QC French Report FINAL

Politiques et programmes sur la rduction de la pauvret
La lutte contre la pauvret et lexclusion par le dveloppement social au Qubec : un portrait des vingt dernires annes
Qubec
Par Pierre-Joseph Ulysse, Universit de Montral Srie des rapports sur le dveloppement social 2009 Commande par le CONSEIL CANADIEN DE DVELOPPEMENT SOCIAL
Politiques et programmes sur la rduction de la pauvret au Qubec

Par Pierre-Joseph Ulysse, Universit de Montral Srie des rapports sur le dveloppement social 2009 Commande par le Conseil canadien de dveloppement social
Pierre-Joseph Ulysse
Pierre Joseph Ulysse, Ph.D. en sociologie, est professeur luniversit de Montral dans le domaine des politiques sociales. Ses principaux champs de recherche portent sur la citoyennet, la justice sociale, la lutte contre la pauvret et lexclusion, les travailleurs pauvres ainsi que sur les enjeux sociaux, politiques et culturels de lintgration continentale des Amriques. Ses publications incluent Citoyennet et pauvret (2004) et de Territorialit, Lutte contre la pauvret et dveloppement social (2007). Il est aussi lauteur du rapport de recherche Travail et pauvret : Quand le travail nempche plus dtre pauvre (2006). Pierre Joseph Ulysse est coordonnateur du Groupe interdisciplinaire de recherche sur l'emploi, la pauvret et la protection sociale (GIREPS).
Srie de rapports sur le dveloppement social : Katherine Scott, rdactrice en chef Angela Gibson-Kierstead, assistante la recherche Ariane Emond , ditrice franais Cheryl Hamilton, ditrice Sommaires des rapports Nancy Colborne Perkins, rviseure et coordonnatrice de la production Susan Scruton, webmestre Jolimot, traduction
Copyright 2009 Conseil canadien de dveloppement social. Tous droits rservs. Aucune partie de ce rapport ne peut tre reproduite ou transmise sous quelque forme que ce soit ou par quelque moyen lectronique ou mcanique que ce soit, y compris la photocopie, ou par un systme de stockage ou dextraction de donnes, sans la permission crite de lditeur. Lanalyse, les opinions et les points de vue exprims sont ceux de lauteur et ne refltent pas ncessairement les positions ou les politiques du Conseil canadien de dveloppement social. ii Conseil canadien de dveloppement social www.ccsd.ca
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Table des matires

INTRODUCTION ............................................................................................................................................. 1 LA PAUVRET AU QUBEC : UN DFI DE SOCIT......................................................................................... 4 Un phnomne loin dtre marginal......................................................................................................... 4 Des cots multiples ................................................................................................................................... 5 De nombreux facteurs explicatifs ............................................................................................................. 5 LACTION PUBLIQUE ET LA LUTTE CONTRE LA PAUVRET ET LEXCLUSION AU QUBEC ............................ 6 Une socit civile mobilise et organise ................................................................................................. 6 Une action publique en mutation ............................................................................................................. 7 Les travailleurs pauvres: une thmatique peu prsente ........................................................................ 12 DES SCHMES DE PRATIQUES ..................................................................................................................... 13 Cinq entres majeures ............................................................................................................................ 14 DES MCANISMES, DES OUTILS ET DES INNOVATIONS .............................................................................. 18 Chevauchements et transversalits ........................................................................................................ 18 Deux modles daction philanthropiques? ............................................................................................. 19 Clauses dimpact et lutte contre la pauvret : nouveau langage ou nouvelle ralit? .......................... 23 Linstitutionnalisation de la recherche sociale ....................................................................................... 24 CONCLUSION............................................................................................................................................... 27 NOTES.......................................................................................................................................................... 29 BIBLIOGRAPHIE ........................................................................................................................................... 32
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INTRODUCTION
Quel pays veulent les Canadiens? Que devrait offrir le Canada ses citoyens? Une rcente enqute du Conseil canadien de dveloppement social (CCDS) dcline un ventail de rponses du grand public, parmi lesquelles figurent la scurit physique et psychologique, le respect des droits fondamentaux, les conditions de travail et revenu dcents, le partage quitable de la richesse collective, et la capacit pour tous de rpondre dignement et de manire autonome aux besoins essentiels de la vie et de contribuer un environnement durable (CCDS, 2008). Ces rponses tmoignent dune volont collective de voir le Canada, tout comme le Qubec, offrir de bons emplois et un filet de scurit sociale adquat. Ce sont l les deux piliers dune socit inclusive, conciliant croissance conomique, dveloppement durable et quit sociale. Gardant en tte ces proccupations, nous proposons de brosser le portrait des programmes, mesures et initiatives qubcoises adopts depuis une vingtaine dannes en vue damliorer les conditions de vie des plus dmunis dans les secteurs de lemploi, du revenu, de la sant, du logement, de la formation professionnelle et de linsertion en emploi. Nous mettrons en vidence comment le Qubec sy est pris pour laborer un ensemble de stratgies transversales arrimant la lutte contre la pauvret et lexclusion des initiatives locales de revitalisation urbaine, des projets de dveloppement durable dans des communauts rurales et la production de biens et de services par des entreprises dconomie sociale. En plus de dcrire les multiples facettes de ces stratgies, nous allons dgager les dynamiques sociales quelles entranent et reprer les formes daction et dintervention auxquelles elles donnent lieu. Nous reprenons notre compte la dfinition suivante du dveloppement social : un processus qui vise optimiser les conditions de vie de tous et leurs chances daccder au bien-tre, quelles que soient leur collectivit dappartenance ou leur groupe social. Les mcanismes du dveloppement social tendent aider les citoyens choisir la vie quils souhaitent et facilitent leur participation au processus socioconomique, leur insertion dans des rseaux sociaux dentraide ainsi que laccs la connaissance et la culture (CCDS, 2008). Nous abordons la lutte contre la pauvret et lexclusion la fois comme la porte dentre du dveloppement social et comme le socle sur lequel peut se construire un modle de socit solidaire. Un modle qui prenne en compte, au Qubec comme au Canada, lexistence de gens qui ne
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parviennent pas, mme au prix defforts significatifs, assurer leurs besoins de base par un travail rmunr, ni avoir un accs minimal un bien-tre matriel et psychologique. Ces remarques introductives rejoignent, maints gards, une conception largie de la pauvret qui fait largement consensus au Qubec, telle que lenvisage le Centre dtude sur la pauvret et lexclusion (CPE) : la pauvret sobserve au-del de la sphre conomique, touchant des aspects dordre social, tels que la participation des individus la socit, la sant ou lducation (CPE, 2008, 8). Cette conception imprgne tout autant les politiques publiques que les initiatives de la socit civile, et en particulier les organismes communautaires. Elle peut se dcliner en cinq grands principes en rfrence nos prcdents travaux (Ulysse, 2006; Ulysse et Lesemann, 2004; Ulysse et Lesemann, 2007; St-Germain, Ulysse et Lesemann, 2007). 1. La pauvret produit une exclusion de la vie en socit. 2. La pauvret et lexclusion ne se limitent pas aux seules dimensions conomiques et matrielles : elles entranent souvent une rupture du lien social et dimportants cots sociaux. 3. Au-del des politiques publiques provinciales ou municipales , une lutte efficace contre la pauvret exige une mobilisation concerte faisant appel autant aux forces du march quaux initiatives de la socit civile. 4. Ltat demeure lacteur central de cette lutte ainsi que le grand facilitateur du dveloppement social et humain. 5. La lutte contre la pauvret et lexclusion repose sur un travail de maillage des acteurs sociaux. Ces prmisses se refltent autant dans les stratgies qubcoises de lutte contre la pauvret et lexclusion que dans lensemble des initiatives de dveloppement social. Ces stratgies sappuient en effet sur un large consensus social auquel adhrent des acteurs publics, privs, communautaires et universitaires, qui se trouvent souvent runis autour dune mme table pour discuter les problmes, noncer les enjeux et proposer des modalits daction et dintervention. Au-del du partenariat et de la concertation, ce travail darrimage des acteurs et de convergences des logiques daction teinte bien plus que les processus dlaboration des politiques publiques au Qubec. Il implique et cest l le rle cl du cinquime principe un jeu dinteractions faisant appel moins la confrontation idologique qu la culture dargumentation, de dlibration et de compromis (Ulysse et Lesemann, 2004; Ulysse, 2006, 2007). On la vu, les enjeux de la lutte contre la pauvret et lexclusion dpassent largement la satisfaction des besoins matriels et physiques. Ils alimentent une rflexion sur lenvironnement social et sur les moyens dencourager lautonomie des citoyens quant leur capacit de penser des projets de vie, de faire des choix, de trouver des rponses leurs aspirations sociales, leurs espoirs et leurs rves. Lenvironnement social dans lequel volue chaque citoyen contribue moduler les opportunits qui lui sont offertes ainsi que les types de contraintes quil rencontrera tout au long de son parcours de vie (Bernard, 2006; Bernard et McDaniel, 2008). Bien moins quun tat individuel, la pauvret est une constellation dexpriences vcues par des acteurs porteurs daspirations, de projets et de capacits, mais confronts diffrents types de limites , de
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contraintes et de barrires (McAll et al., 2001). Elle rsulte dun double mouvement de dqualification affaiblissement de lintgration par le travail et de fragilisation affaiblissement de lintgration par les rseaux sociaux dentraide. La pauvret nest pas seulement un manque de ressources, elle devient son tour un obstacle laccs aux ressources, au dveloppement de lindividu et la participation civique.
Le cheminement de notre rflexion

Les cinq principes que nous venons dvoquer, et le consensus social qui en dcoule, constituent le cadre implicite de ce chapitre structur en quatre parties. La premire prsente un profil chiffr de la pauvret au Qubec, des cots quelle reprsente ainsi quun survol des diffrents facteurs explicatifs de cette ralit. La deuxime partie examine les politiques publiques, les programmes, les mesures et les modles de pratiques destines contrer la pauvret et lexclusion au Qubec. Nous raffirmons lide que la lutte contre la pauvret est un processus dynamique qui interfre avec les univers politique, social, conomique et culturel. Cest le propos de la troisime partie de ce chapitre. Sans prtendre lexhaustivit, nous y prsentons cinq entres majeures lemployabilit et la rinsertion en emploi, la lutte contre la pauvret et lexclusion, la sant publique, le dveloppement local et laction territoriale intgre , qui sont inscrits dans les schmes de pratiques quappliquent les diffrentes institutions dans leur combat contre la pauvret. Une grille danalyse permet de reprer les rseaux dacteurs sociaux et dvaluer leurs approches, conceptions, objectifs, enjeux et tensions propres. Nous y identifions galement quelques domaines dintervention dfense des droits, employabilit, insertion sociale et professionnelle, logement, loisirs, sant et services sociaux. Enfin, la quatrime partie, plus analytique, sintresse aux mcanismes, aux outils et aux innovations. Elle expose plusieurs facettes des dynamiques luvre du point de vue social, politique et universitaire. tre pauvre ne signifie pas seulement ne pas tre en mesure de salimenter, de se vtir ou de se loger convenablement et ne pas russir acquitter ses factures. Cest aussi tre continuellement endett et devoir constamment choisir entre nourrir ses enfants et payer le loyer. Pour reprendre les mots de Lannuzel 1, tre pauvre cest surtout ne pas avoir un accs, mme minimal, aux trois garanties offertes par ltat dans notre socit emploi, revenu et protection sociale. Cest aussi ne pas pouvoir participer aux trois dimensions des relations sociales tat, march, socit civile. Enfin, cest disposer dun faible rseau dentraide interpersonnelle famille, collectivit, organismes communautaires, etc. La lutte contre la pauvret sinscrit toujours dans un contexte social donn. Au Qubec, elle est dabord tributaire des principaux systmes de mdiation et des liens dinterdpendance que prsuppose la vie dans une socit dmocratique. Elle commande, ds lors, autant de travailler rparer les fractures sociales au niveau local qu recrer les liens plus larges de citoyennet ce qui est au coeur de la cohsion sociale.
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LA PAUVRET AU QUBEC : UN DFI DE SOCIT

Plusieurs tudes qubcoises rcentes reconnaissent que la pauvret est un problme de socit plus rpandu quon le croit (CST, 2007, Conseil consultatif de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale, 2008). De fait, selon les donnes de 2002, une personne sur 10 vit dans la pauvret au Qubec2. Fait souligner cependant, les pauvres ne reprsentent ni un groupe part, ni une catgorie particulire : en effet, on y trouve indistinctement des jeunes, des femmes, des immigrants, des Qubcois de souche, des Autochtones, des membres des minorits visibles, des personnes en chmage comme des travailleurs.
Un phnomne loin dtre marginal

