ARRT DE LA COUR (grande chambre) 6 mars 2007 (*) Libert dtablissement Libre prestation des services Interprtation des

es articles 43 CE et 49 CE Jeux de hasard Collecte de paris sur des vnements sportifs Exigence dune concession Exclusion doprateurs constitus sous certaines formes de socits de capitaux Exigence dune autorisation de police Sanctions pnales Dans les affaires jointes C338/04, C359/04 et C360/04, ayant pour objet des demandes de dcision prjudicielle au titre de larticle 234 CE, introduites par le Tribunale di Larino (Italie) (C338/04) et par le Tribunale di Teramo (Italie) (C359/04 et C360/04), par dcisions des 8 et 31 juillet 2004, parvenues la Cour respectivement les 6 et 18 aot 2004, dans les procdures pnales contre Massimiliano Placanica (C338/04), Christian Palazzese (C359/04), Angelo Sorricchio (C360/04),

Arrt 1 Les demandes de dcision prjudicielle portent sur linterprtation des articles 43 CE et 49 CE.

2 Ces demandes ont t prsentes dans le cadre de procdures pnales engages contre MM. Placanica, Palazzese et Sorricchio pour nonrespect de la lgislation italienne rgissant la collecte de paris. Elles sinsrent dans des cadres juridiques et factuels semblables ceux ayant donn lieu aux arrts du 21 octobre 1999, Zenatti (C67/98, Rec. p. I7289), et du 6 novembre 2003, Gambelli e.a. (C 243/01, Rec. p. I13031). Le cadre juridique 3 La lgislation italienne prescrit, en substance, que la participation lorganisation de jeux de hasard, y compris la collecte de paris, est soumise lobtention dune concession et dune autorisation de police. Toute infraction cette lgislation est passible de sanctions pnales pouvant aller jusqu une peine demprisonnement de trois ans. Les concessions 4 Lattribution des concessions pour lorganisation de paris sur des vnements sportifs tait, jusquen 2002, gre par le Comit olympique national italien (Comitato olimpico nazionale italiano, ciaprs le CONI) et lUnion nationale pour lamlioration des races quines (Unione nazionale per lincremento delle razze equine, ciaprs lUNIRE), qui taient habilits organiser les paris lis

aux manifestations sportives organises ou se droulant sous leur contrle. Cela ressortait des dispositions combines du dcret lgislatif n 496, du 14 avril 1948 (GURI n 118, du 14 avril 1948), de larticle 3, paragraphe 229, de la loi n 549, du 28 dcembre 1995 (supplment ordinaire la GURI n 302, du 29 dcembre 1995) et de larticle 3, paragraphe 78, de la loi n 662, du 23 dcembre 1996 (supplment ordinaire la GURI n 303, du 28 dcembre 1996). 5 Des rgles spcifiques pour lattribution des concessions ont t fixes par le dcret n 174 du ministre de lconomie et des Finances, du 2 juin 1998 (GURI n 129, du 5 juin 1998, ciaprs le dcret n 174/98), en ce qui concerne le CONI, et par le dcret n 169 du prsident de la Rpublique, du 8 avril 1998 (GURI n 125, du 1er juin 1998), en ce qui concerne lUNIRE. 6 Sagissant des concessions attribues par le CONI, le dcret n 174/98 prvoyait que lattribution avait lieu par voie dappel doffres. Lors de cette attribution, le CONI devait notamment veiller la transparence de lactionnariat des concessionnaires et une distribution rationnelle des points de collecte et dacceptation des paris sur le territoire national. 7 Pour garantir la transparence de lactionnariat, larticle 2, paragraphe 6, du dcret n 174/98 prvoyait que, si le concessionnaire tait constitu en socit de capitaux, les actions assorties dun droit de vote devaient tre mises au nom de personnes physiques, de socits en nom collectif ou en commandite simple, et ne pouvaient tre transfres par simple endossement. 8 Les dispositions concernant lattribution de concessions par lUNIRE taient analogues.

9 En 2002, les comptences du CONI et de lUNIRE en matire de paris sur des vnements sportifs ont, la suite d'une srie dinterventions lgislatives, t transfres ladministration autonome des monopoles de ltat agissant sous la tutelle du ministre de lconomie et des Finances. 10 En vertu dune modification introduite cette occasion par larticle 22, paragraphe 11, de la loi n 289, du 27 dcembre 2002 (supplment ordinaire la GURI n 305, du 31 dcembre 2002, ciaprs la loi de finances pour 2003), toutes les socits de capitaux, sans aucune limitation quant leur forme, peuvent dsormais participer aux appels doffres pour lattribution des concessions. Les autorisations de police 11 Une autorisation de police peut tre accorde exclusivement ceux qui dtiennent une concession ou une autorisation dun ministre ou dune autre entit laquelle la loi rserve la facult dorganiser ou dexploiter des paris. Ces conditions doctroi rsultent de larticle 88 du dcret royal n 773 portant approbation du texte unique des lois en matire de scurit publique (Regio Decreto n 773, Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), du 18 juin 1931 (GURI n 146, du 26 juin 1931), tel que modifi par larticle 37, paragraphe 4, de la loi n 388, du 23 dcembre 2000 (supplment ordinaire la GURI n 302, du 29 dcembre 2000, ciaprs le dcret royal). 12 En outre, en vertu des dispositions combines des articles 11 et 14 du dcret royal, lautorisation de police ne peut tre dlivre une personne ayant t condamne certaines peines ou pour certaines infractions, notamment celles relevant de la probit et des bonnes murs ou celles portant atteinte la rglementation des jeux de hasard.

