établissements d'enseignement
privés, interdiction qui résulte de l'annulation de l'ar-
ticle 2 de la loi. En d'autres termes, cette interdiction
s'applique-t-elle à la région ? La loi Falloux, que le texte
déféré au Conseil entendait modifier, ne visait évidem-
ment pas les régions puisque celles-ci n'existaient pas.
La loi Falloux, dans ses limitations d'intervention, est-
elle opposable aux régions ? Dans leur chronique de
jurisprudence sur une décision du Conseil d'Etat
concernant un litige opposant un département à l'Etat,
à propos de la décision du Conseil générai dudit dépar-
tement de subventionner la construction de collèges
privés, les auteurs, s'interrogeant sur la portée de la loi
Falloux, déclaraient à propos des régions : « En l'absen-
ce de texte contraire, c'est donc la liberté qui devrait
prévaloir (32). >» Et, appelé à se prononcer sur la délibé-
ration par laquelle un conseil régional avait décidé
d'accorder une participation aux dépenses d'investisse-
ment et d'équipement des établissements privés d'en-
seignement général sous contrat, le Tribunal adminis-
tratif de Rouen a constaté que la loi Falloux « énumère
limitativement les collectivités territoriales auxquelles
elle s'applique ; qu'ainsi les dispositions précitées qui
organisent les modalités de versement de subventions
aux établissements privés d'enseignement secondaire
ne sont pas applicables à la région qui ne figure pas au
nombre des collectivités énumérées par la loi ; que, dès
lors, ces dispositions ne sauraient interdire à la région
d'accorder des subventions d'équipements et de fonc-
tionnement aux lycées privés » (33). Mais dans une
décision du 10 novembre 1993, Préfet de la région Ile-
de-France, le Conseil d'Etat a estimé que la loi Falloux
était applicable aux régions. Dont acte. En consacrant
une lecture extensive du texte qui ne s'imposait pas, le
(32) Chron. de jurisprudence E. Honorât et E. Baptiste, AJDA 1990,
p. 562.
(33) Trib. adm. Rouen, 1er déc. 1992, Jolly, Ree. Lebon p. 624, V.
aussi J.-M. Pontier, « La région », précitée, p. 1762-53 et s., § 175, et
mise à jour n° 27, §174-1 75.
Conseil d'Etat a adopté l'interprétation la moins libérale
et la moins « décentralisatrice >».
L'exigence éealitaire. facteur de réduction de la
décentralisation
II est difficile d'échapper à la conclusion que le
Conseil constitutionnel vient, par sa décision du 13 jan-
vier 1994, de donner une interprétation très restrictive
des « droits et libertés » que le législateur, dans un
moment de liesse, avait cri accorder aux collectivités
territoriales. Cela résulte de deux considérations.
Le risque d'absolutisation du principe d'égalité
Le risque d'absolutisation du principe d'égalité pro-
vient de la hiérarchisation des normes constitution-
nelles qui résulte de cette décision et de l'instrumentali-
sation du principe d'égalité qui peut se produire.
Bien que l'idée d'une hiérarchie interne c'gs normes
de droit constitutionnel ne soit reçue qu'avec réticence
par une partie de la doctrine, et qu'elle ne soit, pour
des raisons aisément compréhensibles, évidemment
pas affirmée explicitement par le juge, sa réalité s'impo-
se, môme lorsqu'elle est voilée. La hiérarchisation au
sein d'un ensemble de normes de valeur identique, si
elle peut paraître déroutante, n'a rien d'étrange.
D'ailleurs, ainsi que le font observer L. Favoreu et L.
Philip, en Allemagne comme en Italie, on admet sans
difficulté l'existence d'une telle hiérarchie (34). En
France même, D. Turpin s'interroge sur la « hiérarchisa-
tion des normes constitutionnelles » et s'il constate l'ab-
sence de hiérarchie formelle, estime qu'il y a une
ébauche de hiérarchie matérielle (35). Les auteurs qui
nient toute hiérarchisation entre les normes constitu-
tionnelles parlent de « conciliation », et l'on admettra
volontiers que le juge recherche systématiquement
cette conciliation, y compris lorsque cette dernière
paraît douteuse. En tout état de cause, le problème est
simplement déplacé. Il est tout de même difficile d'ad-
mettre que la Déclaration de 1789 et le Préambule de
1946, qui procèdent de philosophies très différentes
pour ne pas dire opposées, sont nécessairement com-
patibles et conciliables. Ce n'est qu'au prix d'un certain
(34) GDCC. p. 823, § 70.