Il est erron de considrer la pauvret comme un phnomne qui serait marginal dans une socit dabondance. De fait, en 2006, plus dun demi-million de personnes, dont 24 % denfants, dpendaient de laide sociale (soit 340 893 mnages prestataires). Une tude mene en 2007 faisait tat de 341 538 mnages prestataires de programmes daide financire, selon la mesure de faible revenu aprs impt (CPE, 2008). Ces bnficiaires appartiennent divers groupes : 75 % de personnes seules, 13,6 % de familles monoparentales, 6,3 % de familles biparentales, 16 761 couples sans enfant (4,9 %) et 832 mnages de conjoints dtudiants (0,2 %). Enfin, parmi les mnages prestataires, plus de 60 % sont considrs comme nayant pas de contraintes lemploi et prs de 40 % comptent au moins un adulte prouvant de telles contraintes (CEPE, 2008). Si on enregistre un recul du taux de faible revenu de 1997 2004 ce taux passe de 11,9 % 9,0 % selon la mesure de faible revenu aprs impt et de 19,3 % 11,5 % selon les seuils de faible revenu aprs impt , en 2005, on assiste plutt une remonte de ces taux, qui grimpent respectivement 9,7 % et 11,8 % (CPE, 2008). Cette mme anne 2005, on constatait que prs de la moiti des personnes faible revenu taient des gens seuls et quun peu plus de la moiti des familles faible revenu navait aucun revenu demploi. Autre fait souligner, le taux de travailleurs pauvres slevait 46,6 % parmi les mnages faible revenu 38,3 % bnficiant dun seul revenu demploi et 8,2 % de plus dun. Toujours en 2005, en examinant les ressources financires des personnes seules faible revenu, on remarque quune majorit vit surtout dallocations de ltat (57,1 %), un quart de salaires (25,8 %), 10,8 % dautres sources (pensions, rentes de retraite, placements) et, enfin, 6,3 % dun travail autonome. Les groupes les plus fortement exposs la pauvret sont les sans-emploi (68,2 %), les jeunes de 18 24 ans (58,1 %), les personnes sans diplme dtudes secondaires (55,0 %), celles ayant une limitation au travail (52,9 %), et les minorits visibles (43,8 %). Enfin, trois groupes courent plus de risque de se retrouver dans la catgorie faible revenu : les personnes ayant une limitation au travail (28,4 %), les minorits visibles (20,8 %) et les immigrants arrivs aprs 1976 (20 %).
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Des cots multiples

Le quatrime bilan du plan daction gouvernementale du ministre de lEmploi et de la Solidarit sociale estime plus de 3,3 milliards de dollars sur cinq ans les sommes dj investies pour implanter lensemble des mesures du plan daction 2004-2009 (MESS, 2008). On ne peut nier quil sagisse dune facture leve pour la socit qubcoise. Nanmoins, il faut la comparer avec les normes cots de la pauvret et sa longue liste deffets long terme sur les plans social et humain (Conseil consultatif de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale, 2008). Citons en quelques-uns : dvalorisation de soi, problmes de sant physique et mentale, dcrochage et chec scolaire, toxicomanie, isolement, manque de participation sociale, affaiblissement des solidarits, etc. Plusieurs tudes qubcoises arrivent la conclusion que les enfants de familles dfavorises sont en moins bonne sant que ceux de milieux privilgis, quils courent plus de risque dhospitalisation et que leur esprance de vie la naissance est infrieure plus de 10 ans. voluant dans des environnements sociaux dgrads et inadquats, ces jeunes sont plus nombreux dans le circuit de la protection de la jeunesse, leur taux de dcrochage au secondaire est plus marqu (36,6 %) que dans les milieux les plus aiss (19,6 %) et ils sont plus judiciariss (Bellot, 2008). Selon dautres chercheurs, la pauvret a de fortes incidences sur la violence faite aux enfants, que ce soit en termes de ngligence, dabus et dabandon, ou de taux de placement hors de la famille (Van de Sande et Renault, 2001, McAll et coll., 2001).
Ces donnes mettent en vidence le fait que les cots de la pauvret ne sauraient se rduire ses seules dimensions conomiques ni son impact sur les dpenses publiques. Les situations de pauvret, ce sont aussi les barrires, les dfis et les obstacles auxquels font face les jeunes des milieux dfavoriss pour russir leur trajectoire sociale et professionnelle et se sortir de la dpendance aux programmes dassistance. Pour paraphraser la clbre formule de Camil Bouchard (1989), la pauvret nest pas seulement une courbe dangereuse pour les jeunes; elle prive les socits qubcoise et canadienne de potentialits ncessaires leur dveloppement durable. ce titre, elle constitue un handicap au dveloppement dune socit pleinement participative et dmocratique ainsi quun frein la construction dun avenir commun et dune gouvernance partage.
De nombreux facteurs explicatifs

Les dterminants de la pauvret sont varis (Frchet et Lanctt, 2003; Lvesque, 2005). Il peut sagir autant des limites personnelles des individus que des bouleversements du march du travail, de la prcarisation des services publics et de lincapacit du rgime canadien protger ses citoyens les plus dmunis. Au Qubec, les discours blmant les pauvres pour leur propre situation se font rares. On voque plutt des lacunes individuelles lies une combinaison de facteurs dordre structurel : la dlocalisation des emplois vers ltranger, la dvalorisation des qualifications traditionnelles, laffaiblissement des mcanismes de transferts sociaux, les faibles salaires, les rorientations de ltat qubcois, la baisse defficacit des services publics et, enfin, les transformations de la structure familiale. Cependant, mme si on cible souvent le caractre inadquat des mcanismes de distribution
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sociale pour les personnes hors emploi et celles frquemment en chmage, ce sont plutt le faible salaire et la prcarit du travail temps partiel qui reprsentent les premiers facteurs de pauvret pour les travailleurs des deux sexes, au Qubec comme au Canada (Jackson, 2004, Ulysse et coll., 2006).
La pauvret prend des formes varies et elle peut tre temporaire ou chronique. Les facteurs explicatifs sont dordre individuel ou collectif : problmes de sant physique et mentale, faible scolarit et manque de qualifications professionnelles, divorce, maladie, vieillesse etc. Gnralement, les situations de pauvret sont maintenues par une combinaison de facteurs structurels sur lesquels lindividu dmuni na aucune prise : dsindustrialisation et dlocalisation de lemploi, fermeture dentreprises, rcession conomique, dcroissance du march interne et restructurations salariales, discrimination en emploi et dans le logement, ingalits de sant, manque daccs la communication et linformation, politiques fiscales rgressives, lacunes du filet de protection sociale, etc.
LACTION PUBLIQUE ET LA LUTTE CONTRE LA PAUVRET ET LEXCLUSION AU QUBEC

Nous allons maintenant examiner les multiples croisements entre les actions citoyennes, portes par les groupes sociaux, et les rformes des politiques publiques opres par ltat, et voir comment cette situation a marqu les orientations de la lutte contre la pauvret et lexclusion au Qubec. Pour ce faire, nous reviendrons sur le consensus social ayant cours au Qubec, sur les diverses conceptions de la pauvret et sur les manires dy remdier, tel quannonc dans lintroduction.
Une socit civile mobilise et organise

Au cours des 20 dernires annes, plusieurs mouvements de mobilisation populaire et des coalitions rgionales sont apparus au Qubec pour lutter contre la pauvret et renforcer les solidarits collectives. En 1987, Solidarit Populaire Qubec (SPQ) organise la premire Commission populaire sur le dsengagement de ltat, puis, en 1990, une Commission itinrante ayant pour thme Le Qubec quon veut btir, avant dadopter en 1994 la Charte dun Qubec populaire (1994)3. Au cours des lections provinciales de 1998, le SPQ se mobilise autour de deux enjeux : un bon gouvernement, porteur dun projet de socit bas sur lquit et la justice sociale, et un changement social fond sur la redistribution de la richesse et llimination de la pauvret 4. Les dix revendications formules lors de la Marche des femmes5 (dite Du Pain et des roses) ont contribu rintroduire la question de la pauvret dans le dbat politique et conscientiser lopinion publique lgard des consquences de politiques publiques, qualifies de nolibrales, sur notre capacit collective de lutter contre la pauvret et lexclusion. Cette marche apparat dautant plus marquante que plusieurs de ses revendications notamment celles dappauvrissement zro et dinvestissement dans les infrastructures sociales vont trouver des chos. Dabord auprs des participants sociaux du Sommet sur lconomie et lemploi de 1996, puis dans lorganisation du Forum
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de dveloppement social de 19986. Ensuite dans le mouvement autour du Carrefour pastoral en monde ouvrier (CAPMO) qui veut contrer la rforme de laide sociale de 1998, juge rpressive et discriminatoire. Cette dernire offensive, qui a conduit la formation du Collectif pour une loi sur llimination de la pauvret7, a abouti en 2000 au dpt lAssemble nationale dun Projet de loi-cadre visant llimination de la pauvret, endoss par plus de 215 000 citoyens. Elle a surtout contribu crer les conditions politiques ncessaires llaboration de la loi 112, la Loi visant lutter contre la pauvret et lexclusion, adopte lunanimit le 13 dcembre 2002.
Une action publique en mutation

Les annes 1990 sont tout aussi marquantes lgard des transformations de laction publique en matire dintervention sur la pauvret et lexclusion. Le rgime daide sociale a connu trois grandes rformes la rforme de la scurit du revenu (1989), celle du soutien du revenu (1998) et celle de laide aux personnes et aux familles (2005) dont le point commun est de proposer la rinsertion en emploi comme principal mcanisme de lutte contre la pauvret. Ce changement de paradigme fait bien plus que simplement privilgier lapproche responsabilisant les individus de leur pauvret et la pertinence des mesures sociales. Lemployabilit devient le matre mot de cette rforme en trois temps : reprogrammation du rgime qubcois daide sociale, individualisation de la pauvret et recul du concept du droit laide de ltat. Lemployabilit devient le cadre idologique la lumire duquel sest opre la superposition des enjeux associs la lutte contre la pauvret et ceux relatifs la lutte contre la dpendance. Organis dans le but dassainir les finances publiques, le Sommet sur lconomie et lemploi de 1996 constitue un autre moment charnire dans la rorientation de laction gouvernementale en matire de lutte contre la pauvret et lexclusion. Face un impratif conomique clair, les forces sociales prsentes ont fait valoir limportance de faire cohabiter lobjectif gouvernemental datteindre le dficit zro avec la ncessit de protger le cinquime de la population, la plus dmunie et la plus vulnrable, et de renforcer la clause dappauvrissement zro. Elles ont arrach lengagement dindexer les prestations daide sociale et dabolir la rduction des prestations en cas de logement partag. En matire dinfrastructures sociales, le comit de lconomie sociale a obtenu le versement de 252 millions de dollars sur trois ans pour financer lconomie sociale dans les services de soins de sant et de bien-tre, dentraide collective, de dveloppement local, de lutte contre la pauvret et lexclusion, etc. Enfin, en 1999, la cration du Chantier de lconomie sociale sest fait paralllement au lancement du Rseau dinvestissement social du Qubec (RISQ), pourvu dun fonds de 23 millions de dollars dont 19 venaient du secteur priv. Lautre mcanisme notoire reste la mise sur pied dun Fonds de lutte contre la pauvret par la rinsertion au travail (1997). Il est financ partir de la fiscalit et dune taxe temporaire : de 0,3 % de limpt sur le revenu pour les particuliers, de 2,8 % pour les entreprises, plus une contribution gale 3 % de la taxe sur le capital vers payable pour lanne, dans le cas des institutions financires. Ce mode de financement hybride a permis, de 1997 2001, damasser la somme de 334 842 554 $. Les rapports annuels de 1999 et de 2001 notent que le Fonds soutient 2100 projets et cre 17 000 emplois. Selon le
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bilan des rsultats dress par deux tudes externes commandes par le ministre de lEmploi et de la Solidarit sociale (MESS), le niveau de satisfaction des participants atteint 85 % dans le cadre des projets de formation et 92 % chez les salaris. Sappuyant sur ces rsultats, le ministre de la Solidarit sociale de lpoque, Andr Boisclair, reconnat que le Fonds constitue un outil efficace qui, en trois ans, a permis 20 000 personnes dont 80 % de prestataires et une forte proportion de femmes de participer un projet li linsertion en emploi, la formation en emploi ou la cration demploi. Cest aussi sur ces rsultats que sest appuye la dcision gouvernementale de reconduire, en 2000, le Fonds pour une priode de trois ans avec une enveloppe de 160 millions de dollars.
Les centres de la petite enfance (CPE)