13 Une fois lautorisation dlivre, son titulaire doit, en vertu de larticle 16 du dcret royal, permettre aux forces de lordre daccder tout moment aux locaux o lactivit autorise est exerce. Les sanctions pnales 14 Larticle 4 de la loi n 401, du 13 dcembre 1989, portant intervention dans le secteur du jeu et des paris clandestins et protection du bon droulement des comptitions sportives (GURI n 294, du 18 dcembre 1989), telle que modifie par larticle 37, paragraphe 5, de la loi n 388, (ciaprs la loi n 401/89), prvoit les sanctions pnales suivantes pour la participation abusive lorganisation de jeux de hasard: 1. Quiconque participe abusivement lorganisation de loteries, de paris ou de concours de pronostics lgalement rservs ltat ou dautres organismes concessionnaires encourt une peine demprisonnement de six mois trois ans. Cette mme peine peut tre inflige toute personne qui organise des paris ou des concours de pronostics sur des activits sportives gres par le [CONI] et les organismes placs sous son autorit ou l[UNIRE]. Quiconque participe abusivement lorganisation publique de paris sur dautres comptitions de personnes ou danimaux, ainsi que sur des jeux dadresse, est passible dune peine de trois mois un an demprisonnement et dune amende au moins gale un million de lires. [] 2. Quiconque fait de la publicit pour les concours, les jeux ou les paris organiss selon les modalits dcrites au paragraphe 1, sans tre pour autant coauteur de lun des dlits qui y sont dfinis, est passible dune peine demprisonnement de trois mois au maximum et dune amende comprise entre cent mille et un million de lires. 3. Quiconque participe des concours, des jeux ou des paris organiss selon les modalits dcrites au paragraphe 1, sans tre pour autant coauteur de lun des dlits qui y sont dfinis, encourt une peine demprisonnement de trois mois au maximum ou une amende comprise entre cent mille et un million de lires. [] 4 bis. Les sanctions prvues par le prsent article sappliquent quiconque exerce en Italie, sans concession ni autorisation ou licence au sens de larticle 88 du [dcret royal], une activit organise en vue daccepter ou de collecter ou, en tout cas, de faciliter lacceptation ou la collecte de quelque manire que ce soit, y compris par tlphone ou par voie tlmatique, de paris de toutes sortes, accepts par quiconque en Italie ou ltranger. [] La jurisprudence de la Corte suprema di cassazione 15 Dans son arrt n 111/04, du 26 avril 2004 (ciaprs larrt Gesualdi), la Corte suprema di cassazione (Italie), a t amene examiner la compatibilit de la lgislation italienne en matire de jeux de hasard avec les articles 43 CE et 49 CE. Au terme de son analyse, cette juridiction est parvenue la conclusion que ladite lgislation nest pas contraire aux articles 43 CE et 49 CE.

16 Dans larrt Gesualdi, la Corte suprema di cassazione constate que le lgislateur italien poursuit depuis de nombreuses annes une politique expansive dans le secteur des jeux de hasard dans le but vident daugmenter les recettes fiscales et quaucune justification de la lgislation italienne ne saurait tre cherche dans lobjectif de la protection du consommateur ou de la limitation de la propension au jeu des consommateurs ou de la limitation de loffre de jeux. En revanche, elle identifie comme tant le but rel de la lgislation italienne un dsir de canaliser les activits de jeu de hasard dans des circuits contrlables afin de prvenir lexploitation de ces activits des fins criminelles. Pour ce motif, la lgislation italienne soumet un contrle et une surveillance les personnes exploitant des paris et des concours de pronostics ainsi que les lieux dans lesquels sexerce cette exploitation. La Corte suprema di cassazione estime que ces objectifs, en tant que tels, peuvent justifier les restrictions la libert dtablissement et la libre prestation des services. 17 En ce qui concerne les conditions visant garantir la transparence de lactionnariat des concessionnaires, conditions qui avaient notamment pour effet dexclure des appels doffres pour les concessions les socits dont les actionnaires individuels ntaient pas identifiables tout moment, la Corte suprema di cassazione constate dans larrt Gesualdi que la rglementation italienne nopre aucune discrimination au dtriment des socits trangres, mme de manire indirecte, car elle a pour effet dexclure non seulement les socits de capitaux trangres aux actionnaires ne pouvant pas tre prcisment identifis, mais aussi toutes les socits de capitaux italiennes aux actionnaires ne pouvant pas tre prcisment identifis. Les litiges au principal et les questions prjudicielles Lattribution de concessions 18 Il ressort des dossiers que, conformment aux dispositions de la lgislation italienne, le CONI a lanc, le 11 dcembre 1998, un appel doffres pour lattribution de 1 000 concessions pour la gestion des paris sur les comptitions sportives, ce nombre de concessions ayant t considr, sur la base dune estimation spcifique, comme suffisant pour tout le territoire national. En parallle, un appel doffres portant sur 671 nouvelles concessions a t organis par le ministre de lconomie et des Finances en accord avec le ministre des Politiques agricoles et forestires pour lacceptation de paris sur les comptitions hippiques et 329 concessions existantes ont t renouveles automatiquement. 19 Lapplication des dispositions concernant la transparence de lactionnariat en vigueur lors desdits appels doffres a eu notamment pour consquence dexclure des appels doffres les oprateurs constitus sous la forme de socits dont les actions taient cotes sur les marchs rglements, lidentification constante et prcise des actionnaires individuels tant impossible en ce qui concerne ces socits. la suite de ces appels doffres, des concessions, valables pour six ans et renouvelables pour une nouvelle priode de six ans, ont t attribues en 1999. La socit Stanley International Betting Ltd 20 Stanley International Betting Ltd (ciaprs Stanley) est une socit de droit anglais faisant partie du groupe Stanley Leisure plc, socit de droit anglais cote la Bourse de Londres (Royaume Uni). Ces deux socits ont leur sige Liverpool (RoyaumeUni). Le groupe opre dans le secteur des jeux de hasard et constitue le quatrime plus grand bookmaker et le premier tenancier de maisons de jeux au RoyaumeUni.

