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Management et changement

dans les organisations scolaires:


une solution la gestion de crise

P-C Pupion
Introduction 1. Qu’est-ce que le changement?

• Le changement désigne le passage d'un état à un autre.


• Il est qualifié selon sa nature, sa durée et l'intensité de ce passage, en
évolution, révolution, transformation, métamorphose, de modification,
mutation (transformation profonde et durable)...
• Il faut distinguer le changement endogène dû à des causes internes et le
changement exogène dû à des causes externes.
• Le changement suscite chez les humains les réactions les plus diverses,
depuis les résistances au changement et la peur
Introduction 2. La Conduite de changement dans le management des organisations

LE MANAGEMENT peut se définir comme


l'ensemble des processus nécessaires à la conduite stratégique d'une organisation
démarche qui, relativement aux approches gestionnaires traditionnelles, insiste
• sur un pilotage stratégique, donc sur la capacité de l'organisation
à préciser et ajuster son projet de développement en fonction de son environnement
• la mobilisation des moyens et la conduite du changement pour atteindre ces objectifs

la mise en oeuvre des moyens techniques, financiers et humains s'organise de façon transverse
par rapport aux découpages fonctionnels traditionnels ( fonctions gestion de production,
marketing-gestion commerciale, comptabilité-finances, GRH…)
et s'articule autour de quatre grands axes d'action ou missions :
planification, organisation, activation, contrôle,
conçus comme les moments d'un même processus en boucle

Le management se conçoit donc comme une approche globale


et non comme la simple mise en œuvre d'une somme d'outils de gestion
le tryptique finalisation / animation / contrôle pour le management et la conduite du
chaNngement

FINALISATION articulation ORGANISATION CONTROLE


finalisation / organisation
fixer les grands objectifs contrôle distribuer les tâches
et les faire descendre à travers déclinaison des objectifs et veiller à ce qu'on ne s'éloigne
les différents niveaux de en moyens budgétaires pas des objectifs fixés
l'organisation outils financiers
contrôle budgétaire des
programmes…

articulation articulation
finalisation / animation animation / organisation contrôle
efforts de participation exigés ANIMATION négociation et répartition des
par la poursuite des objectifs moyens opérationnels
outils mobilisateurs faire s'approprier ces direction par objectifs…
projets de service… objectifs par l'ensemble du
personnel
et donner sens à son travail

d'après P. GIBERT: Management et méthodes de gestion : un problème d'équilibre

l'auteur souligne que, dans ce schéma en boucle,


le déploiement des outils de gestion doit s'envisager à l'articulation de plusieurs pôles
Introduction 3. Pourquoi tant parler de la conduite du changement
dans la gestion publique ?
différences de logique entre organismes publics et entreprises privées

ENTREPRISE PRIVEE ORGANISME PUBLIC

FINALITES internes et relativement claires: externes et complexes :


maximisation du profit intérêt général,
survie de l'entreprise souvent contradictoire
enjeux = performances propres de enjeux = agir sur l'environnement
l'entreprise

CONTRAINTES loi du marché notion de biens collectifs


EXTERIEURES concurrence concurrence faible,
ET EFFETS SUR exigences de rentabilité voire inexistante
L'ORGANISATION  service assuré à "tout prix"
pression constante faible incitation à s'adapter
pour rationalisation, à l'évolution des besoins
modernisation  risque bureaucratie, sclérose
 adaptabilité inertie, flexibilité limitée
FINANCEMENT capitaux propres, chiffre d'affaire impôt, tarification, logique budgétaire
RESSOURCES + ressources non-budgétaires
CHAMP D'ACTIVITE ouvert, diversification toujours délimité en termes de compétences
possible sauf activités illégales et de territoire
ORGANISATION variable également très variable
mais toujours + ou - flexible relativement rigide ( statut )
centrée sur le métier centrée sur la mission,
et de ce fait à la fois :
cloisonnée (principe de spécialisation),
et complexe (tâches polyvalentes, diversité
des modes d'intervention…. )
SYSTEME DE DECISION stratégie autonome missions définies par instance politique
ET MARGES DE sanction électorale
MANŒUVRE instabilité relative des instances dirigeantes
 recherche solutions optimales  recherche de solutions satisfaisantes