Le 21 novembre 1997, date dentre en vigueur de la loi 35 (Loi sur lquit salariale), marque un grand pas dans le refus des disparits salariales et des ingalits de revenu bases sur le genre, avec lentre en vigueur de la loi 35 ou Loi sur lquit salariale. Retenons toutefois que la mise sur pied du rseau des Centres de la petite enfance (CPE), instaur aussi en 1997, demeure lune des mesures les plus originales et les plus dterminantes. Il sagit de laboutissement de plus de 30 ans de lutte et d'implication des femmes dans les garderies populaires. Ces garderies contribution rduite 5 $ par jour au dpart et 7 $ aujourdhui accueillent les enfants dge prscolaire, ceux de la maternelle et ceux qui sont sans services de garde dans leur cole. Les enfants dont les parents sont prestataires de laide sociale profitent gratuitement de ces services sils les frquentent un minimum de 23,5 heures par semaine, alors quune compensation maximale de 3 $ par jour est verse aux familles de travailleurs faible revenu admissibles au programme de supplment de revenu de travail. Intervenant une tape cruciale du dveloppement des jeunes enfants, les CPE constituent un important outil collectif de soutien aux apprentissages des enfants et daccompagnement des parents. Selon divers observateurs, non seulement ce rseau de garderies dispense-t-il des services ducatifs de qualit accessibles et adapts aux besoins des parents, mais il facilite la conciliation famille-travail, la rinsertion en emploi des parents prestataires, notamment des femmes monoparentales (Dandurand, 2003). Par le fait mme, il contribue attnuer les risques de transmission intergnrationnelle de la pauvret et de lexclusion.
Il existe environ 1000 CPE, financs 80 % par la fiscalit, cest--dire par les contribuables et les entreprises. On y compte plus de 200 000 places, prs de 40 000 employs et 7000 parents administrateurs qui forment, en fait, les deux tiers des conseils d'administration. Contrairement la logique utilisateur-payeur, ce soutien aux familles est conu de manire ne pas pnaliser les enfants des milieux dfavoriss ni les parents nayant pas les moyens de supporter des cots levs. En dpit des limites des CPE, des critiques et des oppositions leur sujet, on peut y voir lexpression dune solidarit intergnrationnelle multiforme.
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La loi 112 et ses mesures

La publicisation de la lutte contre la pauvret et lexclusion a connu un important dnouement avec ladoption, lunanimit par lAssemble nationale, de la Loi visant lutter contre la pauvret et lexclusion sociale, en 2002. Reprenant certains aspects du projet de loi-cadre du Collectif pour un Qubec sans pauvret, le lgislateur sest donn lobjectif dinscrire, en 2013, le Qubec au nombre des nations industrialises comptant le moins de gens vivant dans la pauvret. Cette loi a entran des changements notables (Nol, 2003). Tout dabord, lintroduction du principe dune prestation minimale cest--dire un barme-plancher intouchable assure dsormais lexistence dun seuil en de duquel une prestation ne peut tre rduite en raison de lapplication de sanctions administratives, de la compensation ou du cumul de celles-ci (art. 14.2). De plus, la loi envisage, pour les prestataires de laide sociale, la possibilit daccumuler de plus grands actifs et avoirs personnels. Linsertion de la clause dimpact lune des principales revendications du Collectif oblige aussi le gouvernement vrifier que ses dcisions nont pas dimpact ngatif sur les populations vivant en situation de pauvret (art. 20). Enfin, la loi tablit la prennit du Fonds qubcois dinitiatives sociales (FQIS) comme outil de soutien aux initiatives locales de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale.
Dans la foule du consensus social voqu dans notre introduction, larticle II de la loi 112 dfinit la pauvret comme la condition dans laquelle se trouve un tre humain qui est priv de manire durable des ressources, des moyens, des choix et du pouvoir ncessaires pour acqurir et maintenir son autonomie conomique et favoriser son inclusion active dans la socit qubcoise . La nouvelle loi engage aussi le gouvernement favoriser la participation citoyenne des personnes en situation de pauvret et dexclusion et des organismes qui les reprsentent (art. 10.1), soutenir les initiatives locales et rgionales spcifiques (art 10.2) et responsabiliser les entreprises et lassociation des partenaires du march du travail (art 10.3). Toujours selon la loi, la pauvret na pas seulement des effets ngatifs sur la croissance conomique , elle entrane des rpercussions ngatives sur la cohsion sociale et elle entrave la participation des individus la vie dmocratique.
Arriv au pouvoir en 2003, le gouvernement libral de Jean Charest met en place le Plan daction en matire de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale qui fixe les orientations du FQIS. Ce dernier doit financer les plans locaux, exprimenter de nouvelles avenues et raliser des projets souscrivant lapproche territoriale intgre. Deux organismes qui se rvleront fort actifs voient alors le jour : le Centre dtude sur la pauvret et lexclusion (CPE), relativement autonome, et le Comit consultatif de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale o sont reprsents les divers milieux concerns. La premire mission du Comit est de conseiller le ministre dans le Cadre de la Stratgie nationale de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale8. En juillet 2005, le gouvernement adopte la loi 57, la Loi sur laide aux personnes et aux familles, qui instaure trois programmes : le Programme daide sociale pour les personnes aptes lemploi, le Programme de solidarit sociale pour les personnes avec des contraintes en emploi et le Programme Alternative Jeunesse, sadressant aux moins de 25 ans. La loi 57 rintroduit la notion stigmatisante de laide dans le rgime dassistance publique, mais elle maintient le principe de barme-plancher recommand par la loi 112.
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Le recentrement sur les familles en emploi

Larrive du gouvernement Charest va rorienter les stratgies qubcoises de lutte contre la pauvret vers les familles, en particulier les familles de travailleurs faible revenu. Entr en vigueur en janvier 2005, le programme Soutien aux enfants offre un crdit dimpt remboursable et indexable qui vise couvrir les besoins des enfants de moins de 18 ans, indpendamment du statut socioprofessionnel et conomique des familles. Pour lanne 2006, selon le gouvernement, ce programme a cot 2 milliards de dollars. En 2008, une famille monoparentale prestataire de laide sociale ayant un enfant charge a reu la somme de 2857 $, tout comme une famille monoparentale de travailleur faible revenu (infrieur 31 984 $) ayant aussi un enfant charge. La seconde mesure adopte en 2005, la Prime au travail, savre un crdit dimpt non remboursable, destin aux mnages faible et moyen revenu. Elle cherche renforcer leur intrt envers un emploi ou le conserver. La premire anne de son implantation, cette mesure a permis de distribuer 330 millions de dollars auprs de 543 100 familles. En 2008, la prime maximale atteignait 517,72 $ dans le cas dune personne seule, 2 218,80 $ pour une famille monoparentale, 801,08 $ pour un couple sans enfant et 2861 $ pour un couple avec enfants. En matire de logement social, abordable ou adapt pour les personnes handicapes, Qubec prvoit dans son Plan daction 2004-2009 construire 16 000 nouveaux logements sociaux, nombre qui grimpe ensuite 20 000. De plus, on accorde la gratuit des mdicaments deux nouveaux groupes, soit les prestataires de laide sociale et les personnes de 65 ans ou plus, recevant plus de 94 % du montant maximal du supplment de revenu garanti (SRG). Ces deux catgories viennent sajouter aux prestataires du Programme de solidarit sociale (selon la loi 57) et aux enfants charge, dj touchs par cette mesure dans le cadre du rgime public dassurance mdicament. Pour stimuler lintgration socioprofessionnelle des prestataires, en 2006-2007, le gouvernement cre trois programmes daide et daccompagnement : Devenir, Interagir et Russir. Devenir offre un encadrement de 12 mois pour prparer les personnes aptes intgrer un service public daccs lemploi, tandis que Interagir met laccent sur les habilets, les attitudes et les comportements ncessaires linsertion sociale des prestataires pour qui laccs au march du travail nest envisageable qu long terme. Quant au programme Russir, il vise les prestataires ayant des contraintes svres lemploi : il sagit dune aide financire qui sajoute celle quils reoivent dj pour faciliter leur retour des tudes secondaires qualifiantes ou postsecondaires. Pour les jeunes de moins de 25 ans, on instaure en 2006-2007, deux nouvelles mesures, Alternative Jeunesse et Jeunes en Action, dans le cadre de la loi 57. Alternative Jeunesse veut aider les jeunes acqurir les comptences et habilets ncessaires leur autonomie personnelle, sociale et professionnelle . La participation au programme est volontaire et donne droit, selon un principe de contrepartie, une intervention personnalise et une aide financire double dune allocation jeunesse. En retour, le prestataire doit faire une dmarche dinsertion professionnelle. La seconde mesure, Jeunes en action, sadresse ceux qui prouvent de graves difficults socioprofessionnelles sintgrer sur le march du travail.
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Enfin, le Pacte pour lemploi prvoit une somme de prs dun milliard de dollars, soit 548 millions provenant de ltat et de 439 millions du secteur priv (Gouvernement du Qubec, 2008). Cet investissement cherche rduire de 50 000 le nombre de prestataires de laide sociale et augmenter de 52 000 les personnes accompagnes par les services demploi dans leurs dmarches dinsertion en emploi ou de formation. Les mesures du Pacte pour lemploi incluent une hausse du salaire minimum passant de 8 $ 8,50 $ (en vigueur depuis le 1er mai 2008), des supplments de revenu aux prestataires de laide sociale ainsi que de nouvelles prestations pour les personnes handicapes et les immigrants rcents. En outre, lallocation daide lemploi passe de 30 $ 45 $ par semaine. Un nouveau soutien accorde 25 $ par semaine aux chefs de famille monoparentale participant une mesure donnant droit aux allocations daide lemploi.
Un bilan positif ?
Selon le troisime bilan (2006-07) du Plan daction prsent par le gouvernement, la mise en uvre des diffrentes mesures, laccumulation des transferts gouvernementaux et les crdits dimpt ont t favorables aux familles, bien davantage quaux personnes seules. De 2003 2007, le revenu disponible dune famille monoparentale prestataire de laide sociale et ayant deux enfants charge a augment de 25,3 %, passant de 17,247 $ 21 608 $, alors que laugmentation pour un couple dans la mme situation atteint 26,4 % (MESS, 2007)9. Pour la mme priode, une famille monoparentale comprenant un travailleur temps plein, salaire minimum, et ayant un parent charge a vu son revenu disponible augmenter de 23,3 %, passant de 19 989 $ 24 650 $, tandis que cette hausse atteint 21,9 % dans le cas dune famille monoparentale prestataire de laide sociale. Sil sagit dun couple ayant un enfant et dont un parent travaille temps plein au salaire minimum, laugmentation atteint 20 % (22 779 $ 27 334 $) et 23,7 % pour les couples prestataires (16 278 $ 20 140 $). La situation des personnes seules reste toutefois inquitante, la hausse stablissant respectivement 12,3 % dans le cas des individus travaillant temps plein au salaire minimum et 4,8 % pour les prestataires. Si le Comit consultatif de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale (2008) a reconnu les progrs raliss depuis ladoption en 2004 du Plan daction gouvernemental en matire de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale 2004-2009, il na pas manqu de relever les effets ngatifs des hausses tarifaires des biens de base sur la capacit des personnes faible revenu de rpondre leurs besoins essentiels et de se sortir de la pauvret. De ce point de vue, les hausses des prix la consommation contribuent fragiliser davantage les personnes faible revenu, miner leur capacit dautonomie, de mme qu relcher les mailles du filet de scurit sociale que le Plan daction entendait contribuer resserrer. De lavis du Conseil, la persistance de la pauvret dcoule de lcart entre un revenu insuffisant et un niveau de dpenses pour les besoins essentiels, que narrivent combler ni le revenu demploi ni les transferts sociaux.
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Dans leur avis publi en 2008, les membres du Conseil consultatif de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale observent une hausse significative du prix des biens de base au cours des dernires annes, soit 13,5 % pour llectricit (2003 2007), 37,2 % pour le gaz naturel et 49,5 % pour le mazout (2000 2006). Pour le transport en commun, les cots ont grimp de 18 % entre 2004 2006 pour les personnes faible revenu, mais ont doubl en milieu rural, et ceci sans tenir compte de la crise ptrolire du deuxime semestre de 2008. Le cot de lalimentation a, lui aussi, progress de 11,1 %, avant lavnement de lactuelle crise alimentaire mondiale. Enfin, le cot du logement a augment de 15,3 % de 2000 2006, notamment cause de la hausse des cots de lnergie. Quant aux consquences de cette situation, la position du Conseil (2008) est claire. Il estime que les hausses tarifaires affectent autant les familles que les personnes seules, autant les personnes hors emploi que les personnes faible revenu ; elles constituent une brche dans les efforts pour rduire la pauvret et assurer une meilleure redistribution des revenus . Elles font en sorte que trop dindividus en situation de pauvret se trouvent privs des ressources, des moyens et du pouvoir ncessaires pour acqurir et/ou maintenir leur autonomie financire et favoriser leur participation la socit.
Les travailleurs pauvres: une thmatique peu prsente