(35) D. Turpin, Contentieux constitutionnel, PUF, coll. Droit
fondamental, p. 77 et s. § 65 et s.
(36) D. Turpin note, avec prudence et nuance, que le juge
constitutionnel semble avoir « marqué jusqu'à présent une certaine
préférence pour les principes libéraux de 1789 par rapport aux
principes socialisants de 1946 » (« Contentieux constitutionnel », op.
cit., p. 301).
(37) La thèse de la conciliation n'exclut d'ailleurs pas la
hiérarchisation : le préambule de 1946 complète, suivant le préambule
de 1958, la Déclaration de 1789. Si le premier ne peut pas contredire
cette dernière n'est-ce pas que, lorsqu'il le pourrait, il s'efface devant
elle, révélant ainsi la suprématie de la Déclaration ?
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artifice que l'on parvient à un tel constat (36). En
recherchant une conciliation que l'on ne peut éviter,
l'on fait triompher un principe aux dépens d'un autre
(37). Même si l'on refuse le terme de hiérarchisation,
l'un des principes s'efface, pour la circonstance, devant
l'autre. C'est alors un véritable système de « principes à
éclipses », que l'on risque de consacrer, volens noleizs,
et qui est encore moins satisfaisant que l'acceptation
d'une hiérarchie entre ces principes.
Comment pourrait-on éviter de dire que, dans la
décision du 13 janvier 1994, le principe d'égalité l'em-
porte sur le principe de libre administration dt^s collec-
tivités locales ? Il s'agit bien, ici, d'une mise en regard
(38) des deux normes, et le juge estime que le principe
de libre administration ne peut faire échec à ce qu'il
considère comme étant le principe d'égalité. Certes, le
principe de libre administration a été délimité, canton-
né par le juge. Il est clair, en effet, que ce principe n'est
pas un principe de libre gouvernement. Il s'inscrit et se
comprend dans le cadre d'un Etat unitaire. Mais le prin-
cipe d'égalité paraissait être d'un autre ordre. Il n'est
pas un principe constitutif de l'Etat, mais d'un régime,
la République française. En le mettant sur le même plan
que l'unité de la République, le Conseil constitutionnel
en fait un principe incantatoire utilisable en fonction
dtds circonstances et de nature à justifier n'importe quel-
le annulation.
La recentralisation (39)
La jurisprudence du 13 janvier 1994 est, quelles
qu'aient été les intentions de leurs auteurs, centralisatri-
ce par les conséquences qu'il faut tirer logiquement de
ce fléchissement du principe de libre administration
devant le principe d'égalité.
Certes, une objection est possible sur la signification
et la portée de la décision. Celle-ci porte sur l'enseigne-
ment, et le treizième alinéa du préambule de la
Constitution de 1946 vient immédiatement à l'esprit :
« L'organisation de l'enseignement public gratuit et
laïque à tous les degrés est un devoir de l'Etat ».
Certains sont tentés d'en déduire que les restrictions
perceptibles dans la décision du Conseil concernent un
domaine particulier où la décentralisation est limitée, et
(38) D. Rousseau parle, dans son ouvrage (op. cit., p. 111), d'une
« mise en balance >» concrète des principes constitutionnels. Mais dans
une mise en balance le fléau penche d'un côté, l'équilibre, instable par
définition, n'est obtenu que par une action de correction.
(39) Le terme est emprunté à L. Favoreu dans son article « Vers une
recentralisation >», précité.
(40) On ne discutera pas ici du sens du mot « Etat >• dans le texte du
préambule, ce terme étant susceptible de deux interprétations, dont
l'interprétation large peut inclure les collectivités locales à côté de
l'Etat.
(41) V. les analyses de J.-C. Douence, notamment son article « La
décentralisation du système éducatif », in Les nouvelles compétences
locales, sous la dir. de F. Moderne. Economica 1985, p. 201 et s.
