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Les relations

entre les associations et les collectivités territoriales...

Le Partenariat en question
Compte-rendu

Illustration : Cyril Leroy / ARIENA

Vendredi 4 avril 2008


de 9h30 à 17h
Maison de la Nature et de l’Environnement
Romans, Drôme (26)
Contexte
Que serait l’EEDD sans les associations ?
Le développement de partenariats durables entre les collectivités territoriales et les associations est un des enjeux importants pour
l’avenir de l’EEDD. Un partenariat dans lequel leur utilité sociétale sera pleinement reconnue et prise en compte. Or, aujourd’hui, les
modalités d’intervention sous forme d’appels d’offres dans le cadre des marchés publics se généralisent. Les activités d’EEDD portées
par les associations ne sont cependant pas des marchandises ou des prestations de service. Elles ne répondent pas à la seule loi de
la demande de la collectivité, ou du marché. Elles s’inscrivent dans une logique d’intérêt général dans la mesure, où, elles procèdent
d’une coproduction entre les initiatives de la société civile et des associations d’intérêt général, les besoins du territoire et ceux d’une
collectivité.
Les conséquences de cette généralisation sont multiples. Elles fragilisent à longs termes le développement des projets associatifs et
elles renforcent les logiques de concurrence entre des acteurs dont la complémentarité devrait être, en réalité, au service des objectifs à
atteindre en matière de sensibilisation et d’éducation. Que serait l’EEDD sans les associations ?

Comment nos projets associatifs sont-ils pris en compte ? Quelles sont leurs spécificités ? Quel est le rôle des associations en
complémentarité des collectivités territoriales ? Quels sont les différents aspects juridiques de la relation des associations aux pouvoirs
publics ? Comment et pourquoi donner une forme juridique aux principes du partenariat que nous partageons depuis de nombreuses
années au sein de nos associations ?
Quels sont les risques et les dérives possibles pour les associations ? Quels points d’appui trouver dans notre pratique du fonctionnement
en réseau ? Quels outils et démarches mettre en place collectivement au sein du GRAINE ?

Objectifs
Dans ce contexte l’objectif principal de cette première journée de travail et de réflexion est de sensibiliser et de mobiliser les associations
d’éducation à l’environnement autour de la question du partenariat entre collectivités publiques (CP) et associations :
- Connaître et comprendre le rôle et la spécificité de l’association dans sa relation à la collectivité.
- Identifier et connaître les différentes formes juridiques du partenariat entre associations et pouvoirs publics.
- Sensibiliser les acteurs associatifs aux conséquences de leurs choix individuels sur l’ensemble du secteur associatif de l’EEDD.
- Engager une réflexion collective avec les membres du réseau sur les réponses (outils et démarches) à mettre en place au sein du
GRAINE pour mieux prendre en compte les logiques de coopération.

Intervenants

Brigitte CLAVAGNIER
Brigitte Clavagnier est avocate à Lyon (Cabinet Alcya Conseil), spécialiste du droit et de la fiscalité des organismes
sans but lucratif, elle est aussi directrice de la revue Juris-association.

Olivier DUQUENOIS
Olivier Duquénois travaille pour le réseau d’Education à l’Environnement alsacien : l’ARIENA. Il mène une étude
dans le cadre du CNARE pour accompagner la mise en œuvre du dispositif DLA sur les territoires. Chargé de
l’accompagnement et du soutien aux associations, il est en prise directe avec la question de la relation aux
partenaires.

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Sommaire

L’évolution des relations entre associations d’environnement et pouvoirs publics : le partenariat en question.
Intervention d’Olivier Duquénois (ARIENA).......................................................................................................................................4

1. Etat des lieux des relations entre associations et pouvoirs publics : un séisme....................................................................................4
a. Le constat d’une évolution des rôles des acteurs ................................................................................................................................4
b. L’évolution des relations financières.....................................................................................................................................................4
c. L’évolution des relations contractuelles................................................................................................................................................4

2. Exemples et retours de pratique : à forte magnitude ...........................................................................................................................5


a. Les dysfonctionnements dans les partenariats ....................................................................................................................................5
b. Le développement de la commande publique .....................................................................................................................................5

3.Ce qui est en jeu pour les associations d’éducation à l’environnement ................................................................................................6
a. Le partenariat......................................................................................................................................................................................6
b. Les principes directeurs du partenariat................................................................................................................................................6
c. La formalisation du partenariat ............................................................................................................................................................6
d. Le fonctionnement associatif ...............................................................................................................................................................7

4. Quelques pistes pour sortir des décombres et reconstruire les partenariats ........................................................................................7
a. Favoriser la reconnaissance des associations d’intérêt général............................................................................................................7
b. Maintenir un fonctionnement interne compatible avec le développement de l’initiative .........................................................................7
c. Sécuriser les conventions et partenariats existants ..............................................................................................................................7