Dans la foule de la cration de la Prime au travail, le gouvernement du Qubec adopte un ventail de mesures pour faciliter, entre autres, la rinsertion en emploi des chmeurs et des prestataires de laide sociale. Les initiatives annonces dans le Pacte pour lemploi renforcent lide que le gouvernement considre lemploi comme le principal mcanisme de lutte contre la pauvret. Elles sinscrivent parmi les choix dj arrts qui vont des mesures de rinsertion (finances par Emploi-Qubec) aux crdits dimpt en faveur des travailleurs prcaires. compter du 1er avril 2008, le Supplment la prime au travail, un crdit dimpt pour les exprestataires ayant cumul 36 mois laide sociale (au cours des derniers 42 mois) cherche les inciter conserver leur emploi. Administre par Revenu Qubec, cette mesure fiscale de 200 $ mensuellement (pour une priode maximale dun an) vise rendre le travail rmunr plus attrayant pour les travailleurs faible revenu. La personne admissible peut en faire la demande au moment de sa dclaration de revenus ou opter pour des versements mensuels anticips, auquel cas, elle remplit un formulaire dans Internet ou au centre local demploi (CLE). la lumire de ces mesures, on peut dire que le Qubec labore, en matire de lutte contre la pauvret et lexclusion, un double discours : celui dactiver les mesures de protection sociale (Dufour, Boismenu et Nol, 2003) et celui de rendre le travail rmunrateur (Jenson, 2004). Pour ce faire, il combine des mesures dinsertion en emploi, des crdits dimpt destins aux travailleurs bas revenu et une hausse rgulire du salaire minimum. Entre mai 2006 et mai 2008, celui-ci a pass de 7,75 8,50 $10. Toutefois, sil est clair que ces stratgies ont le potentiel dencourager les personnes admissibles intgrer le march du travail et daccrotre le taux doccupation en emploi de clientles cibles (femmes, mres monoparentales, jeunes, etc.), on peut sinterroger sur la manire dont elles vont stimuler la cration demplois en mesure daider les nouveaux travailleurs sortir de la pauvret.
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En fait, selon les statistiques disponibles, le nombre demplois prcaires atypiques a cru considrablement au Qubec au cours des trois dcennies, passant de 424 747 (16,7 %) en 1976, 1 252 232 en 2001 (36,4 %). Entre 1984-2004, la proportion de femmes travaillant temps partiel a augment de 24,5 % 26,3 %; chez les hommes, cette proportion est passe de 9 % 11 %. Un travailleur temps plein (40 heures), pay au salaire minimum (8,50 $), vit en 2008 sous le seuil de faible revenu de 2005 de Statistique Canada, soit avec 17 680 $ compars aux 18 371 $ (en 2005). Ces nouvelles formes de pauvret affectent nombre de travailleurs, notamment les moins scolariss, les femmes monoparentales, les jeunes dcrocheurs, les nouveaux immigrants et les travailleurs autonomes (Ulysse, 2006a, Picot et Myles, 2005). Derrire ces statistiques se cachent, bien sr, des conditions de vie difficiles, des expriences de vie dvalorisantes et surtout des rapports sociaux ingalitaires. La majorit des personnes pauvres se trouvent non pas lextrieur du march du travail, mais son extrme priphrie, l o elles nont accs ni aux protections, ni aux garanties que leur statut de travailleur salari devrait leur fournir. La pauvret rsulte aujourdhui bien plus dun continuum emploi/sous-emploi/non emploi que de la dichotomie emploi/hors emploi. Dans la mesure o le pauvre est souvent celui qui travaille dans des conditions prcaires et peu protges par le droit du travail, il devient imprieux de rajuster notre discours sur la persistance de la pauvret et den examiner les nouveaux paradoxes. Il faut dsormais mettre en perspective le renforcement des ingalits structurelles entre les groupes sociaux soumis diffremment aux alas de la mondialisation et rimprgner nos reprsentations sur la pauvret des ralits contemporaines. Cest en ce sens quil apparat regrettable que, contrairement aux dbats entourant la pauvret laborieuse en France, et en Europe, ceux provoqus par le mouvement pour un salaire dcent (living wage movement) aux tats-Unis tout comme dans certaines villes de lOuest canadien, aucun organisme qubcois, sauf peut-tre Au bas de lchelle, ne porte la cause des travailleurs pauvres, victimes de la prcarisation des emplois et des dfaillances du filet de scurit sociale.
DES SCHMES DE PRATIQUES

Penchons-nous maintenant sur les diffrentes stratgies de lutte contre la pauvret axes sur le dveloppement social au Qubec. Nous examinerons en particulier les schmes de pratiques, les arrangements institutionnels et les modalits dintervention sociales mises en place depuis 20 ans. Pour nous, les politiques publiques sont dabord et avant tout des ententes ngocies qui permettent aux diverses instances dintervenir sur les problmes sociaux. La formulation de ces politiques est toujours en relation avec un contexte social donn et avec des modes dinterventions des acteurs institutionnels, privs ou communautaires. La pauvret a des impacts ngatifs sur plusieurs aspects de la vie des individus, sur leurs familles, mais aussi sur leur collectivit toute entire, que ce soit sur le plan de lemploi, du revenu, des enjeux de sant, dducation ou de formation professionnelle. Selon lge, le sexe, le lieu de rsidence et des
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vnements qui marquent une vie (maladie, chmage, rupture conjugale), la pauvret peut se moduler linfini (Bernard et McDaniel, 2008). Les initiatives que nous analyserons ont en commun leur ambition de dveloppement social, leur dtermination rpondre une diversit de besoins et des situations changeantes. Toutes adoptent des stratgies de concertation et de partenariat. Enfin, elles adhrent largement une approche globale et une vision transversale (sociale, conomique, politique, culturelle et environnementale), autant dans leur lecture des enjeux que dans leur manire den imaginer les solutions.
Cinq entres majeures

Trois de nos recherches antrieures nous ont permis de reprer une diversit de structures organisationnelles tables des partenaires du dveloppement social, rseaux Villes et Villages en sant, tables de concertation, comits daction locale, comits de planification territoriale, etc.; de champs de pratiques employabilit, insertion en emploi, conomie sociale, logement, loisirs, sant et services sociaux, etc.; et dapproches et doutils dintervention11. Nous prsentons ici ces transversalits laide de ce que nous appelons les cinq entres majeures.
a) Lentre par lemployabilit et de la rinsertion en emploi

Ce point de vue est davantage celui des organismes ayant sign des ententes avec Emploi-Qubec ou le ministre de lEmploi et de la Solidarit sociale (MESS) et qui participent des mesures daide linsertion en emploi, comme les services daide spcifiques, les subventions salariales, les contrats dintgration au travail, les projets de prparation pour lemploi ou les mesures de formation. La mise en place du plan daction du Programme daide lintgration des immigrants et des minorits visibles en emploi (PRIME) rend cette approche encore plus prgnante dans les milieux urbains, notamment Montral. De plus, Emploi-Qubec finance une trentaine de ressources de main-duvre spcialises auprs des personnes handicapes ainsi que le projet pilote Emploi solidarit, men par le Centre dorganisation mauricien de services en ducation populaire. Les entreprises dinsertion sociale reprsentent, ce chapitre, un lieu dexprimentations et un tremplin efficace vers lemploi. Introduites au Qubec en 1982, elles interviennent auprs de populations cibles qui prouvent des difficults majeures dinsertion sociale et professionnelle (Vultur, 2005). On pense aux jeunes dcrocheurs, aux ex-dtenus, aux immigrantes, aux mres monoparentales et toutes les personnes qui nont pas termin leurs tudes secondaires. Ces entreprises proposent des emplois dans de vritables milieux de travail, permettant au prestataire de laide sociale de devenir salari. Ces tablissements dentreprenariat social ont des objectifs de prparation, de rinsertion et de maintien en emploi. Ils assurent la formation, lencadrement psychosocial et le suivi professionnel de moyenne dure.
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b) Lentre par la lutte contre la pauvret et lexclusion

Port surtout par des organismes membres du Collectif pour un Qubec sans pauvret, le discours de la lutte contre la pauvret et lexclusion reprend souvent les valeurs voques dans le prambule de la loi 112 : libert, galit, solidarit et dignit humaine. Les principes cls dfendus par ces citoyens engags restent le respect des droits fondamentaux, la justice sociale, lgalit de droit et la participation citoyenne. Par exemple, le Centre Jacques-Cartier, Qubec, adopte une approche intgre et globale : insertion socioprofessionnelle, intgration des jeunes et accompagnement, conomie sociale. La Coalition dactions sociales Papineau, elle, se mobilise autour des questions de logement, dchange de services, de cration demplois, de scurit alimentaire et de transport collectif. Quant la Table des partenaires en dveloppement social (TPDS) de Lanaudire, elle centre ses efforts, notamment, sur le Projet Habitat Sant, laccs la proprit, la mise en place dun fonds communautaire, le transport collectif, tout en concluant des ententes spcifiques en dveloppement social. Pour leur part, les acteurs trifluviens runis autour de COMSEP privilgient une approche globale dducation populaire dont les trois composantes restent la mobilisation collective, la consultation citoyenne et la transformation sociale. Tout en favorisant lapproche de lanimation sociale, ils sintressent aux enjeux de lemploi, du logement et de la sant, mais aussi la question identitaire, au sens de lappartenance, la revalorisation de soi et la participation civique. En Gaspsie, cest sur fond dducation et de mobilisation populaires quintervient lorganisme Femmes en mouvement. partir des ralits fminines, il met en vidence les liens entre les conditions de vie et le contexte sociopolitique. Lintervention de ce groupe port sur les enjeux locaux de lutte contre la pauvret, mais aussi par ceux de la solidarit internationale, du dveloppement durable et de la consommation responsable et quitable.
c) Lentre par la sant publique

Langle de la sant publique se dcline autour de la prvention, de la rduction des ingalits face aux soins de sant et de la notion de bien-tre, tant lchelle des individus que des collectivits. Ici, deux approches sentrechoquent sans ncessairement sexclure. Dun ct, la vision pidmiologique axe sur les populations cibles, lvaluation des rsultats et les donnes probantes. De lautre, la vision sociale de lessor des communauts (INSPQ, 2002; Bourque et Mercier, 2008) et du dveloppement social (Boisvert, 2008; Morel et Boisvert, 2005). Lun des exemples montralais les plus clbres du croisement de ces deux visions reste sans contredit Saint-Michel en sant et la Dmarche-action Montral-Nord, qui misent sur une approche territoriale, multisectorielle et multirseau. Leur plan daction sarticule autour du soutien aux jeunes familles, des projets de revitalisation de quartier et de la participation citoyenne. Par ailleurs, dans le crneau Villes et villages en sant, les activits du Programme de revitalisation des anciens quartiers (PRAQ) de Valleyfield englobent les volets de vie communautaire, du logement, du milieu scolaire et de la rinsertion socioprofessionnelle. Drummondville, en interaction avec des
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comits intersectoriels, le Carrefour en dveloppement social (CDS) poursuit un plan daction ax sur trois problmatiques : la pauvret des familles, le vieillissement de la population et les enjeux de criminalit et de dlinquance. Enfin, Maskinong, pour le Comit local de dveloppement social de la municipalit rgionale de comt (MRC), cest la promotion de la sant, des loisirs et de la culture qui sert doutil de dveloppement en mme temps quun moyen de contrer lexode des jeunes. Dautres services ont trait au transport collectif, la formation professionnelle et laccs des services publics de qualit.
d) Lentre par le dveloppement local