 l'organisation publique doit tout autant que l'organisation privée s'adapter aux transformations de la
société et à l'évolution des besoins d'intervention, mais elle doit le faire de façon volontaire et en dépassant
les différentes contraintes tenant à ses spécificités et limitant ses marges de manœuvres (statut…)
Introduction 4. La place particulière de la conduite du changement dans la gestion
publique
2. Nouvelle gouvernance et problématique de la
conduite du changement
2.1 Un cadre d’exercice du changement très éclaté
• Lois de décentralisation (Statut de l’EPLE, voire dans l’avenir de l’EPEP?)
marquent l’abandon de la planification normative hiérarchique (Legrand,
1988) au profit de la décentralisation qui permet à chaque établissement
d’adapter ses structures et sa pédagogie à la diversité des publics
• Elle correspond à la nouvelle gouvernance « une forme interactive de
gouvernement dans laquelle les acteurs privés, les différentes
organisations publiques, les groupes ou communautés de citoyens, ou
d’autres types d’acteurs, prennent part à la formulation de la politique »
(Marcou, Rangeon, Thiebault, 1997).
• La chaîne de gouvernance comprend, selon nous, suite au mouvement de
déconcentration et de décentralisation trois niveaux d’allocations de droits
décisionnels : le ministère, les académies et les EPLE , avec aux trois
niveaux la présence des autres parties prenantes (syndicats représentant
le personnel, associations de parents d’élèves, collectivités territoriales,
forces vives de la nation)

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2.2 D’un changement imposé à un changement négocié

• De cette évolution découle une mutation des méthodes : les acteurs


publics passent progressivement de la réglementation –
correspondant traditionnellement à l’exercice de la puissance
publique autoritaire, unilatérale, imposée par la contrainte sans
pédagogie ni discussion a priori – à la régulation – davantage
participative, impliquant pour l’administration la nécessaire
collaboration de l’administré ou l’usager, la recherche de son
adhésion à la décision publique et la négociation avec les multiples
acteurs publics.
• A tous les niveaux les changements doivent tenir compte des multi-
partie-prenantes qui possèdent des ressources spécifiques
Problème : attentes et objectifs différents comment faire émerger et
faire accepter des changements par les différentes parties
prenantes sachant que les ressources sont contrôlées et partagées
par les différents acteurs
D imension Indicateur Partie prenante
Collectivité Académie F orces vives Personnel Personnel non U sage
territoriale (fédérations enseignant enseignant rs
professionnelles) (élèves
et
parents)

note de 1 à 7 (1 pour très faible, 7 pour très élevée)

Pouvo ir Représentation dans les organes de


direction

Position hiérarchique

Maîtrise de ressources clés : humaines,


financières, matérielles

Action en justice

Existence de chartre (par exemple de


l’usager) , droits ou convention s

Capacité de Dépendance de cette partie prenante vis -


mobilisation à -vis de l’organisation

Degré d’impact de l’organisation sur la


partie prenante

Moyens d’actions de cette partie prenante

Capacité à jouer des zones d’incerti tude


des procédures et règlements

Légitimité Charisme de l’individu ou du groupe


de cette
Rôle social de l’organisation vis -à -vis de
partie
cette partie prenante affichée en tant que
prenante
mission

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Comment tenir compte des PP ?