21 Stanley est lun des canaux oprationnels du groupe Stanley Leisure plc lextrieur du RoyaumeUni. Elle est dment autorise oprer comme bookmaker dans cet tat membre en vertu dune licence dlivre par la municipalit de Liverpool. Elle est assujettie aux contrles dordre public et de scurit de la part des autorits britanniques, aux contrles internes sur la rgularit des activits, aux contrles de la part dune socit daudit prive ainsi quaux contrles de la part du Trsor public et de ladministration des douanes au RoyaumeUni. 22 Dsirant acqurir des concessions pour au moins 100 points dacceptation de paris sur le territoire italien, Stanley stait informe sur la possibilit de participer aux appels doffres, mais elle stait rendu compte quelle ne pouvait satisfaire aux conditions concernant la transparence de lactionnariat en raison du fait quelle faisait partie dun groupe cot sur les marchs rglements. Elle na donc pas particip lappel doffres et ne dtient pas de concession pour la gestion des paris. Les centres de transmission de donnes 23 Stanley opre en Italie par lintermdiaire de plus de deux cents agences, communment appeles des centres de transmission de donnes (ciaprs les CTD). Ces derniers offrent leurs services dans des locaux ouverts au public dans lesquels ils mettent la disposition des parieurs un parcours tlmatique qui leur permet daccder au serveur de Stanley situ au RoyaumeUni. Les parieurs peuvent de cette manire, par voie tlmatique, adresser Stanley des propositions de paris sportifs choisies dans des programmes dvnements et de cotations fournis par Stanley, ainsi que recevoir lacceptation de ces propositions, payer leurs mises et, le cas chant, percevoir leurs gains. 24 Les CTD sont grs par des oprateurs indpendants lis contractuellement Stanley. MM. Placanica, Palazzese et Sorricchio, inculps dans les litiges au principal, sont tous trois des grants de CTD lis Stanley. 25 Il ressort du dossier transmis par le Tribunale di Teramo que MM. Palazzese et Sorricchio avaient, avant de commencer leurs activits, demand la prfecture de police dAtri des autorisations de police conformment larticle 88 du dcret royal. Ces demandes sont restes sans rponse. La demande de dcision prjudicielle du Tribunale di Larino (affaire C338/04) 26 Reprochant M. Placanica davoir commis le dlit vis larticle 4, paragraphe 4 bis, de la loi n 401/89, en ayant, en tant que gestionnaire dun CTD pour le compte de Stanley, exerc une activit organise de collecte de paris sans lautorisation de police requise, le ministre public a engag une procdure pnale son encontre devant le Tribunale di Larino. 27 Cette juridiction met des doutes quant au bien-fond de la conclusion laquelle la Corte suprema di cassazione est parvenue dans son arrt Gesualdi en ce qui concerne la compatibilit de larticle 4, paragraphe 4 bis, de la loi n 401/89 avec le droit communautaire. Elle se demande si les objectifs dordre public invoqus par la Corte suprema di cassazione permettent de justifier les restrictions en cause. 28 Dans ces conditions, le Tribunale di Larino a dcid de surseoir statuer et de poser la Cour la question prjudicielle suivante:

Il est demand la Cour dexaminer si la rgle vise larticle 4, paragraphe 4 bis, de la loi n 401/89 est conforme aux principes poss par les articles 43 [CE] et suivants ainsi que 49 [CE] concernant ltablissement et la libert de prestation de services transfrontaliers, galement la lumire de la divergence dinterprtation qui ressort des dcisions de la Cour [] (en particulier dans son arrt Gambelli e.a.[, prcit,]) par rapport la dcision de la Corte suprema di cassazione, Sezioni Unite [dans laffaire Gesualdi]; il est demand en particulier que soit dtermine lapplicabilit dans ltat italien du rgime de sanctions vis dans laccusation et invoqu lencontre de [M.] Placanica. Les demandes de dcision prjudicielle du Tribunale di Teramo (affaires C359/04 et C360/04) 29 La prfecture de police dAtri, qui reproche MM. Palazzese et Sorricchio davoir exerc une activit organise en vue de faciliter la collecte de paris sans concession ou autorisation de police, a procd la mise sous squestre prventive de leurs locaux et quipements sur le fondement de larticle 4, paragraphe 4 bis, de la loi n 401/89. Le ministre public ayant valid les squestres, MM. Palazzese et Sorricchio ont, chacun, introduit un recours contre ces mesures de squestre devant le Tribunale di Teramo. 30 Cette juridiction estime que les restrictions imposes aux socits de capitaux cotes sur les marchs rglements qui les ont empches, en 1999, de participer au dernier appel doffres en date pour loctroi de concessions dexploitation dactivits de paris, sont incompatibles avec les principes du droit communautaire, car elles oprent une discrimination envers les oprateurs non italiens. Par consquent, linstar du Tribunale di Larino, ladite juridiction nourrit des doutes quant au bienfond de larrt Gesualdi. 31 Dans ces conditions, le Tribunale di Teramo a dcid de surseoir statuer et de poser la Cour la question prjudicielle suivante: Le Tribunale [di Teramo] a notamment besoin de savoir si [les articles 43, premier alina, CE et 49, premier alina, CE] peuvent tre interprts comme permettant aux tats membres de droger titre temporaire (pour une priode de six douze annes) au rgime de la libert dtablissement et de la libre prestation des services lintrieur de lUnion europenne et de lgifrer comme suit, sans porter atteinte aux principes communautaires susviss: attribuer quelques personnes des concessions pour lexercice dactivits de prestations de services dtermines, pour une dure de six douze annes, sur la base dun rgime normatif qui avait conduit exclure de ladjudication certains types de concurrents (non italiens); puis modifier ce rgime juridique, aprs avoir pris acte de sa nonconformit aux principes noncs par les articles 43 [CE] et 49 [...] CE, afin de permettre lavenir la participation aux adjudications des oprateurs qui sen trouvaient antrieurement exclus; sans toutefois procder la rvocation des concessions dexploitation octroyes sous lempire du rgime juridique antrieur, pourtant considr comme contraire, ainsi que nous lavons vu, aux principes de la libert dtablissement et de la libre circulation des services ni lorganisation dune nouvelle adjudication conforme aux nouvelles rgles respectueuses desdits principes;