Langle du dveloppement local traverse le discours de toutes les associations et organismes analyss. Cette approche permet darrimer la lutte contre la pauvret et le dveloppement social la question territoriale et, du fait mme, justifie les ancrages territoriaux de ces organismes. Le dveloppement local fait appel un champ dintervention multiple, ax autant sur des activits conomiques que sur la formation professionnelle, linsertion en emploi, lanimation du milieu et lamnagement du territoire (Boucher et Favreau, 2001, 10). Ce modle alternatif a conquis ses lettres de noblesse avec lapparition des premiers Centres de dveloppement conomique communautaire (CDC), Montral, au milieu des annes 1980. Ds son mergence en 1989, le Regroupement conomique et social du Sud-Ouest (RESO) se consacre lpanouissement conomique, social et culturel de la rgion sud-ouest de la mtropole dans une perspective durable, en misant sur l'engagement et la concertation des acteurs sociaux et conomiques du milieu. Fond en 1994 Trois-Rivires, lconomie communautaire de Francheville (COF) structure son plan dintervention autour de trois axes. Dabord le dveloppement, la valorisation et lintgration de la main duvre; ensuite, le soutien lentreprenariat priv et social, puis le dveloppement de projets structurants et la mise en valeur du territoire. LCOF a cr un incubateur dentreprises dconomie sociale, La Maison de lconomie sociale; il participe aussi limplantation de nouvelles technologies de linformation et de la communication (Ninacs et Gareau, 2003). Pour la rgion de Trois-Rivires, la cration dCOF marque un important virage vers le dveloppement conomique communautaire ax sur lconomie sociale et solidaire. Dans le mme ordre dides, Femmes en mouvement travaille depuis 25 ans, en Gaspsie, avec la mme philosophie. Lorganisme se mobilise encore aujourdhui autour du dveloppement des entreprises locales, du commerce quitable, de lamlioration des conditions de vie des femmes pauvres et de la question environnementale. Beaucoup de tables, associations et organismes ont recours lconomie sociale comme moyen de dispenser des services de proximit aux personnes, notamment dans les domaines de la sant, de linsertion en emploi et de laccs au revenu. On peut penser la Table des partenaires en dveloppement social (TPDS) de Lanaudire et lArtisan de la paix de Trois-Rivires, ou encore la Table de concertaction de lutte contre la pauvret, situe Chicoutimi, tout comme la Socit dintervention urbaine et la table du Centre communautaire Saint-Paul.
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Les travaux de revitalisation urbaine mens Montral, ainsi que la dmarche de revitalisation des Premiers Quartiers Trois-Rivires, sappuient les principes du dveloppement intgr. De mme, en 2001, le Programme de revitalisation des anciens quartiers (PRAQ) de Salaberry-de-Valleyfield a t mis en place linitiative du Centre de sant et services sociaux et dorganismes communautaires, proccups du sort des rsidents des anciens quartiers ouvriers, victimes de la dsindustrialisation et de la dlocalisation des emplois. Le PRAQ se mobilise autour de lamnagement urbain, du soutien communautaire aux coles et aux familles, de linsertion en emploi et du dveloppement des comptences professionnelles. Il intervient aussi sur des problmatiques connexes la pauvret comme la petite criminalit, la prostitution et la dlinquance juvnile. Les retombes de ce programme visent une meilleure planification en matire de logement et dinfrastructures sociales grce des quipements collectifs et de loisirs plus adquats, des coles ouvertes sur leur collectivit et une varit despaces de participation citoyenne.
e) Lentre par laction territoriale intgre

Laction territoriale intgre (ATI) est troitement associe aux recommandations manant de la loi 112, adopte en 2002, visant lutter contre la pauvret et lexclusion ainsi que du plan daction qui sen est suivi. Les interventions qui en dcoulent sont gnralement finances grce au Fonds qubcois dinitiatives sociales (FQIS) et au moyen dententes ngocies entre le gouvernement du Qubec et des consortiums dorganismes locaux. On peut y distinguer deux approches. La version verticale top-down , privilgie par le gouvernement, insiste sur limportance des instances comme les Confrences rgionales des lus (CR), les municipalits rgionales de comt (MRC) et les municipalits. Il revient alors au ministre de lEmploi et de la Solidarit sociale (MESS) de rallier diffrents partenaires gouvernementaux en vue dassurer la mise en uvre de laction territoriale intgre (ATI)12. Les directions rgionales et les CLE ont pour responsabilit de faire la promotion des plans locaux dATI auprs des CR, des MRC, des autres ministres et des autres partenaires intresss par la dmarche. Le choix des zones prioritaires dintervention se base sur lindice de dfavorisation de Pampalon et Raymond (2000), utilis par le MESS pour identifier les milieux o se concentre la pauvret dans les 17 rgions administratives du Qubec. Cette approche contraste avec le modle bottom-up pratiqu depuis prs dune trentaine dannes Montral, avec la cration des premires corporations de dveloppement conomique communautaire (CDEC) et des Tables de quartier dont lexpertise est centre sur une diversit dexpriences accumules au niveau local et communautaire et sur la concertation multi-rseaux (Giasson, 2007). Par ailleurs, le Plan daction dans les quartiers sensibles 2000-2001 de la ville de Montral voque plutt une approche intersectorielle, globale, territorialise et concerte, tandis que les projets appels Quartiers sensibles tentent de combiner des interventions de type conomique, social et urbain. Pour leur part, Centraide du Grand Montral et la Direction de sant publique appuient financirement la Ville de Montral dans une trentaine de tables locales de concertation en dveloppement social (ou tables de quartier) engages dans la mobilisation et la concertation des acteurs locaux.
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Le dveloppement social autant que la lutte contre la pauvret revendiquent une meilleure synergie entre dveloppement conomique et dveloppement humain. Par exemple, le Rseau qubcois de dveloppement social (RQDS), mis en place en 2005, amalgame ces deux visions du dveloppement lchelle rgionale. Ces univers interconnects permettent didentifier diffrents champs de possibles ou doptions ralisables en ce qui concerne les interventions et les solutions recommandes, tout en mettant contribution le large ventail de partenaires sociaux et dacteurs institutionnels, publics, tatiques : responsables politiques, bnvoles, organisateurs communautaires, gestionnaires de programmes, entrepreneurs, chercheurs institutionnels et universitaires. Le discours de dveloppement social vise sortir la lutte contre la pauvret de la logique de ncessit et de celle du crneau des services de proximit pour linscrire dans un projet de socit. De la sorte, les proccupations conomiques et les interventions sociales deviennent deux voix convergentes pour amliorer la qualit de vie des citoyens et contribuer leur donner un accs plus quitable aux opportunits du bien-tre.
DES MCANISMES, DES OUTILS ET DES INNOVATIONS

Nous avons voulu, dans la partie III, rendre compte des diffrentes conceptions lgard de la lutte contre la pauvret et lexclusion qui coexistent dans le champ du dveloppement social, et de la manire dont on met en place les politiques et dont on les adapte au contact de la ralit et des initiatives terrain. Nous avons cherch aussi savoir dans quelle mesure les politiques, les institutions et les organismes rpondent adquatement la varit de circonstances qui modulent le parcours des personnes dmunies. Jusqu quel point ces pratiques donnent-elles accs des services de qualit comme moyen de lutter contre la pauvret et de favoriser le dveloppement social? Et enfin, comment sadaptent-elles la diversit des caractristiques individuelles profil sociodmographique, qualit de lenvironnement social, niveau de besoins et vie familiale ? Dans cette quatrime partie, nous allons maintenant examiner les dynamiques qui caractrisent la lutte contre la pauvret au Qubec depuis deux dcennies et regarder quelles sont les catgories dacteurs en jeu.
Chevauchements et transversalits
Les cinq entres permettent didentifier un ensemble de processus traversant toutes les sphres daction et les principaux registres (identit communautaire, insertion en emploi, bien-tre individuel et collectif) et qui, de plus, alimentent des approches similaires (concertation, partenariat, mobilisation locale, intersectorialit).Trois observations simposent toutefois concernant ces apparents chevauchements. Premirement, ces approches appartiennent deux univers en interaction : lunivers administratif et programmatique (celui de la technocratie) et lunivers des mobilisations et des luttes sociales (celui des acteurs de terrain).
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Deuximement, si ces termes sappliquent des pratiques diffrentes, cela relve, dans une grande mesure, des sources de financement par programme et par clientle . Dun ct, les approches populationnelles et celle du dveloppement social, que privilgient la sant publique et ladministration de la sant. De lautre, lapproche du ministre de lEmploi et de la Solidarit lapproche territoriale intgre rejoint trangement celle du dveloppement social que favorisent les agences de sant publique et celle du dveloppement des communauts, comme en font foi divers documents du MSSS. Pour leur part, Emploi-Qubec et les organisations qui en dpendent optent pour la perspective de linsertion en emploi. Troisimement, malgr les traits propres chacun de ces entres, il y a lieu dindiquer certaines analogies et divergences. Tout dabord, on note des chevauchements dans les discours, dans les manires dintervenir, autant que dans les programmes que grent tous ces organismes. Ensuite, il y a des champs prioritaires et transversaux communs, comme le logement, la formation professionnelle, la scurit alimentaire, le transport public et collectif, lenvironnement. Enfin, on offre des services diffrents, mais qui ciblent les mmes clientles . En consquence, les modes de gestion trop standardiss font place des dmarches complexes ngocies, conues pour faciliter lmergence dune panoplie dinitiatives terrain et doutils dintervention (St-Germain, Ulysse et Lesemann, 2007)13. Dans cet esprit, on assiste aussi lapparition dune batterie dinstruments et dindicateurs pouvant servir autant lanalyse des expriences pratiques qu la prise de dcision lchelle politique (Bernard et coll., 2002; Morin, 2006; Boisvert, 2008). Comme la majorit des actions sinscrit dans le dveloppement local, une question se pose. Comment ne pas tomber dans les piges du localisme ? Comment ne pas cder la tentation de ramener les facteurs et les solutions lies aux enjeux de la pauvret aux seules dynamiques locales ? Pour reprendre une ide dj exprime ailleurs (Ulysse et Lesemann, 2007), le local ne constitue, aprs tout, quune chelle daction en interface avec dautres chelles daction.
Deux modles daction philanthropiques?14

Depuis deux dcennies, les fondations prives et publiques se font plus prsentes sur le front de la lutte contre la pauvret et lexclusion, au Qubec comme au Canada. On constate des transformations importantes dans laction philanthropique, notamment avec la dcision de Centraide de senvestir pleinement autour de la lutte contre la pauvret et celle de la Fondation Lucie et Andr Chagnon de sengager envers la famille et la petite enfance au Qubec. La capacit de cette nouvelle fondation prive dagir en interface, voire dinfluencer les orientations de laction publique ne fait pas seulement figure dinnovation. Elle est en rupture avec le pass o, jusqu tout rcemment, les fondations tentaient dimprimer leurs orientations et leurs valeurs uniquement par le biais des organisations quelles subventionnaient. Au nombre des nouveaux acteurs dans le champ de laction sociale, il faut aussi signaler les Fondations communautaires qui financent, par des fonds de dotation et selon les intentions des fondateurs, des
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organismes de la socit civile dans divers domaines services sociaux, arts, culture, formation, ducation et lutte contre la pauvret.
Le mouvement Centraide
Examinons dabord le choix qua fait Centraide de sinvestir pour contrer la pauvret (conomique, sociale et culturelle) et ses multiples expressions (isolement, clatement des structures familiales, violence, ingalits de sant, retard de dveloppement des enfants, dtresse des parents ou toxicomanies). Selon les chiffres avancs par Centraide du Grand Montral, les dons de 57 millions de dollars reus en 2007 ont permis daider 500 000 personnes Montral, Laval et sur la Rive-Sud. Lorganisme a en effet accord une aide financire 360 organismes, dans une gamme de projets, comme les cuisines collectives, laide aux devoirs la maison de la famille, le centre pour ans et les essais dintgration des personnes handicapes (Centraide, 2007). Centraide du Grand Montral finance des organismes vocation trs diverse. Prenons quelques exemples : la mise sur pied du Chantier de revitalisation urbaine et sociale du quartier Saint-Michel, la cration dun centre sportif, culturel et communautaire lcole Louis-Joseph-Papineau, le projet 1,2,3 Go dans Mercier-Ouest, et le projet Accessibilit dans les quartiers Verdun et Cte-des-Neiges. Il accorde aussi un financement des solutions de dpannage soutien alimentaire et hbergement durgence ou des initiatives plus durables, comme les banques alimentaires, les caftrias communautaires, les restaurants populaires, les cuisines collectives, les magasins-partage, les groupes dachat ou les piceries communautaires. Cette vaste sphre dintervention nous rappelle que la pauvret est un phnomne complexe exigeant de penser et dagir plusieurs niveaux et plus long terme15 et que, pour lutter contre la pauvret et lexclusion, il savre stratgique de combiner approches globales et solutions durables avec le souci dobtenir des rsultats qui amliorent graduellement la vie des personnes et des familles. Pour sa part, Centraide Qubec, qui dessert la grande rgion de Qubec et de Chaudire-Appalaches, priorise la lutte contre la pauvret et lexclusion depuis 1996. Se dfinissant comme un acteur social important dans sa communaut , il apporte son soutien financier continu plus de 179 organismes qui misent sur des interventions novatrices16. Citons la Table de partenaires 1,2,3 Go! Limoilou, vritable
levier dans le dveloppement et le bien-tre des tout-petits du quartier. La Socit Acheteuse Accession Maison (SAAM) facilite laccs la proprit pour les mnages faible revenu de SaintSauveur, afin dviter le dpart des gens du quartier. Enfin, La nuit des sans-abri cherche
dmystifier la ralit de litinrance et le programme Accs-loisirs vise les rsidents des quartiers dfavoriss. divers titres, Centraide Qubec contribue mettre sur pied des actions susceptibles de briser lisolement, inscrire les personnes dmunies dans des rseaux sociaux et leur redonner du pouvoir sur leur situation et leur place dans la socit .
La Fondation Lucie et Andr Chagnon

