Rapport Comite-Evaluation RGPP

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PROJET de RAPPORT DOCUMENT PROVISOIRE SOUS EMBARGO JUSQU' LISSUE DE LA RUNION DU CEC JEUDI 1ER DCEMBRE 2011 12 h 30
SOMMAIRE
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INTRODUCTION.............................................................................................................. PRINCIPAUX CONSTATS ET RECOMMANDATIONS ..............................................

I. LA MTHODE DE LA RGPP......................................................................................... A. CONSTATS ............................................................................................................. B. RECOMMANDATIONS ............................................................................................ II. LES MESURES DE LA RGPP ...................................................................................... A. CONSTATS ............................................................................................................. B. RECOMMANDATIONS ............................................................................................ III. LES IMPACTS FINANCIERS DE LA RGPP ................................................................ A. CONSTATS ............................................................................................................. B. RECOMMANDATIONS ............................................................................................
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PREMIRE PARTIE : LA MTHODE DE LA RGPP...................................................

I. LE LANCEMENT DE LA RGPP : DU TRAVAIL INITIAL DES QUIPES MIXTES DAUDIT AUX DCISIONS DES CMPP ............................................................................. A. LE RLE ET LE CADRE DE TRAVAIL DES QUIPES MIXTES DAUDIT ..............
1. Un rle danalyse et de prparation la dcision publique ......................... 2. les thmes abords .......................................................................................... 3. Le cadre de la participation des consultants privs aux audits.................... 4. Le secret persistant sur les travaux des quipes mixtes daudit tmoigne dun lancement de la RGPP sans consultation des agents publics et de ladministration dans son ensemble .................................................................
B. DES TRAVAUX DES QUIPES MIXTES DAUDIT AUX DCISIONS DES CMPP : L EXEMPLE DE LDUCATION NATIONALE .....................................................
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1. le contenu des documents de travail transmis vos rapporteurs ............... 2. Un rle relativement discret des cabinets privs daudit ? ........................... 3. Un travail ax sur la recherche de gains defficience sur les effectifs ......... 4. Des mesures officielles de la RGPP finalement trs diffrentes des voies explores par lquipe daudit .................................................................
II. LA GOUVERNANCE, LA MISE EN UVRE ET LE SUIVI DE LA RGPP .................... A. LA MISE EN PLACE DES INSTANCES POLITIQUES, ADMINISTRATIVES ET DE SUIVI DE LA RGPP.............................................................................................
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1. Prendre les mesures au plus haut niveau de lexcutif : la composition du Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) et des Comits de suivi ................................................................................................. 2. Mettre en uvre les mesures dans les ministres : la circulaire du Premier ministre du 18 mars 2008 ................................................................... 3. La procdure et les outils de suivi des mesures de la RGPP ......................
B. DES COMITS DE SUIVI ET CMPP DE 2007-2008 LA MISE EN UVRE DES MESURES : LA GOUVERNANCE DE LA RGPP.......................................................
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1. Le paradoxe de la RGPP : prsence et absence du niveau politique ......... a) La banalisation, voire leffacement, des CMPP ................................................ b) Labsence du Parlement dans la phase de prise de dcision des mesures .......... c) Laction et linformation limites du Parlement dans la phase de mise en uvre des dcisions de la RGPP ...................................................................... 2. Les ministres se sont mobiliss au service de la mise en uvre de la RGPP .................................................................................................................. a) Le rle et limplication des secrtaires gnraux des ministres et des cadres des directions dadministration centrale .......................................................... b) Lexemple du ministre de la dfense ................................................................ c) Lexemple du ministre de la culture................................................................. d) Un rle de concepteur des dcisions dans la phase 2 de la RGPP ..................... 3. Le rle de la direction gnrale de la modernisation de ltat (DGME) ...... a) Les missions et activits de la DGME .............................................................. b) Lvolution des moyens financiers globaux de la DGME .................................. c) Les moyens humains de la DGME..................................................................... d) Lachat de prestations externes dans le cadre de la RGPP ............................... e) Laction concrte et la fonction achat de la DGME apprcies par les ministres ........................................................................................................ f) Le positionnement de la DGME auprs du ministre charg du budget demeure-t-il pertinent ? ...................................................................................
C. DES VOLUTIONS DANS LA GOUVERNANCE DE LA RGPP PAR UNE DCONCENTRATION ACCRUE ? LE CAS DE LDUCATION NATIONALE ...........
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1. Le lancement de la RGPP : une administration dconcentre tenue lcart du processus dcisionnel et mobilise autour dinstruments classiques pour mettre en uvre les mesures ............................................... a) Les tats-majors des rectorats spectateurs de la phase de travail de lquipe mixte daudit ...................................................................................... b) La mise en uvre des mesures proprement dites de la RGPP par les services dconcentrs de lducation nationale ............................................................. 2. La dconcentration progressive de certains choix de gestion rendue ncessaire par la mise en uvre de la rgle du un sur deux ................. a) Origines du dialogue de gestion entre ladministration centrale et les rectorats .......................................................................................................... b) Modalits du dialogue de gestion...................................................................... c) Avantages et limites de lusage du dialogue de gestion pour la gestion des personnels enseignants .................................................................................... d) Le dialogue de gestion, source dinnovations pour lorganisation des services administratifs ................................................................................................... e) Des enseignements pour ladministration prfectorale ? ...................................
D. LE SUIVI DE LA RGPP ...........................................................................................
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1. Les faiblesses des rapports publics relatifs la RGPP ................................ a) Un usage particulirement malais................................................................... b) Un contenu techniquement insuffisant et faisant la part belle au marketing politique .......................................................................................................... 2.- Comment sont jugs lavancement et limpact des mesures de la RGPP ? ............................................................................................................... a) Le systme des feux tricolores : une relle simplicit ? ..................................... b) Au-del des feux tricolores, des commentaires souvent trop laconiques sur lavancement des mesures ................................................................................ c) Les changes administratifs en amont des CMPP, bote noire de la RGPP ? ........................................................................................................... d) Le suivi des impacts des mesures de la RGPP nest pas assur par les rapports publics sur la RGPP .......................................................................... e) le passeport biomtrique et le certificat dimmatriculation des vhicules (CIV) : une vrit rebours des lments officiels de prsentation ? ..........
III. LA RGPP ET LES AGENTS PUBLICS ....................................................................... A. LA MTHODOLOGIE DE LA RGPP LGARD DES PERSONNELS DE LA FONCTION PUBLIQUE DTAT ...............................................................................
1.- La RGPP conue comme condition du succs de la mise en uvre de la rgle du un sur deux ................................................................................... 2. La RGPP conue comme vecteur de valorisation du travail par le retour catgoriel et laccroissement de lintrt des tches ......................................
99 99
3.- Laccompagnement des changements induits par la RGPP ........................ 100

B. LA LOI N 2009-972 DU 3 AOT 2009, OUTIL DACCOMPAGNEMENT DE LA RGPP........................................................................................................................ 101
1.- Un projet de loi adopt dans des dlais moins rapides quenvisags ......... 101 2.- La loi porte de nombreuses mesures qui ne modifient pas les fondements du droit de la fonction publique ................................................... 102 a) Les dispositions relatives aux conditions de la mobilit .................................... 102 b) Les dispositions relatives au recrutement, lapprciation de la performance, aux rmunrations ........................................................................................... 103 c) Des dispositions la hauteur des enjeux ? Lexemple de la question de la mobilit ........................................................................................................... 104 d) Une loi accompagne et suivie dautres dispositions qui en partagent lesprit notamment en matire de mobilit .................................................................... 104
C. LA RGPP SEMBLE CONDUIRE UN DIALOGUE SOCIAL PLUS INTERMINISTRIEL ................................................................................................. 107 D. RALITS ET PERSPECTIVES DE LA RMUNRATION AU MRITE ................. 109
1.- Linstauration de la prime de fonctions et de rsultats (PFR) ....................... 109 2.- Linstauration dune prime dintressement collective ................................... 112 3.- Quelle valuation de la rmunration au mrite ? ......................................... 112
E. LA RGPP ET LES AGENTS PUBLICS : DU MALAISE AU REJET .......................... 113
1.- Le leitmotiv officiel de la ncessit de lassociation des agents publics ...... 113 2.- Lassociation des agents publics sest borne leur information, dans le cadre dun discours gnral parfois ambigu sur la porte de la RGPP ...... 114 2. La RGPP, repoussoir pour les agents publics ? ....................................... 116 a) Les rsultats dune enqute de linstitut Ifop de novembre 2010........................ 116 b) Les rsultats dune enqute de linstitut Ifop davril 2011 ................................. 118 c) La position unanime des syndicats de la fonction publique lors de la table ronde du 27 septembre 2011 ............................................................................ 119 DEUXIME PARTIE : LES MESURES DE LA RGPP ................................................ 125
I. LQUILIBRE GNRAL INITIAL DE LA RGPP : VALUER LA PERTINENCE DES MISSIONS EXERCES PAR LTAT, ACCROTRE LEFFICIENCE DE SON FONCTIONNEMENT ET RALISER DES CONOMIES BUDGTAIRES ......................... 125
A. LE DISCOURS DU PREMIER MINISTRE DU 10 JUILLET 2007 ............................. 125 B. LE RAPPORT RENDU PUBLIC LOCCASION DU CMPP DU 12 DCEMBRE 2007 .......................................................................................................................... 127 II. LA RGPP A CONDUIT DES CHANGEMENTS SUBSTANTIELS DE LORGANISATION ADMINISTRATIVE DE LTAT SANS MODIFICATION EN PROFONDEUR DE SES MISSIONS .................................................................................. 130 A. LA MODESTIE DES MODIFICATIONS APPORTES AUX MISSIONS ET INTERVENTIONS DE LTAT................................................................................... 130
1. Labandon rapide dune relle revue gnrale portant sur les politiques publiques ............................................................................................................ 130 2. Trs peu de dcisions de la RGPP ont correspondu une modification des missions de ltat ........................................................................................ 130 a) Lexception de la suppression progressive de lingnierie concurrentielle ........ 130 b) Le recentrage de laction de la protection judiciaire de la jeunesse sur la prise en charge des mineurs dlinquants .......................................................... 133 3. Des mesures modifient dans certains domaines les modalits et lampleur des interventions de ltat ................................................................ 134 a) Trois mesures sont relatives aux dpenses fiscales et niches sociales ................ 134 b) Trois mesures de la RGPP ont modifi lampleur et les modalits de rgimes daides publiques aux entreprises .................................................................... 135 c) Deux mesures acheves ont concern lampleur et les modalits de certains dispositifs dintervention en matire agricole ................................................... 136
B. LA MAJEURE PARTIE DES MESURES DE LA RGPP CONCERNENT LA RATIONALISATION DE LORGANISATION ET DE LACTION ADMINISTRATIVES . 137
1. Constats pralables sur le nombre, la diversit et ltat davancement des mesures de la RGPP.................................................................................. 137 2. Les mesures les plus importantes et les plus emblmatiques de la RGPP concernent les structures des administrations centrales et dconcentres.................................................................................................... 143 a) La rforme de ladministration territoriale de ltat (Rate)............................. 143 b) La cration de la direction gnrale des finances publiques (DGFip) et la fusion des rseaux de la comptabilit publique et des impts ............................ 145 c) La cration des agences rgionales de sant (ARS) ........................................... 147 d) La rforme de la carte judiciaire ...................................................................... 149 e) La cration des bases de dfense ...................................................................... 149 3. La RGPP a concern lorganisation des administrations centrales de tous les ministres ............................................................................................. 151 a) Les mesures de la RGPP touchant les administrations centrales des ministres
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b) Linstallation sur le site de lArche de la Dfense du ministre de lcologie.... 153
c) Le regroupement des sites parisiens du ministre de la Dfense Balard ......... 154 4. Les mots dordre de la grande majorit des mesures de la RGPP : optimiser, rationaliser, mutualiser, fusionner, moderniser ............................. 155 a) Dimportantes mesures de la RGPP concernent les fonctions supports de ltat en matire notamment immobilire, dachats et de paye des agents ........ 155 b) De trs nombreuses autres mesures de la RGPP tendent des actions doptimisation, rationalisation, mutualisation, modernisation et fusion pour de multiples services et fonctions administratives ............................................. 158
III. PERSPECTIVES SUR LES MESURES DE LA RGPP................................................. 161 A. EST-IL ENCORE LONGTEMPS POSSIBLE DE FAIRE MIEUX AVEC MOINS ? ................................................................................................................ 161
1. Un abandon, constat ou venir, de certaines missions induit par la contrainte du faire mieux avec moins ? ..................................................... 161 2. Le cas de lducation nationale : les rectorats considrent que la RGPP dans son principe actuel a atteint ses limites .................................................. 162 3. Dans certains ministres : un retour la question des missions ? ............. 164
B. UNE PHASE 2 DE LA RGPP TOURNE DE FAON ACCRUE VERS DES MESURES DE SIMPLIFICATION ADMINISTRATIVE ............................................... 165
1. Un objectif rel ds la premire phase de la RGPP ..................................... 165 2. Les CMPP des 30 juin 2010 et 9 mars 2011 : une RGPP tourne plus rsolument vers les questions concernant le service rendu lusager ........ 169 a) Les orientations du CMPP du 30 juin 2010 ...................................................... 169 b) Un nouveau programme de 100 mesures de simplification .......................... 170 c) La cration du baromtre de la qualit des services publics .............................. 172 TROISIME PARTIE : LES IMPACTS FINANCIERS DE LA RGPP......................... 177
I. LES PROGRAMMATIONS ET CONSTATS DU GOUVERNEMENT SUR LES IMPACTS BUDGTAIRES DE LA RGPP .......................................................................... 177 A. LES PROGRAMMATIONS INITIALES ET ACTUALISES POUR LES PRIODES TRIENNALES 2009-2011 ET 2011-2013 ................................................................... 177
1. La priode triennale 2009-2011 (phase 1 de la RGPP) ................................. 177 a) La programmation ex ante ................................................................................ 177 b) La programmation actualise ........................................................................... 178 2. La priode triennale 2011-2013 (phases 1 et 2 de la RGPP) ........................ 179 a) La prsentation initiale du Gouvernement ........................................................ 179 b) Les prcisions apportes par le Gouvernement ................................................. 180
B. LES CONOMIES CONSTATES AU TITRE DE LA PREMIRE PHASE DE LA RGPP SELON LE GOUVERNEMENT....................................................................... 181
1. Les constatations du Gouvernement et de la Cour des comptes pour 2009 et 2010 ...................................................................................................... 181 2. Lactualisation et la porte des programmations et constatations du Gouvernement ................................................................................................... 183 a) Lvaluation actualise des conomies budgtaires induites par la RGPP selon le Gouvernement ..................................................................................... 183 b) La porte des valuations actualises ............................................................... 184
C. DES INFORMATIONS PUBLIQUES INSUFFISANTES POUR VRIFIER LES INFORMATIONS GLOBALES DU GOUVERNEMENT .............................................. 186
1. Lannexe au projet de loi de rglement des comptes portant sur les mesures finies de la RGPP ............................................................................... 187 2. Quels enseignements en tirer ? ........................................................................ 188 3. Un consensus sur linsuffisance des informations disponibles ...................... 190
II. LMENTS SUR LES IMPACTS FINANCIERS DE LA RGPP EN FONCTIONNEMENT ET EN INTERVENTION.................................................................... 192 A. LE PANORAMA DRESS PAR LE GOUVERNEMENT DES GAINS EN INTERVENTION ET EN FONCTIONNEMENT PAR MESURE DE LA RGPP ............ 192
1. Les lments manant de la direction du budget ........................................... 192 a) Prsentation du tableau transmis par la direction du budget ............................ 192 b) Le lien entre certaines des conomies programmes et la RGPP proprement dite nest pas clairement tabli......................................................................... 201 c) Le tableau inspire les prvisions globales du Gouvernement ............................. 205 d) Dautres conomies lies la RGPP sont attendues par le Gouvernement ........ 210 2. Une forte concentration des impacts financiers sur un trs petit nombre de mesures dont la porte de certaines conomies associes pose question .............................................................................................................. 212 a) La moiti des gains attendus de la RGPP sur 2009-2013 est concentre sur 10 mesures ....................................................................................................... 212 b) Encadrer et matriser les dpenses fiscales et les niches sociales : 1 175 millions deuros en intervention ............................................................. 215 c) Optimiser la politique dachats de ltat : 1 000 millions deuros dconomies en fonctionnement ............................................................................................ 217 d) Rnover le 1 % logement et sa gouvernance en vue de rorienter l'utilisation des crdits et de limiter les cots de gestion : 800 millions deuros dconomies en intervention............................................................................. 218 e) Dynamiser la politique immobilire de ltat : 415 millions deuros en fonctionnement ................................................................................................ 220
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f) conomie sur le cot environn (hors limmobilier) lie aux suppressions deffectifs dans les ministres : 399 millions deuros notamment en fonctionnement ................................................................................................ 221 g) Amliorer la gouvernance du march du logement social en mutualisant les ressources financires entre organismes HLM, en gnralisant le conventionnement global : 340 millions deuros dconomie en intervention.... 222
B. LES INFORMATIONS FOURNIES PAR LE GOUVERNEMENT NE SONT PAS TOUJOURS COHRENTES ..................................................................................... 223
1. La comparaison du tableau dtaill fourni par la direction du budget et des annexes aux projets de loi de rglement des comptes 2009 et 2010 ... 223 2. Le informations fournies par le ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement ........................................................... 226 a) Les constats et programmations des conomies issues de la RGPP tablis par le secrtariat gnral du ministre ................................................................... 226 b) Dimportants dissensus issus des comparaisons des conomies en intervention respectivement programmes par le ministre de lcologie et la direction du budget.............................................................................................................. 228 c) Quelles conomies associes la rvision des dpenses fiscales environnementales ? ........................................................................................ 231 3. Les informations fournies par le ministre de la Culture et de la communication ................................................................................................... 233 a) Les constats et programmations des conomies issues de la RGPP tablis par le secrtariat gnral du ministre ................................................................... 233 b) Le ministre charg de la culture ne prend pas en compte certaines des conomies indiques par le ministre du budget ............................................... 236 4. Les informations fournies par le ministre de la Dfense .............................. 236 a) Le projet dun suivi prcis des impacts financiers de la RGPP.......................... 236 b) Les valuations actuelles des conomies engendres par la RGPP par le ministre de la Dfense .................................................................................... 237 5. Les informations fournies par le secrtariat gnral des ministres sociaux ................................................................................................................ 239 a) Les conomies de fonctionnement ..................................................................... 239 b) Contrairement le direction du budget, le secrtariat gnral des ministres sociaux nvoque pas dconomies en intervention le concernant ..................... 239
C. LA QUESTION DE LA DISTINCTION DES COTS BRUTS ET NETS .................... 240
1. Pour la direction du budget, les conomies brutes seraient quivalentes aux conomies nettes ....................................................................................... 240 2. Dans certains cas, lquivalence des gains nets et bruts ne semble pas vrifie ................................................................................................................ 241
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a) Les mesures daccompagnement du changement au sein du ministre de la Dfense ............................................................................................................ 241 b) Les cots de la mesure portant sur le passeport biomtrique............................. 242 c) Les cots de la mesure portant sur le certificat dimmatriculation des vhicules (CIV) ................................................................................................ 244
III. LMENTS SUR LES IMPACTS FINANCIERS DE LA RGPP EN DPENSES DE PERSONNEL ..................................................................................................................... 246 A. LA MISE EN UVRE DES SCHMAS DEMPLOIS ET DES BAISSES DEFFECTIFS ASSOCIES A T EFFECTIVE....................................................... 246
1. La mise en uvre des schmas demploi ministriels depuis 2008 ............. 246 a) Rcapitulatif des schmas demplois programms et mis en uvre depuis 2008 ................................................................................................................ 246 b) Les schmas demplois sont diffrencis selon les ministres ............................ 249 2. Lapplication des schmas demplois correspond-elle la mise en uvre de la rgle du un sur deux dans les ministres ? ..................................... 249 a) Lvolution du taux de remplacement des dparts la retraite au niveau du budget de ltat ............................................................................................... 249 b) Lvolution du taux de remplacement des dparts la retraite dans les ministres ........................................................................................................ 250 3. Quelques lgres incertitudes subsistent sur des dtails de la mise en uvre des schmas demplois ......................................................................... 253 a) L ajustement technique du PLF 2011 pour le ministre de lducation nationale.......................................................................................................... 253 b) Comparaisons des schmas demplois excuts et du nombre des dparts en retraite selon certains ministres et la direction du budget ............................... 254 4. La rgle du un sur deux a conduit une baisse accrue des effectifs les moins qualifis de la fonction publique, notamment les personnels de catgorie C ......................................................................................................... 255
B. DES SCHMAS DEMPLOIS AUX CONOMIES NETTES ..................................... 258
1. Quels gains bruts lis aux suppressions deffectifs ? ..................................... 258 a) Quelle est lconomie induite par la suppression dun emploi de ltat ?.......... 258 b) Les gains bruts valus par certains ministres au titre de la mise en uvre de leurs schmas demplois .................................................................................. 259 2. Dfinition du retour catgoriel au regard des instruments et concepts de la politique salariale de ltat ............................................................................ 262 a) Le retour catgoriel nest pas le GVT ............................................................... 262 b) Les mesures catgorielles sont distinctes des mesures ponctuelles concernant les rmunrations ............................................................................................ 264
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c) Les mesures catgorielles ne sont pas la rmunration des heures supplmentaires ............................................................................................... 265 3. Quel poids du retour catgoriel en regard des conomies brutes des schmas demplois ? ......................................................................................... 266 a) Pour 2009, des valuations proches pour la direction du budget et la Cour des comptes ..................................................................................................... 266 b) Comment distinguer les mesures catgorielles selon quelles relvent ou non du retour catgoriel li la mise en uvre de la rgle du un sur deux ? ..... 267 4. Une rpartition ingale du retour catgoriel ? ................................................. 268 a) Les rponses fournies par les ministres ........................................................... 268 b) Une approche par le tableau fourni par la direction du budget ......................... 272 5. Le poids des mesures catgorielles a-t-il augment depuis 2007 ? ............. 275 6. Une partie du cot des heures supplmentaires effectues par les enseignants est-elle prendre en compte dans le calcul des gains nets de la RGPP en personnel ? .............................................................................. 275 a) Laugmentation substantielle des heures supplmentaires effectues dans lducation nationale depuis 2007 ................................................................... 275 b) Ltat a incit les enseignants faire des heures supplmentaires, parfois pour pallier les baisses deffectifs .................................................................... 278
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INTRODUCTION
linitiative du groupe SRC (1), et en application des dispositions de lalina 2 de larticle 146-3 du Rglement de lAssemble nationale, le Comit dvaluation et de contrle des politiques publiques de lAssemble nationale (CEC) a inscrit son programme de travail pour la session 2010-2011 lvaluation de la rvision gnrale des politiques publiques , plus connue sous son acronyme RGPP. Conformment aux dispositions de lalina 3 de larticle 146-3 du Rglement, sept des huit commissions permanentes de lAssemble nationale en lespce toutes sauf la commission des Affaires trangres ont dsign des binmes de membres, issus respectivement de la majorit et de lopposition, pour participer aux travaux mener. Dans lordre alphabtique des commissions, ces membres sont les suivants : Affaires culturelles et ducation : MM. Dominique Le Mner (2) (UMP) et Pascal Deguilhem (SRC), Affaires conomiques : MM. Bernard Grard (UMP) et Michel Lefait (SRC), Affaires sociales : Mmes Valrie Boyer (UMP) et Martine Pinville (SRC), Dfense nationale et forces armes : MM. Franois Cornut-Gentille (3) (UMP) et Bernard Cazeneuve (4) (SRC) (5), Nay
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Dveloppement durable et amnagement du territoire : MM. Jacques Le (UMP) et Christophe Caresche (SRC), Finances : MM. Olivier Carr (7) (UMP) et Christian Eckert (1) (SRC),
(1) Socialiste, radical, citoyen. (2) Rapporteur budgtaire pour avis sur les crdits de la mission Enseignement scolaire : Enseignement professionnel pour le projet de loi de finances pour 2012 et de la mission Enseignement scolaire pour le projet de loi de finances pour 2010. (3) Rapporteur budgtaire pour avis depuis cinq ans sur les crdits de la mission : Dfense : quipement des forces Dissuasion. (4) M. Bernard Cazeneuve est galement membre, dsign par son groupe, du Comit. (5) Tous deux co-rapporteurs dune mission dinformation sur la mise en uvre et le suivi de la rorganisation du ministre de la dfense (Rapports dinformation n 1446 du 11 fvrier 2009, et n 2437 du 7 avril 2010). (6) Rapporteur budgtaire pour avis depuis cinq ans sur les crdits de la mission Politiques des territoires. (7) Co-prsident de la Mission dvaluation et de contrle de la commission des Finances et rapporteur spcial des crdits de la mission Ville et logement : Ville, du projet de loi de finances pour 2009.
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Lois constitutionnelles, lgislation et administration gnrale de la Rpublique : MM. Guy Geoffroy (2) (UMP) et Bernard Derosier (3) (SRC). ces 14 membres, sajoute M. Marcel Rogemont (4), membre de la commission des Affaires culturelles et de lducation, participant aux travaux en tant que membre du Comit. Parmi ces 15 dputs, le 28 octobre 2010, le Comit a dsign deux rapporteurs, M. Franois Cornut-Gentille (UMP) pour la majorit et M. Christian Eckert (SRC) pour lopposition. Ce sujet prsentait la double caractristique paradoxale la fois de porter sur un objet administratif au primtre bien dlimit puisque visant une procdure administrative identifie et de concerner la totalit des ministres et potentiellement lensemble de la fonction publique de ltat, au titre dun nombre considrable de mesures diffrentes. La RGPP sest en lespce inscrite dans la logique de la modernisation et de la rforme de ltat qui, gouvernement aprs gouvernement, a fait lobjet de diverses procdures, confies des structures varies, dont cependant aucune na rellement russi atteindre lobjectif ambitieux et pourtant indispensable qui lui tait assign : savoir optimiser durablement et en profondeur le fonctionnement de ltat, qui, faut-il le rappeler, emploie en France deux millions de personnes, et affronte un contexte budgtaire et international particulirement tendu. Avec une premire application en 2006, la Lolf avait ouvert la voie en posant la rgle dun rexamen au premier euro de lensemble des dpenses de ltat, dans le cadre de la procdure budgtaire annuelle. Outre la rponse une exigence de matrise des dpenses publiques, la rforme de ltat constituait galement une attente des usagers, comme des agents publics : un sondage ralis en dcembre 2010 (5) mettait ainsi en vidence que 64 % des agents de ltat estimait cette rforme indispensable (6).
(1) Rapporteur spcial des crdits de la mission Travail et emploi : Accompagnement des mutations conomiques et dveloppement de lemploi ; Financement national du dveloppement et de la modernisation de lapprentissage des projets de loi de finances pour 2010, 2011 et 2012. (2) Rapporteur budgtaire pour avis depuis cinq ans sur les crdits de la mission Scurit. (3) Rapporteur budgtaire pour avis depuis cinq ans sur les crdits de la mission Fonction publique et corapporteur de la mission dvaluation et de contrle de la commission des Finances sur la soutenabilit de lvolution de la masse salariale de la fonction publique (rapport dinformation n 3797 du 12 octobre 2011). (4) Rapporteur budgtaire pour avis sur les crdits de la mission Culture : Cration ; Transmission des savoirs et dmocratisation de la culture, pour les projets de loi de finances pour 2009 et 2010. (5) tude Ifop pour Accenture et Les chos. (6) cet gard, en matire de gestion des ressources humaines, la RGPP sinscrivait dans le fil dorientations antrieures, appuyes sur diffrents volets, dont la dynamisation des parcours professionnels, le dveloppement dune culture du rsultat ou encore la diversification du recrutement dans la fonction publique ; cf. Rvision gnrale des politiques publiques et gestion des ressources humaines, par Jacques Chevallier, Revue franaise dadministration publique, n 136, 2010.
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Compte tenu de limportance de ces enjeux, les rapporteurs ont souhait mener une dmarche dvaluation la plus large et la plus rigoureuse possible, dans la limite du temps et des moyens leur disposition, tout en vitant cependant dengager des travaux sur les nombreux aspects dj traits dans le cadre dautres travaux, en particulier parlementaires.
* * *
Dans cette perspective, il convient en premier lieu de citer les travaux de la commission des Finances de lAssemble nationale, qui a notamment consacr en 2011 une tude de sa Mission dvaluation et de contrle la soutenabilit de lvolution de la masse salariale de la fonction publique(1), dans le prolongement des travaux de la Cour des comptes demands par la commission des Finances de lAssemble nationale en application de larticle 58-2 de la Lolf (2), et remis en octobre 2010. La commission de la Dfense nationale et des forces armes a consacr dj deux rapports dinformation en 2009 et 2010 la mise en uvre et au suivi de la rorganisation du ministre de la Dfense, prsent par M. Bernard Cazeneuve, membre du prsent groupe de travail, et par lun des deux rapporteurs de la prsente tude (M. Franois Cornut-Gentille)(3). Le Snat, de son ct, a souhait analyser les consquences de la RGPP pour les collectivits territoriales et les services publics locaux, dans un rapport dinformation (4) avec des positions divergentes de certains des groupes du Snat , ainsi que le thme de la RGPP dans les prfectures (5). Enfin, la Cour des comptes sest rcemment intresse aux liens entre la Lolf et la RGPP, loccasion de son rapport publi en novembre 2011 intitul La mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) : un bilan pour de nouvelles perspectives et le Conseil conomique, social et environnemental (CESE) vient, encore plus rcemment, dadopter un avis, critique, rapport par Mme Jacqueline Donnedu au nom de la Section de
(1) Rapport dinformation n 3797 du 12 octobre 2011, prsent par MM. Bernard Derosier, Marc Francina et Charles de La Verpillire. (2) Rapport denqute prsent en annexe du tome I du rapport gnral n 2857 de M. Gilles Carrez sur le projet de loi de finances pour 2011. (3) Rapports dinformation prcits n 1446 du 11 fvrier 2009, et n 2437 du 7 avril 2010. (4) Rapport dinformation n 666 du 22 juin 2011 au nom de la mission dinformation commune du Snat , prsent par M. Dominique de Legge, snateur. Cette mission tait prside par M. Franois Patriat. (5) Rapport dinformation n 35 (2010-2011) du 13 octobre 2010, prsent au nom de la commission des Finances du Snat par Mme Michle Andr, snatrice.
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l'amnagement durable des territoires, sur les missions et lorganisation de ltat dans les territoires, lors de sa sance du 22 novembre 2011.
* * *
Vos rapporteurs ont souhait prsenter leur dmarche au Comit dans le cadre dun point dtape, le 5 mai 2011. Celui-ci la valide et a pris acte que lampleur de la mission confie aux rapporteurs justifiait que le terme de celle-ci soit repouss en tant que de besoin. Ce terme naura dpass que lgrement, in fine, la dure initialement prvue de douze mois. Dans cette perspective, les rapporteurs ont entendu les reprsentants des administrations principalement concernes par le sujet, notamment la direction du budget et la direction gnrale de la modernisation de ltat pour ce qui concerne les services financiers, ainsi que les secrtaires gnraux des principaux ministres concerns. Ces auditions ont t compltes par de multiples questionnaires crits. Les rapporteurs ont galement sollicit des reprsentants de cabinets dtudes intervenus la demande de ltat dans le cadre de la RGPP. Souhaitant entendre les reprsentants des agents, les rapporteurs ont naturellement invit sexprimer des reprsentants de lensemble des organisations syndicales de la fonction publique, dans le cadre dune table ronde organise en fin de parcours. Enfin, ils ont souhait pouvoir analyser en profondeur les modes de ralisation et les impacts dun chantillon limit de mesures, prsentant des incidences relles sur la perception par les usagers de la rforme de ltat vise par la RGPP. Dans cette perspective, ils ont cherch analyser deux familles de mesures : les diverses mesures mises en uvre au sein de lducation nationale, au niveau dconcentr, par les rectorats. Pour ce faire, les rapporteurs ont ralis une enqute par questionnaire crit auprs des 25 rectorats ; deux mesures de transformation de procdures administratives connues de plusieurs millions dusagers chaque anne : la dlivrance des passeports et la dlivrance des certificats dimmatriculation des vhicules, plus communment dnommes cartes grises . Pour disposer dune analyse des impacts directs et indirects de ces deux mesures, mises en uvre lchelon national par le
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ministre de lIntrieur, et au niveau dpartemental par les prfectures avec le concours dune agence nationale cre cet effet, les rapporteurs ont pu, conformment aux dispositions de lalina 4 de larticle 146-3 du Rglement, bnficier du concours dun prestataire extrieur, retenu dans le cadre dun appel doffres lanc au titre de laccord-cadre dont sest dot le CEC pour les valuations de politique publique quil commande. Pour ces deux investigations de nature et dobjet diffrents, les rapporteurs remercient le Prsident Bernard Accoyer, qui a soutenu leur dmarche auprs des deux ministres de lducation nationale et de lIntrieur, ainsi que ces deux ministres, qui ont permis que les investigations soient menes de manire approfondie. * * Le prsent rapport sattachera prsenter : la mthode de la RGPP (premire partie), les mesures rsultant de cette mthode (deuxime partie), et, enfin, ses impacts financiers (troisime partie). *
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PRINCIPAUX CONSTATS ET RECOMMANDATIONS Justifie selon le Gouvernement par la ncessit de rformer ltat et la relative inefficacit des mthodes prcdemment mises en uvre dans cet objectif, la RGPP sest caractrise, ds son lancement puis dans sa mise en uvre, par un portage politique indit au plus haut niveau, ainsi qu'un primtre largi, mais sans une vritable implication et consultation des agents et des usagers du service public. En outre, le Parlement lui-mme na pas t associ la dmarche et, de son ct, na pas vritablement cherch sen saisir De ces choix dcoulent le succs et les limites ou checs de la RGPP. Ainsi la RGPP marque un indniable tournant vers une plus grande efficacit du fonctionnement de ltat. Mais, dans le mme temps, ses modalits dapplications ont suscit de telles ractions des agents et des usagers que, sans volution, le processus est intenable terme. I. LA MTHODE DE LA RGPP
A. CONSTATS
Le lancement de la RGPP a t marqu par une commande hirarchique ignorant agents publics et usagers du service public. Le Parlement na t inform quau travers dune vision comptable, essentiellement lors des sessions budgtaires. Un dbat sur les missions que ltat se doit de conserver, dexternaliser ou de dlguer, aurait permis de lgitimer et de clarifier les objectifs et les moyens. Le fort portage politique de la RGPP a largement contribu la rapidit de sa mise en uvre, ainsi qu son caractre gnral, durable et oprationnel. Ce portage politique de la RGPP a cependant souffert de ntre relay que par des rapports publics anonymes , incapables dengendrer un rel dbat public, a fortiori au-del du primtre de ladministration. La RGPP a mis en mouvement de faon indite ltat-major des ministres au service dune rflexion organisationnelle pourvoyeuse de rsultats non ngligeables. Le rle daccompagnateur des rformes tenu par la direction gnrale de la modernisation de ltat (DGME) a globalement t apprci par les ministres.
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En outre, la DGME a mis en place et fait vivre des mthodes de consultations des usagers, certes perfectibles, sur limage et lvaluation du service public. Quoique initialement strictement confine et descendante, la RGPP a pu nanmoins conduire, dans certains secteurs, une responsabilisation accrue et opportune dtats-majors administratifs dconcentrs dans les choix de gestion. La communication officielle sur la RGPP (notamment les rapports publics accompagnant les CMPP et dtape) est caractrise par une forme d hagiographie peu crdible, un simplisme de la prsentation et une ergonomie de lecture dficiente. Le suivi de la RGPP a t fortement ax sur le respect des agendas et des jalons temporels, ngligeant ne serait-ce quun dbut dvaluation relle des impacts des mesures. La RGPP a accru le recours des cabinets privs daudit pour accompagner la rforme de ltat, systmatisant lapproche par des audits de modernisation, alternative aux initiatives antrieurement fonds sur des rapports administratifs. Le lancement de la RGPP na pas incarn et na pas port un projet mobilisateur pour les agents publics en matire de dfinition de service public. lexception notable du secteur de la dfense, elle na en outre que trs rarement t lobjet de mesures daccompagnement des personnels, que ce soit en terme de mobilit, de formation ou de conditions financires tort ou raison, elle correspond aujourdhui et de manire durable, pour un grand nombre dagents publics et toutes les organisations syndicales, un repoussoir ou ce quil ne faut pas faire, malgr un consensus dsormais acquis sur la ncessit de rformer ltat. La mise en oeuvre de la RGPP a nglig la rflexion sur la conduite du changement, sur les missions exercer et les conditions de leur exercice.
B. RECOMMANDATIONS
La rforme de ltat pourrait utilement continuer sappuyer sur un portage politique au plus haut niveau de lexcutif, garant de lefficacit de la prise des dcisions et de leur mise en oeuvre. Les dcisions en matire de rforme de ltat doivent oprer un retour une dcision publique rellement motive, sappuyant sur une concertation impliquant les usagers et les agents publics.
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Les principales orientations et dcisions de la rforme de ltat doivent faire lobjet dun dbat public, notamment, au Parlement. La rforme de ltat doit demain sappuyer sur les acquis de la RGPP que sont limplication et le dynamisme des tats-majors des administrations centrales et dconcentres. La rforme de ltat doit galement sappuyer sur la responsabilisation des chelons plus dconcentrs dencadrement dans les choix de gestion (le comment pouvons-nous faire ?), mais en veillant na pas transfrer ce niveau la dfinition des missions du service public (le que devons-nous faire ?). Limplication des personnels, sous la forme dun pilotage en mode projet aurait pu faire gagner la fois en efficacit et en acceptabilit. Lusager ressentirait mieux lvolution des services publics ainsi directement porte par les agents. Une rflexion doit tre mene sur lopportunit de placer la DGME auprs du Secrtariat gnral du Gouvernement, pour renforcer encore linterministrialit de la rforme de ltat et mieux identifier ses dimensions fonctionnelle et budgtaire. La DGME doit encourager les ministres progresser davantage dans la prise en compte des attentes des usagers du service public. Le suivi de la rforme de ltat doit conserver un caractre gnral, via un suivi commun, accessible dans un seul document, pour toutes les rformes mises en uvre. Le suivi de la rforme de ltat doit, de faon plus prcise quaujourdhui, relater les impacts des rformes acheves et reposer sur une documentation lisible, complte et accessible au grand public. La rforme de ltat doit retrouver un quilibre dans la conduite du changement entre linstruction adresse aux personnels et leur implication dans sa mise en uvre.
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II. LES MESURES DE LA RGPP
A. CONSTATS
La RGPP na pas conduit la revue et la rflexion, densemble et de dtail, pourtant annonces son lancement, sur lopportunit des missions de ltat. La RGPP a constitu une relle mise en oeuvre dans ladministration de ltat du faire mieux avec moins , qui la dfinissait en partie lors de son lancement. La RGPP a constitu une rvision gnrale substantielle de lorganisation des services centraux et dconcentrs de ltat, au demeurant partiellement masque par lincarnation de la RGPP comme processus de ralisation dconomies. La RGPP a permis le lancement effectif de nombreuses rformes administratives parfois bloques depuis plusieurs annes. Ladossement de la RGPP une baisse des moyens a la fois contraint des choix rapides et, pour une part, pertinents en termes defficience, mais conduit lassimilation, peut-tre durable, de la rforme de ltat une simple recherche dconomies.
B. RECOMMANDATIONS
La rforme de ltat doit imprativement reprendre la question de la dfinition des missions de ltat, le faire mieux avec moins missions quasi inchanges ayant dsormais sans doute atteint ses limites. Afin douvrir une priode de stabilit, y compris pour les agents publics, il serait opportun de stabiliser moyen terme les nouvelles organisations de ladministration centrale et dconcentre de ltat issues de la RGPP, nonobstant dventuels ajustements ponctuels.
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III. LES IMPACTS FINANCIERS DE LA RGPP
A. CONSTATS
Le bilan budgtaire de la RGPP (personnel, intervention et fonctionnement) demeure dans lensemble une nigme, tant les informations, difficiles obtenir sur ce sujet, semblent discutables et parcellaires. La sincrit du bilan budgtaire de la RGPP est parasite par une volont de justifier les chiffres globaux initialement affichs et dluder les cots associs aux rformes. Il est nanmoins incontestable, mais malheureusement difficilement valuable avec prcision que la RGPP a contribu la matrise de la masse salariale de ltat et conduit, pour la premire fois, dans le PLF 2012 une inflexion correspondant une lgre baisse de son montant en valeur. Le bilan budgtaire de la RGPP ne sappuie pas sur une mthode de suivi homogne des impacts financiers de chacune des ses mesures. Les suppressions deffectifs correspondant la mise en oeuvre de la rgle du un sur deux ont t effectives et constantes depuis le lancement de la RGPP (par rapport 2008, baisse des effectifs de la fonction publique de ltat de 4,1 % en 2011et, en programmation, de 5,6 % en 2012). Le retour catgoriel des conomies issues de la rgle du un sur deux a t mal matris (car sans nul doute suprieur 50 % de ces conomies) et mal rparti entre fonctionnaires. Ce retour a trs souvent servi honorer des engagements catgoriels indpendants voire antrieurs la RGPP. Il prtend aussi compenser le gel du point dindice mis en uvre de faon prolonge. La baisse des effectifs enseignants a t partiellement compense par laugmentation du nombre des heures supplmentaires effectues, pour un cot important dont la dtermination sur les court et long termes prte discussion entre les rapporteurs : Pour Christian Eckert, ce cot est probablement lev, et court terme pour ltat suprieur leur conversion en postes, eu gard la majoration et la dfiscalisation de ces heures supplmentaires ; pour Franois Cornut-Gentille, ce cot court terme au bnfice des agents doit tre mis en perspective avec les conomies opres par ltat sur le long terme sur la masse salariale et les pensions.
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B. RECOMMANDATIONS
Le suivi budgtaire global de la rforme de ltat doit sappuyer sur la mesure mthodique de lefficience de chacune des mesures mises en uvre. Il doit videmment prendre en compte la dpense fiscale engendre par laugmentation des heures supplmentaires. Une rflexion doit tre mene sur lopportunit et la relle faisabilit dassocier la rforme de ltat des objectifs macro-budgtaires pluriannuels. Le retour catgoriel, ou toute autre forme de rcompenses salariales, ne constituent pas des lments suffisants pou un dialogue social la hauteur des enjeux de la rforme de ltat ; ce dialogue doit porter sur la dfinition des objectifs du service public, des obligations de service et des conditions de travail. La rforme de ltat et le contrle parlementaire qui doit lui tre associ gagneraient sappuyer sur les outils de la LOLF (indicateurs de rsultats et objectifs dfinis pour chaque programme budgtaire, correspondant aux diffrentes politiques de ltat).
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PRINCIPAUX TABLEAUX DU RAPPORT
NOMBRE DES MESURES DE LA RGPP

Phase 1 de la RGPP CMPP du 12 dcembre 2007 Nombre des mesures Total par phase Total pour la RGPP 97 CMPP du 4 avril 2008 166 332 517 CMPP du 11 juin 2008 69 Phase 2 de la RGPP CMPP du 30 juin 2010 141 185 CMPP du 9 mars 2011 44
NOMBRE DES MESURES DE LA RGPP PAR MINISTRE POUR CERTAINES CATGORIES DACTION
Optimiser optimisation Services du Premier ministre Affaires trangres et europennes Dfense et anciens combattants cologie, dveloppement durable, transports et logement Justice et liberts Intrieur, outre-mer, collectivits territoriales et immigration conomie, finances et industrie Travail, emploi et sant ducation nationale, jeunesse et vie associative Budget, comptes 0 3 17 Rationaliser rationalisation 2 1 4 Mutualiser mutualisation 5 1 1 Fusionner fusion 0 1 1 Moderniser modernisation 1 0 3
4 2 5
1 4 8
1 3 7
0 1 1
1 2 2
3 1 3 2
7 3 4 3
1 2 2 0
2 2 1 1
0 0 0 3
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publics, fonction publique et Rforme de ltat Enseignement suprieur et recherche Agriculture, alimentation, pche, ruralit et amnagement du territoire Culture et communication Solidarit et cohsion sociale Ville Sports Total (151 mesures) 2 5 0 0 0
0 0 0 1 44
3 1 0 0 54
1 1 0 1 28
0 0 0 0 10
3 0 0 0 15
HISTORIQUE DES SIGNIFICATIONS SUCCESSIVES DES COULEURS DE FEU ATTRIBUES AUX MESURES DE LA RGPP
Feu vert Rapport dtape du 3 dcembre 2008 La mesure concerne remplit toutes les conditions dun avancement satisfaisant Feu orange Des travaux sont encore ncessaires pour dfinir un plan daction dtaill et des indicateurs oprationnels, alors que la cible gnrale a bien t dfinie Projet de rforme en cours dexcution, mais dont le calendrier nest pas totalement respect, ou dont la mise en uvre prsente des difficults techniques, qui appellent des dcisions correctrices Projet de rforme en retard ou prsentant des difficults techniques qui appellent des mesures spcifiques La rforme satisfait la plupart des exigences mais ncessite des actions correctrices* Feu rouge La mesure est encore dans une phase antrieure la mise en oeuvre, car sa cible nest pas encore assez dfinie
Rapport dtape du 13 mai 2009
Projet de rforme pour lequel toutes les conditions sont runies pour atteindre les rsultats escompts dans les dlais prvus
Projet de rforme dont la phase de mise en oeuvre na pas encore t engage
Rapport dtape du 16 fvrier 2010
Toutes les conditions sont runies pour atteindre les rsultats escompts dans les dlais prvus La rforme progresse au rythme prvu
La russite dune mesure est compromise et appelle aussi des mesures correctrices. La rforme connat un retard important et doit faire lobjet dactions correctrices mettre en oeuvre rapidement.
Rapport accompagnant les CMPP des 30 juin 2010 et 9 mars 2011
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* La signification que le rapport accompagnant le CMPP du 30 juin 2010 associe la couleur orange est plus prcisment la suivante : la rforme satisfait la plupart des exigences mais ncessite des actions correctrices pour tre mene bien.
2009 valuation ex Constat ex ante post bruts Dpenses de personnel