 LA REVUE ADMINISTRATIVE
qu'il serait hasardeux ou erroné d'en tirer des conclu-
sions sur le principe de libre administration qui ne
serait pas affecté parce que pas véritablement concerné
(40). Que la décentralisation ait été fort limitée par le
législateur en 1982 est incontestable, c'est probable-
ment le domaine où cette décentralisation est le plus
limitée, puisqu'elle exclut tout l'aspect pédagogique et
une grande partie de l'aspect financier (41). Mais préci-
sément, il paraît difficile de s'appuyer sur le rôle privilé-
gié de l'Etat, pris au sens strict, pour justifier cet enca-
drement des collectivités locales car l'habilitation accor-
dée par la loi et annulée par le juge portait sur le seul
point ayant fait l'objet d'une décentralisation : les ali-
néas II et III de l'article 14 modifié de la loi du 7 janvier
1983 relative à la répartition de compétences entre
l'Etat, les communes, les départements et les régions
disposent que le département « a la charge des collèges »,
que la région « a la charge des lycées » et que chaque
catégorie de collectivités assure, pour les établisse-
ments dont elle a la responsabilité, « la construction,
l'équipement, les dépenses d'entretien et de fonction-
nement ». La dispositon censurée portait sur les « sub-
ventions d'investissement » que les collectivités locales
pouvaient attribuer. Cela entrait donc bien dans les res-
ponsabilités, si limitées, remises aux collectivités
locales, autant dire que ces responsabilités de l'Etat
sont exclusives et supprimer les dispositions existantes
des lois de décentralisation pour que les principes au
moins soient cohérents (42). Par ailleurs, les formules
utilisées par le Conseil constitutionnel sont suffisam-
ment larges pour pouvoir s'appliquer à d'autres
domaines que l'enseignement. Il résulte de la décision
du Conseil que le principe de libre administration est
mis en échec, ici par l'uniformité des conditions d'exé-
cution des lois relatives à l'enseignement, mais peut-
être aussi dans d'autres domaines.
L. Favoreu fait observer fort justement, dans un com-
(42) La sollicitation, par l'Etat, des collectivités locales, qui ne s'y
refusent pas, pour tous les ordres d'enseignement, y compris
l'enseignement supérieur pour lequel il est admis sans discussion que
les collectivités locales ne disposent d'aucune compétence ni
d'aucune responsabilité, atteste l'hypocrisie des intéressés mais
surtout de l'Etat ou, en termes plus mesurés, le décalage entre les
textes et la réalité.
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mentaire de cette décision du Conseil constitutionnel,
que la liberté d'enseignement n'est pas seule en cause,
et que le raisonnement du Conseil peut s'appliquer à
d'autres libertés. Il est évident, fait-il remarquer, et l'on
ne peut que souscrire, que la liberté d'association ne
s'applique pas de manière égale sur tout le territoire :
« Chacun sait que les collectivités territoriales subven-
tionnent tout à fait librement, et sans respecter de quel-
conques critères objectifs, les innombrables associa-
tions existantes ou qui se créent » (43). Cela vaut aussi,
écrit L.Favoreu, pour le droit à la protection de la santé,
la liberté d'entreprendre, le droit à la culture. Ce dernier
est particulièrement topique : comment oserait-on pré-
tendre que ce droit s'exerce également sur tout le terri-
toire lorsque l'on sait les écarts, qui deviennent parfois
des abîmes, entre certaines régions du territoire et la
capitale ? Ce sont les inégalités qui, ici, sont flagrantes,
et ce ne sont certainement pas les riches équipements
dont a été dotée depuis quelques années la capitale (et
dont on peut soutenir, d'ailleurs, que leur réalisation
était justifiée) qui vont compenser cette inégalité,
aggravée au contraire (44). S'il ne s'agit pas seulement,
de la part du Conseil constitutionnel, d'une formule
incantatoire ou d'une décision d'espèce que d'autres
décisions corrigeraient rapidement, ce qui traduirait
une regrettable soumission à des facteurs circonstan-
ciels, c'est une véritable hypostasie du principe d'égali-
té dont il s'agit. On pourrait craindre alors, dans ce cas,
qu'une telle prétention à la totalité du principe d'égalité
constitue une contrainte insupportable en même temps
qu'elle stérilise les efforts des particuliers comme des
collectivités pour innover, stimuler les initiatives et
encourager la liberté des personnes.
Jean-Marie PONTIER
Professeur à l'Université de Droit
d'Economie et des Sciences
d'Aix-Marseille
(43) L. Favoreu, « Loi Falloux : les conséquences d'une
jurisprudence (2). Vers une "recentralisation" », Le Figaro 18 janvier
1994.
(44) Certains s'étaient ainsi interrogés, à l'époque, sur la « Cité des
sciences » de la Villette, estimant qu'une vingtaine de petits centres, en
province, auraient été préférables à un établissement parisien
prestigieux.