Pour sa part, la Fondation Lucie et Andr Chagnon, qui se consacre exclusivement la prvention, a choisi de travailler en partenariat avec le gouvernement pour contrer de manire prcoce les problmes de sant (mentale et physique) et de pauvret chez les enfants et leurs familles. Avec le projet Qubec
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Enfants, elle offre des services favorisant le dveloppement des 0 6 ans de sorte quils arrivent lcole mieux prpars russir sur les plans scolaire et social. La Fondation tente doutiller les parents pour quils puissent accompagner leurs petits dans cette voie. Linitiative Qubec en Forme, qui vise les 4-12 ans en milieu dfavoris, travaille en partenariat avec le systme scolaire et les organismes communautaires. Les champs dintervention de la Fondation sont vastes, depuis les comportements et les habitudes de vie, la prvention de la maladie, la pauvret chronique, la dpendance conomique, jusqu lobsit et le dcrochage scolaire. La Fondation juge crucial dagir tt dans le dveloppement des enfants et de mettre laccent sur la qualit de leur environnement. Lune de ses ides matresses est damener les gens atteindre un tat de sant optimal et dvelopper leur plein potentiel . La Fondation est prsente dans tous les milieux au Qubec : coles, institutions parapubliques (hpitaux et CSSS notamment), organismes communautaires, tables de partenaires, tables de concertation, rseaux de dveloppement social, agences de sant publique... Elle finance la recherche et le dveloppement dans les centres de petite enfance, mais aussi des tudes qui cartographient la pauvret et tudient des manires novatrices dintervenir. Elle conclut des ententes avec des comits daction locale (CAL) Lachute et Terrebonne, par exemple qui sinscrivent dans sa logique de prvention durable. La Fondation appuie galement des regroupements de divers secteurs communautaire, ducation, sant, sport, municipal qui travaillent mobiliser leurs collectivits autour de projets axs sur de saines habitudes de vie (alimentation, information nutritionnelle et activits physiques). On le voit, les interventions de la Fondation sont trs varies. Ainsi, elle a contribu mettre au point un outil dorientation pour les personnes ayant un problme de poids; elle a encourag des tablissements implanter une politique alimentaire dans leur caftria, de mme quun programme daide aux dplacements actifs. Dans un autre domaine, avec le Centre Premier Berceau, la Fondation cible des jeunes femmes enceintes et des familles dfavorises en attente dun premier enfant surtout de lEst de Montral , qui pourront ainsi bnficier de services en psychothrapie (individuelle, conjugale ou familiale), dun suivi de grossesse, de laide au cheminement scolaire, dateliers psychoducatifs, de centres de cration et dactivits parents-enfants.
Les interfaces avec laction publique qubcoise

Les relations de la Fondation Chagnon avec ltat, de par limposant capital dont elle dispose, remettent fortement en question les liens entre le public, le priv et la philanthropie dans la lutte contre la pauvret et lexclusion. Ceci la diffrence des fondations publiques et parapubliques, comme le mouvement Centraide, qui comptent sur les dons dune multitude dindividus et dinstitutions. La Fondation a dj sign plusieurs ententes avec des ministres, des organismes gouvernementaux et des institutions parapubliques. Notamment avec le ministre de lEmploi et de la Solidarit sociale pour soutenir, par exemple, le Centre Premier Berceau, gr par la corporation Autonomie Jeunes Familles, dont le conseil dadministration est form de reprsentants du gouvernement et de la Fondation. Autre exemple, en dcembre 2006, une entente sur trois ans de 12,5 M $ a t conclue avec le ministre de la Famille, des Ans et de la Condition fminine pour soutenir la garde en milieu familial auprs des enfants dfavoriss. Soit 9 M $ dallocations additionnelles, verses par le ministre des bureaux coordonnateurs en milieu dfavoris, et 3,5 M $ de la Fondation Chagnon pour dvelopper une stratgie
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de formation du personnel. Pour ce faire, la Fondation fait appel des spcialistes orthophonistes et psycho-ducateurs ou embauche des ressources professionnelles pour rpondre aux besoins exprims par les responsables dun service de garde en milieu familial. En outre, depuis 2007, grce un investissement de 1 M $, la Fondation est dsormais partenaire du projet Odysse, une recherchedveloppement qui veut accrotre la qualit des pratiques et des services aux enfants en CPE et leur famille. Objectif : stimuler la culture de linnovation et favoriser le partage de connaissances dans le rseau17. On peut aussi signaler la Loi instituant le Fonds pour la promotion des saines habitudes de vie, adopte le 5 juin 2007 lunanimit par lAssemble nationale, qui tablit un partenariat entre le gouvernement et la Fondation Chagnon. Dploy sur 10 ans au cot de 400 M $, ce grand chantier est financ part gale par les deux partenaires, comme prvu dans le Plan daction gouvernemental (2006-12), Investir pour lavenir, auquel sassocient sept ministres et trois organisations gouvernementales18. En 2007, la Fondation Chagnon sest dit prte investir 50 M $ sur 10 ans pour promouvoir une alimentation saine, mais la condition que Qubec oblige, au moyen dune lgislation, les chanes de restauration rapide et les fabricants daliments transforms indiquer clairement sur leurs produits les informations nutritionnelles. propos de ce soutien que la Fondation Chagnon apporte au Plan stratgique Qubec en forme, reprenons les mots de Lesemann (2008, 11). On est bien en prsence de limplantation dune toute nouvelle gouvernance dans laquelle lacteur priv tend se substituer lacteur public, au moins dans les secteurs dans lesquels il choisit dintervenir. Un pas est franchi dans cette implantation dun nouveau type dintervention tout aussi technocratique, top-down, que lintervention gouvernementale, la diffrence radicale que la fondation se donne la libert de choisir ses lieux, ses populations objets de ses interventions, de les limiter dans le temps, alors que les politiques publiques sont encadres et conditionnes par leur mission duniversalit et leur caractre illimit dans le temps. Cest bien l que la fondation se donne des rgles du jeu totalement diffrentes, ce qui fait toute la diffrence davec les politiques publiques et cest bien l quelle entend aussi, au nom de son gnreux financement (200 M $), se donner la libert de changer ces rgles et de donner ce changement une porte implicitement universelle (italiques de lauteur). Cette longue citation met laccent sur un enjeu qui dborde de notre analyse, soit la concurrence entre laction publique et la nouvelle philanthropie dans un contexte o les rles de ltat et du march, ceux de la famille et des organisations de la socit civile se transforment. Dans les domaines dintrt de la Fondation Chagnon, ltat ne semble plus celui qui inspire, entreprend ou donne les premires impulsions ; la logique de linvestissement social semble graduellement prendre le pas sur celle de la solidarit. Cest peu de dire que la Fondation Chagnon simpose comme un acteur incontournable qui bouleverse les modes dintervention publique, prive et philanthropique sur la pauvret et lexclusion, selon sa propre logique et ses propres rfrents. Elle tente plutt, notre avis, de restructurer et de rorienter le champ du social, de reformater la question sociale selon une approche axe sur la prvention auprs des enfants et sur la promotion de la sant individuelle.
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Clauses dimpact et lutte contre la pauvret : nouveau langage ou nouvelle ralit?

Lune des innovations de laction publique qubcoise des dernires annes consiste intgrer des clauses dimpact dans les lois portant sur plusieurs domaines : la sant et le bien-tre, la lutte contre la pauvret, le dveloppement rgional, lenvironnement, les jeunes, les femmes ou les personnes handicapes.
Vers la cohrence daction

Comme son nom lindique, la clause dimpact oblige soumettre chaque politique avant son application une grille dvaluation visant vrifier si cette politique ne va pas contribuer appauvrir davantage certains segments de la population, entraver leurs efforts pour sortir de la pauvret ou les exclure dans un secteur dactivits donn19. Du point de vue de Bouchard et Raynault (2003), lintgration de cette clause dans la loi 112 (art. 20) vient assurer un minimum de cohrence dans les actions gouvernementales et ajoute un lment de protection supplmentaire pour les personnes les moins fortunes . Cette clause fournit aux groupes sociaux et aux citoyens un mcanisme pour mesurer la pertinence et la performance des actions gouvernementales, bref, un outil lgislatif pouvant obliger ltat dvelopper une vision horizontale dans la lutte contre la pauvret. Larticle 54 de la Loi sur la sant publique (2001) donne galement au ministre de la Sant et des Services sociaux la responsabilit de sassurer que laction du gouvernement na pas dimpact ngatif sur la sant publique. Autrement dit, il lui accorde un droit de regard sur lactivit des autres secteurs, en fonction de ce critre. Larticle 54 a dailleurs conduit la mise en place dun mcanisme dvaluation dimpact sur la sant (EIS) et dun rseau de rpondants dans la quasi-totalit des ministres (Gagnon, Turgeon et Dallaire, 2008). Ladoption de cette pratique a inspir la conception dun ensemble dinstruments destins encadrer les dmarches dapplication de la clause dimpact. Signalons la publication dun bulletin dinformation (depuis dcembre 2004), dun guide pratique et dun document sur les dterminants de la sant (MSSS, 2006, 2007). Aujourdhui, on constate une sensibilisation accrue et une meilleure appropriation de la pratique EIS dans les ministres et les organismes, sauf ceux vocation conomique o lintrt demeure moindre (Gagnon, Turgeon et Dallaire, 2008). Outre leur caractre lgislatif, les deux articles de loi refltent lintrt pour une action publique plus cohrente et cherchent faire partager une vision intgre des problmes de pauvret, dexclusion et des ingalits de sant. Dans la mesure o les clauses dimpact exigent dvaluer leffet des lois, mesures et rglements gouvernementaux sur le quotidien des citoyens dmunis, elles reprsentent une avance relle vers une approche intersectorielle et multidimensionnelle. Ces clauses plaident aussi en faveur de politiques transversales visant les plus vulnrables et tentent de relier les dimensions de la pauvret, tant sur les plans social, conomique, sanitaire, culturel quenvironnemental. Elles cherchent renforcer la cohrence des interventions gouvernementales, de mme qu susciter des collaborations horizontales fcondes avec les ONG. Au-del de la question de la pertinence et de lapplicabilit des deux articles de loi, le respect des clauses dimpact devrait avoir pour principale retombe la possibilit davoir les moyens dtendre la lutte contre la pauvret et le dveloppement social tous les secteurs.
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Trois importants dfis