Dpenses de fonctionnement
2010 valuation ex Constat ex ante post bruts 0,9 nets 0,5 bruts 0,8 0,4 nets 0,4
2011 Total valuation ex valuation ce ante jour bruts 0,9 1,1 nets 0,4 bruts 2,6 1,9 nets 1,3
2012 valuation ex ante bruts 1,0 0,8 nets 0,5
Total 2013 valuation ex valuation ce ante jour bruts 1,0 0,9 nets 0,5 bruts 4,6 3,6 nets
2,3
nets 0,4
bruts 0,9 0,4
nets 0,4
0,8
Dpenses dintervention Total
1,3 2,6
0,4 1,7
3,6 5,5
5,2 9,7
0,8 2,6
0,8 2,8
6,9 15,0
Source : Direction du budget
SUPPRESSIONS DEMPLOIS PAR MINISTRE DEPUIS 2008
Schmas demplois 2009 volution des effectifs 2008/2011 Projet de loi de finances 140 653 5,6 % 2,3 % 7,1 % 2 953 770 40 540 0 217 42 1 597 +400 +35 +54 8 529 +2 429 +408 4,2 % 4,8 % 4,1 % 0,2 % 6,8 % 2,9 % +3,4 % +5,2 % 3 621 +515 +49 2 870 93 7 462 1 309 245 14 000 0 Loi de finances initiale Loi de finances initiale en ETPT en % 5,1 % 6 % 823 2 137 8 477 272 23 318 190 650 2 812 103 8 250 1 400 287 13 500 450 3 2 953 +512 +40 +319 +69 +926 +400 4 564 3 450 2 368 +1 103 38 13 4 217 0 0 9 989 16 000 14 551 162 324 335 273 16 000 344 1 294 1 322 1 287 6 700 8 250 8 368 8 250 108 125 71 93 2 101 3 020 3 249 3 127 804 730 683 650 392 255 271 160 Rapport annuel de performances Loi de finances initiale Rapport annuel de performances 2010 2011 2012
2008
Ministres
volution des effectifs 2008/2012
Plafond des autorisations demplois 2008
en ETPT 963 2 790 11 347 365 30 780 4 262 1 015 54 540 217 nd 12 150 +2 944 +457
en % 6 % 7,9 % 7,5 % 3,2 % 9,4 % 6 % 6,3 % 5,5 % 0,2 % nd 4,2 % +4,1 % +5,8 %
Affaires trangres et europennes
16 056
Alimentation, agriculture et pche
35 430
Budget
151 006
Culture et communication
11 755
Dfense
326 705
29
cologie, nergie, dveloppement durable
70 569
conomie, industrie et emploi
16 089
ducation nationale
991 363
Enseignement suprieur et recherche
115 959
Immigration
616
Intrieur, outre-mer et collectivits territoriales
289 794
Justice et liberts
72 237
Services du Premier ministre (dont Conseil et contrle de ltat, AAI, SGDSN) 483 30 529 24 742 568 501 33 493
7 856
Travail, relations sociales, famille, solidarit et ville, sant et sport
34 956
930 31 014
443 31 426
1 941 87 182
5,6 % 4,1 %
429 30 258
2 370 117 440
6,8 % 5,6 %
Total (Budget gnral)
2 110 810
Total schmas demplois 2008-2012 (5 exercices) par rapport 2007 (compte tenu dun schma demploi de 28 000 ETPT en 2008 par rapport en 2007 non dtaill ci-dessu) : 145 440 ETPT Total schmas demplois 2009-2012 (4 exercices) par rapport 2008 : 117 440 ETPT Total schmas demplois 2009-2011 (3 exercices) par rapport 2008 : 87 182 ETPT
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SCHMAS DEMPLOIS, DPARTS LA RETRAITE ET TAUX DE REMPLACEMENT DANS CERTAINS MINISTRES PAR CATGORIES A, B ET C DAGENTS PUBLICS*
Administrations financires (2008-2012) Schmas demplois Catgorie A Nombre de dparts la retraite Taux de remplacement Schmas demplois Catgorie B Nombre de dparts la retraite Taux de remplacement Schmas demplois Catgorie C Nombre de dparts la retraite Taux de remplacement 357 4 615 92,3 % 1 640 7 339 77,6 % 10 446 7 529 0% Ministres sociaux (2009-2013) 882 1 869 52,8 % 665 1 062 37,4 % 1 130 1 284 12 %
Dfense (2008-2011) + 1 572 787 100 % 1 303 1 041 0% 3186 2 261 0%
cologie (2008-2013) 972 2471 60,7 % 3 351 4 587 26,9 % 3654 5 336 31,5 %
*Par construction, quand le nombre de suppressions dETPT est suprieur celui des dparts la retraite, le taux de remplacement est de 0 % ; quand le schma demplois correspond une augmentation des effectifs, le taux de remplacement est de 100 %. Source : ministres concerns.
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PREMIRE PARTIE : LA MTHODE DE LA RGPP
Lors du Conseil des ministres du 20 juin 2007, le premier aprs le 2nd tour des lections lgislatives, le Premier ministre M. Franois Fillon a prsent une communication sur le lancement de la revue gnrale des politiques publiques . Plusieurs des lments de mthode et de gouvernance, ainsi que certaines des dcisions, qui structureront par la suite la rvision gnrale des politiques publiques RGPP ont t acts dans cette communication (1) : la cration dun conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) qui runira autour du Prsident de la Rpublique lensemble des ministres. Le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique en sera le rapporteur gnral ; tous les ministres seront concerns par un travail [] dinvestigation et de documentation des rformes [] conduit par une quipe dauditeurs, compose de spcialistes des secteurs public et priv ; en matire deffectifs, la rvision devra donner un mode demploi pour mettre en uvre de manire approprie lengagement dembaucher un fonctionnaire pour deux partant la retraite ; mandats par le Prsident de la Rpublique et le Premier ministre, le secrtaire gnral de la prsidence de la Rpublique et le directeur de cabinet du Premier ministre co-prsideront deux fois par mois un comit de suivi de la rvision gnrale des politiques publiques ; Outre la prcision que les rsultats de la RGPP seront utiliss pour la construction des budgets une fois les mesures de la RGPP dfinies cette chance tait programme en mars 2008 lpoque , la communication du Premier ministre annonait louverture de quatre chantiers concrets , accompagnant et sintgrant au chantier gnral de rvision [:] la fusion de la direction gnrale des impts et de la direction gnrale de la comptabilit publique, la fusion des services de renseignement, la carte judiciaire [et] la rduction de la charge administrative sur les entreprises et les collectivits locales (limpt papier) . La prsente partie a pour objet de prsenter, en les commentant, la mthode et de la gouvernance de la RGPP, dans le prolongement de ces lments originels ,
(1) Cf. Le communiqu relatant cette communication sur la revue gnrale des politiques publiques.
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en sappuyant sur les dcisions prises et les travaux raliss dans le cadre de la RGPP postrieurement au Conseil des ministres du 20 juin 2007. Sera galement aborde la question des modalits choisies pour associer les personnels de ltat la RGPP et pour les accompagner dans les rformes auxquelles elle a correspondu. I. LE LANCEMENT DE LA RGPP : DU TRAVAIL INITIAL DES QUIPES MIXTES DAUDIT AUX DCISIONS DES CMPP
A. LE RLE ET LE CADRE DE TRAVAIL DES QUIPES MIXTES DAUDIT
1. Un rle danalyse et de prparation la dcision publique
La RGPP a fait lobjet dun sminaire de lancement au Centre de confrences internationales de Lyon le 10 juillet 2007, ponctu notamment par des discours de M. Franois Fillon, Premier ministre, et de M. ric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de ltat. Dans son discours adress notamment aux prfets, aux secrtaires gnraux des ministres et aux directeurs des administrations de ltat, le Premier ministre annonait, sagissant du lancement oprationnel de la RGPP, que les quipes mixtes d'audit que nous allons mettre en place auront pour mission [d] aider identifier et instruire diffrentes voies d'volution . Dans son discours, le ministre charg du budget indiquait que ds cette semaine, des quipes daudit associant des membres des corps de contrle de tous les ministres et des consultants seront chargs danalyser en profondeur les politiques publiques . Suite ce travail, les quipes daudit seront en mesure de tracer des scnarios stratgiques pour [les] ministres []. Ce qui est demand ces quipes, ce nest pas de trancher, ce nest pas de choisir, cest de documenter des perspectives dvolution, de rflchir aux actions entreprendre pour les annes qui viennent.
2. les thmes abords
Le rapport rendu public loccasion du CMPP du 12 dcembre 2007 a prcis que vingt-six quipes dauditeurs, composes de fonctionnaires issus de corps dinspections et de consultants privs, soit plus de 200 (1) personnes, sont mobilises pour passer au crible les actions menes par ltat, selon une mthode de questionnement sur laquelle les rapporteurs reviendront dans la deuxime partie du prsent rapport. Dans son discours du 10 juillet 2007, M. ric
(1) Ce nombre est estim 300 dans les rapports rendus publics loccasion des CMPP des 4 avril et 11 juin 2008.
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Woerth avait prcis que cette dmarche interrogative serait jalonne par les questions suivantes : quoi sert la politique passe au crible ? Rpond-elle aux besoins des usagers ? Pourrions-nous la conduire diffremment ? Avec moins de moyens ? En la ciblant plus ? Le rapport du 12 dcembre 2007, a numr la liste des sujets sur lesquels ces quipes ont travaill (encadr suivant).
LISTE DES QUIPES DAUDIT OU DES GROUPES DE TRAVAIL DE 2007
Action extrieure de ltat ; Administration pnitentiaire ; Agriculture ; Aide publique au dveloppement ; Assurance maladie ; Culture et communication ; Dfense ; Dveloppement des entreprises ; cologie, dveloppement et amnagement durables ; ducation nationale ; Emploi et formation professionnelle ; Enseignement suprieur et recherche ; Famille ; Gestion publique ; GRH ; Immigration et intgration ; Intrieur (hors scurit) ; Justice ; Organisation de ltat au niveau local ; Outre-mer ; Relations tat-collectivits territoriales ; Rseaux financiers ; Sant, jeunesse et sports ; Scurit ; Services du Premier Ministre ; Solidarits ; Ville et logement.
Source : rapport rendu public loccasion du CMPP du 12 dcembre 2007.
La mthode, revendique par lexcutif comme une innovation majeure en 2007, a ainsi consist confier des travaux thmatiques des quipes mixtes daudit, chacune compose la fois de membres dinspections ministrielles et interministrielles lun dentre eux assurant la prsidence de lquipe et de consultants de cabinets privs daudit.
3. Le cadre de la participation des consultants privs aux audits
En amont du travail de ces quipes mixtes daudit, pour la phase de cadrage gnral de la RGPP qui a conduit llaboration de la dmarche interrogative voque supra ayant vocation tre applique toutes les politiques publiques, le Gouvernement avait fait appel au printemps 2007 la socit
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Capgemini, sur la base dlments contractuels de marchs passs au titre des audits de modernisation mens antrieurement au printemps 2007 (1). Ces lments contractuels ont t prolongs par avenant jusqu la fin de lanne 2007 et ont donc permis certains cabinets privs daudit de participer aux travaux des quipes mixtes en amont du premier CMPP du 12 dcembre 2007. Sest ensuite substitu ces lments contractuels prolongs par avenant, un nouveau march intitul Assistance la mise en uvre oprationnelle du programme de rvision gnrale des politiques publiques , suite une procdure dappel doffres ouvert lance durant lt 2007. Les trois lots de ce march bons de commande sans minimum et sans maximum ont t notifis fin novembre 2007, conclus pour une dure dun an puis reconduits pour deux priodes complmentaires dun an jusquen novembre 2010. Ces trois lots ont t intituls et attribus selon les modalits suivantes : le lot n 1 Assistance matrise douvrage, appui la rvision gnrale des politiques publiques et la mise en uvre des actions de transformation a t attribu au groupement solidaire McKinsey-Accenture ; le lot n 2 Appui la rvision gnrale des politiques publiques et la mise en uvre des actions de transformation a t attribu au groupement solidaire Capgemini-BCG ; le lot n 3 Missions daudit et de modernisation a t attribu la socit Ernst and Young. Ce nouveau march a contribu, dans des conditions financires exposes infra par vos rapporteurs, la poursuite des travaux des quipes mixtes daudit en amont des CMPP des 4 avril et 11 juin 2008, puis laccompagnement de la mise en uvre de certaines mesures de la RGPP.
4. Le secret persistant sur les travaux des quipes mixtes daudit tmoigne dun lancement de la RGPP sans consultation des agents publics et de ladministration dans son ensemble
Les rapporteurs constatent lopacit persistante concernant les travaux mens par les quipes mixtes daudit en 2007 et 2008 lors du lancement de la RGPP. Les travaux de ces quipes mixtes nont jamais t publis et nont donc donn lieu aucun dbat public ; les prconisations issues de ces travaux ont
(1) Les marchs relatifs aux audits de modernisation taient constitus de 4 lots 1, 1 bis, 2 et 3, rassembls sous la dnomination Assistance la conduite daudits et dtudes de modernisation et la r-ingnierie de processus . Les lots qui ont t utiliss pour couvrir la toute premire phase de la RGPP taient les lots n 1 et 1 bis relatifs des audits dans le domaine de la modernisation.
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donn lieu aux arbitrages successifs du Comit de suivi de la RGPP, plac sous lautorit du secrtaire gnral de llyse et du directeur de cabinet du Premier ministre, puis du Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) prsid par le Prsident de la Rpublique. Certes, ces travaux navaient quun statut de documents prparatoires la dcision. Leurs utilisateurs ntaient donc en rien tenus de les rendre publics. Ceux-ci ont pu considrer quune telle publication ou la perspective dune publication aurait conduit entraver le processus de dcision ou brider ex ante limagination des membres de ces quipes, dans un exercice cens envisager, sans tabou, toutes solutions ou mesures utiles. Il est en tout tat de cause certain que ce choix a lourdement contribu renforcer une image de la RGPP litaire et verticale, laissant la quasi-totalit des agents publics dans lignorance des fondements et motivations des dcisions prises, ainsi que des solutions alternatives envisages. Ce secret est encore aujourdhui maintenu. Ainsi, lorsque les rapporteurs ont demand la direction gnrale de la modernisation de ltat (DGME) de bien vouloir leur transmettre les rflexions de lquipe mixte daudit en place en 20072008 sur les rformes des modalits de dlivrance des passeports et des certificats dimmatriculation des vhicules (CIV), sur lesquelles le Comit dvaluation et de contrle des politiques publiques de lAssemble nationale a dcid, sur proposition des rapporteurs, de faire raliser une tude dans le cadre du prsent rapport, la DGME a rpondu vos rapporteurs que seule l'autorit signataire de la lettre de mission, en loccurrence le Premier ministre, peut dcider de la transmission des rapports d'audit (1). Ce secret persistant en rponse une demande parlementaire sur des travaux accomplis il y a quatre ans, concernant, pour le passeport et le CIV, des rformes dont les tenants et aboutissants taient au demeurant fixs avant 2007, ne parat pas justifi, dans le contexte dun travail dvaluation et de contrle dcid par un organe de lAssemble nationale en application de sa mission constitutionnelle dvaluation des politiques publiques.
B. DES TRAVAUX DES QUIPES MIXTES DAUDIT AUX DCISIONS DES CMPP : L EXEMPLE DE LDUCATION NATIONALE
Les rapporteurs ont souhait analyser de manire plus approfondie la procdure de la RGPP applique au cas dun ministre fort effectif : lducation nationale. Ce regard plus prcis, qui porte diffrents endroits du prsent rapport
(1) Les rapporteurs relvent que leur demande ne semble pas avoir t cette occasion transmise, pour la traiter, par la DGME aux services ou au cabinet du Premier ministre. moins que ceux-ci ny aient rpondu ngativement, sans que les rapporteurs en aient t informs.
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sur divers points relatifs la RGPP, concerne ici la phase initiale de cette dernire, marque par les travaux des quipes mixtes daudit.
1. le contenu des documents de travail transmis vos rapporteurs
Le ministre de lducation nationale a en revanche bien voulu transmettre aux rapporteurs un ensemble de documents datant du second semestre de lanne 2007 et illustrant au moins en partie la mthodologie gnrale mise en uvre par les quipes mixtes daudit au titre de la RGPP via les travaux concrtement effectus par lquipe mixte charge dauditer ce ministre. Le premier document date du 24 juillet 2007. Il numre les thmes et sous-thmes traiter, ainsi que les questions examiner pour chaque sous-thme. Les quatre thmes retenus taient les suivants : loffre ducative et de formation, la rgulation des politiques ducatives, le mtier de lenseignant et la modernisation de lorganisation et du fonctionnement des services (1). Le tableau suivant prcise pour chacun de ces thmes les questions que le document de travail proposait daborder.
(1) Sajoutaient ces quatre thmes deux sujets respectivement relatifs aux aides la scolarit et aux oprateurs.
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Thmes 1. Loffre ducative et de formation Offre scolaire en lyce denseignement gnral et technologique (LEGT) et lyces professionnels et agricoles Offre scolaire collge Offre enseignement agricole Offre de lenseignement primaire Offre de lenseignement priv Publics particuliers Offre de formation continue Politique de lorientation Les politiques interministrielles confies lducation nationale 2. Rgulation des politiques ducatives Organisation et pilotage Autonomie des tablissements Rle des collectivits Carte scolaire Lorganisation de lanne scolaire La gestion du potentiel enseignant et administratif 4. Modernisation de lorganisation et du fonctionnement des services Rorganisation des services Structuration des rseaux des tablissements et des coles Rvision des processus de certification Optimisation des processus de gestion des ressources humaines Simplification administrative et dmatrialisation 3. Le mtier de lenseignant Conditions dexercice du mtier de lenseignant
Obligations de service Dcharges Formation Rmunrations Carrire Scurit
Le document du 24 juillet 2007, propre au ministre, indique que deux instances taient appeles collaborer pour le traitement de chaque question : un ple daudit , constitu dinspecteurs gnraux de lducation nationale (IGEN), de ladministration de lducation nationale et de la recherche (IGAEN et IGAENR), de ladministration (IGA), des finances (IGF), dune personnalits comptentes sur les questions ducatives ainsi que de consultants. Ce ple a t dirig par M. Pierre Lepetit, inspecteur gnral des finances. Il constituait lquipe mixte daudit, proprement dite, de la RGPP. On constate qu la date du 24 juillet 2007, le caractre mixte de lquipe tait relatif, puisquil tait prvu quelle compte 15 inspecteurs dinspections gnrales pour 3 consultants ; un comit de pilotage , constitu notamment de certains hauts fonctionnaires de lducation nationale, eux-mmes accompagns dautres membres du personnel du ministre, tels des chefs de service, des membres de la cellule des consultants internes ou des collaborateurs du secrtariat gnral. Ce comit tait linterlocuteur ministriel de lquipe mixte daudit.
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Le ministre a transmis vos rapporteurs une note du 29 aot 2007 manant de M. Pierre Lepetit, visiblement adresse aux membres du ple daudit quil dirige. Il y prcise que lobjectif est de raliser un examen stratgique de lensemble des dpenses budgtaires et fiscales de ltat et de ses oprateurs pour proposer des stratgies documentes conduisant une prise des dcisions sur des rformes ambitieuses , citant ainsi, selon la note, un extrait de la lettre de mission adresse aux chefs de ple par le Premier ministre le 24 juillet [2007]. M. Pierre Lepetit invite ensuite son quipe se situer la fois dans la ligne des demandes faites chaque ple daudit la prsentation de scnarios aux instances dcisionnelles de la RGPP et dans le respect de lobjectif primordial des suppressions deffectifs : si, dans lenseignement scolaire, la rduction des effectifs sera la consquence logique des scnarios de rforme de loffre et des modalits de rgulation du systme ducatif, lobjectif final ne doit pas tre perdu de vue dans lorganisation du travail qui conduira la construction des trois scnarios qui seront prsents la premire runion du comit de suivi consacr lenseignement scolaire (1) . Il ajoute que le travail sur les effectifs [] pour la mission enseignement scolaire [] est lobjectif essentiel. La note du 29 aot 2007 prcise ensuite le calendrier de travail du ple daudit, qui doit conduire la premire runion du Comit de suivi prvue le 10 dcembre 2007. La note trace le contenu des premiers travaux, tendant tablir : la nomenclature des missions exerces par le ministre ; la quantification des moyens existants pour les exercer ; les mesures de transformation (les leviers daction) dj identifies , tant entendu que la note prcise que les sources daugmentation de la productivit et de lefficacit du systme ducatif sont assez largement identifies grce aux multiples travaux qui ont t effectus ces dernires annes. La difficult sera de btir des scnarios qui permettent de raliser les changements attendus ; la quantification de chaque levier daction sur la productivit ; les modalits de mise en uvre des mesures permettant dactionner ces leviers daction. La note ajoute quil sagit didentifier les contraintes et les obstacles techniques la mise en uvre et en proposant les mesures adquates pour que les mesures donnent le rendement estim en ETP .
(1) Cette rfrence aux trois scnarios apparat dans un autre document transmis par le ministre de lducation nationale, notice gnraliste intitule prsentation pour le premier comit de suivi , qui semble sadresser toutes les quipes ou ples daudit et qui les invite effectivement prsenter devant le premier Comit de suivi deux ou trois scnarios stratgiques . Les rapporteurs reviendront sur cette notice dans la deuxime partie du prsent rapport concernant les mesures de la RGPP.
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Le ministre de lducation nationale a transmis vos rapporteurs un document rsumant le rsultat des travaux du ple daudit dirig par M. Pierre Lepetit en application de la note du 29 aot 2007. Il sagit dune prsentation ralise par ce ple daudit lattention des membres du comit de pilotage du ministre (cf. infra) dans le cadre dune runion tenue le 18 octobre 2007, en amont donc de la runion du Comit de suivi envisag pour dcembre 2007. Cette prsentation souvre par un rappel des principaux constats issus des audits de modernisation et des rapports des IG [inspections gnrales] . Ce point illustre le constat dune RGPP comme mobilisation et catalyseur des travaux existants. Le tableau suivant reprend les principaux constats ainsi repris par cette prsentation.
RGPP ENSEIGNEMENT SCOLAIRE RUNION DU PLE AUDIT AVEC LE COMIT DE PILOTAGE DU MINISTRE JEUDI 18 OCTOBRE 2007
Les principaux constats Premier degr : Les cots ont augment fortement sans amlioration de la performance scolaire. Des marges de manuvre existent sur le potentiel enseignant par redploiement et mobilisation effective des enseignants devant la classe. Lassiduit des lves au pr-lmentaire est faible ; lintrt scolaire de laccueil des 2 ans est controvers. Second degr : Les moyens ont t considrablement accrus depuis 1990 pour atteindre une dpense de 10 000 par lycen et 1 enseignant pour 12 lves. Linvestissement massif dans le volume denseignement depuis 1990 na pas amlior les performances : 150 000 lves sortent sans qualifications chaque anne, les lves manquent de mthode et desprit dinitiative lissue du secondaire, le systme ne rduit pas voire aggrave les ingalits sociales. Une demi-anne denseignement au lyce est perdue pour cause dexamens. Pilotage : Un pilotage par les moyens et non par les rsultats. Les structures administratives peuvent tre rationalises.
La prsentation se poursuit par des lments de dfinition de la cible relle en ETP issue de la mise en uvre de la rgle du un sur deux . Cette cible slverait sur les cinq exercices 2008 2012 une baisse des effectifs denviron 90 000 ETP, dont 79 400 pour les enseignants et 10 000 12 500 dans les services administratifs du ministre. La prsentation numre ensuite un certain nombre de mesures envisageables respectivement pour le premier degr, le second degr et le pilotage et la gestion. chaque mesure est associe une programmation dconomies en
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ETPT. Chaque mesure et chacun des gains associs en effectifs figurant dans la prsentation du 18 octobre 2007 sont repris dans le tableau suivant.
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RGPP ENSEIGNEMENT SCOLAIRE RUNION DU PLE AUDIT AVEC LE COMIT DE PILOTAGE DU MINISTRE JEUDI 18 OCTOBRE 2007
En ETP estims
Principales mesures envisageables et conomies associes en effectifs 1er degr Calculer le taux dencadrement par dpartement et aligner les coles sur le plus efficient Suppression redploiement des RASED et des moyens ZEP Abaisser le taux de redoublement de 7 % 2 % Limiter la scolarisation des 2 ans Dissocier temps daccueil et temps denseignements Regrouper les coles 2nd degr Aligner les tablissements les mieux dots sur le taux nombre dheures sur nombre dlve (H/E) mdian Plafonner les horaires lves au lyce 15 000 25 000 au lyce denseignement gnral et technologique (LEGT)* non chiffr pour le lyce professionnel (LP) Rorganiser lenseignement professionnel (bac en 3 ans) Rorganiser le temps de travail des enseignants : alignement sur la fonction publique (1 607 heures annuelles) annualisation de lobligation rglementaire service (ORS) (hypothse 34 semaines) de 26 000 en LEGT et LP 10 000 en LEGT et LP 16 000 8 000 2 000 16 000 (si non remplacs par des certifis) 17 000 (application aux certifis) 2 200 (classe de seconde) Pilotage et gestion Rorganiser ladministration centrale Rorganiser ladministration dconcentre Mutualiser les tablissements ressources enseignantes entre < 100 1 000 2 000 non chiffr non chiffr non chiffr 3 000 8 700 1 800 (au bout de 5 ans) 1 000 ( affiner) Par exprimentation avec les collectivits territoriales Gains non chiffrs Gains sur les directions dcole non chiffrs
remplacement des dcharges horaires par des primes passer lORS des agrgs 18 heures Optimiser le remplacement Doubler en 5 ans le nombre dagrgs dans le suprieur (+ 10 000) et ne plus affecter les agrgs externes dans le secondaire Rendre obligatoire une 2me heure supplmentaire Limiter le redoublement
Mutualiser les ressources dencadrement et de gestion entre tablissements
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*La prsentation du 18 octobre 2007 prcise quune conomie supplmentaire de 20 % peut tre attendue du plafonnement des horaires lves au lyce dans lenseignement priv.
Cette prsentation prcise en conclusion que le cumul des principales mesures aboutit un total de lordre de 100 000 ETP bruts , soit dans la ligne de la cible relle dfinie prcdemment. Elle prcise que les gains ainsi envisags sont maximaux. Ils devront tre corrigs du rendement rel des rformes. Enfin, le ministre de lducation nationale a transmis aux rapporteurs un document de travail dat du 9 novembre 2007 contenant les analyses du cabinet daudit Roland Berger sur les statistiques des flux denseignants et dlves dans le systme ducatif jusqu lanne 2012. Roland Berger tait lun des deux cabinets avec le cabinet Deloitte, participant aux travaux du ple daudit dirig par M. Pierre Lepetit. Ce document de travail souvre sur deux synthses respectivement relatives lenseignement primaire et lenseignement secondaire. Ces synthses sappuient sur lobjectif de la baisse du nombre des postes denseignant jusquen 2012, fix ici environ 27 000 dans le primaire et 41 000 dans le secondaire. Les synthses indiquent : pour le primaire, que des contraintes dmographiques fortes [] font peser un risque important daugmentation des effectifs enseignants . La poursuite de la croissance des effectifs des lves en primaire jusquen 2016 est voque, ainsi que la prolongation du pic des naissances jusquen 2010 puis [un] tassement probable sans effondrement net ; pour le secondaire, que des contraintes fortes et multiples pourraient [] empcher latteinte des objectifs RGPP . La reprise forte et durable de laugmentation des effectifs dlves est voque, ainsi que le grand nombre de champs disciplinaires et linfluence de certains groupes de pression qui les soutiennent . Le tableau suivant retrace les prconisations mises dans ces deux synthses pour pallier ces contraintes.
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PISTES DE RFORME ISSUES DES ANALYSES DE LA SOCIT ROLAND BERGER DOCUMENT DE TRAVAIL DU 9 OCTOBRE 2007
Synthse primaire public Afin dcarter le risque de recrutements massifs, certaines pistes de rforme doivent donc tre investigues en priorit : la faisabilit dun accroissement du taux dencadrement et dune diminution des taux de redoublement ; la mise en place de mcanismes permettant une gestion plus souple et fluide du potentiel enseignant : instauration dune porosit du statutaire entre les enseignants du premier degr et du collge ; permettre le suivi par un mme enseignant dune cohorte dlves tout au long de son parcours au primaire ; recrutement de contractuels. ltude approfondie de la faisabilit et du potentiel issu de mutualisations inter-coles. Synthse secondaire public Pour faire face au mieux ces contraintes et carter le risque de recrutements massifs, certaines pistes de rforme cibles doivent donc tre investigues en priorit : la faisabilit dun accroissement du taux dencadrement et dune diminution des taux de redoublement ; la focalisation des travaux sur loffre sur les 6 16 disciplines qui concentrent la quasi-totalit du potentiel de dparts dfinitifs denseignants de 2008 2012 (50 % 80 % du total) ; une rflexion approfondie sur la sur-pondration des moyens accords aux ZEP, RAR, sans que lefficacit de cette dmarche soit avre.
2. Un rle relativement discret des cabinets privs daudit ?
Les documents transmis aux rapporteurs par le ministre de lducation nationale sur les travaux de lquipe mixte daudit dirige par M. Pierre Lepetit apportent des enseignements quil serait hasardeux de considrer comme valant pour lensemble des 25 autres quipes rpertories par le rapport accompagnant le CMPP du 12 dcembre 2007. Ne serait-ce que parce quil na pas t possible de prendre connaissance de leurs travaux. Lclairage apport par le ministre de lducation nationale est nanmoins intressant sur plusieurs points. Comme les rapporteurs lont voqu supra, le poids des consultants privs dans le ple daudit dirig par M. Pierre Lepetit semble avoir t numriquement assez faible. Le ministre de lducation nationale fait cho cette observation sur la relative discrtion des cabinets privs daudit concerns, en prcisant vos rapporteurs que le seul document transmis au service de laction administrative et de la modernisation du ministre (SAAM) par les cabinets Deloitte et Roland Berger porte sur les lments statistiques relatifs aux flux denseignants et dlves. ; il sagit du document de travail du 9 octobre 2007 dont les synthses sont prsentes supra. Les recommandations de ce document de travail du 9 octobre 2007 ne figurent dailleurs pas in extenso dans la prsentation faite par le ple daudit au
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comit de pilotage du ministre le 18 octobre de la mme anne ; ny sont pas mentionns les recommandations portant sur la porosit statutaire entre le primaire et le secondaire, le suivi dune cohorte dlves par un enseignant du primaire, le recrutement de contractuels, la rationalisation de loffre concernant certaines disciplines dans le secondaire. Ce constat claire une rponse faite par la DGME aux rapporteurs sur les conditions dans lesquelles les cabinets privs daudit ont particip aux quipes mixtes constitues en 2007 dans le cadre du lancement de la RGPP. La DGME a prcis en effet que le recours aux consultants privs sest fait en tant que de besoin exprim par les chefs dquipes daudit pour complter les quipes de fonctionnaires et/ou dinspections pour prparer le CMPP de dcembre [2007] . Do il ressort que ces fonctionnaires et membres des inspections ont constitu la substance principale des quipes mixtes et que les consultants privs y furent adjoints titre complmentaire et sans ncessairement atteindre une parit dans la composition de ces quipes.
3. Un travail ax sur la recherche de gains defficience sur les effectifs
Si la note de M. Philippe Lepetit date du 29 aot 2007 indique que lquipe du ple daudit doit parvenir dessiner trois scnarios de rforme pour lensemble du systme ducatif, lobjectif essentiel y est dj le travail sur les effectifs . Le constat dune rflexion portant avant tout sur les moyens de parvenir la suppression dun certain nombre dETPT fix ex ante est renforc la lecture de la prsentation du 18 octobre 2011 faite par le ple daudit lattention du comit de pilotage du ministre. Pour rsumer, cette prsentation part du constat dun systme ducatif devenu plus inefficient : son cot a augment sans amlioration de ses performances. La prsentation passe ensuite aux mesures susceptibles dabaisser ce cot, par la baisse des effectifs. Sans considration, dans les documents mis la disposition des rapporteurs, de mesures portant sur la performance. Autrement dit, les travaux du ple daudit, sans sinterroger sur le bienfond des missions exerces par le systme ducatif, envisagent lamlioration de lefficience uniquement par la baisse des cots. Il ne sagit pas de faire mieux avec moins , mais de faire avec moins , en considrant, toutes choses gales par ailleurs, que cela pourrait in fine signifier faire relativement mieux . Ce faisant, des missions assumes par le systme ducatif sont ainsi voques comme devant tre au moins partiellement remises en cause. Sur la base de la prsentation du 18 octobre 2007, on peut citer :
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la suppression ou le redploiement des politiques spcifiques mises en uvre dans les zones de lducation prioritaire ou via les rseaux daide spcialise aux lves en difficult (Rased) ; la limitation de la scolarisation des enfants de deux ans.
4. Des mesures officielles de la RGPP finalement trs diffrentes des voies explores par lquipe daudit
Il est dsormais connu et reconnu que lenseignement scolaire a fait lobjet dun traitement spcifique eu gard la RGPP, aprs son placement off shore accept par les coprsidents du Comit de suivi, la demande du ministre de lducation nationale. Ont ainsi t cartes du label RGPP les propositions voques par lquipe daudit sadossant de faon peut-tre trop ostensible des rductions deffectifs. Lobjectif dune stricte application de la rgle du un sur deux a t maintenu, mais les mesures officielles de la RGPP nont plus eu vocation latteindre. Le ministre de lducation nationale fut ainsi libre , dans les limites de lautorit de droit commun exerce par le Prsident de la Rpublique et le Premier ministre, de procder certaines rformes sous son propre label ; et de mobiliser les voies et moyens pour parvenir mettre en uvre le un sur deux . Le rapport associ au CMPP du 4 avril 2008, reprend, en rponse la question pourquoi changer ? , lessentiel des principaux constats de la prsentation faite par le ple daudit du 18 octobre 2007. Ce rapport indique ainsi qu alors mme que le budget de lducation nationale a fortement progress depuis quinze ans, des tudes rcentes, nationales ou internationales, ont mis en lumire la dgradation des performances du systme ducatif franais. [] Laugmentation continue des moyens et des horaires na pas t une rponse adapte. De fait, la France consacre des moyens suprieurs la moyenne des pays de lOCDE sa politique ducative. [] Ces rsultats sont proccupants et impliquent dengager des rformes dampleur pour inverser la tendance de ces dernires annes et ramener la France vers le modle quelle doit incarner. Sagissant des orientations de la rforme du systme ducatif, le rapport du 4 avril 2008 sloigne assez sensiblement de lesprit des mesures voques dans la prsentation du 18 octobre 2007 de lquipe mixte daudit. La refonte du systme ducatif passait ainsi, selon le rapport du 4 avril 2008, par : un recentrage de lcole sur les apprentissages fondamentaux ; une plus grande diffrenciation des parcours qui permet doffrir un soutien et accompagnement personnalis ceux qui rencontrent des difficults ;
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lengagement des enseignants qui sont lorigine de la russite des lves. La rnovation de leurs conditions de travail et la diversification de leurs missions permettra laugmentation de leur pouvoir dachat ; lautonomie des tablissements . Le rapport associ au CMPP du 11 juin 2008, sappuyant sur le mme diagnostic que celui issu du rapport du 4 avril 2008 concernant la performance du systme ducatif, poursuit la dfinition dune action du ministre de lducation nationale au titre de la RGPP autour dobjectifs pdagogiques et trs peu financiers . Sont ainsi voqus comme objectifs concrets le fait de parvenir diviser par trois le nombre dlves en situation dchec lourd la sortie de lcole primaire, limiter le redoublement, notamment en classe de seconde, rduire le nombre de sorties sans qualification, mieux articuler lenseignement scolaire avec lenseignement suprieur [et] mieux prendre en compte le temps denseignement. Une premire formulation prcise des mesures officielles de la RGPP pour le ministre de lducation nationale sera ensuite rendue publique dans le rapport dtape de la RGPP du 3 dcembre 2008. Le tableau suivant numre ces mesures, par souci de lisibilit, dans leur formulation la plus rcente issue du rapport associ au CMPP du 9 mars 2011, en distinguant cette date les mesures acheves et en cours (1).
(1) Toutes les mesures en cours bnficiaient dun feu vert cette date.
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MESURES OFFICIELLES DE LA RGPP RELATIVES LENSEIGNEMENT SCOLAIRE
Les mesures finies nouvelle organisation du temps scolaire au primaire ; mise en place de nouveaux programmes l'cole primaire ; mise en place dune valuation en CE1 et CM2 ; mise en uvre du droit l'accueil ; mise en uvre du droit laccompagnement ducatif ; reconqute du mois de juin. Les mesures en cours : a) Axe n 1 Rformer lcole primaire afin de rduire lchec scolaire : renforcer le soutien scolaire dans le premier degr ; optimiser lorganisation scolaire du premier degr (mise en place dtablissements publics denseignement notamment). b) Axe n 2 Rorganiser loffre dans le second degr pour rduire les sorties sans qualification et mieux prparer les lves la poursuite des tudes dans lenseignement suprieur : poursuivre la rforme du lyce gnral et technologique en rationalisant loffre scolaire ; poursuivre la rnovation de la voie professionnelle en rationalisant la carte des formations ; renforcer lautonomie des tablissements ; amliorer lorganisation scolaire du second degr en optimisant le rseau des tablissements et leur gestion. c) Axe n 3 Amliorer la gestion des enseignants : amliorer les conditions de recrutement et de dbut de carrire des enseignants ; amliorer la disponibilit de la ressource enseignante ; optimiser lenseignement des langues dans le premier degr ; renforcer lefficacit du remplacement dans le premier et le second degr. d) Axe n 4 Rationaliser laction administrative et optimiser la qualit du service offert aux familles : permettre aux lves handicaps de suivre une scolarit en milieu ordinaire ; optimiser la qualit de laccueil et du service rendu aux familles et faciliter leurs dmarches ; renforcer lefficience des services administratifs de lducation nationale ; supprimer les redondances de pices justificatives lors de linscription scolaire.
Source : rapport rendu public loccasion du CMPP du 9 mars 2011.
Ce tableau confirme la tonalit pdagogique donne aux mesures officielles de la RGPP propres lenseignement scolaire. Au demeurant, la mise en uvre de la rgle du un sur deux sest appuye sur dautres leviers, examins infra, qui ont t mis en uvre dans le cadre dune dconcentration des dcisions de gestion au sein du ministre de lducation nationale.
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II. LA GOUVERNANCE, LA MISE EN UVRE ET LE SUIVI DE LA RGPP
A. LA MISE EN PLACE DES INSTANCES POLITIQUES, ADMINISTRATIVES ET DE SUIVI DE LA RGPP
1. Prendre les mesures au plus haut niveau de lexcutif : la composition du Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) et des Comits de suivi
Conformment la communication du Premier ministre prsente devant le Conseil des ministres du 20 juin 2007, le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP), organe ad hoc qui dcide la mise en uvre de chaque mesure de la RGPP, rassemble : le Prsident de la Rpublique et le Premier ministre. Leur prminence nest en rien symbolique puisquils sont directement reprsents par le secrtaire gnral de llyse et le directeur de cabinet du Premier ministre dans les comits de suivi ; ils prparent ainsi, en trs grande partie, par la coprsidence quils assurent de cette instance, le contenu, et de facto les dcisions, des runions du CMPP (1) ; le ministre charg du budget, des comptes publics et de la rforme de ltat, qui assure la fonction de rapporteur du CMPP ; parce quil est, au titre de ses attributions et de lautorit quil exerce sur les services centraux comptents, le coordinateur, lobservateur et laccompagnateur de laction de chaque ministre en matire de rforme de ltat. Il est dailleurs membre permanent des Comits de suivi de la RGPP ; tous les ministres, parce quils sont comptables de lexcution des dcisions prises. tant entendu que chaque ministre participe, en amont des CMPP, aux runions du Comit de suivi qui le concernent ; le Comit de suivi constitue donc une instance composition variable selon les thmes inscrits son ordre du jour. Le rapport rendu public loccasion du CMPP du 12 dcembre 2007 prcise que participent aux runions du CMPP, parce quils sont membres permanents des Comits de suivi, les deux rapporteurs des commissions des finances des Assembles Gilles Carrez et Philippe Marini ainsi que Michel
(1) Le rapport rendu public loccasion du CMPP du 12 dcembre 2007 assimile les comits de suivi des instances dcisionnelles de la RGPP, ses dcisions tant, aux termes de ce rapport, soumises lapprobation au Conseil de modernisation des politiques publiques.
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Pbereau, prsident du conseil dadministration de BNP-Paribas (1) et Philippe Parini, receveur gnral des finances. Ces membres permanents (2) des Comits de suivi et, consquemment, du CMPP ont sans doute apport un regard financier et budgtaire sur les questions trancher afin dlaborer et choisir les mesures de la RGPP : la participation de nos collgues MM. Gilles Carrez et Philippe Marini a, tout le moins, permis une certaine implication du Parlement dans la phase dcisionnelle de la RGPP, tant entendu quils y ont travaill s qualits mais aussi intuitu personae et ont donc t tenus, dans lexercice de leurs activits et fonctions parlementaires, au respect des rgles de confidentialit qui structurent les travaux des Comits de suivi et CMPP ; M. Michel Pbereau avait vocation porter les constats et recommandations du rapport rendu public le 14 dcembre 2005 issu des travaux de la commission quil a prside, et qui portaient sur les conditions de la constitution de la dette publique franaise et sur les orientations et mesures susceptibles dassurer le redressement des finances publiques (3) ; M. Philippe Parini a supervis et dirig, compter du mois doctobre 2007, la cration de la future direction gnrale des finances publiques (DGFip cre par dcret du Premier ministre du 3 avril 2008), par la fusion des directions gnrales de la comptabilit publique et des impts. M. Philippe Parini a ensuite t nomm directeur de la DGFip par dcret du Prsident de la Rpublique du 10 avril 2008. Si le rapport rendu public loccasion du CMPP du 4 avril 2008 mentionne encore la prsence et lactivit de ces membres permanents du Comit de suivi, et, ce titre, du CMPP, les rapports publics postrieurs nont pas prcis dans quelle mesure tout ou partie dentre eux ont particip aux comits de suivi et aux CMPP aprs celui du 4 avril 2008.
2. Mettre en uvre les mesures dans les ministres : la circulaire du Premier ministre du 18 mars 2008
La circulaire du Premier ministre n 5284/SGG du 18 mars 2008 (4) prcisait lorganisation de la mise en uvre et du suivi de la RGPP lattention des ministres ; elle prsentait ainsi un dispositif de pilotage structur au niveau
(1) M. Michel Pbereau a annonc son dpart de ce poste compter du 1er dcembre 2011. (2) Hors le Prsident de la Rpublique, le Premier ministre et le ministre charg du budget. (3) M. Michel Pbereau avait t charg de cette mission par une lettre de mission du 8 juillet 2005 de M. Thierry Breton, ministre de lconomie, des finances et de lindustrie. (4) Circulaire du Premier ministre n 5284/SGG du Premier ministre du 18 mars 2008 relative la RGPP mise en uvre des dcisions du CMPP adresse Monsieur le Ministre dtat, Mesdames et Messieurs les ministres, Mesdames et Messieurs les secrtaires dtat et Monsieur le Haut-commissaire
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interministriel anim par le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Cette circulaire informait les ministres que la gouvernance politique initiale de la RGPP demeurait oprationnelle, quils seraient dans ce contexte responsables titre personnel de la mise en uvre de la RGPP et quils resteraient des interlocuteurs directs des instances de cette gouvernance : chacun des membres du Gouvernement est pleinement responsable de la russite des rformes qui relvent de ses attributions ; les CMPP et Comit de suivi continueront se runir rgulirement pour assurer que les rformes dcides lors des CMPP entrent bien dans les faits et produisent les rsultats attendus dans les dlais prvus ; les ministres seront invits prsenter au Comit de suivi lavancement de la mise en uvre de la rforme. Ce maintien sous tension politique de la RGPP opr par le Premier ministre tait accompagn de la prsentation de certaines modalits de suivi des rformes mises en uvre au titre de la RGPP ; il tait ainsi prvu que le CMPP soit renseign notamment via un tableau de bord interministriel RGPP compilant des tableaux ministriels tablis selon un rythme mensuel. La synthse du suivi des rformes devait tre ralise par une quipe dappui interministrielle rassemblant la direction du budget, la direction gnrale de la modernisation de ltat (DGME) et la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique (DGAFP). Le Premier ministre invitait aussi chaque ministre respecter certaines modalits dorganisation interne son ministre pour assurer la mise en uvre et le suivi des mesures de la RGPP : le secrtaire gnral du ministre serait linterlocuteur de lquipe dappui interministrielle . Il devra donc tre en situation dassurer, sur [] dlgation [du ministre], le pilotage de la mise en uvre des rformes et de veiller la cohrence des diffrents chantiers de modernisation ; chaque mesure entrant dans le portefeuille du ministre devrait faire lobjet, dans les deux mois suivant le CMPP qui la dcide, dune feuille de route prcisant lidentit de son chef de projet, son calendrier de mise en uvre ambitieux et raliste , ses indicateurs davancement et dimpact et, le cas chant, les modalits ncessaires la cohrence interministrielle de sa mise en uvre ; le ministre devait se doter dun Comit de pilotage RGPP devant se runir au moins toutes les six semaines , dont la composition et le mode de fonctionnement devaient tre valids par le Premier ministre tant prcis quil
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devait compter en tout tat de cause des membres de lquipe dappui interministrielle de la RGPP. Le rapport rendu public loccasion du CMPP du 4 avril 2008 estimait ainsi que ces modalits de suivi se fondent sur les meilleures pratiques de gestion de projet .
3. La procdure et les outils de suivi des mesures de la RGPP
La circulaire du Premier ministre du 18 mars 2008 prcisait que les formats des tableaux de bord ministriels (supports du tableau de bord interministriel de la RGPP par lequel le CMPP serait inform de lavancement des mesures quil a dcides) seraient mis la disposition de tous les ministres par la DGME. Cette direction gnrale a en effet plus particulirement, au sein de lquipe dappui interministrielle, procd llaboration des modalits de suivi de la RGPP et a contribu mettre celui-ci en uvre auprs des ministres. En la matire, le premier rapport de suivi de la RGPP du 3 dcembre 2008, rendu public lissue dune prsentation en Conseil des ministres le mme jour, par M. ric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de ltat, prcise quau-del des mesures proprement dites et des objectifs dconomies qui leur sont associes, la nouveaut majeure [de la RGPP] tient surtout au suivi de la mise en oeuvre de ces dcisions : loin dtre des annonces sans lendemain comme cela a trop souvent t le cas en matire de rforme de ltat, les dcisions de la RGPP font lobjet dune valuation permanente de leur application effective. Le Gouvernement a rendu spcifiquement compte de la mise en uvre de la RGPP et de son suivi dans plusieurs documents, dont le tableau ci-dessous prcise les dates de publication et la porte.
DATES ET CONTENU DES RAPPORTS PUBLICS DE LA RGPP
Date des rapports Prsentation des mesures dcides en CMPP Oui Oui Oui Oui Oui Suivi des mesures dcides lors des CMPP prcdents -* -* Oui Oui Oui Oui Oui Oui Oui Tenue dun CMPP Oui Oui Oui
12 dcembre 2007 4 avril 2008 11 juin 2008 3 dcembre 2008 13 mai 2009 16 fvrier 2010 30 juin 2010 9 mars 2011
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* Les rapports rendus publics loccasion des CMPP des 4 avril et 11 juin 2008 contiennent quelques dveloppements sur lavancement des mesures dcides lors des CMPP prcdents.
Les deux derniers rapports rendus publics loccasion des CMPP des 30 juin 2010 et 9 mars 2011 ont constitu aussi des rapports dtape de la RGPP, au sens o les mesures dcides antrieurement y font lobjet dune prsentation de leur tat davancement, selon les mmes modalits que celles utilises dans les rapports dtape proprement dit. Ces modalits sappuient sur lattribution dune notation publique, ou scoring, pour juger de lavancement de chacune des mesures de la RGPP, par un systme simplifi dit de feu tricolore (vert, orange ou rouge).
B. DES COMITS DE SUIVI ET CMPP DE 2007-2008 LA MISE EN UVRE DES MESURES : LA GOUVERNANCE DE LA RGPP
1. Le paradoxe de la RGPP : prsence et absence du niveau politique
a) La banalisation, voire leffacement, des CMPP Le CMPP du 12 dcembre 2007, le premier, a constitu un vnement en soi, organis au Palais de llyse mais distinct du Conseil des ministres du mme jour, et qui a donn lieu une allocution du Prsident de la Rpublique devant les ministres concerns (1). Le Prsident de la Rpublique prcisait cette occasion que cette premire runion du Conseil de modernisation en appelle [] beaucoup dautres. [] Tout ne pouvait pas tre trait en six mois et il y aura donc bien dautres chantiers qui seront ouverts. Le deuxime CMPP du vendredi 4 avril 2008 a lui aussi constitu une runion distincte dun Conseil des ministres. Laprs-midi de ce jour, le Prsident de la Rpublique, loccasion de linstallation de la DGFip cre la veille par dcret, prsentait dans les locaux du ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de ltat les principales dcisions prises loccasion du CMPP tenu le matin. Dans son allocution, le Prsident de la Rpublique prcisait dailleurs que ds le mois de mai [2008], un nouveau Conseil de modernisation viendra complter [les] mesures prises lors du CMPP du 4 avril 2008.
(1) Ce CMPP a abouti des dcisions pour certains domaines des politiques publiques, seuls les ministres concerns y assistant ; les domaines traits par ce CMPP taient, dans les termes du rapport public du mme jour, la cration du ministre de lcologie, du dveloppement et de lamnagement durables et la modernisation de ses politiques, la modernisation du ministre de lAgriculture et de la pche, la cration du ministre de lImmigration, de lintgration, de lidentit nationale et du co-dveloppement et la modernisation de ses politiques, la modernisation du ministre de lIntrieur (prfectures), la modernisation de la justice, la modernisation des services du Premier ministre, la modernisation du ministre de la Culture et de la communication, la modernisation de la politique de scurit et la modernisation du ministre de la Dfense.
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Le troisime CMPP a eu lieu le mercredi 11 juin 2008. Il na pas consist en une runion distincte de celle du Conseil des ministres du mme jour, mme sil nen a pas constitu un des points de son ordre du jour. Cette assimilation est admise par M. ric Woerth lors de son audition le 17 juin 2008 par la commission des Finances de lAssemble nationale en ces termes (1) : le troisime conseil de modernisation des politiques publiques CMPP , ou plutt, mais cela revient un peu au mme, le conseil des ministres du 11 juin dernier, a marqu la fin de la premire tape de la rvision gnrale des politiques publiques. Le CMPP du mercredi 30 juin 2010 constitue en fait un point de lordre du jour du Conseil des ministres du mme jour. Le communiqu relatif la communication correspondante du ministre charg du budget au Conseil des ministres nvoque dailleurs pas de runion du CMPP ; outre des propos relatifs au bilan des mesures mises en uvre au titre des trois premiers CMPP, ce communiqu indique ainsi qu il a [] t dcid de mettre en uvre, dici 2013, 150 nouvelles mesures. L effacement du CMPP a t confirm loccasion de celui cens avoir eu lieu le mercredi 9 mars 2011. Il constitue, lui aussi, un point de lordre du jour du Conseil des ministres runi le mme jour. Le communiqu rendant compte de la communication du ministre charg du budget devant le Conseil des ministres est dailleurs peu prcis sur lexistence, pourtant relle, de mesures nouvelles prises cette occasion, puisquil se borne prciser que l effort se poursuivra avec ladoption des nouvelles mesures [] . b) Labsence du Parlement dans la phase de prise de dcision des mesures Ont t voques supra les participations, en tant que membres permanents, de nos collgues MM. Gilles Carrez et Philippe Marini aux Comits de suivi et aux CMPP, au moins durant une partie de la phase 1 de la RGPP ; et ce titre personnel et en tant que rapporteurs gnraux des commissions des Finances des assembles parlementaires. Il ne sagissait donc pas dune association du Parlement en tant que tel aux travaux de la RGPP. linitiative du groupe UMP de lAssemble nationale, la RGPP a fait lobjet dun dbat en sance publique le 17 avril 2008. Intervenant peu aprs le CMPP du 4 avril de la mme anne, ce dbat avait vocation voquer les dcisions prises cette occasion ; il fut au demeurant lobjet dun change sur limplication et le rle du Parlement dans la RGPP, un grand nombre de dputs de groupes de la majorit et de lopposition souhaitant que les parlementaires
(1) Compte-rendu n 94 de la commission des Finances, de lconomie gnrale et du plan, audition de M. ric Woerth, ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, sur la rvision gnrale des politiques publiques, mardi 17 juin 2008, sance de 12h15.
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soient associs aux travaux de la RGPP, en amont des CMPP ; et ce un moment o la plupart des dcisions de la phase 1 de la RGPP avaient t dcides. Parmi les interventions de nos collgues dputs loccasion de ce dbat, on peut relever les propos suivants : M. Jean-Franois Cop, Prsident du groupe UMP, proposait ainsi d largir les prochaines runions [des Comits de suivi] en impliquant chaque fois un dput spcialiste de la politique publique qui sera alors passe en revue (1) ; M. Charles de Courson indiquait souhaiter, dans le mme dbat, que les propositions formules dans le cadre de la RGPP soient soumises lavis dun comit de parlementaires reprsentatifs de la diversit politique franaise (2) ; M. Didier Migaud, alors prsident de la commission des Finances de lAssemble nationale, estimait que les commissions des Finances de chacune des assembles et les rapporteurs spciaux ou les rapporteurs pour avis [devaient] tre associs tout [le] travail dvaluation pralable aux dcisions des CMPP (3) ; M. Gilles Carrez, rapporteur gnral du budget et membre permanent des Comits de suivi et du CMPP, indiquait qu il tait ncessaire de passer par une tape centralise pour harmoniser les positions. Dsormais, notamment sagissant des interventions publiques, lheure est lassociation pleine et entire des parlementaires (4) ; M. Herv Mariton indiquait qu il convient de renforcer, ou plus exactement de crer, car il est nul aujourdhui, le rle des rapporteurs spciaux dans la prparation de la rvision gnrale de politiques publiques, dautant que notre connaissance toujours plus approfondie des domaines viss par la RGPP nous permet denrichir celle-ci de propositions toujours plus nombreuses. [] Vous vous tes engag devant la commission des Finances nous communiquer lvaluation de chacune des propositions : elle sera la bienvenue. (5). M. Jean-Claude Viollet, voquant les travaux dvaluation mener en amont des dcisions prises en matire de rforme de ltat notamment dans le domaine de la dfense, indiquait qu il sagit dun travail auquel le Parlement devrait tre largement associ, notamment travers ses commissions spcialises, car les choix venir engageront durablement la nation et ne sauraient tre faits
(1) (2) (3) (4) (5) Journal officiel des dbats : compte-rendu intgral de la sance du jeudi 17 avril 2008, page 1702. Cf. le mme compte-rendu, page 1711. Cf. le mme compte-rendu, page 1714. Cf. le mme compte-rendu, page 1716. Cf. le mme compte-rendu, page 1720.
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sans avoir t dbattus et tranchs par la reprsentation dmocratiquement lue. (1) ; M. Michel Bouvard indiquait que sil appartient bien lexcutif de faire les choix, il est souhaitable que le Parlement soit mieux associ leur mise en uvre. Je pense notamment aux rapporteurs spciaux de la commission des Finances, aux rapporteurs pour avis budgtaire des autres commissions, []. (2) . En rponse lensemble de ces interventions, M. ric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a rpondu ces propos de la faon suivante : que les parlementaires puissent rencontrer les quipes daudit qui travaillent sur la RGPP, non pour discuter des orientations politiques, qui relvent du pouvoir excutif, mais pour tenter de partager une vision synthtique de lensemble des politiques, soumises aujourdhui au filtre de la RGPP, est une bonne chose. Pourquoi ne pas associer les rapporteurs spciaux du budget aux travaux ex ante de la RGPP dans des conditions dterminer ? (3) En prambule de laudition voque supra de M. ric Woerth par la commission des Finances de lAssemble nationale, son prsident M. Didier Migaud prcisait quil souhaitait faire en sorte que les vingt-six quipes dauditeurs rencontrent nos rapporteurs spciaux et [essayer], avec Gilles Carrez, de cibler quelques grands sujets sur lesquels certaines de ces quipes pourraient tre auditionnes par lensemble de la commission des Finances. Il ne semble pas que de tels travaux densemble, contribuant lamlioration de linformation des parlementaires, aient pu tre organiss la suite de cette audition, qui clturait la priode de prise de dcisions de la phase 1 de la RGPP. Ce constat doit tre apprci en regard de lattente forte exprime par les partenaires sociaux quant limplication du Parlement dans le processus des dcisions en matire de rforme de ltat. Lors de la table ronde consacre la RGPP rassemblant le 27 septembre 2011, linvitation des rapporteurs, les organisations syndicales reprsentatives du personnel de la fonction publique, aucune dentre elles na omis de souligner ce souhait. c) Laction et linformation limites du Parlement dans la phase de mise en uvre des dcisions de la RGPP Le rle du Parlement dans la mise en uvre des mesures de la RGPP a consist, en premier lieu, en lexamen des projets de loi de finances et des projets
(1) Cf. le mme compte-rendu, page 1723. (2) Cf. le mme compte-rendu, page 1724. (3) Cf. le mme compte-rendu, page 1732.
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de loi portant rglement des comptes ; il sest ainsi agi dapprouver les schmas demplois ministriels portant les modalits de mise en uvre de la rgle du un sur deux . Les projets de loi de finances ou de rglement des comptes ont t au demeurant accompagns des programmes et rapports annuels de performance faisant rfrence certaines mesures de la RGPP, voire, dans le meilleur des cas, tablissant un lien entre certaines dentre elles et les dveloppements et dispositions lgislatives relatives aux crdits. Lexamen de ces crdits a donc pu constituer un acte lgislatif en rapport avec la RGPP, tant entendu quil nest cependant pas pour autant possible dy voir lexercice dun pouvoir part entire dapprobation prcise des mesures de la RGPP. Lexamen et le vote des crdits dune mission, mme sils sappuient sur la prsentation par le Gouvernement dune justification au premier euro (dans le projet annuel de performance correspondant), ne peuvent qutre difficilement assimils ladoption distincte de chacune des mesures de dpenses ou dconomies qui justifient ces crdits (1). Dautres textes lgislatifs ont directement permis la mise en uvre de certaines mesures de la RGPP ou ont constitu un accompagnement de son droulement ; titre illustratif et non exhaustif, on peut voquer les lois suivantes : la loi n 2009-879 du 21 juillet 2009 portant rforme de l'hpital et relative aux patients, la sant et aux territoires (HPST) a prvu la cration des agences rgionales de sant (ARS) ; les lois de financement de la scurit sociale portent chaque anne un certain nombre de dispositions relatives la fraude sociale, se rapportant la mesure de la RGPP Renforcer la lutte contre la fraude la scurit sociale ; la loi n 2009-972 du 3 aot 2009 relative la mobilit et aux parcours professionnels dans la fonction publique a t conue, ainsi quil sera prcis infra, comme une adaptation du droit de la fonction publique la mise en uvre de la RGPP. Cette participation du Parlement doit tre nuance. Il ne sest pas agi dune saisine gnrale concernant la RGPP, sa mthode, ses objectifs ou son valuation, mais de textes ponctuels rendus ncessaires par le fait que la mise en uvre dune mesure de la RGPP relevait du domaine lgislatif ; tant entendu que beaucoup des mesures de la RGPP relvent de lorganisation administrative de ltat et ne ncessitent pas de support lgislatif pour leur mise en uvre.
(1) Et ce, sans mme voquer les rgles de recevabilit des amendements portant sur les crdits proposs par les lois de finances, qui contraignent la faon dont un sujet peut plus particulirement tre dbattu par les parlementaires.
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Au demeurant, un examen exhaustif des dbats lgislatifs et des exposs des motifs des projets correspondants ne ferait sans doute apparatre que peu de rfrences faites la RGPP. Il est dailleurs lgitime que le ministre comptent et les parlementaires aient apprhend, par exemple, la cration des ARS comme une rforme, dbattre et enrichir, des structures de lorganisation sanitaire et non pas comme dcoulant ex abrupto de la RGPP. Linformation du Parlement a t enrichie, tardivement, par ladoption, linitiative du Snat (1), de larticle 122 de la loi de finances pour 2010, qui prvoit que le Gouvernement joint au projet de loi de rglement des comptes et rapport de gestion une annexe prsentant, pour l'anne, un bilan des mesures dcides en conseil de modernisation des politiques publiques depuis 2007 et arrives leur terme. Cette prsentation fait apparatre et justifie, pour chaque mesure, la date de ralisation effective ou les dlais d'excution prvus, en indiquant les chances initialement fixes, et les conomies nettes constates ou attendues en consquence, en prcisant le montant initialement prvu et aprs rvision ventuelle. Les rapporteurs reviendront infra sur le contenu de cette annexe, prsente ce jour deux fois avec les projets de loi de rglement des comptes respectivement pour les annes 2009 et 2010. Le dispositif est au demeurant le rsultat dun compromis, puisque le Gouvernement a souhait et obtenu, par ladoption dun sous-amendement, que le champ de lannexe se borne aux mesures de la RGPP arrives leur terme ; M. ric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de ltat, indiquait ainsi, au cours du dbat, que les conomies sont souvent dues un ensemble de mesures. Estimer avec exactitude laquelle permet de raliser ces conomies est parfois trs difficile, dautant que celles-ci ne sont pas toujours immdiates. En la matire, les exemples sont multiples. Le fait de pouvoir tirer des enseignements annuels des mesures qui sont mises en uvre concrtement et de dire quel niveau dconomie celles-ci peuvent atteindre serait utile au Parlement dans le cadre de sa mission de contrle. Largumentation du ministre sappuyait sur la difficult suppose dvaluer les conomies induites par les mesures en cours de la RGPP. Sans juger ce stade de la pertinence de cette argumentation (cf. infra la troisime partie sur les impacts budgtaires de la RGPP), on observe que le sous-amendement a techniquement vit au Gouvernement la charge dlaborer un document annuel lintention du Parlement sur lavancement de chacune des mesures de la RGPP, acheves ou en cours (2) ; lui permettant ainsi de sen tenir la priodicit et aux
(1) Le dispositif est issu dun amendement adopt par la commission des Finances du Snat lors de lexamen des crdits de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines dans le cadre du PLF 2010 et a t prsent en sance publique par le rapporteur spcial de ces crdits, notre collgue snateur Bernard Angels. (2) Ce qui constituait bien lintention initiale de notre collgue snateur Bernard Angels.
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mthodes des rapports publics accompagnant les CMPP et des rapports dtape de la RGPP. Plus rcemment, la volont du Parlement dexaminer la mise en uvre de la RGPP sest traduite par un certain nombre de travaux, dont certains sont numrs supra dans lintroduction du prsent rapport. On note par ailleurs la tenue dun dbat en sance publique le 18 mai 2011 sur la mise en uvre de la RGPP, linitiative du groupe GDR (1) (2).
2. Les ministres se sont mobiliss au service de la mise en uvre de la RGPP
a) Le rle et limplication des secrtaires gnraux des ministres et des cadres des directions dadministration centrale La RGPP aurait pu souffrir dun certain affaiblissement de son partage politique, marqu par un effacement progressif de lexcutif concernant sa promotion et le maintien dans un rle secondaire du Parlement pour sa mise en uvre et le contrle de son excution. La mise en uvre a pu sappuyer sur lorganisation administrative prvue par la circulaire du Premier ministre n 5284/SGG du 18 mars 2008. Lun des points fondamentaux de cette organisation est, au sein de chaque ministre, le rle et la responsabilit attribus au secrtaire gnral du ministre. La circulaire du 18 mars 2008 prcise ainsi que le secrtaire gnral doit tre en situation dassurer [] le pilotage de la mise en uvre des rformes et de veiller la cohrence des diffrents chantiers de modernisation. Les rsultats obtenus devront tre un des lments dvaluation des secrtaires gnraux et des responsables de programme de votre ministre . Les auditions des secrtaires gnraux de certains ministres, organises par le groupe de travail du Comit, ont nettement illustr leur implication dtermine dans le pilotage et la mise en oeuvre des mesures de la RGPP. Il nest pas exagr de constater quils considrent celle-ci bien fonde, notamment parce quelle a eu le mrite de placer la question des rformes administratives un niveau sans prcdent dans lagenda des ministres. Contraints par des dcisions prises au plus niveau de lexcutif, placs sous lobservation dune quipe administrative interministrielle dite dappui, les secrtaires gnraux ont par l mme acquis une visibilit, une responsabilit et une influence nouvelles pour mettre en uvre un portefeuille clairement dfini de mesures.
(1) Gauche dmocrate et rpublicaine. (2) Lun des rapporteurs du prsent rapport, M. Franois Cornut-Gentille, a particip ce dbat en sance publique.
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Au-del du rle cl du secrtaire gnral, les administrations centrales des ministres, tout le moins leurs cadres dirigeants, semblent impliqus dans la mise en uvre de la RGPP. Ce constat est vrifi dans les cas o le nombre, les attributions et lorganisation des directions dadministration centrale dun ministre rsultent de la RGPP, comme dans les cas du ministre de la culture et de la communication, ainsi que de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement. Les directions en charge des fonctions support, de la gestion administrative et des ressources humaines, ou des systmes dinformation ont par ailleurs t naturellement mises en responsabilit par les nombreuses mesures de la RGPP portant sur leurs comptences. b) Lexemple du ministre de la dfense Sans prtendre quil sagisse dun cas reprsentatif de lensemble du Gouvernement, lorganisation choisie par le ministre de la dfense pour mettre en uvre la RGPP prouve la mobilisation et ladaptation des tats-majors administratifs aux problmatiques de la RGPP. Le ministre de la dfense a prcis vos rapporteurs que chaque projet de rforme RGPP particulier avait t conu dans sa logique propre lors [de] laudit [mixte] RGPP et [qu]il convenait de corriger cette dmarche en silos, et de mettre en place ces projets en veillant leur mise en cohrence densemble, car bon nombre dentre eux avaient des liens forts, comme, pour lillustrer, la rforme des achats avec la rorganisation financire, [] etc. Mais il fallait galement sassurer que cette organisation projets puisse sappuyer sur lorganisation des responsabilits, afin de ne pas crer de tensions inutiles la bonne mise en uvre de la rforme. Il en est rsult un dcoupage de la RGPP en 37 projets, avec pour chacun dentre eux la dsignation dun chef de projet ayant reu une lettre personnelle du ministre, dfinissant les objectifs atteindre, les jalons respecter, et prcisant les moyens disponibles. Chaque chef de projet est rattach un des 3 grands subordonns (1) du ministre, afin de favoriser la responsabilisation et prserver la capacit agir, ainsi que la lgitimit. Chaque quipe projet rassemble toutefois lensemble des reprsentants de toutes les entits concernes par la conduite de celui-ci, et la gouvernance de chaque projet associe galement toutes celles-ci.
(1) Ces trois grands subordonns sont le chef dtat-major des armes, le dlgu gnral pour larmement et le secrtaire gnral pour ladministration.
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Enfin, la cohrence densemble, la matrise du rythme et de latteinte des rsultats, lassistance ou les orientations ncessaires repose sur un pilotage quotidien de la rforme par un Comit ad hoc resserr, le Comit pour la modernisation du ministre (C2M) prsid par le SGA [secrtaire gnral ladministration], assist dune Mission pour la coordination de la rforme (MCR), le Comex (1) prsid par le ministre tant le comit directeur et darbitrage final, si ncessaire. Le ministre de la dfense considre que la responsabilisation des chefs de projet des mesures RGPP a notamment permis lefficacit de laction densemble, un dcloisonnement des composantes administratives et militaires du ministre, ainsi quune relle coopration entre elles. Il rsume ce constat en voquant comme ligne de force premire de lorganisation mise en place par la ministre la mise en synergie transverse et cooprative tourne vers des rsultats atteindre. Pour le ministre de la dfense, la mise en uvre de la RGPP correspond une volution marque de la culture du ministre ; selon lui, la RGPP se caractrise par un mouvement trs significatif de mutualisation lchelle ministrielle, dinterarmisation et plus largement de ministrialisation avec la dissociation organique du soutien et du mtier, conduisant mettre en place des chanes de soutien spcialises et des centres de service partags au service de toutes les units soutenues, dont llment emblmatique et de mise en cohrence est la base de dfense. Cette rforme conduit un fonctionnement o les acteurs du ministre sont de plus en plus dans des situations de dpendance rciproque pour fonctionner, et doivent en consquence apprendre dvelopper des relations coopratives et des actions communes. Il sagit de passer dune logique traditionnelle sappuyant sur le triptyque un chef, une mission, des moyens , une logique de spcialisation et de relations dpendantes, de logique quasi contractuelle. c) Lexemple du ministre de la culture linstar du ministre de la dfense, le ministre de la culture tmoigne quau-del de la mise en uvre et de lappropriation des outils prvus par la circulaire du Premier ministre du 18 mars 2007, la RGPP a t loccasion dune profonde modification du fonctionnement de ltat-major du ministre ; et ce, dans le sens dune prise en compte des questions portant sur la rforme au plus haut niveau et sur un champ dpassant in fine celui de la RGPP et de ses mesures. Le ministre de la culture indique ainsi que son comit de pilotage RGPP sest runi trimestriellement sous la prsidence de son secrtaire gnral, avec la
(1) Le Comex est le Comit excutif, prsid par le ministre de la dfense, et dont les autres membres permanents sont ses trois grands subordonns.
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participation de la direction gnrale de la modernisation de ltat (DGME) et de la direction du budget. Le secrtariat gnral a par ailleurs mis en place un comit de modernisation, amen complter les comits de pilotage RGPP, devenant progressivement indpendant du calendrier RGPP . La premire runion de ce comit de modernisation a eu lieu le 13 avril 2011. Selon le ministre, sa triple vocation consiste sappuyer sur la RGPP pour la prolonger, la transcender et prenniser lacquis quelle reprsente en termes de rflexion, dorganisation et de mise en uvre oprationnelle, avec les objectifs suivants : mettre en place une instance de revue et d'orientation de haut niveau des projets de modernisation du ministre ; mettre en cohrence les diffrents projets de modernisation (y compris lien entre mesures RGPP et mesures MCC [ministre de la culture et de la communication]) ; identifier des pistes de modernisation au sein du MCC. d) Un rle de concepteur des dcisions dans la phase 2 de la RGPP La mthode de prparation des 150 mesures nouvelles dcides lors du CMPP du 30 juin 2010 constitue sans doute lun des rsultats de lappropriation des mesures de la RGPP par les ministres, qui a conduit certains dentre eux mettre en uvre une organisation et une mthode internes pour traiter des questions relatives la rforme et au changement. Dans son ditorial introduisant le rapport rendu public loccasion du CMPP du 30 juin 2010, M. Franois Baroin, ministre du Budget, des comptes publics et de la rforme de ltat prcisait ainsi que ces [150] mesures ont t, pour la plupart, proposes par les ministres eux-mmes puis expertises et chiffres par des quipes daudit. La RGPP a donc franchi un cap : les ministres se sont appropri la dmarche. Cette volution correspond aussi une modification du rle des cabinets privs daudit dans la conception de ces mesures nouvelles. Le non renouvellement de lexprience des quipes mixtes daudit na pas pour autant correspondu la disparition de ces cabinets du paysage de la RGPP, comme en tmoignent les dveloppements ci-aprs relatifs la direction gnrale de la modernisation de ltat (DGME).
3. Le rle de la direction gnrale de la modernisation de ltat (DGME)
a) Les missions et activits de la DGME La DGME est une direction dadministration centrale cre, selon les termes du dcret n 2005-1792 du 30 dcembre 2005 dans sa version modifie par le dcret
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n 2010-445 du 30 avril 2010, au ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de l'tat . La DGME sest ainsi substitue direction de la rforme budgtaire, la dlgation aux usagers et aux simplifications administratives, la dlgation la modernisation de la gestion publique et des structures de l'tat et lagence pour le dveloppement de l'administration lectronique. Larticle 2 du dcret du 30 dcembre 2005 prcise que la DGME a pour mission de coordonner, d'aider et d'inciter, au niveau interministriel, les administrations en vue de moderniser les modes de fonctionnement et de gestion de l'tat pour amliorer le service rendu aux usagers, contribuer une utilisation plus performante des deniers publics et mobiliser les agents publics. Elle est galement charge de l'animation et de la coordination de l'valuation des politiques publiques (1). Larticle 3 du dcret du 30 dcembre 2005 indique que la DGME coordonne les travaux d'amlioration de la qualit de l'action des administrations au profit des usagers [,] favorise le dveloppement de l'administration lectronique [et] coordonne et anime, en liaison avec les administrations de l'tat, les actions de communication et de formation dans le domaine de la modernisation de l'tat . Trs prcisment en lien avec la RGPP et avec laction des ministres chargs de mettre en uvre les mesures qui la composent, le mme article 3 prcise que la DGME anime les travaux de modernisation de la gestion publique . ce titre, entre autres, elle : assiste les ministres dans l'laboration de leur stratgie de modernisation. Elle en suit et en value la mise en uvre. Elle coordonne des audits de modernisation conduits dans les administrations de l'tat [] ; concourt l'adaptation de l'organisation des administrations de l'tat pour tenir compte de l'volution de leurs missions et de leurs modes de gestion. Les directeurs gnraux successifs de la DGME ont t M. Frank Mordacq de janvier 2006 novembre 2007, puis M. Franois-Daniel Migeon depuis cette date. La DGME, outre des services transversaux concernant les fonctions support,
(1) Cette dernire phrase portant sur lvaluation des politiques publiques a t ajoute par le dcret n 2010445 du 30 avril 2010. Le mme dcret prcise qu ce titre, la DGME ralise, de manire autonome ou en associant dautres directions ou ministres, des travaux dvaluation des politiques publiques destins mesurer lefficacit et lefficience de ces politiques en veillant comparer leurs rsultats aux objectifs poursuivis et aux moyens mis en uvre et dgager des voies damlioration. Son programme de travail est valid trimestriellement par un comit de programmation compos titre permanent du directeur du budget, du directeur gnral de la modernisation de ltat et du directeur gnral de ladministration et de la fonction publique ; titre occasionnel, en fonction des sujets traits, des reprsentants dautres directions ou ministres participent ce comit de programmation.
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la coopration internationale et la communication, est compose des trois entits suivantes : un service innovation en charge, selon la DGME, d analyser les attentes des usagers et [de] sinspirer des meilleures pratiques pour amliorer le service rendu ; un service conseil , apprhend comme un cabinet de conseil interne de ladministration, afin daccompagner les ministres. Il sagit du service plus prcisment en charge de laccompagnement des ministres dans la mise en uvre des mesures de la RGPP qui les concernent ; un service projets , qui a directement en charge le dveloppement du site internet mon.service-public.fr , sur lequel chaque usager peut crer un compte personnel pour grer un certain nombre de dmarches administratives. Ce service gre dautres sites en ligne vocation interministrielle ou intressant plusieurs administrations. b) Lvolution des moyens financiers globaux de la DGME Le tableau suivant retrace de 2006 2012 les crdits programms et consomms par la DGME au titre des dpenses de personnel, fonctionnement, intervention et investissement (en autorisations dengagement AE et crdits de paiement CP).
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CRDITS PROGRAMMS ET CONSOMMS PAR LA DGME
(en millions deuros) 2006 LFI AE Dpenses de fonctionnement Dpenses dinvestissement Dpenses dintervention Total dpenses hors titre 2 Dpenses de personnel Montant global CP RAP(**) AE CP AE LFI CP AE 2007 RAP CP AE LFI CP AE 2008 RAP CP
72,7 nd* 0,05 72,73 13,5 86,2
54,0 nd 0,05 54,01 13,5 67,5
58,2 21,7 0,1 80,0 11,6 91,7
28,8 9,4 0,1 38,3 11,6 50,0
54,2 nd nd 54,2 14,5 68,7
49,7 nd nd 49,7 14,5 64,2
40,1 7,2 0,2 47,5 12,1 59,6
38,5 9,3 0,2 48,0 12,1 60,1
48,2 2,3 0,1 50,6 14,4 65,0
45,8 5,2 0,1 51,1 14,4 65,5
49,7 7,7 0,1 57,5 11,7 69,2
53,3 11,8 0,1 65,2 11,7 76,8
* Les crdits de laction 04 relatifs aux dpenses dinvestissement ne sont pas prciss dans la LFI de 2006 et celle de 2007. De mme, les dpenses dintervention ne sont pas inscrits dans la LFI de 2007. Enfin, les prvisions dtailles dexcution en fonctionnement, investissement et intervention ne sont pas connues pour 2011
2009 LFI AE Dpenses de fonctionnement Dpenses dinvestisseme nt Dpenses dintervention Total dpenses hors titre 2 Dpenses de personnel Montant global CP RAP(**) AE CP AE LFI CP 2010 RAP AE CP AE LFI CP 2011 Prvision dexcutio n AE CP AE 2012 PAP CP
44, 1 4,4 0,2 48, 7 12, 6 61, 3
39, 9 3,0 0,2 43, 1 12, 6 55, 7
38, 7 5,5 0,1 44, 3 10, 4 54, 7
40, 0 4,8 0,1 44, 9 10, 4 55, 3
39, 6 4,0 0,1 43, 7 12, 3 56, 0
41, 7 4,0 0,1 45, 7 12, 3 58, 0
34, 7 5,3 0,1 40, 2 11, 9 52, 1
41, 4 6,6 0,1 48, 1 11, 9 60, 0
35, 1 6 0,1 41, 2 12, 3 53, 5
38, 1 6 0,1 44, 2 12, 3 56, 5
nd nd nd 41, 2 12, 3 53, 5
nd nd nd 44, 2 12, 3 56, 5
41, 7 6 0,1 47, 8 11, 3 59, 1
36, 7 6 0,1 47, 8 11, 3 54, 1
Source : LFI/RAP/PAP/DGME (**) RAP : rapport annuel de performance, dcrivant les ralisations budgtaires par mission
Les dpenses de personnel et de fonctionnement font lobjet de dveloppements infra. Sagissant des dpenses dinvestissement, les crdits correspondent au dveloppement du site mon.service-public.fr et dun autre site aujourdhui en phase de dveloppement, qui devrait prochainement proposer laccomplissement de dmarches administratives en ligne prsentes du point de vue des usagers confronts un vnement de vie . Les dpenses dinvestissement ont aussi pour objet le dveloppement du projet plateforme dchanges et de confiance (PEC) qui doit permettre lchange scuris dinformations administratives entre les usagers et ladministration et entre administrations.
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Les faibles dpenses dintervention de la DGME ont, selon le PAP de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines annex au PLF 2012, pour objectif de mettre en place un partenariat avec les acteurs de la qualit et de linnovation publique (tudes, sondages, etc.) c) Les moyens humains de la DGME Les deux tableaux suivant retracent, pour 2006 2012, les volutions a) des plafonds demplois de la DGME, le nombre des ETPT consomms, ainsi que la rpartition de ces ETPT entre titulaires de la fonction publique et contractuels ; et b) des crdits de personnel de la direction gnrale, en prvision et en consommation.
VOLUTION DES EFFECTIFS DE LA DGME
DGME Plafond demploi (ETPT) ETPT consomms sur plafond demploi au 31 dcembre (y compris vacataires et stagiaires contractuels) Total 2006 2007 2008 2009 2010 2011* 2012** 161 160 153 143 145 142 140 145,30 142,27 129,65 123,40 130,71 122,07 % titulaires 49,8 % 59,9 % 52,8 % 47,2 % 35,4 % 36,1 % % contractuels 50,2 % 40,2 % 47,2 % 52,8 % 64,6 % 63,9 % -
* Prvision de la DGME ** PAP 2012
VOLUTION DES DPENSES DE PERSONNEL DE LA DGME
(en millions deuros)

2006 LFI AE Dpenses de personnel CP AE RAP CP AE LFI CP AE 2007 RAP CP AE LFI CP AE 2008 RAP CP
13,5
13,5
11,6
11,6
14,5
14,5
12,1
12,1
14,4
14,4
11,7
11,7
2009 LFI AE Dpenses de personnel CP AE RAP CP AE LFI
2010 RAP CP AE CP AE LFI
2011 Prvision dexcution CP AE CP
2012 PAP AE CP
12,6
12,6
10,4
10,4
12,3
12,3
11,9
11,9
12,3
12,3
12,3
12,3
11,3
11,3
Source : LFI/RAP/PAP/DGME
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La DGME observe, dans ses rponses aux rapporteurs, que les dpenses de personnel [] sont relativement stables entre 2006 et 2010 ; le second des deux tableaux ci-dessus montre que ce constat est valable pour lensemble de la priode 2006-2012. Sur la mme priode, les effectifs de la DGME ont en revanche diminu dune proportion se situant entre 13 % (1) et 16 % (2). La parit entre agents titulaires et agents contractuels observe en 2006 a volu vers une nette prpondrance de ces derniers, qui reprsentent ainsi, selon la DGME, environ deux tiers des effectifs de la direction gnrale en 2011. Ces lments illustrent la vocation de la DGME constituer un moyen de transmission de la culture prive de gestion des organisations au sein de ladministration de ltat, par lembauche de personnels contractuels qualifis ayant, pour un certain nombre dentre eux, une exprience professionnelle dans les entreprises daudit prives. La question pourrait se poser, terme, de la permanence ce niveau dun volant dagents contractuels au sein de la DGME (jusquaux plus hauts niveaux de son organisation), au regard de lavancement de la RGPP et des acquis dsormais constats en matire dusage par ladministration doutils du priv dans lanalyse des organisations, la conception des rformes, leur mise en uvre et leur accompagnement. tout le moins, un quilibre dans la mixit de la composition du personnel de la DGME doit tre recherch et maintenu, au regard des objectifs lgitimes tendant, de lintrieur de ladministration, organiser la transmission de ces savoir-faire. d) Lachat de prestations externes dans le cadre de la RGPP Les dpenses de fonctionnement de la DGME tmoignent aussi de la volont des promoteurs de la rforme de ltat depuis la cration de la direction gnrale, loccasion des audits de modernisation puis de la RGPP, de bnficier au sein de ladministration de ltat des comptences et des savoir-faire des cabinets daudit privs. Ces dpenses de fonctionnement sont en effet en partie composes dachats de prestations ralises par ces cabinets dans le cadre de marchs publics. Vos rapporteurs ont voqus supra dans quelles conditions llaboration de la mthodologie gnrale de la RGPP par le Gouvernement stait accompagne dun travail de la socit Capgemini, sur la base dlments contractuels dont elle tait titulaire au titre de certains lots dun march public pass en 2006 au titre des audits de modernisation. Ces mmes lments contractuels, prolongs par avenant, ont aussi permis, semble-t-il, la participation des consultants dautres cabinets privs daudit aux quipes mixtes qui on
(1) En sappuyant sur lvolution des plafonds demplois entre 2006 et 2012. (2) En sappuyant sur lvolution des ETPT consomms entre 2006 et 2011.
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accompli le travail prparatoire aux dcisions prises lors des trois CMPP des 12 dcembre 2007, 4 avril 2008 et 11 juin 2008. Un autre march, pour lassistance la mise en uvre oprationnelle de la RGPP, comportant trois lots, a t notifi en novembre 2007 pour un an, puis renouvel deux fois pour un an jusquen novembre 2010. cette date, un nouveau march dassistance la mise en uvre oprationnelle de la RGPP a t notifi, comportant quatre lots. Le tableau suivant synthtise le montant des crdits consomms par la DGME au titre de ces trois marchs successifs (en distinguant les diffrents lots des marchs et en prcisant la socit titulaire de chaque lot pour les marchs dassistance la mise en uvre oprationnelle de la RGPP).
CONSOMMATION DE CRDITS SUR LES MARCHS AUDITS ET TUDES DE MODERNISATION ET SUR LES MARCHS RGPP ENTRE 2006 ET 2011 (en millions deuros)
2006 AE 15,57 9,33 13,99 13,06 0,00 5,97 0,00 1,20 0,00 0,00 CP AE CP AE CP AE CP AE CP AE CP 2007 2008 2009 2010 2011 (prvision) AE 29,56 Total CP 29,56
Marchs
Assistance la conduite daudits et dtudes de modernisation et la reingnierie de processus (march notifi en 2006 lot 1, 1bis, 2 et 3) 2,50 0,00 15,37 14,52 9,09 10,34 12,03 11,30 0,00
Lot 1 RGPP (march public notifi en novembre 2007 groupement solidaire McKinsey-Accenture) 2,50 1,22 0,00 2,78 3,41 6,65 5,69 0,00 2,77 4,37 5,16 4,04 4,67 4,51 5,24 5,08
2,82
38,99
38,99
70
Lot 2 RGPP (march public notifi en novembre 2007 groupement solidaire Capgemini-BCG)
0,00 0,00 6,49
1,45 0,97 5,08
15,10 15,16 6,49
15,10 15,16 5,08
Lot 3 RGPP (march public notifi en novembre 2007 Ernst & Young)
Lot 1 RGPP (march public notifi en janvier 2011 - groupement solidaire McKinseyAccenture)
Lot 2 RGPP (march public notifi en janvier 2011 groupement solidaire Roland BergerIneum)
5,20
3,40
5,20
3,40
Lot 3 RGPP (march public notifi en janvier 2011 groupement solidaire CapgeminiBCG-Mazars)
5,00 1,07 15,57 9,33 20,20 13,06 20,91 28,28 20,90 21,27 21,22 21,62 17,76
3,50 0,86 18,08
5,00 1,07 116,56
3,50 0,86 111,64
Lot 4 RGPP (march public notifi en janvier 2011 Bain et compagnie)
Total
Source : Concorde (2006, 2007, 2008, 2009), Chorus (2010), DGME.
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Le passage du premier march notifi au titre des audits de modernisation au march, notifi en novembre 2007, dassistance la mise en uvre oprationnelle du programme de RGPP correspond un relvement significatif de leffort public consenti pour lachat auprs de cabinets privs daudit de prestations de services. Les crdits de paiement consomms au titre du premier se sont levs 9,45 millions deuros par an en moyenne sur les exercices 2006 2008. Sagissant du march notifi en novembre 2007, la moyenne annuelle des crdits consomms pour la priode 2008 et 2010 slve 21,3 millions deuros. Le march pass en novembre 2010 pourrait correspondre un reflux de ce poste de dpenses finanant des prestations de cabinets privs daudit. Ce march bons de commande (comme celui pass en novembre 2007) est encadr par des minimum et maximum propres chaque lot. Le tableau suivant, prsente pour chacun des lots de ce march, le minimum et le maximum annuels.
MINIMUMS ET MAXIMUMS DU MARCH RGPP NOTIFI EN NOVEMBRE 2010
(en millions deuros hors taxes)

Montant minimum annuel Lot 1 Lot 2 Lot 3 Lot 4 Total 2 2 1,5 0,5 6 Montant maximum annuel 6 6 5 1,5 18,5
Source : DGME.
Ce tableau montre que la fourchette globale annuelle qui rsulte des minimums et maximums situerait lavenir le montant annuel moyen dpens un niveau infrieur au montant moyen consomm au titre du march notifi en novembre 2007 sur la priode 2008-2010 ; tant nanmoins prcis que ces minimums et maximums, et la fourchette qui en rsulte, sont fixs hors taxes, alors que les crdits de paiement sont consomms toutes taxes comprises. Un usage du march notifi en novembre 2010 prs de la borne haute de cette fourchette conduirait un montant de crdits consomms toutes taxes comprises proche de celui constat en moyenne sur la priode 2008-2010 (18,5 millions deuros auxquels sapplique un taux de taxe sur la valeur ajoute 19,6 % correspondent un montant de 22,13 millions deuros). Le march dassistance la mise en uvre oprationnelle de la RGPP notifi en novembre 2010 correspond aussi une volution qualitative de la demande de ltat adresse aux cabinets privs daudit. Comme le march prcdent notifi en novembre 2007, il prvoit la facult dachat de prestations en matire dassistance matrise douvrage et dassistance la mise en uvre des mesures de la RGPP auprs des ministres. Les intituls compars des lots des
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deux marchs tmoignent nanmoins de la dfinition de besoins nouveaux, lis lvolution des comptences de la DGME et du profil des mesures de la RGPP : les trois premiers lots du march notifi en novembre 2010 prvoient des prestations en matire dvaluation des politiques publiques et daudit, dans le contexte de lattribution la DGME dune comptence nouvelle en matire dvaluation des politiques publiques depuis le dcret n 2010-445 du 30 avril 2010 (cf. supra). Certaines mesures nouvelles du CMPP du 9 mars 2011 constituent au demeurant la programmation dvaluations et daudits portant sur certaines politiques publiques ou organisations ; les deux premiers lots du mme march prvoient des facults dachat de prestations pour laccompagnement des rformes interministrielles transversales. Les deuxime et troisime parties du prsent rapport montreront limportance en matires dorganisation et dimpacts financiers de certaines rformes parfois encore venir interministrielles (mise en place dun oprateur national de paie, par exemple) ; le quatrime lot du mme march est consacr la dfinition de mesures damlioration des services aux usagers ; la deuxime partie du prsent rapport montrera que les CMPP du 30 juin 2010 et, de faon plus appuye, du 9 mars 2011 tmoignent dune modification du profil des mesures nouvelles de la RGPP, tourn de faon accrue vers lamlioration du service rendu lusager et la simplification de ses dmarches administratives. e) Laction concrte et la fonction achat de la DGME apprcies par les ministres Globalement, les secrtaires gnraux des ministres entendus par les rapporteurs se sont dclars satisfaits de lappui de la DGME, notamment via les prestations confies aux cabinets privs daudit, pour la mise en uvre des mesures de la RGPP. Invit par les rapporteurs dresser un bilan de lapport des cabinets daudit qui ont accompagn ponctuellement le secrtariat gnral des ministres chargs des affaires sociales pour la mise en uvre dune ou plusieurs mesures de la RGPP, celui-ci a choisi de rpondre par un exemple, concernant les agences rgionales de sant (ARS) qui na pas uniquement impliqu la DGME et les marchs dont elle assure la gestion mais qui illustre en tout tat de cause lintrt que peut trouver ladministration disposer des services dun prestataire priv en matire daccompagnement au changement. Le secrtariat gnral des ministres chargs des affaires sociales prcise ainsi qu une exprience significative a [] t conduite directement par les ministres sociaux pour accompagner la cration et la mise en place des
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agences rgionales de sant (ARS). Le cabinet Capgemini Consulting a t retenu, par la DGME puis les ministres sociaux pour un ensemble de missions conduites depuis mai 2008. Ces missions ont t les suivantes : assistance la matrise douvrage pour la cration des ARS (organisation du pilotage national, cration et installation des ARS, accompagnement sur place de la phase de prfiguration) (mai 2008, juillet 2010) ; assistance la matrise douvrage pour laccompagnement des ARS (depuis septembre 2010). Le bilan de cet accompagnement est tout fait positif. Laccompagnement [de] consultant[s] a permis la cration dans des dlais extrmement contraints des agences rgionales de sant, sans interruption de service et sans tensions sociales. Leur aide la conduite du changement et la conduite de projet a t indispensable tant pour les administrations centrales que pour les agences (nouveaux tablissements publics issus de la runion de sept structures de statuts diffrents publics et privs). La mise en uvre de comptences trs spcifiques en termes dorganisation et dingnierie de procdure a rpondu un besoin que les ressources internes nauraient pu satisfaire. Cet apport sest galement traduit par une diffusion de mthodes et de pratiques ayant vocation irriguer durablement la mise en uvre de leurs missions par les ARS et lappui qui leur est donn via le pilotage national. Le secrtariat gnral du ministre de lintrieur a voqu devant le groupe de travail lapport significatif du lean management pour amliorer certaines procdures administratives mises en uvre en prfecture, cette mthode ayant t, en lespce, propose et mise en place par un prestataire priv au titre dun des lots du march gr par la DGME au titre de la mise oprationnelle de la RGPP. Cette mthode vise, en sappuyant sur lexprience des personnels directement concerns, rduire la dure des cycles de production, diminuer les stocks, augmenter la productivit et optimiser la qualit. f) Le positionnement de la DGME auprs du ministre charg du budget demeure-t-il pertinent ? Il est patent quau lancement puis lors de la mise en uvre de la RGPP, le placement de lensemble de lquipe interministrielle dappui la direction du budget, la DGME et la DGAFP auprs du ministre charg du budget, des comptes publics et de la fonction publique a assur la cohrence et lefficacit de laction administrative tendant rendre effective la volont politique exprime
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lors des Comits de suivi et des CMPP (dont le rapporteur est prcisment le ministre qui a autorit sur lensemble de cette quipe). Au demeurant, la cration de la DGME au dbut de lanne 2006 a repos sur le constat de lchec du placement institutionnel auprs du Premier ministre de dlgations et agence chargs, chacun deux, de certains aspects de la rforme de ltat. Le dcret du 30 dcembre 2005 crant la DGME abroge ainsi le dcret n 2003-141 du 21 fvrier 2003 portant cration de services interministriels pour la rforme de ltat. Ces services interministriels la dlgation la modernisation de la gestion publique et des structures de l'tat, la dlgation aux usagers et aux simplifications administratives et lagence pour le dveloppement de l'administration lectronique taient placs auprs du Premier ministre et mis la disposition du ministre charg de la rforme de ltat. La cration de la DGME a donc permis de mettre fin un miettement des instances administratives en charge de la rforme de ltat. Son placement auprs du ministre charg du budget lui a permis dacqurir une visibilit et une aura administratives nouvelles, de surcrot dans le contexte du lancement de la RGPP. Ainsi, dans lhistoire administrative de la rforme de ltat, le placement auprs du Premier ministre des administrations comptentes na pas t, jusqu la mise en uvre de la RGPP, un gage defficacit. Le droulement et le point darrive actuel de la RGPP peuvent nanmoins justifier que la question du rattachement de la DGME au Premier ministre se pose de nouveau, mais dans des termes sensiblement diffrents. La rforme de ladministration territoriale de ltat (Rate), prsente dans la deuxime partie du prsent rapport, tmoigne de lintrt, pour les cas de rforme les plus complexes et structurants, de placer la responsabilit du changement auprs du Premier ministre, sous la responsabilit du Secrtariat gnral du Gouvernement (SGG). Le rapport accompagnant le premier CMPP du 12 dcembre 2007 constatait que la Rate, malgr un diagnostic circonstanci sur lorganisation alors en vigueur, ncessitait un peu de temps pour tre conue et renvoyait en consquence au printemps 2008 la dfinition des schmas rgionaux et dpartementaux dorganisation territoriale. Le mme rapport prvoyait quune quipe projet interministrielle, rassemble autour du Secrtaire gnral du Gouvernement, du ministre de lIntrieur, de loutre-mer et des collectivits territoriales, du ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, [serait] charge de prparer le nouveau mode de fonctionnement de ltat dconcentr . La remonte du sujet au niveau du SGG sexplique aussi par la solution envisage, tout le moins
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esquisse par ce rapport (1), puis choisie, de constituer des directions dpartementales interministrielles (DDI) places sous lautorit du Premier ministre (2). Lvocation et la gestion de certaines rformes par le Premier ministre et ses services se sont poursuivies, de faon plus anecdotique mais illustrative, lors de la cration de la direction interministrielle des systmes d'information et de communication de l'tat (Disic), place sous l'autorit du Premier ministre et rattache au secrtaire gnral du Gouvernement par le dcret n 2011-193 du 21 fvrier 2011 ; la cration de la Disic constitue dailleurs en soi une mesure de la RGPP. Le directeur de la Disic est M. Jrme Filippini, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, qui a t auditionn par le groupe de travail du Comit ; il est par ailleurs en charge au sein du SGG dautres attributions relatives la rforme de ltat et plus particulirement la Rate. Outre la rduction des attributions de la DGME en matire de matrise douvrage des services interministriels oprationnels d'interconnexion et de partage des ressources, on observe que le dcret du 21 fvrier 2011 crant la Disic a retir la DGME certaines de ses attributions : lanimation, avec la direction du budget, la DGFip et la DGAFP, des travaux relatifs la refonte des processus de gestion et la participation la dfinition des fonctionnalits interministrielles qui doivent tre assures par les systmes d'information de l'tat dans les domaines budgtaires, financiers et comptables ainsi que dans le domaine des ressources humaines ; la facult, dans le domaine de ladministration lectronique, de proposer les mesures tendant l'interoprabilit des systmes d'information. Ces lments ninvalident pas le choix qui sest avr efficace, davoir rattach la DGME au ministre charg du budget et des comptes publics pour la mise en uvre de la RGPP. Ils tmoignent nanmoins dune tendance lvocation par le Premier ministre de certains aspects de la rforme de ltat, divers comme lorganisation territoriale de ltat et les systmes dinformation mais fondamentaux. Ils justifient de sinterroger de nouveau sur la question du rattachement ministriel de la DGME, dans la perspective dun format renouvel de rforme de ltat.
(1) Le rapport du 12 dcembre 2007 voque le fait que les agents des services, [], lissue de la rforme, travailleront dans des directions dpartementales qui ne seront plus directement rattaches telle ou telle administration centrale. (2) Celui-ci nomme aux emplois de directeur des DDI, par arrt, aprs avis du prfet de dpartement intress. Cf. article 12 du dcret n 2009-360 du 31 mars 2009 relatif aux emplois de direction de ladministration territoriale de ltat.
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C. DES VOLUTIONS DANS LA GOUVERNANCE DE LA RGPP PAR UNE DCONCENTRATION ACCRUE ? LE CAS DE LDUCATION NATIONALE
Sil est vrai que le ministre de lducation nationale sest diffrenci des autres ministres en manire de gouvernance dans le cadre de la RGPP, ltude de son cas, au regard de son poids dans la fonction publique dtat, est nanmoins riche denseignements pour lensemble de ltat.
1. Le lancement de la RGPP : une administration dconcentre tenue lcart du processus dcisionnel et mobilise autour dinstruments classiques pour mettre en uvre les mesures
a) Les tats-majors des rectorats spectateurs de la phase de travail de lquipe mixte daudit Les rapporteurs ont tent de dcrire infra, sur la base de certaines informations recueillies auprs du ministre de lducation nationale, le cheminement de llaboration des mesures de la RGPP propres ce ministre, en partant des travaux du ple mixte daudit dirig par M. Philippe Lepetit jusqu la formulation de ces mesures. Il apparat que cette laboration a t marque, linstar des autres ministres, par le confinement des lieux de rflexion et de dcisions ; il demeure difficile aujourdhui de retracer les termes des dbats et les fondements des dcisions. En tout tat de cause, ladministration rectorale et ses agents ont pour lessentiel t tenus lcart de ce processus. Les rectorats, qui ont tous t interrogs par les rapporteurs sur leur rle dans la priode de lancement de la RGPP, constatent que celui-ci fut trs limit. La plupart des rectorats dclarent avoir t informs du droulement de la mission daudit et de ses rsultats dans le cadre des runions des recteurs et des secrtaires gnraux dacadmie organiss par le ministre, au cours desquelles certains dentre eux considrent avoir pu faire part de leurs analyses ; ils estiment nanmoins ne pas avoir t associs directement aux travaux. Certaines rponses indiquent que la mission daudit avait dfini un chantillon de rectorats pour lui servir de base dinvestigation. Ds lors, lun dentre eux estime que le fait de ne pas avoir t associ aux travaux nest pas choquant lorsque dautres acadmies (sur la base dun panel reprsentatif des diversits conomiques, sociologiques et territoriales) [taient] associes le plus en amont possible . Un recteur prcise quil a t auditionn dans ce cadre par des membres de lquipe daudit. Les avis des rectorats, quand ils en donnent, concernant la mthode employe sont contrasts. Pour lun dentre eux, le fait de procder initialement par un tat des lieux prospectifs par des corps experts est une bonne mthode ; pour un autre, une plus grande association des rectorats aurait permis de
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sensibiliser utilement les services dconcentrs sur les intentions et proccupations gnrales [du niveau central]. Les rapporteurs observent que ces lments ne concident pas avec la vision de cette priode initiale de la RGPP, telle que dessine par M. ric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et des comptes publics, lors du discours quil tint le 10 juillet 2007 loccasion de son lancement. Sadressant certains des plus hauts fonctionnaires de ltat dconcentr, il les appelait simpliquer personnellement dans lexercice. Ne craignez pas de vous exprimer. Vivez cette priode comme un moyen de faire passer tous les messages que vous navez pas russi faire passer jusquici, que ce soit comme manager, comme gestionnaire, comme responsable de programme ou comme membre dun corps dinspection. Nhsitez pas faire part de toutes les rglementations, les procdures que vous jugez obsoltes, et qui entravent ou retardent votre action. Travaillez trs troitement avec les quipes des corps de contrle, qui ont lexprience de lanalyse des processus administratifs, et avec les consultants, qui ont celle de la rationalisation des activits productives et de la conduite du changement. b) La mise en uvre des mesures proprement dites de la RGPP par les services dconcentrs de lducation nationale Les rectorats nont pas cr en leur sein dinstances nouvelles, ddies la mise en uvre des mesures de la RGPP. Le circuit hirarchique traditionnel a t privilgi. Le pilotage relve dans tous les rectorats de l quipe de direction , gnralement compose du recteur, du secrtaire gnral dacadmie et des inspecteurs d'acadmie directeurs des services dpartementaux de l'ducation nationale (IA DSDEN). Chaque service comptent est ensuite charg de conduire la mise en uvre des mesures relevant de ses attributions. Quand certaines instances ddies ont t cres, il sagissait de mettre en oeuvre les mesures proprement administratives, sappliquant en interne aux services acadmiques. Ainsi, un rectorat a prvu la mise en place au dbut de lanne scolaire 2011-2012, dun poste de chef de mission modernisation des services afin de coordonner et dvelopper toutes les actions de modernisation des services selon une approche trs globale (GRH (1), temps de travail, mode dorganisation du travail, systmes dinformation,). Un autre rectorat a mis en place une cellule modernisation , dclinant diffrents aspects de rationalisation des services acadmiques au travers de groupes de travail sur les diffrents thmes amenant la mutualisation des
(1) Gestion des ressources humaines.
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services, lamlioration de laccueil, lvolution des mtiers, ladministration exemplaire Les rectorats tmoignent que les personnels d'inspection et les chefs d'tablissements (pour le second degr), ont constitu le relais sur le terrain du dploiement des mesures de la RGPP. Le recours aux corps dinspection semble avoir t crucial dans certaines acadmies. Un rectorat prcise ainsi que les corps d'inspection ont t amens se mobiliser de faon importante sur l'ensemble des chantiers en cours. Cette mobilisation a fait l'objet d'une rcriture de leur programme de travail acadmique (PTA) et d'une restructuration de la lettre de mission de chacun d'entre eux. Ils ont ainsi dvelopp un pilotage pdagogique partag en faisant profiter leurs interlocuteurs de leur conseil et leur expertise. Ils ont pilot des formations au plus proche du terrain pour accompagner le dploiement de ces rformes. En aval, ils ont analys l'volution des situations, rdig des rapports d'tudes et procd des audits. Les rectorats tmoignent que les outils utiliss pour observer la mise en uvre et les impacts des mesures officielles de la RGPP ne sont pas a priori spcifiques cette dmarche. Les acadmies mobilisent en effet des outils classiques comme lobservation des changes avec les instances paritaires de reprsentation du personnel, lanalyse de lvolution des redoublements ou les rapports dinspection. Les rectorats indiquent sappuyer aussi sur des enqutes, menes linitiative de certaines administration centrales (la direction gnrale de lenseignement scolaire Dgesco ou la direction de l'valuation, de la prospective et de la performance DEPP) ou acadmiques, et ralises auprs des tablissements. Ces enqutes, selon un rectorat, permettent de disposer chances rgulires dun bilan, principalement quantitatif, de mise en uvre des diffrentes rformes . De plus, les acadmies ont leur disposition les indicateurs nationaux de performance qui figurent dans les projets et rapports annuels de performance, puisquelles sont charges de procder au renseignement de leur dclinaison acadmique.
2. La dconcentration progressive de certains choix de gestion rendue ncessaire par la mise en uvre de la rgle du un sur deux
a) Origines du dialogue de gestion entre ladministration centrale et les rectorats Comme les rapporteurs lont voqu supra, le choix des CMPP des 4 avril et 11 juin 2008, prpars par les Comits de suivi concernant lducation
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nationale, a consist, la demande du ministre de lducation nationale, carter du label RGPP les mesures de rendement initialement envisages, susceptibles de conduire la mise en uvre de la rgle du un sur deux . Ont en revanche t choisies des mesures de la RGPP principalement relatives aux aspects pdagogiques de lenseignement scolaire. Dans ce contexte, la mise en uvre de la rgle du un sur deux devait se fonder sur dautres modalits. La mastrisation a constitu en 2009 une mesure de rforme substantielle, hors la RGPP, de la formation initiale des enseignants. Cette rforme a consist substituer une logique squentielle (les enseignants sont dabord recruts par concours puis sont forms lInstitut universitaire de formation des matres IUFM durant une anne de stage) une logique de simultanit (les lves luniversit en master 1 et 2 se destinant lenseignement se voient offerts des stages de formation et sont le cas chant recruts lissue de leur master 2 par concours). La mastrisation a conduit la suppression des emplois denseignants stagiaires laurats du concours, sans pour autant amoindrir loffre scolaire, puisque les heures denseignement assures par les enseignants stagiaires sont dsormais effectues par les tudiants en master. La mastrisation a donc constitu une prcieuse mesure de rendement au titre de lanne 2010, permettant une conomie de 18 000 ETPT, sans, en principe, amputer loffre scolaire. Au-del de cette mesure, importante en termes dconomies affiches mais valables une seule anne, la rforme du lyce denseignement gnral et technologique (LEGT), qui devrait entrer en vigueur la rentre de lanne scolaire 2008-2009, constituait la pierre angulaire de la stratgie dconomies du ministre. Elle tait conue pour conduire terme une conomie de 20 000 ETPT. Cette rforme fut abandonne et il y fut substitu une rforme du LEGT sans conomies en termes dETPT. Dans ce contexte, il a t dcid que la dtermination des voies et moyens mobiliser pour mettre en uvre la rgle du un sur deux dans le ministre de lducation nationale sappuierait sur un dialogue de gestion dconcentr. Cette orientation a t dailleurs rendue publique par le rapport accompagnant le CMPP du 30 juin 2010, qui prcisait, sagissant de lenseignement scolaire, que la rforme se poursuivra sur la base dun vritable dialogue de gestion avec les recteurs dacadmie, afin de mobiliser les gisements defficience, visant respecter la contrainte budgtaire sans dgrader les performances attendues par les usagers de lcole. b) Modalits du dialogue de gestion Le dialogue de gestion a consist pour ladministration centrale suggrer ( partir de mai 2010 pour prparer lexercice budgtaire 2011) aux rectorats lusage
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dun ensemble de leviers dconomies en effectifs. Eu gard aux objectifs fixs au niveau central en matire de baisse du nombre des ETPT, chaque rectorat a eu linitiative de proposer quels leviers il envisageait dutiliser et dans quelle mesure ; et ce, en inscrivant ces propositions dans un cadre triennal. Le dialogue de gestion entre le rectorat et ladministration centrale a prcisment consist discuter ces propositions, notamment au regard des indicateurs de performance pdagogiques et des ralits socio-ducatives de lacadmie. Ce dialogue a conduit ensuite des dcisions prises par chaque rectorat, inscrites, l aussi, dans un cadre triennal. Le tableau suivant retrace les leviers suggrs par le ministre aux rectorats pour la mise en uvre de la rgle du un sur deux .
LEVIERS MIS DISPOSITION DES RECTORATS AU TITRE DU DIALOGUE DE GESTION