 continuer, en revanche, poursuivre pnalement toute personne agissant en relation avec les oprateurs qui, [bien qu]autoriss exercer une telle activit dans ltat membre dont ils sont originaires, nont cependant pas pu prtendre une concession dexploitation en raison prcisment des restrictions poses par le prcdent rgime doctroi des concessions, par la suite abrog. 32 Par une premire ordonnance du prsident de la Cour du 14 octobre 2004, les affaires C359/04 et C360/04 ont t jointes aux fins de la procdure crite et orale ainsi que de larrt. Par une seconde ordonnance du prsident de la Cour du 27 janvier 2006, laffaire C338/04 a t jointe aux affaires C 359/04 et C360/04 aux fins de la procdure orale et de larrt. Sur la recevabilit des questions prjudicielles 33 Dans laffaire C338/04, tous les gouvernements ayant dpos des observations, lexception du gouvernement belge, mettent en cause la recevabilit de la question pose. En ce qui concerne les affaires C359/04 et C360/04, les gouvernements italien et espagnol sinterrogent sur la recevabilit de la question pose. Pour ce qui est de laffaire C338/04, les gouvernements portugais et finlandais font valoir que la dcision de renvoi du Tribunale di Larino ne contient pas dinformations suffisantes pour permettre dapporter une rponse, tandis que, selon les gouvernements italien, allemand, espagnol et franais, la question pose concerne linterprtation du droit national et non du droit communautaire et invite, par consquent, la Cour se prononcer sur la compatibilit de normes de droit interne avec le droit communautaire. Les gouvernements italien et espagnol mettent une rserve identique en ce qui concerne la recevabilit de la question pose dans les affaires C359/04 et C 360/04. 34 Sagissant des informations qui doivent tre fournies la Cour dans le cadre dune dcision de renvoi, il convient de rappeler que ces informations ne servent pas seulement permettre la Cour de donner des rponses utiles, mais quelles doivent galement donner aux gouvernements des tats membres ainsi quaux autres parties intresses la possibilit de prsenter des observations conformment larticle 23 du statut de la Cour de justice. Il rsulte dune jurisprudence constante que, ces fins, il est, dune part, ncessaire que le juge national dfinisse le cadre factuel et rglementaire dans lequel sinsrent les questions quil pose ou que, tout le moins, il explique les hypothses factuelles sur lesquelles ces questions sont fondes. Dautre part, la dcision de renvoi doit indiquer les raisons prcises qui ont conduit le juge national sinterroger sur linterprtation du droit communautaire et estimer ncessaire de poser des questions prjudicielles la Cour. Dans ce contexte, il est indispensable que le juge national donne un minimum dexplications sur les raisons du choix des dispositions communautaires dont il demande linterprtation et sur le lien quil tablit entre ces dispositions et la lgislation nationale applicable au litige au principal (voir notamment, en ce sens, arrts du 26 janvier 1993, Telemarsicabruzzo e.a., C320/90 C322/90, Rec. p. I393, point 6; du 6 dcembre 2005, ABNA e.a., C453/03, C11/04, C12/04 et C194/04, Rec. p. I10423, points 45 47, ainsi que du 19 septembre 2006, Wilson, C506/04, non encore publi au Recueil, points 38 et 39). 35 La dcision de renvoi du Tribunale di Larino (affaire C338/04) satisfait ces exigences. En effet, dans la mesure o le cadre juridique national ainsi que les arguments invoqus par les parties sont en substance identiques au cadre dans lequel sinsrait larrt Gambelli e.a., prcit, un renvoi cet arrt tait suffisant pour permettre tant la Cour quaux gouvernements des tats membres et aux autres parties intresses didentifier lobjet du litige au principal.