• Les "modes de relation" qualifient les actions menées afin de répondre


aux attentes de ses partenaires:
• 1 : Contractualisation, conventions et protocoles établis
• 2 : Information
• 3 : Partenariats, programmes communs
• 4 : Actions
• 5 : Enquêtes de satisfaction
• Exemples de dispositif d’écoute, de dialogue, de reporting
• 2.3 La conduite du changement global face à la cohérence des objectifs
multiniveaux
• Les objectifs poursuivis par l’organisation sont la résultante d’une double
relation d’agence, ministre (le principal)-recteur (l’agent) et recteur (le
principal)-chef d’établissement (l’agent), le mandataire devant toutefois à
chaque niveau prendre en compte les demandes des autres parties
prenantes.
• Ces parties prenantes ont des intérêts pour partie divergents et peuvent
faire preuve d’opportunisme et notamment d’aléa moral en raison
d’asymétrie d’informations (Pupion « Rôle du conseil et de l’évaluation dans le
pilotage stratégique des Établissements Publics Locaux d’Enseignement (EPLE) », Les dossiers
des sciences de l’éducation doc. 12).
• Les dirigeants (recteur, chef d’établissement) cherchent à concilier les
exigences de la tutelle, leurs intérêts propres (maintien dans leur fonction,
promotion…), les demandes du personnel relatives aux conditions de
travail (dédoublement de classes, non fermeture d’options pour les
enseignants,…), celles des usagers et des collectivités (en termes
d’orientation, d’aménagement du territoire) (cf.. [doc. 28] « L’évaluation du 13
projet d’établissement : un arbitrage entre autoévaluation et reporting », colloque
Outils de régulation et de mise en cohérence des niveaux
Tableau 5. Mécanismes de gouvernance dans l’E.N. (doc. 11, doc. 12, doc. 25, doc.28)
Mécanismes de Relations Ministère-Rectorat et Relation Rectorat-Etablissements et
gouvernance Rectorat - autres stakeholders Etablissement-autres stakeholders (en
italique)
Mécanismes de - Elaboration d’un contrat entre le - Elaboration d’un contrat avec l’académie
contrôle et d’incitation ministère et le rectorat et réalisation (doc. 11, doc. 25)
mise en œuvre par le de contrôles et d’évaluations du - Lettre de mission : un contrôle du
principal ou les contrat par l’administration centrale recteur sur les objectifs de l’établissement
principaux (mécanisme assez fort) (doc. 11, doc. (doc. 11)
12) - Elaboration d’un contrat entre
- Evaluation de la politique l’académie et l’EPLE
académique dans le cadre
d’inspections générales (doc. 11)
- Affichage des objectifs nationaux - Reprise des objectifs nationaux et
Mécanismes de dans les projets académiques (très académiques dans le projet
dédouanement mis fréquent) (doc. 11) d’établissement (très fréquente) (doc. 11,
en œuvre par l’agent - Affichage des résultats des actions doc.12, doc.28)
académiques hors contrat (peu - Diffusion d’informations et vote du projet
employé) (doc. 25) d’établissement par le conseil
- Consultation du conseil académique d’administration
de l’éducation et du comité paritaire - Diffusion des résultats des actions du
(doc. 11, doc. 25) projet d’établissement (doc. 28)

Mécanismes Echanges d’informations entre le - Diffusion d’informations et compte rendu


relationnels mis en en ministère et le rectorat (très fort financier et pédagogique sur des actions
œuvre par les parties mécanisme) financées par les collectivités territoriales
Efforts d’adaptation dans la mise en (assez fréquent)
œuvre de la carte des formations et - Diffusion d’information et aide au
des investissements réalisés par les diagnostic de la part de l’académie et de
collectivités (mécanisme fort) (doc. la collectivité (très fréquente) (doc. 28)
11, doc. 25)
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2. 5 Parties prenantes, système de décision et réaliser une
conduite du changement à un niveau donné
- Un modèle de décision proche du type du modèle organisationnel
considère que l’organisation, tout comme l’administration, est composée
de sous unités qui sont « différenciées ». Chaque sous-unité (les
enseignants, le personnel administratif, la direction,,,) est pourvue de
règles et de procédures qui lui sont propres, qui conditionnent sa
perception et orientent son comportement.
- Une autre vision celle d’une arène avec de multiples acteurs défendant
leurs propres intérêts. L'organisation est un ensemble de joueurs, placés
dans des situations particulières au sein d'une structure plus ou moins
précise d’un point de vue hiérarchique ou du processus budgétaire. La
personnalité de chaque joueur intervient dans la prise de décision, il faut
savoir qui il est et quels sont ses objectifs (notoriété, pouvoir, salaire...). Ici
l'organisation n'est ni un acteur rationnel, ni un ensemble de procédures
mais une arène politique, les « joueurs » jouent à un jeu politique. Ils
composent avec les objectifs collectifs mais défendent leurs intérêts
propres selon leur motivation.
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Modèle comportemental et organisationnel

• Cyert et March (1963)


• Sous-groupes et coalitions forment l’organisation
• Des intérêts multiples existent
• La décision provient de la résolution des conflits
Modèle politique

• La décision va servir des intérêts particuliers


La décision correspond à l’ensemble des
processus d’ajustements conflictuels
• Arbitrage et négociations générales :
Le consensus est vaguement obtenu sur des
buts généraux et non sur des objectifs spécifiques

• Rationalité politique
2.6 La difficulté de mettre en œuvre un changement organisationnel local liée
aux valeurs publiques