augmentation de la taille des classes dans le 1er degr ; rduction du besoin de remplacement dans le 1er degr ; baisse de la scolarisation des enfants gs de deux ans ; sdentarisation des enseignants hors la classe ; intervenants extrieurs en langue vivante et assistants trangers dans le premier degr ; volution de la taille des classes au collge ; volution du rseau des tablissements ; rduction du volume des dcharges dans le 2nd degr ; optimisation du remplacement dans le 2nd degr ; lyce denseignement gnral et technologique : rationalisation de loffre scolaire ; lyce professionnel : rationalisation de la carte des formations ; itinraires de dcouverte : tat des lieux ; renforcement de lefficience des emplois administratifs dans les services dconcentrs et dans les EPLE (tablissements publics locaux denseignement).
Sans surprise, on observe quun certain nombre de ces leviers sont analogues aux mesures que le ple daudit dirig par M. Pierre Lepetit avait envisages de proposer au Comit de suivi concernant lenseignement scolaire (cf. infra la prsentation de ces travaux le 18 octobre 2007 par ce ple lattention du comit de pilotage du ministre). Concrtement, selon un rectorat, le dialogue de gestion est structur par une runion de prparation pour lexercice budgtaire de lanne n+1 entre le rectorat et ladministration centrale du ministre, ds le mois de mai ou de juin de lanne n au lieu dtre comme auparavant concentr en novembre ou dcembre ; tant entendu que la runion traditionnelle de fin danne demeure le
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moment de prise des dcisions, le dlai entre les deux runions tant mis profit pour identifier les leviers defficience et les spcificits de lacadmie (1). Il est patent que les rectorats apprcient cette mthode nouvelle, notamment parce quelle sappuie sur la prise en compte des particularits locales. Les tmoignages de deux rectorats rsument ce constat gnral : la mthode de mise en uvre du dialogue de gestion qui consiste partir des contraintes spcifiques des acadmies, dans lutilisation des leviers de rationalisation, est apprcie de lacadmie ; le dialogue de gestion fait la fois place une plus grande place la responsabilisation des acteurs locaux, et une meilleure appropriation des mesures mises en uvre. Certains rectorats voquent lventualit de conforter la logique du dialogue de gestion par la mise en uvre dune procdure de type contrats dobjectifs et de moyens ; lun dentre eux prcise que le diagnostic acadmique ralis localement pour la prparation du dialogue de gestion devient peu peu la rfrence commune dans des contextes et bilans partags et dans la perspective possible dune contractualisation. c) Avantages et limites de lusage du dialogue de gestion pour la gestion des personnels enseignants Le dialogue de gestion permet aux rectorats de slectionner ou dcarter les leviers plus ou moins pertinents au regard de la situation locale. Un rectorat indique ainsi avoir cart le recours au levier du taux de scolarisation des enfants de 2 ans, qui ntait que de 2,9 % dans lacadmie. Lusage des leviers sappuie aussi sur les caractristiques dmographiques des acadmies. Ainsi, un rectorat dclare avoir choisi de sassurer que le solde cration-suppression de postes reste suprieur zro dans le premier degr, du fait dune augmentation attendue du nombre dlves. Dautres leviers sont utiliss par une grande partie des acadmies. Cest le cas, pour le premier degr, de la diminution du nombre denseignants hors la classe (ce qui passe notamment par la suppression des postes des rseaux daide spcialise aux lves en difficult Rased) ou du nombre dintervenants en langue. Les rectorats peuvent aussi faire un usage des leviers en rapport avec des priorits pdagogiques tablies pour lacadmie. Un rectorat francilien a ainsi choisi de prserver les moyens consacrs aux rseaux ambition russite et aux
(1) Si ce dispositif reposant sur deux runions semble dsormais tre la procdure de droit commun propre au dialogue de gestion, certaines acadmies font tat dun nombre de runions slevant trois ou quatre par an.
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collges CLAIR (1) sous rserve des volutions deffectifs et de prserver loffre de formation en lyce professionnel lorsquelle rpond de vrais besoins avec un effort particulier sur le CAP [certificat daptitude professionnelle]. Au vu des rponses des rectorats, les rapporteurs relvent nanmoins que laugmentation de la taille des classes, par les suppressions de postes denseignants devant les lves, constitue un levier in fine difficilement contournable pour la mise en uvre de la rgle du un sur deux , dans un contexte o loffre scolaire est reste globalement inchange et o les obligations rglementaires de service des enseignants nont pas t modifies. d) Le dialogue de gestion, source dinnovations pour lorganisation des services administratifs Les rectorats ont us du dernier levier prsent dans le tableau prcdent (qui voque le renforcement de lefficience des emplois administratifs) en oprant des rformes de leurs services administratifs (2). Un rectorat rsume les rflexions et ralisations en cours en indiquant que trois types dorganisation ont t tudies : les activits administratives relevant des inspections acadmiques qui peuvent tre mutualises dans une seule inspection acadmique, celles qui peuvent tre centralises au rectorat et celles, relevant des inspections acadmiques et du rectorat, qui peuvent tre centralises dans une inspection acadmique. Le mme rectorat prcise que le traitement par une des inspections acadmiques de tches relevant de lensemble du rectorat pourrait concerner lavenir, dans son ressort, les gestions des personnels enseignants du premier degr dans le public et dans le priv, des frais de dplacement et des accidents du travail. La centralisation des tches au sein du seul rectorat pour le compte de lensemble des inspections acadmiques pourrait concerner, entre autres, la rpartition des dotations globales horaires des collges, le contrle de lgalit des actes des tablissements scolaires, la gestion administrative de laction sociale et lachat public. Un autre rectorat indique que ds la rentre 2009, la gestion des frais de dplacement, des bourses du second degr, des concours de recrutement et des examens professionnels dans le premier degr, ainsi que des examens des lves relevaient dune seule inspection acadmique pour le compte de lensemble de lacadmie. Le rectorat sacquitte depuis la mme date, pour le compte de toutes les inspections acadmiques, de lanimation de la cellule achat, de la gestion
(1) Il sagit du programme intitul collges et lyces pour linnovation, lambition et la russite , expriment la rentre 2010, puis tendu la rentre 2011, qui concerne les tablissements concentrant le plus de difficults en matire de climat scolaire et de violence. Le programme prvoit la mise en uvre dinnovations dans les domaines de la pdagogie, de la vie scolaire, des ressources humaines, ainsi que des mesures spcifiques dans le domaine de la scurit. (2) Le ministre a donn pour instruction aux rectorats de ne pas rduire les effectifs des personnels administratifs exerant dans les tablissements scolaires.
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administrative et financire des personnels enseignants du premier degr et de la mise en uvre de laction sociale. e) Des enseignements pour ladministration prfectorale ? Lide que des gains defficience sont possibles via lexercice dune tche par une unit territoriale dconcentre pour le compte dautres units pourrait, le cas chant, trouver sappliquer pour les prfectures de dpartement dune rgion. Les rapporteurs ont interrog le secrtariat gnral dun ministre sur les rflexions actuelles, au sein de ce ministre, concernant dventuelles modifications, restructurations ou abandons de missions et sur le partage de ces rflexions avec lquipe dappui de la RGPP. Sans rpondre directement cette question portant sur la cartographie des missions du ministre, le secrtariat gnral a voqu des travaux interministriels de rflexion relatifs la recherche de gains defficience sappuyant sur lorganisation des services prfectoraux rgionaux et dpartementaux. Il indique ainsi que la rorganisation de ladministration territoriale de ltat appelle des prolongements dont toutes les suites nont pas encore t donnes. Les rflexions en cours, pilotes par le Secrtariat gnral du gouvernement (SGG) (1) avec l'ensemble des ministres, des reprsentants des services dconcentrs concerns, ainsi que des prfets de rgion et de dpartement, conduiront des ajustements, voire des regroupements de missions. Ces travaux ont fait l'objet d'une synthse diffuse par le SGG le 17 juin 2011, qui voque notamment la question de l'articulation entre les niveaux rgional et dpartemental : La rgion est ainsi le niveau de pilotage de droit commun des politiques publiques, mises en uvre par le dpartement. Il peut galement tre un niveau de mutualisation adapt pour lexercice de certaines missions ou la mise en commun de certaines expertises. La rpartition gnrale des missions entre directions dpartementales et directions rgionales ne fait pas obstacle ce que le niveau rgional puisse mettre en uvre, par exception, des comptences de niveau dpartemental lorsque cellesci exigent des comptences rares et spcialises qu'il n'est pas possible de mettre disposition dans chaque dpartement. Lintervention du niveau rgional sinscrit alors dans le cadre de la comptence gnrale du prfet de dpartement dans la mise en uvre des politiques publiques.
(1) Le groupe de travail pilot par le SGG aborde des questions relatives aux suites de la rforme de ladministration territoriale de ltat (Rate). Il est donc lgitime quil en soit le chef de file, puisque le pilotage de la Rate lui revient. Le caractre transverse des questions abordes, ainsi que leur importance, renforcent lide dveloppe supra par les rapporteurs du rle croissant du SGG et, partant, du Premier ministre dans la mise en uvre de la RGPP.
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Dans ce cadre, les logiques de front office (accueil information orientation), de back office (instruction des dossiers), de lieu dexpertise indpendant du lieu dexercice, de subsidiarit, sont rechercher, en prenant toutefois garde ne pas provoquer ou crer, dans lexercice des missions, de doublons entre les chelons dpartementaux et rgionaux. Eu gard la complexit tant technique et conomique que juridique de certaines missions, et compte tenu de la diversit des territoires, il s'agit de mieux mobiliser les expertises rares, sur des problmatiques qui ne sont pas rencontres avec la mme intensit dans tous les dpartements d'une mme rgion. Cela peut se traduire, selon les cas, par une meilleure articulation de lexercice des missions entre directions rgionales et directions dpartementales ou par des mutualisations interdpartementales (c'est--dire entre DDI sans remonte de la comptence au niveau des directions rgionales) permettant de dvelopper le travail en rseau. La bonne articulation entre chelon rgional et chelon dpartemental ne doit, en tout tat de cause, pas conduire dvitaliser les DDI ni revenir sur la rpartition des comptences prfet de dpartement / prfet de rgion. Ces rflexions tmoignent que la RGPP entrane en tout tat de cause des rflexions rgulires et renouveles sur lefficience de lorganisation administrative de ltat. Elles font au demeurant cho une des prconisations mises par la socit Ernst and Young dans son rapport au Comit sur lvaluation de la modification des modalits de dlivrance du passeport et du certificat dimmatriculation des vhicules. La synthse de ce rapport relative au passeport biomtrique prcise ainsi que la rgionalisation de linstruction des demandes de passeport est un levier dvolution tudier . En effet, dans le dispositif actuel, les dossiers de demande de passeport recueillis dans les mairies quipes pour accueillir les demandeurs sont instruits par les services prfectoraux dpartementaux. De faon plus dtaille, le rapport propose une exprimentation de la procdure dinstruction-validation des passeports biomtriques lchelle de la rgion [] ce qui pourrait permettre datteindre une masse critique de titres et donc de dgager des gains de productivit. Si cette ide se confronte une difficult juridique compte tenu du fait que la comptence dinstruction relve de lautorit du prfet de dpartement, il serait intressant dtudier la possibilit de considrer linstruction comme une prestation de services pouvant tre ralise par un centre de service partag rgional exerant pour le compte des prfets de dpartement. Le [ministre de lintrieur] envisageait de lancer en 2011 une tude de faisabilit dune rgionalisation de linstruction des passeports poursuivie par la mise en place dun site pilote en 2012 et dun dploiement partir de 2013 sous rserve de validation du pilote.
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D. LE SUIVI DE LA RGPP
1. Les faiblesses des rapports publics relatifs la RGPP
a) Un usage particulirement malais Qui veut disposer dune vision publique densemble de lavance de la RGPP doit se rfrer aux rapports rendus publics loccasion des 5 CMPP et aux 3 rapports dtape de 2008 et 2009 relatifs la phase 1 de la RGPP. Les rapporteurs doivent cependant constater les difficults srieuses auxquelles le lecteur de ces rapports est confront. Aucun de ces rapports na fait lobjet dune numrotation de ses pages. Leur sommaire, notamment constitu de la liste des ministres, est donc inutilisable. Si le lecteur souhaite, par exemple, consulter les mesures propres au ministre de la justice, au mieux peut-il jauger la place laquelle les dveloppements correspondants pourraient se trouver dans lpaisseur du volume au regard du placement de ce ministre dans le sommaire. Il peut aussi tenter de retenir, au vu de ce sommaire, quels sont les ministres se trouvant avant et aprs le ministre de la justice. Car sil se dplace par exemple lcran, au jug , dans lensemble du volume, le lecteur peut ne pas tomber directement sur le ministre de la justice. Pour courter la recherche, il peut alors tenter didentifier le ministre trait par la page o il se trouve pour tout le moins identifier sil doit poursuivre sa recherche plus haut ou plus bas pour trouver le ministre de la justice. Si le lecteur nest pas un spcialiste des mesures de la RGPP et des comptences attribus chaque ministre, il peut avoir certaines difficults identifier, par une simple consultation rapide, le ministre concern par la page o il se trouve. Les rapporteurs ont constat que cette mention figure en pied de chaque page car il existe une numrotation des pages, par ministre, et non pour lensemble du rapport. Cette numrotation nest pas compltement inutile, puisquelle permet de juger du nombre des pages quil est ncessaire de passer pour parvenir aux pages du ministre suivant ; qui nest peut-tre pas (encore) le ministre de la justice. Lensemble de lexercice, qui peut demander un certain temps, doit donc tre rpt jusqu parvenir au ministre souhait. Cette situation invite bien entendu procder la recherche du ministre vis par lusage des outils classiques de recherche par mots cls dans les rapports, disponibles en ligne sous format PDF. Ces outils ne manquent pas defficacit, notamment pour les premiers rapports accompagnant les CMPP et les rapports dtape de la RGPP. Cependant, ce constat est dsormais moins vrai, puisque le temps avanant, les rapports souvrent sur des dveloppements gnraux de plus
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en plus longs, dans lesquels sont mentionns un certain nombre de fois lintitul du ministre recherch ; autant de fois quil faut passer en revue par lusage de loutil de recherche automatique, avant darriver la page souhaite. titre dexemple, lintitul ministre de la justice et des liberts tel quil se trouve dans le sommaire du rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011 figure 10 reprises en amont de la page qui ouvre la partie ddie ce ministre dans ce rapport. Les rapporteurs conseillent au lecteur, qui naurait pas une ide trs prcise de lvolution dans le temps de lintitul des ministres, de se rfrer scrupuleusement au libell figurant dans le sommaire du rapport dans lequel il cherche le passage quil souhaite consulter. Pour nvoquer que les rapports accompagnant les CMPP, il faut ainsi chercher modernisation de la justice dans le rapport du 12 dcembre 2007, ministre de la justice dans les rapports des 4 avril et 11 juin 2008, ministre de la justice et des liberts dans les rapports des 30 juin 2010 et 9 mars 2011. tant prcis que les rapports publics officiels relatifs la RGPP ne sont pas accessibles ou vendus sous format papier, le lecteur quip en consquence ( la fois dune imprimante et dune quantit suffisante de papier) peut choisir dimprimer un ou plusieurs de ces rapports. Il pourra dans ce cas prparer un usage durable de son exemplaire papier en numrotant lui-mme les pages et en compltant le sommaire en consquence. Lun des intrts de ces rapports tant la constatation de la notation de lavancement des mesures par un systme de feux tricolores, les rapporteurs conseillent vivement au lecteur quip dune imprimante de procder un rglage efficace du contraste pour limpression, sil nest quip dune imprimante couleur . b) Un contenu techniquement insuffisant et faisant la part belle au marketing politique Il est lgitime que le Gouvernement procde de faon rgulire un bilan de lavancement des mesures de la RGPP, prsente son lancement dans son discours du 10 juillet 2007 par le Premier ministre comme lune des grandes ambitions du quinquennat [qui] bnficiera d'un degr de priorit indit en France . Pour illustrer le poids politique de la RGPP, il indiquait qu il fallait un coup d'acclrateur dcisif permettant d'achever la rforme de l'tat. Ce choc politique, c'est la rvision gnrale de nos politiques publiques. De quoi s'agit-il ? De rien de moins qu'une vritable rvolution dans la rforme de l'tat. [] je veux faire de cet examen critique la cl de vote de la modernisation de l'tat. Les rapports publics officiels relatifs la RGPP constituent un vecteur de laffirmation et de la constance de cette volont politique ; il nest pas anormal, ds lors, que le ton employ soit loptimisme quant lavancement et aux ralisations,
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relles au demeurant dans certains domaines parfois importants (cf. la deuxime partie du prsent rapport sur les mesures de la RGPP). Il constitue aussi un moyen pour le Gouvernement dapporter le contrepoint quil juge utile des commentaires extrieurs concernant la RGPP issus dorigines diverses (politiques, syndicales, scientifiques ou encore mdiatiques), dans lensemble beaucoup plus contrasts. La difficult est que ces rapports se veulent de surcrot techniquement suffisants pour justifier ce ton rsolument positif, optimiste et satisfait. Leffort est au demeurant rel, malgr les difficults de lecture de ces documents prsentes ci-dessus ; les 200 pages du rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011 ne constituent pas uniquement une opration de communication politique. Les exercices techniques et politiques gagneraient cependant tre mieux distingus. La prsentation technique de lavancement des mesures de la RGPP souffre peut-tre du format rapport , la priodicit irrgulire et dont le rythme est peu intense ; le site en ligne www.rgpp.modernisation.gouv.fr ne constitue pas au demeurant une prsentation publique, mise jour ds que ncessaire, de lavancement de chacune des mesures. Il constitue un lieu de centralisation dun certain nombre de documents publics relatifs la RGPP ; sa valeur, relle, sappuie ainsi sur une fonction darchivage, plus que dinformations dactualit au fil de lavancement de la RGPP. Au-del des questions relatives au bon format de cette prsentation technique, les dveloppements ci-aprs sont consacrs certaines lacunes et imprcisions de contenu mme des informations quelle porte..
2.- Comment sont jugs lavancement et limpact des mesures de la RGPP ?
a) Le systme des feux tricolores : une relle simplicit ? Le systme de notation (ou scoring) par les feux tricolores vert, orange ou rouge, permettant dapprcier lavancement de chacune des mesures de la RGPP, prsenterait, selon la DGME, certains avantages qui expliqueraient, malgr le regard parfois sceptique dont il est lobjet, quil na pas t abandonn. Ce systme aurait notamment pour vertu de constituer un aiguillon efficace lattention des ministres chargs de la mise en uvre des mesures de la RGPP. Aucun dentre eux ne souhaite se voir publiquement associ un feu rouge au titre dune mesure lavancement insuffisant ; chacun dentre eux a le souhait de pouvoir se prvaloir du plus grand nombre possible de feux verts. loccasion de laudition des secrtaires gnraux de certains ministres, les rapporteurs ont constat que ce rle daiguillon tait une ralit, parce que le systme des feux tricolores constitue la traduction dans un langage clair dun jugement public. On note cet gard que linstance de jugement, cest--dire le
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CMPP, plac sous lautorit du Prsident de la Rpublique et du Premier ministre, nest pas un observatoire indpendant de lavancement des mesures de la RGPP. Lexcutif dans son ensemble a aussi un intrt constater et faire constater publiquement que beaucoup dentre elles sont associes un feu vert. En la matire, on assiste une certaine confusion des rles entre le juge et les parties , qui est susceptible dinduire un biais structurellement favorable ce que des feux verts soient dcerns. Une autre qualit du systme des feux tricolores serait quil ferait directement sens, puisque chacun serait en mesure de comprendre la signification associe chaque couleur de feu. Il est vrai que ce dispositif sappuie sur un certain consensus intuitif sur la signification de la notation attribue chaque mesure (1). L autorit de jugement ne pouvait cependant pas se dispenser de dfinir publiquement le sens associ chacune des couleurs vert, orange et rouge. Le tableau suivant retrace lvolution des significations de ces couleurs structurant en principe le systme de notation publique des mesures prises dans le cadre de la RGPP dans les diffrents documents officiels rendus publics au titre de la mise en uvre de la RGPP, compter du rapport dtape du 3 dcembre 2008.
HISTORIQUE DES SIGNIFICATIONS SUCCESSIVES DES COULEURS DE FEU ATTRIBUES AUX MESURES DE LA RGPP
Rapport dtape du 3 dcembre 2008 Feu vert La mesure concerne remplit toutes les conditions dun avancement satisfaisant Feu orange Des travaux sont encore ncessaires pour dfinir un plan daction dtaill et des indicateurs oprationnels, alors que la cible gnrale a bien t dfinie Projet de rforme en cours dexcution, mais dont le calendrier nest pas totalement respect, ou dont la mise en uvre prsente des difficults techniques, qui appellent des dcisions correctrices Projet de rforme en retard ou prsentant des difficults techniques qui appellent des mesures spcifiques La rforme satisfait la plupart des exigences mais ncessite des actions correctrices* Feu rouge La mesure est encore dans une phase antrieure la mise en uvre, car sa cible nest pas encore assez dfinie Projet de rforme dont la phase de mise en uvre na pas encore t engage
Rapport dtape du 13 mai 2009
Projet de rforme pour lequel toutes les conditions sont runies pour atteindre les rsultats escompts dans les dlais prvus
Rapport dtape du 16 fvrier 2010
Rapport accompagnant les CMPP des 30 juin 2010 et 9 mars 2011
Toutes les conditions sont runies pour atteindre les rsultats escompts dans les dlais prvus La rforme progresse au rythme prvu
La russite dune mesure est compromise et appelle aussi des mesures correctrices. La rforme connat un retard important et doit faire lobjet dactions correctrices mettre en oeuvre rapidement.
* La signification que le rapport accompagnant le CMPP du 30 juin 2010 associe la couleur orange est plus prcisment la suivante : la rforme satisfait la plupart des exigences mais ncessite des actions correctrices pour tre mene bien.
(1) Encore que le feu rouge en matire de circulation impose au conducteur de sarrter ; il ne traduit pas le fait que le trafic est arrt en raison dune insuffisance du conducteur. Le paralllisme avec la RGPP nest donc pas total.
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Ce tableau illustre une difficult de la lecture des rapports publics qui ont jalonn la mise en uvre de la RGPP. Il nest en effet pas simple de saisir, la seule lecture de ces dfinitions successives, la signification et la porte des changements rguliers qui leur ont t apports ; changements qui, de facto, complexifient un dispositif dont la simplicit de lecture (par lusage des feux tricolores) devait compenser un certain manque de finesse. Les rapports publics contiennent quelques lments justifiant ces modifications ; le rapport dtape du 13 mai 2009 prcise que prs dun an aprs le dernier conseil de modernisation des politiques publiques, les rformes doivent tre entres dans une phase de mise en oeuvre plus pousse. [] Les exigences ont t renforces. Elles reposent dsormais, outre la qualit de la conduite du projet, sur son stade de ralisation effective et sur ses premiers rsultats. Il tait effectivement pertinent quavec le temps, les critres de jugement aient pris en compte de faon accrue, outre la question du lancement de la mesure concerne, des lments relatifs sa ralisation et ses rsultats. Les rapports accompagnant les CMPP des 30 juin 2010 et 9 mars 2011 ont prcis, comme celui du 13 mai 2009, que les les critres dvaluation sont plus exigeants chaque nouveau rapport . Pourtant, il semble que les noncs successifs de la signification de la couleur verte entre le rapport dtape du 16 fvrier 2010 et les rapports des 30 juin 2010 et 9 mars 2011 dessinent un assouplissement des conditions pour obtenir cette couleur de feu (passage de toutes les conditions sont runies pour atteindre les rsultats escompts dans les dlais prvus au critre la rforme progresse au rythme prvu ). Au demeurant, ni la prise en compte de critres davancement effectif et de rsultats, ni une exigence accrue au fil du temps pour juger de lavancement des mesures, ne semblent rellement justifier lensemble des modifications successives apportes aux significations des couleurs du systme de feux tricolores. Limpression que quelque chose chappe au lecteur est renforce, par exemple, par lassertion selon laquelle, aux termes du rapport accompagnant le CMPP du 30 juin 2010, la couleur du feu est fonction dune tude pralable approfondie de lavancement des rformes selon des critres prcis comme la structuration du projet, le respect du calendrier ou latteinte des rsultats attendus (1). Or le lecteur nest pas en mesure de consulter ces critres qui ne sont pas publics, et donc den juger par lui-mme. Le constat est le mme sagissant des formules suivantes, communes aux rapports accompagnant les deux CMPP des 30 juin 2010 et 9 mars 2011 : ltat davancement de chaque mesure est valu sur la base dobjectifs et dindicateurs
(1) On observe que le rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011, reprenant la mme formule, ne prcise plus que ltude est pralable et approfondie .
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prcis ; aucun de ces objectifs et indicateurs nest en pratique accessible aux lecteurs. Il est ainsi difficile de vrifier, tout le moins dapprcier, le caractre transparent et rigoureux du suivi de la RGPP revendiqu par ces mmes rapports. b) Au-del des feux tricolores, des commentaires souvent trop laconiques sur lavancement des mesures Si lon parvient contourner les difficults portant sur lergonomie de la lecture des rapports publics sur la RGPP dcrites infra, le laconisme et limprcision du suivi propre certaines mesures laissent perplexe. Ce constat peut tre illustr par le cas dune mesure dcide en avril 2008 consistant, parmi dautres tendant renforcer les dispositifs de pilotage de la politique de la ville, procder au Rexamen du rle de ltablissement public damnagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (pareca) dans les projets de rnovation urbaine . La rnovation urbaine, lance en 2003, sappuie sur des oprations de dmolition, reconstruction, rnovation et rsidentialisation des logements sociaux dans certains quartiers prioritaires de la politique de la ville, sur la base de projets ports notamment par les lus locaux concerns. Loprateur principal de la rnovation urbaine est lAgence nationale de la rnovation urbaine (Anru), qui aide la prparation de ces projets et les finance en partie, notamment au titre des fonds quelle reoit dAction Logement (anciennement 1 % Logement) qui bnficie de la collecte de la participation des employeurs leffort de construction assise sur la masse salariale des entreprises. Dans ce contexte dune politique publique de grande ampleur, douze milliards deuros de subventions publiques tant programms pour les travaux de rnovation urbaine sur environ quinze ans pour le financement de lensemble du Plan nationale de rnovation urbaine (PNRU), il tait effectivement opportun de sinterroger sur le rle de lpareca ; cet tablissement public, cr antrieurement au lancement du PNRU, a vocation mener des oprations de rnovation de centres commerciaux dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Sans se chevaucher avec lobjet des projets de rnovation urbaine portant sur le patrimoine des bailleurs sociaux, laction de lpareca, dont le nombre et lampleur des ralisations sont relativement modestes, devait pouvoir sinscrire dans les enjeux de la rnovation urbaine. Le rapport dtape de la RGPP du 3 dcembre 2008 associe un feu rouge la mesure concernant lpareca. Le feu rouge est maintenu dans le rapport dtape du 13 mai 2009 ; il prcise qu une tude sera produite avant lt sur lactivit de lpareca, ses perspectives stratgiques par rapport lexercice de ses missions, ainsi que dventuelles propositions dvolution . Le rapport dtape du 16 fvrier 2010 associe ensuite un feu orange la mesure ; aucune explication
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nest fournie, ni pour justifier cette volution, ni sur les travaux et rflexions en cours pour la mise en uvre de la mesure. Puis dans le rapport associ au CMPP du 30 juin 2006, la mesure est considre comme acheve, sans plus de prcisions. Les annexes au projet de loi de rglement des comptes, portant prcisment, en application de larticle 122 de la loi de finances pour 2010, sur lnumration et la prsentation des impacts des mesures acheves de la RGPP, napportent aucun renseignement supplmentaire. Dans le rapport annuel de performance de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines pour lanne 2009, lannexe ne mentionne pas lachvement de la mesure relative lpareca. On peut certes comprendre quune mesure encore difficilement mise en oeuvre en fvrier 2010 (feu orange) mais acheve en juin de la mme anne nait pas pu tre intgre parmi celles numrs dans un document rendu public au cours de ce mme mois de juin 2010. La mesure acheve concernant lpareca devait donc tre logiquement analyse dans lannexe au projet de loi de rglement des comptes 2010 (dpos lAssemble nationale le 1er juin 2011). Or, cette annexe nen fait pas mention, ce qui constitue dailleurs un manquement aux obligations du Gouvernement, dfinies par la loi, en matire dinformation du Parlement. Au total, sagissant dune mesure mene son terme et qui consistait en un rexamen , il apparat impossible den connatre, mme sommairement, le contenu ; a fortiori de prendre connaissance de la faon dont ce rexamen a pu impacter les missions et lactivit de lpareca dans le contexte de la rnovation urbaine. Ces constats sont surprenants car les rapporteurs ont eu connaissance du fait quune mission de lInspection gnrale des affaires sociales (Igas) a recommand, la fin de lanne 2009, que le feu rouge associ la mesure concernant lpareca dans les rapports dtape des 3 dcembre 2008 et 13 mai 2009 soit remplac par un feu vert ; et ce, eu gard aux efforts, que la mission de lIgas appelait poursuivre, engags par ltablissement public pour rendre cohrente son action avec celle de lAnru. Le rexamen du rle de lpareca avait donc, tout le moins, t engag. Que lavis de lIgas nait pas t totalement suivi (la mesure passant, sans aucune explication publique au demeurant, en feu orange dans le rapport dtape du 16 fvrier 2010) nempchait en rien une information publique sur les options envisages et, a fortiori, la prsentation des arguments susceptibles de justifier que la mesure fut, un moment donn, considre comme acheve.
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c) Les changes administratifs en amont des CMPP, bote noire de la RGPP ? Il nest pas rare que la couleur du feu associe une mesure de la RGPP dans un rapport public constitue de facto la seule information publiquement disponible sur son avancement. Cependant, mme dans les cas o cette notation est accompagne dune explication rdige, il est souvent difficile de comprendre prcisment quel est concrtement son tat davancement et quels sont ses ventuels impacts. Les changes administratifs qui prcdent les CMPP entre les ministres concerns et la DGME (qui a pour rle de prparer la dcision du CMPP pour lattribution des couleurs de feu) semblent pourtant substantiels. Dans le cadre des investigations spcifiques menes par les rapporteurs sur les mesures concernant lducation nationale, le ministre a ainsi bien voulu transmettre aux rapporteurs un document de travail quil avait remis la DGME le 23 dcembre 2010 en amont et pour la prparation du CMPP du 9 mars 2011. Ce document est compos, selon le ministre de lducation nationale, des fiches descriptives des mesures, tablies selon le format-type de la DGME, et de complments rdigs par les services dconcentrs du ministre . Ainsi, on constate que la DGME demande chaque ministre, via ce format-type de fiche, pour chaque mesure de la RGPP : le dtail de la rforme, en prcisant son primtre et ses mesures phares ; les bnfices attendus, le cas chant en distinguant les bnfices en qualit de service, les gains et les externalits ; les points quil est encore ncessaire de prciser et les propositions daction pour la mise en uvre ; les indicateurs suivre pour constater lavancement et les impacts de la mesure, ainsi que les conditions de sa russite ; le calendrier de sa mise en uvre ; le signalement dun ou de risques associs la mesure, en distinguant les enjeux budgtaire, de communication ou technique. Au-del de lexercice qui consiste pour le ministre fournir la DGME, dans un format standard quelle a fix, ces renseignements pour chacune des mesures de son portefeuille, sont associs certaines fiches des dveloppements du ministre, parfois trs dtaills, sur la mise en uvre des mesures correspondantes.
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titre dexemple, la mesure Permettre aux lves handicaps de suivre une scolarit en milieu ordinaire est dtaille dans un document de 8 pages recensant les actions ralises, les moyens humains et financiers mobiliss au titre de la scolarisation des lves handicaps, les actions de communication ralises et un calendrier prvisionnel. Ce document, sil nindique pas la cible quantitative atteindre sagissant du nombre des lves handicaps suivant une scolarit en milieu ordinaire, illustre de faon chiffre que ce nombre a rgulirement augment entre 2006 et 2010. Le rapport associ au CMPP du 9 mars 2011 relaie publiquement cette documentation riche par quatre cinq lignes o est notamment mentionne laugmentation en 2010 du nombre des ETPT dauxiliaires de vie scolaire, des classes pour linclusion scolaire (Clis) et des units localises pour linclusion scolaire (Ulis). Cest peu par rapport au document prpar par le ministre de lducation nationale ; et cependant meilleur au regard de la qualit et de la quantit des prcisions que beaucoup dautres mesures de la RGPP du mme rapport. Au total, on constate que ne sont pas rendues publiques des informations qui pourraient tre utiles pour lapprciation de lavancement de la RGPP, pourtant existantes et ne semblant pas de nature confidentielle. Celles-ci sont traduites dans les rapports publics concernant la RGPP au mieux par quelques dveloppements ncessairement rducteurs, toujours amnags de faon positive, et par la notation par une couleur de feu. Plus gnralement, les rapports publics officiels sur la RGPP se situent toujours quelque part entre lanalyse technique et la communication politique, au risque de ntre ni lune ni lautre de faon satisfaisante ; et de prter le flanc laccusation dtre avant tout une communication que lon aurait habille dun semblant danalyse. * * * Une seconde illustration de la difficult dapprcier ltat davancement dune mesure la simple lecture de la couleur du feu suppose la caractriser, peut sappuyer sur lune des mesures portes par le ministre de lducation nationale. Considrant ainsi le document du 23 dcembre 2010 transmis par le ministre de lducation nationale la DGME, on note que le rapport du 9 mars 2011 associe un feu vert la mesure Optimiser lorganisation scolaire du premier degr (mise en place dtablissements publics denseignement notamment) ; ce qui signifie quelle progresse au rythme prvu (cf. le tableau infra sur la signification du feu vert dans le rapport du 9 mars 2011). La lecture de la fiche rdige par le ministre de lducation nationale sur cette mesure laisse perplexe quant au bien-fond de cette notation.
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Cette fiche voque une difficult initiale, antrieure la RGPP : [larticle 86 de] la loi du 13 aot 2004 [relative aux liberts et responsabilits locales] donne la possibilit dexprimentation des EPEP [tablissements publics denseignement primaire] pour une dure maximale de cinq ans. Le dcret en Conseil dtat, devant dterminer les rgles dorganisation et de fonctionnement des EPEP na pas t pris ce jour. La mesure de la RGPP concernant les EPEP, dcide au printemps 2008, aurait pu sappuyer sur la proposition de loi de M. Benoist Apparu, dpose lAssemble nationale le 15 octobre 2008 et relative la cration des tablissements publics d'enseignement primaire (1). Si la commission des Affaires culturelles et de lducation a nomm notre collgue M. Frdric Reiss (2) rapporteur de cette proposition de loi, son examen par cette commission na pas eu lieu. Dans son rapport de mission remis au Premier ministre le 29 septembre 2010 (3) intitul Quelle direction pour lcole du XXIe sicle ? , M. Frdric Reiss souhaitait toujours la mise en uvre de lexprimentation prvue par la loi du 13 aot 2004. Dans ce document du 23 dcembre 2010, le ministre de lducation nationale prcise dans la fiche quil consacre cette mesure que le rapport de M. Frdric Reiss est ltude et les pistes qui en seront dgages constitueront les axes de cette mesure qui concernait au printemps 2008 les seuls EPEP et qui a t largie la question densemble de lorganisation scolaire dans le premier degr. Il apparat que la mise ltude du rapport de mission de notre collgue prcit ait suffi justifier le passage dun feu orange dans le rapport associ au CMPP du 30 juin 2010 un feu vert dans le rapport associ au CMPP du 9 mars 2011. Sans mentionner les axes effectifs possibles de cette mesure, ce rapport se borne prciser que le rapport Reiss sur la gouvernance et lorganisation de l'cole a t remis en septembre 2010 au ministre de lducation Nationale. Il propose un pacte ducatif entre les services de l'tat et les collectivits territoriales, dans lequel chaque cole mettrait en uvre un contrat ducatif port par un directeur dcole mieux reconnu, et dont le projet pdagogique serait la cl de vote. Le rapport de notre collgue Frdric Reiss constitue certes une contribution importante dans la rflexion prparant la mise en uvre ventuelle de cette mesure, mais au vu de son histoire dj longue, le feu vert qui lui est associ semble tout le moins optimiste. Il nest au demeurant pas certain quun feu orange ( la rforme satisfait la plupart des exigences mais ncessite des actions correctrices ) aurait t plus adapt pour qualifier son avancement quun
(1) Cf. la proposition de loi n 1188 renvoye la commission des affaires culturelles. (2) M. Frdric Reiss est le troisime signataire de cette proposition de loi. (3) Ce rapport a t remis concrtement cette date M. Luc Chatel, ministre de lducation nationale, porte-parole du Gouvernement.
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feu rouge ( La rforme connat un retard important et doit faire lobjet dactions correctrices mettre en uvre rapidement ). d) Le suivi des impacts des mesures de la RGPP nest pas assur par les rapports publics sur la RGPP Le document transmis le 23 dcembre 2010 par le ministre de lducation nationale la DGME montre que la notation dune mesure par lattribution dune couleur de feu juge avant tout le respect des jalons (dfinis ex ante) qui structure son avancement programm. Le libell des significations associes aux couleurs des feux (cf. le tableau supra) illustrait au demeurant labsence de prise en compte de lvaluation des impacts des mesures de la RGPP. Les nouvelles attributions de la DGME en matire dvaluation des politiques publiques (cf. supra) et le fait que le march notifi en novembre 2010 dont elle assure la gestion prvoit la commande dvaluations de politiques publiques justifierait de procder ou faire procder de telles valuations lavenir. Ces questions sont fondamentales, dsormais sans doute plus que la constatation du respect des jalons davancement des mesures encore en cours de la RGPP. titre dexemple, les rapporteurs ont interrog les rectorats sur les liens ventuels quils observent ou tablissent entre chacune des mesures de la RGPP (si tant est quelles sy prtent) et lvolution des rsultats scolaires des lves. Ces rsultats semblent globalement en amlioration, au vu des rponses des rectorats. Une acadmie note ainsi quentre 2009 et 2011 le pourcentage dlves de CE1 ne disposant pas des acquis suffisants en franais est pass de 5,37 % 4,41 % ; ce ratio est pass de 8,9 % 6,6 % pour les mathmatiques sagissant des lves de CM2. Une autre acadmie relve que la proportion dlves entrant en troisime avec au moins un an de retard est pass de 28 % 26,7 % entre 2009 et 2010. Les rectorats ne quantifient pas, bien entendu, limpact de chaque mesure de la RGPP sur lamlioration des rsultats quand elle existe. Certains dentre eux apparaissent nanmoins convaincus de linfluence positive de la dmarche RGPP sur lvolution de ces rsultats. Un rectorat dclare ainsi que les premiers rsultats de ces rformes commencent se faire sentir sur le niveau scolaire des lves. Un autre rectorat estime que lon peut citer, au titre des mesures concourant lamlioration des rsultats, laide personnalise, les nouveaux programmes dans le primaire, les valuations de CE1 et de CM2, ainsi que laccompagnement ducatif. La plupart des acadmies ont au demeurant lintuition, sans pouvoir la vrifier quantitativement ce stade, que si certaines mesures issues de la RGPP
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concourent lamlioration des rsultats, il sagit avant tout de laide personnalise et de laccompagnement ducatif. Un rectorat illustre ce constat en indiquant que dans [une] perspective spculative, on peut nanmoins supposer que compte tenu du dterminisme social trs prgnant dans lacadmie [] qui pse sur les choix dorientation et le niveau des lves, les quelques progrs enregistrs peuvent avoir t soutenus par laccompagnement ducatif en collge et personnalis en coles. Au demeurant, sans mme voquer les rsultats scolaires, les acadmies reconnaissent beaucoup dautres impacts positifs ces deux dispositifs, qui permettraient selon un rectorat une meilleure intgration des lves dans leur tablissement , laffirmation de leur personnalit par la culture, le sport pour un autre ou des progrs en matire de comportement pour un troisime. Ces lments de tmoignage montrent quun important travail dvaluation des mesures de la RGPP, en cours et peut-tre plus encore une fois acheves, reste faire. Les administrations de ltat semblent disposer apporter leurs concours de tels travaux, qui doivent tre bien entendu mens dans un souci dobjectivit qui ncessite que leur matre duvre soit indpendant des administrations concernes, voire des promoteurs des mesures, et en prenant notamment en compte la question de lefficience des mesures tudies. e) le passeport biomtrique et le certificat dimmatriculation des vhicules (CIV) : une vrit rebours des lments officiels de prsentation ? Aux termes du rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011, un feu rouge et un feu orange sont respectivement associs aux mesures Faciliter et scuriser la dlivrance du passeport et de la carte nationale didentit [CNIe] et Faciliter et scuriser la dlivrance des certificats dimmatriculation pour les citoyens . Dans le contexte de ltude annexe, ralise la demande du CEC concernant ces deux mesures, la DGME a retrac lvolution des notations associes chacune de ces deux mesures. La DGME prcise ainsi aux rapporteurs que la mesure sur le passeport biomtrique et la CNIe a port un feu orange, du premier au quatrime rapport, puis rouge dans le cinquime rapport. Alors que le projet de passeport biomtrique suivait son cours conformment aux jalons initialement prvus (dploiement compter doctobre 2008 et gnralisation en juin 2009), le projet de CNIe tait plusieurs reprises retard (dploiement initialement prvu en dcembre 2009 et aujourdhui lautomne 2012). Les feux orange des quatre premiers rapports caractrisaient une moyenne entre les deux projets, passeport biomtrie et CNIe. Le feu rouge du cinquime caractrisait le seul retard du projet CNIe, le volet sur le passeport biomtrique tant considr comme achev.
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On observe que le rapport du 9 mars 2011 nvoque pas le fait que le feu rouge concerne uniquement la partie CNIe de la mesure. Pour viter de lester sa partie concernant le passeport biomtrique dune apprciation portant uniquement sur sa partie CNIe, le rapport de ltude commande par le CEC indique qu une identification spcifique de la rforme concernant le passeport biomtrique semblerait ncessaire afin didentifier la russite qui la caractrise. Il ajoute qu en tout tat de cause, le suivi des mandats de rforme par la DGME apparat avant tout sous un angle gestion de projet / suivi davancement de jalon , indpendamment dune mesure de la performance et dune apprciation des gains gnrs. Le commentaire de la DGME quant au feu vert associ au dploiement de la mesure portant sur le CIV confirme que le critre de jugement du Gouvernement relve du respect des jalons davancement ; elle indique ainsi que la couleur du feu de la mesure sur le SIV est reste verte, du deuxime (premire apparition de la mesure dans un rapport) au cinquime rapport. Le SIV est entr en production le 15 avril 2009, soit un mois avant la sortie du deuxime rapport, et na cess de se dvelopper depuis. Le rapport du cabinet Ernst and Young considre que le feu vert associ la mesure concernant le CIV ne permet pas de qualifier les critres prcis du dploiement de la rforme, comme la structuration du projet, le respect du calendrier ou lattente des objectifs attendus en termes de gains defficience et de scurisation du titre . Le rapport a en effet identifi plusieurs difficults dont la couleur du feu vert, maintenu dans chaque rapport public sur la RGPP, na pas rendu compte et quaucun rapport public na jamais voques. Parmi ces difficults, non ngligeables, releves par le rapport remis au CEC, on peut citer le fait que : le dploiement du nouveau systme de dlivrance des certificats dimmatriculation sest heurt plusieurs difficults, notamment techniques [] ayant conduit des allongements spectaculaires des dlais voire des fermetures des prfectures [ la fin de lanne 2009] ; les conomies ralises par ltat, notamment les gains dETP, natteignent pas la cible escompte et sont relativement faibles par rapport au surcot support par lusager ; [le] systme de contrle, rduit par rapport aux enjeux, peut laisser craindre un renforcement de la fraude documentaire. Ces lments doivent bien entendu tre apprcis relativement dautres, plus favorables, parmi lesquels il est important de relever une satisfaction des usagers et des professionnels de lautomobile impliqus dans le nouveau
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dispositif, aux termes de lenqute mene par la socit Ipsos dans le cadre de ltude demande par le CEC. Au total, les rapporteurs estiment que cette tude illustre linsuffisance des informations prsentes par les rapports publics officiels relatifs la RGPP, jusqu dpeindre une situation dans des termes qui semblent ne pas reflter la ralit.
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III. LA RGPP ET LES AGENTS PUBLICS
A. LA MTHODOLOGIE DE LA RGPP LGARD DES PERSONNELS DE LA FONCTION PUBLIQUE DTAT
1.- La RGPP conue comme condition du succs de la mise en uvre de la rgle du un sur deux
La rgle du non remplacement dun fonctionnaire de ltat sur deux partant la retraite tait, ds le lancement de la RGPP, considre comme une donne exogne, qui simposait cette rvision : il sagissait dun choix politique que la RGPP devait intgrer et dont, au surplus, elle devait permettre lefficience. Le Premier ministre prcisait ainsi, dans son discours du 10 juillet 2007, que le non-remplacement sans rforme des structures, ce serait une erreur. Mais le non-remplacement, accompagn dune refonte de notre organisation et de nos mthodes de travail tous les niveaux, ce sera un succs. [] Si nous nous bornons remplacer un fonctionnaire sur deux comme nous l'avons promis, si nous nous bornons une rforme comptable et arithmtique sans voir au-del, nous risquons de dsorganiser nos services publics et accrotre le mal-tre de nos fonctionnaires.
2. La RGPP conue comme vecteur de valorisation du travail par le retour catgoriel et laccroissement de lintrt des tches
Dans le rapport rendu public loccasion du CMPP du 12 dcembre 2007, il est prcis quen plus de lamlioration du service rendu aux usagers et de la perspective dconomies budgtaires, la RGPP a pour objectif une meilleure valorisation du travail des fonctionnaires [] en adaptant la nature de leurs tches lvolution des besoins des citoyens et en payant mieux des fonctionnaires moins nombreux . La valorisation devait donc tre double, portant la fois sur lintrt des tches confies aux agents publics et sur leur rmunration en contrepartie dune baisse des effectifs. Du point de vue du relvement des rmunrations, le Premier ministre avait, ds le 10 juillet 2007, indiqu souhaiter que les fonctionnaires bnficient d un partage quitable des gains de productivit. Ils seront gagnants en termes financiers au travers du retour leur profit de 50 % des conomies d'emplois qui seront ralises . Cette disposition de politique salariale par retour catgoriel de la moiti des conomies issues de la mise en uvre de la rgle du un sur deux constituait ainsi la contrepartie de leffort double que la RGPP impliquait pour les fonctionnaires, savoir travailler : a) dans un environnement administratif modifi, voire boulevers, par les mesures de la RGPP, b) dans un cadre gnral de baisse des effectifs.
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3.- Laccompagnement des changements induits par la RGPP
Le rapport du 12 dcembre 2007 voque quatre axes de simplification de la vie des agents et [du] fonctionnement des administrations en matire de gestion des ressources humaines , afin de mettre les fonctionnaires en situation la fois dabsorber la baisse des effectifs et la mise en uvre des mesures de rorganisation administrative de la RGPP. Il sagissait grce des mesures incitatives, [de crer] un droit effectif la mobilit , de mieux les accompagner dans le droulement de leur parcours professionnel , de les [rmunrer] la performance et [les intresser] aux gains de productivit et de promouvoir une fonction publique [] plus ouverte et plus diverse . Ces quatre axes sont repris et dtailles dans le mme rapport au travers de trois catgories de mesures : dynamiser les parcours professionnels et crer, pour chaque fonctionnaire, un droit effectif la mobilit : impossibilit pour ladministration de sopposer au dpart dun agent vers un autre emploi (sous rserve dun pravis), suppression des entraves lies au statut du fonctionnaire pour exercer des missions de niveau comparable, mise en place de primes encourageant la mobilit ou accompagnant la rorganisation des services, cration dune indemnit de dpart volontaire ; dvelopper la culture du rsultat au sein de ladministration et le suivi individualis des agents : substitution progressive dun entretien dvaluation la notation, extension aux cadres de la rmunration en fonction des rsultats, mise en place dentretiens et de bilans de carrire, gnralisation des cellules de conseil en carrire ; ouvrir et diversifier le recrutement dans la fonction publique : professionnalisation du contenu des concours ds 2008, accroissement des changes public-priv (possibilit de mise disposition de salaris du priv dans ladministration), suppression des limites dge subsistant encore pour laccs la fonction publique, suppression des barrires lies aux critres physiques, mise en place dun plan en faveur de la diversit des effectifs dans toutes les coles de la fonction publique. On note aussi, toujours dans le mme rapport du 12 dcembre 2007, une rfrence au secteur priv comme inspiration des rformes mener dans la fonction publique de ltat : ltat partage avec les entreprises des exigences defficacit et de qualit de la gestion. Il doit apprendre de leur exprience, notamment dans la modernisation de la [gestion des ressources humaines] et des procdures internes. Celles-ci sont encore trop largement marques par une culture procdurale, refltant une dfiance envers les managers publics et prjudiciable lefficacit de la gestion.
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Le rapport accompagnant le CMPP du 4 avril 2008 synthtisait l'ensemble de ces lments en annonant un texte lgislatif pour les mettre en uvre. Il tait prcis que ce CMPP avait dcid de veiller ce que chaque fonctionnaire ralise le travail le plus utile pour la collectivit et le plus valorisant, dans le respect des valeurs du service public. Cest grce ces rformes que lobjectif de rduction des effectifs de fonctionnaires de ltat annonc par le prsident de la Rpublique lors de sa campagne sera tenu non seulement en prservant la qualit de service, mais en lamliorant. Ces rformes [] seront rendues possibles par ladoption doutils favorisant la mobilit des fonctionnaires qui seront prochainement proposs au Parlement. Les rapporteurs prciseront ci-aprs le contenu de la loi du 3 aot 2009 relative la mobilit et aux parcours professionnels dans la fonction publique, qui a constitu le point darrive de linitiative lgislative ainsi annonce.
B. LA LOI N 2009-972 DU 3 AOT 2009, OUTIL DACCOMPAGNEMENT DE LA RGPP
1.- Un projet de loi adopt dans des dlais moins rapides quenvisags
Le projet de loi du Gouvernement relatif la mobilit et aux parcours professionnels dans la fonction publique, dpos le 9 avril 2008 moins dune semaine aprs le CMPP du 4 avril 2008 avait vocation traiter dans des dlais rapides au moins certaines des questions identifies dans les rapports cits supra en matire de droit de la fonction publique, notamment la cration dun droit la mobilit et laccompagnement dans les parcours professionnels. Le Gouvernement a dclar lurgence sur ce projet de loi concomitamment son dpt. Adopt par le Snat ds le 29 avril 2008, le projet de loi a t adopt par la commission des Lois de lAssemble nationale le 3 juin 2008, pour un examen en sance publique programm le 11 juin 2008. Lexamen du projet de loi a finalement t inscrit plus dun an plus tard lordre du jour de la sance publique de lAssemble nationale les 2 et 7 juillet 2009. En consquence, la commission des Lois de lAssemble nationale a procd le 17 juin 2009 un second examen du texte, cette fois dans les conditions constitutionnelles nouvelles qui impliquaient ensuite lexamen par lAssemble nationale du texte de la commission des Lois. La commission mixte paritaire (CMP) ayant conclu le 8 juillet 2009 un texte commun entre lAssemble nationale et le Snat sur les dispositions restant en discussion, puis les assembles parlementaires ayant adopt ce texte dans les mmes termes le 23 juillet 2009, la loi a t promulgue le 3 aot 2009, soit prs de deux ans aprs le lancement de la RGPP.
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2.- La loi porte de nombreuses mesures qui ne modifient pas les fondements du droit de la fonction publique
Les dispositions, modestes dans lensemble et parfois trs techniques, de la loi du 3 aot 2009 apportent quelques modifications et amnagements au droit de la fonction publique, sans le bouleverser. Les dveloppements ci-aprs prcisent certaines de ces dispositions, parmi les plus susceptibles davoir t utiles dans le cadre des modifications des organisations administratives prvues par les mesures de la RGPP. a) Les dispositions relatives aux conditions de la mobilit Le chapitre Ier de la loi du 3 aot 2009 concerne le dveloppement de la mobilit des fonctionnaires de ltat. Parmi les dispositions qui le composent, est ainsi notamment prvu, par la modification de larticle 13 bis de la loi n 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, le principe selon lequel tous les corps et cadres d'emplois sont accessibles aux fonctionnaires civils [] par la voie du dtachement suivi, le cas chant, d'une intgration, ou par la voie de l'intgration directe [] le dtachement ou l'intgration directe s'effectuant entre corps et cadres d'emplois appartenant la mme catgorie et de niveau comparable, apprci au regard des conditions de recrutement ou de la nature des missions . Au demeurant, la loi du 3 aot 2009 a prvu que tout dtachement autoris au-del de cinq ans donne lieu une proposition dintgration dans le corps ou cadre demploi de destination. Le principe de laccessibilit par voie de dtachement ou dintgration aux corps et cadres demplois civils est tendu aux militaires. Inversement, les fonctionnaires civils ont accs, dans les mmes conditions, aux corps militaires. La loi du 3 aot 2009 prvoit en outre que seules les ncessits du service, apprcies le cas chant par le juge administratif, constituent des motifs valables pour ladministration pour sopposer au souhait dun agent public dtre dtach, mis en disponibilit ou plac en position hors cadres dans un service, une administration ou un organisme public ou priv souhaitant bnficier des services de cet agent au titre dune de ces positions statutaires. La mme loi prvoit par ailleurs, parmi plusieurs dispositions relatives au reclassement des fonctionnaires sans emploi, des garanties financires pour les fonctionnaires de ltat affects un nouveau poste dans une des fonctions publiques suite la restructuration d'une administration de l'tat ou de lun de ses
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tablissements publics administratifs (cration dune indemnit daccompagnement la mobilit). Dans le cas dune telle restructuration, le fonctionnaire peut tre plac en situation de rorientation professionnelle , au titre de laquelle il peut bnficier de certaines prestations individualises de suivi de sa situation jusqu ce quil soit affect dans un nouvel emploi. La loi du 3 aot 2009 prvoit, enfin, des exprimentations permettant un fonctionnaire de cumuler plusieurs emplois temps partiel dans des fonctions publiques diffrentes. b) Les dispositions relatives au recrutement, lapprciation de la performance, aux rmunrations Le chapitre II de la loi du 3 aot 2009 est relatif au recrutement dans la fonction publique. Il prvoit, entre autres, des facults nouvelles, soumises conditions, de recrutement dagents non titulaires dans la fonction publique dtat en remplacement dagents titulaires et de recours aux entreprises dintrim dans les fonctions publiques. Est par ailleurs prcis le sort des contrats de droit public des agents non titulaires dun organisme de droit public selon que son activit est reprise par un organisme de droit public ou priv. Le chapitre III de la loi du 3 aot 2009 contient diverses dispositions de simplification, parmi lesquelles : la facult de grer le dossier dun fonctionnaire sur support lectronique ; les modalits de lexprimentation tendant la facult dapprciation par les administrations de la valeur professionnelle dun fonctionnaire suite un entretien professionnel (et non plus en fonction dune note) afin de statuer sur les avancements dchelon et de grade ; llargissement des facults de cumul dun emploi public temps partiel et dune activit associative ou prive lucrative ; la cration dune indemnit dite de garantie individuelle du pouvoir dachat (Gipa) au bnfice des fonctionnaires et de certains agents publics, lorsque leur traitement indiciaire brut a progress moins vite que l'inflation ; les conditions de la mise disposition des agents publics servant au titre dune activit du ministre de la dfense confie par contrat une personne prive.
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c) Des dispositions la hauteur des enjeux ? Lexemple de la question de la mobilit Il est difficile de dterminer dans quelle mesure les facults ouvertes par la loi du 3 aot 2009 en matire de mobilit, de recrutement et de cumul demplois ont t utiliss par les agents publics et par ladministration de ltat. cet gard, M. Michel Moreau, prsident de la Confdration franaise des travailleurs chrtiens des fonctionnaires et agents de ltat (CFTC), au cours de la table ronde du 27 septembre 2011 runissant les organisations syndicales reprsentatives de la fonction publique linvitation des rapporteurs, a port une apprciation plutt positive sur cette loi, tout en notant que la RGPP avait paralllement accru les besoins en matire de mobilit professionnelle : Sagissant de la gestion des carrires, la RGPP a plutt complexifi les parcours professionnels avec pour consquence de moindres mobilits fonctionnelles ou hirarchiques compte tenu de la rduction des effectifs en tout cas, mobilits fonctionnelles et/ou gographiques sont moins choisies que subies, mme si la loi relative la mobilit et aux parcours professionnels comporte des lments positifs en permettant aux agents de construire des parcours professionnels valorisants. Lors de la mme table ronde, M. Bernard Van Craeynest, prsident de la Confdration franaise de lencadrement-Confdration gnrale des cadres (CFE-CGC) a considr que le traitement de la question de la mobilit ncessitait des rformes dune autre envergure que celles de la loi du 3 aot 2009 : si nous voulons encourager la mobilit entre les fonctions publiques, il faut se diriger, [] vers la constitution dune vraie fonction publique de mtiers, une et indivisible, qui seule favorisera la lisibilit et la cohrence dans la gestion des carrires. Pour sa part, M. Emmanuel Paillusson, secrtaire gnral de Solidaires Concurrence, consommation, rpression des fraudes (Solidaires CCRF), a mis une opinion analogue en la reliant la question de la formation initiale, en prcisant qu il nexiste pas trois fonctions publiques mais une seule qui se dcline en trois pans. De plus en plus de concours sont dailleurs aujourdhui ouverts lensemble des agents, et cest heureux. Nanmoins, tout le monde nest pas capable de tout faire, si sduisante que soit cette ide, mme si certains mtiers peuvent tre exercs dans plusieurs administrations, services ou ministres. Toutefois, pour que les personnels puissent effectivement emprunter les passerelles offertes et profiter de la mobilit, ils doivent bnficier dune formation initiale et continue de haut niveau. d) Une loi accompagne et suivie dautres dispositions qui en partagent lesprit notamment en matire de mobilit
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En amont de lentre en vigueur de la loi du 3 aot 2009, quatre dcrets du 17 avril 2008 ont constitu, selon les termes du Gouvernement, une bote outil indemnitaire daccompagnement la mobilit. Leurs principales dispositions sont les suivantes : le dcret n 2008-366 institue une prime de restructuration de service et une allocation d'aide la mobilit du conjoint : la prime concerne lagent mut ou dplac dans le cadre dune restructuration. Dun montant maximum de 15 000 euros, elle peut tre complte par une allocation daide la mobilit du conjoint ou du partenaire dun pacte civil de solidarit, dun montant forfaitaire de 6 100 euros, cette allocation visant indemniser la cessation dactivit professionnelle du conjoint du fonctionnaire ; le dcret n 2008-367 institue un complment indemnitaire en faveur de certains fonctionnaires de l'tat l'occasion d'oprations de restructuration : ce complment concerne les fonctionnaires de ltat qui, loccasion doprations de restructuration, rintgrent leurs corps dorigine lissue de loccupation, pendant au moins quatre ans, demplois la dcision du Gouvernement ou demplois responsabilits particulires relevant de statuts demploi. Le complment indemnitaire, vers de faon dgressive sur une dure maximale de deux ans, a pour objectif de compenser, en partie, la perte de rmunration qui peut rsulter de la rintgration ; le dcret n 2008-368 institue une indemnit de dpart volontaire : cette indemnit peut tre attribue aux agents de ltat titulaires et non titulaires de droit public recruts pour une dure indtermine, quittant dfinitivement ladministration la suite dune dmission rgulirement accepte. Le montant de lindemnit de dpart volontaire est fix individuellement par rfrence la rmunration de lagent, et ne peut excder une somme quivalente 24 mois de la rmunration annuelle brute perue par lagent au cours de lanne civile prcdant celle du dpt de la demande de dmission ; le dcret n 2008-369 cr une indemnit temporaire de mobilit : cette indemnit, dun montant maximum de 10 000 euros, peut tre verse aux agents de ltat titulaires et non titulaires de droit public recruts pour une dure indtermine, qui acceptent une mobilit sur un poste pour lequel existe une difficult particulire de recrutement. Toujours dans loptique de faciliter la mobilit des agents, les platesformes rgionales dappui interministriel la gestion des ressources humaines, crs par le dcret n 2009-587 du 25 mai 2009 et dont la DGAFP assure lanimation du rseau qui les rassemble, ont pour objet de contribuer la mise en uvre de certaines des mesures que la loi du 3 aot 2009 prvoit. Ces platesformes, institues dans chaque rgion depuis le 1er janvier 2010, sont constitues dun responsable directeur , de trois conseillers (en a) formation, b) action
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sociale et c) gestion prvisionnelle, mobilit et carrire) et dun assistant ou webmestre ; elles sont places auprs du secrtaire gnral pour les affaires rgionales (SGAR). Ces plates-formes ont, entre autres, pour mission, dans une optique rgionale et interministrielle : de centraliser et de prsenter au niveau rgional loffre de formation en direction des agents publics ; de recenser lensemble des mtiers et comptences disponibles dans les services dconcentrs, en prcisant les effectifs disponibles correspondants ; danimer les rseaux rgionaux de conseillers en mobilit et carrire ; de grer une bourse rgionale interministrielle de lemploi public (BRIEP). Dautres outils permettant aux agents publics denvisager leur mobilit en sappuyant sur la connaissance et la valorisation de leurs mtiers et comptences ont t dvelopps. Le rpertoire interministriel des mtiers (RIME) a fait lobjet dune rcente actualisation et comprend dsormais 261 emplois rpartis en 26 domaines fonctionnels. Selon le Gouvernement, un projet supplmentaire en cours de ralisation, est de mettre en corrlation les nomenclatures des rpertoires [des 3 fonctions publiques] pour avoir une visibilit des mtiers identiques ou proches dans les 3 fonctions publiques et faciliter ainsi les mobilits au sein de la fonction publique. En outre, selon le rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011, un dictionnaire interministriel des comptences de ltat sera prochainement disponible. Construit partir des indications mentionnes dans le rpertoire, il dfinit les comptences en trois catgories : les connaissances (30 rubriques), les savoir-faire (210) et les savoir-tre (20). Le dictionnaire sera accompagn dun outil dexploitation permettant de reprer les proximits demplois et de procder des recherches, soit par lentre de la comptence, soit par lentre de lemploirfrence du RIME. Ces efforts informatifs pour ouvrir, y compris dans les esprits, les perspectives de mobilit compltent les dispositions tendant fusionner des corps de fonctionnaires, qui largissent en principe les facults de mobilit au sein dun mme corps. Le rapport du 9 mars 2011 prcise que les passerelles au sein de la fonction publique continuent stendre. Pour cela, un nouveau programme de fusion des corps a t mis en place pour en rduire le nombre de 150 de 2010 2015 (passant ainsi de 380 environ 230 corps). Au total, 292 corps auront t fusionns entre 2007 et 2011 (en 2005, on en comptait encore 685).
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C. LA RGPP SEMBLE CONDUIRE UN DIALOGUE SOCIAL PLUS INTERMINISTRIEL
Pour le ministre charg du budget, interrog par les rapporteurs au titre de lautorit quil exerce sur lquipe interministriel dappui de la RGPP (1), sur le plan de la mthode, laccompagnement RH de la RGPP a donn lieu une rpartition des rles entre le SGG qui assure le pilotage du dialogue social et la DGAFP qui assure lanimation du travail interministriel de convergence et dharmonisation des processus RH. Le SGG est plus prcisment intervenu dans le cadre de laccompagnement de la Rate ; ainsi, la mise en place des directions dpartementales interministrielles (DDI) a conduit le Gouvernement engager des travaux de convergence et dharmonisation des modalits de gestion des ressources humaines des personnels concerns. Ces travaux ont conduit la circulaire n 5436/SG du 5 janvier 2010 du Premier ministre qui porte une charte de gestion des DDI (cres le 1er janvier 2010 dans le cadre de la Rate). Le Premier ministre y prcise que la charte de gestion a pour objet de : donner aux prfets, aux directeurs des DDI et aux agents une visibilit globale sur les rgles qui seront applicables en matire de gestion des ressources humaines ; concilier le fonctionnement des nouvelles directions avec une gestion statutaire qui continue relever des dpartements ministriels ; identifier les actes de gestion pour lesquels un travail dharmonisation est engag compter de 2010 ou le sera plus long terme . Le Premier ministre voque dans la circulaire du 5 janvier 2010 les conditions de la cration de directions interministrielles dconcentres rassemblant des agents relevant de nombreux ministres en prcisant que lharmonisation des rgles applicables au niveau territorial doit rester compatible, pour chaque ministre, avec ses processus de gestion pour lensemble des agents relevant des mmes corps que ceux affects dans les directions dpartementales interministrielles. La charte de gestion porte par la circulaire du Premier ministre du 5 janvier 2010 rsume la situation quil sagit de traiter par les lments suivants : sans modifications statutaires pour les agents et sans modifications des programmes budgtaires, compte tenu de la complexit inhrente au primtre
(1) Pour mmoire, cette quipe est compose de la direction du budget, de la DGME et de la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique (DGAFP).
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couvert (plus de 50 000 agents relevant de cinq ministres et denviron 70 corps), qui ncessite une attention particulire quant laccompagnement des personnels et de formation des gestionnaires, la gestion des DDI doit, pour tre exemplaire, reposer sur trois grands principes : 1. Une rpartition prcise des responsabilits ; 2. Une coordination prenne des ministres sous lautorit du Premier ministre ; 3. Un dialogue social tous les niveaux avec les organisations syndicales. Sur cette base, des travaux pilots par le SGG et anims par la DGAFP, ont port depuis, selon les informations transmises aux rapporteurs, sur : le dialogue social, les comits techniques paritaires des DDI ayant t lus le 19 octobre 2010 ; le temps de travail, sagissant de son organisation et des astreintes ; lharmonisation des cycles dvaluation, de mutation et de promotion ; la doctrine de publication des postes sur la bourse interministrielle de lemploi public (BIEP) et les bourses rgionales (BRIEP) ; laction sociale, par l identification de la gamme des prestations ministrielles applicables chaque catgorie dagents des DDI [et via des] propositions de rapprochement des textes et des processus relatifs aux prestations daction sociale en matire de restauration collective et de sjours denfants. Les projets de texte qui portent sur ces sujets ont vocation tre examins en comit technique paritaire des DDI, plac auprs du Premier ministre, et dont la premire runion a eu lieu le 3 fvrier 2011. Les rapporteurs notent qu linstar de la DGME (cf. supra), la DGAFP est amene, dans le prolongement de la RGPP et plus particulirement de la Rate, se placer au service du SGG ; ce qui conforte la lgitimit de la question du positionnement administratif et institutionnel optimal, pour lavenir, des administrations qui portent la rforme de ltat. Ce point a dailleurs t voqu par M. Patrick Hallinger, secrtaire national lUnion gnrale des fdrations de fonctionnaires de la Confdration gnrale du travail (UGFF-CGT), lors de la table ronde organise par les rapporteurs le 27 septembre 2011 ; il notait que le Secrtariat gnral du Gouvernement, qui joue un rle important dans la cohrences des politiques
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interministrielles, la DGAFP et la DGME interviennent sur les mmes thmes. Sagissant plus prcisment des missions et des emplois, le Secrtariat gnral du Gouvernement accomplit un travail positif avec les organisations prsentes au sein du Comit technique paritaire (CTP) central . Ce constat conduit au demeurant M. Patrick Hallinger, linstar des rapporteurs (cf. supra), sinterroger sur lorganisation institutionnelle et administrative de la rforme de ltat en ces termes : La direction gnrale de la modernisation de ltat (DGME), elle aussi dpendante de Bercy, ne devrait-elle pas [] tre rattache directement aux services du Premier ministre ?
D. RALITS ET PERSPECTIVES DE LA RMUNRATION AU MRITE
La rmunration au mrite a constitu, au lancement de la RGPP, lun des axes daccompagnement et dimplication des agents publics au regard de sa mise en uvre. Larticle 38 de la loi n 2010-751 du 5 juillet 2010 relative la rnovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives la fonction publique a insr larticle 20 de la loi n 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires une disposition prvoyant que les indemnits peuvent tenir compte des fonctions et des rsultats professionnels des agents ainsi que de la performance collective des services. La cration de la prime de fonctions et de rsultats (PFR), dailleurs antrieure la loi du 5 juillet 2010, et celle de la prime dintressement la performance collective constituent ce jour les principales dclinaisons de cette orientation.
1.- Linstauration de la prime de fonctions et de rsultats (PFR)
La PFR a en premier lieu t institue par le dcret n 2008-1533 du 22 dcembre 2008 en faveur des fonctionnaires appartenant des corps de la filire administrative ou dtachs sur un emploi fonctionnel de cette filire (cf. larticle 1er du dcret du 22 dcembre 2008). La filire administrative correspond aux mtiers les plus classiques de la fonction publique de ltat, exercs notamment par les adjoints et secrtaires administratifs, ainsi que par les attachs dadministration (1). Larticle 2 du mme dcret prvoit que la PFR comprend deux parts : une part fonctionnelle , tenant compte des responsabilits, du niveau dexpertise et des sujtions spciales lies aux fonctions exerces . Au
(1) Larticle 1er du dcret du 22 dcembre 2008 prcise que les corps et emplois concerns sont fixs par arrt interministriel des ministre chargs de la fonction publique et du budget, ainsi que du ministre intress.
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regard dun montant annuel de rfrence (1), cette part fonctionnelle peut varier dans un rapport de 1 6 ; une part tenant compte des rsultats de la procdure dvaluation individuelle par la rglementation en vigueur et de la manire de servir . Au regard dun montant annuel de rfrence (2), cette part au mrite peut varier dans un rapport de 0 6. Le dcret n 2009-1211 du 9 octobre 2009 institue, compter du 1 janvier 2010, la facult dinstaurer la PFR pour les emplois a) de chefs de service, directeurs adjoints et sous-directeurs des administrations centrales de ltat, et b) dexperts de haut niveau et de directeurs de projets des administrations de ltat et de ses tablissements publics.
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Les bornes entre lesquelles les parts fonctionnelle et au mrite peuvent varier sont les mmes que celles fixes par le dcret du 22 dcembre 2008. La principale adaptation du dcret du 9 octobre 2009 par rapport celui du 22 dcembre 2008 est la substitution, pour dfinir la part au mrite de la PFR, de la ralisation des objectifs quantitatifs et qualitatifs aux rsultats de la procdure dvaluation individuelle par la rglementation en vigueur . Le dcret du 9 octobre 2009 prvoit, pour les agents quil vise, une procdure de consultation dun comit dattribution de la PFR pour la fixation du montant de prime vers chaque agent. Ce comit, dont la composition est dfinie par arrt du ministre intress, comprend de droit le secrtaire gnral de ce ministre, ainsi que le directeur dadministration centrale ou le chef de service de lagent concern. Le comit est consult par ce directeur dadministration centrale ou ce chef de service (lui-mme membre du comit) sur le montant quil est envisag de verser lagent au titre de chacune des deux parts fonctionnelle et au mrite . Larticle 6 du dcret du 9 octobre 2009 prcise qu en particulier, le comit d'attribution de la prime de fonctions et de rsultats rend un avis sur la manire dont chaque fonctionnaire a atteint les objectifs qui lui ont t assigns et propose le montant de l'indemnit qui lui parat correspondre cette valuation. Le dcret n 2010-258 du 12 mars 2010 instaure la PFR, compter du 1 janvier 2010, en faveur des fonctionnaires nomms dans un emploi de direction de ladministration territoriale de ltat. Il sagit, aux termes de larticle 1er de ce dcret, des fonctionnaires occupant un emploi de directeur rgional, de
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(1) Larticle 4 du dcret du 22 dcembre 2008 prcise que ce montant annuel de rfrence est fix, pour chaque grade ou emploi, par arrt interministriel des ministre chargs de la fonction publique et du budget, ainsi que du ministre intress. (2) Larticle 4 du dcret du 22 dcembre 2008 prcise que ce montant annuel de rfrence est fix dans les mmes conditions que celui concernant la part fonctionnelle.
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directeur rgional adjoint, de secrtaire gnral pour les affaires rgionales, d'adjoint au secrtaire gnral pour les affaires rgionales, de directeur dpartemental et de directeur dpartemental adjoint. Les carts possibles de variation des parts fonctionnelle (de 1 6) et au mrite (0 6) sont les mmes que dans les deux dcrets prcdents. Selon larticle 2 du dcret du 12 mars 2010, cette seconde part tient compte des rsultats obtenus au regard de la ralisation des objectifs quantitatifs et qualitatifs fixs annuellement ainsi que de la manire de servir. Larticle 7 du dcret du 12 mars 2010 prcise qu il est institu auprs du secrtaire gnral du Gouvernement un comit d'harmonisation de la prime de fonctions et de rsultats des emplois de direction de l'administration territoriale de l'tat , qui se runit au moins une fois par an et dont la composition est fixe par arrt du Premier ministre. Ce comit met un avis pralable : sur la dtermination des parts fonctionnelles la premire anne de la mise en uvre de la prime de fonctions et de rsultats et, en tant que de besoin, les annes suivantes ; sur la cohrence des montants susceptibles d'tre attribus pour la part tenant compte des rsultats [] ; cet effet, le comit examine pour chaque type d'emploi [] la rpartition et les niveaux des montants servis, ainsi que leur volution dans le temps ; il peut examiner des situations individuelles. Le dcret n 2010-1206 du 12 octobre 2010 instaure la PFR pour les membres des corps des inspections gnrales de ladministration et des affaires sociales, ainsi que pour les agents dtachs pour exercer les fonctions dinspection correspondantes. Les carts de variation de chacune des deux parts sont les mmes que dans les dcrets voqus ci-dessus. Larticle 2 du dcret du 12 octobre 2010 prcise que : la part fonctionnelle tient compte des responsabilits, de l'exprience, du niveau d'expertise et des sujtions lies aux fonctions exerces ; la part au mrite tient compte des rsultats de la procdure d'valuation individuelle prvue par la rglementation en vigueur ainsi que de la manire de servir , linstar du dcret du 22 dcembre 2008 pour les fonctionnaires de ltat de la filire administrative. Selon le rapport associ au CMPP du 9 mars 2011, la PFR devait ainsi concerner prs de 150 000 agents fin 2011 , contre 54 500 agents au 1er janvier de la mme anne.
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2.- Linstauration dune prime dintressement collective
Le dcret n 2011-1038 du 29 aot prvoit un cadre dinstauration de primes dintressement la performance collective des services dans les administrations de ltat, ses tablissements publics, ainsi que dans les juridictions. Selon larticle 2 de ce dcret, le ministre intress [] dfinit, par arrt, pour les services de son administration et pour ceux des tablissements publics placs sous sa tutelle, les diffrents dispositifs d'intressement la performance collective, et il dtermine les services auxquels s'appliquent ces dispositifs . Le mme article prcise que dfinir un dispositif dintressement la performance collective signifie, pour le ministre intress, lui assigner des objectifs, des indicateurs et des rsultats atteindre sur une priode de douze mois conscutifs [] des modalits de certification des rsultats obtenus [et] des modalits d'attribution de la prime. La publication rcente du dcret, lexigence de cette priode de douze mois au terme de laquelle est value la performance dun service potentiellement bnficiaire et le fait que la mise en uvre de lintressement la performance collective soit concrtement tributaire de la cration dun dispositif ad hoc par le ministre intress expliquent quil nest pas encore rellement mis en uvre ce jour.
3.- Quelle valuation de la rmunration au mrite ?
Il est difficile ce stade dtablir un bilan de ces modalits de rmunration au mrite , tant la PFR est encore rcente et la prime dintressement collective au stade du cadrage gnral. Certaines des organisations syndicales reprsentatives des agents de la fonction publique qui ont particip, linvitation des rapporteurs, la table ronde sur la RGPP le 27 septembre 2011 ont exprim cette occasion des positions contrastes, tendant nanmoins vers un certain scepticisme sur les principes mmes de la rmunration au mrite. M. Vincent Hacquin, prsident de la Fdration des fonctions publiques de la Confdration franaise de l'encadrement-Confdration gnrale des cadres (CFE-CGC) prcise que la CGC est plutt favorable aux systmes qui permettent de reconnatre les mrites des agents, condition quils soient fonds sur des critres aussi objectifs que possible. Ainsi, le systme de PFR devrait reposer sur des critres transparents ce qui suppose un dialogue social. Pour Mme Anne Feray, secrtaire nationale de la Fdration syndicale unitaire (FSU), la rmunration au mrite sinscrit plus largement dans lapproche de la RGPP par rapport la fonction publique, soit : le glissement de la gestion
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des personnels au fameux management , autrement dit lindividualisation de la gestion et de la rmunration. Cest oublier que les rgles collectives crent des solidarits et permettent aux personnels daccepter certaines dcisions. Les logiques aujourdhui luvre minent au contraire le travail dquipe au sein de la fonction publique . Elle met ainsi en doute latteinte de lobjectif mme de la rmunration au mrite, soit la cration de conditions permettant lamlioration de la performance individuelle et collective des agents. M. Emmanuel Paillusson, secrtaire gnral de Solidaires Concurrence, consommation, rpression des fraudes (Solidaires CCRF), sinterroge sur la prime de fonctions et de rsultats (PFR) : un coefficient tant appliqu, si jose dire, en fonction des fonctions cest la partie F , cela signifie-t-il que certaines dentre elles sont plus nobles que dautres ? mon sens, non, car nous sommes tous au service des publics. cela sajoute le fait quau sein de certains ministres ou administrations, les agents ne choisissent pas toujours leur poste, le directeur procdant aux affectations partir des postes vacants dont il dispose. Sagissant de la partie R , nous considrons que le travail administratif est collectif et que nous en sommes hlas arriv aujourdhui un vritable comptage de btons . Sa position, sceptique, concerne ainsi tout autant la partie fonctionnelle que la partie au mrite de la PFR.
E. LA RGPP ET LES AGENTS PUBLICS : DU MALAISE AU REJET
1.- Le leitmotiv officiel de la ncessit de lassociation des agents publics
Le credo de lancement de la RGPP a toujours t renouvel depuis : cette nouvelle modalit de rforme de ltat ne pourrait russir quappuye sur la mobilisation et ladhsion des agents publics. Avant mme ce lancement, le rapport de dcembre 2005 intitul des finances publiques au service de notre avenir , rendu public par la commission prside par M. Michel Pbereau rapport qui a inspir la RGPP y compris dans son volet ressources humaines en faveur de laccroissement des perspectives de mobilit et de la mise en uvre de la rmunration au mrite prcisait qu aucune organisation de grande taille nest capable de bouleverser son mode de fonctionnement et son organisation du jour au lendemain. Ce qui importe, cest la constance dans le changement, la continuit du dialogue avec les partenaires sociaux et la qualit du management des quipes. Dans son discours du 10 juillet 2007, le Premier ministre M. Franois Fillon a longuement abord les questions relatives la gestion des ressources humaines, prsentant le cadre de nombreux dispositifs voqus ci-dessus en la matire. Il prcisait qu il n'est plus possible de dcrter la rforme. Il nous faut,
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pour la russir, un mouvement d'adhsion et de confiance. Au service de l'tat, peuttre plus que partout ailleurs, cette adhsion doit tre recherche et stimule, mme si l'autorit politique doit assumer ses choix stratgiques . Il voquait dans le mme discours une forme de participation des agents publics la conception des rformes, en notant qu ils sont nombreux ces fonctionnaires qui ont des ides sur la faon d'amliorer l'efficacit de leur travail et de leur service. Ces ides, elles doivent remonter aux instances de dcision. Elles ne doivent pas restes lettre morte. Dans le rapport associ au CMPP du 4 avril 2008, M. ric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, prcisait que la rforme de ltat ne peut saccomplir que si les fonctionnaires trouvent dans le processus de changement une nouvelle source de fiert professionnelle et de motivation. Lexercice de rvision des politiques publiques doit en effet tre loccasion, pour tous les agents publics, de se mobiliser pour un tat moderne et des politiques publiques performantes. Le dialogue est men par chaque ministre, mais aussi au niveau de la fonction publique dans son ensemble.
2.- Lassociation des agents publics sest borne leur information, dans le cadre dun discours gnral parfois ambigu sur la porte de la RGPP
Les rapporteurs ont indiqu supra, sappuyant entre autres sur le cas de lducation nationale, que les tats-majors des administrations dconcentres de ltat navaient pas t associes la phase dlaboration des mesures de la RGPP ; il nest pas certain au demeurant que les administrations centrales ellesmmes aient t associes la dmarche des quipes mixtes daudit. A fortiori, il est patent que les agents publics dans leur ensemble nont pas particip cette phase et nen ont pas t informs. Interrogs ce sujet par les rapporteurs, les rectorats confirment pleinement ce constat. Ils voquent aussi les modalits utilises pour linformation des agents, une fois les dcisions prises. Pour ce faire, beaucoup de rectorats ont transmis des informations loccasion des changes ayant eu lieu dans le cadre des instances paritaires statutaires de consultation des personnels (conseil acadmique de l'ducation nationale CAEN , comits techniques paritaires acadmiques CTPA et comits techniques paritaires spciaux CTPS). Une consultation des personnels ou de leurs reprsentants a parfois t organise pour prsenter et prparer la mise en uvre de certaines mesures ; des temps dchanges spcifiques ont t ainsi mis en place par certains rectorats, diffrents chelons, afin dinformer des finalits des rformes nationales et dengager un dialogue sur les modalits de leur dclinaison sur le territoire acadmique. Un rectorat voque galement lorganisation de runions par les services dinspection destination des enseignants exerant dans leur ressort territorial, ainsi
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que la ralisation de prsentations par les chefs dtablissements, devant les conseils denseignement, le conseil pdagogique et certaines instances dlibratives des tablissements scolaires (commission permanente et conseil dadministration). Les rectorats observent que le placement off shore de lenseignement scolaire par rapport la RGPP, encourag par le ministre, a conduit ne pas prsenter au personnel les mesures pourtant officiellement labellises RGPP comme en dcoulant. Le ministre a ainsi prsent ces rformes des mesures de modernisation et damlioration de laction ducative . Cette stratgie dvitement du label RGPP a sans doute contribu a contrario lassimilation pure et simple de la RGPP la seule rgle du un sur deux pour les agents dun ministre de surcrot fortement contributeur en matire de baisses deffectifs ; elle a pu empcher ces agents de pondrer leur vision de la RGPP, issue de cette seule rgle, par les effets, parfois considrs comme positifs par ces agents, des mesures de nature pdagogique portes par le ministre au titre de la RGPP (comme la gnralisation de laccompagnement ducatif dans les collges et son extension certaines coles primaires). Au-del de ce ministre, labsence dinformation, dfaut dassociation, des agents publics lors de la phase de lancement de la RGPP a, plus gnralement, amoindri la visibilit des mesures proprement dites de la RGPP, en regard dune rgle simple et oprationnelle de baisse des effectifs. La chronologie qui a dabord vu pose la rgle du un sur deux puis lance la dfinition, en secret, des mesures ne pouvait conduire quau soupon que celles-ci navaient pas dautre objet que le service de cette rgle, sans considration de la qualit du service rendu. Le Gouvernement a pourtant tent daccompagner la RGPP par une rflexion densemble, et concerte, concernant la fonction publique. Il a ainsi lanc le 1er octobre 2007 une confrence nationale sur les valeurs, les missions et les mtiers de la fonction publique. Cette confrence sest acheve au dbut du mois de mars 2008 et a conduit la publication dune synthse des contributions produites loccasion de cette confrence, portant 100 propositions recoupant certains lments relatifs aux ressources humaines accompagnant la RGPP, sans que cette synthse fasse dailleurs explicitement rfrence celle-ci. Cette synthse avait vocation inspirer les travaux de M. Jean-Ludovic Silicani, conseiller dtat, dsign rapporteur gnral dune mission tendant llaboration dun livre blanc sur lavenir de la fonction publique et le service public de demain , aux termes dune lettre de mission que lui ont adresse M. ric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique et M. Andr Santini, secrtaire dtat la fonction publique, ds le 20 septembre 2007 en amont de la confrence nationale.
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Le livre blanc sur l'avenir de la fonction publique faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France a t remis par M. Jean-Ludovic Silicani le 17 avril 2008 aux ministres qui lavaient charg de cette mission, soit aprs le dpt au Snat, le 9 avril 2008, du projet de loi relatif la mobilit et aux parcours professionnels dans la fonction publique. Les 40 propositions de ce livre blanc, linstar de la synthse qui la inspir, se situent dans lesprit des dispositions relatives la fonction publique qui ont accompagn la RGPP, sans, dans le cas du livre blanc non plus, lvoquer expressment. Le communiqu rapportant la communication de M. ric Woerth faite devant le Conseil des ministres le 16 avril 2008, soit la veille de la remise officielle du livre blanc, prcise, prudemment, qu partir des recommandations qui y seront formules et avant d'indiquer la suite qu'ils entendent leur donner, les ministres chargs de la fonction publique engageront, avant l't, des discussions avec l'ensemble des parties prenantes, en particulier avec les parlementaires, les partis politiques reprsents au Parlement et les partenaires sociaux, confdrations syndicales comme fdrations de fonctionnaires. Diffrentes enqutes dopinion et les tmoignages syndicaux recueillis par les rapporteurs lors de la table ronde quils ont organise le 27 septembre 2011 tmoignent que cette discussion et cette concertation nont pas convaincu les reprsentants des agents publics du bien-fond des rformes lies la RGPP.
2. La RGPP, repoussoir pour les agents publics ?
a) Les rsultats dune enqute de linstitut Ifop de novembre 2010 Dans ses rponses vos rapporteurs, le Gouvernement, constatant qu il ny pas dindicateurs spcifiques qui aient t mis en place afin de mesurer lappropriation par les agents des mesures RH de la RGPP , voque une tude ralise par linstitut Ifop (1) pour Accenture/Les chos Confrences ralise en novembre 2010. Le Gouvernement prsente certains des rsultats de cette tude en prcisant quelle montrait [] que 64% des agents de la fonction publique considraient que la rforme de ltat telle quelle est mene actuellement est indispensable. Ce mme sondage prcisait que, pour les agents ayant vcu une rorganisation de leur service, 60% dentre eux affirmaient avoir t informs sur les causes et les objectifs de cette rorganisation (soit 8% de plus quen 2009), montrant ainsi les efforts fournis par lencadrement. Cette mme tude prsente dautres rsultats plus contrasts. Ainsi :
(1) tude ralise par lIfop pour Accenture/Les chos Confrences sur un chantillon de 803 fonctionnaires, reprsentatif des agents des fonctions publiques dtat et territoriale avec application de la mthode des quotas (sexe, ge, niveau hirarchique et type de fonction publique). Les interviews ont eu lieu par questionnaire auto-administr en ligne (CAWI - Computer Assisted Web Interviewing) du 15 au 18 novembre 2010.
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79 % des agents interrogs sestiment mal informs sur la vaste rforme de ltat et de la fonction publique en cours , ce taux tant nanmoins en lgre baisse par rapport novembre 2008 (81 %) et novembre 2009 (83 %) ; 53 % des agents interrogs ne considrent pas que cette rforme est utile, les fonctionnaires la trouvant utile tant nanmoins majoritaires chez les agents des catgories A et B ; 69 % et 76 % des agents interrogs ne trouvent pas cette rforme respectivement acceptable et juste. malgr une trs lgre progression des opinions positives, 67 % des agents interrogs se dclarent tout fait ou plutt opposs cette rforme, dont 61 %, 58 % et 72 % des agents respectivement des catgories A, B et C ; 46 % des agents interrogs considrent que la rforme simplifie les dmarches administratives pour les citoyens. Les agents partageant cette opinion taient majoritaires aux mois de novembre 2007 2009 ; 37 % des agents interrogs considrent que la rforme de ltat aura un impact positif sur limage de la fonction publique auprs des Franais, ce taux tant en baisse constante depuis novembre 2007 o il stablissait 50 % ; 27 % des agents interrogs considrent que la rforme offre de nouvelles perspectives dvolution professionnelles, ce taux tant en baisse constante depuis novembre 2007 o il stablissait 43 % ; 21 % des agents interrogs estiment que les agents de la fonction publique sont bien associs la rforme, ce taux ayant vari de 22 % 16 % de novembre 2007 novembre 2009 ; la question de savoir si la rforme aura des effets positifs sur certains thmes, une majorit ne se dgage 51 % que pour la qualit du service rendu aux citoyens. Pour tous les autres items lautonomie dans le travail, son intrt, les rapports avec le responsable hirarchique, les responsabilits, les horaires de travail, les possibilits dvolution, la rmunration et la charge de travail il est majoritairement jug que la rforme aura des effets ngatifs ; pour chacun de ces items, les taux des avis positifs sont infrieurs ceux constats en novembre 2007 ; 63 % des agents interrogs sont au mieux plutt pessimistes pour leur avenir professionnel et 74 % au mieux plutt pessimistes pour lavenir de la fonction publique.
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b) Les rsultats dune enqute de linstitut Ifop davril 2011 Une enqute ralise par linstitut Ifop et publie par la revue Acteurs publics le 29 avril 2011 analyse lopinion dun certain nombre dagents de catgorie A concernant la RGPP (1). Pour lIfop(2), cette tude montre que si la RGPP nest pas rejete en bloc, cest sa mise en uvre aujourdhui qui convient trs peu aux hauts fonctionnaires, toutes fonctions publiques confondues. Dans la perspective du prochain quinquennat, rares sont ceux qui souhaitent la voir reconduire en ltat (4 %). Plus de 2 agents sur 3 (68 %) souhaitent quelle soit modifie et un quart dentre eux [25 %] partage mme un ressenti plus extrme en appelant de ses vux [sa] suppression . Ce dernier taux est suprieur 29 % pour la partie des agents interrogs, plus directement concerns, exerant dans la fonction publique dtat. Sagissant des impacts de la RGPP, le jugement port par le panel interrog est trs svre : 80 % des agents considrent que les rformes en cours dans le service public correspondent une dtrioration de leurs conditions de travail ; 78 % de ces mmes agents estiment que ces rformes conduisent une dtrioration du service rendu aux usagers. Lanalyse de lIfop tend montrer que la rgle du un sur deux pse substantiellement sur cette apprciation porte sur la RGPP ; linstitut constate que Sagissant [de cette rgle], les jugements sont tranchs et sinscrivent en adquation avec ce que lIfop a rgulirement mesur auprs du grand public : 8 agents sur 10 ne souhaitent pas que cette mesure soit reconduite et prs dun sur deux (49 %) ne le souhaite mme pas du tout. Ces lments concernant lopinion des agents publics sur la RGPP sont dautant plus loquents que ceux-ci sont des agents de catgorie A, peut-tre plus susceptibles de porter ab initio un regard favorable sur les rformes, puisquils ont vocation dvelopper une vision de la qualit et de la performance des organisations existantes et quils sont responsables de prparer et dorganiser la mise en uvre des changements.
(1) Il sagit dun sondage ralis par linstitut Ifop pour la revue Acteurs publics auprs dun chantillon de 234 agents de la fonction publique de catgorie A. Cet chantillon a t extrait du panel dacteurs publics de lObservatoire des politiques publiques mis en place par Acteurs publics et lIfop. Les interviews ont eu lieu par questionnaire auto-administr en ligne (CAWI - Computer Assisted Web Interviewing) du 11 au 14 avril 2011. (2) Les propos repris ci-aprs sont issus de lanalyse, publie par la revue Acteurs publics, de M. Yves-Marie Cann et Mme Adeline Merceron, respectivement directeur dtudes et cheffe de groupe au dpartement Opinion de lIfop.
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c) La position unanime des syndicats de la fonction publique lors de la table ronde du 27 septembre 2011 Les organisations syndicales reprsentatives des agents de la fonction publique qui ont particip, linvitation des rapporteurs, la table ronde sur la RGPP le 27 septembre 2011 ont confirm, unanimement, que la RGPP constitue dsormais, aux yeux de trs nombreux agents publics, lexemple de ce quil ne faut pas faire en matire de conduite du changement. Le constat de labsence dassociation des personnels llaboration des dcisions est gnral et a t, de trs nombreuses reprises, voqu durant cette table ronde. M. Bernard Van Craeynest, prsident de la Confdration franaise de lencadrement-Confdration gnrale des cadres (CFE-CGC) le souligne, tout en prcisant que la situation syndicale franaise aurait d prcisment permettre denvisager une telle association : les restructurations, les adaptations, la modernisation, tous vocables agrables loreille, doivent tre anticipes, prpares et accompagnes. La forte reprsentation du personnel et la forte diversit syndicale qui existent dans le secteur public franais donnent la possibilit dun dialogue social soutenu et nourri qui devrait logiquement permettre la recherche efficace dun accord sur la manire de conduire le changement. Mais cette approche a toujours t difficile concrtiser en France, ce qui conduit sinterroger sur la nature et la qualit de notre dialogue social . A contrario, il constate, en voquant le rle crucial quaurait pu jouer lencadrement intermdiaire, qu un foss se creuse entre les orientations dcides au sommet et les moyens allous leur traduction pratique. Ce hiatus doit faire lobjet de la plus grande attention, car mme si les troupes marchent dun seul pas, encore faut-il que la hirarchie ait compris le sens de la manuvre... Mme Laurence Laigo, secrtaire nationale de la Confdration franaise dmocratique du travail (CFDT), considre, point sur lequel les rapporteurs reviendront dans la deuxime partie du prsent rapport, que la RGPP a consist en une rforme des administrations et non des politiques publiques, dont la nature na pas chang . Mme Laurence Laigo estime que cest [ce] en quoi beaucoup dagents se sont sentis flous ; leurs attentes ont t trompes et une forte dception sen est suivie []. Face une rforme de cette envergure, une question dintrt gnral aussi forte, on ne peut que stonner de labsence [] de dialogue social au sens large, notamment au niveau local . Mme Laurence Laigo ajoute que les pouvoirs publics se sont livr[s] une opration qui tient de la restructuration, sans aucun dialogue social sur le terrain et sans accompagnement des salaris ce qui narrive jamais dans le secteur priv alors que des milliers demplois taient en jeu. Cette mthode a suscit normment dinterrogations et entran une incomprhension persistante . Elle constate, comme lillustre lenqute dopinion voque ci-dessus, que les cadres, plutt ouverts lide dune rforme de ltat, ont fini par dcrocher .
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M. Michel Moreau, prsident de la Confdration franaise des travailleurs chrtiens des fonctionnaires et agents de ltat (CFTC) confirme certains rsultats de lenqute dopinion voque supra, en soulignant que tel est le tableau densemble : une dgradation du service rendu et des agents inquiets pour leurs missions, quils souffrent de ne pas avoir les moyens de remplir correctement. []. cela sajoute la dgradation des conditions de travail des personnels, qui entrane parfois les consquences dramatiques que lon sait . Il constate, lui aussi, que ce que les personnels demandent le plus, cest dtre associs, par le biais du dialogue social, la mise en uvre de rformes dont ils ne comprennent pas le sens. Or le manque dinformations et dexplications est criant. M. Emmanuel Paillusson, secrtaire gnral de Solidaires Concurrence, consommation, rpression des fraudes (Solidaires CCRF) considre, en voquant la question de lassociation des usagers des services publics en plus de celles des agents eux-mmes, que la mthode adopte pour mettre en uvre la RGPP [] sest caractrise par une absence complte de concertation, tous les niveaux. [] ni les organisations syndicales, ni les associations dusagers ny ont t associs . M. Emmanuel Paillusson dcrit une volution inquitante de ltat desprit des agents publics dans le contexte de la RGPP : le stress et le mal-tre au travail saccroissent de plus en plus, dmotivant ainsi les personnels. [] Je nai jamais reu autant dappels dagents en dtresse et en pleurs en raison dun dplacement ou parce que, responsables de service, ils se sont pourtant vu imposer un suprieur malgr les bons rsultats quils ont obtenus. Cest phnomnal ! M. Emmanuel Paillusson estime au demeurant que la Gouvernement ne peut se prvaloir davoir mis lordre du jour dune instance paritaire le libell dune rforme pour pouvoir considrer avoir men une concertation en bonne et due forme : vous nous demandez ce que nous pensons de la concertation locale ou nationale qui a t mene. Tout dpend de ce quon met derrire les mots. Sil ne sagit que de runir des instances paritaires pour discuter de tel ou tel sujet, on sait faire. Encore faut-il savoir quel contenu on donne ces runions ; or il savre que cest peu prs le nant . Cette position est relaye par Mme Isabelle Sargeni-Chetaud, secrtaire nationale de la Fdration syndicale unitaire (FSU), qui indique que ces dernires annes, les comits techniques et les commissions paritaires statutaires ont parfois t vids de leur sens au nom de leur caractre consultatif et les avis quils ont formuls il est vrai souvent ngatifs nont jamais t suivis par le Gouvernement. M. Patrick Hallinger, secrtaire national lUnion gnrale des fdrations de fonctionnaires de la Confdration gnrale du travail (UGFF-CGT), voque pour sa part les effets de la mthode choisie pour le lancement de la RGPP sur lencadrement de haut niveau de ladministration : le processus de dcision a t confin un cercle troit runi autour du Prsident de la Rpublique, en recourant largement des cabinets anglo-saxons qui ont import des pratiques en
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usage dans dautres pays. Ce faisant, on a marginalis tout lencadrement suprieur de la fonction publique, pri dappliquer brutalement des dcisions prises sans que jamais leur avis ait t pris. . Il considre que cette mthode, choisie pour son efficacit suppose, a ncessairement conduit assimiler le dialogue un obstacle la rforme : on considrait dvidence que cette manire de faire permettrait une rforme rapide, prendre le temps de la concertation tant peru comme un enlisement. Sagissant plus prcisment de laccompagnement au quotidien des agents au cours de la mise en uvre des rformes et du rle en la matire de lencadrement, M. Vincent Hacquin, prsident de la Fdration des fonctions publiques de la Confdration franaise de lencadrement Confdration gnrale des cadres (CFE-CGC) constate que lorsquun service doit tre restructur, lannonce en est faite lavance, dans des dlais prcis ; les agents sont accompagns, mme si les moyens sont aujourdhui rduits. [] carter lencadrement du processus de mise en place des rformes nest pas sans consquences : lorsquil est incapable de rpondre aux questions de ses subordonns, il perd en effet sa lgitimit. Il faudrait donc dfinir une mthode de mise en uvre de la RGPP [] Toutes les entreprises qui fonctionnent bien ont un projet dentreprise et le modifient lorsquelles se rorientent. Rien de tel dans ladministration ! . linstar des propos de M. Florence Laigo repris ci-dessus, M. Hacquin note ainsi que la RGPP na pas su reprendre ce que le secteur priv sait parfois mettre en uvre dans la conduite du changement. Mme Laurence Laigo (CFDT) observe aussi le dficit de la RGPP en matire daccompagnement des agents au changement : les mesures qui ont t prises ont entran mcaniquement la suppression de postes sans donner lieu pour autant un accompagnement durant la rorganisation des services non plus qu la mise en place de parcours professionnels dignes de ce nom . Mme Laurence Laigo souligne par ailleurs le rle que pourraient jouer les organisations syndicales pour envisager un tel accompagnement sagissant des personnels, le Gouvernement a demand aux partenaires sociaux dengager une ngociation. Un accord a t sign sur la reprsentativit et la modernisation du dialogue social, mais on ne peut demander aux diffrents acteurs daccrotre leur lgitimit et de travailler la rnovation des rgles ce qui est en effet ncessaire sans que cela se traduise jamais sur le terrain. Les syndicats et lensemble des personnels doivent donc tre associs de telles restructurations. Un certain nombre doutils pourraient dailleurs tre mis en place afin de limiter les dgts et de favoriser laccompagnement social. Certains intervenants lors de cette table ronde ont mis le souhait dun processus de rforme de ltat plus soucieux lavenir dassocier les personnels et, le cas chant, les usagers du service public la conception et laccompagnement des rformes.
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Mme Isabelle Sargeni-Chetaud, secrtaire nationale de la Fdration syndicale unitaire (FSU) a souhait quun vritable dialogue social sinstaure au sein duquel le paritarisme jouerait tout son rle . M. Michel Moreau (CFTC) souligne que le manque dinformation, dassociation, dappropriation et de dialogue social est patent [] un vrai dbat doit tre organis sur les missions de ltat et sur lorganisation des services publics en y associant certes les personnels dont chacun a soulign combien ils ont le sens du service public et combien ils sont prts formuler des propositions mais galement les usagers, ltat et les collectivits territoriales. Il convient galement de donner du sens et de la reconnaissance : parce que le manque de formation et dexplication est patent sagissant des rformes engages et que les agents sont inquiets quant leur avenir et celui de leurs missions, il importe de rtablir la confiance. Sur ces sujets, M. Patrick Hallinger (CGT) a estim qu un nouveau dialogue social doit voir le jour []. Il doit tre loccasion dinaugurer de nouvelles dmarches pour grer les services, tant sur le plan national que dpartemental ou local, et rassembler les personnels, ladministration, les lus et les usagers pour lesquels la fonction publique est faite. Parce que les commissions dpartementales des services publics se runissent trs peu, il importe de crer de nouveaux espaces dcoute o il serait possible de synthtiser lensemble des apports. On observe au demeurant que la ncessit de rformer ltat constitue une orientation partage par un grand nombre de responsables syndicaux. Mme Laurence Laigo (CFDT) a soulign ainsi qu au regard des mutations de la socit franaise, [] une rforme de ltat est ncessaire si lon veut que lintervention publique demeure un des piliers du pacte social, garant de la cohsion conomique, sociale et territoriale du pays. Oui, lamlioration du fonctionnement de ltat est un impratif de justice pour tous . Des propos semblables ont t tenus par M. Michel Moreau (CFTC) : ltat tant le garant de lintrt gnral et de lgalit des citoyens sur tout le territoire, nous ne contestons pas que ses missions et son organisation doivent changer pour quil sadapte lvolution des besoins de la population et continue de jouer son rle, irremplaable, pour assurer la comptitivit de notre conomie et la cohsion sociale . M. Patrick Hallinger (CGT) a tabli un lien entre les changements socitaux constats et le dbat mettre en uvre sur les rformes administratives : un dbat permanent sur les missions publiques est [] indispensable, chacun convenant que la situation de la France na rien voir avec celle de 1945 : technologies, environnement mondial, qualifications, attentes de la population, tout a volu. Ce souhait de lexamen des missions de la puissance publique et de lorganisation des services publics saccompagne parfois dune certaine audace
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dans les rformes envisages. Pour ne prendre quun seul exemple, la perspective dune unification des fonctions publiques, M. Bernard Van Craeynest a prcis que si le souhait partag est d encourager la mobilit entre les fonctions publiques, il faut se diriger [] vers la constitution dune vraie fonction publique de mtiers, une et indivisible, qui seule favorisera la lisibilit et la cohrence dans la gestion des carrires : cest ainsi que notre cohsion sociale et nos institutions y gagneront . M. Emmanuel Paillusson (Solidaires CCRF) a soulign pour sa part qu il nexiste pas trois fonctions publiques mais une seule qui se dcline en trois pans . Enfin, M. Patrick Hallinger (UGFF-CGT) a ainsi prcis sa pense sur ce sujet : parce que la fonction publique est en effet une, nous sommes favorables un statut unifi de manire organiser la mobilit de la manire la plus optimale possible.
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DEUXIME PARTIE : LES MESURES DE LA RGPP I. LQUILIBRE GNRAL INITIAL DE LA RGPP : VALUER LA PERTINENCE DES MISSIONS EXERCES PAR LTAT, ACCROTRE LEFFICIENCE DE SON FONCTIONNEMENT ET RALISER DES CONOMIES BUDGTAIRES
A. LE DISCOURS DU PREMIER MINISTRE DU 10 JUILLET 2007
Pour mmoire, le rapport rendu public en dcembre 2005 tabli par la commission voque supra prside par M. Michel Pbereau (1) avait mis, dans le contexte dun travail concernant la matrise des finances publiques et de la dette publique, les deux prconisations suivantes : mettre en place sous lautorit du Premier ministre un dispositif de rexamen de lensemble des dpenses de ltat afin de les avoir trs largement rorientes dans les 3 ans (prconisation n 12) ; simplifier lorganisation administrative et faire disparatre toutes les structures redondantes (prconisation n 14). Lors de son lancement annonc loccasion du Conseil des ministres du 20 juin 2007 puis le 10 juillet 2007 par le Premier ministre (cf. la premire partie du prsent rapport) trois principes semblaient devoir caractriser la RGPP : elle tait un questionnement sur ce que doit faire ltat, sur la dfinition de ses missions ; elle devait permettre la fois didentifier des gisements defficience dans lorganisation de ltat et de mettre en uvre des rformes susceptibles de tirer bnfice de ces gisements ; elle tait adosse des objectifs budgtaires, en rendant possible le non remplacement dun fonctionnaire sur deux partant la retraite et diverses conomies en fonctionnement et en intervention. Le Premier ministre dans son discours du 10 juillet 2007, a indiqu quil sagissait, aprs les stratgies ministrielles de rforme menes en 2003 et les audits de modernisation de ltat de 2005 et 2006 (2), de dpasser la logique des
(1) Rapport des finances publiques au service de notre avenir rompre avec la facilit de la dette publique pour renforcer notre croissance conomique et notre cohsion sociale de la commission prside par M. Michel Pbereau. Cf. ce rapport, page 11, version Notes bleues en ligne. (2) Le Premier ministre prcisait dans le mme discours que ces dmarches ont eu le mrite dacclimater ladministration la ncessit de se rformer. Pour les plus russies dentre elles, elles ont permis je pense
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moyens et [de s] interroger sur les fins de toute action publique []. Pour la premire fois, nous allons nous poser la question de la lgitimit de toutes nos dpenses publiques, y compris les dpenses dintervention, de leur raison dtre, de leurs rsultats. Cette logique de passage en revue des politiques publiques sappuyait pour le Premier ministre sur un constat de dsorganisation et dinefficience administratives : nous avons, au cours des deux dernires dcennies, multipli les programmes, les structures, les comptences nouvelles, souvent redondantes pour ne pas dire concurrentes, sans clarifier les frontires entre les acteurs et sans se demander si on ne pouvait pas faire avec lexistant. Ce mille-feuille administratif conduit rendre nombre de politiques publiques la fois coteuses, inadaptes, parfois obsoltes, voire contre-productives. Si certaines actions ont pu tre lgitimes un moment donn de notre histoire, leur pertinence doit tre apprcie la lumire des attentes actuelles des citoyens et du mode de fonctionnement de ladministration daujourdhui. Le passage en revue tendait ainsi diriger la rforme de ltat vers des mesures de suppression des politiques publiques juges inutiles, obsoltes, inefficaces ou redondantes ; et non pas, ou tout le moins pas explicitement, au terme dun questionnement sans a priori sur les missions de ltat vers la cration, le cas chant, de politiques publiques nouvelles identifies comme pertinentes. Dans ces propos, il est intressant de noter quune certaine inefficience des administrations est prcisment explique par le fardeau des politiques publiques sans objet, superftatoires ou se chevauchant. linverse, la clarification des missions de ltat comme point de dpart de la RGPP devait permettre ladministration de travailler de faon plus efficiente. Ce sens gnral donn de la RGPP une dflation des missions suite un examen de leur opportunit et de leur efficacit sappuyait sur le constat dune difficult franaise en matire de dpenses publiques ; pour le Premier ministre, les dmarches de rforme de ltat qui ont prcd la RGPP nont pas empch la monte inexorable des dpenses publiques (1), un taux de prlvement obligatoire suprieur de 4 points la moyenne europenne, lenchevtrement des structures. Au total, la RGPP a certes t conue comme un exercice relativement ouvert dans son principe, et donc dans ses rsultats potentiels, de dfinition de la carte des missions de ltat ; avec cependant, en arrire-fond, un prdiagnostic sur la ncessit de supprimer certaines missions inutiles, non
en particulier la Lolf de prsenter les missions de ltat avec plus de clart, daccrotre la libert de gestion, et dintroduire la culture du rsultat. (1) Un peu plus loin dans le mme discours, le Premier ministre voquait linflation incontrle des dpenses .
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pertinentes ou redondantes, de ltat ; et ce, afin de traiter de deux autres constats sur linefficience partielle de ladministration et le cot trop lev de laction publique. La RGPP tait ainsi la fois une mthode de travail ouverte et un cap politique sappuyant sur des constats dinefficience au moins partielle de laction publique ; elle tait conue comme un exercice tendant traiter de la question que doit faire ltat ? tout en se plaant dans le contexte de faire mieux avec moins , selon les termes du Premier ministre le 10 juillet 2007.
B. LE RAPPORT RENDU 12 DCEMBRE 2007 PUBLIC LOCCASION DU CMPP DU
Dans sa partie relative la dmarche de la RGPP, le rapport accompagnant le premier des CMPP, qui sest tenu le 12 dcembre 2007, confirme les principes tablis par le Premier ministre dans son discours du 10 juillet 2007. Ce rapport modlise la dmarche du questionnement auquel devait tre soumise chaque politique publique dans le cadre de la RGPP par le schma reproduit ci-aprs (sans doute largement inspir de travaux initiaux raliss par un cabinet daudit au mois de juin 2007 et relatifs la mthodologie gnrale de la RGPP). La logique demeurait donc de questionner, ou passer au crible , lensemble des politiques publiques nationales. Le rapport du 12 dcembre 2007 rappelait dailleurs le champ et la mthodologie de la RGPP en ces termes : il ne sagit donc pas en premier lieu de rflchir en termes de structures, mais en termes dobjectifs de politiques publiques. Le schma ci-aprs est conforme ce principe, dans le sens o il ninterdit pas denvisager, dans ses tapes 1 et 2, lidentification de besoins et attentes collectives nouvelles, ainsi quune rflexion sur les moyens ncessaires pour les satisfaire. Toutefois, l encore, l arrire-plan du schma correspondait la recherche defficience, et lidentification de gisements de productivit et de suppression de certaines actions inutiles, superftatoires ou mieux mises en uvre par dautres acteurs que ltat (cf. ses tapes 4 7). La logique densemble du schma tait donc composite ; si rien ne semblait jou davance, les travaux taient dirigs.
2. Quels sont les besoins et les attentes collectives ?
Cette politique sert-elle toujours lintrt public ? Les services rpondent-ils aux besoins ? Quelles sont les nouvelles attentes ? Quelle nouvelle offre de services proposer ? Comment les bnficiaires ont-ils volu ? Qui sont les bnficiaires effectifs ? Cette politique prsente-t-elle des effets pervers ou des effets daubaine ?
1.
Que faisons-nous ?
Quels sont les objectifs de la politique publique ? Quels services assure-t-elle ? Que garantit-elle ? quoi contribue-t-elle ? quoi remdie-t-elle ? Qui sont les bnficiaires viss et leurs caractristiques ?
3. Faut-il continuer faire de la sorte ?