36 En ce qui concerne la rpartition des responsabilits dans le cadre du systme de coopration tabli par larticle 234 CE, il est vrai que linterprtation des dispositions nationales appartient aux juridictions nationales et non la Cour, et il nappartient pas cette dernire de se prononcer, dans le cadre dune procdure introduite en vertu de cet article, sur la compatibilit de normes de droit interne avec les dispositions du droit communautaire. En revanche, la Cour est comptente pour fournir la juridiction nationale tous les lments dinterprtation relevant du droit communautaire qui permettent celleci dapprcier la compatibilit de normes de droit interne avec la rglementation communautaire (voir, notamment, arrts du 30 novembre 1995, Gebhard, C55/94, Rec. p. I4165, point 19, ainsi que Wilson, prcit, points 34 et 35). 37 cet gard, M. lavocat gnral a relev bon droit, au point 70 de ses conclusions, que la teneur littrale de la question pose titre prjudiciel par le Tribunale di Larino (affaire C338/04) invite la Cour se prononcer sur la compatibilit dune disposition de droit interne avec le droit communautaire. Nanmoins, bien que la Cour ne puisse pas rpondre cette question telle quelle est formule, rien ne lempche de donner une rponse utile la juridiction de renvoi en fournissant celle-ci les lments dinterprtation relevant du droit communautaire qui lui permettront de statuer ellemme sur la compatibilit du droit interne avec le droit communautaire. 38 La question pose par le Tribunale di Teramo (affaires C359/04 et C360/04), quant elle, identifie avec prcision les effets dune srie dinterventions lgislatives nationales et interroge la Cour sur la compatibilit de ces effets avec le trait CE. Par consquent, cette question ninvite pas la Cour se prononcer sur linterprtation du droit national ou sur la compatibilit de celuici avec le droit communautaire. 39 Les questions poses doivent ds lors tre dclares recevables.

Sur les questions prjudicielles 40 Il ressort des dossiers transmis la Cour quun oprateur dsireux dexercer, en Italie, une activit dans le secteur des jeux de hasard doit se conformer une lgislation nationale qui prsente les caractristiques suivantes, savoir: lobligation de se munir dune concession;

un mode dattribution desdites concessions, au moyen dun appel doffres excluant certains types doprateurs et, notamment, les socits dont les actionnaires individuels ntaient pas identifiables tout moment; lobligation de se munir dune autorisation de police, et des sanctions pnales en cas de nonrespect de la lgislation en cause.

41 Par les questions poses, quil convient dexaminer ensemble, les juridictions de renvoi demandent en substance si les articles 43 CE et 49 CE sopposent une lgislation nationale relative aux jeux de hasard, telle que celle en cause dans les affaires au principal, dans la mesure o celleci prsente de telles caractristiques.

42 La Cour a dj jug que la lgislation nationale en cause dans les affaires au principal comporte, en ce quelle interdit sous peine de sanctions pnales lexercice dactivits dans le secteur des jeux de hasard en labsence de concession ou dautorisation de police dlivre par ltat, des restrictions la libert dtablissement ainsi qu la libre prestation des services (arrt Gambelli e.a., prcit, point 59 et dispositif). 43 Dune part, les restrictions imposes des intermdiaires tels que les prvenus au principal constituent des entraves la libert dtablissement de socits tablies dans un autre tat membre, telles que Stanley, qui poursuivent lactivit de collecte de paris dans dautres tats membres par lintermdiaire dune organisation dagences, telles que les CTD grs par les prvenus au principal (voir arrt Gambelli e.a., prcit, point 46). 44 Dautre part, linterdiction faite des intermdiaires tels que les prvenus au principal de faciliter la prestation de services de paris sur des vnements sportifs organiss par un prestataire, tel que Stanley, tabli dans un tat membre autre que celui dans lequel ces intermdiaires exercent leur activit, constitue une restriction au droit dudit prestataire la libre prestation des services, et ce mme si les intermdiaires sont tablis dans le mme tat membre que les destinataires desdits services (arrt Gambelli e.a., prcit, point 58). 45 Dans ces conditions, il convient dexaminer si les restrictions en cause au principal peuvent tre admises au titre des mesures drogatoires expressment prvues aux articles 45 CE et 46 CE ou justifies, conformment la jurisprudence de la Cour, par des raisons imprieuses dintrt gnral (arrt Gambelli e.a., prcit, point 60). 46 cet gard, un certain nombre de raisons imprieuses dintrt gnral, telles que les objectifs de protection des consommateurs, de prvention de la fraude et de lincitation des citoyens une dpense excessive lie au jeu ainsi que de prvention de troubles lordre social en gnral, ont t admises par la jurisprudence (voir, en ce sens, arrts du 24 mars 1994, Schindler, C275/92, Rec. p. I 1039, points 57 60; du 21 septembre 1999, Lr e.a., C124/97, Rec. p. I6067, points 32 et 33; Zenatti, prcit, points 30 et 31, ainsi que Gambelli e.a., prcit, point 67). 47 Dans ce contexte, les particularits dordre moral, religieux ou culturel ainsi que les consquences moralement et financirement prjudiciables pour lindividu et la socit qui entourent les jeux et les paris peuvent tre de nature justifier lexistence, au profit des autorits nationales, dun pouvoir dapprciation suffisant pour dterminer les exigences que comporte la protection du consommateur et de lordre social (arrt Gambelli e.a., prcit, point 63). 48 cet gard, si les tats membres sont libres de fixer les objectifs de leur politique en matire de jeux de hasard et, le cas chant, de dfinir avec prcision le niveau de protection recherch, les restrictions quils imposent doivent toutefois satisfaire aux conditions qui ressortent de la jurisprudence de la Cour en ce qui concerne leur proportionnalit. 49 Par consquent, il convient dexaminer sparment pour chacune des restrictions imposes par la lgislation nationale notamment si elle est propre garantir la ralisation du ou des objectifs invoqus par ltat membre en cause et si elle ne va pas audel de ce qui est ncessaire pour latteindre. En tout tat de cause, ces restrictions doivent tre appliques de manire non