Cette remise en question du principe du fonctionnement vertical de ladministration publique ne se fait pas pour autant sans difficult. Lexprience en cours rvle que lapplication des clauses dimpact dpend, en premier lieu, des secteurs prioriss par le gouvernement. Par exemple, larticle 54 demande des tudes sur des dcisions touchant la sant des populations, qui sont menes par des chercheurs externes au gouvernement, ce qui suppose un budget spcifique. Inversement, les analyses dimpact lgard de la lutte contre la pauvret se font linterne ce qui ne suppose pas un budget spcifique : cette faon de faire les drobe en quelque sorte au jugement collectif et les soumet aux arbitraires politiques20. Le premier dfi a donc trait laccessibilit des recherches. Rendre linformation disponible au public apparat dautant plus crucial que les conclusions des travaux de simulation et dvaluation remis au ministre nont, rappelons-le, quune valeur informative et consultative et que le ministre peut, sa discrtion, appliquer les recommandations ou encore les classer pour les 25 annes venir. Le deuxime grand dfi touche le cloisonnement du gouvernement, ainsi que les contraintes que rencontrent les institutions publiques. De quel pouvoir et de quels outils dispose un ministre pour amener un collgue tenir compte des impacts ngatifs dune dcision sur les champs de comptences qui relvent du premier ? Comment intgrer une valuation dimpact sur la sant (EIS) dans les pratiques courantes alors que, dans la ralit, les fonctionnaires et les professionnels travaillent en mode cloisonn, et souvent selon une logique de programmes et de clientles ? En ce sens, lexistence mme de multiples clauses dimpact constitue, en soi, un obstacle la ngociation et la cohrence de laction. Il semble que larticle 20 de la loi 112 restera un vu pieux tant et aussi longtemps que la lutte contre la pauvret et lexclusion naura pas acquis une forte lgitimit socitale qui en fera un enjeu interministriel et interorganisationnel, voire un levier lectoral. En troisime lieu, citons les dfis lis aux clauses dimpact elles-mmes. Une clause dimpact doit tre stratgique, au sens o on met laccent sur le dpistage et lanalyse et o on cherche reprer les retombes potentielles (Gagnon, Turgeon et Dallaire, 2008 :8). Ces clauses prsupposent un leadership politique et administratif ainsi que lengagement agir en sappuyant sur des informations valides et des donnes probantes disponibles. Nanmoins, leur application peut entrer en conflit avec lorientation idologique dun gouvernement, ou ne pas rsister la plthore dintrts et autres considrations stratgiques des personnes qui revient la dcision finale. Si les clauses dimpact tmoignent, de la part du gouvernement, dune volont dinnovation, il leur reste encore sinscrire dans la ralit, cest--dire atteindre vraiment leur objectif damliorer les conditions de vie des populations vulnrables.
Linstitutionnalisation de la recherche sociale

En 2003, le Conseil de la science et la technologie du Qubec lance une dmarche prospective denvergure visant circonscrire la demande sociale de nouveaux savoirs qui permettront de relever certains dfis socioconomiques majeurs pour le Qubec au cours des deux prochaines dcennies , de mme qu contribuer au rapprochement entre les scientifiques et les utilisateurs de nouvelles
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connaissances et de nouvelles technologies (CST, 2007, I). Au terme dun long processus de consultation auprs de centaines de chercheurs, dcideurs politiques, partenaires conomiques, syndicats et praticiens de terrain, la lutte contre la pauvret et lexclusion a t retenue comme lun des sept dfis majeurs21 pour lequel il tait imprieux dimaginer des interventions novatrices aptes en contrer les facteurs dterminants que de prvenir ses multiples inductions : marginalit, dvalorisation de soi, sentiment dimpuissance, iniquit, problme de sant, isolement social, violence, etc. En 2007, aprs 18 mois de travail, un comit de pilotage multidisciplinaire compos de chercheurs et dutilisateurs de recherche publie le document Dfi pauvret : Plan stratgique de recherche et de transfert de connaissances pour lutter contre la pauvret. Pense dans la foule de la loi 112 et du Plan daction gouvernemental (2004), la dmarche ne se limite pas mettre de lavant de nouvelles thmatiques de recherche. Elle veut surtout orienter le processus de production et de transfert des connaissances, afin de produire un rel changement dans la situation de la pauvret au Qubec, en contribuant formuler des diagnostics, en dfinissant les diffrents facteurs luvre et leur articulation, de mme quen aidant tayer les solutions (CST, 2007, I). Cette initiative, qui tonne tant par son ampleur que par son caractre indit, traduit une forme singulire de la stratgie qubcoise de promouvoir le consensus et la concertation de divers acteurs autour des grandes problmatiques sociales mais, plus encore, de leur donner un rle dans la lutte contre la pauvret et lexclusion.
Un processus de mobilisation du savoir

Le rpertoire dress en 2007 par le Conseil de la science et de la technologie (CST) dnombre 130 chercheurs travaillant laborer de nouvelles connaissances et de nouvelles approches en matire de lutte contre la pauvret et lexclusion au Qubec. Aujourdhui, le besoin daccrotre les efforts de recherche pour mieux comprendre le problme de la pauvret dans toutes ses facettes et contribuer laborer des solutions durables fait consensus (CST, 2007). Cest pourquoi le document Dfi pauvret met fortement laccent sur la ncessit de diffuser les rsultats de la recherche, den faciliter laccs et, aussi, de les traduire en schmes daction. Il sagit de veiller ce que la production de nouvelles connaissances constitue un relais vers laction. Dans le domaine institutionnel, notons deux publications marquantes de lInstitut de la Statistique du Qubec (ISQ), soit lInventaire des indicateurs de pauvret et dexclusion sociale et le Recueil statistique sur la pauvret et les ingalits socioconomiques au Qubec. Les travaux dun chercheur de lISQ, Stphane Crespo, sur la pauvret en rgion, lingalit de revenu et le faible revenu au Qubec tmoignent de la volont de mieux comprendre la pauvret et den cerner les dynamiques, tant lchelle des municipalits rgionales de comt que des rgions administratives. De son ct, le Centre dtude sur la pauvret et lexclusion vient de publier Le faible revenu au Qubec : un tat de situation (CEP, 2008), la demande du Comit consultatif de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale. Enfin, signalons que le MSSS base ses choix de zones prioritaires dintervention sur les indices de dfavorisation, labors par deux chercheurs de lINSPQ (Pampalon et Raymond, 2000), indices qui
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servent mesurer la densit et le niveau de concentration de la pauvret sur un territoire donn (Frchet, 2007). Pour sa part, la recherche universitaire subventionne produit des bilans de connaissances, des tudes sur les innovations sociales et les dterminants sociaux, des indicateurs, des cartographies, des tableaux de bord, des analyses de politiques et trajectoires de vie, autant doutils permettant de mieux comprendre et cerner le phnomne de la pauvret et de lexclusion. En 2006, en partenariat avec plusieurs ministres et avec la Fondation Chagnon, le Fonds qubcois de la recherche sur la socit et la culture (FQRSC) lance une action territoriale intgre. Les sept projets financs portent entre autres sur les initiatives locales, les innovations sociales, les comparaisons territoriales, la pauvret chez les enfants, les familles et les femmes, avec une comparaison des dynamiques internationales. Enfin, plusieurs centres de recherche affilis aux Centres de sant et services sociaux (CSSS) se penchent sur la pauvret, limmigration ou les ingalits sociales de sant : ils cherchent comment faciliter le travail en interface et la rtroaction entre la recherche thorique et les milieux de pratique. Dans la sphre de la sant publique, les chercheurs Michel Morel et Ral Boisvert (2005) sintressent aux dynamiques et aux enjeux ayant pouss les acteurs institutionnels et communautaires en arriver une vision commune du dveloppement social au Qubec. Ils structurent leur rflexion autour de catgories conceptuelles, comme la participation citoyenne, le renforcement du potentiel individuel et collectif ainsi que le dveloppement des communauts et des milieux de vie. partir des indicateurs retenus, ils concluent que les dcisions politiques et administratives rcentes ont des impacts significatifs sur la pratique du dveloppement social et suggrent de veiller prserver ces acquis. Dautres chercheurs (St-Germain, 2004; St-Germain, Ulysse et Lesemann, 2007) ont recours des dmarches exhaustives et participatives pour tudier la systmatisation des pratiques ; selon eux, la pauvret doit tre vue comme une rupture des liens sociaux, un affaiblissement de la cohsion sociale et une menace la dmocratie (Ct et coll., 2005; Dallaire, 2003).
Une question de pertinence et dutilit sociale