Faut-il maintenir cette politique ? Faut-il revoir les objectifs ? Quels services doit-elle rendre ? Comment adapter les outils de la politique publique ? Faut-il faire voluer le champ des bnficiaires ?
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4.
Qui doit le faire ?
6.
Qui doit payer ?
La politique peut-elle tre assure plus efficacement par dautres acteurs ou sous dautres formes ? Est-ce ltat de conduire cette politique ? quel niveau ? Avec quelles cooprations et articulations avec dautres acteurs publics ou privs ?
Le financement de cette politique par ltat est-il justifi ? Qui doit payer ? Quels cofinancements sont envisageables ?
5. Comment faire mieux et moins cher ?

Quelles volutions permettent doptimiser les moyens de cette politique tout en assurant le respect de ses objectifs et lamlioration du cadre de travail des agents ? Comment simplifier les structures et les procdures ?
7. Quel scnario de transformation ?

Quels scnarios dvolution pour obtenir une politique publique plus efficace et moins coteuse ? Comment garantir une mise en uvre efficace ?
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Le rapport du 12 dcembre 2007 justifiait lui aussi la RGPP par un constat national liant le poids des finances publiques et la prosprit du pays : la France se distingue en Europe et dans le Monde par le niveau trs lev de ses dpenses publiques environ 54 % du PIB, ce qui se traduit la fois par un taux de prlvements obligatoires trs lev, qui pse sur la croissance et le pouvoir dachat et par un dficit qui continue alimenter une dette qui a tripl de volume en 30 ans . Ce rapport prcisait au demeurant que la mise en uvre de la RGPP aurait un volet budgtaire : le chiffrage des rformes sera ralis lorsque cellesci seront prcisment dfinies, y compris dans leurs modalits . Enfin, on note que le mme rapport reprenait et prcisait la formule du Premier ministre dans son discours du 10 juillet 2007, dcrivant la RGPP comme consistant faire mieux avec moins , en soulignant que le Canada et la Sude ont fait la preuve quune rvision ordonne de lexistant permettait la fois de rduire le niveau des dpenses publiques et damliorer la qualit du service public.
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II. LA RGPP A CONDUIT DES CHANGEMENTS SUBSTANTIELS DE LORGANISATION ADMINISTRATIVE DE LTAT SANS MODIFICATION EN PROFONDEUR DE SES MISSIONS
A. LA MODESTIE DES MODIFICATIONS APPORTES AUX MISSIONS ET INTERVENTIONS DE LTAT
1. Labandon rapide dune relle revue gnrale portant sur les politiques publiques
Les tapes et questions structurant la revue des politiques publiques telles quenvisages par le schma prsent supra ont progressivement disparu en 2007 et 2008 des rapports publics officiels sur la RGPP. Ce schma, prsent comme la mthode de travail des quipes mixtes daudit, figurait dans le rapport accompagnant le CMPP du 4 avril 2008. Ce questionnement tait encore voqu, dans une version visuellement plus discrte et isole, dans le rapport accompagnant le CMPP du 11 juin 2008. Il a ensuite disparu de la communication officielle de la RGPP, notamment dans le premier rapport dtape de la RGPP du 3 dcembre 2008, ce rapport mettant laccent sur le dispositif de suivi des mesures mises en uvre.
2. Trs peu de dcisions de la RGPP ont correspondu une modification des missions de ltat
Seules deux mesures de la RGPP peuvent tre considres essentiellement comme des suppressions de missions de ltat : la suppression de lingnierie concurrentielle et le recentrage de laction de la protection judiciaire de la jeunesse sur la prise en charge de mineurs dlinquants a) Lexception de la concurrentielle suppression progressive de lingnierie
La suppression progressive de lingnierie concurrentielle propose par ltat au service des collectivits territoriales, dcide par le CMPP du 4 avril 2008, constitue un abandon net dune mission de ltat au titre de la RGPP. Le rapport associ ce CMPP indique, sans autre justification, quil sagit dun domaine dans lequel lintervention de ltat ne se justifie plus [], ltat nayant pas vocation concurrencer loffre prive. Notre collgue Dominique de Legge, snateur, a prcisment analys la suppression progressive de lingnierie concurrentielle dans son rapport du
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22 juin 2011 (1) sur la RGPP et les services publics locaux ; il y indique que la RGPP semble confirmer, voire acclrer, mais non gnrer, une volution entame depuis plus de dix ans , du fait notamment de critiques rcurrentes de la Cour des comptes et du Conseil dtat faites lencontre de cette activit exerce par ltat dconcentr, et mises du point de vue des rgles de la bonne gestion publique et du droit communautaire et national de la concurrence (2). Les rapporteurs, suite laudition laquelle ils ont procd le 7 juin 2011 de M. Jean-Franois Monteils, secrtaire gnral du ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement, lui ont demand de prciser concrtement et par crit ses propos relatifs lviction de lingnierie prive par lingnierie publique, notamment en Corse. Il a notamment rpondu que : la prsence dune ingnierie publique concurrentielle dans les dpartements ou cantons faible densit dmographique a pu avoir un effet dviction gographique des bureaux dtudes privs. Dans ces zones, les communes sont trs petites, sans comptences techniques propres ni moyens financiers et doivent raliser des amnagements pour rpondre aux exigences rglementaires et aux besoins de la population. Loffre dingnierie publique, avec son implantation de proximit et la pluralit de ses services, ne facilitait pas les propositions comptitives par des bureaux dtudes privs, souvent beaucoup plus loigns et devant faire face ces charges dloignement. Cest le cas notamment en Corse o les bureaux dingnierie du continent nont pas souhait sinvestir jusqu une priode rcente. Les oprations demandes par les communes rurales, le plus souvent de faibles envergures, ne gnraient pas une rmunration suffisante compte tenu des difficults de dplacement dans lle, en particulier pour la surveillance des travaux. Depuis larrt de lingnierie publique, plusieurs bureaux dtudes se sont crs en Corse. Cependant, le tissu est aujourdhui encore jeune, peu dot en moyens et mal organis. Il gnre ainsi des dysfonctionnements et des surcots dont se plaignent frquemment les communes. Par exemple, les prix pratiqus par
(1) Rapport dinformation fait au nom de la mission commune dinformation sur les consquences de la rvision gnrale des politiques publiques pour les collectivits territoriales et les services locaux par M. Dominique de Legge, n 666, session ordinaire de 2010-2011, enregistr la prsidence du Snat le 22 juin 2011. Cf. le tome I, pages 156 175. (2) Il convient de prciser que la suppression des activits dingnierie concurrentielle est accompagne du maintien de lassistance technique fournie par ltat pour des raisons de solidarit et damnagement du territoire (Atesat), cre par la loi du 11 dcembre 2001 portant mesures urgentes caractre conomique et financier. LAtesat est propose aux communes et groupements de communes ne dpassant pas respectivement 10 000 et 15 000 habitants et dont le potentiel fiscal est infrieur certains plafonds. Le service rendu peut concerner la voirie, lamnagement et lhabitat.
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lingnierie prive, encore trop levs au regard de ceux du continent, pnalisent les communes pour les aides financires, les assiettes ligibles aux subventions tant souvent trs infrieures aux montants des devis de travaux. Il faut galement noter que de nombreuses consultations sont infructueuses faute de soumission. Larrt total en 2011 de lingnierie publique laisse ainsi toute latitude au secteur priv pour mieux sorganiser dans ce domaine, notamment en Corse. Cette rponse tend montrer que lingnierie prive se substitue dsormais, dans une certaine mesure, lingnierie publique ; ce qui peut signifier que celle-ci vinait effectivement la premire. Alors que les collectivits territoriales nont pas moins besoin quavant dune offre en la matire, cette rponse nlude pas le fait que lingnierie prive semble tre, au moins en Corse, moins adapte ce stade que loffre publique laquelle elle a succd, en termes de proximit, dorganisation et de prix, a fortiori pour les communes les plus petites et donc les moins susceptibles dinfluer sur un rapport de march. Sans dire que le panorama ainsi dcrit pourrait constituer un argumentaire de qualit pour (re)crer une offre publique en matire dingnierie, il faut esprer, comme le fait cette rponse, pouvoir constater lavenir que linstallation dans le temps de la rforme correspondra un progrs de loffre de services disposition des collectivits territoriales. En tout tat de cause, si la suppression progressive de lingnierie concurrentielle est isole tant elle constitue le seul abandon assum dune mission antrieurement prise en charge par ltat, elle apporte une contribution non ngligeable la mise en uvre de la rgle du un sur deux pour le ministre de lcologie : 3 300 ETPT auraient ainsi t supprims sur la priode 2009-2011 en application de cette seule mesure, selon les propos de M. JeanFranois Monteils, corrobor par le rapport prcit de notre collgue snateur (1). Ce chiffrage parat toutefois optimiste, eu gard certaines informations recueillies par ailleurs par vos rapporteurs : le cumul des schmas demplois permettant de comparer les effectifs en 2011 par rapport 2008 pour lensemble du ministre (cf. la troisime partie du prsent rapport) correspond une baisse des effectifs de 2 953 ETPT ; les suppressions deffectifs cumules de 2009 2011 pour le ministre slvent, selon les informations du secrtariat gnral du ministre, 3 148 ETPT. Ce chiffrage tmoigne en tout tat de cause de limportance de la mesure de suppression progressive de lingnierie concurrentielle dans lquilibre
(1) Cf. son rapport n 666 (2010-2011), page 166. Il ajoute que la mme mesure a conduit un gain de 1 200 ETPT pour le ministre charg de lagriculture sur la priode 2009-2011.
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comptable de la RGPP pour ce qui concerne le ministre de lcologie. Du point de vue des effectifs du budget gnral, la mesure nest pas non plus quantit ngligeable ; un gain de 3 300 ETPT reprsente prs de 4 % des suppressions deffectifs constates tous ministres confondus en 2011 par rapport 2008. Toujours selon le secrtariat gnral du ministre de lcologie, la suppression progressive des activits dingnierie publique concurrentielle de ltat correspond une conomie de 22 millions deuros en fonctionnement sur la priode 2009-2011, soit plus des deux tiers des conomies de fonctionnement identifies pour cette priode au titre de lensemble des mesures de la RGPP portes par ce ministre. Selon le secrtariat gnral, ces gains simputent sur les cot environns en fonctionnement associs lexercice de leurs activits par les agents publics ; les cots environns sont corrls aux effectifs (cf. troisime partie du prsent rapport). b) Le recentrage de laction de la protection judiciaire de la jeunesse sur la prise en charge des mineurs dlinquants Lun des volets de la mesure Recentrer la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) sur son cur de mtier , porte par le ministre de la Justice, a consist, selon le rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011, en une rorganisation [de la PJJ] afin de tenir compte de son recentrage sur le pnal. Les conseils gnraux assurant la protection de lenfance en danger, la PJJ se dsengage donc du civil afin de mieux concentrer son action sur les mineurs dlinquants. Autrement dit, il sagit pour ltat de ne plus participer aux partenariats avec les conseils gnraux principalement comptents en matire daide sociale lenfance en application du code de laction sociale et des familles pour les actions concernant lenfance en danger sans rapport avec une mesure pnale et aux actions concernant les jeunes majeurs en difficult. Un rapport dtape de juillet 2009, fait pour le Comit denqute sur le cot et le rendement des services publics plac auprs de la Cour de la comptes, relatif la rorganisation territoriale de la protection judiciaire de la jeunesse (1) prcise que ce recentrage au pnal [] recouvre en ralit deux mouvements depuis longtemps engags : une spcialisation, qui doit tre complte en 2011, de la DPJJ [direction dadministration centrale comptente pour la protection judiciaire de la
(1) Rapport sur la rorganisation territoriale de la protection judiciaire de la jeunesse, prsent notamment par M. Vincent Lna, conseiller rfrendaire la Cour des comptes, secrtaire gnral du Comit denqute sur le cot et le rendement des services publics (CECRSP), juillet 2009, page 8. Selon les auteurs de ce rapport dtape, celui-ci exprime lopinion des rapporteurs et nengage pas la responsabilit du Comit qui adoptera, ultrieurement, des conclusions dans lesquelles il fera connatre sa position, et fera lobjet dun document distinct.
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jeunesse] comme opratrice directe de mesures judiciaires, sur les investigations pralables aux dcisions civiles comme pnales, devant clairer le magistrat avant que celui-ci nordonne une ventuelle prise en charge, et sur les prises en charge pnales lexclusion de toute mesure dassistance ducative ; la suppression de la mesure judiciaire dite protection jeune majeur, mesure civile pour les 18-21 ans, qui drogeait aux mcanismes de droit commun dinsertion des jeunes majeurs en difficult sociale, relevant du champ des comptences des conseils gnraux. Alors que cette dernire mesure tait finance jusquen 2007 hauteur de 100 millions deuros sur le budget de ltat, 7 millions deuros ont t inscrits pour la financer en 2011, dans loptique de larrt court terme de lintervention de ltat. Ces crdits ont cependant t en partie redploys au sein du budget du ministre de la Justice sur des actions de prise en charge des mineurs dlinquants.
3. Des mesures modifient dans certains domaines les modalits et lampleur des interventions de ltat
a) Trois mesures sont relatives aux dpenses fiscales et niches sociales Les dpenses fiscales et les niches sociales constituent galement des modalits dintervention publique de ltat ; elles ont pour objet de favoriser lactivit de certains secteurs dactivit ou la modification des comportements de certains acteurs conomiques. Ces mesures drogatoires fiscales et sociales avaient a priori vocation tre passes au crible dune revue gnrale des politiques publiques, parce quelles en sont une modalit de mise en uvre, comme les crdits budgtaires en sont une autre. Trois mesures de la RGPP visent des dpenses fiscales ou des niches sociales. Cette modestie est une nouvelle illustration de ce que la RGPP na pas consist en une relle revue des politiques publiques. La nature des dpenses fiscales et des niches sociales, qui associent une intervention et une norme drogatoire que lautorit politique peut dcider de modifier ou supprimer rendait, il est vrai, peu pertinent leur traitement dans le cadre dune dmarche de projet. Les trois mesures de la RGPP qui voquent des dispositifs drogatoires fiscaux ou sociaux sont les suivantes : la mesure Encadrer et matriser les dpenses fiscales et les niches sociales , porte par le ministre du Budget, consistait lorigine prvoir une rgulation de la cration et de la gestion du stock en vigueur des dispositions
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fiscales et sociales drogatoires, ainsi qu promouvoir leur valuation. Des mesures dconomies portant sur certaines niches sociales sont associes cette mesure ; la mesure Rviser les dpenses fiscales environnementales est porte par le ministre de lcologie. Si ce ministre lui associe dimportants montants dconomies au titre de modifications apportes certaines dpenses fiscales, la direction du budget ne les prend cependant pas en compte dans le calcul des conomies globales quil programme au titre de la RGPP ; la mesure Rexamen du dispositif dexonration des charges sociales sur la rmunration du droit limage collective des sportifs professionnels a consist en la suppression, par larticle 22 de la loi de financement de la scurit sociale pour 2010, de cette niche sociale compter du 1er juillet 2010. Celle-ci consistait en la facult pour lemployeur de rmunrer, en exonration de charges sociales, ses salaris sportifs professionnels par lintermdiaire dune socit exploitant limage collective de lquipe laquelle ils appartiennent. Il sagissait surtout de permettre aux clubs de mieux rmunrer leurs joueurs professionnels, dans le cadre dun march international trs concurrentiel. La troisime partie du prsent rapport dtaille le contenu des deux premires de ces trois mesures, eu gard aux montants substantiels dconomies que leur ministre porteur lui associe au titre des gains programms pour lensemble de la RGPP. b) Trois mesures de la RGPP ont modifi lampleur et les modalits de rgimes daides publiques aux entreprises Trois mesures (acheves selon le rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011), portes par le ministre de lconomie, ont modifi les rgimes de certaines aides aux entreprises : La mesure Rviser et harmoniser les taux daide linnovation a consist, selon lannexe au projet de loi de rglement des comptes pour 2010 (1) prvue par larticle 122 de la loi de finances pour 2010, tablir un rfrentiel commun pour les taux daide, abaisss, en lien avec laugmentation du crdit dimpt recherche (CIR), sur diffrents dispositifs : Fonds de comptitivit des entreprises (FCE) [gr par la direction gnrale de la comptitivit, de lindustrie et des services DGCIS], programme innovation stratgique industrielle (ISI) dOso, Agence nationale de la recherche (ANR) . La troisime partie du prsent rapport illustre limportance de limpact financier attendu de cette mesure, soit une conomie en intervention de 211 millions deuros.
(1) Cf. cette annexe dans le RAP 2010 de la mission ministrielle Gestion des finances publiques et des ressources humaines , page 421.
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La mesure Concentrer laction rgionale de ltat sur les actions interrgionale et les priorits nationale a consist, selon lannexe prcite au projet de loi de rglement des comptes pour 2010 (1), en la suppression des aides individuelles aux profits dactions collectives afin que lensemble des crdits [dconcentrs dintervention dlgus par la DGCIS] soit concentr sur des actions collectives relevant de priorits nationales fixes annuellement par une circulaire de la [DGCIS] . La suppression des aides individuelles aurait conduit constater une conomie de 17 millions deuros en intervention ; le reste des aides, portant sur des projets collectifs, a t rparti 85 % sur 4 priorits nationales : le soutien linnovation et la technologie, le renforcement de la comptitivit des filires industrielles, le dveloppement de la coopration entre les entreprises et laccompagnement des mutations conomiques. Le rapport du 9 mars 2011 prcise, sagissant de la mesure Concentrer les aides linnovation sur les entreprises de moins de 5 000 salaris que les aides linnovation dOso sont dsormais concentres plus de 99 %, contre 50 % en 2008, sur les entreprises qui en ont le plus besoin pour favoriser leur dveloppement cest--dire celles qui comptent moins de 5 000 salaris . Ce recentrage des aides accordes au titre des programmes daide linnovation (AI) et aux projets dinnovation stratgique industrielle (ISI) grs par Oso aurait correspondu une conomie de 20 millions deuros en intervention selon lannexe prcite au projet de loi de rglement des comptes pour 2010 (2). c) Deux mesures acheves ont concern lampleur et les modalits de certains dispositifs dintervention en matire agricole Ces deux mesures acheves, portes par le ministre de lAgriculture, sont les suivantes : la mesure Adapter le dispositif de financement des contrles sanitaires la nouvelle lgislation europenne a conduit la suppression daides de ltat rsiduelles selon lannexe au projet de loi de rglement des comptes pour 2010 (3) en matire damnagement rural. Le montant des conomies correspondantes devrait slever terme 7,1 millions deuros ; la mesure Rationalisation des aides la cessation dactivit par la suppression du cong formation, de la comptence des rgions, et du dispositif de prretraite des agriculteurs, en cohrence avec la politique du gouvernement en matire demploi des seniors a conduit la suppression des interventions de
(1) Cf. cette annexe dans le RAP 2010 de la mission ministrielle Gestion des finances publiques et des ressources humaines , page 421. (2) Cf. cette annexe dans le RAP 2010 de la mission ministrielle Gestion des finances publiques et des ressources humaines , page 420. (3) Cf. cette annexe dans le RAP 2009 de la mission ministrielle Gestion des finances publiques et des ressources humaines , page 355.
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ltat en direction des agriculteurs pour la prretraite et le cong formation, pour un montant dconomies valu, terme, 10,1 millions deuros (1).
B. LA MAJEURE PARTIE DES MESURES DE LA RGPP CONCERNENT LA RATIONALISATION DE LORGANISATION ET DE LACTION ADMINISTRATIVES
1. Constats pralables sur le nombre, la diversit et ltat davancement des mesures de la RGPP
Le tableau suivant retrace le nombre des mesures de la RGPP dcides pour chacun des CMPP et par phase de la RGPP (tant entendu que les phases 1 et 2 de la RGPP comprennent respectivement les trois CMPP des 12 dcembre 2007, 4 avril 2008 et 11 juin 2008 et les deux CMPP des 30 juin 2010 et 9 mars 2011).
NOMBRE DES MESURES DE LA RGPP
Phase 1 de la RGPP CMPP du 12 dcembre 2007 Nombre des mesures Total par phase Total pour la RGPP 97 CMPP du 4 avril 2008 166 332 517 CMPP du 11 juin 2008 69 Phase 2 de la RGPP CMPP du 30 juin 2010 141 185 CMPP du 9 mars 2011 44
Ce tableau, issu des rapports accompagnant les CMPP et dtape de la RGPP, donne des ordres de grandeur et doit tre apprci avec prcaution. Certaines des mesures de la RGPP dcides au cours de sa phase 1 ont t fusionnes loccasion du CMPP du 30 juin 2010. Le portefeuille actualis des mesures de la RGPP contient donc sans doute un peu moins de 517 mesures. La difficult rduire cette incertitude illustre dailleurs linsuffisance des documents publics rendant compte de lavancement de la RGPP (cf. la premire partie du prsent rapport). Le nombre des mesures de la RGPP doit aussi sapprcier au regard de la forte htrognit de leur porte. Le communiqu du Conseil des ministres du 3 dcembre 2008 qui a introduit le rapport dtape de la RGPP du mme jour, prcisait que la RGPP concerne [] de nombreuses rformes majeures, qui vont profondment transformer lorganisation de plusieurs ministres, comme les bases de dfense, les agences rgionales de sant, la mise en uvre de
(1) Cf. cette annexe dans le RAP 2009 de la mission ministrielle Gestion des finances publiques et des ressources humaines , page 357.
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lautonomie des universits, le transfert de la gendarmerie nationale sous lautorit du ministre de lIntrieur ou la constitution de la direction gnrale des finances publiques. Cela concerne galement la restructuration complte des administrations centrales de la quasi-totalit des ministres et la mise en place des nouvelles directions dconcentres, moins nombreuses et plus oprationnelles. Si lon ajoute ce panorama la rforme de la carte judiciaire, sont ainsi effectivement numres les principales rformes structurelles, tout le moins les plus emblmatiques de la RGPP, certaines dentre elles tant prsentes infra de manire plus dtaille. Cela signifie aussi quil existe plusieurs centaines de mesures de la RGPP dont la visibilit est plus rduite, voire, parfois, modeste. Afin dillustrer cette diversit et le fait que la RGPP concerne effectivement tous les ministres, le tableau suivant fait le choix de citer une mesure acheve et une mesure en cours (dote dun feu vert) par ministre, parmi les moins connues, selon les lments figurant dans le rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011. Pour chaque ministre, le mme tableau indique le nombre des mesures acheves, et en cours, en indiquant pour ces dernires combien sont associes chacune des couleurs verte, orange et rouge qui structurent le systme de notation dcrit supra.
MESURES DE LA RGPP ACHEVES ET EN COURS PAR MINISTRE
Mesures en cours dont feu vert dont feu orange dont feu rouge dont mesures nouvelles
Exemples de mesures
Nombre total de mesures
dont : mesures finies
dont : mesures en cours
Services du Premier ministre 22 10 12 9
Une mesure en cours : Mettre en uvre une charte ergonomique partage par lensemble des sites publics.
Une mesure finie : Supprimer le Haut Conseil de la Coopration Internationale.
Affaires trangres et europennes 32 7 25
Une mesure en cours : tudier la possibilit dune simplification des rgles et pratiques de la comptabilit publique ltranger.
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Une mesure finie : Dveloppement de la formule des postes mixtes consulats et missions conomiques.
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Une mesure en cours : Rationaliser le soutien ptrolier apport au profit des forces armes et des services communs. 37 4 33 27 6 0 0
Dfense et anciens combattants
Une mesure finie : Mettre en place une commission dharmonisation juridique pour mettre jour les textes dorganisation du ministre et simplifier les rglementations. 36
Une mesure en cours : Dmatrialiser la dclaration dintention daliner. 9 27 23 1 0 3
cologie, dveloppement durable, transports et logement
Une mesure finie : Lancement dune mission de rflexion sur les missions et les carrires des ingnieurs publics.
Justice et liberts
Une mesure en cours : Renforcer la matrise du ministre de la Justice sur ses projets informatiques.
Une mesure finie : Fdrer les trois inspections du ministre au sein dune inspection gnrale.
33
24
17
Intrieur, outre-mer, collectivits territoriales et immigration
Une mesure en cours : Mettre fin lobligation de tenue et de transmission par les communes doutre-mer de triplicatas des actes dtat civil.
Une mesure finie : Coordination et rationalisation des contrles dans le secteur des htels-cafs-restaurants.
70
13
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44
Mesures en cours dont feu vert 19 3 0 dont feu orange dont feu rouge dont mesures nouvelles 3 Exemples de mesures Nombre total de mesures dont : mesures finies dont : mesures en cours
conomie, finances et industrie 41 16 25
Une mesure en cours : Permettre le transfert du sige social dune entreprise en une seule dmarche.
Une mesure finie : Suppression de lInspection gnrale du tourisme.
Travail, emploi et sant 42 9 33 21
Une mesure en cours : Mutualiser les bureaux des cabinets des ministres sociaux.
Une mesure finie : Mettre en place un nouveau dispositif daccompagnement la cration et la reprise dentreprise (NACRE).
ducation nationale, jeunesse et vie associative 33 8 25
Une mesure en cours : Rationaliser la rpartition gographique des inspecteurs de la jeunesse et des sports.
Une mesure finie : Rorganiser et rationaliser lInstitut National de la Jeunesse et de lducation Populaire.
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Budget, comptes publics, fonction publique et Rforme de ltat 58 7
Une mesure en cours : Dvelopper les changes dmatrialiss avec les notaires.
Une mesure finie : Permettre aux entreprises retenues dans le cadre dun march public dobtenir une attestation fiscale dmatrialise.
51
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Une mesure en cours : Offrir aux chercheurs un accs linformation technique et scientifique au meilleur cot. 25 4 21 15 4 0 2
Une mesure finie : Rforme du Haut conseil de la science et la technologie (HCST) dans sa composition et dans son fonctionnement, pour en faire lorgane interministriel de rfrence dans la dfinition dune stratgie de recherche.
Une mesure en cours : Dvelopper la tldclaration des demandes daide. 17 5 12 11 1 0 0
Agriculture, alimentation, pche, ruralit et amnagement du territoire
Une mesure finie : Aprs apurement des dettes et respect des engagements, transfert des biens des Socits damnagement rgional aux rgions, et arrt du financement des travaux dhydraulique par le ministre.
Une mesure en cours : Moderniser la gestion du Centre Pompidou. 18 2 16 11 5 1 0
Une mesure finie : Regrouper le Palais de la dcouverte et la Cit des sciences.
Mesures en cours dont feu vert dont feu orange dont feu rouge dont mesures nouvelles Exemples de mesures Nombre total de mesures dont : mesures finies dont : mesures en cours
Solidarit et cohsion sociale 14 4 10 8 0
Une mesure en cours : Allger le processus de certification des formations dans les champs des ministres sociaux. 2
Une mesure finie : Fusion de deux administrations centrales charges de fonctions support et mutualisation des fonctions supports.
Ville
Une mesure en cours : Rnover les modalits de soutien et de dveloppement des quartiers prioritaires. 6 4 2 2
Une mesure finie : Encouragement du recours des outils de type opration dintrt national .
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Sports
Une mesure en cours : Optimiser laide de ltat en faveur du sport (fdrations sportives, associations, collectivits locales). 11 2 9
Une mesure finie : Fusion de deux administrations centrales charges de fonctions support et mutualisation des fonctions supports.
Rforme de ladministration territoriale de ltat 16
Une mesure en cours : Rapprocher chaque fois que possible des services de ltat les services doprateurs dont le mode dintervention et les missions sont proches. 11
Une mesure finie : Les prfets de rgion et de dpartement seront les dlgus des agences nationales lorsque celles-ci exercent leurs attributions sur le territoire.
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Ce tableau doit tre lu avec prcaution. Ayant pour objet de donner voir et de prsenter ce que sont les mesures proprement dites de la RGPP, le choix des mesures en cours et finies cites dans le tableau est arbitraire. Les noncs des mesures ainsi slectionnes sont caractriss par leur relative clart ; ont donc t cartes dans cette prsentation, les libells plus obscurs, parce que souvent gnraux. Le choix a t fait aussi de cantonner la slection des mesures en cours parmi celles dentre elles qui bnficient dun feu vert au titre du rapport du 9 mars 2011, afin de ne pas conduire une discrimination entre les ministres quant cette prsentation. Les totaux interministriels du nombre des mesures napparaissent pas dans ce tableau, car ils seraient inexacts. En effet, une mme mesure de la RGPP est parfois rfrence deux fois, voire trois, au titre de deux ou plusieurs ministres qui assument conjointement la responsabilit de sa mise en uvre. titre dexemple : sur les 14 mesures finies ou en cours relevant du ministre de la Solidarit et de la cohsion sociale, 10 dentre elles sont partages avec au moins un autre de ces trois ministres : a) Travail, emploi et sant, b) ducation nationale, jeunesse et vie associative et c) Sports ; la mesure finie Fusion de deux administrations centrales charges de fonctions supports et mutualisation des fonctions supports , cite dans le tableau prcdent au titre du ministre de la Solidarit et de la cohsion sociale, est associe deux autres ministres : a) Travail, emploi et sant et b) Sports.
2. Les mesures les plus importantes et les plus emblmatiques de la RGPP concernent les structures des administrations centrales et dconcentres
a) La rforme de ladministration territoriale de ltat (Rate) La Rate constitue sans doute la rorganisation administrative la plus profonde associe la RGPP, puisquelle concerne toute ladministration dconcentre de ltat ; cest--dire, hors lducation nationale et la justice, une partie importante des agents publics de ltat et des services publics locaux dconcentrs. Constitue de 16 mesures dans le rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011 (dont 11 sont acheves) et largement analyse par notre collgue snateur Dominique de Legge dans son rapport dinformation relatif la RGPP de juin 2011 (1), elle peut tre ainsi rsume :
(1) Rapport dinformation fait au nom de la mission commune dinformation sur les consquences de la rvision gnrale des politiques publiques pour les collectivits territoriales et les services locaux par M. Dominique de Legge, n 666, session ordinaire de 2010-2011, enregistr la prsidence du Snat le 22 juin 2011. Cf. le tome I, pages 67 101.
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le dcret n 2010-146 du 16 fvrier 2010 (1) prvoit une prminence de droit commun du prfet de rgion sur les prfets de dpartement, se substituant aux dispositions prcdentes prvoyant pour le prfet de rgion un rle de coordination, danimation et de garant de la cohrence de laction des prfets de dpartement. Ceux-ci agissent dsormais conformment aux instructions du prfet de rgion. Celui-ci peut, sous certaines conditions, agir en lieu en place des prfets de dpartement par vocation de tout ou partie de lune de leurs comptences ; dans les rgions mtropolitaines hors lle-de-France, les services de ltat, sont regroups depuis le 1er janvier 2010 dans huit services au lieu dune vingtaine auparavant (2). Ces services sont les directions rgionales de lalimentation, de lagriculture et de la fort (DRAAF), les directions rgionales des affaires culturelles (DRAC), les directions rgionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi (Direccte), les directions rgionales de lenvironnement, de lamnagement et du logement (DREAL), les directions rgionales des finances publiques (DRFP), les directions rgionales de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale (DRJSCS), les rectorats et lAgence rgionale de la sant (ARS). Chaque direction rgionale est place sous lautorit du prfet de rgion et constitue un service dconcentr du ou des ministres chargs des comptences correspondant aux missions de la direction considre ; dans les dpartements mtropolitains hors lle-de-France, les services de ltat sont regroups depuis le 1er janvier 2010 en deux ou trois directions interministrielles(3). Il sagit des directions dpartementales des territoires (DDT), de la cohsion sociale (DDCS) et de la protection des populations (DDPP) dans les dpartements dont la population est suprieure 400 000 habitants. Dans les dpartements o la population natteint pas ce seuil, la cohsion sociale et la protection des populations relvent dune mme direction dpartementale (DDCSPP). Les directions dpartementales sont des services dconcentrs de ltat relevant du Premier ministre et placs sous lautorit du prfet de dpartement. Ces rorganisations institutionnelles et administratives sont adosses des objectifs substantiels de rduction du nombre des ETPT en prfectures et donc dconomies en termes de dpenses de personnel et de fonctionnement. Notre collgue snatrice Michle Andr a valu le montant de ces conomies
(1) Ce dcret modifie substantiellement le dcret n 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des prfets, lorganisation et laction des services de ltat dans les rgions et dpartements. La mise en uvre du dcret du 16 fvrier 2010 a fait lobjet dune circulaire du Premier ministre du 13 dcembre 2010 n 5506/SG. (2) La rforme est entre en vigueur respectivement le 1er juillet 2010 en le-de-France et le 1er janvier 2011 dans les rgions doutre-mer, dans un format adapt aux spcificits de ces rgion. (3) La rforme est entre en vigueur respectivement le 1er juillet 2010 en le-de-France et le 1er janvier 2011 dans les dpartements doutre-mer dans un format adapt aux ensembles rgionaux concerns. Cf. le dcret n 2009-1484 du 3 dcembre 2009 relatif aux directions dpartementales interministrielles.
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potentielles, dans un rapport dinformation publi en octobre 2010 (1), 122 millions deuros sur les trois exercices 2009 2011, plus prcisment dans les domaines de la dlivrance des titres scuriss notamment didentit, du contrle de lgalit et des fonctions support. Pour ces trois domaines, 2 107 ETPT devraient tre supprims sur la priode triennale 2009-2011, pour un effectif initial de 18 000 ETPT, soit, in fine, une baisse de 11,7 % des effectifs. Ces suppressions deffectifs sont valorises 104 millions deuros dconomies sur la priode, auxquels sajouteraient 18 millions deuros dconomies en fonctionnement. b) La cration de la direction gnrale des finances publiques (DGFip) et la fusion des rseaux de la comptabilit publique et des impts La cration de la direction gnrale des finances publiques (DGFip) par la fusion des directions gnrales de la comptabilit publique (DGCP) et des impts (DGI) et de leurs rseaux a t dcide en amont du travail des quipes mixtes daudit qui ont prpar les dcisions prises loccasion des CMPP de 2007 et 2008. Dans son discours du 10 juillet 2007 lanant la phase oprationnelle de la RGPP, le Premier ministre annonait ainsi que cette dcision tait prise (2). voque par le rapport accompagnant le CMPP du 12 dcembre 2007 au titre de la rorganisation de ltat dconcentr, elle est prsente dans le rapport accompagnant le CMPP du 4 avril 2008, alors que la DGFip a t cre le jour prcdent, par le dcret du 3 avril 2008 (3). Cette cration clturait dailleurs une priode de prfiguration confie M. Philippe Parini, qui est devenu le directeur gnral de la DGFip par dcret du 9 avril 2008. Cette rforme, envisage au moins depuis lanne 2000 (4), tend lintgration administrative des fonctions dtablissement et de recouvrement des impositions ; selon le secrtariat gnral des ministres conomiques et financiers, elle a aussi pour objectifs la mise en place dun guichet fiscal unique des particuliers, [l]enrichissement du service rendu aux lus locaux, [le] renforcement de lefficacit de ltat, travers notamment la lutte contre la fraude fiscale, [l] amlioration des perspectives professionnelles des agents au sein de cet ensemble largi.
(1) Rapport dinformation fait au nom de la commission des Finances du Snat sur la mise en uvre de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) dans les prfectures par Mme Michle Andr, n 35, session ordinaire de 2010-2011, 13 octobre 2010. (2) linstar de trois autres dcisions, comme en tmoigne le communiqu relatif au Conseil des ministres du 20 juin 2010 : la fusion des services de renseignement, la rforme de la carte judiciaire et la rduction de la charge administrative sur les entreprises et les collectivits locales (limpt papier). (3) Cf. le dcret n 2008-310 relative la direction gnrale des finances publiques. (4) Notamment par M. Christian Sautter, alors ministre des Finances, qui a finalement dmissionn avant davoir pu engager la rforme.
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La rforme, qui concernait en 2007 125 000 agents, est aujourdhui quasiment acheve, y compris dans ses dtails oprationnels. Plusieurs dcrets du 26 aot 2010 ont organis, compter du 1er septembre 2011, la fusion des corps des agents des deux anciennes directions gnrales par la cration de corps de fonctionnaires propres la DGFip. Le rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011 prcise par ailleurs qu la fin de lanne 2011, la totalit des 100 directions locales uniques et des 750 guichets fiscaux uniques seront en place. Dans une communication adresse la commission des Finances du Snat en octobre 2011 (1), la Cour des comptes observe que ces processus lourds et complexes ont t conduits de manire matrise, en respectant les dlais. La fusion, dans le primtre qui lui a t fix, sera pratiquement acheve fin 2011 sous langle juridique et en matire dorganisation. La Cour des comptes tablit au demeurant un certain nombre de diagnostics sur lensemble des aspects de cette fusion. Plusieurs dentre eux recoupent certaines des remarques faites par les rapporteurs dans le prsent rapport pour lensemble de la RGPP, par exemple leffectivit et lefficacit de certaines transformations issues des mesures de la RGPP mais aussi la difficult dtablir un bilan financier exhaustif des rformes engages tant en dpenses de personnel quen dpenses de fonctionnement. On note aussi la tonalit positive relative au dialogue social et laccompagnement des personnels, la cration de la DGFip semblant ainsi constituer une exception au regard de lapprciation porte en la matire par les reprsentants syndicaux des agents de ltat sur la RGPP (cf. la premire partie du prsent rapport) : pendant la fusion, la DGFip a d assurer le dploiement de Chorus, la cration du SRE (service des retraites de ltat) et de lONP (office national de paie), et faire face des tches conjoncturelles lies la gestion de la crise et du plan de relance. Elle a su y faire face alors quelle tait en phase de constitution. ; il nest [] pas possible de dmontrer que la fusion, ce stade, a permis de raliser des gains de productivit supplmentaires par rapport la priode antrieure. ; des avantages ont t accords aux agents (notamment les primes prennises, les plans de requalification, lanticipation du nouvel espace statutaire, les amliorations contenues dans les statuts des corps unifis). Ils ont t prsents comme une contrepartie de la fusion. Le surcot de ces mesures
(1) Communication de la Cour des comptes la commission des finances du Snat en application de larticle 58-2 de la LOLF et L. 132-4 du code des juridictions financires, la fusion de la direction gnrale de la comptabilit publique et de la direction gnrale des impts : un premier bilan , octobre 2011. Cf. la synthse pages 9 15.
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contribue hauteur de 209,1 millions deuros laugmentation de la masse salariale entre 2007 et 2012. ; le taux de rtrocession aux agents de la moiti des conomies ralises grce aux rductions deffectifs a dpass les 50 % sur les trois premires annes de la fusion (2009-2011), mais selon ladministration cette norme commune de la RGPP devrait tre approximativement respecte sur la priode 2008-2012. ; la fusion a entran dautres cots, la plupart lis aux investissements immobiliers, lgrement suprieurs 200 millions deuros []. Cependant ces cots ont t partiellement compenss ds la priode 2008-2012 par une fraction des gains raliss en matire immobilire (cessions, abandon de locations) ainsi que par des conomies de gestion (en matire dinformatique et de dpenses de fonctionnement). Il est toutefois difficile dtablir un bilan financier exhaustif et la DGFIP elle-mme ne sy est pas attache. ; la direction a conduit une action dinformation, de consultation et de communication tendue. Le fonctionnement des instances institutionnelles du dialogue social a t enrichi par des initiatives visant associer les agents aux transformations (ateliers, groupes mtiers,). [] La fusion est largement considre par les agents, surtout par les cadres, comme un fait acquis et un atout pour lavenir. c) La cration des agences rgionales de sant (ARS) Le rapport accompagnant le CMPP du 4 avril 2008 prcisait qu une rforme ambitieuse de ladministration rgionale de la sant sera conduite, en regroupant au sein dagences rgionales de sant (ARS) les services dconcentrs actuels de ltat (la partie sant des DDASS et des DRASS), les agences rgionales de lhospitalisation ARH , les unions rgionales des caisses dassurance maladie URCAM , les MRS (1), les groupements rgionaux de sant publique GRSP , et une partie des services rgionaux des trois rgimes de lAssurance maladie (2). Le primtre de comptence des ARS sera large, incluant la prvention et lducation la sant, les soins de ville, les soins hospitaliers et le mdico-social. La cration effective des ARS a t acte par la loi n 2009-879 du 21 juillet 2009 portant rforme de lhpital et relative aux patients, la sant et aux territoires (HPST). Larticle L. 1431-2 du code de la scurit sociale prcise que les ARS ont notamment pour mission de mettre en uvre au niveau rgional
(1) Les missions rgionales de sant. (2) Sagissant du rgime gnral, les ARS se sont ainsi substitues aux caisses rgionales dassurance maladie (CRAM) et ont repris une partie des moyens et effectifs des directions du service mdical de lassurance maladie. Les ARS ont par ailleurs repris une partie des moyens et effectifs du rgime de la mutualit sociale agricole (MSA) et du rgime social des indpendants.
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la politique de sant publique [et] de rguler, dorienter et dorganiser, notamment en concertation avec les professionnels de sant, loffre de services de sant, de manire rpondre aux besoins en matire de soins et de services mdico-sociaux, et garantir lefficacit du systme de sant . Larticle L. 14321 du code de la sant publique prcise que les ARS sont des tablissements publics administratifs de ltat placs sous la tutelle des ministres chargs de la sant, de lassurance maladie, des personnes ges et des personnes handicapes . Elles sont dotes dun conseil de surveillance et sont diriges par un directeur gnral. Selon le secrtariat gnral des ministres sociaux, chaque ARS est dsormais lie ses autorits de tutelle par un contrat pluriannuel dobjectifs et de moyens sign pour la priode 2010-2013. Vingt-six ARS ont t cres le 1er avril 2010, aprs une phase de prfiguration de septembre 2009 mars 2010. Les 26 responsables prfigurateurs , dsigns loccasion du Conseil des ministres du 30 septembre 2009, sont devenus les directeurs gnraux des ARS. Selon le secrtariat gnral des ministres sociaux, la mise en uvre de la loi du 21 juillet 2009 dite HPST devrait se poursuivre par ladoption par chacune des ARS au cours de lhiver 2011-2012 du plan rgional de sant (PRS), prvu par larticle L. 1434-1 du code de la sant publique, qui doit dfinir les objectifs pluriannuels des actions que mne lagence rgionale de sant dans ses domaines de comptences, ainsi que les mesures tendant les atteindre . Le PRS a vocation assurer la dclinaison dans chaque rgion, eu gard ses caractristiques et ses besoins, des dcisions nationales en matire, entre autres, de politique hospitalire, de relation avec les mdecins libraux, de veille et de scurit sanitaires, de politique mdico-sociale (notamment par les relations avec les tablissements dhbergement pour personnes ges dpendantes Ehpad) ou encore de gestion du risque (1). Selon le rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011, la cration des ARS a en retour rendu ncessaire, tout le moins souhaitable, une rforme de ladministration centrale du ministre charg de la sant ; il prcise ainsi que la cration de la direction gnrale de loffre de soins (DGOS), issue de la direction de lhospitalisation et de lorganisation des soins (DHOS) a recentr le ple sant du ministre du Travail en linscrivant pleinement dans la nouvelle gouvernance du systme de sant, rendue possible par la cration des ARS. Une approche globale de loffre de soins est ainsi apprhende, intgrant aussi bien la ville que
(1) Selon un rapport de lInspection gnrale des affaires sociales (Igas), appliqu lassurance maladie obligatoire, le risque correspond aux dpenses rembourses par lassureur public, et sa gestion dsigne les actions mises en uvre pour matriser leur volution et amliorer leur efficience (contrle de lexactitude de la prise en charge, lutte contre les fraudes et les gaspillages, promotion des techniques et des organisations prsentant le meilleur rapport cot/qualit) . Cf. le rapport relatif la mission gestion du risque tabli par Pierre-Yves Bocquet et Michel Peltier, Inspection gnrale des affaires sociales RM2010-163P, dcembre 2010, page 8, point 23.
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lhpital. Dans ce cadre, la DGOS passe dune logique dexpertise une logique de pilotage stratgique, de contrle, dvaluation et danimation. Le ministre du Budget a prcis vos rapporteurs que les gains en emplois lis la cration des ARS sont estims 141 ETP sur la priode 20092010. Cette mesure est donc plus une rforme profonde de ltat quune mesure de rduction des effectifs. d) La rforme de la carte judiciaire La rforme de la carte judiciaire a t dcide en amont du lancement oprationnel de la RGPP. Elle constitue, aux termes du communiqu du Conseil des ministres du 20 juin 2007, lun des quatre chantiers concrets [] lancs [] en mme temps que le chantier gnral de rvision, pour montrer lambition des rformes . La rforme de la carte judiciaire a t mene sur trois ans et acheve le 31 dcembre 2010, le nombre des juridictions passant durant cette priode de 1 206 819, soit une baisse denviron 30 %. Selon le Gouvernement, en rponse aux rapporteurs, 401 juridictions [] ont t fusionnes avec une juridiction voisine connaissant un niveau dactivit infrieur la moyenne . Parmi ces 401 juridictions, on compte 178 tribunaux dinstance, 21 tribunaux de grande instance, 55 tribunaux de commerce, 62 conseils des prudhommes et 85 greffes dtachs de tribunaux dinstance. Cette rforme a conduit par ailleurs la cration de sept tribunaux dinstance, six tribunaux de commerce et dun conseil de prudhommes. Le Gouvernement a prcis vos rapporteurs que les 1800 agents concerns par la rforme ont bnfici dun plan daccompagnement social. Cette rforme a galement t accompagne financirement par les professionnels privs du droit concerns (avocats du ressort des juridictions supprimes, notamment). (1) e) La cration des bases de dfense Le rapport accompagnant le CMPP du 4 avril 2008 prcisait qutait dcide la cration d un rseau de lordre de 90 bases de dfense dotes dun commandement propre et dont la vocation est de soutenir les units relevant de leur secteur gographique . Cette mesure est une composante dune rforme plus
(1) Une valuation de cette rforme avait t demande au CEC par le groupe SRC en octobre 2009, un priode o elle ntait qu peine engage. Compte tenu de lensemble de ses impacts sur le tissu local, cette rforme pourrait justifier une telle valuation approfondie lavenir. Le lecteur est renvoy, pour de plus amples analyses, aux rapports dinformation successifs prsents, au nom de la commission de la Dfense, par M. Bernard Cazeneuve, membre du CEC et du prsent groupe de travail, et par lun de vos rapporteurs (Franois Cornut-Gentille), rapports portant sur la mise en uvre et le suivi de la rorganisation du ministre de la Dfense (n 1446 du 11 fvrier 2009 et n 2437 du 7 avril 2010).
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large du soutien aux armes que le mme rapport justifiait en ces termes : le moment est venu doptimiser les soutiens qui reprsentent aujourdhui plus de 50 % des effectifs. De fait, le modle conu pour une arme de conscription doit tre adapt une arme professionnelle, et le soutien doit sadapter des gnrations de matriels moins nombreux mais plus complexes. Tout particulirement, lexistence de chanes de soutien par arme ne se justifie plus systmatiquement, ni le nombre parfois important dchelons hirarchiques ni la dispersion et la taille insuffisante de nombreuses entits locales. Une dmarche systmatique defficience mrite donc dtre engage. Elle doit tre considre comme le parachvement de la professionnalisation. Le dploiement des bases de dfense a t gnralis le 1er janvier 2011, aprs des phases dexprimentation en 2009 et 2010 portant sur 18 bases de dfense ; la russite de ces exprimentations a permis danticiper la gnralisation de ce dploiement initialement prvue en 2014. Les bases de dfense sont finalement au nombre de 60, dont 51 en mtropole et 9 dans les dpartements et collectivits doutre-mer et ltranger. Le libell mme de la mesure, telle quelle apparat dans le rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011 prcise que chaque base de dfense est dote dun commandement propre soutenant les units dans [son] secteur gographique et devient la seule formation administrative au niveau local. Le rapport du 9 mars 2011 indique qu une base de dfense est une aire gographique lintrieur de laquelle les fonctions support de toutes les implantations de la dfense sont mutualises afin de dgager des conomies dchelle et dexpertise . Le soutien aux forces armes, servi par les bases de dfense, concerne la restauration, lhbergement, ladministration des ressources humaines, les problmatiques budgtaires, le transport et, dans des domaines plus spcialises et tournes vers lactivit de dfense, les systmes dinformation, la sant et certaines infrastructures. ce stade, un chelon intermdiaire, les tats-majors de soutien dfense placs entre ltat-major des armes et les bases de dfense, a t autoris par le ministre de la dfense jusqu fin 2012. Ainsi, selon le ministre de la dfense en rponse aux rapporteurs, le dispositif scarte [] de la cible accessible terme . Il sagit de prendre en compte des besoins de pilotage de la transition et de consolidation de la rforme [] tout particulirement au profit de larme de terre . la fin de cette priode transitoire, le ministre de la dfense dcidera dfinitivement de lopportunit de maintenir ou non cet chelon intermdiaire. Le ministre de la dfense prcise que mme si le projet ax sur les [bases de dfense] nest pas associ un objectif dconomies de personnels, puisquil bnficie des rationalisations entreprises dans chaque chantier RGPP, les gains rsultant des mutualisations quautorise le regroupement gographique des diffrents acteurs sont estims quelque 10 000 emplois.
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3. La RGPP a concern lorganisation centrales de tous les ministres des administrations
a) Les mesures de la RGPP touchant les administrations centrales des ministres Outre la cration de la DGFip, prsente supra, par la fusion des directions gnrales de la comptabilit publique et des impts, les administrations centrales de nombreux ministres ont t profondment impactes par certaines mesures de la RGPP. Le tableau suivant numre, sur la base des informations issues du rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011, les mesures en cours ou finies, associes chaque ministre, les plus structurantes du point de vue des administrations centrales, quil sagisse de cration, de suppression, de fusion, de dmnagement ou, plus gnralement, de rationalisation de laction ou de lorganisation. Un nota bene permet de prciser dans certains cas le libell des mesures, afin dapprcier plus prcisment en quoi elles concernent une ou des administrations centrales.
PRINCIPALES MESURES DE LA RGPP RELATIVES LORGANISATION DE LADMINISTRATION CENTRALE DES MINISTRES
Ministres Services du Premier ministre Mesures Crer la direction de linformation lgale et administrative. Moderniser la mission ddition, de diffusion et dinformation du public assure par la Documentation franaise et la direction des Journaux officiels. Rorganiser ladministration centrale du ministre afin de renforcer sa capacit dfinir la stratgie et exercer la tutelle de ses oprateurs. Regrouper ladministration centrale du ministre dans un format resserr sur le site de Balard. transports et Nouvel organigramme du ministre, centr sur les enjeux fondamentaux, qui permet le passage de 35 directions dadministration centrale 5 grandes directions mtier et un secrtariat gnral. 1. Optimisation des fonctions transversales en administration centrale, secrtariat gnral rnov. 2.- Rationaliser ladministration centrale du ministre Nota bene : le rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011 prcise que les travaux interministriels devront tre conduits afin darrter dfinitivement le choix du futur site unique de ladministration centrale du ministre (hors Vendme), les modalits de financement et le calendrier du dmnagement) . Intrieur, outre-mer, immigration collectivits territoriales et 1. Transfrer la GN sous lautorit du Ministre de lIntrieur. 2. Transformer ladministration centrale de loutremer en dlgation centre sur les tches forte
Dfense et anciens combattants cologie, logement dveloppement durable,
Justice et liberts
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valeur ajoute. conomie, finances et industrie 1. Rationaliser les fonctions supports de la DG Trsor (administration centrale et rseau extrieur) (Nota bene : le rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011 prcise que la direction gnrale du Trsor poursuit la rationalisation de ses fonctions supports : la fonction comptabilit du rseau extrieur a dores et dj t mutualise avec les services du ministre des Affaires trangres et europennes dans le cadre de la cration des services communs de gestion. Le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie a ainsi transfr 23 agents vers celui des Affaires trangres et europennes. 2. Renforcement de la coordination entre les administrations centrales (DGCCRF et DGAL) en matire de contrle de lhygine alimentaire. Travail, emploi et sant 1. Recentrer les directions du ple sant sur leur cur de mtier. 2. Fusion de deux administrations centrales charges de fonctions support (DAGPB et DRHACG) et mutualisation des fonctions supports (Nota bene : mesure porte par ailleurs par le ministre des Solidarits et de la cohsion sociale et par le ministre charg des sports). ducation nationale, jeunesse et vie associative Budget, comptes Rforme de ltat publics, fonction publique et Fusion de la direction de la vie associative avec celle de la jeunesse et de lducation populaire. 1. Cration dune nouvelle administration centrale, la direction gnrale des finances publiques, en mettant en commun les mtiers proches et permettant une diminution de son format. 2. Transfert de la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique (DGAFP) au ministre du Budget, des Comptes publics et de la Rforme de ltat. 3. Crer la direction interministrielle des systmes dinformation et de communication (DISIC). Enseignement suprieur et recherche Redfinition des rles et organisations des administrations centrales pour accompagner les mutations de la politique publique. ruralit et 1. Mutualiser et rationaliser les fonctions support en administration centrale, adapter lorganisation des organismes de contrle. 2. Regroupement de la direction gnrale de la fort et des affaires rurales et de la direction gnrale des politiques conomiques, europennes et internationales, qui traitent toutes deux de la politique agricole, dans une direction gnrale des politiques agricoles, agroalimentaires et des territoires. Culture et communication Poursuivre la rationalisation et la mutualisation des fonctions support en administration centrale et dans les services dconcentrs. Recentrer la direction du ple cohsion sociale de ladministration centrale sur son cur de mtier. Rviser la mission et le primtre de la dlgation interministrielle la ville (DIV) pour la recentrer sur le Secrtariat gnral du comit interministriel des villes (SGCIV) et sur le pilotage des oprateurs.
Agriculture, alimentation, amnagement du territoire
pche,
Solidarit et cohsion sociale Ville
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Le rapport du 9 mars 2011 rsume et illustre lavancement quantitatif de lensemble des rformes lies la RGPP concernant les administrations centrales en prcisant qu au global, 10% des postes de directeurs ont dj t supprims. Ceci a ncessit des rorganisations importantes (au ministre de la Culture et de la Communication, o le nombre de directions dadministration centrale a t rduit de dix quatre, et au ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement o le nombre de postes de directeurs a t rduit de moiti) [] b) Linstallation sur le site de lArche de la Dfense du ministre de lcologie Pour le ministre de lcologie, la modification en profondeur de son organisation administrative illustre par les dveloppements prcdents et la mesure qui rduit le nombre de ses directions de 35 5 (1) sest accompagne dun regroupement de son administration centrale sur le site de lArche de la Dfense. Le ministre de lcologie, rpondant vos rapporteurs, tablit un lien defficacit entre la restructuration administrative et le regroupement des agents sur ce site. Il indique ainsi que la cration du ministre [], issu du regroupement de trois ples ministriels (quipement, cologie, nergie) sest traduite par une refondation des anciennes administrations centrales de ces ministres. Une organisation transversale a t mise en place autour dun nombre restreint de directions : le secrtariat gnral, le commissariat gnral au dveloppement durable, cinq directions gnrales et deux dlgations. Pour permettre la mise en uvre effective des synergies entre ces directions, lensemble de ladministration centrale, lexception de la direction gnrale de laviation civile, a t regroup sur le site de la Dfense, conformment au schma pluriannuel de stratgie immobilire de ladministration centrale actualis en 2008 et valid par le ministre du Budget. Le ministre considre que les volets administratifs et immobiliers de la rorganisation du ministre conduisent des impacts sur la qualit du travail des agents. Il prcise que le regroupement des services sur le site de la Dfense na pas t un simple rapprochement gographique des trois structures dorigine. [] La proximit entre agents des diffrents services tait indispensable pour crer une culture commune et fdrer ce nouveau ministre. Cest aujourdhui un facteur defficience et defficacit, facilitant les changes formels et informels, aux diffrents niveaux de ladministration, limitant les dplacements aussi bien interne
(1) Eu gard aux dveloppements prcdents, la baisse du nombre des directions a t plus marque que celle du nombre des directeurs.
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ladministration dconcentrs. centrale que pour les reprsentants des services
c) Le regroupement des sites parisiens du ministre de la Dfense Balard Le mme rsultat defficience administrative doit pouvoir tre attendu pour le ministre de la Dfense au titre de la mesure Regrouper ladministration centrale du ministre dans un format resserr sur le site de Balard dcide par le CMPP du 12 dcembre 2007 (1). Rpondant vos rapporteurs lors de son audition le 24 mai 2011, M. Christian Piotre, secrtaire gnral de ladministration du ministre de la dfense, prcisait que le choix de raliser cette opration par un contrat de partenariat navait pas t prcd dune rflexion sur les avantages et inconvnients compars dautres mthodes et avait relev dune dcision de principe de lexcutif. Le contrat de partenariat est, aux termes de larticle 1er de lordonnance n 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat, un contrat administratif par lequel l'tat ou un tablissement public de l'tat confie un tiers, pour une priode dtermine en fonction de la dure d'amortissement des investissements ou des modalits de financement retenues, une mission globale ayant pour objet la construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou la gestion d'ouvrages, d'quipements ou de biens immatriels ncessaires au service public, ainsi que tout ou partie de leur financement l'exception de toute participation au capital. Il peut galement avoir pour objet tout ou partie de la conception de ces ouvrages, quipements ou biens immatriels ainsi que des prestations de services concourant l'exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est charge. Au terme dune procdure de dialogue comptitif, le ministre de la dfense a pass un contrat de partenariat, le 30 mai 2011, avec la socit Opale, entit cre cette occasion par le groupe Bouygues avec associ aux socits Thals, Dalkia et Sodexo. Le chantier principal portant sur limplantation de ladministration centrale Balard doit dbuter en fvrier 2012, pour un achvement prvu en juillet 2014.