discriminatoire (voir, en ce sens, arrts, Gebhard, prcit, point 37; Gambelli e.a., prcit, points 64 et 65, ainsi que du 13 novembre 2003, Lindman, C42/02, Rec. p. I13519, point 25). Sur lexigence dune concession 50 Afin de pouvoir agir dans le secteur des jeux de hasard en Italie, un oprateur doit se munir dune concession. En vertu du systme de concessions utilis, le nombre doprateurs est limit. En ce qui concerne lacceptation de paris, le nombre de concessions pour la gestion des paris sur les comptitions sportives autres que des comptitions hippiques et le nombre de concessions pour lacceptation de paris sur les comptitions hippiques sont chacun limits 1 000. 51 Il convient de relever demble que le fait que ce nombre de concessions pour les deux catgories a, ainsi quil ressort des dossiers, t considr comme suffisant pour tout le territoire national sur la base dune estimation spcifique ne saurait en soi justifier les entraves la libert dtablissement ainsi qu la libre prestation des services rsultant de cette limitation. 52 En ce qui concerne les objectifs susceptibles de justifier ces entraves, une distinction doit tre opre dans le prsent contexte entre, dune part, lobjectif visant rduire les occasions de jeu et, dautre part, dans la mesure o les jeux de hasard sont autoriss, lobjectif visant lutter contre la criminalit en assujettissant les oprateurs actifs dans ce secteur un contrle et en canalisant les activits de jeux de hasard dans les circuits ainsi contrls. 53 Sagissant du premier type dobjectif, il ressort de la jurisprudence que si des restrictions du nombre des oprateurs sont, en principe, susceptibles dtre justifies, ces restrictions doivent en tout tat de cause rpondre au souci de rduire vritablement les occasions de jeu et de limiter les activits dans ce domaine dune manire cohrente et systmatique (voir, en ce sens, arrts prcits Zenatti, points 35 et 36, ainsi que Gambelli e.a., points 62 et 67). 54 Or, il est constant, selon la jurisprudence de la Corte suprema di cassazione, que le lgislateur italien poursuit une politique expansive dans le secteur des jeux de hasard dans le but daugmenter les recettes fiscales et quaucune justification de la lgislation italienne ne saurait tre tire des objectifs de limitation de la propension au jeu des consommateurs ou de limitation de loffre de jeux. 55 En effet, cest le second type dobjectif, savoir celui visant prvenir lexploitation des activits de jeu de hasard des fins criminelles ou frauduleuses en les canalisant dans des circuits contrlables, qui est identifi comme le but rel de la rglementation italienne en cause dans les affaires au principal tant par la Corte suprema di cassazione que par le gouvernement italien dans ses observations prsentes devant la Cour. Dans cette optique, une politique dexpansion contrle dans le secteur des jeux de hasard peut tre tout fait cohrente avec lobjectif visant attirer des joueurs exerant des activits de jeux et de paris clandestins interdites en tant que telles vers des activits autorises et rglementes. Ainsi que lont relev notamment les gouvernements belge et franais, afin datteindre cet objectif, les oprateurs autoriss doivent constituer une alternative fiable, mais en mme temps attrayante, une activit interdite, ce qui peut en soi impliquer loffre dune gamme de jeux tendue, une publicit dune certaine envergure et le recours de nouvelles techniques de distribution. 56 Le gouvernement italien a dailleurs cit des lments factuels, tels que notamment une enqute ralise sur le secteur des jeux et des paris par la sixime commission permanente (finances et Trsor

public) du Snat italien. Cette enqute a conclu que les activits de jeux et de paris clandestins interdites en tant que telles constituent un problme considrable en Italie auquel une expansion dactivits autorises et rglementes pourrait remdier. Ainsi, selon ladite enqute, la moiti du chiffre daffaires total du secteur des jeux de hasard en Italie est gnre par ces activits illgales. Il a, par ailleurs, t estim ralisable, en tendant des activits de jeux et de paris autorises par la loi, de rcuprer desdites activits illgales une partie du chiffre daffaires dun montant au moins quivalent celui gnr par les activits autorises par la loi. 57 Un systme de concessions peut, dans ces circonstances, constituer un mcanisme efficace permettant de contrler les oprateurs actifs dans le secteur des jeux de hasard dans le but de prvenir lexploitation de ces activits des fins criminelles ou frauduleuses. En revanche, la Cour ne dispose pas dlments factuels suffisants pour apprcier, en tant que telle, la limitation du nombre global des concessions au regard des exigences dcoulant du droit communautaire. 58 Il incombera aux juridictions de renvoi de vrifier si, dans la mesure o elle limite le nombre doprateurs agissant dans le secteur des jeux de hasard, la rglementation nationale rpond vritablement lobjectif invoqu par le gouvernement italien, savoir celui visant prvenir lexploitation des activits dans ce secteur des fins criminelles ou frauduleuses. De mme, il appartiendra aux juridictions de renvoi de vrifier si ces restrictions satisfont aux conditions qui ressortent de la jurisprudence de la Cour en ce qui concerne leur proportionnalit. Sur les appels doffres 59 Le Tribunale di Teramo (affaires C359/04 et C360/04) souligne explicitement lexclusion des socits de capitaux, dont les actionnaires individuels ntaient pas identifiables tout moment, et donc de la totalit des socits cotes sur les marchs rglements, des appels doffres pour lattribution de concessions. La Commission des Communauts europennes a relev que cette restriction a pour consquence dexclure de ces appels doffres les oprateurs communautaires les plus importants dans le secteur des jeux de hasard, oprateurs qui sont constitus sous la forme de socits de capitaux dont les actions sont cotes sur les marchs rglements. 60 Il convient de relever, titre liminaire, que la question de la licit des conditions imposes dans le cadre des appels doffres de 1999 est loin davoir t prive dobjet par les modifications lgislatives intervenues en 2002, permettant dsormais toutes les socits de capitaux, sans aucune limitation quant leur forme, de participer aux appels doffres en vue dune attribution de concessions. En effet, ainsi que le relve le Tribunale di Teramo, ds lors que les concessions octroyes en 1999 taient valables pour une priode de six ans et renouvelables pour une nouvelle priode de six ans et quaucun nouvel appel doffres na t prvu entretemps, lexclusion du secteur des jeux de hasard de socits de capitaux cotes sur les marchs rglements ainsi que dintermdiaires tels que les prvenus au principal qui seraient susceptibles dagir pour le compte de telles socits risque de produire des effets jusquen 2011. 61 La Cour a dj jug que, mme si lexclusion des appels doffres sapplique indistinctement toutes les socits de capitaux cotes sur les marchs rglements pouvant tre intresses par des concessions, quelles soient tablies en Italie ou dans un autre tat membre, dans la mesure o labsence doprateurs trangers parmi les concessionnaires est due au fait que la rglementation italienne en matire dappels doffres exclut, en pratique, la possibilit pour les socits de capitaux cotes sur les marchs rglements des autres tats membres dobtenir des concessions, la