• Il semble bien, en revanche, que les valeurs publiques forment le coeur de


l'identité professionnelle d'une majorité d'entre eux. Les agents publics
semblent posséder une plus faible implication organisationnelle que leurs
homologues du secteur privé mais une forte implication au métier. Les
employés de la fonction publique s'identifient plus aux valeurs génériques
propres à l'ethos public qu'à un "esprit d'entreprise" qui peine à se former
au sein des différentes unités de l'administration publique.
3. La gestion de crise une solution?
• Etudiant la relation entre stratégie et conduite du changement, nous
souhaitons montrer que la gestion par la crise peut être un levier
important de changement. Ce levier est mobilisable tant au niveau macro
du ministère de l’éducation qui définit les grandes politiques publiques
qu’au niveau micro pour les dirigeants d’établissement qui traduisent ces
orientations définies à l'échelle nationale en plans d'actions stratégiques
adaptés au contexte local. L’étude prend pour exemple la politique
d’introduction des nouvelles technologies de l’information et de la
communication (NTIC) dans les établissements scolaires sur la période
1995-2012.
• Rochet, Keramidas, Bout (2008) ayant étudié plusieurs organismes publics
confrontés à l’élaboration de stratégies d’innovation technologique,
notent « que dans le cadre du secteur public le management par la crise
est la voie principale de l’adéquation entre mutation technologique et
stratégie ». L’Etat pourrait avoir intérêt à créer ces situations de crise en
recourant à l’édiction de nouveaux dispositifs règlementaires rendant
urgent le changement.
3.1 définition de la crise

• Une situation est dite de crise est une situation qui met en
péril la réputation et la stabilité d'une organisation,
• - aux effets inconnus et peu prévisibles
• - qui impacte fortement le comportement organisationnel en
remettant en cause les différents processus d’activité de
l’établissement et notamment ses procédures standards
• - qui affecte émotionnellement les parties prenantes en
générant une peur,
• - une situation appelant une réponse urgente.
3.2 origines possibles de la crise et conduite du
changement
• L’organisation scolaire est soumis à de nombreux facteurs d’inertie interne
qui empêchent la réalisation du changement. Ces facteurs d’inertie
correspondent aux difficultés de changer des routines, d’équipements, de
convaincre le personnel de changer de pratiques. Ces facteurs d’inertie
internes plus ou moins prégnants selon les tailles de l’organisation, l’âge
de l’organisation, la répartition du pouvoir au sein de l’organisation,
l’ancienneté des membres et des procédures empêchent toute adaptation
rapide dans les organisations publiques,
• Face à cette situation la chaîne hiérarchique doit faire apparaître ou
émerger une situation de crise pour surmonter ces obstacles et pourvoir
réaliser ces changements.
3.3 L’Etat à l’origine de la crise
• Paradoxalement, c’est en suscitant cette crise que les acteurs politiques
nationaux et les chefs d’établissement parviennent à surmonter les freins
au changement.
• Ces actions correspondent à des pressions de nature coercitive (lois et
réglementations) qui, traduisant les valeurs et les normes prédominantes
dans le pays, vont selon la théorie néo-institutionnelle cadrer l’évolution
des établissements scolaires et les rendre isomorphes (Dimaggio et
Powell, 1983). Elles peuvent être renforcées par d’autres pressions
qualifiées de normative (normes professionnelles définissant les
comportements appropriés) ou de mimétique (pression amenant à copier
les modes de fonctionnement des autres organisations).
• Exemple, si jusque dans les années 1990, les projets d’introduction de TIC
dans l’éducation nationale étaient à l’origine le résultat d’une rencontre
occasionnelle entre des enseignants à la recherche de nouvelles pratiques
et de nouvelles techniques « modernes et intéressantes», le début des
années 2000 est marqué par le croisement entre une prescription
institutionnelle forte avec un discours volontariste et des actes
3.4 Un micro management de gestion de crise au service du changement