(1) Le choix du regroupement des sites parisiens du ministre de la Dfense a marqu labandon dun projet prcdent le Ple stratgique pour Paris (PSP) envisag antrieurement 2007 par lancien ministre de la Dfense Mme Michle Alliot-Marie privilgiant lamnagement en profondeur du site de llot SaintGermain.
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Le contrat de partenariat consiste confier un oprateur priv les travaux immobiliers (le cot de la construction tant assum par cet oprateur), ainsi quune partie de la gestion fonctionnelle du ou des btiments, pendant une dure au cours de laquelle il reoit une redevance annuelle de la part du ministre et au termes de laquelle celui-ci rcupre en pleine proprit le ou les btiments. Le montant de cette redevance serait aujourdhui valu 154 millions deuros verss chaque anne de 2014 2041. Une fois l option Balard choisie, il est certain que le contrat de partenariat prsentait des avantages pour le ministre de la Dfense, eu gard la complexit juridique, fonctionnelle et financire du dossier ; et ce par rapport dautres solutions comme les marchs spars (marchs de matrise douvrage de droit commun), et pour les modes opratoires sous matrise douvrage prive, la convention de dlgation de service public ou lautorisation doccupation du domaine public assortie dune convention de location avec option dachat (AOT/LOA). Au demeurant, dans le contexte dune activit publique cruciale, le contrat de partenariat sign par le ministre de la Dfense repose sur une quation financire complexe dont il sera ncessaire de vrifier quelle demeurera quilibre lavenir, sagissant notamment des gains attendus des cessions des sites actuels du ministre Paris en rgion parisienne et de la valorisation au bnfice de ltat dune partie du site de Balard ( corne ouest ) au titre dactivits prives. Il aurait en tout tat de cause t souhaitable de procder au pralable une comparaison, prsente publiquement, des avantages et inconvnients de chacune des solutions envisageables.
4. Les mots dordre de la grande majorit des mesures de la RGPP : optimiser, rationaliser, mutualiser, fusionner, moderniser
a) Dimportantes mesures de la RGPP concernent les fonctions supports de ltat en matire notamment immobilire, dachats et de paye des agents Le ministre du budget porte deux mesures substantielles sur les fonctions supports de ltat, dont les principes et le contenu sont analyss dans la troisime partie du prsent rapport, eu gard aux conomies substantielles en fonctionnement qui, selon la programmation du Gouvernement, leur sont attaches. Il sagit des mesures suivantes : Dynamiser la politique immobilire de ltat et de ses oprateurs ; 415 millions deuros dconomies sont attendus en 2013 de cette mesure, qui
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repose au demeurant pour une partie importante sur des principes et modalits antrieurs la RGPP ; Optimiser la politique dachats de ltat , pour 1 000 millions deuros dconomies programms en 2013. Une autre mesure porte par le ministre du Budget concerne, pour lensemble du Gouvernement, la fonction transverse de la paye des agents de ltat. Selon le rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011, qui lui attribue un feu orange, la mesure Mettre en place lOprateur national de paye (ONP) a pris du retard, du fait de difficults portant sur son chantier informatique. Le rapport du 9 mars 2011 prcise qu un audit a t diligent pour sassurer de la solidit du nouveau calendrier et avancer le cas chant des propositions en matire de matrise des risques. LONP a t cr par le dcret n 2007-903 du 15 mai 2007, soit antrieurement au lancement de la RGPP. Il sagit dun service comptence nationale rattach la DGFip et la DGAFP. Larticle 3 du dcret du 15 mai 2007 prcise que lONP assure la paie des traitements, salaires et accessoires servis par les ordonnateurs principaux et secondaires aux fonctionnaires et agents de ltat . Pour exercer effectivement cette fonction de gestion, larticle 4 du mme dcret prvoit que lONP doit au pralable concevoir et mettre en uvre deux systmes dinformation respectivement pour la mise en uvre oprationnelle du versement de la paye des agents de ltat ( SI Paye ci-aprs) et destin favoriser notamment lanalyse de la paye et des ressources humaines. Sagissant du premier de ces systmes dinformation, le PAP annex au PLF 2012 de la mission interministrielle Gestion des finances publiques et des ressources humaines prcise que, LONP a [] entrepris, avec laide dun groupement de prestataires (diteur, intgrateur) retenu lissue dun dialogue comptitif, la conception et le dveloppement dun nouveau systme dinformation paye (SI Paye) labor partir dun progiciel du march. Lobjectif Amliorer et fiabiliser le processus de la paye des agents de ltat retrace dans son indicateur lavancement de la ralisation du pilote du SI Paye, qui permettra dditer les premires payes des agents de ltat en 2013. (1) Pour mesurer cet avancement, lindicateur sappuie sur une liste dtapes successives accomplir pour parvenir la ralisation du pilote, un pourcentage de temps de ralisation de lensemble du processus tant associ chacun de ces
(1) Cf. le projet annuel de performance de la mission interministrielle Gestion des finances publiques et des ressources humaines annex au projet de loi de finances pour 2012, page 118.
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lments (1). Le PAP 2012 de la mission interministrielle Gestion des finances publiques et des ressources humaines indique que lachvement en 2011 de ltape dveloppement et paramtrage , portant presque le tiers du temps programm pour lensemble du processus, devrait faire passer lindicateur portant sur son stade davancement de 43,8 % en 2010 75 % en 2011. La livraison du pilote SI paye demeure envisage pour 2013. Les risques voqus par le rapport du 9 mars 2011 sont lis, selon le PAP 2012 de la mission interministrielle Gestion des finances publiques et des ressources humaines (2) : lenvergure sans quivalent du projet, sa haute complexit technique et fonctionnelle et son caractre interministriel ; lvolution de la rglementation en matire de gestion administrative et de paye ; la scurit, dans la mesure o les systmes dinformations traitent les donnes personnelles et de paye de lensemble des agents de ltat ; au dploiement et lacceptation du projet, dcisive pour son succs. En rponse aux questions de vos rapporteurs, le ministre du Budget a prcis que le retard pris par la mesure correspond un report de 15 mois du raccordement des premiers ministres au SI paye , en rpercussion dun retard important dans lachvement de la conception dtaille du progiciel. Selon le ministre du Budget, laudit voqu par le rapport du 9 mars 2011 na pas remis en cause le calendrier des tapes ultrieures, tout en soulignant quil devait tre scuris par des actions conduire tant par lONP que par ses partenaires. La mission souligne enfin ladhsion des ministres et matrises douvrages interministrielles rencontres au projet SI Paye et leur soutien au souci de qualit port par lONP. La mme annexe au PLF 2012 prcise les conomies attendues terme de la mesure tendant la mise en place de lONP (3) : la rorganisation de la chane paye permettra un gain de 3 000 ETP sur le segment ministriel ;
(1) Selon le PAP 2012 de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines , page 125, les tapes du programme ont t prsentes au sein dun chancier et valides par les instances de gouvernance de lONP [] le 13 dcembre 2007. (2) Cf. le projet annuel de performance de la mission interministrielle Gestion des finances publiques et des ressources humaines annex au projet de loi de finances pour 2012, page 138. (3) Cf. le projet annuel de performance de la mission interministrielle Gestion des finances publiques et des ressources humaines annex au projet de loi de finances pour 2012, page 139.
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un gain de 800 ETP est attendu au sein du primtre DGFip. b) De trs nombreuses autres mesures de la RGPP tendent des actions doptimisation, rationalisation, mutualisation, modernisation et fusion pour de multiples services et fonctions administratives Le tableau suivant sappuie sur lanalyse du libell des mesures de la RGPP, acheves ou en cours, dans les termes du rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011. Il prsente, par ministre, le nombre des mesures portant sur le fonctionnement des services et fonctions administratives pour chacune des cinq catgories daction suivantes : optimiser/optimisation , rationaliser/rationalisation , mutualiser/mutualisation , fusionner/fusion et moderniser/modernisation .
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NOMBRE DES MESURES DE LA RGPP PAR MINISTRE POUR CERTAINES CATGORIES DACTION
Optimiser optimisation Services du Premier ministre Affaires trangres et europennes Dfense et anciens combattants cologie, dveloppement durable, transports et logement Justice et liberts Intrieur, outre-mer, collectivits territoriales et immigration conomie, finances et industrie Travail, emploi et sant ducation nationale, jeunesse et vie associative Budget, comptes publics, fonction publique et Rforme de ltat Enseignement suprieur et recherche Agriculture, alimentation, pche, ruralit et amnagement du territoire Culture et communication Solidarit et cohsion sociale Ville Sports Total (151 mesures) 0 3 17 Rationaliser rationalisation 2 1 4 Mutualiser mutualisation 5 1 1 Fusionner fusion 0 1 1 Moderniser modernisation 1 0 3
4 2 5
1 4 8
1 3 7
0 1 1
1 2 2
3 1 3
7 3 4
1 2 2
2 2 1
0 0 0
0 0 0 1 44
3 1 0 0 54
1 1 0 1 28
0 0 0 0 10
3 0 0 0 15
151 mesures de la RGPP relvent ainsi explicitement dau moins une des cinq catgories daction prises en compte dans ce tableau. Au demeurant, un trs grand nombre dautres mesures consistent oprer une de ces actions, sans que leur libell le prcise explicitement.
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Lobjet des mesures prises en compte dans le tableau prcdent figure dans une annexe au prsent rapport ; elles y sont classes par catgorie daction et par ministre. Les principaux services ou fonctions dont ces mesures prvoient loptimisation, la rationalisation, la mutualisation, la fusion ou la modernisation sont : les services ou fonctions administratives supports, en administrations centrales et dconcentres, ou de certains oprateurs : cest--dire limmobilier, les implantations territoriales, les ressources humaines, les achats, les systmes dinformation, la paye et toutes autres catgories de services logistiques. Les nombreuses mesures concernant ces services et fonctions, peu connues et peu mdiatises, sont au coeur du faire mieux avec moins , qui constitue un des objectifs majeurs de la RGPP. Ce sont en effet ces mesures qui apparentent la RGPP une revue gnrale de lefficience des organisations administratives, devant en principe conduire la fois un meilleur service et la cration des marges cest--dire des gains de productivit permettant daccompagner les baisses deffectifs induites par la mise en uvre de la rgle du un sur deux ; certains services mtiers des ministres ou doprateurs de ltat. On peut, entre autres et titre dexemple, citer le soutien ptrolier, les munitions pour le ministre de la Dfense ; le traitement des frais de justice, les dispositifs dinterceptions judiciaires pour le ministre de la Justice ; lorganisation des concours et des formations pour le ministre de lducation nationale.
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III. PERSPECTIVES SUR LES MESURES DE LA RGPP
A. EST-IL ENCORE LONGTEMPS POSSIBLE DE FAIRE MIEUX AVEC MOINS ?
1. Un abandon, constat ou venir, de certaines missions induit par la contrainte du faire mieux avec moins ?
Faisant cho lanalyse de certains usagers des services publics, les reprsentants des syndicats reprsentatifs des agents de ltat, runis linvitation des rapporteurs le 27 septembre 2011, ont exprim, cette occasion, la crainte que le faire mieux avec moins nait t ou ne soit lavenir rendu possible par labandon de fait de certaines missions de ltat, notamment au niveau dconcentr. M. Michel Moreau, prsident de la Confdration franaise des travailleurs chrtiens des fonctionnaires et agents de ltat (CFTC), a formul et illustr ce propos en soulignant que formellement, aucune mission nest abandonne : cest le dcalage entre les objectifs fixs et les moyens allous qui conduit de fait abandonner certaines missions. Je pense notamment aux fonctions dcoute ou celles de contrle et de scurisation. M. Emmanuel Paillusson, secrtaire gnral de Solidaires Concurrence, consommation, rpression des fraudes (Solidaires CCRF) a prsent ce mme constat en indiquant que : de fait, ce sont la RGPP et la rgle du un sur deux qui commandent que telle mission soit excute et que telle autre ne le soit pas. M. Patrick Hallinger, secrtaire national lUnion gnrale des fdrations de fonctionnaires de la Confdration gnrale du travail (UGFF-CGT) a pris lexemple de la direction dpartementale des territoires (DDT) de Seine-et-Marne. En 2008, elle comptait 570 quivalents temps plein ; on est pass 380 en janvier 2011, et il faut en supprimer cent de plus pour parvenir lobjectif fix par le ministre pour fin 2013. Mais comment procde-t-on ? Le ministre nayant donn aucune consigne claire pour les redploiements, on laisse les directions demander lencadrement local de dfinir les priorits de lorganisation ; de dcider quelles missions de ltat abandonner et comment inciter les EPCI prendre en charge les comptences que la direction dpartementale ne veut plus assumer. M. Vincent Hacquin, prsident de la Fdration des fonctions publiques de la Confdration franaise de lencadrement Confdration gnrale des cadres (CFE-CGC) confirme le poids de la responsabilit qui serait ainsi donne lencadrement dconcentr, en prcisant que derrire les dcisions prises, il y a en effet des oukases sur les effectifs, charge pour les services de se dbrouiller
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avec ce quils ont. On demande aux personnels dencadrement de deuxime et de troisime niveau de dfinir les missions que doit excuter ladministration ! Pour Mme Isabelle Sargeni-Chetaud, secrtaire nationale de la Fdration syndicale unitaire (FSU), le renoncement lexercice de certaines missions passe par le transfert dune partie des missions de ltat aux collectivits territoriales. Les petites communes et les dpartements ruraux insistent tous plus encore dans la priode rcente sur les incidences qua eues ce transfert sur leurs structures et sur leurs capacits rpondre aux besoins des usagers. Il ne semble pas que des instructions aient t donnes pour renoncer certaines missions. On est plutt, comme cela vient dtre dit, en mode dgrad : ce qui ne peut tre fait ne lest pas ; dautres sen chargeront si cest possible. Ces tmoignages montrent que la question de la dfinition des missions du service public risque de revenir sur le terrain quand elle a t initialement carte pour laisser place un processus continu de recherche defficience. Lors de leur audition, les syndicats ont unanimement appel remettre lendroit la rforme de ltat, par la prise en charge de la question des missions de ltat un niveau politique et national notamment au Parlement en prcisant que son traitement est un pralable ncessaire et logique la dfinition subsquente des moyens utiles leur exercice.
2. Le cas de lducation nationale : les rectorats considrent que la RGPP dans son principe actuel a atteint ses limites
En rponse aux rapporteurs, de nombreux rectorats ont indiqu qu missions de lducation nationale et des enseignants inchanges, il deviendrait rapidement difficile de mettre en uvre les schmas demplois programms pour le ministre jusquen 2013. Un rectorat indique ainsi que la mthode RGPP [] atteint aujourdhui ses limites. Les rformes ont beaucoup port sur les mthodes et lorganisation des services pour laccomplissement des missions. Il est ncessaire que la modernisation porte sur les contours des missions confies. Un autre rectorat, partant du mme constat, prcise que la RGPP a de surcrot correspondu, dans certains domaines, un alourdissement des missions de lducation nationale : La mthode RGPP na pas dbouch sur une rvision de la politique ducative sur le champ de lenseignement scolaire qui reste trs encadr dans des normes anciennes (ex. : dcret de 1950 sur les obligations de service des enseignants). Paradoxalement, certaines mesures ont largi le primtre dintervention de ducation Nationale (ex. : accompagnement ducatif, stages de remise niveau) et cr des cots supplmentaires alors que les marges defficience identifies pour lapplication de la rgle du un sur deux se rduisent.
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Un rectorat voque cet effet ciseau de la RGPP dans lducation nationale dans ces termes : sagissant des rformes pdagogiques, la poursuite de la RGPP dans les classes se heurte aujourdhui une contradiction entre la volont affiche de responsabiliser les tablissements en dveloppant leur autonomie, et la rduction importante de leurs marges de souplesse dans lorganisation des enseignements. Si des moyens importants en personnels enseignants ont pu tre retirs pour tre redploys de manire plus pertinente et efficiente dans les tablissements publics denseignements [] ces dernires annes, les marges sont ce jour rduites. Pour faire face cette situation, unanimement observe, et se plaant dans la perspective inscrite dans le budget triennal 2011-2013 dune poursuite de la baisse des effectifs, les rectorats sont nombreux voquer deux catgories de mesures pour maintenir la capacit du systme ducatif rpondre aux missions qui lui sont confies : la modification des obligations de service des enseignants ; lallgement de loffre scolaire. Les tmoignages des rectorats montrent que lusage de ces deux leviers est souvent envisag de faon concomitante : un rectorat prcise quil lui semble, dans les conditions dune poursuite de la baisse des effectifs, ncessaire d ajuster les textes rglementaires pour permettre une plus grande souplesse (exemple : obligation de service des enseignants dcret de 1950). Les conomies demplois ne peuvent se concevoir dans la dure que par une modification en profondeur de larchitecture du systme ducatif (exemple : carte des formations, contenus des enseignements, annualisation des services des enseignants). ; un autre rectorat constate que jusqu prsent laccent a t mis sur la recherche dune meilleure efficience dans le cadre de la gestion des moyens allous. Pour aller au-del, il faudra probablement passer par une approche plus structurelle visant rduire le cot de lenseignement en touchant aux horaires des enseignants et aux grilles horaires des lves. ; un troisime rectorat prcise qu aujourdhui, il parat important de travailler sur loffre et la demande pour raliser un quilibre viable : les horaires des enseignants et les grilles horaires des lves. ; plaant visiblement ses propos hors mme lhypothse de la poursuite de la baisse des effectifs, un rectorat prcise qu au-del de la volont de rduire le nombre de fonctionnaires, il reste sinterroger sur les missions des enseignants (plus spcifiquement du second degr), le niveau de qualification ayant t relev. Une rflexion sur les obligations de service (temps de travail et bivalence) de ces
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derniers devient urgente ainsi quune simplification des rglementations des rgimes indemnitaires affrents. Une simplification de la rpartition du temps de travail par discipline dans les lyces et collges pour les lves peut tre galement un facteur de lisibilit pour les familles, et source certaine dconomies budgtaires. Lexpos des propos de ces rectorats par les rapporteurs ne constitue pas une approbation des solutions envisages. Il sagit de montrer que des administrations dconcentres de ltat sont conduites voquer, aprs plusieurs annes de baisse des effectifs, des mesures nouvelles, touchant la quantit de travail des agents ou ladaptation de loffre scolaire, cest--dire, dans ce dernier cas, la modification des missions actuelles de lenseignement scolaire.
3. Dans certains ministres : un retour la question des missions ?
missions inchanges, certains ministres interrogs par les rapporteurs sinterrogent sur les voies et moyens permettant la poursuite du processus du faire mieux avec moins . Les rapporteurs ont voqu supra la rflexion en cours au sein du Gouvernement, pilote par le Secrtariat gnral du Gouvernement (SGG), sur la mutualisation rgionale de certaines des comptences des directions dpartementales interministrielles, dans le but doptimiser lorganisation de ltat dconcentr issue de la Rate et, sans doute, didentifier pour lavenir certains gisements defficience notamment en personnel , et ce sans modifier la nouvelle architecture institutionnelle et administrative des chelons dconcentrs. Le secrtariat gnral des ministres sociaux a prcis aux rapporteurs avoir men plus prcisment une rflexion sur lexercice des missions respectives des directions rgionales de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale (DRJSCS) et des directions dpartementales de la cohsion sociale (DDCS, ou DDCSPP quand elles exercent aussi, dans les dpartements les moins peupls, les missions relatives la protection des populations cf. supra les dveloppements relatifs la Rate). Cet exercice, effectu sous lgide du SGG, a en partie consist en une hirarchisation des priorits des services dconcentrs. Le secrtariat gnral indique que cette priorisation des missions a principalement concern les DDCS(PP), dont le caractre interministriel est de droit, et qui appelaient une remise plat de certaines de leurs missions. Si ce travail a permis de raffirmer le cur de mission des directions dpartementales interministrielles, les directions du lien social , et leurs champs dintervention prioritaires , il a aussi consist en lapport d adaptations ncessaires dans la nature et lexercice de certaines missions
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[notamment le projet de] transfrer, le cas chant, certaines missions lchelon le plus appropri . Concrtement, il sagirait de procder la rgionalisation de certaines missions. Sil est lgitime et pertinent de chercher loptimisation du fonctionnement de la nouvelle architecture de ltat dconcentr, ces travaux de rflexion sur la hirarchisation et la priorisation des missions tmoignent aussi de la difficult pour lchelon dpartemental dassumer les missions qui lui incombent dans le contexte de la poursuite de la rduction des effectifs. Le ministre de la Culture, rpondant aux rapporteurs la question de savoir quelles taient les rflexions actuelles au sein du ministre concernant dventuelles modifications, restructurations ou abandons de missions lavenir, illustre ce en quoi la RGPP a consist depuis son lancement et quelles sont les difficults auxquelles sa poursuite confronterait ltat court terme pour exercer ses missions : la non-reconduction d'un dpart sur deux la retraite n'a [] pas donn lieu l'abandon de missions. En revanche, cette rgle s'est prsente comme un dfi rendant indispensable la mise en place d'un certain nombre de rformes visant notamment l'amlioration du fonctionnement des services. [] la poursuite de l'effort li la non-reconduction d'un dpart sur deux la retraite ne semble plus pouvoir tre mene sans poser la question des missions. La contrainte est devenue telle qu'un arbitrage entre ces dernires s'impose. Le ministre de la Culture indique au demeurant que ce constat fait l'objet de discussions avec l'quipe d'appui RGPP [la direction du budget, la DGME et la DGAFP] mais n'entre pas pour l'instant dans le cadre du pilotage des mesures lies aux deux premires phases de la RGPP.
B. UNE PHASE 2 DE LA RGPP TOURNE DE FAON ACCRUE VERS DES MESURES DE SIMPLIFICATION ADMINISTRATIVE
1. Un objectif rel ds la premire phase de la RGPP
Le rapport accompagnant le CMPP du 12 dcembre 2007 prcisait que la simplification administrative et la modernisation des procdures constituent galement une source de qualit et dconomies, que ce soit pour ltat ou pour les entreprises. Plusieurs projets ou mesures taient associs ce constat, portant, entre autres, sur les lments suivants : la rationalisation du processus de dlivrance des titres et [le] rapprochement des guichets de dlivrance des citoyens ;
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un plan de rduction drastique des charges administratives pesant sur les entreprises , en cho au projet de rduction de l impt papier dont le principe avait t act ds le Conseil des ministres du 20 juin 2007 qui a annonc le lancement de la RGPP. Le tableau suivant, sur la base du rapport dtape de la RGPP du 16 fvrier 2010 (notamment pour le libell des ministres et des mesures), mentionne les mesures de la phase 1 de la RGPP en rapport avec ces orientations concernant les dmarches administratives et laccueil des usagers des services publics de ltat.
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MESURES DE LA PHASE 1 DE LA RGPP RELATIVES AUX DMARCHES ADMINISTRATIVES ET LACCUEIL DES USAGERS
Ministres Services du Premier ministre Rformes Rforme de linformation dlivre par tlphone aux usagers Renforcement de ladministration lectronique charte ergonomique cologie, nergie, dveloppement durable et mer Modernisation de lorganisation de lexamen du permis de conduire, afin de rduire les dlais et damliorer le taux de russite et de la scurit routire, notamment des conducteurs novices Dmatrialisation daliner (DIA) Intrieur, outre-mer et collectivits territoriales de la dclaration dintention
Modernisation des cartes nationales didentit (CNI) et des passeports : rationalisation du processus de dlivrance des titres (mairies), mise en place des passeports biomtriques, dveloppement de nouveaux services pour la CNI scurise Cration dun systme dimmatriculation vie des vhicules Mise en uvre de la dmatrialisation de la procdure de cession de vhicules entre particuliers (via internet) Dmatrialisation et scurisation du titre du permis de conduire Faire sa demande dinscription sur les listes lectorales en ligne Effectuer en une seule fois la dclaration de perte et la demande de renouvellement de ses papiers
Regroupement du traitement des visas et des dossiers de nationalit sur un site unique dans chaque pays Mise l'tude de la cration d'une prfecture des Franais de l'tranger Nantes, qui aurait vocation centraliser les fonctions d'tat civil des Franais de l'tranger Mise en place d'un numro vert unique et accessible en permanence sur les sujets d'tat civil des Franais de l'tranger Cration d'un dossier unique dmatrialis du crateur ou du repreneur d'entreprise Permettre de raliser le transfert du sige social dune entreprise en une seule dmarche Simplifier la vie de lentrepreneur, de la cration aux premiers mois dexercice de lactivit Dlivrance de visas : instruction et dlivrance du titre de sjour concomitante pour les demandeurs dun visa de long sjour qui ouvre droit une autorisation de sjour Demandes de naturalisation : suppression de la double instruction par les prfectures et par la direction de laccueil, de lintgration et de la citoyennet Automatisation des contrles aux frontires par linstallation de sas automatiques de contrle dans les grands aroports
Immigration, intgration, identit nationale et dveloppement solidaire
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Ministres Justice et liberts Travail, relations sociales, famille, solidarit et ville Sant et sports Budget, comptes publics, fonction publique et rforme de ltat Rformes Suppression des demandes de copie ou dextrait dacte dtat civil Simplifier les demandes personnes handicapes de droits pour les des
Lors dun dcs, dcharger le proche dmarches dinformation des organismes
Gnralisation progressive de la dclaration et du paiement dmatrialiss (virement, prlvement, paiement en ligne) de l'impt sur le revenu, puis de la taxe d'habitation et de la taxe foncire Recensement de lensemble des obligations administratives imposes aux entreprises et identification des possibilits de rationalisation Mesure des charges administratives pour les obligations juges prioritaires par les entreprises et les services instruisant les dossiers Mise en uvre de plans de simplification pour les 1 000 procdures les plus lourdes ou juges les plus irritantes avec un objectif de rduction des charges de 25% Extension des garanties donnes au public sur la qualit de laccueil : application systmatique des 18 engagements de service et de suivi de laccueil toutes les administrations dtat (rfrentiel Marianne) Amlioration de laccueil physique des administrations : largissement des horaires douverture des guichets en fonction des attentes locales des usagers et mise en place de plages horaires de rendez-vous pour tous les services accueillant du public afin de rduire les temps dattente aux guichets Amlioration de lefficacit de laccueil tlphonique des administrations : stratgie de mise en place dans chaque ministre dun accueil tlphonique de qualit et largissement des horaires douverture du centre dappel gnraliste 39-39 (8h00 20h00 du lundi au vendredi et services offerts par le 39-39) Amlioration de lefficacit de laccueil tlphonique des administrations : limitation du cot dappel vers les administrations au cot dun appel local Laccueil physique et tlphonique de chacun des ministres fera lobjet dune valuation extrieure par un tiers, qui sera publie annuellement Renforcement de ladministration lectronique : mise en place de laccus de rception lectronique toute demande formule par courriel Renforcement de ladministration lectronique : cration dun portail internet unique de renseignement administratif et daccs aux tlprocdures Amliorer le traitement des rclamations des usagers Donner en une seule fois ladministration les informations de base sur lactivit de lentreprise Permettre aux entreprises retenues dans le cadre
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Ministres Rformes dun march public dobtenir une attestation fiscale dmatrialise Simplifier la dclaration pralable lembauche
Ainsi, sans tre le premier objet de la RGPP dans sa phase 1, 38 de ses 322 mesures (12 % en nombre) concernaient la simplification et lamlioration des dmarches administratives et de laccueil des usagers.
2. Les CMPP des 30 juin 2010 et 9 mars 2011 : une RGPP tourne plus rsolument vers les questions concernant le service rendu lusager
a) Les orientations du CMPP du 30 juin 2010 Le rapport accompagnant le CMPP du 30 juin 2010 exposait plusieurs orientations confirmes par rapport la phase 1 de la RGPP ou privilgies par ce CMPP concernant lamlioration de la qualit des services publics ( laccueil, le traitement des demandes et la gestion des rclamations ) : la gnralisation du rfrentiel Marianne (1) lensemble des services de ltat lchance de la fin de lanne 2011. On note quil sagissait dune mesure de la phase 1 de la RGPP ; loptimisation de laccueil tlphonique des organismes publics concentrant les enjeux les plus importants sur ce canal sera effective dici fin 2011 . Une mesure de la phase 1 de la RGPP concernait aussi la qualit de laccueil tlphonique par le 39-39 ; le dveloppement de mon.service-public.fr , par lintgration ce site dun plus grand nombre de dmarches en ligne. La cration du site mon.servicepublic.fr a relev dune mesure de la phase 1 de la RGPP sur la mise en place dun portail unique des renseignements administratifs et daccs aux tlprocdures ; le lancement d exprimentations visant la rduction des dlais de traitement au sein des principales administrations rseau . L encore, une mesure de la phase 1 de la RGPP concernait le sujet de lamlioration du traitement des demandes des usagers ; la gnralisation du dispositif damlioration du traitement des rclamations dbutera ds septembre 2010 [] Le raccordement des services de
(1) Le rfrentiel Marianne est, ce jour, constitu de 19 engagements de service relatifs la disponibilit des services, aux modalits daccueil du public, aux dlais de traitement des demandes, la prise en compte des suggestions et rclamations, la qualit de lcoute et ladaptabilit des organisations et modalits de travail des services.
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ltat au service en ligne @-rclamations sera ralis au fur et mesure du dploiement du dispositif. b) Un nouveau programme de 100 mesures de simplification Le rapport du 30 juin 2010 indique que le Conseil de modernisation des politiques publiques [CMPP tenu le mme jour] a dcid le lancement dun programme cohrent de 100 simplifications pour rpondre aux besoins prioritaires des Franais par vague semestrielle dune quinzaine de mesures (en moyenne une par ministre par semestre), incluant [] quinze mesures dj lances [le 19 octobre 2009] . Concrtement, le CMPP du 30 juin 2010 a lanc 15 mesures supplmentaires en plus des 15 mesures dcides le 19 octobre 2009. Au total, ce jour, suite ces dcisions et aux 20 nouvelles mesures actes par le CMPP du 9 mars 2011, les 50 mesures suivantes de simplification ont t lances :
MESURES DE SIMPLIFICATION DJ ENGAGES
Mesures du 16 octobre 2009 1. Pouvoir sinscrire sur les listes lectorales par internet. 2. Une seule dmarche pour faire renouveler ses papiers en cas de perte. 3. Un service en ligne pour les jeunes devant se faire recenser. 4. Simplifier les demandes de droit pour les personnes handicapes. 5. Lors dun dcs, dcharger le proche des dmarches dinformation des organismes. 6. Simplifier la vie de lentrepreneur, de la cration au premier mois dexercice de son activit. 7. Un dossier plus simple et une procdure en ligne pour effectuer un transfert de sige social. 8. Rduire les informations demandes lors de la dclaration pralable lembauche et exprimenter la dclaration simplifie par tlphone. Simplifier la vie des usagers de ladministration page 3/10 9. Permettre aux entreprises retenues dans le cadre dun march public dobtenir une attestation fiscale dmatrialise. 10. Donner une seule fois ladministration les informations de base sur lactivit de lentreprise (chiffre daffaires, effectif). 11. Supprimer les demandes de copie ou dextrait dacte dtat civil. 12. Des dclarations dintention daliner par internet pour simplifier les dmarches lors des transactions immobilires. 13. viter aux associations davoir fournir plusieurs fois les mmes informations chaque demande dagrment. 14. Gnraliser la demande de subvention en ligne. 15. Amliorer le traitement des rclamations. Mesures du 30 juin 2010 16. Permettre dinformer simultanment plusieurs services publics dun changement de coordonnes (coordonnes bancaires, courriel, numro de tlphone fixe et mobile, adresse postale). 17. Permettre de payer en ligne ses frais de sant. 18. Lors dun dcs, simplifier la dclaration aux impts.
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19. Permettre le suivi par internet des grandes tapes du traitement de sa plainte (de son dpt son traitement par le tribunal). 20. Permettre la demande en ligne daide au logement. 21. Simplifier les procdures lies au changement dcole suite un dmnagement. 22. Permettre de dclarer en ligne lavancement de ses travaux (procdures durbanisme). 23. Permettre de transmettre par internet les donnes lors du recensement. 24. Simplifier le recrutement dun apprenti. 25. Proposer aux TPE-PME un compte en ligne personnalis permettant deffectuer lensemble de leurs dmarches administratives. 26. Amliorer la lisibilit et la cohrence lors du franchissement des seuils de salaris. 27. Simplifier les dmarches lies lexportation. 28. Regrouper toutes les dclarations sociales des entreprises en une dclaration unique dmatrialise avec la mise en place dune dclaration sociale nominative (DSN). 29. Permettre de crer, de modifier et de dissoudre son association par internet. 30. Simplifier et fiabiliser le dpt des bilans dexcution dans le cadre des financements accords au titre du Fonds social europen (FSE). Mesures du 9 mars 2011 Pour les particuliers 31. Informer en ligne en une seule fois les organismes publics de la reprise dun emploi. 32. Dclarer en ligne la cession de vhicules de particulier particulier. 33. Permettre lutilisation des factures lectroniques grce linsertion dun code barre 2D lappui de lensemble des dmarches administratives ncessitant ces justificatifs. 34. Offrir un service en ligne dinformation et de conseil en matire dorientation. 35. Supprimer les redondances de pices justificatives lors de linscription scolaire. 36. Permettre de consulter et de tlcharger ses attestations de paiement et de suivre en ligne le paiement de ses indemnits journalires. 37. Dispenser lhritier direct de fournir, suite un dcs, un certificat dhrdit ou un acte de notorit pour la ralisation des dmarches les plus courantes. Pour les entreprises 38. Crer un guide interactif des dclarations sociales. 39. Proposer un simulateur permettant de calculer le montant de la rduction de charge sur les bas salaires dite rduction Fillon . 40. Amliorer la lisibilit du bulletin de salaire. 41. Crer un service en ligne de rfrence des aides disponibles la cration dentreprises. 42. Amliorer le droulement des procdures relatives aux installations classes pour la protection de lenvironnement (ICPE). 43. Simplifier les dmarches lies la construction des tablissements recevant du public (ERP). 44. Simplifier les marques fiscales des produits viticoles. 45. Amliorer le service aux employeurs dans le cadre de lutilisation du titre emploi service entreprise (TESE). Pour les associations 46. Proposer aux associations un accs cohrent linformation administrative et aux dmarches en ligne. 47. Faciliter limmatriculation des associations au rpertoire Sirene de lINSEE. Pour les collectivits territoriales 48. Simplifier la transmission des listes lectorales communales en prfectures. 49. Simplifier la procdure de reconnaissance dtat de catastrophe naturelle.
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50. Harmoniser les modes dchanges dmatrialiss entre ltat et les collectivits territoriales.
On relve quun certain nombre de ces mesures avaient t dcides lors de la phase 1 de la RGPP. c) La cration du baromtre de la qualit des services publics Le rapport accompagnant le CMPP du 30 juin 2010 a annonc la cration dun baromtre de la qualit des services publics, prconise par le rapport du Gouvernement de mars 2010 dun des deux rapporteurs de la prsente tude (M. Franois Cornut-Gentille) sur la mesure de la qualit des services publics (1). Le rapport du 30 juin 2010 prcisait, sagissant de son installation et de sa gouvernance, que le baromtre de la qualit des services publics doit sinscrire durablement dans le paysage administratif afin de rendre compte rgulirement aux usagers des volutions de la qualit du service rendu. Un comit de pilotage compos de personnalits qualifies et de reprsentants dorganismes de contrle en lien avec le mdiateur de la Rpublique sera mis en place dici dcembre 2010 pour assurer la gouvernance de ce baromtre, en toute indpendance. Une structure oprationnelle dterminer sera charge notamment dassurer la mesure rgulire des indicateurs, de proposer des volutions et de le rendre public au moins une fois tous les six mois. Les premiers rsultats du baromtre publis en juillet 2010 portaient sur un nombre limit dindicateurs. Cest pourquoi le tableau suivant concerne les rsultats pour les enqutes publis en mars et juillet 2011.
(1) Rapport intitul Modernisation de ltat, qualit des services publics et indicateurs de M. Franois Cornut-Gentille, dput de Haute-Marne, parlementaire en mission auprs de M. ric Woerth, ministre du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de ltat, mars 2010. Cf. notamment les deux premires des principales recommandations, page 3.
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BAROMTRE DE LA QUALIT DES SERVICES PUBLICS
Mars 2011 Indice de la qualit de laccueil dans les services de ltat pourcentage de courriers bnficiant dune rponse en moins de 15 jours ouvrs pourcentage de courriels bnficiant dune rponse en moins de 5 jours ouvrs pourcentage dappels tlphoniques ayant abouti en moins de 5 sonneries pourcentage dusagers orients vers le bon service et pris en charge pourcentage dusagers bnficiant dun accueil courtois par des agents identifiables Traitement des dmarches je me rends aux urgences : pourcentage de patients pris en charge en moins de 4 heures je me suis fait agresser : dlai moyen dintervention des forces de lordre je renouvelle mes papiers didentit : pourcentage dusagers ayant eu leur passeport disposition en mairie en moins de 2 semaines je conduis un vhicule : dlai moyen entre la premire et la deuxime prsentation lexamen pratique du permis de conduire je perds mon emploi : pourcentage dinscriptions ralises en moins de 5 jours ouvrs aprs le premier contact avec Ple emploi pourcentage de dcisions sur les dossiers dindemnisation prises en moins de 15 jours je prpare ma retraite : pourcentage de personnes ayant reu un relev de carrire jug complet pourcentage de personnes ayant reu un relev de carrire jug juste je dclare et paie mes impts : pourcentage de demandes de rectification sur les dclaration et sur les paiements traites en moins de 30 jours (pour limpt sur le revenu et la taxe dhabitation) je demande une aide (logement, familiale, solidarit) : pourcentage de demandes de prestations (logement, rentre scolaire, allocation familiale, etc.) traites en 15 jours ou moins je scolarise mon enfant : pourcentage de remplacement des enseignants au premier jours dabsence pour le 1er degr je moriente luniversit : pourcentage de premiers vux satisfaits lors de la demande dinscription luniversit je poursuis des tudes suprieures : pourcentage dtudiants ayant accs une bibliothque universitaire ouverte plus de 60 heures par semaine je prends soin de ma sant : dlai moyen de remboursement dune feuille de soins lectronique dlai moyen de remboursement dune feuille de soin papier Possibilit de rclamer pourcentage dorganismes ayant mis en place un dispositif ddi de traitement des rclamations 30 % 30 % 3,3 jours 10 jours 3,3 jours 10 jours 71 % 85 % 95 % 71 % 85 % 95 % 93 % 86 % 93,5 % 95,5 % 77 % 13 minutes. 90 %
Pas de mesure
Juillet 2011 57 % 53 % 49 % 77 % 62 % 78 %
54 % 52 % 60 % 80 % 69 % 78 %
77 % 13 minutes 91 % 72 jours
82 % 91 % 44 % 63 %
83 % 92 % 61 % 63 %
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Lexistence du baromtre de la qualit des services publics constitue un progrs pour une rforme de ltat tourne de faon accrue vers la satisfaction des usagers. La mthode utilise ce stade fait toutefois apparatre certaines questions et marges de progression : lindpendance de la gouvernance du baromtre, annonce par le rapport du 30 juin 2010, na semble-t-il pas t rellement mise en uvre depuis cette date. La prsentation officielle de ses rsultats rvle au demeurant les mmes caractristiques parfois les mmes travers que la prsentation du suivi de la RGPP : seuls les rsultats jugs satisfaisants sont rellement comments et lexpression est toujours rsolument positive ; alors mme, par exemple, sagissant des indices relatifs laccueil, que trois indicateurs sur cinq sont en retrait, parfois substantiel, en juillet 2011 par rapport mars 2011. Lindice [synthtique] de la qualit de laccueil dans les services de ltat, dont la structure et la porte demeurent obscures, est en revanche systmatiquement mis en avant dans les prsentations officielles des rsultats de juillet 2011 ; il tait alors en progression de trois points par rapport mars 2011 ; le baromtre ne semble pas relever dune vision extrieure sur le fonctionnement de ladministration. Peut-tre sagit-il dune collecte dinformations bases sur lusage doutils de contrle qualit . Sa mthodologie nest en tout tat de cause pas explicite ; les rsultats des indicateurs du baromtre pour le mois de mars 2011 taient accompagns dune enqute, distincte, de satisfaction des usagers. Cette enqute, base sur un chantillon reprsentatif de la population (1), constituait un miroir des indicateurs de qualit. Elle tait un complment fondamental pour apprcier la perception de la qualit de service rendu par les services de ltat ; ses rsultats taient certes moins positifs que ceux des indices de qualit. La ralisation de lenqute auprs des usagers na malheureusement pas t reconduite en juillet 2011 ; les critres qui structurent les indicateurs de qualit devraient tre explicits et dment justifis. Ainsi, lindicateur concernant les passeports sappuie sur un dlai de dlivrance de deux semaines, alors que la cible effective pour la mesure de la RGPP portant modification des modalits de dlivrance du passeport a t fixe une semaine pour les services en charge du traitement des demandes. Dans ce cas, dailleurs, devrait se poser la question de la prise en compte du dlai ventuel entre la date de la sollicitation par le demandeur dun rendez-vous en mairie et le moment effectif de confection du dossier de demande
(1) Selon le rapport du 9 mars 2011, cette valuation a t conduite par linstitut BVA partir dun chantillon reprsentatif de la population franaise. Des usagers ont t recruts partir dun chantillon de 6.046 Franais reprsentatifs de la population des rsidents en France gs de 15 ans et plus []. La reprsentativit de lchantillon a t assure selon la mthode des quotas en termes de sexe, ge, profession du chef de famille, aprs stratification par rgion et catgorie dagglomration.
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du titre dans les locaux municipaux. Aujourdhui, ce laps de temps, parfois non ngligeable, nest pas pris en compte. De faon gnrale, le choix dindicateurs conduisant systmatiquement des rsultats numriquement favorables risquent de conduire des divergences avec le ressenti de la qualit du service, ce qui peut rduire terme la crdibilit et, in fine, lintrt du baromtre. La Cour des comptes, pour sa part, dans son rapport de novembre 2011 sur la mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances Un bilan pour de nouvelles perspectives (1), concluait, sagissant du baromtre des dix indicateurs emblmatiques de la qualit de service pour les usagers la ncessit de faire plus converger ces indicateurs et les 854 indicateurs de performance suivis, au titre de la Lolf, par la direction du budget.
(1) Ce rapport a t prsent publiquement loccasion du colloque organis conjointement par M. Bernard Accoyer, Prsident de lAssemble nationale, Prsident du CEC, et M. Didier Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes, les 9 et 10 novembre 2011, lHtel de Lassay.
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TROISIME PARTIE : LES IMPACTS FINANCIERS DE LA RGPP I. LES PROGRAMMATIONS ET CONSTATS DU GOUVERNEMENT SUR LES IMPACTS BUDGTAIRES DE LA RGPP
A. LES PROGRAMMATIONS INITIALES ET ACTUALISES POUR LES PRIODES TRIENNALES 2009-2011 ET 2011-2013
1. La priode triennale 2009-2011 (phase 1 de la RGPP)
a) La programmation ex ante Lors de son audition par la commission des Finances de lAssemble nationale le 17 juin 2008, M. ric Woerth, alors ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, prcisait, dans la foule du CMPP du 11 juin 2008 qui clturait les dcisions prises au titre de la phase 1 de la RGPP, les lments suivants (1) : Les conomies dcides au cours des trois CMPP [des 12 dcembre 2007, 4 avril 2008 et 11 juin 2008] se dtaillent ainsi : 3,5 milliards deuros sur la masse salariale [] en brut, c'est--dire avant retour de 50 % des conomies salariales aux fonctionnaires en poste ; 2 milliards deuros sur les interventions et 1'investissement [] ; 2,2 milliards deuros environ, sur le fonctionnement, y compris les oprateurs, []. Le premier rapport dtape de la RGPP rendu public le 13 dcembre 2008 confirme lvaluation du total de ces montants, en prcisant que : les mesures de la RGPP permettent ainsi de raliser 7,7 milliards deuros dconomies . Ce total a par la suite souvent t repris, par exemple, par la Cour des comptes dans son rapport public 2010 (2) : lvaluation finale des conomies attendues [de la RGPP] est [] de 7,7 milliards deuros, ramens 6,0 milliards deuros aprs rtrocessions aux fonctionnaires dune partie de ces gains, [] .
(1) Compte-rendu n 94 de la commission des Finances, de lconomie gnrale et du plan, audition de M. ric Woerth, ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, sur la rvision gnrale des politiques publiques, mardi 17 juin 2008, sance de 12h15. M. ric Woerth a prsent des chiffres identiques la commission des Finances du Snat le 18 juin 2008. (2) Rapport public annuel 2010, Cour des comptes, page 19.
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Ces valuations ex ante nont jamais t dtailles, par ministre ou par mesure de la RGPP, au-del de la distinction des dpenses de personnel, dintervention et de fonctionnement. En juin 2009, la Cour des comptes prcisait que ce chiffrage global des conomies escomptes [] a t labor partir des travaux des quipes daudit (1) qui ont prpar et, au moins pour certaines dentre elles (2), chiffr les conomies susceptibles dtre attendues des mesures de la RGPP au cours du second semestre 2007 et du premier semestre 2008, en amont des dcisions prises lors des trois CMPP de 2007 et 2008. b) La programmation actualise Le Gouvernement a, deux ans plus tard, voqu un montant dconomie un peu infrieur et, par ailleurs, globalis au titre de la premire phase de la RGPP, dans le rapport rendu public loccasion du CMPP du 30 juin 2010 : en juin 2008, la premire phase de la RGPP a permis dafficher des conomies de lordre de 7 milliards deuros. Dans son ditorial introduisant le dernier rapport dtape de la RGPP rendu public loccasion du CMPP du 9 mars 2011, M. Franois Baroin, alors ministre du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de ltat, confirmait ce montant un peu minor, en considrant des ralisations en ligne avec [l] objectif dconomies de 7 milliards annonces au titre de la RGPP pour la priode 2009-2011 . Cette valuation a ensuite t confirme par le Gouvernement dans le rapport annuel de performance (RAP) de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines annex au projet de loi de rglement des comptes et rapport de gestion pour 2010 : conformment aux objectifs initiaux, les conomies permises par cette premire vague sont denviron 7 milliards deuros sur la seule priode 2009-2011. (3) Au demeurant, la priode 2009-2011 constitue depuis le lancement de la RGPP la rfrence au titre de laquelle les conomies prvues ex ante devaient tre constates. Ainsi, le rapport annex loi du 9 fvrier 2009 de programmation des finances publiques pour les annes 2009 2012 avait prvu un lien entre la RGPP et le montant des conomies envisages pour la priode 2009 2011 ; ce rapport prcise que le budget pluriannuel 2009-2011 fait apparatre un effort d'conomies de 9 milliards deuros par rapport la tendance antrieure, principalement grce la rvision gnrale des politiques publiques, [] . Ainsi, la prvision dune conomie globale de 9 milliards deuros inscrite dans la
(1) Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2009, Cour des comptes, page 80. (2) Cf. la premire partie du prsent rapport et les travaux de lquipe daudit dirige par M. Pierre Lepetit pour lducation nationale. (3) Annexe au projet de loi de rglement des comptes et rapport de gestion pour lanne 2009, mission ministrielle Gestion des finances publiques et des ressources humaines , page 396.
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programmation pluriannuelle 2009-2011 avait pour fondement, titre principal, la RGPP (ce qui est dailleurs cohrent avec les prvisions dconomies en lien direct avec la RGPP de juin 2008 ou postrieures comprises, comme voqu supra, entre 7 et 7,7 milliards deuros qui sont dun montant globalement un peu infrieur 9 milliards deuros).
2. La priode triennale 2011-2013 (phases 1 et 2 de la RGPP)
a) La prsentation initiale du Gouvernement Dans le rapport accompagnant le CMPP du 30 juin 2010, il est prcis que les 150 nouvelles mesures de la deuxime phase de la RGPP ont pour objectif [] dconomiser 10 milliards deuros dici 2013 . Le mme rapport dtaille ainsi les enjeux relatifs aux crdits et aux effectifs de la deuxime phase de la RGPP : les nouvelles mesures permettront, sans affecter les missions prioritaires de ltat, de poursuivre le non-remplacement dun fonctionnaire sur deux partant la retraite, ce qui correspond au non remplacement de 100 000 dparts entre 2011 et 2013 et permet une conomie de lordre de 3 milliards deuros. Lobjectif est galement de rduire de 10 % les dpenses de fonctionnement de ltat et des oprateurs soit une conomie denviron 2 milliards deuros dici 2013. cela viendra sajouter une conomie de 10 % sur les dpenses dintervention, soit environ 5 milliards deuros. linstar de la phase 1 de la RGPP, un lien a t tabli entre les montants dconomies programms au titre de la phase 2 de la RGPP et la programmation pluriannuelle des finances publiques. Ainsi, lannexe la loi du 28 dcembre 2010 de programmation des finances publiques pour les annes 2011 2014 prcise, pour la priode 20112013 que la construction du budget triennal sest appuye sur les rgles transversales dconomies fixes par le Premier ministre : remplacement dun dpart la retraite sur deux et diminution de 1,5 % chaque anne des emplois des oprateurs, soit un effort comparable celui de ltat ; effort collectif de baisse de 10 % des dpenses de fonctionnement, en commenant par 5 % ds 2011, au sein de ltat comme de ses oprateurs ; rexamen systmatique des dispositifs dintervention, avec pour objectif le mme effort de 10 % horizon 2013 que sur le fonctionnement. On constate que les rsultats attendus au titre de la mise en uvre de ces rgles transversales gouvernementales correspondent, aux termes du rapport rendu public loccasion du CMPP du 30 juin 2010, trs prcisment aux conomies
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attendues, pour chaque catgorie de dpenses, au titre des 150 mesures nouvelles dcides par ce CMPP. Cette correspondance des conomies programmes au titre la fois de la phase 2 de la RGPP et des rgles transversales dconomies pour la priode 20112013 est prsente dans des termes un peu moins catgoriques dans le rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011 ; ce rapport prcise que les mesures de la RGPP ont permis daccompagner la ralisation des trajectoires budgtaires prvues par les deux budgets triennaux, 2009-2011 et 2011-2013, en fournissant des pistes dconomies structurelles. Ce sont ainsi 10 milliards deuros de gains qui sont programmes par le budget 2011-2013, dont 3 milliards deuros pour la masse salariale, 2 milliards deuros sur les dpenses de fonctionnement et environ 5 milliards deuros sur les dpenses dintervention. Le Gouvernement semble ainsi se borner considrer que la RGPP contribuerait pour la priode 2011 2013, sans prciser dans quelle mesure, latteinte dobjectifs dconomies pour un montant total de 10 milliards deuros en personnel, fonctionnement et intervention programmes dans le cadre de la politique budgtaire pluriannuelle dfinie par la loi de programmation des finances publiques. b) Les prcisions apportes par le Gouvernement Interrog par les rapporteurs sur la programmation des impacts financiers de la RGPP sur la priode 2011-2013, le Gouvernement a fourni le tableau suivant.
ESTIMATION DES GAINS BUDGTAIRES POUR LE BUDGET DE LTAT SUR 2011-2013 : DEUXIME PHASE DE LA RGPP ET MONTE EN CHARGE DE LA PHASE 1 DE LA RGPP
En milliards deuros
2011 valuation ex ante bruts nets Dpenses de personnel Dpenses de fonctionnement Dpenses dintervention Total 0,3 2012 valuation ex ante bruts nets 1,0 0,5 2013 valuation ex ante bruts nets 1,0 0,5 Total valuation ex ante bruts nets 2,0 1,0
0,8
0,9
2,0
2,6 2,9
0,8 2,6
0,8 2,8
4,3 8,3
Source : Direction du budget.
Pour 2011, ce tableau ne prvoit pas de gains en dpenses de personnel. En effet, les gains bruts et nets programms en la matire sont rattachs la
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phase 1 de la RGPP et ne sauraient tre ainsi pris en compte une deuxime fois au titre de la phase 2 de la RGPP. Le Gouvernement indique par ailleurs que ce tableau retrace les conomies du budget triennal 2011-2013 rattachables la deuxime phase de la RGPP ainsi que, sur la priode 2012-2013, celles correspondant la monte en charge de mesures de la phase 1 de la RGPP . Le tableau sappuie donc sur les effets de la phase 2 de la RGPP pour 2011 et des phases 1 et 2 pour 2012 et 2013. Le montant dconomies brutes pour la priode 2011-2013 indiqu par le tableau slve 8,3 milliards deuros et comprend donc une partie imputable la phase 1 de la RGPP (en 2011 pour les dpenses de fonctionnement et dintervention). Est ainsi approche, sans tre totalement prcise, la contribution telle que programme par le Gouvernement ce stade de la phase 2 de la RGPP aux 10 milliards deuros dconomies inscrit dans le budget triennal 20112013 par la loi de programmation du 28 dcembre 2010. Enfin, on note que le rapport du 9 mars 2011 ne prsente pas dconomies supplmentaires programmes au titre des mesures nouvelles dcides dans le cadre du CMPP tenu le mme jour.
B. LES CONOMIES CONSTATES AU TITRE DE LA PREMIRE PHASE DE LA RGPP SELON LE GOUVERNEMENT
Alors que la priode 2009-2011 arrive chance , au regard des programmations ex ante et actualises du Gouvernement, plusieurs interrogations peuvent tre mises : dispose-t-on de constats ex post au titre des exercices chus de la priode de rfrence (2009 et 2010) sur les conomies budgtaires imputables la mise en uvre de la RGPP ? au regard de ces constats ex post, quelles sont les prvisions actualises en la matire pour lensemble des priodes 2009-2011 et 2009-2013 ? quels sont les fondements, les dterminants, les dtails de ces conomies globales prvues ou constates au niveau du budget de ltat, respectivement pour les dpenses de personnel, de fonctionnement et dintervention ?
1. Les constatations du Gouvernement et de la Cour des comptes pour 2009 et 2010
Les rapports annuels de performance de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines annexs aux projets de loi de rglement
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(PLR) pour 2009 et 2010 (1)prsentent certains lments ex post sur les conomies induites par la mise en uvre de la RGPP. Ces lments figurent plus prcisment dans lannexe prvu par larticle 122 de la loi de finances pour 2010 dj voque supra par les rapporteurs qui prcise que, jointe au projet de loi de rglement des comptes et rapport de gestion, elle prsente pour l'anne, un bilan des mesures dcides en conseil de modernisation des politiques publiques depuis 2007 et arrives leur terme. Cette prsentation fait apparatre et justifie, pour chaque mesure, la date de ralisation effective ou les dlais d'excution prvus, en indiquant les chances initialement fixes, et les conomies nettes constates ou attendues en consquence, en prcisant le montant initialement prvu et aprs rvision ventuelle. Cette annexe aborde les ralisations de la RGPP sous un angle plus large que la lettre de larticle 122 de la loi de finances pour 2010 ne limpose ; en pralable de lnumration des mesures arrives leur terme , y figurent des lments plus gnraux relatifs aux ralisations de lexercice chu en matire de RGPP, dont certains ordres de grandeur en matire dconomies budgtaires. Dans lannexe au PLR pour lanne 2009, ces ordres de grandeur sont les suivants : en matire de dpenses de personnel, pour la seule anne 2009, lconomie brute inscrite au budget de ltat est de lordre de 0,9 milliard deuros (2) ; lconomie nette correspondante, soit environ 0,4 milliard deuros, se dduit du montant de la restitution aux agents quil convient de retrancher de lconomie brute : selon le Gouvernement, 0,5 milliard deuros ont t verss en 2009 (3) ce titre ces agents ; en matire de dpenses de fonctionnement, lvaluation porte, curieusement pour un document relatif lexercice 2009, sur les crdits vots, en loi de finances initiale 2010, en [] baisse [] de 1% sur le primtre des dpenses de fonctionnement de ltat par rapport la loi de finances initiale pour 2009. Par rapport lvolution constate sur les dernires annes, cet inflchissement reprsente un gain de lordre de 500 millions deuros (4). Le Gouvernement, rpondant aux rapporteurs, a confirm et complt ces lments de la faon suivante : si le gain li aux conomies brutes de fonctionnement entre
(1) Annexes au projet de loi de rglement des comptes et rapport de gestion, mission ministrielle Gestion des finances publiques et des ressources humaines : pour 2009, pages 343 389 ; pour 2010, pages 395 461. (2) Annexe au projet de loi de rglement des comptes et rapport de gestion pour lanne 2009, mission ministrielle Gestion des finances publiques et des ressources humaines , page 344. (3) Cf. le mme document, page 346. (4) Cf. le mme document, page 345.
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2009 et 2010 slve un peu plus de 0,4 milliard deuros, il convient de souligner que ces conomies sajoutent un gain de 0,4 milliard deuros sur lexercice 2009 et qui navaient pas encore t pris en compte dans cette annexe. Au total, les conomies brutes sur les dpenses de fonctionnement [au titre de la RGPP] fin 2010 slvent donc 0,8 milliard deuros ; en matire de dpenses dintervention, lconomie est de lordre dun milliard deuros (1), sans quil soit explicitement prcis si ce montant vaut uniquement pour 2009. Dans lannexe au PLR pour lanne 2010, le Gouvernement se borne fournir un ordre de grandeur concernant les seules dpenses de personnel, en prcisant que pour la seule anne 2010, lconomie brute est de 0,8 milliard deuros (2).Ce document, se situant ainsi en retrait dans la prcision par rapport sa version de lanne prcdente annexe au compte de lanne 2009, ne contient pas dautre information globale sur les conomies budgtaires induites par la RGPP (3).
2. Lactualisation et la porte des programmations et constatations du Gouvernement
a) Lvaluation actualise des conomies budgtaires induites par la RGPP selon le Gouvernement La direction du budget a transmis aux rapporteurs le tableau suivant, actualisant respectivement pour les dpenses de personnel, dintervention et de fonctionnement les programmations et constatations du Gouvernement en matire dconomies induites par la RGPP pour la priode 2009-2011.
2009 valuation ex Constat ex ante post 2010 valuation ex Constat ex ante post bruts 0,9 nets 0,5 bruts 0,8 nets 0,4 2011 valuation ex ante bruts 0,9 nets 0,4 valuation ex ante bruts env.3 nets
Retour catgoriel 50%
Total valuation ce jour bruts 2,6 nets 1,3
en Md
Dpenses de personnel
bruts 0,8
nets 0,4
bruts 0,9
nets 0,4
0,4
0,4
0,8
env.2,2
1,6
1,3 2,6
0,4 1,7
0,9 2,6
env.2 env.7
2,6 6,8
Source :Direction du budget