rglementation nationale en matire dappels doffres constitue, premire vue, une restriction la libert dtablissement (arrt Gambelli e.a., prcit, point 48). 62 Indpendamment de la question de savoir si lexclusion des socits de capitaux cotes sur les marchs rglements sapplique, en fait, de la mme manire aux oprateurs tablis en Italie et ceux provenant dautres tats membres, cette exclusion totale va audel de ce qui est ncessaire pour atteindre lobjectif visant viter que les oprateurs actifs dans le secteur des jeux de hasard ne soient impliqus dans des activits criminelles ou frauduleuses. En effet, ainsi que la relev M. lavocat gnral au point 125 de ses conclusions, dautres moyens existent pour contrler les comptes et les activits des oprateurs dans le secteur des jeux de hasard tout en restreignant de manire moindre la libert dtablissement et la libre prestation des services, comme celui consistant recueillir des informations sur leurs reprsentants ou leurs principaux actionnaires. Ce constat est confort par le fait que le lgislateur italien a cru pouvoir abroger compltement ladite exclusion par la loi de finances pour 2003 sans pour autant la remplacer par dautres mesures restrictives. 63 En ce qui concerne les consquences dcoulant de lillgalit de lexclusion dun certain nombre doprateurs des appels doffres en vue de lattribution des concessions existantes, il appartient lordre juridique national de prvoir des modalits procdurales qui assurent la sauvegarde des droits que les oprateurs tirent de leffet direct du droit communautaire, condition toutefois quelles ne soient pas moins favorables que celles rgissant des situations similaires de nature interne (principe dquivalence) et quelles ne rendent pas impossible en pratique ou excessivement difficile lexercice des droits confrs par lordre juridique communautaire (principe deffectivit) (voir arrts du 20 septembre 2001, Courage et Crehan, C453/99, Rec. p. I6297, point 29, ainsi que du 19 septembre 2006, i21 Germany et Arcor, C392/04 et C422/04, non encore publi au Recueil, point 57). Tant une rvocation et la redistribution des anciennes concessions que la mise en concours dun nombre adquat de nouvelles concessions pourraient tre des solutions appropries cet gard. Il convient nanmoins de constater, en tout tat de cause, que, en labsence dune procdure doctroi de concessions ouverte aux oprateurs qui avaient t illgalement exclus de la possibilit de bnficier dune concession lors du dernier appel doffres, le dfaut de concession ne peut faire lobjet de sanctions lencontre de tels oprateurs. 64 Les articles 43 CE et 49 CE doivent donc tre interprts en ce sens quils sopposent une rglementation nationale, telle que celle en cause dans les affaires au principal, qui exclut et qui plus est continue dexclure du secteur des jeux de hasard les oprateurs constitus sous la forme de socits de capitaux dont les actions sont cotes sur les marchs rglements. Sur lexigence dune autorisation de police 65 Lexigence que les oprateurs actifs dans le secteur des jeux de hasard ainsi que leurs locaux soient soumis un contrle initial et une surveillance continue contribue clairement lobjectif visant viter que ces oprateurs ne soient impliqus dans des activits criminelles ou frauduleuses et apparat tre une mesure tout fait proportionnelle cet objectif. 66 Toutefois, il ressort du dossier que les prvenus au principal taient prts se procurer des autorisations de police et se soumettre un tel contrle et une telle surveillance. En effet, ds lors que les autorisations de police sont seulement dlivres aux titulaires dune concession, il aurait t impossible pour les prvenus au principal de se munir de telles autorisations. cet gard, il ressort