Quant aux analystes sociaux, ils jouent un rle de premier ordre dans la lutte contre la pauvret. Non seulement aident-ils cerner les dynamiques, mais ils permettent de comprendre les nouvelles formes de pauvret, dlaborer des pistes dintervention novatrices, de diffuser de nouvelles connaissances, et aussi de faciliter la prise de dcision tous les niveaux. Dans ltude prospective Dfi pauvret, le Conseil de la science et de la technologie (2007) remarque toutefois quil existe encore des champs dtude approfondir. En voici quelques-uns : les relations entre la comptitivit conomique dune socit et la faon dont elle soccupe de la pauvret; la comparaison entre le cot des interventions ponctuelles et celui dune dmarche englobante; lanalyse des incidences non prvues dun programme cibl, ou encore le rle de la fiscalit et de la taxation. Plusieurs thmatiques gagneront aussi tre documentes davantage : a) les reprsentations sociales de la pauvret; b) ses cots conomiques et sociaux ; c) les liens entre pauvret et droits de la personne. La pertinence et lenjeu de la recherche sociale applique reste tributaire de lusage quon en fera pour alimenter la rflexion, dgager des pistes daction et concevoir des instruments pouvant contribuer au dveloppement social du Qubec.
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Linstitutionnalisation de la recherche permet, bien sr, lanalyse des politiques publiques et des initiatives communautaires et de leurs lacunes. Mais elle vise surtout crer de nouvelles opportunits daction et ouvrir la voie des politiques davenir qui aideront la socit qubcoise du 21e sicle relever ses dfis, qui sont de quatre ordres : 1. ragir aux exigences de la globalisation et du dveloppement de lconomie du savoir; 2. rduire les ingalits sociales qui dcoulent notamment de la segmentation du march du travail, de la prcarisation de lemploi, de la restructuration des chelles salariales la baisse et de laffaiblissement des mcanismes sociaux de redistribution des biens et des services de qualit tous ; 3. maintenir malgr tout un systme social en mesure de protger les individus et leur famille, particulirement les femmes, les enfants et les personnes ges; 4. et, enfin, construire une socit dmocratique en mesure de garantir tous lgalit de traitement et daccs des conditions de vie dcentes.
CONCLUSION
Tout au long de ce chapitre, nous avons tent de brosser un large portrait des dynamiques de lutte contre la pauvret et lexclusion au Qubec au cours des 20 dernires annes. Cest en examinant la fois les quatre champs daction publique, sociale, philanthropique et de recherche universitaire que nous avons labor nos constats. Dune part, la pauvret nest pas un phnomne marginal elle touche une personne sur 10, selon les chiffres de 2002. Dautre part, les facteurs explicatifs sont davantage structurels quindividuels. En outre, les cots majeurs ne sont pas dordre conomique, mais dordre social et humain (dvalorisation de soi, mauvaise sant physique et mentale, dcrochage et chec scolaires, toxicomanie, isolement social, ngligence des enfants, manque de participation sociale, dstructuration du corps de citoyennet, affaiblissement des rseaux de solidarits formelles et informelles). Enfin, les nouvelles formes de pauvret touchent autant les personnes sans emploi que les personnes ayant un travail rmunr. On a mme pu voir que la majorit des personnes pauvres travaillent et que, parfois, elles occupent plus dun emploi. Lexploration de champs de pratique apporte une foule de donnes, qui vont bien au-del des cadres daction et des modalits dintervention. Elle met en vidence des scnarios o sarticulent les trois piliers de la lutte contre la pauvret et lexclusion: lconomique, le social et le politique. Plus encore, elle met en valeur la singularit de la stratgie qubcoise, soucieuse dtablir une meilleure synergie entre la croissance socio-conomique et loffre de services de qualit au citoyen, en moussant le principe de gouvernance partage . La mise en oeuvre dune grande partie des modalits daction va bien au-del de la satisfaction des besoins de base, et vise lenvironnement social, le dveloppement des collectivits, la rduction des ingalits et laccs des populations la sant et au bien-tre. Dans tous ses secteurs dintervention, la socit qubcoise prend de plus en plus conscience que la pauvret
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menace la cohsion sociale et constitue un obstacle majeur pour les jeunes gnrations, en particulier celles issues des classes dfavorises, freinant leurs chances de se construire un devenir viable. Dans la foule des cinq principes annoncs dans notre introduction et du large consensus social existant, le Qubec sest donn, par le biais de lgislations et de rformes administratives, une infrastructure de lutte contre la pauvret et lexclusion qui propose des contrats de services dits de proximit. Il sagit, dune part, dorganismes de services la personne ou dentreprises dconomie sociale mis sur pied grce des groupes sociaux, mobiliss autour de leurs propres objectifs et dautre part, de multiples tables de concertation ainsi que dorganismes de dveloppement local et territorial. Les mcanismes tablis depuis 20 ans refltent les dcisions originales prises par ltat qubcois. titre dexemple : des politiques transversales soumis la clause dimpact, une politique dquit salariale et une politique familiale, la cration des centres de la petite enfance, ainsi que la loi 112, avec ses deux prolongements, le plan daction gouvernementale et le Fonds dinvestissement social. Ces mcanismes bnficient aussi dune constante mise en relation et dun dialogue avec les partenaires publics, privs, communautaires et universitaires. Cette stratgie de lutte mise aussi sur une forte mobilisation des fondations et de toute la socit civile, sur la priorit de laction concerte au niveau local, ainsi que sur le recours croissant aux nouvelles connaissances fournies par la recherche universitaire. Tous ces lments font la force et loriginalit de ce que lon peut appeler les spcificits qubcoises en matire de lutte contre la pauvret et lexclusion par le dveloppement social. Toutefois, mme si plusieurs perces ont t ralises en 20 ans, il faut constater que le chemin parcourir reste bien long et que trop dobstacles restent franchir pour penser quon approche du but. Pour acqurir toute leur efficacit et devenir des modles, les lois, les mesures et les clauses dimpact doivent recevoir un appui politique clair. Pour linstant, cela nest pas toujours le cas. Autre condition de succs, il faut susciter encore une meilleure adhsion de la population qubcoise la ncessit de protger dignement les plus vulnrables, pour viter den faire des citoyens de deuxime ou de troisime zone. travers le dveloppement social, la lutte contre la pauvret et lexclusion passe ncessairement par une vision renouvele de la dmocratie et un regard plus thique de ltre humain. cet gard, la stratgie qubcoise est bien lance; il reste prsent la complter.
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NOTES
1
2
Jacques Lannuzel (n. d.), Remarques sur la pauvret, www.members.aol.com/lannuzel/pauvre.htm Nous reprenons ici les donnes dune note de bas de bas de page trouv dans le document Dfi pauvret, indiquant que plus dune personne sur 10 vit sous le seuil du faible revenu au Qubec, quel que soit le mode de calcul. Daprs la mesure du panier de consommation (MPC), la pauvret touchait 11 % de la population en 2002. Cet indice tient compte du revenu disponible la consommation, de la taille et de la composition des familles, ainsi que du cot de la vie diffrenci selon lagglomration (RHDSC, 2006, Le faible revenu au Canada de 2000 2002 selon la mesure du panier de consommation, Hull, Politique stratgique. Direction gnrale de la recherche applique. Ressources humaines et Dveloppement social Canada, document no SP-628-05-06F, p. 35). Selon la mesure du seuil de faible revenu (SFR), aprs impts et transferts, ce taux tait de 12,3 % en 2002 et de 17,5 % avant impts et transferts. 3 Solidarit Populaire Qubec rassemble des groupes syndicaux et religieux, des organisateurs communautaires, des groupes de dfense des droits, etc. On estime que 1400 personnes, reprsentant plus de 350 organismes, ont particip la seconde consultation dans toutes les rgions du Qubec. 4 INFO SPQ, 4 novembre 1998. Ceci tmoigne de la vitalit des sensibilits sociales caractristiques de la socit qubcoise, mme au moment o lon observe un accroissement des ingalits sociales et laffaiblissement des mcanismes des transferts sociaux et de redistribution sociale au Canada. 5 Organise du 26 mai au 4 juin 1995 par la Fdration des femmes du Qubec. 6 Initiative du Conseil de la sant et du bien-tre, le Forum sur le dveloppement social rassemble plus de 600 reprsentants des rgions, des organisations nationales et des secteurs conomiques, syndicaux, communautaires ou scolaires, de mme que des ministres ainsi que des acteurs politiques, publics ou parapublics. Lobjectif tait de rpondre aux questions relatives cinq grands enjeux : pauvret, violence, emploi, jeunesse et vieillissement. Nanmoins, le soutien apport par ltat na pas t de pousser la logique jusqu adopter une politique de dveloppement social dont la pertinence serait, selon Lionel Robert (2006), de mieux lutter contre les ingalits sociales et conomiques, dadapter et dharmoniser les politiques publiques, de soutenir les communauts et de favoriser la participation civique. Malgr les ouvertures manifestes dans la mise sur pied des ententes spcifiques avec les CRD (Conseil rgional de dveloppement), lexistence dun Comit ministriel sur le dveloppement social ou la participation dune dlgation qubcoise au sommet de lONU, loffre gouvernementale reste incomplte, conclut Lionel Robert. 7 Le Collectif pour un Qubec sans pauvret (de son nouveau nom) regroupe prs de 2000 organisations centrales syndicales, organismes sans but lucratif, communauts religieuses, organismes communautaires et associations tudiantes. 8 Il faut noter que la lutte contre la pauvret na jamais constitu une priorit pour le gouvernement Charest qui insiste plutt sur la ringnierie de ltat, la modernisation de ladministration publique et le dveloppement conomique. En effet, ses vellits plus conservatrices se sont heurtes aux fortes sensibilits de llectorat qubcois. Devant limpopularit de certaines de ses dcisions, le gouvernement a opr un recentrement. 9 er Le 4 novembre 2008, en pleine campagne lectorale, le gouvernement libral annonce pour le 1 janvier 2009, la pleine indexation (100 %) des prestations d'aide sociale verses aux mnages aptes au travail, par rapport aux 50 % consentis au cours des annes prcdentes. Cette dcision apportera, selon le gouvernement, 66 millions de dollars supplmentaires aux 332 000 mnages prestataires de laide sociale et daide financire de derniers recours, augmentant ainsi leur pouvoir dachat. Le taux d'indexation des prestations daide sociale sera alors fix 2,32 % en 2009, le mme taux que celui utilis pour le rgime d'imposition des particuliers. 10 compter de mai 2008, le salaire minimum a augment dans trois provinces. Il a grimp de 7,60 $ 8,50 $ en Nouvelle-cosse ; de 7,25 $ 7,60 $ en Saskatchewan ; de 7,50 $ 7,75 $ l'le-du-Prince-douard. En Ontario, il tait dj pass de 8,50 $ 8,75 $ en mars 2008. 11 Notre propos rfre trois recherches menes depuis 2006. Une premire, commande par le Rseau qubcois de dveloppement social (St-Germain, Ulysse et Lesemann, 2007), nous a permis dtudier neuf initiatives, dont
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deux organismes rgionaux, la Table des partenaires du dveloppement social de Lanaudire et le Carrefour de dveloppement social de Drummondville. Les sept autres ont un rayonnement local : le Programme de revitalisation des anciens quartiers (PRAQ) de Valleyfield, la Dmarche-action de Montral-Nord, la Table de concertaction de lutte contre la pauvret de Chicoutimi, la Coalition daction sociale de Petite-Nation devenue la Coalition daction sociale Papineau, le Centre communautaire et rsidentiel Jacques-Cartier de Qubec et lorganisme Femmes en mouvement de la Gaspsie. Les donnes recueillies concordent avec une recherche prcdente, mene Trois-Rivires (Ulysse et Lesemann, 2007), analysant des organismes comme ECOF, une Corporation de dveloppement conomique communautaire, le Centre dorganisation mauricien de services en ducation populaire (COMSEP), les Artisans de la paix, Action Jeunesse, la Dmarche de revitalisation des premiers quartiers. Enfin, une recherche comparative en cours, finance par le programme daction concerte du Fonds de recherche sur la socit et la culture (FQRSC) sur lapproche territoriale de lutte contre la pauvret et lexclusion, porte sur larrondissement Rosemont Montral, la rgion de Lanaudire et la Moyenne-Cte-Nord et la BasseCte-Nord. Plusieurs chantiers ont t analyss : linnovation technologique, lalphabtisation et lducation populaire, laide aux trs petites entreprises, linnovation sociale et la revitalisation urbaine intgre, le dveloppement conomique communautaire et lconomie sociale. 13 Nanmoins, lapproche intgre implique que les milieux concerns sapproprient la dmarche, en assument le leadership et en dveloppent leurs stratgies et leurs priorits. Si les instances gouvernementales leur apportent un soutien, cest eux que revient la responsabilit de se dvelopper (Ministre Emploi et solidarit, 16 dcembre 2006, Plan daction gouvernemental en matire de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale. Lapproche territoriale intgre (ATI) de lutte contre la pauvret et lexclusion. http://www.devsocialshawi.net/documents/presentation_ati.ppt Cette prsentation de deux fondations fortement impliques dans la lutte contre la pauvret et lexclusion est trs sommaire. Notre objectif, ici, est de mettre en valeur les distinctions entre leurs deux modles daction. 15 Les auteurs prsentent une recension doutils et de cadres dintervention dans un rapport de recherche intitul Pratiques et initiatives de lutte contre la pauvret par le dveloppement social intgr au Qubec fait pour le compte du RQDS (novembre 2007). 16 De 1998 2003, Centraide Qubec a publi trois documents de rflexion et dorientation portant sur la pauvret et de lexclusion (Une socit en dficit humain, Une socit qui se tire dans les pieds, On nest pas seuls au monde) et sest donn un comit daction contre la pauvret (CACP) et un comit de dveloppement social (CDS). 17 Coordonn par une quipe de 14 personnes provenant de tout le Qubec, le projet Odysse durera trois ans et cotera 4 M $, 3 M $ provenant de lAQCPE (Association qubcoise des centres de la petite enfance) et 1 M $ de la Fondation Chagnon. Les travaux portent sur les innovations et les pratiques exemplaires, avec des volets touchant lintervention ducative; lintervention en contexte de vulnrabilit; lintgration des enfants ayant des besoins particuliers; la transition vers lcole; la gouvernance dmocratique; le soutien aux parents; les activits intergnrationnelles; et les liens avec les organismes de la communaut. 18 Ce plan compte plus de 70 mesures regroupes dans cinq axes dintervention prioritaires : 1) favoriser une saine alimentation; 2) favoriser un mode de vie physiquement actif; 3) promouvoir des normes sociales favorables; 4) amliorer les services aux personnes ayant un problme de poids; 5) et favoriser la recherche et le transfert de connaissances. 19 Analyser de manire pralable ou simuler des impacts de la politique prsuppose une meilleure comprhension des chanes de causalit la lumire dinformations et de donnes probantes disponibles. Les impacts peuvent tre empiriquement estims en se basant sur les expriences passes, et dcouler de la thorie, de la connaissance du contexte ou des discussions avec les acteurs concerns. 20 er Examinons le cas de la clause Tanguy . Cette mesure entre en vigueur le 1 janvier 2005 rduit de 533 $ 433 $ par mois la prestation daide sociale pour les personnes aptes au travail habitant chez leurs parents et dont au moins lun deux travaille. Cette pnalit de 100 $ a touch prs de 20 000 personnes, ce qui, aux yeux de plusieurs groupes sociaux, viole lesprit mme de la loi 112. Devant les tribunaux, le ministre de lEmploi et de la Solidarit de lpoque, Claude Bchard, ne sest pas appuy sur lvaluation dimpact faite linterne pour justifier la mesure controverse. Il a plutt choisi dvoquer les principes de solidarit familiale et d'quit envers les
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assists sociaux qui doivent payer un loyer et raffirm largument incitant les jeunes prestataires rintgrer le march du travail et sortir de laide sociale. Le ministre a eu gain de cause face au Front commun des assists sociaux qui cherchait suspendre la mise en application de la clause (Radio-Canada, 30 dcembre 2004). Selon le quotidien La Presse (30 janvier 2007), le gouvernement a rcupr plus de 31 M $ en deux ans seulement auprs de 13 560 prestataires. 21 Les six autres dfis sont les habitudes de vie, la gestion des ressources naturelles et le dveloppement durable, la formation, lefficacit du systme de sant, les nergies nouvelles et renouvelables, et les crneaux stratgiques et prioritaires. Des comits de pilotage attitrs, forms de chercheurs et dutilisateurs, ont t mis sur pied pour chacun deux. La mission du CST est de diffuser des connaissances permettant de relever ces sept grands dfis, avec lide que lavenir du Qubec en dpend. On propose de mettre en oeuvre des stratgies de recherche long terme pour chacun deux.
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c) Lentre par la sant publique

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d) Lentre par le dveloppement local

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e) Lentre par laction territoriale intgre

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