(1) Cf. le mme document, page 346. (2) Annexe au projet de loi de rglement des comptes et rapport de gestion pour lanne 2010, mission ministrielle Gestion des finances publiques et des ressources humaines , page 396. (3) hormis celle, voque supra, relative au 7 milliards deuros dconomie pour lensemble de la RGPP au titre de la priode 2009-2011.
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Le Gouvernement considre ainsi que le total attendu du montant des conomies brutes au titre de la priode 2009-2011 slve 6,8 milliards deuros, soit des rsultats constats (pour 2009 et 2010) et attendus (pour 2011) en ligne avec lobjectif global affich lors de la prsentation du premier budget triennal 2009-2011 , cest--dire environ 7 milliards deuros. Le montant de 6,8 milliards deuros est en retrait denviron 12 % par rapport la premire valuation ralise en juin 2008 aprs le troisime CMPP du 11 juin 2008 qui slevait 7,7 milliards deuros. La minoration a posteriori du montant des conomies est due pour lessentiel un valuation initiale optimiste 3,5 milliards deuros des gains issus de la mise en uvre de la rgle du un sur deux sur la priode de rfrence 2009-2011. Ce montant 6,8 milliards deuros correspond des conomies brutes , auxquelles il faut, tout le moins, retrancher le cot des mesures du retour catgoriel lies la mise en uvre de la rgle du un sur deux pour constater limpact budgtaire pluriannuel net rel de la mise en uvre de la RGPP. Pour la priode 2009-2011, ces mesures catgorielles slevant selon le Gouvernement 1,3 milliard deuros, cet impact global net slve donc 5,5 milliards deuros (1). En considrant lensemble de la priode 2009-2013, le tableau suivant retrace lactualisation ce stade des constats et programmations du Gouvernement.
2009 valuation ex Constat ex ante post bruts Dpenses de personnel

2010 valuation ex Constat ex ante post bruts 0,9 nets 0,5 bruts 0,8 0,4 nets 0,4
2011 Total valuation ex valuation ce ante jour bruts 0,9 1,1 nets 0,4 bruts 2,6 1,9 nets 1,3
2012 valuation ex ante bruts 1,0 0,8 nets 0,5
Total 2013 valuation ex valuation ce ante jour bruts 1,0 0,9 nets 0,5 bruts 4,6 3,6 nets
2,3
nets 0,4
bruts 0,9 0,4
nets 0,4
0,8
1,3 2,6
0,4 1,7
3,6 5,5
5,2 9,7
0,8 2,6
0,8 2,8
6,9 15,0
Source : Direction du budget
b) La porte des valuations actualises Le montant des conomies induites par la RGPP constitue lun des lments, parmi dautres parfois plus significatifs, permettant lanalyse de la politique budgtaire et de lvolution du solde du budget de ltat. Afin dillustrer la place des conomies induites par la RGPP dans le niveau de crdits (en
(1) Cet impact pluriannuel net slevait 6 milliards deuros dans la prvision initiale du Gouvernement prsente aprs le troisime CMPP du 11 juin 2008.
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construction) ou de dpense (en excution) , La direction du budget indique qu en simplifiant , peuvent tre considres trois familles de facteurs : des facteurs tendanciels ( la hausse en gnral, mais aussi parfois la baisse) ; des conomies ; et des moyens nouveaux. Les conomies [constates sur la priode rcente] se rattachent pour lessentiel des rformes de la RGPP. Quant aux moyens nouveaux, la situation de nos finances publiques fait quils ont t concentrs sur les priorits politiques du Gouvernement. Outre le retour catgoriel de 50 % aux fonctionnaires dj mentionn, peuvent tre cits sur cette priode : la revalorisation de lallocation pour adultes handicaps (poursuivie sur 2011-2013), loctroi de moyens lenseignement suprieur et la recherche et llargissement des comptences des universits, les mesures du Grenelle de lenvironnement, leffort ralis sur le budget de lemploi pour faire face la crise, la construction de prisons, La Cour des comptes a, sa manire, elle aussi constat le poids relatif de la RGPP dans lensemble de la politique budgtaire de ltat, en prcisant que les conomies escomptes de la RGPP se chiffrent en milliards deuros alors que les efforts ncessaires pour redresser les comptes publics se chiffrent en dizaine de milliards deuros (1). Afin dapprcier ces ordres de grandeur, le tableau suivant met en regard pour les annes 2009 2011 les dpenses et recettes, ainsi que le solde, du budget gnral, et les conomies constates ou programmes par le Gouvernement au titre de la RGPP.
SOLDE DU BUDGET GNRAL, ENCOURS DE LA DETTE ET CONOMIES ISSUES DE LA RGPP
(en milliards deuros)

2009 Dpenses Recettes Solde Encours de dette publique Dette en pourcentage du PIB 291 161 - 130 1 492,7 79 % 2010 323 172 - 151 1 590,7 82,3 % 2011 288 196 - 92 1 708,7 85,5 % 2012 375 299 - 76 1 800, 0 87,4 %
(1) Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2010, pages 90 et 91.
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conomies nettes cumules engendres par la RGPP 2,1 3,4 8,4 10,5
Ce tableau est labor pour les informations relatives au budget gnral sur la base des lois de rglement des comptes (2009 et 2010) et de la loi de finances initiale pour 2011 corrige des deux lois de finances rectificative pour 2011 des 29 juillet et 19 septembre 2011 et des deux projets de loi de finances rectificative pour 2011 actuellement examins par le Parlement ; ce tableau prend en compte les constatations et programmations, voques supra, telles que prsentes par le Gouvernement pour les conomies induites par la mise en uvre de la RGPP. On observe que les conomies cumules, constates et programmes par le Gouvernement au titre de la RGPP, reprsentent des montants qui ne sont pas comparables aux enjeux des finances publiques auxquels est confront ltat. La contribution de la RGPP la rduction du dficit budgtaire ne serait nanmoins pas ngligeable compter de 2011. En consquence, il est thoriquement possible de procder au calcul des dpenses vites en intrts de la dette du fait des conomies engendres par la RGPP, eu gard au montant du PIB et de lencours de la dette indiqu par le tableau prcdent. La direction du budget, comme voqu infra, propose dailleurs une estimation en la matire. Les rapporteurs considrent quun tel calcul est ce stade difficilement envisageable, eu gard au trop grand nombre de questions, abordes aussi infra, sur leffectivit de certaines des conomies que le Gouvernement constate et programme au titre de la RGPP.
C. DES INFORMATIONS PUBLIQUES INSUFFISANTES POUR VRIFIER LES INFORMATIONS GLOBALES DU GOUVERNEMENT
Les informations gouvernementales sur les conomies induites par la mise en uvre de la RGPP, prsentent des montants globaux (1), parfois affins en catgories de dpenses de personnel, de fonctionnement et dintervention. Ces informations ntablissent pas de liens entre les mesures proprement dites de la RGPP, telles quelles ont t dcides par les CMPP successifs, et ces montants globaux dconomies. Or, il doit exister des justifications sappuyant sur limpact de ces mesures pour fonder les valuations du Gouvernement en la matire. Il nest nanmoins pas ais didentifier clairement et prcisment, au vu
(1) Soit, comme voqu supra, pour la phase 1 de la RGPP, 7,7 milliards deuros dconomies brutes en juin 2008, ramenes compter de 2010 7 milliards deuros. Puis 6,8 milliards deuros dans les rponses faites aux rapporteurs par la direction du budget.
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des informations rendues publiques, quels peuvent tre les liens chiffrs permettant de passer des gains associs aux mesures aux conomies globales.
1. Lannexe au projet de loi de rglement des comptes portant sur les mesures finies de la RGPP
Lannexe au projet de rglement des comptes et rapport de gestion (voque supra, tablie en application de larticle 122 de la loi de finances pour 2010) prsente, au titre de lanne concerne par le projet de loi, les mesures de la RGPP arrives leur terme ou finies (une mesure tant considre comme finie si sa mise en uvre est effective, si tous ses objectifs oprationnels ont t atteints et si les rsultats obtenus ont fait lobjet dune analyse contradictoire au niveau interministriel, notamment sur la qualit des effets attendus (1)). Cette prsentation est constitue, pour chaque mesure finie, de dveloppements concernant les principaux objectifs de la mesure, lexcution du calendrier de sa mise en uvre, lvaluation de ses rsultats oprationnels et, le cas chant, son impact budgtaire. Comme le montre le tableau suivant, les impacts budgtaires des mesures finies de la RGPP ne sont mentionns que pour un nombre limit dentre elles ; ce tableau procde par ailleurs la somme de ces impacts budgtaires tels quils sont voqus dans les deux annexes publies ce jour aux projets de loi de rglement des comptes pour les annes 2009 et 2010.
LES MESURES FINIES DE LA RGPP
2008 Nombre des mesures finies Qui font lobjet dune valuation des gains associs Gains associs en ETPT en millions deuros (fonctionnement et intervention) 8 388 98 1 240 376 1 628 474 2009 50 7 2010 61 22 Total 119 29
Ce tableau est tabli partir des informations explicites des deux annexes associes aux projets de loi de rglement des comptes pour 2009 et 2010. Les quelques lments quelles voquent quant aux conomies programmes en 2011 et les annes postrieures ne sont pas pris en compte.
(1) Annexe au projet de loi de rglement des comptes et rapport de gestion pour 2009, mission ministrielle Gestion des finances publiques et des ressources humaines , page 351. Lannexe au projet de loi de rglement des comptes et rapport de gestion pour 2010 na pas modifi cette dfinition.
188
Le tableau montre quau 31 dcembre 2010, 23 % (119 sur environ 517) des mesures de la RGPP taient considres comme acheves. 29 de ces 119 mesures acheves soit 24 % dentre elles est associe une valuation pour 2009 et 2010 de leur impact budgtaire en terme de gain dETPT ou de gains budgtaires sur les dpenses de fonctionnement ou dintervention (1).
2. Quels enseignements en tirer ?
Lannexe au projet de loi de rglement des comptes tablie en application de larticle 122 de la loi de finances pour 2010 prouve que le Gouvernement est en possession dvaluation ex post des gains budgtaires des mesures de la RGPP quand celles-ci sont de nature engendrer de telles conomies. Les rapporteurs reviendront infra sur ce point, tant il apparat que le Gouvernement devrait procder la publication large de ces lments, y compris dailleurs pour les mesures de la RGPP qui ne sont pas finies . Une autre question est de dterminer si les lments du tableau ci-dessus sont en ligne avec les constatations et programmations du Gouvernement globales en matire dconomies budgtaires induites par la RGPP. Les gains en matire dETPT, tels quils apparaissent dans le tableau cidessus, ne constituent sans doute pas un repre valable ; si certaines mesures de la RGPP conduisent des gains directs en ETPT, la RGPP a t envisage ds lorigine (cf. supra la premire partie du prsent rapport) comme le moyen de parvenir une mise en uvre russie de la rgle du un sur deux . Les mesures de la RGPP sont ainsi censes crer un contexte favorable la baisse entreprise de faon exogne et dpendamment de la RGPP des effectifs des agents de ltat. Il nest donc pas tonnant de constater le trs faible nombre des gains dETPT directement associs la mise en uvre de mesures de la RGPP (1 628 pour les 119 mesures finies au 31 dcembre 2010, alors que sur 2009 2010, les schmas demplois pour le budget de ltat ont conduit une baisse des effectifs de 56 000 ETPT environ). Dans cette optique, cest le fait de mettre au crdit de la RGPP tous les gains issus de la mise en uvre de la rgle du un sur deux dont lopportunit pourrait tre en toute rigueur discute. Le constat est diffrent sagissant des gains de la RGPP en matire de dpenses de fonctionnement et dintervention, puisque les mesures de la RGPP doivent en tre directement lorigine.
(1) Dans quelques cas peu nombreux, une mesure est associe un impact budgtaire mesur en termes la fois dETPT et de baisse des dpenses de fonctionnement et dintervention.
189
Au total, le tableau ci-dessus montre quau titre des mesures de la RGPP finies au 31 dcembre 2010, 474 millions deuros ont t conomis sur le budget de ltat hors titre 2 (1). Ce montant est comparer aux 2,5 milliards deuros dconomies constats par le Gouvernement au titre de la phase 1 de la RGPP pour les dpenses de fonctionnement et dintervention en 2009 et 2010. Ainsi, pour ces deux exercices, 36 % des mesures associes la phase 1 de la RGPP (119 mesures acheves sur les 330 mesures dcides par les CMPP des 12 dcembre 2007, 4 avril 2008 et 11 juin 2008) ont conduit des conomies reprsentant 18,5 % du montant des gains attendus au titre de lensemble des mesures. Des explications structurelles peuvent justifier cet cart, significatif, entre le nombre des mesures finies au 31 dcembre 2010 et leurs impacts financiers. Par dfinition, les mesures acheves les plus rapidement taient les plus simples mettre en uvre et donc, peut-tre, parmi les moins susceptibles daboutir des gains en termes deffectifs ou de crdits. Par ailleurs, certaines mesures en cours de ralisation induisent sans doute dores et dj des gains, que lannexe prvue par larticle 122 de la loi de finances pour 2010 na pas vocation quantifier, puisquelle se borne en faire une prsentation uniquement pour les mesures acheves. Laccs ces informations relatives aux mesures finies rvle aussi une forte concentration des conomies constates au titre de la RGPP (en matire de fonctionnement et dintervention) sur un petit nombre de mesures. La mesure Rviser et harmoniser les taux daide linnovation a consist baisser et rapprocher les taux daides publiques accordes en la matire par certains oprateurs (2). Cette mesure aurait conduit des conomies budgtaires [en intervention] hauteur de 211 millions deuros par an (3), soit, elle seule, 45 % des 464 millions dconomies constates au titre des 119 mesures finies en 2009 et 2010 pour la phase 1 de la RGPP. Les conomies associes en 2010 la mesure Extinction progressive du dispositif des surpensions verses aux fonctionnaires allant sinstaller outre-mer pour leur retraite se sont leves 47 millions deuros en intervention, soit un peu plus de 10 % de ce montant global. Ces deux exemples illustrent aussi le fait que les dpenses dintervention ont t et sont mises contribution pour raliser des conomies, non ngligeables voire substantielles, au titre de la RGPP ; ce qui nuance le propos selon lequel elle est reste cantonne la mise en uvre de rorganisations administratives.
(1) Le titre 2 correspond aux dpenses de personnel dans la nomenclature budgtaire issu de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). (2) La direction gnrale de la comptitivit, de lindustrie et des services (DGCIS) au sein du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, OSEO et lAgence nationale de la recherche (ANR). (3) Annexe au projet de loi de rglement des comptes et rapport de gestion pour lanne 2010, mission ministrielle Gestion des finances publiques et des ressources humaines , page 421.
190
Au demeurant, la mise contribution des dpenses dintervention plus forte quinitialement prvue, est confirme par la comparaison des valuations ex ante et ex post du Gouvernement sagissant des conomies dintervention et de fonctionnement au titre de la phase 1 de la RGPP : initialement les conomies sur les dpenses de fonctionnement devaient tre suprieures celles associes aux dpenses dintervention (2,2 milliards deuros contre 2 milliards deuros) ; la tendance se serait inverse en excution selon le Gouvernement (1,6 milliard deuros contre 2,6 milliards deuros). un stade o les rapporteurs ne disposaient pas encore, de la part de la direction du budget, dun tableau recensant les conomies en fonctionnement et en intervention associes certaines mesures de la RGPP, son directeur, auditionn par les rapporteurs, avait dailleurs spontanment voqu des dpenses dintervention pour illustrer les conomies juges les plus substantielles induites par des mesures de la RGPP : la rforme du 1 % logement, la rforme des aides linnovation (voque supra), la rforme des exonrations de charges sociales dans les zones franches urbaines (ZFU).
3. Un consensus sur linsuffisance des informations disponibles
Au total, linformation publique, transmise au Parlement, sur le dtail des conomies attendues et issues des mesures de la RGPP est trs parcellaire : pour une mesure finie au cours dune anne n, le montant des conomies associes cette mesure est prsent dans lannexe au projet de loi de rglement des comptes, rendue publique au mois de juin de lanne n+1. La Cour des comptes a soulign la difficult de la conversion des mesures de la RGPP en gains calculs en ETPT et en crdits : la traabilit des dcisions mises en uvre, notamment de leurs effets budgtaires, est [] insuffisante. [] la lecture des documents budgtaires, il est difficile dapprhender limpact de la RGPP, notamment budgtaire, ou den suivre la mise en uvre. Il est, de fait, difficile avec les documents transmis la Cour, dtablir un lien clair entre le budget triennal et la RGPP, suppose refonder la dpense publique (1). Ce constat a conduit la Cour formuler une recommandation sur le sujet, qui illustre, en creux, les lacunes actuelles en matire dinformations budgtaires et relative aux effectifs : la lecture des documents budgtaires doit permettre dapprhender les conomies, pour chaque mesure ou groupe de mesures [de la RGPP], tant en crdits quen ETPT [], en prcisant lhorizon temporel envisag de ces conomies [].
(1) Rapport public annuel 2010, Cour des comptes, pages 19 et 20.
191
Le Gouvernement lui-mme semble regretter cette situation ; dans lannexe jointe au projet de rglement des comptes pour lanne 2010 (1), en prambule de la prsentation des mesures finies au cours de cet exercice, le Gouvernement prcise que la prsentation des mesures finies et de leurs rsultats ne doit pas occulter le fait que la RGPP doit tre comprise dans son ensemble et jusqu son terme. Ainsi de nombreuses mesures ont dj produit des effets significatifs qui ne sont pas recenss ici car les rformes en question sinscrivent dans un calendrier plus long. [] Lensemble de ces lments doit tre pris en considration pour comprendre les rsultats prsents concernant les mesures finies et anticiper les prochaines chances. Les rapporteurs partagent ce souhait que puisse tre publiquement pris en considration lensemble des impacts budgtaires imputables aux mesures de la RGPP, que celles-ci soient ou non acheves. Ils notent au demeurant, comme voqu supra dans la premire partie du prsent rapport, que cest linitiative du Gouvernement que le Parlement a choisi de limiter le contenu de lannexe prvue larticle 122 de la loi de finances pour 2010 aux seules mesures acheves de la RGPP. Si le Gouvernement regrette dsormais de ne pas pouvoir informer plus largement le Parlement et les citoyens, notamment sagissant des impacts financiers de la RGPP mesures en cours comprises rien ne lui interdit dtablir cette annexe au-del des obligations fixes par la loi. Et ce dautant plus quil dtient effectivement des informations en la matire, comme lillustrent les dveloppements ci-aprs, qui tentent de procder une vrification et une analyse plus approfondie respectivement pour les dpenses dintervention et de fonctionnement (partie II) et de personnel (partie III) des impacts financiers de la RGPP. Les rapporteurs ont en effet invit plusieurs reprises le Gouvernement leur fournir des lments plus prcis et complets sur les impacts financiers de la RGPP, tant entendu quils partagent le souhait du Gouvernement quelle soit juge sur le fondement du recensement de tous ses effets constats et anticips.
(1) Annexe au projet de loi de rglement des comptes et rapport de gestion pour lanne 2010, mission ministrielle Gestion des finances publiques et des ressources humaines , page 406.
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II. LMENTS SUR LES IMPACTS FINANCIERS DE LA RGPP EN FONCTIONNEMENT ET EN INTERVENTION
A. LE PANORAMA DRESS PAR LE GOUVERNEMENT DES GAINS EN INTERVENTION ET EN FONCTIONNEMENT PAR MESURE DE LA RGPP
1. Les lments manant de la direction du budget
a) Prsentation du tableau transmis par la direction du budget La direction du budget a fourni aux rapporteurs un tableau recensant les mesures de la RGPP qui induisent des conomies en intervention et en fonctionnement prsentes par ministre, dans leur ordre alphabtique, en numrant dabord pour chaque ministre les mesures dconomies de dpenses dintervention, puis de fonctionnement, et lintrieur de chacune de ces deux catgories en listant les mesures dans lordre de leur numro de mesure RGPP lorsquil existe. Le tableau associe chacune des ces mesures un montant dconomies pour chaque anne de 2009 2013. Le chiffrage des conomies y est actualis au 31 juillet 2011.
Libell de la mesure Intervention 27 30 30 Nature de dpense 2009 2010 2011 2012 2013 30
VALUATION PAR MESURE DE LA RGPP DES CONOMIES EN FONCTIONNEMENT ET EN INTERVENTION
N de mesure
Ministre
69
Fusionner sous label unique les services de coopration culturelle des ambassades et les centres culturels au sein dun seul tablissement disposant de lautonomie financire, afin daccrotre la visibilit du rseau culturel et dviter les redondances. Intervention 1 32 32
75
Affaires trangres et europennes financements Intervention Fonctionnement Fonctionnement 4 innovants en faveur du Intervention 9 8
Rexaminer et prioriser les contributions de la France aux organisations internationales et renforcer lvaluation de leur efficacit.
32
32
77
Dvelopper les dveloppement.
60 12 17
60 25 12 17
60 62 12 17
193
Adaptation des modalits de prise en charge de la scolarit l'tranger.
58
Adapter la taille des ambassades et des reprsentations permanentes aux missions qui leur sont confies.
62
Regrouper et mutualiser les fonctions support de lensemble des services de ltat ltranger au sein de services communs de gestion et externaliser ce qui peut ltre. Augmenter le recours aux agents de droit local (ADL) pour les postes forte valeur ajoute.
74
Adapter le rseau consulaire afin datteindre la vision cible du rseau en 2013, satisfaisant un service consulaire de qualit et sappuyant sur les possibilits de rapprochement avec les partenaires europens.
Fonctionnement
10
10
10
280
Renforcer la dynamique rgionale du rseau des chambres dagriculture.
Intervention
15
17
287
Agriculture, alimentation,
pche,
Adapter le dispositif de financement des contrles sanitaires la nouvelle lgislation europenne.
Intervention
Libell de la mesure Nature de dpense 2009 2010 2011 2012 2013
N de mesure
Ministre
ruralit amnagement territoire Intervention 2 2
et du 2
Agriculture, alimentation, pche, ruralit et amnagement du territoire Intervention 6 7 7 7
Suppression de l'exonration salariale des moins de 26 ans en travailleur occasionnel demandeur demploi (TO/DE).
307
Agriculture, alimentation, pche, ruralit et amnagement du territoire Intervention 9 14
Limitation des interventions nationales et dconcentres au bnfice des associations en faveur du monde rural aux obligations communautaires en la matire.
308
Agriculture, alimentation, pche, ruralit et amnagement du territoire Intervention 4
Aprs apurement des dettes et respect des engagements, transfert des biens des socits d'amnagement rgional aux rgions, et arrt du financement des travaux hydrauliques.
20
20
20
194
309
Rationalisation des aides la cessation d'activit, la suppression du cong formation de la comptence des rgions, et du dispositif de prretraite des agriculteurs, en cohrence avec la politique du gouvernement en matire d'emploi des seniors.
10
10
10
278
Crer et rationaliser lorganisation de lAgence de services et de paiement (ASP).
Fonctionnement
23
27
31
284
Recentrer les missions de ltat en matire de politique du cheval.
Fonctionnement
12
12
285
Agriculture, alimentation, ruralit
pche, et
Regrouper et rationaliser les moyens de soutien la gestion de la fort prive au sein du Centre national de la proprit
Fonctionnement
N de mesure
Ministre
amnagement territoire Intervention Intervention Intervention Intervention 10 102 34 47 10 193 9 10
du
forestire (CNPF). 18 49 10 284
303
Culture communication
et
Clarifier les modalits de l'intervention de l'tat en faveur du spectacle vivant.
298
et
Rnover le statut du Centre national du cinma (CNC).
et
Rforme du financement du Centre des monuments nationaux (CMN).
Culture communication Fonctionnement Fonctionnement Fonctionnement Intervention nd 850 nd 850
et
Optimisation des dpenses d'intervention du ministre de la culture et de la communication (maintien de la publicit en journe sur France Tlvisions, soutien la presse).
296
et
Dvelopper la performance et l'efficience des oprateurs.
21 137 nd 850
30 124 800
31 271 70 800
195
204
Dfense
Optimiser la fonction de maintien en condition oprationnelle des matriels terrestres.
221
Dfense
Moderniser la fonction habillement au sein des forces armes.
28
cologie, dveloppement durable, transports et logement Intervention
Rnover le 1% logement et sa gouvernance en vue de rorienter l'utilisation des crdits et de limiter les cots de gestion.
29
Amliorer la gouvernance du march du logement social en mutualisant les ressources financires entre organismes HLM, en gnralisant le conventionnement global.
10
340
340
340
31
Faire voluer le rle de lAgence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (Ademe) en tant quoprateur de la transition environnementale.
Intervention
90
90
90
33
Orienter les tarifs ferroviaires sur les cots dinfrastructure de Rseau ferr de France (RFF).
Intervention
75
200
341
367
378
Libell de la mesure Intervention 9 9 9 Nature de dpense 2009 2010 2011 2012 2013
N de mesure
Ministre
cologie, dveloppement durable, transports et logement Intervention 247 252
Reconstitution d'un Fonds franais pour lenvironnement mondial (FFEM) centr sur la seule priorit "changement climatique".
cologie, dveloppement durable, transports et logement Intervention 86
Optimisation du financement de l'Agence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU).
256
cologie, dveloppement durable, transports et logement Intervention -
Harmonisation entre employeurs des modalits de calcul de leur contribution aux aides personnelles au logement (APL).
86
86
cologie, dveloppement durable, transports et logement Intervention -
Rvision des conditions d'ouverture de droit aux aides au logement.
120
100
80
196
cologie, dveloppement durable, transports et logement Intervention
Rforme du soutien au transport combin.
10
10
Convergence tarifaire dans les centres dhbergement et de rinsertion sociale (CHRS), lhbergement durgence et les maisons relais / aide la gestion locative sociale (AGLS).
17
58
62
22
Rformer lorganisation territoriale de Mto France.
Fonctionnement
12
12
88
conomie, finances et industrie
Rationaliser lorganisation administrative des rseaux des chambres de commerce et des mtiers.
Intervention Intervention Intervention
20 211
36 20 211
78 80 211
120 80 211
120 80 211
89
Concentrer les aides l'innovation sur les entreprises de moins de 5 000 salaris.
90
Rviser et harmoniser les taux d'aides l'innovation.
Libell de la mesure sur Intervention 5 12 les actions Intervention 17 17 17 17 17 12 Nature de dpense 2009 2010 2011 2012 2013
N de mesure
Ministre
91
Concentrer l'action rgionale de l'tat interrgionales et les priorits nationales.
97
conomie, finances et industrie Intervention Fonctionnement Fonctionnement Fonctionnement Intervention 84 20 33 13
Amliorer la performance des centres techniques industriels (CTI) et des comits professionnels de dveloppement conomique (CPDE).
Recentrage des aides aux entreprises.
115 188 2 25 82
202 274 4 25 112
105
Rationaliser lorganisation dOso.
106
Recentrer lInstitut national de la proprit intellectuelle (INPI) sur son cur de mtier.
107
Mettre en place un pilotage stratgique des oprateurs relevant du ministre.
197
ducation nationale, jeunesse et vie associative Intervention
Optimisation des dpenses d'intervention du ministre de l'ducation nationale, de la jeunesse et la vie associative.
ducation nationale, jeunesse et vie associative
Optimisation du service civique volontaire.
45
109
165
240
Rorganiser et rationaliser les missions, notamment celles dinformation, des acteurs et oprateurs jeunesse (Centre dinformation et de documentation jeunesse CIDJ Institut national de la jeunesse et de lducation populaire INJEP Conseil national de la jeunesse - CNJ) et renforcer leur pilotage stratgique.
Fonctionnement
19
Recentrage de dispositifs d'interventions de l'enseignement suprieur.
Intervention Fonctionnement Fonctionnement Intervention
13 114 4 -
13 137 7 40
13 169 10 141
180
Rationaliser et professionnaliser les fonctions support et soutien des organismes de recherche.
189
Amliorer le pilotage et la tarification des trs grandes infrastructures de recherche (TGIR).
514 M
Intrieur,
outre-mer,
En lien avec le Conseil dtat et le ministre de la Justice,
N de mesure
Ministre
collectivits territoriales immigration Intervention 47 95 95
et
participer la dfinition dun plan daction permettant de rduire le dlai de traitement des contentieux devant la Cour nationale du droit d'asile. 95
133
Intrieur, outre-mer, collectivits territoriales et immigration Fonctionnement 0,3 0,4 0,4 -
Rexaminer les lments particuliers de la fonction publique doutre-mer.
315
Intrieur, outre-mer, collectivits territoriales et immigration Fonctionnement 5
Supprimer les units de la police aux frontires dans les dpartements dans lesquels son activit est faible.
319
Intrieur, outre-mer, collectivits territoriales et immigration Fonctionnement 25
Transfrer la garde des centres de rtention administrative la police aux frontires.
198
108
Intrieur, outre-mer, collectivits territoriales et immigration Intervention Fonctionnement Fonctionnement Fonctionnement Intervention
Transfrer la gendarmerie nationale sous lautorit du ministre de lIntrieur.
25
25
25
25
57
Justice et liberts
Adapter lorganisation de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) son recentrage sur le pnal.
16 91 79
87 11 45 116 130
87 11 45 221 840
87 11 45 268 1 114
87 11 45 268 1 175
37
Justice et liberts
Rformer la carte judiciaire.
48
Justice et liberts
Mutualiser les fonctions support des services dconcentrs.
53
Justice et liberts
Dvelopper la politique dalternative lincarcration.
253
Budget, comptes publics et rforme de l'tat
Encadrer et matriser les dpenses fiscales et les niches sociales.
243
Dynamiser la politique immobilire de ltat et de ses oprateurs.
Fonctionnement
117
190
265
340
415
244
Optimiser la politique dachats de ltat.
Fonctionnement
25
185
485
750
1 000
Libell de la mesure Fonctionnement 10 20 74 111 126 Nature de dpense 2009 2010 2011 2012 2013
N de mesure
Ministre
258
Budget, comptes publics et rforme de l'tat Fonctionnement 1 1 1 1
Achever lunification des rseaux des directions gnrales des impts (DGI) et de la comptabilit publique (DGCP).
270
Budget, comptes publics et rforme de l'tat Fonctionnement -
Poursuivre la dmatrialisation des formalits gres par la direction gnrale des douanes et des droits indirects (DGDDI).
248
Budget, comptes publics et rforme de l'tat Fonctionnement -
Installer un directeur charg de coordonner les dpenses informatiques de ltat.
80
160
Budget, comptes publics et rforme de l'tat Intervention -
Optimiser la fonction logistique de l'tat.
67
133
200
175
Travail, sant Intervention Intervention Intervention -
emploi
et
Rexamen du dispositif d'exonration des charges sociales sur la rmunration du droit l'image collective des sportifs professionnels.
40
40
40
199
Travail, sant
emploi
et
Rationalisation du service public de l'emploi.
200 532 48
200 584 50
200 635 52
Travail, sant
emploi
et
Optimisation des dpenses d'intervention du ministre du travail, de l'emploi et de la sant.
Travail, sant
emploi
et
Harmonisation du mcanisme d'intressement de l'allocation de solidarit spcifique (ASS) sur celui du revenu de solidarit active (RSA).
Travail, sant
emploi
et
Participation des bnficiaires de l'aide mdicale d'tat (AME) au financement du dispositif.
Intervention Intervention Intervention
5 56
5 53 129
5 100 220
Travail, sant
emploi
et
Rforme de la tarification des sjours hospitaliers au titre de l'AME.
Solidarits cohsion sociale besoins des
et
Optimisation des dpenses d'intervention du ministre des solidarits et de la cohsion sociale. contrats de
Ajustement des crdits aux programmation tat-rgions.
Intervention Intervention
70 15
113 33
148 52
Contribution des institutions relevant de la mission Pouvoirs publics au gel en valeur des dpenses de l'tat.
Libell de la mesure Fonctionnement Fonctionnement Fonctionnement 75 156 237 10 16 318 49 82 139 28 399 Nature de dpense 2009 2010 2011 2012 2013
N de mesure
Ministre
Mesure transverse
RGPP
Suppression d'emplois dans les oprateurs.
Mesure transverse
RGPP
conomie sur le cot environn (hors immobilier) lie aux suppressions d'effectifs dans les oprateurs de l'tat.
Mesure transverse
RGPP
conomie sur le cot environn (hors immobilier) lie aux suppressions d'effectifs ministre.
200
201
La direction du budget prcise que : les conomies indiques dans ce tableau sont entendues hors dpenses de personnel et correspondent des gains bruts cumuls par rapport une situation sans rforme ; l'anne de rfrence sans rforme , 2008 ou 2010 sauf exception, prcde celle des premiers effets de la mesure. b) Le lien entre certaines des conomies programmes et la RGPP proprement dite nest pas clairement tabli Ce tableau, dont lanalyse appuie les dveloppements ci-aprs, montre que les conomies attendues de la RGPP en intervention et en fonctionnement sappuient sur un total de 77 mesures : 72 dentre elles sont des mesures rattaches un ministre ; 2 autres sont des mesures non rattaches un ministre mais ne constituent pas pour autant des mesures interministrielles. Il sagit des mesures relatives aux crdits des contrats de plan tat-rgions et la contribution des pouvoirs publics au gel de lvolution de dpenses de ltat ; 3 sont des mesures dites transverses ou interministrielles, permettant de comptabiliser des conomies en fonctionnement induites par les suppressions demplois au niveau de ltat et de ses oprateurs. Pour la lecture de ce tableau, la direction du budget indique que parmi les conomies touchant des dispositifs dintervention, beaucoup se rattachent des mesures RGPP dj formalises. Les autres conomies sur les interventions programmes dans le budget triennal 2011-2013, si elles ont pour la plupart t expertises dans le cadre de la revue des politiques publiques mene au cours de la premire phase de la RGPP, nont pas, ou pas encore pour certaines, donn lieu des mesures formalises. En effet, des mesures portant sur des dispositifs dinterventions nont t formellement cres sous le label RGPP que lorsque leur mise en uvre et leur suivi ncessitaient de sinscrire dans une dmarche de projet. A contrario, la concrtisation dune conomie sur un dispositif de guichet peut ne passer que par la modification dun texte juridique, ce qui emporte immdiatement leffet escompt ; crer une mesure RGPP serait alors inutile et naurait dautre effet que dalourdir le portefeuille des mesures, dj particulirement important. Ces propos semblent signifier que :
202
une partie des conomies en intervention rattaches la RGPP au titre de la priode 2011-2013 sont induites par des mesures qui ne sont pas des mesures proprement dites de la RGPP dment dcides lors des runions des cinq CMPP ayant eu lieu ce stade ; ces mesures dconomies en intervention, au statut incertain du point de vue de la RGPP, sont censes avoir t, pour la plupart dentre elles, tudies et envisages lors de la phase 1 de la RGPP. Cette assertion est bien entendu difficile vrifier dans la mesure o les informations rendues publiques en matire de RGPP par le Gouvernement ne rvlent pas la teneur des expertises conduites lors de la phase 1 de la RGPP en amont des Comits de suivi (cf. supra la premire partie du prsent rapport sur la mthode de la RGPP). Dans de premires rponses aux rapporteurs, la direction du budget avait indiqu que les travaux danalyse engags ds 2008 dans le cadre de la RGPP sur plusieurs grandes politiques, notamment dintervention, ont permis de passer en revue et de remettre en question de manire systmatique plusieurs champs de laction publique et de constituer un vivier de rformes qui alimente progressivement les conomies structurelles sous-tendant la programmation budgtaire ; ces mesures dconomies en intervention au statut incertain pourraient donner lieu ladoption lavenir de mesures proprement dites de la RGPP. Cette mise en conformit avec la procdure classique de la RGPP ne serait cependant envisage que pour les dispositifs qui ncessitent un processus de projet, ce qui nest pas le cas, selon la direction du budget, des conomies en intervention sappuyant simplement sur la modification de la norme rgissant lintervention concerne. Quelles sont les mesures du tableau ci-dessus portant des conomies dintervention rattaches la RGPP mais ne constituant pas des mesures proprement dites de la RGPP ? La comparaison avec les mesures proprement dites rpertories dans le rapport du CMPP du 9 mars 2011 montre quil sagit des mesures du tableau fourni par la direction du budget qui ne sont pas associes un numro de mesure dans sa premire colonne. Le tableau ci-dessous les numre en associant chacune delles le montant des conomies qui en est attendu en 2013.
SLECTION DES MESURES PORTANT DES CONOMIES DINTERVENTION SANS RATTACHEMENT UNE MESURE PROPREMENT DITE DE LA RGPP

Ministre Affaires trangres et europennes Libell de la mesure Adaptation des modalits de prise en charge de la scolarit l'tranger. conomies 2011-2013 62
203
Ministre Agriculture, alimentation, pche, ruralit et amnagement du territoire Culture communication Culture communication et et Libell de la mesure Suppression de l'exonration salariale des moins de 26 ans en travailleur occasionnel demandeur demploi (TO/DE). conomies 2011-2013 2
Rforme du financement du monuments nationaux (CMN).
Centre
des
10 284
Optimisation des dpenses d'intervention du ministre de la culture et de la communication (maintien de la publicit en journe sur France Tlvisions, soutien la presse). Reconstitution d'un Fonds franais pour lenvironnement mondial (FFEM) centr sur la seule priorit "changement climatique". Optimisation du financement de l'Agence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU).
cologie, dveloppement durable, transports et logement cologie, dveloppement durable, transports et logement cologie, dveloppement durable, transports et logement cologie, dveloppement durable, transports et logement cologie, dveloppement durable, transports et logement cologie, dveloppement durable, transports et logement conomie, finances et industrie ducation nationale, jeunesse et vie associative ducation nationale, jeunesse et vie associative Enseignement suprieur et recherche Travail, sant Travail, sant Travail, sant Travail, emploi emploi emploi et et et
256
Harmonisation entre employeurs des modalits de calcul de leur contribution aux aides personnelles au logement (APL). Rvision des conditions d'ouverture de droit aux aides au logement.
86
80
Rforme du soutien au transport combin.
10
Convergence tarifaire dans les dhbergement et de rinsertion (CHRS), l'hbergement durgence maisons relais / aide la gestion sociale (AGLS). Recentrage des aides aux entreprises.
centres sociale et les locative
62
202 112
Optimisation des dpenses d'intervention du ministre de l'ducation nationale, de la jeunesse et la vie associative. Optimisation du service civique volontaire.
165
Recentrage de dispositifs d'interventions de l'enseignement suprieur. Rationalisation du service public de l'emploi. Optimisation des dpenses d'intervention du ministre du travail, de l'emploi et de la sant. Harmonisation du mcanisme d'intressement de l'allocation de solidarit spcifique (ASS) sur celui du revenu de solidarit active (RSA). Participation des bnficiaires de l'aide
13 200 635 52
emploi
et
204
Ministre sant Travail, sant emploi et et Libell de la mesure mdicale d'tat (AME) au financement du dispositif. Rforme de la tarification hospitaliers au titre de l'AME. des sjours 100 220 conomies 2011-2013
Solidarits cohsion sociale
Optimisation des dpenses d'intervention du ministre des solidarits et de la cohsion sociale. Ajustement des crdits aux besoins des contrats de programmation tat-rgions. Contribution des institutions relevant de la mission "Pouvoirs publics" au gel en valeur des dpenses de l'tat. Total
148 52
2 765
Ce tableau montre quil existe trois catgories distinctes de ces mesures au statut incertain du point de vue de la RGPP : des mesures d optimisation visant a priori lensemble des dpenses dintervention de certains ministres, sans autre prcision quant leur contenu. Les cinq ministres concerns sont ceux chargs de la Culture et de la communication, de lducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative, de lEnseignement suprieur et de la recherche (pour lequel il sagirait dun recentrage et non dune optimisation ), du Travail, de lemploi et de la sant, ainsi que des Solidarits et de la cohsion sociale ; des mesures rattaches certains ministres dont les libells permettent didentifier les interventions que ces mesures concernent. Les deux ministres les plus concerns sont ceux de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement, ainsi que du Travail, de lemploi et de la sant. quatre autres ministres sont concerns par une mesure de cette catgorie rpertorie par ce tableau ; il sagit des ministres des Affaires trangres et europennes, de lAgriculture, de lalimentation, de la pche, de la ruralit et de lamnagement du territoire, de lconomie, des finances et de lindustrie, ainsi que de lducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative ; deux mesures ne sont pas rattaches un ministre. Il sagit de celles relatives aux crdits des contrats de programmation tats-rgions et de la contribution des pouvoirs publics au gel en valeur des dpenses de ltat. Ces 22 mesures au statut incertain au regard de la RGPP constituent en nombre presque le tiers des 77 mesures portant la fois sur les dpenses de fonctionnement et dintervention du tableau densemble fourni par la direction du budget ; ces 22 mesures reprsentent presque la moiti des mesures portant uniquement des gains en intervention. Les conomies portes par ces 22 mesures pour la priode 2011-2013 approchent 2,8 milliards deuros, soit environ 42 % du total des conomies en intervention envisages
205
par ce mme tableau pour la mme priode (soit un total de 6,6 milliards deuros dconomies, cf. infra). La mise en uvre de ces mesures au statut incertain au regard de la RGPP apparat ainsi indispensable pour latteinte des objectifs dconomies programms par le Gouvernement au titre de la RGPP. Or, le rattachement opr par le Gouvernement de ces 22 mesures la RGPP peut laisser perplexe. Comme lvoque la direction du budget elle-mme, elles ne correspondent pas la dmarche de projet qui caractrise la RGPP ; leur mise en uvre ne ncessite a priori pas de prparation mais implique une simple modification de la norme correspondante. Par ailleurs, malgr les nombreuses limites des informations publiques disponibles sagissant des mesures proprement dites de la RGPP (cf. la premire partie du prsent rapport), ces mesures au statut incertain ne font lobjet daucune prsentation publique. Cette difficult est accrue quand leur libell est allusif, notamment pour celles dentre elles qui consistent en loptimisation des dpenses dintervention de lensemble dun ministre. c) Le tableau inspire les prvisions globales du Gouvernement Selon la direction du budget, le tableau densemble regroupant les 77 mesures ayant un impact en intervention ou fonctionnement au titre de la RGPP quelle a fourni aux rapporteurs prsente des gains bruts cumuls par rapport une situation sans rforme. Lanne de rfrence (2008 ou 2010 sauf exception) prcde celle des premiers effets de la rforme . Ainsi, pour une mme mesure, deux gains constats en 2010 et 2011 ne doivent pas faire lobjet dune addition car ils sont tous deux calculs par rapport 2008 (1). Lconomie constate en 2011 prend en compte, en cumul, les gains constats les annes prcdentes. Ce qui signifie aussi que la somme des variations observes de 2009 2013 est logiquement gale aux montants dconomies inscrits dans la colonne 2013. Ceci tant prcis, le tableau suivant retrace pour les annes 2009 2013 : les montants totaux des conomies telles quelles sont prsentes par mesure dans le tableau densemble fourni par la direction du budget vos rapporteurs ; lvolution dune anne sur lautre de ces montants dconomies.
(1) Autrement dit, pour calculer lvolution dune conomie en 2011 par rapport 2010, il faut retrancher au gain constat en 2011 le gain constat en 2010.
IMPACTS FINANCIERS DE LA RGPP EN INTERVENTION ET FONCTIONNEMENT : MONTANTS GLOBAUX DCONOMIES EN CUMUL ANNUEL ET VOLUTIONS DUNE ANNE SUR LAUTRE

2009 354 1 217 1 571 +354,3 +1 217 +1 571,3 +1 053,1 +4 256 +1 797,6 +488 +3 211 +967 +565,1 +1 045 +830,6 2 624 6 880 8 678 10 410 +1 001 +731 +1 732 +3 796 +6 614 +10 410 1 705 4 916 5 883 6 614 919 1 964 2 975 3 796 2010 2011 2012 2013 Total
fonctionnement
Montants globaux dconomies en cumul annuel
intervention
Total
volution dune anne sur lautre
fonctionnement
intervention
Total
206
207
Les lments de la ligne du tableau prcdent concernant lvolution dune anne sur lautre des montants dconomies en intervention et en fonctionnement peuvent tre compares aux constats et programmations du Gouvernement en la matire ; ces constats et programmations, prsents supra, constituent des volutions constates dune anne sur lautre, dont la somme permet dtablir le montant global pluriannuel des conomies constates et attendues. Le tableau suivant prsente cette comparaison, tant prcis que les volutions dune anne sur lautre issues du tableau immdiatement prcdent sont prsentes dans le tableau suivant en milliards deuros et arrondies la centaine de millions deuros la plus proche.
CONOMIES DE LA RGPP EN INTERVENTION ET FONCTIONNEMENT : COMPARAISON DES PROGRAMMATIONS ET CONSTATS GLOBAUX ET DES INFORMATIONS ISSUES DU TABLEAU DTAILL PAR MESURE
(en milliards deuros)

2010 Programmations et constats globaux du Gouvernement 0,4 0,4 0,8 4,2 4,7 1,8 3,2 3,6 1 0,8 1,6 1 1,1 0,8 0,8 1 0,7 1,7 Tableau dtaill de la direction du budget Programmations et constats globaux du Gouvernement Tableau dtaill de la direction du budget Programmations et constats globaux du Gouvernement Tableau dtaill de la direction du budget 2011 2012 2013 Programmations et constats globaux du Gouvernement 0,9 0,8 1,7 Total Tableau dtaill de la direction du budget Programmations et constats globaux du Gouvernement 3,8 6,6 10,4 3,6 6,9 10,5
2009
Tableau dtaill de la direction du budget
Programmations et constats globaux du Gouvernement 0,6 0,5 1,1
Tableau dtaill de la direction du budget
208
Fonctionnement
0,4
0,4
Intervention
1,2
1,3
Total
1,6
1,7
209
Dans trois cas seulement est constate une diffrence dpassant la centaine de millions deuros entre les sommes issues du tableau dtaill par mesure (direction du budget) et les montants globaux prsents par le Gouvernement. Il sagit des conomies programmes en fonctionnement pour lanne 2010 et en intervention pour les annes 2011 et 2012. Sagissant des totaux sur la priode 2009-2013, les conomies en fonctionnement seraient, sur la base du tableau dtaill, de 200 millions deuros suprieures 3,8 milliards deuros contre 3,6 milliards deuros celles prsentes dans la programmation globale du Gouvernement, soit une diffrence de lordre de 5 % du montant le plus lev. Pour les conomies en intervention, la programmation globale semble plus optimiste de 300 millions deuros 6,9 milliards deuros contre 6,6 milliards deuros , pour une diffrence de lordre de 4 % du montant le plus important. Si lon considre le total du fonctionnement et de lintervention pour la priode 2009 2013, ces deux diffrences sannulent presque totalement, pour laisser une paisseur du trait denviron 100 millions deuros pour un montant global dconomies compris entre 10,4 et 10,5 milliards deuros. Le tableau fourni par la direction du budget vos rapporteurs, dtaillant par mesure les conomies constates ou attendues en fonctionnement ou intervention, inspire ainsi largement avec la prsentation des conomies globales constates et programmes par le Gouvernement pour la priode 2009-2013. Dans ces conditions, on peut se demander pourquoi le Gouvernement na pas jusqu aujourdhui jug utile de rendre public ce tableau dtaill (le cas chant en le mettant jour quand cela aurait t jug ncessaire) ? Il constitue en effet une source cruciale dinformations, qui permet, tout le moins, de dissiper le doute, lgitime au regard du peu dinformations publiques existantes, quaient t labores des constatations et programmations sappuyant sur la volont de justifier ex post des montant dconomies globaux quaucun lment concret, rattach aux mesures de la RGPP, ne viendrait tayer. Ce tableau ne soulve pas moins de nouvelles questions : sur le rattachement la RGPP de mesures dconomies en intervention ne constituant pas des mesures proprement dites de la RGPP (cf. supra) ; sur le fait quil nest que partiellement corrobor par dautres informations publiques ou la disposition de vos rapporteurs (cf. infra). Le tableau prcdent permet aussi de constater limportance de lexercice budgtaire 2011 pour laccomplissement des conomies induites par les mesures de la RGPP : 40 % (soit 4,2 milliards deuros sur 10,4 milliards deuros) des conomies constates ou programmes pour 2009-
210
2013 par rapport 2008 taient attendues en 2011. Ce taux ne slve qu 15 % pour 2009, 11 % pour 2010, 17 % pour 2012 et 16 % pour 2013. Au total, limpact budgtaire de la RGPP, au regard de la programmation gouvernementale, doit donc tre constat 73 % par les rsultats observs sur la priode 2011-2013, dont 40 % pour la seule anne 2011. d) Dautres conomies lies la RGPP sont attendues par le Gouvernement La direction du budget considre que le chiffrage issu du tableau dtaillant les conomies en fonctionnement et intervention par mesure de la RGPP est un minorant des impacts sur les finances publiques de la mise en uvre de la RGPP. Elle invite en premier lieu considrer, du point de vue des dpenses de ltat, limpact des conomies sur la charge de la dette (que dautres pays valorisent dans leur plan de consolidation) ; cet impact peut tre estim plusieurs centaines de millions deuros en 2011, et plus d1 milliard deuros en 2013 . Les rapporteurs ont voqu supra leur interrogation sur la possibilit de procder une valuation fiable ce stade de lconomie en intrts de la dette induite par les conomies cumules de la RGPP. Lopportunit du principe dune telle conomie nest pas en cause ; les prsents dveloppements montrent cependant que beaucoup de questions demeurent en suspens sur leffectivit des conomies engendres par la RGPP, dont le montant doit tre prcisment tabli pour procder au calcul de sa contribution la limitation du montant de la dette et donc des intrts associs. Il parat donc justifi que la direction du budget maintienne ce stade lestimation quelle prsente hors du bilan consolid des conomies induites par la RGPP. Par ailleurs, selon la direction du budget, toutes les conomies rattachables la RGPP ne sont pas valorises dans [dans le tableau dtaillant les conomies en fonctionnement et intervention par mesure de la RGPP], qui est centr uniquement sur les conomies attendues en dpenses de ltat . La direction du budget voque ce titre trois mesures susceptibles dengendrer des conomies pour dautres catgories de dpenses publiques que les dpenses de ltat. En premier lieu, la mesure Renforcer la lutte contre la fraude la scurit sociale contribue des conomies en faveur des organismes de scurit sociale. Interrog par les rapporteurs, le secrtariat gnral des ministres sociaux value le gain correspondant 450 millions deuros en 2010 (1). Le rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011 voque, pour illustrer le contenu de cette
(1) Lconomie slverait 1,6 milliard deuros depuis 2006 ; dans la mesure o, bien que cette mesure ait t labellise compter de 2008 dans le cadre de la RGPP, elle a repris un objet et des rsultats qui lui taient antrieurs.
211
mesure, plusieurs dispositifs [ayant] renforc la lutte contre la fraude : changes dinformation avec ladministration fiscale dans le but de diminuer les fraudes lies au logement fictif et aux rsidents fiscaux ltranger, rformes des pnalits financires appliques aux fraudeurs. Le secrtariat gnral des ministres sociaux prcise en outre que dautres conomies futures simputant sur les comptes de la scurit sociale, devraient dcouler de la mise en uvre de la mesure Examiner avec les organismes de scurit sociale la mise en uvre, dans le cadre des conventions dobjectifs et de gestion, de normes de rduction des dpenses de fonctionnement, dimmobilier et de masse salariale prvues pour les oprateurs de ltat et travailler la prsentation dun plan de rforme des SI [systmes dinformation] (1). En deuxime lieu, la direction du budget considre que la mesure Crer une agence technique dappui la performance hospitalire et mdico-sociale charge notamment de raliser annuellement au moins 50 projets de performance dtablissement de sant devrait se traduire par des conomies de plusieurs centaines de millions deuros . Cette mesure, laquelle est associ un feu orange dans le rapport officiel du 9 mars 2011, ne semble en tout tat de cause pas correspondre des conomies dores et dj constates. Le mme rapport prcise que dans 30 tablissements de sant, lagence nationale dappui la performance hospitalire [ANAP] a ralis un diagnostic de la performance de ltablissement et tabli une feuille de route. Les 30 projets de performance qui en dcoulent sont en cours de signature : fin janvier 2011, 16 dentre eux sont signs. Ils visent lamlioration de la prise en charge des patients tout en optimisant les moyens des tablissements. 20 projets de performance des tablissements de sant supplmentaires sont prvus pour 2011. Ils sont en cours de dfinition et leur financement pourrait tre assur par lANAP en ce qui concerne le diagnostic et par le fonds pour la modernisation des tablissements de sant publics et privs, au ct des hpitaux, en ce qui concerne la transformation . Ce dernier point semble signifier que ces projets de performance correspondront un cot, li leur laboration mais aussi la mise en uvre de leur contenu. En troisime lieu, la direction du budget voque limpact des suppressions demplois denseignants et des mesures dadaptation de loffre scolaire sur les dpenses de fonctionnement et dinvestissement supportes par les collectivits locales . La direction du budget transpose ainsi aux collectivits territoriales la mthode des cots environns , cest--dire des conomies de
(1) Cette mesure a t dcide par le CMPP du 30 juin 2010. Le rapport rendu public loccasion de ce CMPP prcise que lexamen et la transposition de normes de rduction des dpenses de fonctionnement seront mis en oeuvre dans le cadre des conventions dobjectifs et de gestion signes avec les organismes de scurit sociale ; un plan de rforme des systmes dinformation (convergence, interoprabilit) sera engag et une stratgie immobilire sera mise en place, sur la base des critres appliqus par ltat.
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fonctionnement, dintervention et dinvestissement induites par les suppressions deffectifs ; la direction du budget a dailleurs prcis aux rapporteurs que le calcul des cots environns pour ltat prend en compte les baisses deffectifs applicables au budget de ltat lexception de la totalit des suppressions demplois du ministre de lducation nationale (les dpenses de fonctions supports les concernant tant minoritairement prises en charge par ltat). Il resterait dterminer dans quelle mesure lallgement correspondant en fonctionnement pour les collectivits territoriales est, le cas chant, au moins partiellement compens par la disponibilit temporelle accrue de certains tablissements scolaires en application dautres mesures de la RGPP ; ainsi, la Mise en uvre du droit laccompagnement ducatif conduit certains tablissements tre utiliss, demeurer accessibles et accueillir des lves plus tard le soir que lheure classique de fin des enseignements scolaires obligatoire.
2. Une forte concentration des impacts financiers sur un trs petit nombre de mesures dont la porte de certaines conomies associes pose question
a) La moiti des gains attendus de la RGPP sur 2009-2013 est concentre sur 10 mesures Sur lensemble des 514 mesures de la RGPP adoptes au cours dun des cinq CMPP, 52 dentre elles, soit environ 10 %, sont considres par le Gouvernement comme ayant engendr ou devant engendrer des conomies en fonctionnement ou en intervention. Comme voqu supra, le tableau dtaill fourni par la direction du budget prend en outre en compte limpact financier de : 22 mesures au statut incertain au regard de la RGPP, puisquelles nen sont pas des mesures proprement dites mais lui sont de facto associes ; 3 mesures transverses, prenant en compte les conomies de fonctionnement induites pour ltat par la baisse des effectifs de ltat et de ses oprateurs ; Ainsi, 77 mesures, tous statuts confondus au regard de la RGPP, contribuent aux conomies constates et programmes en fonctionnement et intervention, soit 10,4 milliards deuros sur la priode 2009-2013. Ce constat ne rend pas entirement compte de la concentration de ces conomies sur un nombre trs limit de mesures ; ainsi, deux mesures Encadrer et matriser les dpenses fiscales et les niches sociales et Optimiser la politique dachats de ltat devraient apporter, selon le Gouvernement, 2,175 milliards deuros dconomies en 2013 par rapport
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2008, soit 21 % des conomies en fonctionnement et intervention programmes pour lensemble de la RGPP sur la priode. Les 10 mesures les plus rmunratrices pour ltat au titre des dpenses de fonctionnement et dintervention portent environ 50 % 5,7 milliards deuros sur 10,4 milliards deuros des conomies attendues. Ces dix mesures sont numres dans le tableau suivant :
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LISTE DES DIX MESURES LES PLUS POURVOYEUSES DE GAINS AU TITRE DE LA RGPP, PAR MONTANT DCROISSANT