galement du dossier que MM. Palazzese et Sorricchio avaient, avant de commencer leurs activits, demand des autorisations de police conformment larticle 88 du dcret royal, mais que leurs demandes taient restes sans suite. 67 Or, comme M. lavocat gnral la relev au point 123 de ses conclusions, la procdure doctroi dautorisations de police est, dans ces circonstances, entache des vices identifis cidessus qui affectent loctroi de concessions. Le dfaut dautorisation de police ne pourra, par consquent et en tout tat de cause, tre reproch des personnes telles que les prvenus au principal qui nauraient pas pu se munir de telles autorisations en raison du fait que loctroi dune telle autorisation prsupposait lattribution dune concession dont lesdites personnes nont pu bnficier en violation du droit communautaire. Sur les sanctions pnales 68 Si, en principe, la lgislation pnale relve de la comptence des tats membres, il est de jurisprudence constante que le droit communautaire impose des limites cette comptence, une telle lgislation ne pouvant, en effet, restreindre les liberts fondamentales garanties par le droit communautaire (voir arrt du 19 janvier 1999, Calfa, C348/96, Rec. p. I11, point 17). 69 Il ressort, en outre, de la jurisprudence quun tat membre ne peut appliquer une sanction pnale pour une formalit administrative non remplie lorsque laccomplissement de cette formalit est refus ou rendu impossible par ltat membre concern en violation du droit communautaire (voir, en ce sens, arrt du 15 dcembre 1983, Rienks, 5/83, Rec. p. 4233, points 10 et 11). 70 Or, il apparat que des personnes telles que les prvenus au principal, en leur qualit de gestionnaires de CTD lis une socit organisant des paris, qui est cote sur les marchs rglements et est tablie dans un autre tat membre, ne pouvaient de toute faon se munir des concessions et des autorisations de police exiges par la lgislation italienne parce que, en violation du droit communautaire, la Rpublique italienne subordonne loctroi dune autorisation de police la possession dune concession et que, lpoque du dernier appel doffres dans les affaires au principal, cet tat membre avait refus doctroyer des concessions des socits cotes sur les marchs rglements. Dans ces circonstances, la Rpublique italienne ne saurait appliquer des sanctions pnales pour lexercice dune activit organise de collecte de paris sans concession ou autorisation de police des personnes telles que les prvenus au principal. 71 Il convient, par consquent, de constater que les articles 43 CE et 49 CE doivent tre interprts en ce sens quils sopposent une rglementation nationale, telle que celle en cause dans les affaires au principal, qui impose une sanction pnale des personnes telles que les prvenus au principal pour avoir exerc une activit organise de collecte de paris en labsence de concession ou dautorisation de police exiges par la lgislation nationale lorsque ces personnes nont pu se munir desdites concessions ou autorisations en raison du refus de cet tat membre, en violation du droit communautaire, de les leur accorder. 72 Eu gard lensemble des considrations qui prcdent, il y a lieu rpondre aux questions poses comme suit: 1) Une rglementation nationale qui interdit lexercice dactivits de collecte, dacceptation, denregistrement et de transmission de propositions de paris, notamment sur les vnements sportifs,

en labsence de concession ou dautorisation de police dlivres par ltat membre concern, constitue une restriction la libert dtablissement ainsi qu la libre prestation des services prvues respectivement aux articles 43 CE et 49 CE. 2) Il incombera aux juridictions de renvoi de vrifier si, dans la mesure o elle limite le nombre doprateurs agissant dans le secteur des jeux de hasard, la rglementation nationale rpond vritablement lobjectif visant prvenir lexploitation des activits dans ce secteur des fins criminelles ou frauduleuses. 3) Les articles 43 CE et 49 CE doivent tre interprts en ce sens quils sopposent une rglementation nationale, telle que celle en cause dans les affaires au principal, qui exclut et qui plus est continue dexclure du secteur des jeux de hasard les oprateurs constitus sous la forme de socits de capitaux dont les actions sont cotes sur les marchs rglements. 4) Les articles 43 CE et 49 CE doivent tre interprts en ce sens quils sopposent une rglementation nationale, telle que celle en cause dans les affaires au principal, qui impose une sanction pnale des personnes telles que les prvenus au principal pour avoir exerc une activit organise de collecte de paris en labsence de concession ou dautorisation de police exiges par la lgislation nationale lorsque ces personnes nont pu se munir desdites concessions ou autorisations en raison du refus de cet tat membre, en violation du droit communautaire, de les leur accorder. Sur les dpens 73 La procdure revtant, lgard des parties au principal, le caractre dun incident soulev devant la juridiction de renvoi, il appartient celleci de statuer sur les dpens. Les frais exposs pour soumettre des observations la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire lobjet dun remboursement. Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit: 1) Une rglementation nationale qui interdit lexercice dactivits de collecte, dacceptation, denregistrement et de transmission de propositions de paris, notamment sur les vnements sportifs, en labsence de concession ou dautorisation de police dlivres par ltat membre concern, constitue une restriction la libert dtablissement ainsi qu la libre prestation des services prvues respectivement aux articles 43 CE et 49 CE. 2) Il incombera aux juridictions de renvoi de vrifier si, dans la mesure o elle limite le nombre doprateurs agissant dans le secteur des jeux de hasard, la rglementation nationale rpond vritablement lobjectif visant prvenir lexploitation des activits dans ce secteur des fins criminelles ou frauduleuses. 3) Les articles 43 CE et 49 CE doivent tre interprts en ce sens quils sopposent une rglementation nationale, telle que celle en cause dans les affaires au principal, qui exclut et qui plus est continue dexclure du secteur des jeux de hasard les oprateurs constitus sous la forme de socits de capitaux dont les actions sont cotes sur les marchs rglements. 4) Les articles 43 CE et 49 CE doivent tre interprts en ce sens quils sopposent une rglementation nationale, telle que celle en cause dans les affaires au principal, qui impose une

sanction pnale des personnes telles que les prvenus au principal pour avoir exerc une activit organise de collecte de paris en labsence de concession ou dautorisation de police exiges par la lgislation nationale lorsque ces personnes nont pu se munir desdites concessions ou autorisations en raison du refus de cet tat membre, en violation du droit communautaire, de les leur accorder. Signatures