Les relations Collectivités Publiques / Associations. Lecture juridique des relations contractuelles et des formes
partenariales.
Intervention de Brigitte Clavagnier (Juris Association) ..................................................................................................................8

1. Les conditions de la participation des collectivités publiques à la gestion d’une association................................................................8


a. Les conditions de la participation des collectivités publiques ...............................................................................................................8
b. Les dangers de la « transparence » d’une association .........................................................................................................................9

2. Le régime juridique des subventions .................................................................................................................................................10


a. Définition des subventions.................................................................................................................................................................10
b. Les critères de la subvention .............................................................................................................................................................10
c. Distinction avec les notions de marchés publics et les délégations de service public .........................................................................12

Echanges / Débat
Ateliers ........................................................................... 18

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L’évolution des relations entre associations d’environnement
et pouvoirs publics : le partenariat en question.

Intervention d’Olivier Duquénois (ARIENA)

1. Etat des lieux des relations entre associations et pouvoirs publics : Un séisme
Les relations entre les associations et les pouvoirs publics changent énormément depuis 3 à 5 ans dans tous les territoires et pour toutes
les activités associatives. A tel point qu’on peut parler de séisme. L’éducation à l’environnement, très concernée, est un peu épargnée
sur certains aspects.

a. Le constat d’une évolution des rôles des acteurs

(cf : Etude sur l’économie sociale des associations, CPCA)


- L’évolution des politiques publiques d’environnement qui sont des outils de plus en plus formalisés et parfois omniprésents sur
les territoires.
- La professionnalisation des associations d’éducation à l’environnement qui remonte à une dizaine d’années (développement
salarié, notamment avec la mise en place du dispositif Nouveaux Services Emplois Jeunes en 1997).
- La diversification des champs d’intervention, des compétences, l’apparition de nouveaux champs d’activités pour les
associations (pas uniquement le public scolaire ou enfant mais de plus en plus d’adultes. Ex : écotourisme, champ du loisir..).

Nous sommes en train de passer d’une grande proximité historique entre les associations d’éducation à l’environnement et les
collectivités publiques (qui soutenaient les associations) à un phénomène de « concurrence » entre les actions directes des collectivités
publiques et les actions des associations d’éducation à l’environnement. Heureusement les politiques publiques s’appuient encore sur
les associations.

b. L’évolution des relations financières

- La part des ressources publiques des associations d’éducation à l’environnement reste importante et même
croissante : la moitié des associations aurait plus de 70% de ressources publiques.
- La diversité des partenariats est importante : il y a entre 5 et 12 partenaires publics différents dans les relations contractuelle entre
associations et pouvoirs publics.

Cette part importante de ressources publiques, voire leur omniprésence, pose la question de la dépendance ou de l’indépendance
associative. La question de l’institutionnalisation des associations revient souvent dans les préoccupations des acteurs. C’est une
question importante pour permettre aux associations de sortir de ce qu’il se passe aujourd’hui “par la grande porte”. Comment remettre
en avant leur rôle et leur fonctionnement réel ?

c. L’évolution des relations contractuelles

L’évolution des relations contractuelles entre les associations et les collectivités publiques se traduit par l’émergence forte d’un
régime contractuel (jusqu’ici sous-utilisé). Globalement on observe un accroissement net des marchés publics dans le secteur de
l’Environnement et de l’éducation à l’environnement (appels d’offres, délégations de service publics,…). Dans le même temps, nous
assistons à un retrait progressif des attributions de fonctionnement pour les associations. De la part des associations comme des
collectivités publiques, on observe une mauvaise appréhension de ce que cela représente juridiquement et des conséquences sur le
fonctionnement des associations.

La part des ressources publiques issues de négociation liées à la commande publique ou à la subvention est souvent mal appréciée par
les associations et par les collectivités publiques qui semblent avoir du mal à distinguer dans certains cas ce qui relève d’un projet en
partenariat ou d’une prestation (conventions qui sonnent comme des subventions mais qui sont en réalité des commandes). L’analyse

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comptable montre, par exemple, que les comptes employés pour référencer les commandes publiques ou les subventions attestent
encore d’un mélange de ressources publiques et privées (compte 706 pour les prestations, compte 741 pour les subventions).