• De la rencontre d’une pression environnementale forte pour l’usage des


NTIC et de facteurs d’inertie internes prégnants qui empêchent toute
adaptation rapide dans les organisations publiques naît une situation de
crise. Le chef d’établissement peut par son rôle d’interface avec
l’environnement renforcer ou atténuer la crise perçue par les différents
membres de l’organisation. Il peut mener une gestion proactive
d’anticipation (c’est-à-dire anticiper les événements et réagir rapidement à
la crise) ou réactive (attendre que les événements prennent forme
clairement pour y répondre).
• La révision, d’un projet d’établissement peut être ainsi l’outil de gestion
proactive permettant d’organiser la stratégie d’évolution des TIC. Mais le
chef d’Etablissement peut également choisir d’avoir une gestion réactive
et d’amplifier la crise lorsque celle-ci apparaît suite à une injonction
gouvernementale s’il pense que la gestion proactive ne permet pas
d’effectuer les changements de comportements façonnés et cristallisés
dans des conventions.
3.5 Exemple de l’introduction des
NTIC
• Ainsi de façon délibéré le principal-adjoint de l’établissement étudié qui
avait en charge l’introduction des NTIC déclare qu’« Il faut pouvoir
affirmer une rupture dans l’équilibre de la communauté éducative afin
d’exploiter, au service du changement, l’énergie mise en œuvre par
l’organisation pour trouver un nouvel équilibre. L’accompagnement de ce
déséquilibre devrait permettre de réduire cette tension déjà perceptible
lors des débats chez les personnels. En cela, il constituera le pilotage
majeur de ce changement». La direction a cherché volontairement à
amplifier la crise auprès du personnel enseignant en les forçant à adopter
les NTIC dans le domaine administratif de la saisie des notes, tout en
montrant son intérêt auprès usagers lors des conseils de classe par les
vidéo projections des graphiques des résultats des élèves particulièrement
appréciés par les parents et les élèves..
• Ainsi que le formule le Principal adjoint : « L’usage du clavier devient
obligatoire pour tous. … Cette annonce n’enthousiasme personne. Il
faudra attendre les premières difficultés à la veille des premiers conseils
de classe pour se rendre compte de la grogne qui couve. Les enseignants
objectent, la difficulté d’accéder aux postes informatiques qui sont en
nombre insuffisant. » L’échéance des premières réunions entraîne un
mouvement de protestation dont la principale revendication est de
remplir les appréciations des bulletins scolaires à la main « pour cette fois
» et « seulement pour ceux qui ne tapent pas assez vite ». Le refus de
différer sa mise en œuvre ajouté à la mise en place d’un dispositif
d’accompagnement ont permis de surmonter cette crise.
• Cette stratégie a permis une généralisation des usages des NTIC et une
modification de l’organisation avec l’avènement d’utilisations partagées
entre secrétariat, service de la vie scolaire et personnel enseignant,
• Une mutation s’opère, « de la phase d’observation passive voire de
résistance du plus grand nombre, nous constatons des adaptations ici ou
là à la nouvelle contrainte ». Les professeurs adoptent en grand nombre le
module de saisie à domicile, certains s’équipent à titre personnel pour
l’occasion afin de pallier l’encombrement du réseau. Le changement est
notable au niveau de l’usage des vidéo-projections dans le cadre des
enseignements et de l’emploi par certains des tableaux numériques.
L’action entreprise a permis l’apparition d’une nouvelle convention, tant
sur l’emploi pédagogique qu’administratif des NTIC.
3.6 Crise et apprentissage
• La construction et la résolution des crises organisationnelles est un moyen
efficace d'apprentissage (Argyris et Schon, 1978; Pitt, 1990). Le lien entre
crise et apprentissage organisationnel peut se comprendre à partir de la
dynamique liant les deux composantes de la capacité d'absorption, à
savoir la base des connaissances antérieures et l'intensité de l'effort
(Cohen et Levinthal, 1990). Si l’apparition d’une situation de crise naît
d’une insuffisante capitalisation de connaissance dans le passé en raison
de facteurs d’inertie prégnants, la situation de crise va favoriser
l’apprentissage organisationnel en stimulant les efforts pour résoudre les
problèmes. Toutefois, la résolution la crise ne modifie pas durablement les
conditions d’apprentissage,
• La gestion de crise en tant que facteur facilitant l’organizational learning
en termes de NTIC soumet, selon nous, l’organisation publique à un
phénomène cyclique avec :
• - une phase de fort apprentissage au moment du pic de la crise, où il y a
un déploiement des capacités d’apprentissage
• - une phase où le rythme d’apprentissage décroît au fur et à mesure après
la crise,
• - une phase où les forces d’inertie l’emportent et où l’apprentissage
organisationnel disparaît, phase qui va perdurer jusqu’au moment où le
décalage est tel, que se crée une pression institutionnelle étatique qui va
imposer dans l’urgence le changement et donner naissance à une crise.