N de mesure 253 Ministre Budget, comptes publics rforme l'tat Budget, comptes publics rforme l'tat Libell de la mesure Encadrer et matriser les dpenses fiscales et les niches sociales. et de Optimiser la politique dachats de ltat. et de Rnover le 1% logement et sa gouvernance en vue de rorienter l'utilisation des crdits et de limiter les cots de gestion. Intervention 800 Fonctionnement 1 000 Nature de dpense Intervention 2009-2013 1 175
244
28
cologie, dveloppement durable, transports et logement Travail, emploi et sant
Optimisation des dpenses d'intervention du ministre du Travail, de l'emploi et de la sant. Dynamiser la politique immobilire de ltat et de ses oprateurs.
Intervention Fonctionnement
635 415
243
Budget, comptes publics rforme l'tat
et de conomie sur le cot environn (hors immobilier) lie aux suppressions d'effectifs des ministres. Orienter les tarifs ferroviaires sur les cots dinfrastructure de Rseau ferr de France (RFF). Fonctionnement Intervention 399 378
Mesure RGPP transverse 33 cologie, dveloppement durable, transports et logement cologie, dveloppement durable, transports et logement Culture et communication
29
Amliorer la gouvernance du march du logement social en mutualisant les ressources financires entre organismes HLM, en gnralisant le conventionnement global. Optimisation des dpenses d'intervention du ministre de la Culture et de la communication (maintien de la publicit en journe sur France Tlvisions, soutien la presse). Rationaliser lorganisation dOso.
Intervention
340
Intervention
284
105
conomie, finances industrie
Fonctionnement
274
et 5 700
Total
Parmi ces dix mesures, deux dentre elles ont un statut incertain , pour reprendre la terminologie prcdente, puisquelles ne constituent pas des mesures proprement dites de la RGPP ; les conomies qui leur sont associes sont nanmoins prises en compte dans les impacts financiers de la RGPP. Il sagit de loptimisation des dpenses dintervention des ministres de la Culture et de la
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communication, et du Travail, de lemploi et de la sant. Comme voqu supra par les rapporteurs, il nest pas possible ce stade den clairer le contenu. Les dveloppements suivants sont consacrs six de ces dix mesures, constituant des mesures proprement dites de la RGPP (1) (2). Ces dveloppements montrent quil nest parfois pas vident dvaluer et de qualifier prcisment les conomies programmes par le Gouvernement ; dans certains cas, il apparat contestable de considrer ces conomies comme de relles baisses des dpenses publiques. b) Encadrer et matriser les dpenses fiscales et les niches sociales : 1 175 millions deuros en intervention Il sagit de la mesure de la RGPP dcide lors du CMPP du 12 dcembre 2007 qui doit tre, au regard de la programmation gouvernementale, la plus rmunratrice sur 2009-2013 ; elle seule, elle doit engendrer 11 % des conomies attendues en fonctionnement et en intervention pour lensemble de la RGPP sur la priode. Le tableau dtaill fourni par la direction du budget indique que 60 % (710 millions deuros sur 1175 millions deuros) de son impact financier doit tre observ au titre de lexercice 2011 par rapport 2010. Le libell original de cette mesure, dans le premier rapport dtape de la RGPP du 3 dcembre 2008 qui lui associe un feu vert, est le suivant : dfinition de rgles dadoption plus strictes pour les dpenses fiscales, les mesures dexonrations de cotisations sociales et les dispositifs affectant lassiette des cotisations et contributions de scurit sociale : limitation dans le temps de ces mesures, obligation de raliser une tude dimpact pralable et examen priodique de leur efficacit socio-conomique . Le mme rapport dtape mentionne que le projet de loi de programmation des finances publiques pour les annes 2009 2011 prvoit des dispositions devant permettre la mise en uvre de la mesure RGPP. Le rapport rendu public loccasion du CMPP du 30 juin 2010 se borne indiquer, outre le feu vert quil associe la mesure, que depuis le dbut de la RGPP, le ministre a engag des actions afin de matriser les dpenses fiscales,
(1) Les gains sur les cots environns ne constituent pas stricto sensu une mesure de la RGPP mais lui sont troitement lis, puisquils dcoulent de la mise en uvre de la rgle du un sur deux . (2) Les 2 mesures parmi les 10 qui ne font pas lobjet de dveloppements spcifiques sont les suivantes : la mesure relative Rseau ferr de France (RFF), dcide par le CMPP du 4 avril 2008, consiste, via la programmation dun contrat de performance liant cet tablissement public ltat sign le 3 novembre 2008, modifier les tarifs dutilisation des infrastructures quil gre pour les rapprocher de leurs cots dexploitation. Do une conomie attendue sur la subvention verse par ltat RFF ; la mesure relative la rationalisation de lorganisation dOso a t dcide par le CMPP du 30 juin 2010. Son contenu prcis na pas t dtaill ce stade.
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de rduire les niches sociales et damliorer le dispositif de contrle interne budgtaire . Le rapport rendu public loccasion du CMPP du 9 mars 2011, en lui associant un feu vert, indique que, concernant lencadrement et la matrise des dpenses fiscales et des niches sociales, le principe de lvaluation priodique de leur cot et de leur efficacit est inscrit larticle 13 de la [loi du 28 dcembre 2010 de programmation des finances publiques pour les annes 2011 2014] : pour les mesures en vigueur au 1er janvier 2009, cette valuation sera prsente au plus tard le 30 juin 2011 [sous la forme dun rapport du Gouvernement au Parlement]. Pour mettre en uvre cette disposition, le Gouvernement sest appuy sur un rapport que lui a remis en juin 2010 le Comit dvaluation des dpenses fiscales et des niches sociales, prsid par M. Henri Guillaume, inspecteur gnral des finances honoraire. Lexercice dvaluation ralis par ce comit a port sur 538 mesures drogatoires fiscales et sociales correspondant 104 milliards deuros de dpenses ; ce comit administratif, mis en place par le Gouvernement, navait toutefois pas vocation indiquer un programme de modification ou de suppression de certaines de ces mesures drogatoires dans la perspective de satisfaire les conomies programmes au titre de la mesure correspondante de la RGPP, mais dvaluer leur efficacit, voire leur efficience. Selon les informations recueillies auprs du secrtariat gnral des ministres financiers et de la direction du budget, seraient notamment pris en compte au titre de la mesure Encadrer et matriser les dpenses fiscales et les niches sociales les conomies engendres par les dispositions suivantes : la rduction, prvue par larticle 190 de la loi de finances pour 2009, de lexonration de charges sociales applicables dans les zones franches urbaines (ZFU) ; certains lments fiscaux de la loi n 2009-594 du 27 mai 2009 pour le dveloppement conomique des outre-mer (LODEOM) ; Dautres mesures semblent galement prises en compte au titre de la RGPP pour la priode 2011 2013, dans les domaines des services la personne, des aides au secteur des cafs-htels-restaurants et des allgements de charge sur les bas salaires pour les apprentis. La direction du budget a prcis, pour sa part, que ne sont prises en compte au titre des conomies engendres par cette mesure que des niches sociales, qui, contrairement aux dpenses fiscales qui simputent sur le solde du budget de ltat en rduisant les ressources, donnent lieu de la part de ltat un
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remboursement sur ses crdits aux organismes de scurit sociale en application de larticle L. 131-7 du code de la scurit sociale (1). Il serait utile de dterminer si viennent simputer sur les gains pris en compte pour le calcul des conomies associes cette mesure dventuelles nouvelles mesures de drogation fiscale et sociale adoptes depuis 2009. c) Optimiser la politique dachats de ltat : 1 000 millions deuros dconomies en fonctionnement Cette mesure a t dcide par le CMPP du 12 dcembre 2007 et est rattache au ministre charg du budget. Elle a donn lieu la cration du service des achats de ltat (SAE) par le dcret n 2009-300 du 17 mars 2009 plac auprs de ce ministre et charg, aux termes de larticle 2 de ce dcret, de la dfinition et de la mise en uvre de la politique des achats courants de l'tat. Les tablissements publics peuvent participer la mise en uvre de cette politique, sur dcision de leur conseil d'administration. Selon la direction du budget, les conomies prises en compte au titre de cette mesure sont les moindres dpenses gnres la fois par une baisse du volume global dachats lie la mutualisation des commandes et par une baisse du prix dachat unitaire, puisque les volumes par commande augmentent. Sagissant des mesures ayant conduit constater des conomies, la direction du budget indique que le SAE a mis en place un programme dnomm calypso , dcoup en quatre vagues successives lances sur 2009, 2010 et 2011. Il vise identifier les principales opportunits de gains. Ce programme est structur en segments dachats (impression, logiciels, formation, gardiennage et surveillance, assurances,). Les vagues sont elles-mmes dclines en objectifs ministriels. titre dexemples, les principales mesures du plan daction achat 2010 ont t : accord-cadre solutions dimpression, actions doptimisation interministrielles concernant laffranchissement (rationalisation du parc de machines affranchir, meilleure utilisation des produits postaux,), accordcadre stockage, carte achat DGFIP, accord-cadre fournitures bureau (ministre de la justice), contrles rglementaires, mise disposition de marchs rgionaux bons de commande UGAP [Union des groupements dachat public], maintenance des ascenseurs. Le plan daction 2011 se dcline selon les mesures suivantes :
(1) Cet article dispose notamment que toute mesure de rduction ou dexonration de cotisations de scurit sociale, institue compter de la date dentre en vigueur de la loi n 94-637 du 25 juillet 1994 relative la scurit sociale, donne lieu compensation intgrale aux rgimes concerns par le budget de lEtat pendant toute la dure de son application.
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dploiement des actions doptimisation des solutions dimpression, accord cadre tlphonie mobile, voyages (renouvellement accords SNCF/Thalys), [] cits administratives, accompagnement du renouvellement des marchs de Lille et Mulhouse. Sagissant des oprateurs de ltat, qui peuvent participer la politique des achats de ltat sur dcision de leur conseil dadministration en application du dcret du 17 mars 2009, la direction du budget indique quils sont invits recourir au service des achats de ltat qui doit les aider professionnaliser leurs achats. Les principaux enjeux de cette professionnalisation sont de faire connatre le potentiel de gains conomiques aux dirigeants des oprateurs (particulirement les 70 plus importants), dacclrer le partage de bonnes pratiques entre les structures achats des oprateurs dune part, et celles de ltat dautre part. Lorsque la massification est un levier de gains, elle sera mise en uvre par des groupements dachats ou des marchs UGAP . La direction du budget indique quaucun gain nest pris en compte ce stade pour la politique des achats de ltat au titre de la participation celle-ci de certains de ses oprateurs. d) Rnover le 1 % logement et sa gouvernance en vue de rorienter l'utilisation des crdits et de limiter les cots de gestion : 800 millions deuros dconomies en intervention Le 1 % Logement, dsormais Action logement , est gr par lUnion des entreprises et des salaris pour le logement (UESL), socit anonyme directoire et conseil de surveillance dans lequel ltat est reprsent qui rassemble les organismes collecteurs de la contribution des entreprises leffort de construction et les syndicats nationaux reprsentatifs des salaris et des employeurs. Son objet est de mettre en uvre des actions en matire de logement en faveur des salaris, finances par cette contribution obligatoire verse par les entreprises. Le rapport public associ au CMPP du 4 avril 2008 avait pos les principes de la mesure de la RGPP dans ces termes : le dispositif du 1% logement et sa gouvernance seront profondment rnovs afin de rorienter lutilisation des crdits et de limiter les cots de gestion, aujourdhui disproportionns. Un objectif quantitatif dconomies sera dtermin afin de placer les gestionnaires du 1% logement sous contrainte et de dgager des marges de manoeuvre sur le budget de ltat pour financer les priorits de la politique gouvernementale en matire de logement . Il tait ainsi prcis que la rnovation du 1 % logement concernait sa gouvernance et ses cots de gestion dans loptique de raliser des conomies susceptibles de se substituer des crdits du budget de
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ltat pour le financement de certaines politiques publiques relatives au logement ; le montant des conomies issues de cette mesure de la RGPP constituerait ainsi autant de dpenses vites pour le budget de ltat. Cette mesure a t confirme par le rapport public associ au CMPP du 11 juin 2008 en ces termes : la prparation dune rnovation profonde du 1 % logement est engage. Il sagira, dune part, de rformer sa gouvernance pour la rendre plus transparente et, dautre part, de rationaliser ses cots de gestion actuellement trop levs et de recentrer les moyens sur les priorits nationales en matire de logement. Outre sa contribution la rnovation urbaine, le 1 % contribuera ainsi notamment la rnovation des centres anciens dgrads dans les villes . La destination des dpenses vites pour le budget de ltat semblait donc tre le financement du Programme national de rnovation urbaine (PNRU) et, entre autres, le Programme national de rnovation des quartiers anciens dgrads (PNRQAD). Sy est ajout le financement par lUESL de lAgence nationale de lhabitat (Anah). La loi n 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion (dite loi Molle) a prvu une rforme de la gouvernance dAction Logement et de lemploi de la participation des employeurs leffort de construction (PEEC). Larticle L. 313-3 du code de la construction et de lhabitation (CCH) prcise dsormais que pour chaque catgorie demplois [de la PEEC], la nature des emplois correspondants et leurs rgles dutilisation sont fixes par dcret en Conseil dtat, pris aprs concertation avec les reprsentants des organisations syndicales et patronales membres de lUnion dconomie sociale du logement. La rpartition des ressources de la participation des employeurs leffort de construction entre chacune des catgories demplois mentionnes au prsent article est fixe par un document de programmation tabli pour une dure de trois ans par les ministres chargs du logement et du budget aprs concertation avec les reprsentants des organisations syndicales et patronales membres de lUnion dconomie sociale du logement . En application de cette disposition, larticle 1er du dcret n 2009-747 du 22 juin 2009 a prvu, pour chaque catgorie demploi prvu par larticle L. 313-3 du CCH, une enveloppe minimale et maximale verse par lUESL sur le produit de la collecte de la PEEC. Ainsi, ce dcret a prvu un financement du PNRU par la participation des employeurs leffort de construction hauteur de 770 millions deuros pour chaque anne 2009 2011. Pour le PNRQAD, le financement slve 10, 45 et 95 millions deuros pour chacune de ces annes. Pour lAnah, le financement de lUESL slve 480 millions deuros pour chaque anne 2009 2011. Ces montants ne sont pas pris en compte dans leur intgralit pour le calcul de lconomie induite par la mesure RGPP. Ce calcul sappuie sur la constatation des dpenses vites en 2009 et les annes suivantes au regard des
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dpenses constates en 2008 au titre du budget de ltat. Le montant des gains prsent par le Gouvernement stablit 800 millions deuros sur la priode 20092013. On observe que le Gouvernement prend ainsi en compte dans les conomies issues de la RGPP des dpenses vites au titre du budget gnral, suite au flchage de ressources qui ne relvent pas lorigine du budget de ltat - en lespce la PEEC - et leur affectation des politiques publiques que celui-ci met en uvre. Ce raisonnement nest pas sans fondement : le Parlement a vot, par la loi Molle, la substitution de la PEEC aux ressources du budget de ltat pour le financement de certaines politiques publiques dans le domaine du logement. Au demeurant, les conomies faites sur le budget de ltat sont en principe gages par une amlioration de la gestion dAction Logement. Toutefois, eu gard la destination de la PEEC en lespce le financement de politiques publiques nationales et sa nature de prlvement obligatoire, il est difficile de considrer que les dpenses publiques ont baiss suite la mise en uvre de cette mesure de la RGPP. e) Dynamiser la politique immobilire de ltat : 415 millions deuros en fonctionnement Cette mesure, pilote par le ministre charg du budget, sest appuye sur le recensement du patrimoine immobilier public. Selon la direction du budget, le patrimoine immobilier de ltat, contrl par les administrations, slevait 67,8 milliards deuros au 31 dcembre 2009 ; celui contrl par ses oprateurs stablit 42 milliards deuros. (1) Cette opration de recensement a permis la mise en place de schmas pluriannuels de stratgie immobilire (SPSI) dans les administrations centrales puis dans les services dconcentrs (2), soumis France domaine et examins par le conseil de limmobilier de ltat [et] permet dassurer la conformit de la programmation 5 ans des dcisions immobilires notamment avec les objectifs suivants : une norme de surface occupe fixe 12 m par agent ;
(1) La direction du budget prcise que la mme opration de recensement a t finalise en 2011 pour les 41 autorits administratives indpendantes. Ce travail est galement engag pour les biens de ltat ltranger. Il est noter que la dmarche concernant limmobilier des AAI a t engage la suite des travaux du CEC sur ces autorits, prsents dans le rapport dinformation n 2925 de MM. Ren Dosire et Christian Vanneste du 21 octobre 2010 (recommandation n 21, page 143. (2) Ainsi que, lt 2011, pour la trs grande majorit des oprateurs de ltat (hors universits) selon la direction du budget.
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un plafond de 400 euros par mtre carr et par an pour les locaux lous Paris. La dclinaison de ce critre pour les principales implantations en province a t ralise, un loyer maximum tant dsormais applicable pour les principales villes et zones urbaines de 17 dpartements de France. Sur ces bases et en application de ces rgles, toujours selon la direction du budget, depuis 2010, les rengociations de baux ont permis une conomie annuelle de lordre de 30 millions deuros. Entre 2007 et 2010, les surfaces occupes par les administrations ont diminu de 330 000 mtres carrs, soit prs de 3 % des surfaces de bureaux occupes par ltat (12 millions de mtres carrs au total) ce qui reprsente une conomie en anne pleine de lordre de 160 millions deuros, et 190 millions en y ajoutant leffet des rengociations de baux. Dans le cadre de la Rate, cette politique stend aux administrations dconcentres. La mutualisation des implantations immobilires sous lautorit des prfets a permis didentifier dans le cadre des SPSI dconcentrs une diminution de 500 000 mtres carrs des surfaces occupes sur 2011-2013 . La programmation de ces gains dconcentrs justifie une part substantielle de laugmentation continue de limpact financier de cette mesure jusquen 2013. f) conomie sur le cot environn (hors limmobilier) lie aux suppressions deffectifs dans les ministres : 399 millions deuros notamment en fonctionnement Pour la direction du budget, la mise en uvre dans les ministres de la rgle du un sur deux a des effets sur leurs besoins de fonctionnement et dinvestissement [notamment les] fonctions dites supports [] (logistique, gestion des ressources humaines, systmes dinformation et communication, finances, immobilier, achats). La dpense moyenne ainsi rattache chaque agent peut tre qualifie de cot environn par ETP. Le principe de lexistence de tels cots environns associs lexercice professionnel de chaque agent tant pos, la direction du budget admet limpossibilit de constater prcisment ces cots et, en consquence, doit sappuyer sur un forfait pour les valuer : la connaissance fine de ces cots environns ne peut reposer que sur une comptabilit analytique propre chaque ministre. Ils sont en effet trs variables selon les agents, en fonction de leurs corps, mtier, site daffectation, etc. Aussi le ministre du budget sappuie-t-il sur un cot interministriel par ETP moyen pour en produire une valuation. Afin dviter un double compte avec les gains de la politique immobilire [], ce cot environn est valu hors immobilier, 6 000 euros par ETP . Selon la direction du budget, ce forfait a t calcul sur la base des rponses un questionnaire
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adress certains ministres. Les cots quil prend en compte sont notamment relatifs la logistique et aux systmes dinformation et de communication. Sagissant du champ de la mesure dconomies, ce forfait, toujours selon la direction du budget, est appliqu globalement aux schmas demplois de lensemble des ministres et des oprateurs, lexception de la totalit des suppressions demplois du ministre de lducation nationale (les dpenses de fonctions supports les concernant tant minoritairement prises en charge par ltat (1)) et de celles rattaches la mesure achever lunification des rseaux DGI et DGCP [cration de la DGFip et de son rseau] (pour viter un double compte, lconomie sy rattachant intgrant dj la part cots environns ). Le montant de lconomie pris en compte au titre de cette mesure slve 80 millions deuros supplmentaires par an pour chacune des cinq annes de la priode 2009-2013. Sur la base du forfait fix 6 000 euros, on constate que le nombre des suppressions demplois auquel sapplique le forfait chaque anne slve environ 13 300 ETP. Ce rsultat est en ligne avec les schmas demplois appliqus ou programms sur cette priode ; comme prcis infra, ils correspondent des baisses deffectifs compris 30 000 32 000 ETPT (2), dont, chaque anne, une moiti environ au titre du ministre de lducation nationale et environ 2 500 ETPT dans les services de la DGFip. Selon le ministre de la Culture en rponse vos rapporteurs, les conomies relatives aux cots environns ne font cependant pas lobjet dune diminution due concurrence des crdits de fonctionnement du ministre. La direction du budget prcise que le calcul de ces conomies fait partie des lments structurant les confrences budgtaires de prparation llaboration du PLF, dautres lments dconomies, tendanciels ou relatifs des mesures nouvelles contribuant dfinir une proposition de montants de crdits de fonctionnement pour le ministre considr. g) Amliorer la gouvernance du march du logement social en mutualisant les ressources financires entre organismes HLM, en gnralisant le conventionnement global : 340 millions deuros dconomie en intervention Les gains induits par cette mesure correspondent aux montants prlevs sur les fonds propres et le potentiel financier des bailleurs sociaux en application de larticle L. 423-14 du CCH dans ses versions successives (3) depuis 2009. Ces montants dimposition peuvent tre considrs comme prquateurs puisquils ont
(1) Les collectivits territoriales assurent le financement de la plus grande partie des fonctions supports environnant lactivit des enseignants. (2) Un peu moins de 25 000 ETPT toutefois pour 2009. (3) Issues des articles 22 de la loi n 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009 et 210 de la loi de finances pour 2011.
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notamment vocation, via la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), financer le PNRU et donc valoriser le patrimoine des bailleurs sociaux situ dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Il sagit donc, linstar de la mesure relative au 1 % logement, dviter certaines dpenses au titre du budget de ltat, en mobilisant dautres ressources publiques, en lespce en crant un prlvement obligatoire. On peut considrer que ces dpenses vites pour ltat sont gages par une gestion plus quitable de lensemble des ressources des bailleurs sociaux. Toutefois, considrer les mmes montants comme des conomies du budget de ltat peut laisser perplexe ; le raisonnement suivi pourrait conduire considrer in fine comme des conomies, par lvitement de dpenses de ltat sur ses crdits budgtaires, tout financement par des prlvements obligatoires nouveaux, aussi justifis et quitables soient-ils dans leurs modalits, dune politique publique nouvelle aussi opportune et coteuse soit-elle. Au demeurant, il est en lespce difficile didentifier une baisse relle des dpenses publiques associe la prquation, via la cration de prlvements obligatoires, des ressources des bailleurs sociaux. Les fonds correspondants, grs par la CGLLS, constituent dailleurs des dpenses publiques, qui nexistaient pas avant la cration des prlvements correspondants.
B. LES INFORMATIONS FOURNIES PAR LE GOUVERNEMENT NE SONT PAS TOUJOURS COHRENTES
1. La comparaison du tableau dtaill fourni par la direction du budget et des annexes aux projets de loi de rglement des comptes 2009 et 2010
Certaines des mesures figurant dans le tableau dtaill fourni vos rapporteurs par la direction du budget recensant les mesures pour lesquelles sont programmes des conomies rattaches la RGPP en intervention et en fonctionnement sont acheves. ce titre, elles sont mentionnes et dcrites par lune des deux annexes aux projets de loi de rglement des comptes pour les annes 2009 ou 2010 tablies en application de larticle 122 de la loi de finances pour 2010. Pour ces mesures acheves, le tableau suivant compare les gains indiqus respectivement par : la direction du budget dans son tableau ; les deux annexes aux projets de loi de rglement des comptes pour les annes 2009 et 2010.
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COMPARAISON DES GAINS CONSTATS OU PROGRAMMS POUR CERTAINES MESURES ACHEVES DE LA RGPP

N de mesure Ministre Libell de la mesure Constatation / Programmation dtaille de la direction du budget 6 millions deuros en 2009, puis 7 millions deuros pour chaque anne de 2010 2013 Annexes aux projets de loi de rglement des comptes (PLR) 2009 ou 2010 5,6 millions deuros en 2009, puis impact final valu 7,1 millions deuros (PLR 2009).
307
Agriculture, alimentation, pche, ruralit et amnagement du territoire Agriculture, alimentation, pche, ruralit et amnagement du territoire Agriculture, alimentation, pche, ruralit et amnagement du territoire
Limitation des interventions nationales et dconcentres au bnfice des associations en faveur du monde rural aux obligations communautaires en la matire. Aprs apurement des dettes et respect des engagements, transfert des biens des socits d'amnagement rgional aux rgions, et arrt du financement des travaux hydrauliques. Rationalisation des aides la cessation d'activit, la suppression du cong formation de la comptence des rgions, et du dispositif de prretraite des agriculteurs, en cohrence avec la politique du gouvernement en matire d'emploi des seniors. Rnover le statut du Centre national du cinma (CNC).
308
9 millions deuros en 2009, 14 millions deuros en 2010, puis 20 millions deuros chaque anne de 2011 2013 4 millions deuros en 2009, 6 millions deuros en 2010, puis 10 millions deuros chaque anne de 2011 2013.
9,3 millions deuros en 2009, puis impact final valu 19,6 millions deuros (PLR 2009).
309
3,5 millions deuros en 2009, puis impact final valu 10,1 millions deuros (PLR 2009).
298
34 millions deuros en 2011, puis 47 et 49 millions deuros en 2012 et 2013. 10 millions deuros en 2010, puis 340 millions deuros pour chaque anne 2011 2013.
Pas dindication dconomies (PLR 2010) Informations identiques (PLR 2010).
29
Amliorer la gouvernance du march du logement social en mutualisant les ressources financires entre les organismes HLM, en gnralisant le conventionnement global. Concentrer les aides l'innovation sur les entreprises de moins de 5 000 salaris.
89
conomie, finances industrie
et
20 millions deuros en 2009 et 2010, puis 80 millions deuros pour chaque anne 2011 2013 211 millions deuros sur la priode 2009 2013. 17 millions deuros sur la priode 2009 2013. 19 millions deuros en 2013.
20 millions deuros sans autres prcisions (PLR 2010).
90
conomie, finances industrie conomie, finances industrie
et
Rviser et harmoniser les taux daides linnovation. Concentrer l'action rgionale de l'tat sur les actions interrgionales et les priorits nationales. Rorganiser et rationaliser les missions, notamment celles dinformation, des acteurs et oprateurs jeunesse (Centre dinformation et de documentation jeunesse
Informations identiques (PLR 2010). Informations identiques (PLR 2010).
91
et
240
0,85 million deuros partir de 2010 (PLR 2010).
225
N de mesure Ministre Libell de la mesure Constatation / Programmation dtaille de la direction du budget Annexes aux projets de loi de rglement des comptes (PLR) 2009 ou 2010
CIDJ Institut national de la jeunesse et de lducation populaire INJEP Conseil national de la jeunesse - CNJ) et renforcer leur pilotage stratgique. 133 Intrieur, outremer, collectivits territoriales et immigration Intrieur, outremer, collectivits territoriales et immigration Intrieur, outremer, collectivits territoriales et immigration Travail, emploi et sant Rexaminer les lments particuliers de la fonction publique doutre-mer. 47 millions deuros en 2010, puis 95 millions deuros chaque anne de 2011 2013. 0,3 million deuros en 2009, puis 0,4 million deuros en 2010 et 2011. 25 millions deuros sur la priode 2009 2013. 47 millions deuros en 2010, sans autres prcisions (PLR 2010).
315
Supprimer les units de la police aux frontires dans les dpartements dans lesquels son activit est faible. Transfrer la gendarmerie nationale sous lautorit du ministre de lIntrieur.
Pas dindication dconomies (PLR 2010).
108
Pas dindication dconomies (PLR 2010).
175
Rexamen du dispositif d'exonration des charges sociales sur la rmunration du droit l'image collective des sportifs professionnels.
40 millions deuros sur la priode 2009 2013.
Informations identiques (PLR 2010).
Source : direction du budget.
Les informations sont identiques ou analogues dans le tableau dtaill fourni par la direction du budget et dans les annexes au projets de loi de rglement des comptes (PLR) pour les annes 2009 ou 2010 pour 7 mesures sur 13. Parmi ces 7 mesures, figurent deux mesures acheves pour lesquelles les montants dconomies constates ou programms sont substantiels : 340 millions deuros pour la mutualisation des ressources des organismes HLM (avec nanmoins toutes les rserves portes par les rapporteurs supra sur le principe de lassimilation de ce montant de relles conomies) et 211 millions deuros pour la rvision et lharmonisation des taux daide linnovation. Pour 3 mesures acheves sur 13, le tableau de comparaison indique une valuation des conomies suprieure dans le tableau fourni par la direction du budget par rapport aux informations publiques disponibles dans les annexes aux projets de loi de rglement des comptes. Dans 2 de ces 3 cas, les deux sources livrent des valuations dconomies identiques la premire anne, puis le tableau dtaill fourni par la direction du budget prvoit une augmentation, parfois graduelle, des gains jusquen 2013. Le Gouvernement a pourtant la facult, dans les informations publiques annexes au PLR, de valoriser au mieux les valuations des conomies telles quil
226
les anticipe. Le Gouvernement prend soin de prciser au demeurant, dans lannexe au PLR pour 2009, quune mesure est acheve si sa mise en uvre est effective, si tous ses objectifs oprationnels ont t atteints et si les rsultats obtenus ont fait lobjet dune analyse contradictoire au niveau interministriel, notamment sur la qualit des effets attendus. Dclarer une mesure finie a pour consquence de la sortir du dispositif de suivi et de compte rendu rgulier qui caractrise la RGPP. Il a donc t dcid de retenir une dfinition stricte de la mesure finie et dexclure de ce primtre les rformes qui bien quayant produit leurs principaux effets nont pas encore atteint lintgralit de leurs objectifs. Ce point illustre en tout tat de cause linsuffisance de lannexe aux PLR prvue par larticle 122 de la loi de finances pour 2010 : ny rfrencer que les mesures acheves, et ce une fois pour toutes, empche sans doute des retours permettant, par exemple, lactualisation des conomies programmes au titre de lune dentre elles (sans parler de la prsentation des rsultats concrets de cette mesure une fois mise en uvre dans la dure). Le tableau ci-dessus indique enfin que pour 3 mesures acheves sur 13, lannexe au PLR nindique pas dconomies associes. Ce constat confirme le sentiment que le tableau dtaill fourni vos rapporteurs par la direction du budget est caractris par un certain volontarisme dans lvaluation des conomies engendres par la RGPP en fonctionnement et en intervention.
2. Le informations fournies par le ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement
a) Les constats et programmations des conomies issues de la RGPP tablis par le secrtariat gnral du ministre Le tableau suivant synthtise les informations concernant les conomies constates ou programmes transmises par le secrtariat gnral du ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement au titre des mesures de la RGPP de son portefeuille.
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CONOMIES HORS TITRE 2 LIES LA MISE EN UVRE DE LA RGPP AU MINISTRE DE LCOLOGIE, DU DVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT (MEDDTL)

Mesures RGPP Optimisation de lefficience des fonctions support dans les services dconcentrs Optimiser lefficience de ladministration centrale Suppression progressive de lingnierie concurrentielle dans les services dconcentrs Rorientation des activits des centres dtudes techniques de lquipement (CETE) Rationaliser lorganisation de Voies navigables de France Rnovation du 1 % logement Amlioration de la gouvernance du march du logement social Rvision des dpenses environnementales fiscales Nature de la mesure Fonctionnement 1,2 Fonctionnement Fonctionnement 3,3 Fonctionnement 0,3 Fonctionnement Intervention Intervention Intervention Intervention 75 Fonctionnement Fonctionnement 0 Fonctionnement 0 Fonctionnement 0 Fonctionnement Fonctionnement 0 0 0,6 1,3 2,3 0 0 0 0 0 0 0,7 0,1 2,4 0 0 0,3 0,5 0 0 0,3 0,5 0 200 0 341 0,1 367 0,4 378 0,9 0,2 850 0 244 0,5 0 850 10 730 1,4 0,8 850 245 730 2,1 1,4 750 245 nd 2,7 2,1 650 245 nd 4,9 13,8 19,2 22,5 0 1,8 0 5,0 0 7,1 0,3 8,9 1,0 2009 2010 2011
(prvisionnel)
2012
(prvisionnel)
2013
(prvisionnel)
Orientation des tarifs ferroviaires sur les cots dinfrastructure de Rseau ferr de France (RFF) Rorganiser les services dingnierie routire Rformer le secrtariat des commissions consultatives dpartementales de scurit et daccessibilit (CCDSA) Simplification de la rglementation relative aux rseaux publics dlectricit Poursuite de la rforme du numro unique de demande de logement social Modernisation de lapplication du droit des sols Amliorer la performance de la Direction gnrale de laviation civile (DGAC)
Source : secrtariat gnral du ministre charg de lcologie.
On observe en premier lieu que le ministre de lcologie prsente des conomies en fonctionnement pour de nombreuses mesures de la RGPP (pour des montants relativement limits), ces conomies ne figurant pas dans le tableau dtaill transmis par la direction du budget.
228
Il sagit dconomies associes la baisse des cots environns lie aux suppressions demplois rattaches ces mesures. titre dexemple, pour la mesure relative la suppression de lingnierie concurrentielle, 22,5 millions deuros dconomies en 2013 (1) calculs sur la base du forfait fix par la direction du budget 6 000 euros par ETPT correspondraient la suppression de 3 750 ETPT ; comme voqu supra dans la deuxime partie du prsent rapport, lordre de grandeur du nombre des suppressions de poste associes cette mesure se situe entre 3000 et 3500 ETPT pour la priode 2008-2011. A contrario, toujours en fonctionnement, le tableau dtaill fourni par la direction du budget prvoit une conomie de 12 millions deuros sur la priode 2009-2013 au titre de la mesure Rformer lorganisation territoriale de Mto France qui napparat pas dans le tableau rassemblant les informations transmises par le ministre de lcologie. b) Dimportants dissensus issus des comparaisons des conomies en intervention respectivement programmes par le ministre de lcologie et la direction du budget Le tableau suivant compare les conomies en intervention pour les mesures de la RGPP mises en uvre par le ministre de lcologie en comparant les valuations de ce ministre et celles de la direction du budget.
(1) Soit les deux tiers de lensemble des conomies de fonctionnement pour la priode 2009-2013 rfrences dans le tableau prcdent.
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COMPARAISON DES CONOMIES CONSTATES ET PROGRAMMS EN INTERVENTION PAR LE MINISTRE CHARG DE LCOLOGIE ET LA DIRECTION DU BUDGET

Libell de la mesure Source Montants dconomies programmes 2009 Rnover le 1% logement et sa gouvernance en vue de rorienter l'utilisation des crdits et de limiter les cots de gestion. Amliorer la gouvernance du march du logement social en mutualisant les ressources financires entre organismes HLM, en gnralisant le conventionnement global. Faire voluer le rle de lAgence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (Ademe) en tant quoprateur de la transition environnementale. Orienter les tarifs ferroviaires sur les cots dinfrastructure de Rseau ferr de France (RFF). Reconstitution d'un Fond franais pour lenvironnement mondial (FFEM) centr sur la seule priorit changement climatique . Optimisation du financement de l'Agence nationale pour la rnovation urbaine (Anru). Harmonisation entre employeurs des modalits de calcul de leur contribution aux APL. Rvision des conditions d'ouverture de droit aux aides au logement. Rforme du combin. soutien au transport Direction du budget Ministre de lcologie Direction du budget Ministre de lcologie 850 850 2010 850 850 10 10 2011 850 850 340 245 2012 800 750 340 245 2013 800 650 340 245
Direction du budget Ministre de lcologie Direction du budget Ministre de lcologie Direction du budget Ministre de lcologie Direction du budget Ministre de lcologie Direction du budget Ministre de lcologie Direction du budget Ministre de lcologie Direction du budget Ministre de lcologie Direction du budget Ministre de lcologie
75 75 -
200 200 -
90 nd 341 341 9 nd 247 nd 86 nd 120 nd -
90 nd 367 367 9 nd 252 nd 86 nd 100 nd 10 nd
90 nd 378 378 9 nd 256 nd 86 nd 80 nd 10 nd 62 nd
Convergence tarifaire dans les Centre dhbergement et de rinsertion sociale, lhbergement durgence et les maisons relais / aide la gestion locative sociale (AGLS). Rvision des dpenses environnementales fiscales
17 nd
58 nd
Direction du budget Ministre de lcologie
nd 244
nd 730
nd 730
nd nd
nd nd
Pour les 11 mesures associes des conomies en intervention figurant dans ce tableau, seules les conomies portant sur trois dentre elles sont comparables au regard des valuations du ministre charg de lcologie et de la direction du budget.
230
Il sagit en premier lieu de la rnovation du 1 % logement et de sa gouvernance, tant prcis que les rapporteurs ont comment supra cette mesure, en exprimant une certaine rserve quant sa prise en compte au titre dconomies pour les dpenses publiques en gnral. Le tableau prcdent fait au demeurant apparatre un dissensus entre les deux sources sur son impact financier aprs 2011. La programmation en la matire compter de 2012 dpend au demeurant de dcisions publiques qui doivent tre prises sagissant des emplois de la participation des employeurs leffort de construction. En deuxime lieu, est voque par le ministre de lcologie et la direction du budget lamlioration de la gouvernance du march du logement social (tant l aussi prcis que les rapporteurs ont comment supra cette mesure, en exprimant leur rserve quant lexistence de gains rels pour les finances publiques en la matire). Comme pour la mesure relative au 1 % logement, la direction du budget est plus optimiste que le ministre : ds 2011, elle considre que lconomie correspondante sera suprieure de 95 millions deuros celle prsente par la ministre charg de lcologie. Il est possible que le ministre ait considr quune partie des 340 millions deuros programms par la direction du budget ne correspondent pas la dfinition de cette mesure ; en effet, si larticle 210 de la loi de finances pour 2011 a prvu que ce montant puisse tre vers lAnru (et donc, indirectement, aux bailleurs sociaux dont le patrimoine se situe dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville), une partie seulement est prleve sur les ressources des bailleurs sociaux et peut donc relever, en consquence, de la mutualisation des ressources de ces bailleurs (qui est lobjet de la mesure RGPP). La partie des 340 millions deuros ne relevant pas de cette mutualisation est constitue dun versement de la Socit du Grand Paris lAnru, pour un montant fix prcisment 95 millions deuros. En troisime lieu, les programmations du ministre de lcologie et de la direction du budget sont identiques sagissant de lorientation des tarifs proposs par Rseau Ferr de France (RFF) vers les cots rels des infrastructures que cet tablissement public gre. La tableau prcdent illustre dautres diffrences de programmation entre les deux sources mobilises : ainsi, pour la mesure proprement dite de la RGPP relative lvolution du rle de lAgence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (Ademe) en tant quoprateur de la transition environnementale, la direction du budget indique une conomie en intervention de 90 millions deuros compter de 2011, qui nest pas programme par le ministre charg de lcologie. Par ailleurs, comme voqu supra par les rapporteurs, la direction du budget associe ce ministre six mesures au statut incertain au titre de la RGPP ; elles ne constituent pas des mesures dcides par les CMPP, mais la direction du
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budget considre que les conomies qui leur sont rattaches sont associes la RGPP. Au demeurant, la connaissance de leur contenu ne va pas au-del de leur libell. Ces mesures ne sont en tout tat de cause pas voques par le ministre charg de lcologie. Cette diffrence dapprciation est dautant plus curieuse que le ministre et la direction du budget ont concomitamment rpondu aux rapporteurs sur les conomies induites par la RGPP en fonctionnement et en intervention. Il ne sagit pas dun dtail financier ; pour ce ministre, les conomies programmes par la direction du budget au titre de ces 6 mesures au statut incertain slvent 503 millions deuros en 2013, soit presque le quart des conomies envisages par elle en intervention pour ce ministre au terme de la mme anne. Enfin, le tableau de comparaison fait apparatre un dernier dissensus, a contrario de la tendance un certain optimisme de la direction du budget illustre par les dveloppements prcdents : le ministre charg de lcologie voque une conomie substantielle en intervention associe la mesure Rviser les dpenses fiscales environnementales . Cette conomie nest pas mentionne par la direction du budget. Les dveloppements suivants sont consacrs aux rponses apportes par le ministre charg de lcologie quant lvaluation et au contenu de cette conomie programme. c) Quelles conomies associes la rvision des dpenses fiscales environnementales ? La mesure Rviser les dpenses fiscales environnementales conduirait, selon le ministre charg de lcologie, des conomies dun montant de 730 millions deuros en 2011. Le dossier de prsentation du premier CMPP du 12 dcembre 2007 prcisait que cette mesure a pour objet de passer les dpenses fiscales au crible dans le cadre du chantier de rvision gnrale des prlvements obligatoires, dans le souci de revenir sur des dpenses fiscales ayant un impact environnemental ngatif ou insuffisant . Cette mesure a t assortie dun feu vert dans le rapport dtape de la RGPP du 4 dcembre 2008, sans prcision supplmentaire sur son contenu (1). Lavancement de cette mesure est ensuite pass lorange dans le rapport dtape du 13 mai 2009, ce document justifiant cette dgradation de la notation
(1) Le dossier de prsentation du 2me CMPP du 4 avril 2008, qui tablissait un bilan des mesures dcides lors du 1er CMPP du 12 dcembre 2007, na pas non plus apport de prcisions sur le contenu de cette mesure. Il en va de mme du dossier de prsentation du CMPP du 11 juin 2008, qui se borne prciser que des mesures de rvision des dpenses fiscales seront prsentes lors des PLF 2009 2011.
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en ces termes : un bilan des mesures fiscales du Grenelle sera ralis. Un groupe interministriel sera charg de recenser dautres dpenses fiscales existantes dfavorables lenvironnement et de faire de nouvelles propositions de suppression ou damnagement. Sans plus de prcisions, ni de justifications, le feu est ensuite repass au vert dans le rapport dtape de la RGPP de fvrier 2010, les dossiers de prsentation des CMPP des 30 juin 2010 et 9 mars 2011 se bornant confirmer cette couleur, sans autres commentaires. Au total, cette mesure substantielle quant lapport aux conomies induites par la RGPP pour le ministre charg de cologie na donn lieu la publication daucune information srieuse quant son tat davancement et, en lespce, quant aux dpenses fiscales quelle a concernes. Compte tenu des informations recueillies auprs du ministre charg de lcologie, les rapporteurs ont pu nanmoins reconstituer le dtail des mesures fiscales prises en compte dans le calcul opr par ce ministre et des gains associs. Ces informations figurent dans le tableau suivant.
DTAIL DES GAINS DE LA MESURE RVISER LES DPENSES FISCALES ENVIRONNEMENTALES
(en milliers deuros)

2009 Rduction progressive de lavantage fiscal en matire de taxe intrieure de consommation pour les biocarburants Art. 16 de la LFI pour 2009 Fin de lexonration de taxe intrieure de consommation en faveur des produits ptroliers utiliss par le ministre de la Dfense compter du 1er janvier 2009 Art. 5 de la LFR pour 2006 Suppression du dgrvement de taxe professionnelle au bnfice des entreprises disposant de certains vhicules routiers ou bateaux Art. 2 de la LFI pour 2009 Total 244 730 730 244 2010 430 2011 430
10
10
290
290
Ce tableau laisse plusieurs questions en suspens : la rduction de lavantage fiscal en matire de taxe intrieure de consommation (anciennement TIPP) sur les biocarburants a t progressivement mis en uvre de 2009 2011. Il aurait t logique dobserver une accentuation du gain en 2011 par rapport 2010, ce que les chiffres fournis par le ministre charg de lcologie ne font pas apparatre ;
233
lavantage fiscal en faveur du ministre de la Dfense a expir ds le 1er janvier 2009, ce que les informations recueillies par les rapporteurs ne semblent pas prendre en compte ; lavantage fiscal en faveur du ministre de la Dfense et, peut-tre surtout, la suppression de lavantage fiscal en matire de taxe professionnelle en faveur des entreprises disposant de certains vhicules routiers ou bateaux peuvent difficilement tre assimils des dpenses fiscales environnementales qui auraient fait lobjet dune rvision . Tout au plus peut-on considrer que leur suppression a pu avoir un objectif environnemental. Au total, cette mesure de la RGPP semble tre compose dun nombre limit de rvisions de dpenses fiscales environnementales, avec toutefois un rendement lev en termes dconomies ; la porte environnementale des dpenses ainsi rvises mriterait dtre prcise. Le choix opr par la direction du budget de ne pas prendre en compte les conomies correspondantes au titre de la RGPP motiv avant tout par le principe de comptabiliser uniquement des gains simputant sur les crdits du budget de ltat et non sur son solde ne parat pas, dans ces conditions, inopportun.
3. Les informations fournies par le ministre de la Culture et de la communication
a) Les constats et programmations des conomies issues de la RGPP tablis par le secrtariat gnral du ministre Le ministre de la Culture et de la communication a adress aux rapporteurs des informations permettant de retracer lvolution des conomies de fonctionnement et dintervention au titre de la mise en uvre de la RGPP pour les mesures de son portefeuille.
CONOMIES DE FONCTIONNEMENT ET DINTERVENTION AU MINISTRE DE LA CULTURE ET DE LA COMMUNICATION*
(en milliers deuros)

2009 Dpenses de fonctionnement Mesures oprateurs Cumul pluriannuel pour les mesures oprateurs Cots environns Cumul pluriannuel pour les cots environns Cumul pluriannuel conomies de fonctionnement 9 910 9 910 648 648 10 558 15 711 5 801 426 1 074 4 727 19 809 14 008 558 1 632 15 640 6 717 20 725 558 2 190 22 915 1 990 18 735 744 2 934 21 669 2010 2011 2012 2013
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Dpenses dintervention Mesure Spectacle vivant Cumul pluriannuel conomies dintervention 1 023 1 023 717 1 740 7 417 9 157 4 516 13 673 4 584 18 257
*Les conomies apparaissent aprs le signe . Quand un montant nest pas prcd de ce signe, cela correspond donc une dpense supplmentaire. Source : ministre de la Culture.
Selon le ministre charg de la culture, les mesures oprateurs rassemblent trois mesures de la RGPP : Renforcer la gouvernance des oprateurs (dcide par le CMPP du 12 dcembre 2007) (1)), Dvelopper les ressources propres des tablissements publics (CMPP du 11 juin 2008) et Dvelopper la performance et lefficience des oprateurs (CMPP du 30 juin 2010). Les conomies constates en fonctionnement au titre de la mise en uvre des mesures oprateurs retracent les volutions danne en anne des subventions verses par le ministre de la Culture et de la communication aux oprateurs financs sur son budget. Ainsi le ministre prcise que les mesures oprateurs conduisent des volutions des subventions de fonctionnement aux tablissements publics du ministre de la Culture et de la communication. Ce sont les volutions de ces subventions aux oprateurs [] qui constituent donc des conomies nettes . Sur la ligne mesures oprateurs du tableau prcdent, on constate ainsi une conomie de 14 millions deuros sur 2009-2011 et de 18,7 millions sur 20092013. Ces montants sont infrieurs ceux inscrits dans le tableau dtaill fourni par la direction du budget au titre de la mesure relative au dveloppement de la performance et de lefficience des oprateurs du ministre. La direction du budget anticipe en effet une conomie de 21 millions deuros en 2011 et de 31 millions deuros en 2013 pour cette seule mesure. Au demeurant, le ministre charg de la Culture tempre lampleur des conomies induites par les mesures oprateurs en prcisant, qu primtre constant, celles-ci ne tiennent pas compte des surcots induits par la mise en uvre de la gratuit de laccs certains muses (qui fait lobjet dun abondement de crdits de la part de ltat aux oprateurs concerns), ni des cots issus de la cration de nouveaux oprateurs ou tablissements publics (2). Le ministre charg de la culture prvoit par ailleurs une conomie en fonctionnement enregistre eu gard la baisse des cots environns lie aux
(1) La formulation initiale de cette mesure tait la suivante : Gnralisation des contrats pluriannuels de performance et des lettres de missions aux dirigeants des oprateurs . (2) Le ministre de la Culture voque la cration des tablissements publics du chteau de Fontainebleau, du muse national Picasso et de SvresMuse de la cramique.
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suppressions deffectifs induites par la mise en uvre de la rgle du un sur deux . En matire de dpenses dintervention, les conomies prsentes par le ministre charg de la Culture sont issues de la mesure Clarifier les modalits de l'intervention de l'tat en faveur du spectacle vivant dcide par le CMPP du 11 juin 2008 ; le dossier de prsentation de ce CMPP prsentait cette mesure de la faon suivante : la redfinition des modalits dintervention de ltat en faveur du spectacle vivant sera recherche en concertation avec les collectivits territoriales qui assurent aujourdhui une part prpondrante du financement des structures en rgion. Lancs le 11 fvrier 2008, les Entretiens de Valois , instance commune de rflexion sur le spectacle vivant rassemblant ltat, les collectivits territoriales et les professionnels du secteur, serviront de base aux dcisions qui seront arrtes avant la fin de lanne. (1) Pour cette mesure, lconomie est calcule chaque anne depuis 2009, compte tenu de lvolution des crdits grs par les directions rgionales de laction culturelle (DRAC) au regard de lvolution tendancielle constate pour ces mmes crdits sur la priode 2003-2008 ; selon le ministre charg de la culture, cette volution tendancielle a t soutenue : 10,5 %, soit une augmentation moyenne de 1,61 % par an , lessentiel de cette augmentation ayant t constat sur les annes 2003 2006. lissue des entretiens de Valois, il a t dcid, afin daccompagner le lancement de la rforme proprement dite des modalits de financement du spectacle vivant par ltat via les DRAC, que lessentiel des conomies seraient constates compter de 2011. Le ministre charg de la culture a donc, pour cette mesure relative au financement du spectacle vivant, privilgi une modalit atypique de calcul. Il sappuie sur un tendanciel quil a labor, et non sur une comparaison des crdits excuts dune anne sur lautre. Le ministre constate ainsi des conomies au regard dun rfrentiel dvolution soutenue , selon ses termes, des dpenses. Au total, si ces conomies taient calcules sur le modle classique de la comparaison des montants de dpenses dune anne sur lautre, seraient constates des gains substantiellement moins levs, voire, le cas chant, une augmentation des dpenses. Ces prvisions dconomies en intervention sont comparables celles de la direction du budget dans son tableau dtaill, soit 9 millions deuros en 2011 et
(1) La mesure est assortie dun feu orange dans le dernier rapport public associ au CMPP du 9 mars 2011. Ce rapport prcise quune circulaire du ministre de la Culture du 31 aot 2010 prcise en effet les missions et les charges qui sattachent aux labels attribus aujourdhui par ltat ainsi quaux rseaux nationaux quil accompagne [et] dfinit les modalits de contractualisation et dvaluation ainsi que les rgles dattribution ou de retrait dun label . Le rapport note cependant quil reste mettre en uvre dici la fin de lanne 2011 un plan pluriannuel de rallocation des ressources susceptible de prserver les marges artistiques tout en permettant un rquilibrage entre les rgions, dans un contexte de stabilit des crdits dintervention.
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18 millions deuros en 2013. La direction du budget ne prcise pas si elle a utilis la mthode de calcul du ministre charg de la culture. b) Le ministre charg de la culture ne prend pas en compte certaines des conomies indiques par le ministre du budget En premier lieu, linstar de lannexe au PLR 2010 prvue par larticle 122 de la loi de finances pour 2010, le ministre charg de la culture nassocie pas dconomies la mesure, acheve, portant sur la rnovation du statut du Centre national du cinma (CNC). Le tableau dtaill de la direction du budget value des conomies au titre de cette mesure 34 millions deuros en 2011, 47 millions deuros en 2012 et 49 millions deuros en 2013. Ce tableau de la direction du budget associe par ailleurs deux mesures au statut incertain au regard de la RGPP au ministre charg de la culture : la rforme du financement du Centre des monuments nationaux (CMN), pour une conomie de 10 millions deuros sur 2011-2013 ; l optimisation des dpenses dintervention du ministre, cette mesure semblant en lien, non dtermin, selon son libell tel quil figure dans ce tableau, avec le soutien la presse et le maintien de la publicit en journe sur France Tlvisions. Les montants dconomies correspondants sont considrables, soit 102 millions deuros ds 2011 et 284 millions deuros en 2013. Eu gard ces montants, il est tonnant que le ministre charg de la culture ne les mentionne pas dans ses rponses aux rapporteurs.
4. Les informations fournies par le ministre de la Dfense
a) Le projet dun suivi prcis des impacts financiers de la RGPP Le ministre de la Dfense sestime ce stade dans lincapacit technique dassocier un montant dconomie en fonctionnement ou intervention chacune des mesures de la RGPP. Il prcise qu en labsence de comptabilit analytique permettant den mesurer facilement limpact financier, le ministre a donc jusqu prsent estim le montant des conomies de fonctionnement engendr par sa rforme de manire globale, sur la base dun modle estimatif. [] Le ministre nest pas en mesure, ce stade, dassocier aux conomies ainsi prsentes une liste prcise de mesures mises en uvre . Au demeurant, le ministre de la Dfense prcise quil labore une mthode devant lui permettre, terme, de constater ces informations, dans des conditions de fiabilit substantielles : pour affiner son apprciation de lensemble des consquences financires, ponctuelles et rcurrentes, des rformes conduites, le ministre sest engag en 2010 dans la mise en place d'un suivi
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individualis de limpact hors titre 2 [cest--dire hors dpenses de personnel] des diffrents projets. Cette nouvelle approche [] a bnfici du soutien dquipes de la DGME qui ont t pleinement associes ces travaux. Dans ce cadre, lensemble des projets porteurs de dflations deffectifs sont dcomposs de manire trs fine en une liste exhaustive de mesures physiques qui font ensuite lobjet dun chiffrage individuel, sur la base des donnes financires disponibles dans les systmes dinformation du ministre ou, dfaut, dune valorisation sur la base dunits duvre et de cots unitaires. Ces travaux [] sont actuellement en cours et devraient donner de premiers rsultats la fin de lanne 2011. Eu gard labsence de mthodologie efficace, du point de vue du ministre de la Dfense, pour lvaluation des gains en fonctionnement et en intervention issus de la RGPP, le ministre nvoque pas les conomies qui lui sont pourtant rattaches figurant dans le tableau densemble fourni par la direction du budget. Ces conomies portent sur : loptimisation de la fonction de maintien en condition oprationnelle des matriels terrestres pour une conomie de 274 millions deuros sur 2011-2013 ; la modernisation de la fonction habillement au sein des forces armes, pour un gain de 70 millions deuros sur la seule anne 2013. b) Les valuations actuelles des conomies engendres par la RGPP par le ministre de la Dfense Malgr une mthodologie quil ne juge que trs partiellement satisfaisante ce stade, le ministre de la Dfense a fourni aux rapporteurs des lments portant sur les conomies en fonctionnement et en intervention quil rattache la RGPP et, sans doute plus largement, la rforme du ministre dans son ensemble. En effet, comme lillustre le dossier de prsentation du CMPP du 11 juin 2008, le ministre de la Dfense considre ainsi mener une seule et mme rforme globale interne, qui sappuie la fois sur : le livre blanc sur la dfense, qui porte sur les missions de loutil de dfense ; la RGPP, qui a conduit la mise en uvre de dcisions sur les fonctions de soutien et dadministration gnrale, contrats oprationnels constants . Le tableau suivant retrace donc des conomies en intervention et en fonctionnement portant sur lensemble de la mission budgtaire Dfense .
CONOMIES NETTES POUR LA MISSION DFENSE SUR LA PRIODE 2008-2011 *
2009 conomies nettes en fonctionnement 49,29 2010 94,57 2011 170,42
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Titres 5 et 6 Cots de restructuration-infrastructure Accompagnement conomique des restructurations Produits de cession Gains nets en intervention 43,51 4,11 65,00 17,38 117,90 3,89 102,00 19,79 287,00 23,42 179,00 131,42
* Les conomies apparaissent aprs le signe . Quand un montant nest pas prcd de ce signe, cela correspond donc une dpense supplmentaire. Source : ministre de la Dfense.
Le ministre de la dfense indique, pour les dpenses de fonctionnement, que : eu gard certaines difficults lies la mise en uvre de Chorus, lconomie en 2010 correspond la baisse des dpenses de fonctionnement observe entre lexcution 2009 et lexcution 2010 sur un primtre tenant compte des profonds changements de nomenclature budgtaire entre ces deux exercices ; compter de 2011, lconomie est value en considrant que l'ensemble des crdits lis l'homme [volue] proportionnellement aux effectifs et que sur les autres crdits (lis l'activit et la structure), il est considr que ceux-ci voluent en fonction, selon les cas, des effectifs totaux de la mission Dfense ou des seuls effectifs militaires de celle-ci (pour les carburants oprationnels par exemple), de manire strictement proportionnelle ou avec un dcalage dun deux ans. Pour les dpenses dintervention (titre 6), mais aussi dinvestissement (titre 5), sont pris en compte, selon le ministre de la dfense : les cots de restructuration et dinfrastructure ; les investissements raliss au titre du Fonds de restructuration de la dfense (Fred) pour accompagner les fermetures et amnagements des sites de dfense raliss au titre de la rforme du ministre telle quelle est envisage par le Livre blanc et la RGPP. Les versements sont raliss dans le cadre de contrats de redynamisation de sites de dfense (CRSD) et de plans locaux de redynamisation (PLR) ; les produits de cession. Au total, le ministre constate pour les titres 5 et 6 des dpenses supplmentaires nettes en 2010 et 2011. Ce constat paradoxal sera voqu infra par les rapporteurs pour discuter le point de vue de la direction du budget qui considre quen matire dconomies de fonctionnement et dintervention au titre des mesures de la RGPP, les gains nets sont assimilables aux gains bruts.
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5. Les informations fournies par le secrtariat gnral des ministres sociaux
a) Les conomies de fonctionnement En rponse aux rapporteurs, le secrtariat gnral des ministres sociaux indique des conomies de fonctionnement lies la RGPP pour le programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative , Le tableau suivant prsente le montant de ces conomies.
CONOMIES DE FONCTIONNEMENT AU TITRE DU PROGRAMME 124