Ces situations instables peuvent générer des tensions entre les associations souvent organisées en réseau sur la majeure partie du
territoire français.
- Le manque d’information juridique déstabilise les associations : complexité du sujet (jurisprudence variée et en perpétuelle
évolution).
- La pression économique génère des phénomènes de concurrence interne (par exemple entre des acteurs d’un même réseau avec
des négociations sur les prix, la qualité…).
- Et puis on constate aussi un manque d’appui des pouvoirs publics pour ces questions-là, y compris des juristes des collectivités
publiques (qui ne peuvent pas nous aider : parce que ce n’est pas leurs compétences, soit parce qu’intentionnellement elles n’ont
pas envie de se pencher sur un autre régime contractuel que le code des marchés publics, soit parce qu’il n’y a pas encore de code
du partenariat). Autant de réflexes qui ne vont pas forcément dans le sens des relations partenariales.

2. Exemples et retours de pratique : à forte magnitude

a. Les dysfonctionnements dans les partenariats

Les confusions entre subvention, marché public et délégation de service public. Les régimes contractuels possibles sont de
deux grandes natures :
- D’une part la collectivité publique donne les moyens à l’association pour la réalisation de son projet : c’est le régime de la subvention
sans contrepartie directe.
- D’autre part la collectivité publique achète une service ou une prestation : c’est le régime de la commande publique avec contrepartie
directe.
La commande publique est divisée en deux branches :
- la collectivité publique achète une prestation à un opérateur économique qui peut être une association avec des procédures de
passation de marchés publics,
- la collectivité publique délègue à un opérateur une mission estimée de service public : délégation de service public. Il y a de vrais
débats possibles entre mise à disposition d’un équipement (ex : une maison de la nature) et une délégation de service public
(DSP).

Y-a-t-il (ou non)


commande publique?

oui non

La rémunération est- Subvention


elle ou non assurée par
l’exploitation du service ?

oui non

Délégation Marché public


de Service Public

L’abandon des subventions de fonctionnement est un autre aspect important qui traduit un dysfonctionnement du partenariat. Au
motif qu’elle ne veut pas s’engager sans garantie ou sécurité juridique, ni sans savoir pour quoi elle est engagée, la collectivité publique
a de plus en plus souvent recours à la commande publique dont les cadres semblent plus sécurisés juridiquement (code des marchés
publics). Cela peut traduire également les difficultés qu’ont les associtaions à définir leurs projets associatifs d’une manière claire,
argumentée, et compréhensible pour les partenaires publics potentiels.

b. Le développement de la commande publique

D’une manière générale, les collectivités publiques, intentionnellement, souhaitent développer la commande publique et soumettent un
certain nombre d’activités d’éducation à l’environnement à la logique des appels d’offres.

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Pourquoi ce glissement ? Plusieurs éléments ressortent d’une enquête que nous menons, pour le CNAR Environnement et le Réseau
Ecole et Nature sur plusieurs territoires :
- L’émergence de besoins propres aux personnes publiques qui ont affirmé de nouveaux besoins qui ne peuvent pas se traduire
autrement que par des commandes car de leur seule initiative.
- Des craintes juridiques : la collectivité publique ne veut pas prendre de risque sur le projet associatif, et doit donc faire une mise en
concurrence (même factice : ce qui constitue un délit).
- Un certain nombre de collectivités publiques ont des politiques publiques affirmées envers les associations, mais qui, voyant
l’augmentation des besoins éducatifs et un certain nombre de diminution des crédits publics de l’Etat, se disent que le seul moyen de
régler ces problèmes-là c’est la mise en concurrence qui permet de ne pas avoir à gérer l’ingérable avec trop d’associations. Pour
la collectivité c’est aussi un argument d’efficacité et d’efficience : que le meilleur gagne.
- La diversification des acteurs de l’éducation à l’environnement qui ne sont plus aujourd’hui uniquement associatifs (bureaux
d’étude ponctuels, agences de communication, entreprises avec des objectifs plus thématiques). Est-ce que ces opérateurs
économiques font la même chose que les associations d’éducation à l’environnement ? Qu’est-ce qui les différencie ? Cela pose la
question des actions ponctuelles (par exemple une exposition par une agence de communication) qui ne s’inscrivent pas dans un
projet éducatif plus global (Les ressources des agences de communication sont à peu près à 50% des ressources publiques ).
- La volonté politique d’être propriétaire des actions et des productions : la collectivité publique peut passer une commande pour
garder la main sur le projet qui est le « sien ». Entre l’idée initiale et le partage de l’action sur un projet et la mise en œuvre contractuelle
il y a souvent de grands écarts. La volonté de pouvoir communiquer sur un projet comme étant le sien implique que la collectivité
maîtrise le cahier des charges et le déroulement de l’action.