2009 (ex post) 5,14 2010 (ex post) 9,83 2011 (ex ante) 5,38
Le secrtariat gnral prcise que ces gains significatifs ont pu tre raliss dans le cadre des mesures transverses, notamment sur les politiques dachats, la logistique et les cots dits environns . Ils sintgrent donc, au moins en grande partie, aux mesures du tableau fourni par la direction du budget concernant la politique des achats de ltat et les conomies sur les cots environns (hors immobilier) lies aux suppressions deffectifs. b) Contrairement le direction du budget, le secrtariat gnral des ministres sociaux nvoque pas dconomies en intervention le concernant Pour les dpenses dintervention, le secrtariat gnral considre, comme il lindique dans un tableau remis aux rapporteurs, la demande dvaluation des conomies sans objet . En premier lieu, le secrtariat gnral, dans des termes trs proches de propos de la direction du budget repris supra, souligne que les mesures donnant lieu un suivi RGPP formel, ne portent que peu sur ce volet [cest--dire lintervention]. En effet, la concrtisation dconomies sur les dispositifs discrtionnaires ou de guichet peut ne passer que par la modification dun texte juridique qui emporte immdiatement leffet escompt. Crer une mesure RGPP est apparu dans bien des cas inutile [] Peut tre cite lconomie conscutive lharmonisation du mcanisme dintressement de lallocation de solidarit spcifique (ASS) sur celui du revenu de solidarit active (RSA). Cette mesure est prcisment lune de celles au statut incertain que la direction du budget associe au ministre du Travail, de lemploi et de la sant dans son tableau dtaill fourni aux rapporteurs (pour une conomie de 52 millions deuros en 2013) ; cette mesure ne constitue pas une mesure proprement dite de la RGPP dcide par un CMPP. Le secrtariat gnral considre inopportun de la
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labelliser RGPP , en raison de labsence de processus de projet qui accompagnerait sa mise en uvre. Il en dduit logiquement quil ny a pas lieu dassocier les conomies quelle induit la dmarche de la RGPP. Le secrtariat gnral nvoque pas plus les cinq autres mesures au statut incertain que lui associe la direction du budget. On rappelle que ces mesures, auxquelles sont associes les conomies programmes par la direction du budget en 2013, sont les suivantes : la rationalisation du service public de l'emploi, pour un montant dconomies de 200 millions deuros ; la participation des bnficiaires de l'aide mdicale de l'tat (AME) au financement du dispositif pour 5 millions deuros dconomies ; la rforme de la tarification des sjours hospitaliers au titre de l'AME, devant conduire 100 millions deuros dconomies (1) ; loptimisation des dpenses dintervention du ministre du Travail, de lemploi et de la sant, pour un gain de 635 millions deuros ; loptimisation des dpenses dintervention du ministre des Solidarits et de la cohsion sociale, pour un gain de 220 millions deuros.
C. LA QUESTION DE LA DISTINCTION DES COTS BRUTS ET NETS
1. Pour la direction du budget, les conomies brutes seraient quivalentes aux conomies nettes
En rponse un premier questionnaire des rapporteurs, la direction du budget a apport des prcisions sur la question pose par les rapporteurs portant sur la distinction entre conomies brutes et nettes au titre des dpenses dintervention et de fonctionnement, eu gard aux cots initiaux ventuels associs aux mesures de la RGPP. La direction du budget considre quune telle distinction est sans rel objet dans les termes suivants : dans une acception stricte, le passage des conomies brutes aux conomies nettes supposerait lidentification des surcots induits par la mise en uvre des rformes. Or ces surcots ne sont pas suivis individuellement et sont pris en compte dans la budgtisation globale des crdits []. Surtout, ces surcots correspondent globalement des montants non seulement faibles par
(1) Cette mesure a t mise en uvre, mais de manire progressive, sur plusieurs annes compter de 2012, par la loi de finances rectificative de juin 2011, par un amendement du Gouvernement reprenant une recommandation du rapport n 3524 du 9 juin 2011 du CEC sur lAME prsent par MM. Claude Goasguen et Christophe Sirugue.
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rapport aux conomies, mais galement ponctuels et non prennes, en gnral (par exemple : investissements informatiques, immobiliers). Dans cette acception, les conomies brutes peuvent largement tre assimiles aux conomies nettes. Ainsi, selon la direction du budget : les montants globaux dconomies prsents par le Gouvernement ne sont pas des montants nets ; mais il serait impossible de calculer ceux-ci car les surcots associs la mise en uvre des mesures de la RGPP ne sont pas identifis et suivis en tant que tels ; cette lacune mthodologique navait cependant pas dimpact sur lexactitude des constats portant sur les montants dconomies. Les cots issus de la mise en uvre de la RGPP seraient faibles, ponctuels et non prennes et donc, in fine, ngligeables. Il est difficile dapprcier ces propos, sinon quil parat curieux de qualifier si prcisment des surcots faibles, ponctuels, non prennes que lon admet ne pas suivre individuellement. Les dveloppements ci-aprs voquent certains cas pour lesquels les gains bruts et nets en fonctionnement et intervention au titre de la RGPP ne sont prcisment pas assimilables.
2. Dans certains cas, lquivalence des gains nets et bruts ne semble pas vrifie
a) Les mesures daccompagnement du changement au sein du ministre de la Dfense Dans les rponses quil a fournies aux rapporteurs, il est patent que le ministre de la dfense considre que les rformes quil met en uvre dans un contexte marqu par la RGPP conduisent constater des cots supplmentaires, notamment dintervention ; le ministre est en effet conduit accompagner la restructuration de la carte de ses sites et implantations par des actions locales relevant de lamnagement du territoire. Comme voqu supra, le ministre de la Dfense procde des investissements raliss au titre du Fonds de restructuration de la dfense (Fred) pour accompagner les fermetures et amnagements des sites de dfense raliss au titre de la rforme du ministre telle quelle est envisage par le Livre blanc et la RGPP. Les versements sont raliss dans le cadre de contrats de redynamisation de sites de dfense (CRSD) et de plans locaux de redynamisation (PLR). Le ministre de la dfense prcise que durant la priode 2009 fin mai 2011, 11 CRSD et 6 PLR ont t signs [], dont 3 CRSD et 4 PLR en 2011. La
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totalit des CRSD devrait tre signe sur l'anne 2011, ne resteraient plus signer que 5 PLR sur l'anne 2012. [] Le cot total du Fred sur la priode 2008-2015 [slverait] 214 millions deuros . Sajoute ce montant celui des cots de restructuration des infrastructures, valu sur la mme priode par le ministre de la dfense 1 491 millions deuros. Ces montants ne sont pas ngligeables et correspondent des caractristiques diffrentes de ceux voqus par la direction du budget : ils sont suivis individuellement par le ministre de la Dfense, leurs montants ne sont pas faibles et sils ne sont pas stricto sensu prennes, ils seront constats pendant presque 10 ans. b) Les cots de la mesure portant sur le passeport biomtrique Ltude annexe au prsent rapport demande, linitiative des rapporteurs, par le Comit dvaluation et de contrle des politiques publiques (CEC) et confie aprs appel doffres la socit Ernst and Young illustre le fait que les modifications des modalits de dlivrance des passeports, permettant dsormais la dlivrance de titres biomtriques, ont engendr des surcots non ngligeables, seulement partiellement compenses par des gains defficience, pour les collectivits territoriales et ltat. En premier lieu, pour les 2 079 communes dont les locaux municipaux offrent la facult de procder une demande de passeport dans le nouveau dispositif, les surcots identifis par ltude ont pour origine lallongement de la dure de constitution du dossier de demande de passeport, ensuite adress aux services instructeurs en prfecture. Ltude annexe au prsent rapport estime cette surcharge 23,1 millions deuros par an pour les communes concernes. Cette surcharge ne serait que partiellement compense par la dotation relative lenregistrement des demandes et au retrait des titres scuriss, verse par ltat aux communes concernes, dont le montant global annuel slve 17,7 millions deuros. Cette dotation, cre par larticle 136 de la loi de finances pour 2009, stablit forfaitairement en 2011 5 030 euros pour chacune des 3 521 stations denregistrement des demandes de passeport se situant dans les locaux des communes concernes (une mme commune pouvant grer lusage de plusieurs de ces quipements). En second lieu, pour ltat cest--dire les crdits du budget de ltat y compris quand ils sont grs par les prfectures et les crdits grs par lAgence nationale des titres scuriss (ANTS), tablissement public administratif de ltat le bilan financier tabli par ltude commande par lAssemble nationale identifie les charges nouvelles suivantes :
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le paiement de la dotation voque ci-dessus aux communes quipes pour accueillir les demandes de passeport, hauteur de 17,1 millions deuros pour 2011 ; le financement de lactivit de lANTS pour 60 millions deuros, dont 10 millions deuros pour lentretien des 3 521 dispositifs de recueil des demandes de passeport dploys dans les communes, 48,3 millions deuros pour la gestion de lactivit relative aux passeports et 1,73 million deuros pour les dpenses de personnel. Ces charges sont nouvelles pour ltat et son tablissement public lANTS, dailleurs cr dans le cadre du dploiement du passeport biomtrique. Elles sont prennes et non ponctuelles, eu gard au caractre a priori durable des modalits dcentralises de recueil des demandes de passeport et lactivit de lANTS. Au demeurant, elles ne sont que partiellement couvertes par des conomies ; les cots supplmentaires du dispositif sont, de faon prpondrante, financs par les ressources du budget de ltat, notamment via le relvement des droits de timbre la charge des demandeurs de passeport : conformment la programmation initiale, la modification des modalits de dlivrance des passeports a permis un gain de 250 ETPT dans les prfectures, soit une conomie valoris par ltude prcite 10,2 millions deuros (1) ; les autres cots supplmentaires supports par ltat et lANTS sont couverts par les droits de timbre acquitts pour lobtention des passeports. Sur un total de 107,5 millions deuros de droits affects lANTS, ltude prcite estime que 50,3 millions deuros sont issus du relvement des droits mis en uvre dans le contexte du dploiement du passeport biomtrique. Pour les demandeurs de passeport, les droits de timbre acquitter concomitamment la demande dun passeport ont ainsi augment de 20 euros en moyenne. Au total, on observe que lANTS serait surdote en droits de timbre au titre de son activit concernant la dlivrance des passeports hauteur denviron 47 millions deuros (elle bnficie de 107,5 millions deuros de droits pour le financement de 60 millions deuros de charges environ). Ce qui conduit ltude prcite envisager lexamen dune baisse des droits de timbre pour les demandeurs de passeport si les charges de lANTS naugmentent pas une chance prvisible notamment avec la dlivrance de la carte nationale didentit lectronique (CNIe) (2).
(1) On note que cet objectif a t atteint sur le seul dploiement du passeport biomtrique, alors quil avait t calibr eu gard au dploiement de la carte nationale didentit lectronique (CNIe) qui na pas eu lieu ce stade. Leffort de productivit de ladministration a donc, sur ce point, t suprieur aux prvisions. (2) La proposition de loi relative la protection de lidentit, support lgislatif dont ladoption est ncessaire au lancement du dploiement de la CNIe, a t adopt en deuxime lecture par le Snat le 3 novembre 2011. Seul son article 5, relatif au fichier des donnes caractre personnel devant prserver lintgrit des donnes requises pour la dlivrance du passeport franais, demeure ce stade en discussion.
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La mesure de la RGPP concernant la modification des modalits de dlivrance des passeports a donc correspondu des charges nouvelles et prennes pour ltat et son tablissement public lANTS, finances en partie par des gains defficience de ltat et surtout par une hausse dailleurs sans doute surcalibre ce stade des droits de timbre acquitts au titre des demandes de passeport. La baisse des effectifs dans les prfectures affects au traitement des demandes de passeport, loin de correspondre soi seul au bilan budgtaire de la mesure, ne compense que partiellement les cots prennes quelle a gnrs. Au demeurant, la charge correspondante, en termes de mobilisation de personnels pour grer les demandes, a t transfre aux communes. c) Les cots de la mesure portant sur le certificat dimmatriculation des vhicules (CIV) Ltude voque ci-dessus prcise qu linstar du cas du passeport biomtrique, la mesure de la RGPP relative la rforme des modalits de dlivrance du certificat dimmatriculation des vhicules (CIV) a conduit pour ses parties prenantes, publiques et prives, la constatation de charges nouvelles. Pour ltat, les charges supplmentaires sont celles de son tablissement public lANTS au titre de son activit relative au CIV, pour un montant estim 43 millions deuros. Ce montant est directement financ par les acqureurs de vhicule, qui acquittent en effet une taxe nouvelle pour la gestion des certificats dimmatriculation des vhicules dun montant de 4 euros affects lANTS, pour un total annuel de 43 millions deuros. Au demeurant, les gains pour ltat au titre de la mise en uvre du CIV auraient t insuffisants pour couvrir cette charge nouvelle : les gains defficience en prfectures, suite au transfert partiel de linstruction des dossiers pralables lobtention du CIV aux professionnels de la vente dautomobiles, slveraient 247 ETPT valoriss par ltude 10 millions deuros ; les recettes de TVA recouvres au titre de la facturation aux acqureurs de vhicule par les professionnels de lautomobile de la prestation correspondant linstruction des dossiers pralables lobtention du CIV sont estimes par la mme tude 6,8 millions deuros. Les acqureurs de vhicule acquittent ainsi une nouvelle taxe dont le produit dpasse les cots nets de ltat (en lespce de lANTS), compte tenu de ces gains defficience et fiscal identifis en faveur de ltat. De surcrot, la rforme entrane dautres cots pour les acqureurs de vhicule, les montants correspondants bnficiant des personnes distinctes de ltat :
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lacheminement du CIV au domicile de lacqureur dun vhicule par lettre suivie est pris en charge par celui-ci, via le paiement dune taxe nouvelle ad hoc dun montant unitaire de 2,5 euros. Le produit annuel de cette taxe slve environ 26 millions deuros ; il est vers lANTS, mais bnficie in fine La Poste, qui tarifie lANTS lusage de la lettre suivie pour procder cet acheminement ; ltude prcite value en hypothse basse 42 millions deuros par an le cot pour lusager de la facturation auprs des professionnels de la vente dautomobiles du service de confection du dossier dobtention du CIV. Au total, comme pour le passeport, les cots supplmentaires pour ltat issus de la rforme sont non ngligeables et prennes. Ils ne sont que partiellement financs par les gains defficience et fiscal identifis en faveur de ltat ; un prlvement nouveau, acquitt par lacqureur dun vhicule, assure au demeurant le financement de lANTS.
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III. LMENTS SUR LES IMPACTS FINANCIERS DE LA RGPP EN DPENSES DE PERSONNEL
A. LA MISE EN UVRE DES SCHMAS DEMPLOIS ET DES BAISSES DEFFECTIFS ASSOCIES A T EFFECTIVE
1. La mise en uvre des schmas demploi ministriels depuis 2008
a) Rcapitulatif des schmas demplois programms et mis en uvre depuis 2008 Le tableau suivant, figurant dans le rapport prsent par nos collgues MM. Bernard Derosier, Marc Francina et Charles de La Verpillire pour la mission dvaluation et de contrle de la commission des Finances de lAssemble nationale sur la soutenabilit de lvolution de la masse salariale de la fonction publique, illustre la programmation et la mise en uvre de la rgle du un sur deux dans lensemble des ministres pour la priode 2008 2012 (1). Si on considre lvolution des effectifs tels quils sont prvus dans le PLF 2012 par rapport aux plafonds demplois applicables pour lexercice 2008, on observe, en pourcentage, une baisse de 5,6 % des effectifs sur les quatre exercices 2008 2012 ; soit un taux presqu en ligne avec le taux de 1,5 % de baisse annuelle des effectifs que le rapport accompagnant le CMPP du 9 mars 2011 considre correspondre aux gains de productivit connus dans le secteur des services. Le mme rapport souligne qu entre 2007 et 2010, prs de 100 000 postes auront t supprims, dont environ 30 000 sur lanne 2009 . En fait, environ 84 000 ETPT semblent avoir t effectivement supprims de 2008 2010, dont 24 742 ETPT en 2009. On observe ainsi un certain volontarisme du Gouvernement dans la prsentation des suppressions deffectifs ; il est nanmoins patent que celles-ci sont constates depuis lexercice 2008 des niveaux sans prcdent et et de faon continue depuis.
(1) Vos rapporteurs ont complt ce tableau par les plafonds demplois associs par ministre au PLF 2008 et par une valuation en pourcentage de lvolution des effectifs des ministres de 2008 2011 (en loi de finances pour 2011) et de 2008 2012 (en PLF 2012)
SUPPRESSIONS DEMPLOIS PAR MINISTRE DEPUIS 2008
Schmas demplois 2009 volution des effectifs 2008/2011 Projet de loi de finances 140 653 2 870 2,3 % 7,1 % 4,2 % 770 40 540 0 217 42 1 597 +400 +54 8 529 +2 429 +408 4,8 % 4,1 % 0,2 % 6,8 % 2,9 % +3,4 % +5,2 % 3 621 +515 +49 93 7 462 1 309 245 14 000 0 Loi de finances initiale Loi de finances initiale en ETPT en % 5,1 % 6 % 5,6 % 823 2 137 8 477 272 23 318 2 953 190 650 2 812 103 8 250 1 400 287 13 500 450 3 2 953 +512 +40 +319 +69 +926 +400 +1 103 +35 4 564 3 450 2 368 38 13 4 217 0 0 9 989 16 000 14 551 16 000 162 324 335 273 344 1 294 1 322 1 287 6 700 8 250 8 368 8 250 108 125 71 93 2 101 3 020 3 249 3 127 804 730 683 650 392 255 271 160 Rapport annuel de performances Loi de finances initiale Rapport annuel de performances 2010 2011 2012
2008
Ministres
volution des effectifs 2008/2012
Plafond des autorisations demplois 2008
en ETPT 963 2 790 11 347 365 30 780 4 262 1 015 54 540 217 nd 12 150 +2 944 +457
en % 6 % 7,9 % 7,5 % 3,2 % 9,4 % 6 % 6,3 % 5,5 % 0,2 % nd 4,2 % +4,1 % +5,8 %
16 056
35 430
Budget
151 006
11 755
Dfense
326 705
70 569
247
16 089
ducation nationale
991 363
115 959
Immigration
616
Intrieur, outre-mer et collectivits territoriales
289 794
Justice et liberts
72 237
Services du Premier ministre (dont Conseil et contrle de ltat, AAI, SGDSN) 483 30 529 24 742 568 501 33 493
7 856
34 956
930 31 014
443 31 426
1 941 87 182
5,6 % 4,1 %
429 30 258
2 370 117 440
6,8 % 5,6 %
2 110 810
Total schmas demplois 2008-2012 (5 exercices) par rapport 2007 (compte tenu dun schma demploi de 28 000 ETPT en 2008 par rapport en 2007 non dtaill ci-dessus) : 145 440 ETPT Total schmas demplois 2009-2012 (4 exercices) par rapport 2008 : 117 440 ETPT Total schmas demplois 2009-2011 (3 exercices) par rapport 2008 : 87 182 ETPT
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b) Les schmas demplois sont diffrencis selon les ministres Toujours au regard des pourcentages des baisses deffectifs en 2012 (au regard du PLF 2012) par rapport aux plafonds demplois en 2008, on observe des volutions diffrencies selon les ministres : le ministre de lducation nationale donne le la avec un taux de baisse des effectifs trs proche de la moyenne du budget de ltat ( 5,5 % pour le ministre par rapport 5,6 % pour lensemble des ministres), quil influe au demeurant fortement compte tenu de limportance de ses effectifs : la somme des schmas demplois de ce ministre en ETPT sur la priode 2008-2012 correspond 46 % des schmas demplois cumuls pour lensemble du budget de ltat ; de nombreux ministres ont appliqu des schmas demplois plus svres en suppression deffectifs que la moyenne du budget de ltat : il sagit des ministres chargs des affaires trangres, de lagriculture, du budget, de la dfense et de lconomie, ainsi que les ministres sociaux ; quelques ministres correspondent des schmas demplois cumuls tendant des suppressions deffectifs moins intenses que la moyenne observe pour le budget de ltat. Il sagit des ministres chargs de la culture, de lintrieur et de lenseignement suprieur. Pour ce dernier, aucune suppression demploi na eu lieu en 2010 et 2011 et aucune nest programme dans le PLF 2012 ; deux ministres ont vu leur nombre demplois progresser sur cette priode : il sagit du ministre de la Justice, notamment au titre des emplois dans les services de ladministration pnitentiaire ; et des services du Premier ministre (1).
2. Lapplication des schmas demplois correspond-elle la mise en uvre de la rgle du un sur deux dans les ministres ?
a) Lvolution du taux de remplacement des dparts la retraite au niveau du budget de ltat Le tableau suivant prsente le taux de remplacement des dparts la retraite, en excution pour 2008 et 2009 et en programmation pour 2010 2011.
TAUX DE REMPLACEMENT DES DPARTS LA RETRAITE
en ETPT
2008 2009 2010 2011
(1) Ce dernier point montre que la place croissante des services du Premier ministre au fil de lavancement de la RGPP ne constitue pas uniquement un choix institutionnel (que les rapporteurs ont voqu supra) ; une augmentation des moyens humains accompagne cette volution.
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Schmas demplois Dparts en retraite 28 000 (RAP) 71 329 (RAP) Taux de remplacement des dparts la retraite 61 % 24 742 (RAP) 59 831 (RAP) 59 % 31 104 (RAP) 67 594 (LFI) 54 % (prvisionnel) 31 426 (LFI) 62 894 (LFI) 50 % (prvisionnel)
Le taux de remplacement des dparts la retraite, dabord proche de 60 % en 2008 et en 2009, semble converger en 2010 et 2011 vers une stricte mise en uvre dun remplacement pour deux dparts la retraite au niveau du budget de ltat. Au demeurant, le taux 2010 de remplacement des dparts la retraite a pu tre moins lev, en excution, que lvaluation figurant dans ce tableau qui repose sur le nombre des dparts en retraite programms dans le projet de loi de finances initiale pour 2010 : le ministre de lducation nationale indique que le nombre des dparts en retraite constat pour ses personnels sest lev 34 462, pour une prvision initiale slevant 37 012 ; le ministre de la Dfense indique que le nombre des dparts la retraite constats sest lev 8 483, alors quil tait valu ex ante 9 291 ; le ministre de lcologie indique un nombre de dparts la retraite constats de 1 979, pour 2 134 dparts prvus initialement ; le ministre du Budget prcise que le nombre des dparts en retraite sest lev 4 525, pour une programmation initiale de 4 718. Toutes choses gales par ailleurs (cest--dire sans autres modifications apportes aux dparts en retraite programms en LFI pour les autres ministres), la prise en compte de ces lments dexcution dans le calcul conduirait un taux de remplacement des dparts la retraite pour le budget gnral denviron 51,6 % en 2010, au lieu de 54 %. b) Lvolution du taux de remplacement des dparts la retraite dans les ministres Le tableau suivant constitue une dclinaison par ministre du tableau prcdent relatif lvolution de lexcution (2009) et de la programmation (2010 et 2011) du niveau de remplacement des dparts en retraite (1).
(1) Pour lanne 2008, la dclinaison par ministre des dparts en retraite nest pas disponible.
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Ce tableau permet de constater de faon prcise les diffrences de situation des ministres au titre des suppressions deffectifs mises en uvre au titre de la RGPP ; tant prcis quun mme ministre peut voir son taux de remplacement varier fortement dune anne sur lautre. Au demeurant, des enseignements analogues ceux issus du tableau supra retraant lvolution des effectifs au regard des schmas demplois peuvent tre tirs. Parmi ceux les plus significatifs, on peut voquer les lments suivants : les Services du Premier ministre et les ministres de lEnseignement suprieur et de la Justice ne sont pas concerns par la politique tendant baisser les effectifs des ministres par le non remplacement partiel des dparts la retraite ; le ministre de la Dfense est particulirement mis contribution ; le taux de remplacement des dparts la retraite y est infrieur 20 % pour chacune des trois annes 2009 2011 ; les taux de remplacement observs dans certains autres ministres effectifs moindres ont t faibles en moyenne sur les trois exercices 2009 2011 : on peut citer le ministre de lAgriculture et le ministre des Affaires trangres ; les taux de remplacement observs pour le ministre de lducation nationale sont similaires ceux observs en moyenne pour lensemble des ministres, en se situant toutefois chaque anne lgrement au-dessus de cette moyenne.
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2009 dparts en retraite (RAP) 223 805 4 543 268 8 223 1 758 518 31 237 3 626 6 315 27,1 % 2 372 6 029 (LFI) 94 % 0 3 237 (LFI) 68 % 14 551 34 462 (RAP) 68,7 % 335 550 (RAP) 39,1 % 57,8 % 100 % 60,6 % 80,4 % 1 322 1 979 (RAP) 33,2 % 18,6 % 8 368 8 483 (RAP) 1,4 % 60,3 % 71 306 (LFI) 76,8 % 53,7 % 3 249 4 525 (RAP) 28,2 % 3 127 93 8 250 1 287 273 16 000 0 1 597 0% 683 980 (LFI) 30,3 % 650 0% 271 287 (LFI) 5,6 % 160 282 982 5 053 286 9 178 2 104 560 32 738 1 684 7 026 taux de remplacement schma demplois (RAP) dparts en retraite taux de remplacement schma demplois (LFI) dparts en retraite (LFI) 2010 2011 taux de remplacement (prvisionnel) 43,3 % 33,8 % 38,1 % 67,5 % 10,1 % 38,9 % 51,2 % 51,1 % 100 % 77,3 %
TAUX DE REMPLACEMENT DES DPARTS EN RETRAITE PAR MINISTRE*
schma demplois (RAP)
392
804
Budget
2 101
108
Dfense
6 700
344
162
ducation nationale
9 989
217
Intrieur, outre-mer et collectivits territoriales (dont immigration) 1 345 123 100 % +35 100 % +1 103
4 602
Justice et liberts
+926
1 951(LFI) 111 (LFI)
100 % 100 %
+400 +54
2 125 102
100 % 100 %
Services du Premier ministre (dont Conseil et contrle de ltat, AAI, SGDSN) 847 59 831 58,6 % 32,9 % 930
+319
568
982(LFI) 31 014 63 881
5,3 % 51,6 %
443 31 426
764 62 884
42,0 % 50,0 %
24 742
Par construction, quand le nombre de suppressions dETPT est suprieur celui des dparts la retraite, le taux de remplacement est de 0 % ; quand le schma demplois correspond une augmentation des effectifs, le taux de remplacement est de 100 %.
Source : Direction du budget et certains ministres pour lexcution (RAP) des dparts en retraite 2010.
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3. Quelques lgres incertitudes subsistent sur des dtails de la mise en uvre des schmas demplois
a) L ajustement technique du PLF 2011 pour le ministre de lducation nationale Les dveloppements supra montrent que les schmas demplois pour lensemble du budget de ltat reposent chaque anne presque pour moiti sur des suppressions deffectifs au ministre de lducation nationale (soit approximativement le poids de celui-ci dans les effectifs de ltat). Or lajustement technique opr dans le cadre du PLF 2011 sur le nombre des emplois de ce ministre, par son ampleur, a optiquement plus que compens la mise en uvre du schma demplois pour 2010. Ainsi, la prsentation du PLF 2011 a tenu compte dune mise niveau du plafond demplois, correspondant 20 359 ETPT supplmentaires par rapport ce quil tait lgitime dattendre eu gard aux effectifs programms pour 2010 en application du schma demplois portant sur cet exercice. Ces effectifs nouveaux ou retrouvs ont ainsi t justifis : 5 600 ETPT supplmentaires correspondaient un nombre de dparts en retraite infrieur aux prvisions en 2009 et 2010 ; 5 833 ETPT taient pris en compte au titre de certains stages dtudiants en master se destinant aux mtiers de lenseignement, dans le contexte de la mise en uvre de la suppression de lanne de stage des laurats certains concours denseignants ; 2 900 ETPT provenaient de la prise en compte de vacataires, jusqu prsent comptabiliss uniquement au titre des crdits budgtaires ; 4 726 ETPT permettaient dajuster la ralit le plafond demplois propre lenseignement priv, rparation, selon le ministre, dune erreur de calibrage ; 1 300 ETPT, dont 1 233 enseignants, ont t retrouvs loccasion de lutilisation du fichier Chorus. Au total, compte tenu de cette remise niveau , le schma demplois du ministre de lducation nationale examin dans le cadre du PLF 2011 prvoit une augmentation de 4 359 ETPT par rapport 2010, tout en prenant en compte la suppression de 16 000 ETPT au titre du schma demplois. Cette situation illustre aussi la difficult de programmer ex ante un taux de remplacement des dparts la retraite. Car, si mettre en uvre un schma
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demplois relve de dcisions notamment de recrutement matrisables par les ministres, le moment du dpart en retraite peut relever dans une certaine mesure du choix de lagent concern. La programmation budgtaire peut en tre substantiellement impacte en consquence. La direction du budget a indiqu vos rapporteurs que le drapage constat en fin danne 2010 sur les dpenses de personnel qui a donn lieu un dcret davance pour payer les rmunrations des agents publics de certains ministres avait en grande partie pour origine un nombre de dparts la retraite en 2009 et 2010 plus faible que programm : limpact de lvolution des dparts la retraite [dans lensemble du drapage a t] valu environ 310 millions deuros (1) (leffet des moindres dparts en 2009 sur lanne 2010 pour 210 millions, lvolution des dparts en retraite au cours de lanne 2010 induisant un cot supplmentaire denviron 100 millions). [] Pour mmoire, 69 000 dparts taient prvus en 2009 pour 60 000 dparts finalement excuts, et 68 000 prvus en 2010 pour 64 000 constats. [] Une part importante du drapage rsulte des carts constats sur les prvisions de dparts la retraite, particulirement difficiles tablir dans le contexte de discussion du projet de loi de rforme sur les retraites, et surtout des incertitudes sur les comportements des agents dans une situation conomique qui restait incertaine. b) Comparaisons des schmas demplois excuts et du nombre des dparts en retraite selon certains ministres et la direction du budget Pour le ministre de lducation nationale, ainsi que pour le ministre de la Culture, les informations fournies par la direction du budget en termes de ralisation des schmas demplois sont quasiment identiques (2) celles fournies par le ministre. Pour la Dfense, les informations fournies par le ministre sont identiques celles de la direction du budget pour le nombre des dparts en retraite en 2008 et en 2009. Les chiffres fournis divergent toutefois sagissant des schmas demplois excuts, dans les proportions retraces par le tableau suivant.
COMPARAISON DES SCHMAS DEMPLOIS EXCUTS POUR LE MINISTRE DE LA DFENSE
en ETPT
Source Direction du budget Ministre de la Dfense 2009 - 6 700 - 7 436 2010 - 8 368 - 7 539
(1) Le dcret davance a ouvert des crdit pour un montant de 760 millions deuros nets. (2) La direction du budget indique 37 320 dparts en retraite constats en 2008 pour lducation nationale ; le ministre en a constat 37 884.
255
Ces diffrences semblent trouver leur origine dans des modifications apportes postrieurement la publication des RAP concernant 2009 et 2010 aux donnes dexcution, considres par le ministre de la Dfense, dans ses rponses aux rapporteurs, comme dsormais stabilises et dfinitives . Conformment aux carts prsents par le tableau prcdent, le ministre voque ainsi une sur-excution du schma demplois en 2009 et une sous-excution du schma demplois en 2010 de 620 ETPT (ce qui ne correspond pas toutefois la diffrence apparente dans ce mme tableau, qui slve 829 ETPT). Pour le ministre de lcologie, les informations ministrielles fournies par la direction du budget divergent aussi sur lexcution des schmas demplois (1). Le tableau suivant retrace ces diffrences de constatation.
COMPARAISON DES SCHMAS DEMPLOIS EXCUTS POUR LE MINISTRE DE LCOLOGIE
en ETPT
Source Direction du budget Ministre de lcologie 2009 - 344 - 433 2010 - 1 322 - 1 418
Les rapporteurs ne disposent pas dinformations expliquant ou justifiant ces diffrences (qui ne portent cependant pas sur des nombres dETPT trs significatifs). Il est l aussi possible quil ait t procd des ajustements des constatations aprs la publication des informations associes aux projets de loi de rglement des comptes pour 2009 et 2010.
4. La rgle du un sur deux a conduit une baisse accrue des effectifs les moins qualifis de la fonction publique, notamment les personnels de catgorie C
Le tableau suivant retrace les schmas demplois, dparts la retraite et taux de remplacement de ces dparts par catgorie A, B et C de fonctionnaires et agents dans certains ministres. Pour la lecture de ce tableau, on note que : la colonne administration financire correspond au programme 156 Gestion fiscale et financire de l'tat et du secteur public local , qui concerne certaines administrations financires de ltat, notamment la DGFip (2) ;
(1) Des divergences existent aussi sur le nombre des dparts en retraite constats ; dans une bien moindre mesure toutefois, cest--dire pour moins dune dizaine de dparts chaque anne. (2) Pour des effectifs beaucoup moins importants que la DGFip, le programme 156 concerne aussi le service des retraites de ltat (SRE).
256
La colonne dfense concerne lensemble du ministre. Le situation des ouvriers de ltat rattachs ce ministre fait lobjet de dveloppements spcifiques infra ; la colonne cologie correspond lensemble des personnels du ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement ; la colonne ministres sociaux concerne les champs ministriels de la solidarit, de la cohsion sociale, des sports, de la jeunesse, de la sant, de la ville, du travail, de lemploi et de la formation professionnelle ; les priodes concernes sont indiques dans le titre de chaque colonne. Les chiffres pour les annes 2008 2010 sont des constats ex post des ministres concerns. Pour les exercices 2011 2013, il sagit de programmations. Il a paru pertinent de prsenter des volutions pour les priodes les plus longues possibles. Pour une mme catgorie dagents dans un mme ministre, on observe en effet parfois dune anne sur lautre des volutions trs diffrencies, peu mme dillustrer une tendance observable sur la dure de la RGPP.
SCHMAS DEMPLOIS, DPARTS LA RETRAITE ET TAUX DE REMPLACEMENT DANS CERTAINS MINISTRES PAR CATGORIES A, B ET C DAGENTS PUBLICS*
Administrations financires (2008-2012) 357 4 615 92,3 % 1 640 7 339 77,6 % 10 446 7 529 0% 0% 2 261 3186 0% 26,9 % 3654 5 336 31,5 % 1 041 4 587 1 303 3 351 100 % 60,7 % 787 2471 1 869 52,8 % 665 1 062 37,4 % 1 130 1 284 12 % + 1 572 972 882 Dfense (2008-2011) cologie (2008-2013) Ministres sociaux (2009-2013)
Catgorie A
Schmas demplois
Nombre de dparts la retraite
Taux de remplacement
Catgorie B
Schmas demplois
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Catgorie C
Schmas demplois
*Par construction, quand le nombre de suppressions dETPT est suprieur celui des dparts la retraite, le taux de remplacement est de 0 % ; quand le schma demplois
correspond une augmentation des effectifs, le taux de remplacement est de 100 %.
Source : ministres concerns.
258
Dans le contexte dune rforme emblmatique de la RGPP la fusion des deux directions gnrales des impts et de la comptabilit publique au sein de la DGFip il est patent que lessentiel des suppressions deffectifs concerne les agents de catgorie C. La forte concentration des baisses deffectifs pour cette catgorie dagents est galement constate au ministre de la Dfense et, dans une moindre mesure, dans les ministres sociaux. Le seul ministre o les agents de catgorie C ne sont pas les moins remplacs est celui de lcologie ; les agents de catgorie B partant la retraite y sont et y seront un peu moins remplacs que leurs collgues de catgorie C. Cette tendance est clairement tablie pour le ministre de la Dfense ; plus prcisment, celui-ci indique que la baisse des effectifs des ouvriers de ltat qui lui sont rattachs se situe chaque anne un niveau double de celui des dparts la retraite. Le non remplacement des dparts la retraite est notamment complt par des dparts volontaires donnant lieu indemnit. Le ministre de la dfense prcise qu entre le 1er janvier 2008 et le 31 juillet 2011, leffectif des ouvriers de l'tat en fonction au sein [notamment] du ministre de la dfense [] a diminu de 24%, soit prs de 6 700 ETP (de 29 241 ETP 22 471 ETP). Pour tous les ministres tudis, les agents de catgorie A partant la retraite sont les plus remplacs. Sur les priodes tudies, leur nombre devrait augmenter au ministre de la Dfense et demeurer presque stable au sein des administrations financires. Ce tableau ne constitue pas un chantillon reprsentatif de lensemble des ministres ; il ne concerne pas les enseignants, qui sont tous des agents de catgorie A, pour lesquels le taux de remplacement est plus faible que pour les agents de la mme catgorie pris en compte dans le tableau. Ce tableau illustre cependant sans doute une tendance forte concernant les modalits de la mise en uvre de la rgle du un sur deux , qui conduit et permet aux ministres, libres des recrutements quils oprent dans le respect de leur schma demplois et du plafonnement vot par le Parlement pour les crdits de personnels, daugmenter le niveau relatif de qualification de leurs personnels.
B. DES SCHMAS DEMPLOIS AUX CONOMIES NETTES
1. Quels gains bruts lis aux suppressions deffectifs ?
a) Quelle est lconomie induite par la suppression dun emploi de ltat ?
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En rponse vos rapporteurs, la direction du budget prcise qu en ce qui concerne lanne 2009, [] limpact [brut] du schma demplois a t denviron 860 millions deuros [dconomies] ; ce montant rapport la ralisation du schma demplois de la mme anne soit la suppression de 24 742 ETPT , on pouvait considrer quun ETPT correspond une conomie annuelle denviron 34 800 euros. Cette valeur moyenne cependant nest pas corrobore par un calcul analogue en 2010. En effet, cette conomie applique au schma demplois excut en 2010 soit la suppression de 31 104 ETPT , les gains pour lanne 2010 devraient slever 1 082 millions deuros. Or, le Gouvernement a valu cette conomie brute en 2010 800 millions deuros. Le fait que le schma demplois dune anne n ne produit son plein impact financier quau cours de lanne n+1 puisque les dparts la retraite stalent tout au long de lanne constitue sans doute une explication de ce constat. Le gain brut constat en 2010 a pti de la sous-excution du schma demplois de lanne 2009. Selon les informations transmises par le ministre de lducation nationale, pour la priode 2008-2009, lconomie brute constate au titre dune anne n dpend : hauteur de 60 % 70 %, de lextension en anne pleine du schma demplois de lanne n1 ; pour la part minoritaire restante, du dbut de la mise en uvre du schma demplois de lanne n. Afin de tenter de lisser cet effet sur deux annes conscutives, en considrant les deux schmas demplois excuts en 2009 et 2010 soit une baisse deffectifs de 55 846 ETPT et les gains bruts associs 1 700 millions deuros le gain par ETPT slverait environ 30 500 euros. Une autre approche est propose par la direction du budget et la DGME pour estimer le gain issu de la suppression dun ETPT. Il sagit de prendre en compte toutes les rmunrations et pensions dont le paiement est vit du fait de cette suppression. La direction du budget prcise que cette conomie de long terme [est] value en moyenne 1,5 million deuros par emploi supprim . Cest en suivant ce mme raisonnement et en valuant cette conomie de long terme 1,3 millions deuros par ETPT supprim, que M. Franois-Daniel Migeon, directeur gnral de la DGME, dclarait le 17 octobre 2011 que les 150 000 suppressions de poste programmes pour la priode 2007-2012 correspondraient une conomie cumule de long terme denviron 200 milliards deuros. b) Les gains bruts valus par certains ministres au titre de la mise en uvre de leurs schmas demplois
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Le tableau suivant prsente pour certains ministres et pour les administrations financires du programme 156, notamment la DGFip, les schmas demplois en ETPT constats (2008 2010) et programms (2011 2013) et les conomies brutes en millions deuros correspondantes ; ce tableau comprend aussi, pour la priode pluriannuelle renseigne, le rapport entre ces conomies brutes et les schmas demplois constats et programms, afin de tenter dvaluer la valorisation de lETPT supprime pour chacun des ministres concerns.
2008 nd nd 26 985 - 2 307 49 29 522 nd nd 41 819 - 2 694 126 47 239 - 6 656 167 189 195 27 530 nd nd 7 - 108 - 71 2 - 93 5 40 900 - 93 2 - 124 5 - 7 346 - 7 539 - 8 676 244 - 7 885 231 - 7 520 230 105 110 - 2 170 - 2 419 - 2 630 122 - 2 530 125 nd nd 18 26 18 - 568 - 432 - 443 - 429 18 - 447 18 38 23 39 44 - 443 - 1 418 - 1 287 - 1 309 - 1 213 44 396 319 379 nd - 9 989 - 14 551 - 16 000 nd nd nd 2009 2010 2011 2012 2013
LMENTS PLURIANNUELS SUR LES SCHMAS DEMPLOIS ET LES CONOMIES BRUTES CORRESPONDANTES
Schmas demplois (1)
ducation nationale
conomies brutes (2)
conomie brute par ETPT supprim (20092011) (3)
Schmas demplois
cologie
conomies brutes
conomie brute par ETPT supprim (20082013)
Schmas demplois
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Ministres sociaux
conomies brutes
Schmas demplois
Administration financire
conomies brutes
Schmas demplois
conomies brutes
Dfense
Schmas demplois
conomies brutes
Culture
(1) en ETPT (2) en millions deuros (3) en euros
262
La valorisation de lETPT supprime est proche de celle constate supra pour lensemble des ministres (30 500 euros pour la priode 2009 et 2010) sagissant du ministre de lcologie. Elle est infrieure pour les ministres de lducation nationale et de la Dfense. Elle est nettement suprieure dans le champ des ministres sociaux, du ministre de la Culture et pour les administrations financires du programme 156. Ce constat nest pas anecdotique ; taux de retour catgoriel gal par rapport aux conomies brutes, les montants retourns sont relativement plus levs si la valeur unitaire de lETPT supprim qui a permis dtablir le montant de ces conomies brutes dans un ministre est elle-mme leve. Les rapporteurs voquent plus prcisment infra la question de la rpartition entre ministres du retour catgoriel.
2. Dfinition du retour catgoriel au regard des instruments et concepts de la politique salariale de ltat
Si les schmas demplois conduisent constater des conomies brutes, les conomies nettes sont calcules en retranchant de ces conomies brutes le montant des mesures de retour catgoriel spcifiquement lies la RGPP, tant entendu que le principe voqu supra a t initialement pos de fixer ce montant 50 % des conomies brutes. Aux termes dune circulaire du 22 fvrier 2010 signe par le directeur du budget pour le ministre du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de ltat (1), les mesures catgorielles comprennent les transformations demplois, le rchelonnement indiciaire, la transformation ou cration de nouveaux corps ou grade, les rformes statutaires, les mesures de revalorisation indemnitaires etc. . En consquence, la direction du budget considre que les mesures catgorielles sont distinctes la fois du glissement vieillesse technicit (GVT), des mesures ponctuelles accompagnant notamment les restructurations et des rmunrations associes aux heures supplmentaires effectues. a) Le retour catgoriel nest pas le GVT Pour la direction du budget, le GVT, contrairement aux mesures catgorielles dont la mise en uvre relve dune dcision ad hoc, est en grande partie automatique (car li aux progressions de carrire lanciennet).
(1) Circulaire n DF-2BPSS-10-3139, outil de budgtisation pluriannuelle des dpenses de personnel (version actualise) adresse lattention de Mesdames et Messieurs les directeurs des affaires financires et directeurs des ressources humaines.
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ce titre, la direction du budget cite la circulaire du 22 fvrier 2010 pour prsenter la dfinition technique du GVT qui prcise expressment que les mesures catgorielles sen distinguent : Le GVT est une notion de variation de la masse salariale effectif constant. Le GVT positif correspond laugmentation de la rmunration individuelle dun fonctionnaire dcoulant : dun avancement (composante Vieillesse ) ; quasi-automatique sur sa grille indiciaire
dun changement de grade ou de corps par le biais dun concours ou dune promotion au choix dans un corps ou grade (composante Technicit ). Ne sont pas prendre en compte dans le calcul du GVT tous les autres facteurs dvolution de la masse salariale : la variation du point fonction publique ; la distribution de points uniformes ou diffrencis ; les mesures catgorielles statutaires (rchelonnement indiciaire, transformation ou cration de nouveaux corps ou grade, toute autre rforme de grilles) et indemnitaires. [] Le GVT ngatif (ou effet de noria) mesure le tassement de la masse salariale d au dpart dune population dont le salaire est gnralement suprieur celui des remplaants (effet entres / sorties). Le GVT solde correspond la somme de ces effets de structure. On note les dfinitions portes par la circulaire du 22 fvrier 2010 ont un intrt plus que thorique au regard des pratiques des ministres ; voquant les conomies brutes issues de la mise en uvre des schmas demplois pour 2009 values, comme voqu supra, 860 millions deuros , la direction du budget prcise que les conventions de calculs retenues par certains ministres pour valuer lincidence en excution du schma demplois et du GVT ngatif ne correspondent pas aux conventions de calculs recommandes par la direction lors de la budgtisation initiale ; ainsi, par exemple, un ministre a choisi dutiliser des cots moyens pour valuer lincidence du schma demplois et non pas les cots des entrants ce qui conduit majorer lconomie issue du schma demplois et minorer celle induite par le GVT ngatif.
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b) Les mesures catgorielles sont distinctes des mesures ponctuelles concernant les rmunrations Selon la direction du budget, la prennit des effets des mesures catgorielles rend pertinente leur intgration dans le calcul des conomies nettes en personnel de la RGPP, issues dconomies brutes assises sur des suppressions deffectifs dont les impacts financiers sont eux aussi durables. Inversement, les mesures daccompagnement, y compris des rformes de la RGPP, sont prcisment ponctuelles dans leurs effets : les mesures catgorielles sont gnralement de nature prenne et les crdits catgoriels dune anne sont reconduits en base lanne suivante : il nen va pas de mme des mesures de restructuration qui sont des mesures non reconductibles (un seul versement en gnral pour les agents concerns) et sont lies des oprations ponctuelles de restructuration des services. Ces mesures ne sont pas des mesures catgorielles. En effet, alors que les mesures catgorielles, du fait de leur prennit, participent dun renchrissement durable de la masse salariale de ltat, et quelles doivent ainsi tre mises sur le mme plan que les suppressions de postes lies la RGPP, qui procurent des conomies durables, les mesures daccompagnement des restructurations ne constituent pas une augmentation durable de la masse salariale. Il sagit de dpenses caractre exceptionnel associes la mise en uvre de rformes particulires, dfinies et limites dans le temps. Ainsi, les mesures financires daccompagnement institues par les quatre dcrets du 17 avril 2008 prvoyant des primes et indemnits verses dans le cadre des restructurations des services ou des mobilits que celles-ci peuvent induire mesures voques dans la premire partie du prsent rapport ne sont pas de nature, selon la direction du budget, tre intgres dans le calcul des conomies nettes des retours catgoriels, du fait de leur caractre ponctuel. Le constat est sans doute analogue sagissant de la prime de fonctions et de rsultats (PFR), mise en uvre dans le cadre de la RGPP, tout le moins de sa partie rsultats . Les rapporteurs ne discutent pas les justifications apportes un dbat, assez thorique au demeurant, sur la nature budgtaire ou financire de tel ou tel lment de rmunration. Ils constatent quen suivant le raisonnement de la direction du budget, des primes et indemnits accordes en lien troit avec la RGPP ne sont pas prises en compte dans son bilan financier, parce quelles ne sont pas des mesures catgorielles au sens strict, ni des dpenses dintervention ou de fonctionnement. Pour la seule anne 2009, la Cour des comptes a valu un cot supplmentaire substantiel de 160 millions deuros pour les primes de mobilit,
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indemnits de dpart volontaire lies aux restructurations de services menes dans le cadre de la RGPP. (1) c) Les mesures catgorielles ne sont pas la rmunration des heures supplmentaires Pour la direction du budget, les cots associs la rmunration des heures supplmentaires effectues par les agents publics ne constituent pas des mesures de retour catgoriel : en effet, en tant que telle lheure supplmentaire traduit la rmunration dun travail supplmentaire effectu et non pas une mesure de revalorisation des rmunrations. En ce sens, laugmentation du volume dheures supplmentaires ralises nest pas une mesure catgorielle. Contrairement aux mesures catgorielles, il convient de noter que les heures supplmentaires ne sont pas des mesures prennes. Laugmentation du nombre dheures supplmentaires, lducation nationale, correspond une politique gouvernementale se traduisant par des ddoublements de classe et une amlioration du suivi individualis des lves. Elle ne peut lgitimement tre mise en rapport avec une quelconque mesure catgorielle. On observe cependant que certains des lments de cette politique gouvernementale sont prcisment associs des mesures de la RGPP. Ainsi, la mesure de la RGPP porte par le ministre de lducation nationale Mise en uvre du droit laccompagnement ducatif a notamment consist, en faveur dlves volontaires scolariss en 6me, en la mise en place de squences daide aux devoirs et aux leons aprs les cours dans tous les collges publics et dans certaines coles primaires (2). Ces squences sont souvent encadres et animes par des enseignants, rmunrs pour ces tches au titre dheures supplmentaires. La direction du budget a fourni aux rapporteurs un tableau des principaux dispositifs dheures supplmentaires payes dans ladministration de ltat. Les heures effectives denseignement pour laccompagnement ducatif dans les tablissements du second degr ont donn lieu en 2010 des rmunrations dun montant global de 44 millions deuros.
(1) Communication de la Cour des comptes la commission des Finances de lAssemble nationale faite en application de larticle 58-2 de la LOLF sur les conditions dune stabilisation en valeur de la masse salariale de ltat, prsente la commission des Finances le 5 octobre 2010. Cf. le compte-rendu n 2 de la commission des Finances, du mme jour, session ordinaire 2010-2011, auquel est annexe cette communication, page 25. (2) Laccompagnement ducatif a concern initialement les collges de lducation prioritaire. La mesure RGPP a correspondu sa gnralisation dans tous les collges et son extension aux coles primaires de lducation prioritaire.
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Les rapporteurs relvent que, l aussi, des principes budgtaires thoriques, aussi pertinents soient-ils, conduisent carter du calcul du gain net en personnel de la RGPP un lment de rmunration qui lui est fondamentalement li. En complment du cas de laccompagnement ducatif, la question des heures supplmentaires sera aborde infra par vos rapporteurs, sous langle, dans lenseignement scolaire, du lien ventuel entre la rduction des effectifs et le relvement du nombre dheures supplmentaires effectues, et ce dans le contexte des exonrations fiscale et sociale applicables aux rmunrations qui leur sont associes.
3. Quel poids du retour catgoriel en regard des conomies brutes des schmas demplois ?
La direction du budget invite carter du calcul des gains nets des schmas demplois du budget de ltat toute prise en compte des primes et indemnits ponctuelles ainsi que la rmunration des heures supplmentaires. Sans que cette mthode soit toujours justifie du point de vue des rapporteurs pour les raisons voques ci-avant les dveloppements suivants sont consacrs aux mesures catgorielles proprement dites. a) Pour 2009, des valuations proches pour la direction du budget et la Cour des comptes La direction du budget considre quen 2009, le montant du retour catgoriel fraction associe la RGPP de lensemble des mesures catgorielles mises en uvre sest lev trs prcisment 50 % des conomies brutes constates en application du schma demplois. La direction du budget observe ainsi, pour 2009, que limpact du schma demplois a t denviron - 860 millions deuros, les mesures catgorielles sont values 547 millions deuros. Il est estim que le retour catgoriel attribu aux agents au titre du non remplacement des dparts en retraite est de lordre de 430 millions deuros. Lcart est d aux mesures catgorielles antrieurement accordes. La Cour des comptes livre les mmes ordres de grandeur pour 2009, pour limpact global du schma demplois. Elle prcise que limpact des mesures catgorielles a t de + 550 millions deuros, dont 430 millions deuros rsultent de la rtrocession aux agents de la moiti des gains permis par le non remplacement dun dpart la retraite sur deux, le solde rsultant de rformes statutaires gnralement plus anciennes que la mise en uvre de cette rgle (par exemple, rforme des corps et carrires des personnels actifs de la police nationale ou rnovation de la grille des personnels militaires). (1)
(1) Communication de la Cour des comptes la commission des Finances de lAssemble nationale faite en application de larticle 58-2 de la LOLF sur les conditions dune stabilisation en valeur de la masse
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b) Comment distinguer les mesures catgorielles selon quelles relvent ou non du retour catgoriel li la mise en uvre de la rgle du un sur deux ? La direction du budget et la Cour des comptes distinguent ainsi, selon les mmes modalits tout le moins pour les mmes montants , les mesures catgorielles relevant a) du retour aux agents en exercice dune part des conomies brutes induites par le schma demplois et b) dautres dispositifs catgoriels, notamment quand ceux-ci ont t lancs antrieurement la RGPP. En labsence, regrettable, de rponses du ministre de lIntrieur aux questions de vos rapporteurs, il nest pas possible de vrifier quil distingue, comme lvoque la Cour des comptes, entre les mesures catgorielles lies au retour dune partie des conomies induites par le schma demplois et celles portant, par exemple rforme des corps et carrires des personnels actifs de la police nationale. Les rponses, trs circonstancies, du ministre de la Dfense adresses vos rapporteurs ne mentionnent pas quil mette en uvre la fois des mesures catgorielles en retour du schma demplois et dautres comme la rnovation de la grille des personnels militaires sans lien avec la RGPP. Toutes les mesures catgorielles rpertories et prsentes par le ministre de la dfense dans ses rponses sont prises en compte pour le calcul du gain net induit par le schma demplois. Au demeurant, parmi ces mesures catgorielles, figurent deux mesures importantes en montant, dont les libells se rapprochent des termes utiliss par la Cour des comptes : une revalorisation de la grille indiciaire des militaires du rang , pour un cot de 34,3 millions deuros en 2008. En 2008, le total des mesures catgorielles sest lev pour les personnels civils et militaires du ministre 45,1 millions deuros ; une revalorisation de la grille indiciaire des militaires , pour des cots respectivement en 2009, 2010 et 2011 slevant 62,9 millions deuros, 81,9 millions deuros et 31 millions deuros. Soit, pour chacune de ces trois annes, 75 %, 82 % et 40 % de lensemble des mesures catgorielles mises en uvre dans ce ministre pour ses personnels civils et militaires. Le ministre de la Dfense admet dailleurs que la prsentation des plans catgoriels annuels faite aux rapporteurs ne fait pas la distinction entre les mesures qui dcoulent du retour catgoriel dcid en 2007 et celles qui auraient t mises en uvre indpendamment de cet objectif gouvernemental de
salariale de ltat, prsente la commission des Finances le 5 octobre 2010. Cf. le compte-rendu n 2 de la commission des Finance, session ordinaire 2010-2011, du mme jour, auquel est annexe cette communication, page 25.
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restitution dune partie des conomies issues de lapplication de la rgle du non remplacement dun agent sur deux partant la retraite . La direction du budget a prcis vos rapporteurs, sans voquer prcisment le ministre de la Dfense, que certains [] plans catgoriels, dcids antrieurement la mise en uvre du non-remplacement dun dpart la retraite sur deux, ont encore un effet budgtaire, cest le cas par exemple du protocole corps et carrire dans la police nationale. En outre, certaines de ces mesures catgorielles nont pas de lien direct avec la RGPP, comme la fin du plan de transformation des emplois dinstituteurs en professeurs des coles. Au demeurant, les informations fournies par le ministre de lducation nationale ne permettent pas de vrifier ces propos de la direction du budget le concernant. En rponse vos rapporteurs, ce ministre, en voquant les mesures catgorielles mises en uvre hors principe de rtrocession des conomies ralises sur les schmas demplois , numre les indemnits de dpart volontaire, la garantie individuelle du pouvoir dachat, les comptes pargne temps et lexonration de cotisations sociales au titre des heures supplmentaires (1). Beaucoup des ministres interrogs par les rapporteurs retranchent, comme le ministre de la Dfense, toutes les mesures catgorielles quils rpertorient aux conomies brutes induites par leur schma demplois pour le calcul des gains nets (le ministre de la Culture, les ministres financiers et les ministres sociaux). Au total, seul le ministre de lcologie opre une telle distinction. En rponse vos rapporteurs, il prcise que dans un contexte de mise en place du nouveau ministre, compte tenu des carts de rmunration indemnitaire constats entre les agents issus dorigines ministrielles diffrentes (quipement, Agriculture et Industrie/Finances) et exerant leurs fonctions dans les mmes collectifs de travail voire sur des fonctions analogues, [a t mise en uvre] une mesure spcifique de budgtisation catgorielle, indpendante du retour sur les conomies demplois . Cette mesure, dun montant de 8,6 millions deuros en 2010, nest effectivement pas prise en compte par le ministre dans le calcul des gains nets issus de la mise en uvre de son schma demplois.
4. Une rpartition ingale du retour catgoriel ?
a) Les rponses fournies par les ministres Le tableau suivant retrace pour un certain nombre de ministres, sur une priode pluriannuelle de rfrence associe chacun dentre eux, les gains bruts et
(1) On observe quen application de la doctrine de la direction du budget voque supra, aucune de ces mesures ne devrait constituer une mesure catgorielle.
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nets des schmas demplois et les montant et taux des retours catgoriels. Il rappelle aussi les rsultats prsents supra de la valorisation par ministre dun ETPT supprim sur cette priode ; ainsi que le taux de baisse des effectifs en 2012 par rapport 2008.
GAINS BRUTS ET NETS DES SCHMAS DEMPLOIS, TAUX DE RETOUR CATGORIEL ET BAISSE DES EFFECTIFS DANS CERTAINS MINISTRES
ducation nationale (2008-2011) 235 97 565 1 256
cologie 2008-2013)
Ministres sociaux (2009-2013)
Ministres financiers (2008-2011)
Dfense (2008-2013)
Culture (2009-2013) 18
Gains bruts du schma demplois (en millions deuros) 107 54 336 524
1 456
Montants du retour catgoriel (en millions deuros) 45,6 % 128 43 229 56 % 60 % 41,8 % 732
603
11
Taux du retour catgoriel
41,4 %
60 %
270
Gains nets du schma demplois (en millions deuros) 29 522 41 819 47 725
853
Valeur de lETPT supprim au titre du un sur deux (en euros) -6% - 6,8 % - 7,4 %
26 985
27 530
40 900
Pourcentage de baisse des effectifs prvue en 2012 par rapport 2008
- 5,5 %
- 9,4 %
- 3,2 %
Source : ministres.
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Ce tableau contient des indications portant sur trois des lments qui dterminent comment les personnels dun ministre sont traits au regard du retour catgoriel : le premier lment est la premire composante de l assiette des gains bruts issus du schma demplois : il sagit du pourcentage de baisse des effectifs en 2012 par rapport 2008. Plus il est lev, moins le nombre des agents en poste susceptible de bnficier du retour catgoriel est lev ; et plus la part dont chacun dentre eux bnficie en principe est importante. On retrouve au demeurant la logique initiale de la RGPP pour le retour catgoriel : le niveau d intressement des agents est dautant plus lev que les suppressions deffectifs sont fortes ; lautre composante de l assiette des gains bruts issus du schma demplois est la valeur de lETPT supprim au titre de la mise en uvre de la rgle du un sur deux . Cette valeur ne constitue pas un indice des ralits salariales des ministres mais rsulte uniquement du rapport entre les gains bruts en euros et les schmas demplois en ETPT prsents par les ministres. Sans tre ainsi un critre de jugement, linformation porte pas cette valeur est la suivante : plus elle est leve, plus les agents en poste dans le ministre considr sont avantags taux de retour catgoriel gal ; le dernier lment est prcisment ce taux du retour catgoriel. Plus il est lev, plus les agents en poste sont avantags la mise en uvre de ce retour. On observe que la situation des agents de lducation nationale est la moins avantageuse du point de vue du retour catgoriel. La baisse des effectifs ny est pas suprieure celle observe en moyenne pour lensemble des ministres rpertoris par ce tableau. En revanche, la valeur de lETPT supprim et le taux du retour catgoriel y sont plus faibles que dans les autres ministres figurant dans ce tableau. Cette situation sapparente celle des agents du ministre de la Dfense ; o les effectifs ont toutefois nettement plus baiss que dans lducation nationale, ce qui bnficie aux agents en place au regard du retour catgoriel. La situation catgorielle la plus favorable semble tre celle des agents des ministres financiers. On y observe le cumul dune forte baisse des effectifs, dune forte valeur de lETPT supprim et dun taux de retour catgoriel lev. Les situations catgorielles des agents des ministres sociaux et du ministre de la Culture et de la communication semblent elles aussi favorables, bien que dans une moindre mesure. Ces dveloppements doivent bien entendu sapprcier compte tenu des politiques catgorielles rellement mises en uvre par chaque ministre au titre de
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lenveloppe catgorielle dont il dispose ; sans que soient remis en cause lintrt des comparaisons faites par les rapporteurs, il convient de garder lesprit que les agents dun mme ministre ne sont pas traits de faon identique par ces politiques catgorielles, en fonction de leurs corps, fonctions, b) Une approche par le tableau fourni par la direction du budget Le tableau suivant, issu dinformations fournies par la direction du budget, retrace le montant des mesures catgorielles excutes, par ministre, de 2008 2010. Ces montants prennent en compte les mesures catgorielles se situant hors le retour induit par la mise en uvre des schmas demplois (pour mmoire, comme voqu supra, le retour catgoriel dune partie des conomies brutes issues de la mise en uvre du schma demplois slve en 2009 pour la direction du budget et la Cour des comptes 430 millions deuros). Ce tableau contient enfin un indicateur approch des politiques catgorielles ministrielles compares, en rapportant la somme des mesures catgorielles mises en uvre de 2008 2010 au plafond demplois de chaque ministre inscrits dans le PLF 2011. Pour faciliter la lecture de cet indicateur rapproch, il a t fix la valeur 100 pour le rapport entre le montant des mesures catgorielles pour lensemble des ministres de 2008 2010 et le plafond demplois inscrit dans le PLF 2011 pour le budget gnral.
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Mesures catgorielles 2008 Indice de rpartition des mesures catgorielles 2009 2010 Cumul 20082010 Plafond demplois (en ETPT) PLF 2011
MONTANTS ET RPARTITION DES MESURES CATGORIELLES PAR MINISTRE
3,6 5,0 73,1 2,7 99,9 18,9 10,8 123,5 11,3 62,3 16,3 4,3 3,3 435,1 547,4 13,7 4,1 14,2 9,2 4,1 16,3 544,0 163,4 149,1 16,3 13,7 137,6 119,2 9,3 9,6 29,7 380,3 41,3 374,8 39,7 12,5 33,3 1 526,5 26,0 24,7 69,6 80,8 100,2 280,9 4,8 1,3 8,8 64,6 79,8 217,5 142 466 11 132 301 341 62 371 14 344 986 194 24 485 283 367 75 825 3 529 22 430 1 975 023 7,9 10,3 23,2 32 435
4,5
6,4
14,5
15 402
122 93 198 102 121 144 268 50 219 171 68 459 192 100
Budget, comptes publics et rforme de ltat
Dfense
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Intrieur, outre-mer et collectivits territoriales et immigration
Justice et liberts
Services du Premier ministre
Travail, emploi, sant, solidarits, cohsion sociale sports et ville
Source : direction du budget et PLF 2011.
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La situation peu favorable des personnels de lducation nationale est confirme par ce tableau. Seuls deux autres ministres se situent en dessous de la moyenne des ministres (il sagit des ministres de lAgriculture et de la Justice). Dans le cas du ministre de la Justice, le retour catgoriel navait au demeurant pas lieu dtre puisque ses effectifs ont augment sur la priode. On observe toutefois que dautres ministres dont les effectifs ont augment depuis 2007 ont appliqu une politique catgorielle, dont lampleur se situe au demeurant audessus de la moyenne de lindice, voire trs substantiellement au-del de celle-ci.
5. Le poids des mesures catgorielles a-t-il augment depuis 2007 ?
Le retour catgoriel a-t-il modifi la politique salariale mise en uvre par ltat ? Pour la direction du budget, la rponse est ngative ; en rponse vos rapporteurs, elle prcise que sur la priode 1999-2008 couvrant les dix annes prcdant 2009, anne du premier budget triennal 2009-2011, les enveloppes catgorielles se sont en moyenne leves, en euros courants (sans tenir compte de linflation sur cette priode), environ 0,5 milliard deuros. Ce rsultat est donc comparable aux enveloppes catgorielles accordes en excution en 2009 et 2010 [], et est peine infrieur au montant inscrit en LFI 2011 (605 millions deuros). Au total, il convient de souligner que le niveau des mesures catgorielles na pas rellement augment, en moyenne et sur longue priode, depuis la mise en uvre de la RGPP, alors que des suppressions demplois sans quivalent ont t mises en uvre. Le drapage des dpenses de personnel de ltat qui a contraint le Gouvernement ouvrir par dcret davance 760 millions deuros nets, soit 0,6 % de la masse salariale totale de ltat, pour mettre disposition des ministres les crdits ncessaires la couverture de la paye des agents publics de ltat au mois de dcembre 2010 na pas t caus, selon la direction du budget, par les mesures catgorielles : la sur-excution de la masse salariale nest pas lie aux mesures catgorielles. Il convient de noter que lexcution des mesures catgorielles prises dans leur ensemble a t infrieure aux prvisions de la loi de finances initiale denviron une centaine de millions deuros.
6. Une partie du cot des heures supplmentaires effectues par les enseignants est-elle prendre en compte dans le calcul des gains nets de la RGPP en personnel ?
a) Laugmentation substantielle des heures supplmentaires effectues dans lducation nationale depuis 2007
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Les rapporteurs ont montr supra le contexte catgoriel dfavorable qui caractrise le ministre de lducation nationale et la situation salariale de ses agents. Il est patent, en revanche, que le nombre des heures supplmentaires effectues par les enseignants, notamment dans le secondaire, a considrablement augment depuis 2007. Le ministre de lducation nationale indique que lensemble des ratios illustrant la pratique des heures supplmentaires par les enseignants est en progression depuis lanne scolaire 2006/2007 . Les informations transmises par les rectorats aux rapporteurs confirment ce constat. Selon le ministre de lducation nationale, les heures supplmentaires anne (HSA) rmunrent forfaitairement la part du service des enseignants excdant de manire permanente sur lensemble de lanne scolaire leur maximum hebdomadaire de service . Effectuer une HSA signifie ainsi effectuer une heure supplmentaire chaque semaine denseignement de lanne scolaire soit en principe 36 semaines sur 52 , en plus des 15 heures et 18 heures hebdomadaires dues respectivement par un enseignant agrg et un enseignant certifi. Le tableau suivant retrace, pour les 19 rectorats qui ont rpondu aux rapporteurs sur la question du nombre moyen de lvolution dHSA effectues par enseignant dans lacadmie, les volutions constates au titre des annes scolaires 2007/2008 2010/2011.
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NOMBRE MOYEN DHSA EFFECTUES EN MOYENNE PAR ENSEIGNANT
Acadmie Annes scolaires volution sur la priode renseigne En pourcentage + 23,75 % + 8,78 % 2,38 2,23 2,25 2,25 + 13,33 % + 12,06 % + 15,38 % + 2,74 % 0% 1,78 + 47,11 % + 18,11 % 2,6 1,56 + 12,23 % + 2,23 % + 3,83 % 1,5 1,05 2,22 + 4,17 % + 34,62 % + 15,03 % + 8,58 % 2,2 + 29,41 % 21,07 En nombre dHSA + 0,38 + 0,18 + 0,28 + 0,24 + 0,3 + 0,06 0 + 0,57 + 0,23 0 + 0,17 + 0,05 + 0,08 + 0,06 + 0,27 + 0,29 + 0,10 + 0,5 - 0,51
2007/2008 Limoges Nice Aix Marseille Dijon La Runion Rouen Bordeaux Poitiers Grenoble Paris Corse Montpellier Amiens Clermont-Ferrand Nancy Metz Lyon Lille Reims Besanon 1,95 2,19 1,4 1,21 1,27 2,6 1,39 2,24 2,09 1,44 0,78 1,93 1,18 1,7 2,42 1,6 2,05
2008/2009 1,78 2,16 2,1 1,99 1,96 2,27 1,3 1,33 1,28 2,5 1,45 2,27 2,18 1,45 0,95 2,03 1,20 1,93 1,93
2009/2010 2,04 2,23 2,18 2,18 2,1 2,29 1,4 1,79 1,5 2,5 1,59 2,29 2,17 1,46 0,99 2,13 1,28 2,12 1,91
2010/2011 1,98
Source : Rectorats
Ce tableau illustre des tendances propres chacune des acadmies. Les chiffres que celles-ci fournissent ne permettent de les comparer entre elles. En effet, certaines dentre elles ont prsent des taux valant pour les enseignants effectuant des HSA ; dautres ont indiqu des ratios sappuyant sur lensemble des effectifs enseignants, y compris ceux qui neffectuent pas dHSA. En tout tat de cause, sur les 19 rectorats rfrencs dans le tableau prcdent, 16 dentre eux indiquent une augmentation, parfois considrable, de la pratique de cette catgorie dheures supplmentaires, 2 autres constatent une stabilisation du nombre dHSA effectues et un seul indique une baisse en la matire. Les priodes de constatation sont, selon les rectorats, longues de 3 ou 4 ans, encadres par les rentres scolaires 2007-2008 2010-2011. Ce constat confirme les propos de M. Pierre-Yves Duwoye, alors secrtaire gnral des ministres de lducation nationale et de lEnseignement
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suprieur, tenus lors de son audition par le groupe de travail le 29 mars 2011. Il prcisait cette occasion que le nombre des heures supplmentaires effectues par les agents du ministre de lducation nationale est pass ces dernires annes de 1,1 1,5 par semaine. Le nombre des enseignants bnficiant de la prime, dun montant de 500 euros, institue par le dcret n 2008-927 du 12 septembre 2008 (instituant une prime spciale au bnfice des enseignants qui assurent au moins trois heures supplmentaires anne HSA d'enseignement dans l'enseignement secondaire) a augment durant cette priode. Les 16 rectorats ayant renseign cette information sur trois ou quatre annes dans la priode encadre par les rentres scolaires 2007-2008 2010-2011 constatent une croissance du nombre des enseignants bnficiaires de cette prime. Pour 12 dentre ces rectorats, la progression du nombre de ces bnficiaires sobserve chaque anne par rapport la prcdentes sur 3 ou 4 ans. b) Ltat a incit les enseignants faire des heures supplmentaires, parfois pour pallier les baisses deffectifs La pratique des heures supplmentaires par les enseignants a t encourage depuis 2007 par plusieurs leviers. Parmi les leviers financiers, le dcret n 2007-1430 du 4 octobre 2007 a tendu le bnfice de la loi Tepa en matire dexonrations dimpt sur le revenu et de cotisations sociales aux heures supplmentaires effectues par les enseignants. Cette mesure concerne tout autant les HSA que les heures supplmentaires denseignement (HSE) qui, selon le ministre de lducation nationale, sont verses ds lors que le service supplmentaire ne sinscrit pas dans un horaire rgulier. Il peut sagir notamment des heures faites pour assurer le remplacement dun enseignant absent pour une courte dure . Le ministre de lducation nationale indique que lapplication de la loi TEPA a reprsent un gain financier de 310 millions deuros pour les enseignants la rentre 2009. Deux autres mesures, prises au cours de la mme priode, ont rendu plus attractif le fait deffectuer des heures supplmentaires : le dcret n 2008-199 du 27 fvrier 2008 a relev le taux de majoration des HSE. Elles sont rtribues raison dun trente-sixime de la valeur dune HSA plus une majoration que le dcret du 27 fvrier 2008 a relev de 15 % 25 % ; la cration de la prime de 500 euros voque supra pour lexercice de 3 HSA .
(1)
(1) On note que le nombre des bnficiaires de cette prime slve 19 321 au titre de lanne scolaire 20092010 dans les 16 rectorats qui ont renseign cette question en rponse vos rapporteurs; soit une dpense pour ltat de presque 10 millions deuros pour ces seuls 16 rectorats.
279
ces leviers financiers se sont ajouts des augmentations du nombre des HSA et HSE proposes aux enseignants, pour des raisons parfois en lien direct avec la RGPP : avant son lancement, la rentre 2007, ont t notifies 58 500 HSA nouvelles pour pallier labsence de mise en uvre dune rforme, antrieurement programme, tendant allger certaines dcharges de service, dans le contexte de la suppression de 3 700 ETPT acte par la loi de finances initiale pour 2007. Cet exemple illustre, sil en tait besoin, que la baisse des effectifs a pu tre gage dans lducation nationale par la cration dheures supplmentaires. Le ministre de lducation nationale value le cot de cette mesure 81 millions deuros chaque anne ; au demeurant, la mme logique de substitution dheures supplmentaires des ETPT a conduit, selon le ministre, la mobilisation de 75 600 HSA pour permettre le non renouvellement de 4 200 emplois denseignants du second degr dans le public et le priv la rentre 2008 . Le ministre value le cot de cette mesure 107,5 millions deuros ; des montants denviron 100 millions deuros au total en 2008 et 2009 ont t inscrits pour le financement des heures supplmentaires ncessaires la mise en uvre du droit laccompagnement ducatif, mesure proprement dite de la RGPP. Le ministre constate qu entre lanne scolaire 2006/2007 et lanne scolaire 2009/2010, la dpense au titre des heures supplmentaires [hors charges] a progress de 328 millions deuros soit + 35 % dont [] 251,2 millions deuros au titre des trois catgories de mesures ci-dessus prsentes Au demeurant, les rectorats ont indiqu vos rapporteurs une augmentation constante des HSA attribues par le ministre durant la priode encadre par les quatre annes scolaires 2007-2008 2010-2011, alors mme que le nombre d heures postes attribues baissait souvent concomitamment en application directe du schma demplois et des suppressions deffectifs. Le tableau suivant illustre cette tendance.
280
HSA AFFECTES AU RECTORAT
volution 2007/2008 2010/2011 du nombre des HSA affectes au rectorat Proportion dHSA dans la dotation horaire de lanne 2007/2008 2008/2009 2009/2010 2010/2011 volution 2007/2008 2010/2011 de la proportion dHSA dans la dotation horaire + 29,82 % + 25,78 % + 15,28 % + 45,75 % + 80,00 % + 2,49 % - 8,33 % nc* + 41,73 % + 48,56 % + 20,99 % + 16,01 % + 8,04 % + 11,62 % + 5,06 % + 3,13 % + 3,84 % + 12,07 % + 23,29 % + 11,76 % + 23,00 % + 13,89 % + 18,10 %
Limoges Nice Aix Marseille Dijon La Runion Rouen Bordeaux Martinique Poitiers Grenoble Paris Toulouse Caen Corse Montpellier Amiens Clermont-Ferrand Nancy Metz Lyon Lille Reims Besanon Total
+ 25,85 % + 26,68 % + 11,03 % + 45,78 % + 39,18 % - 1,57 % - 7,18 % + 6,67 % + 42,65 % + 50,62 % nc* + 18,07 % + 4,,84 % - 2,74 % + 5,58 % 0,00 % + 2,34 % + 5,34 % + 20,29 % + 7,04 % + 15,98 % + 8,97 % + 10,70 %
5,7 7,02 7,52 6,47 5 11,64 9,6 nc* 6,83 6,61 8,1 7,37 8,71 7,23 7,9 8,63 7,56 9,69 6,01 8,5 10 3,6
6,5 7,46 8,57 7,72 8 11,9 9,4 nc* 7,39 6,69 8,9 7,73 8,73 7,51 8 8,75 7,62 9,77 6,51 8,82 11,6 3,9
7,4 7,9 8,58 9,01 9 11,91 10 nc* 9,87 7,77 9,7 8,27 8,87 8,19 8,2 8,76 7,7 10,16 7,05 9,22 12 4
7,4 8,83 8,75 9,43 9 11,93 8,8 nc* 9,68 9,82 9,8 8,55 9,41 8,07 8,3 8,9 7,85 10,86 7,41 9,5 12,3 4,1
*nc : non communiqu Source : non communiqu
Sur 21 rectorats ayant renseign ces informations : 18 indiquent que le nombre dHSA disponibles tait plus lev pour lanne scolaire 2010-2011 que pour lanne scolaire 2007-2008 ;
281
10 prcisent quelle progression du nombre des HSA mises leur disposition a t constate chaque anne par rapport lanne prcdente ; 20 constatent que la proportion dHSA dans la dotation horaire globale dont ils bnficient qui comprend la fois les HSA et les heures postes correspondant aux heures denseignement assures dans le cadre des obligations de service de droit commun a augment. Ce dernier point est important : il montre que la baisse des effectifs a t accompagne depuis 2007 dans tous les rectorats (sauf un) dune augmentation (dans la majorit des cas) ou dune moindre baisse (dans quelques cas) de la dotation en HSA. Cela indique que des HSA supplmentaires ont sans doute t proposes en compensation des baisses deffectifs : en effet, rien nempchait de faire varier la dotation en HSA comme la dotation en heures postes, si lobjectif avait t de stabiliser le nombre des heures supplmentaires effectues par chaque enseignant en poste. Au total, il est difficile de prciser quelle part de laugmentation du cot depuis 2007 des heures supplmentaires effectues par les enseignants pourrait tre prise en compte dans un bilan financier de la RGPP. Il est probable quune part non ngligeable de cette augmentation 328 millions deuros en 2010 par rapport 2007, cf. supra est induite par la baisse des effectifs issue des schmas demplois. Sajouterait cette part son cot au titre de la loi Tepa (1), ce qui pourrait conduire renchrir son montant denviron 25 % (selon le ministre de lducation nationale, la loi Tepa a constitu en 2010 un gain financier de 310 millions deuros pour un montant de rmunrations en heures supplmentaires de 1 274 millions deuros au titre de lanne scolaire 2009-2010). Le tableau suivant retrace ces enjeux.
(1) Non assujettissement limpt sur le revenu et aux cotisations sociales salariales.
282
VALUATION DU COT DES HEURES SUPPLMENTAIRES DANS LDUCATION NATIONALE
Anne scolaire 2006/2007 Cot des rmunrations pour tous types dheures supplmentaires Gains issus de la loi Tepa pour lensemble des heures supplmentaires effectues par les enseignants Cot total des heures supplmentaires effectues en plus depuis 2006/2007 946 millions deuros 2009/2010 1 274 millions deuros volution 2009/2010 par rapport 2006/2007 en euros + 328 millions deuros (a) 310 millions deuros en 2010 (c) en % + 34,7 % Part de lvolution dans le cot total 2009/2010 25,8 % (b)
a + c x b = 328,4 + 80 = 428 millions deuros 100
Source : chiffres du ministre de lducation nationale.
Il resterait donc dterminer quelle part, sans doute non ngligeable, des 428 millions deuros soit lvaluation approche du cot total des heures supplmentaires supplmentaires effectues par les enseignants sur la priode considre est imputable la RGPP pour la prendre en compte dans son bilan financier.

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3

INTRODUCTION.............................................................................................................. PRINCIPAUX CONSTATS ET RECOMMANDATIONS ..............................................

PREMIRE PARTIE : LA MTHODE DE LA RGPP...................................................

3.- Laccompagnement des changements induits par la RGPP ........................ 100

b) Linstallation sur le site de lArche de la Dfense du ministre de lcologie.... 153

NOMBRE DES MESURES DE LA RGPP

Rapport dtape du 13 mai 2009

Projet de rforme dont la phase de mise en oeuvre na pas encore t engage

Rapport dtape du 16 fvrier 2010

Rapport accompagnant les CMPP des 30 juin 2010 et 9 mars 2011

2009 valuation ex Constat ex ante post bruts Dpenses de personnel

2012 valuation ex ante bruts 1,0 0,8 nets 0,5

bruts 0,9 0,4

Dpenses dintervention Total

Source : Direction du budget

volution des effectifs 2008/2012

Plafond des autorisations demplois 2008

Affaires trangres et europennes

Alimentation, agriculture et pche

cologie, nergie, dveloppement durable

conomie, industrie et emploi

Enseignement suprieur et recherche

Intrieur, outre-mer et collectivits territoriales

Travail, relations sociales, famille, solidarit et ville, sant et sport

2 370 117 440

Total (Budget gnral)

Dfense (2008-2011) + 1 572 787 100 % 1 303 1 041 0% 3186 2 261 0%

1. Un rle danalyse et de prparation la dcision publique

Source : rapport rendu public loccasion du CMPP du 12 dcembre 2007.

Obligations de service Dcharges Formation Rmunrations Carrire Scurit

Mutualiser les ressources dencadrement et de gestion entre tablissements

2. Un rle relativement discret des cabinets privs daudit ?

Source : rapport rendu public loccasion du CMPP du 9 mars 2011.

1. Le paradoxe de la RGPP : prsence et absence du niveau politique

72,7 nd* 0,05 72,73 13,5 86,2

54,0 nd 0,05 54,01 13,5 67,5

58,2 21,7 0,1 80,0 11,6 91,7

28,8 9,4 0,1 38,3 11,6 50,0

54,2 nd nd 54,2 14,5 68,7

49,7 nd nd 49,7 14,5 64,2

40,1 7,2 0,2 47,5 12,1 59,6

38,5 9,3 0,2 48,0 12,1 60,1

48,2 2,3 0,1 50,6 14,4 65,0

45,8 5,2 0,1 51,1 14,4 65,5

49,7 7,7 0,1 57,5 11,7 69,2

53,3 11,8 0,1 65,2 11,7 76,8

44, 1 4,4 0,2 48, 7 12, 6 61, 3

39, 9 3,0 0,2 43, 1 12, 6 55, 7

38, 7 5,5 0,1 44, 3 10, 4 54, 7

40, 0 4,8 0,1 44, 9 10, 4 55, 3

39, 6 4,0 0,1 43, 7 12, 3 56, 0

41, 7 4,0 0,1 45, 7 12, 3 58, 0

34, 7 5,3 0,1 40, 2 11, 9 52, 1

41, 4 6,6 0,1 48, 1 11, 9 60, 0

35, 1 6 0,1 41, 2 12, 3 53, 5

38, 1 6 0,1 44, 2 12, 3 56, 5

nd nd nd 41, 2 12, 3 53, 5

nd nd nd 44, 2 12, 3 56, 5

41, 7 6 0,1 47, 8 11, 3 59, 1

36, 7 6 0,1 47, 8 11, 3 54, 1

* Prvision de la DGME ** PAP 2012

VOLUTION DES DPENSES DE PERSONNEL DE LA DGME

(en millions deuros)