3. Ce qui est en jeu pour les associations d’éducation à l’environnement

a. Le partenariat
Au sens commun, le partenariat c’est s’entendre sur un objectif commun pour faire à plusieurs ce qu’on ne peut pas faire seul. Au sens
des relations associations et personnes publiques, il suppose :
- Un but commun : la notion partagée d’intérêt général est le socle du partenariat, elle n’est pas la propriété de l’un ou de l’autre, mais
des deux.
- Une règle du jeu : formalisée par un contrat qui régit les règles de la subvention : la convention de partenariat ou d’objectifs.
- Une définition juridique : s’il existe un code des marchés publics, il n’existe pas de code du partenariat. Comment peut-on le définir
juridiquement?

b. Les principes directeurs du partenariat


- Le projet associatif et sa spécificité : est-il réel, est-il exprimé, permet-il à la collectivité de s’appuyer dessus pour traduire une
relation contractuelle ?
- L’indépendance de l’association est la condition pour un véritable partenariat : y a-t-il une vie associative réelle ou est-ce un
démembrement de la collectivité (association parapublique qui n’existe que par la volonté de la collectivité).
- La nécessité d’instaurer un dialogue entre associations et collectivité publique (ou personnes publiques). Ce dialogue peut aller
loin : les personnes publiques peuvent être membres des Conseils d’Administration sans participer à la direction des associations, il
y a des règles de gestion à surveiller pour ne pas tomber dans la gestion de faits ou d’association parapublique.

c. La formalisation du partenariat
Il faut formaliser le partenariat avec des outils (encore peu maîtrisés). La Convention Pluriannuelle d’Objectifs (CPO) est un outil sur lequel
les associations doivent s’appuyer plus. La charte des engagements réciproques signée entre l’Etat et la Conférence Permanente des
Coordinations Associatives (CPCA) le 1er juillet 2001 pourrait aussi être un outil utile à mobiliser (valeur juridique démontrée, cadre du
partenariat sur un territoire). Elle peut être annexée à une convention : cela démontre un état d’esprit à partir duquel on va interpréter la
convention qui a été passée (caractère contractuel qui pourra, en cas de difficulté, permettre de voir la commune intention des parties
quand ils ont formalisé ce contrat).

d. Le fonctionnement associatif
Le fonctionnement associatif est aussi en jeu, il est une condition du partenariat. La question de l’initiative du projet est en effet
déterminante sur le plan juridique : si l’initiative du projet relève de la personne publique on est dans le cadre de la commande publique,
si, par contre l’initiative du projet est celle de l’association on est dans le cadre de la subvention.

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Est-ce que l’association est encore en capacité d’avoir des initiatives ? Est-ce que son fonctionnement le permet encore ? Il faut saisir
l’opportunité pour réaffirmer et ré-asseoir les projets associatifs et leur traduction. C’est l’occasion de caractériser notre pratique de
terrain (partenariat) et de poser les bases d’une clarification du langage commun dans nos associations (par exemple l’usage du mot
“prestation” pour décrire nos activités éducatives et d’animation).

4. Quelques pistes pour sortir des décombres et reconstruire les partenariats

a. Favoriser la reconnaissance des associations d’intérêt général


- Formuler le projet associatif en insistant sur l’utilité sociale
- Solliciter les reconnaissances publiques

b. Maintenir le fonctionnement interne compatible avec le développement de l’initiative


- Maintenir et favoriser la vie associative
- Rester dans la dynamique associative : être offensif, innover, proposer…
- Placer les projets au cœur des instances statutaires.

c. Sécuriser les conventions et les partenariats existants.

Echanges et Questions
Vous avez parlé de la confusion entre subvention et marchés publics (achat=appel d’offre, Délégation de Service Public). Où se
trouve l’appel à projet là-dedans ?
Olivier Duquénois : Ni dans l’un ni dans l’autre. C’est une question juridique. L’appel à projet c’est une collectivité publique ou une
fondation qui dit qu’elle a des attentes et souhaits pour que les associations fassent remonter leurs projets pour y apporter une
contribution qui sera forcément une subvention.
Brigitte Clavagnier : Un vrai appel à projet est placé comme subvention. Mais parfois sous l’appel à projet se cache une commande
publique.

C’est vrai qu’il y a des confusions. Un participant cite, pour exemple, un appel à projets du Grand Lyon (mise en place de balades
du développement durable) qui est en fait un appel d’offres pour un marché public.
Olivier Duquénois : En Alsace un appel à projet a été lancé par l’ARIENA avec un certain nombre d’attentes des trois collectivités
publiques qui sont dans une politique concertée.
Brigitte Clavagnier : Il est vrai qu’on ne peut pas s’en tenir aux mots, il faut voir quelle est l’intention : favoriser l’émergence
d’initiatives associatives ou la commande publique ? Les mots ne signifient rien.

Si les associations ne maîtrisent pas tous les termes, les collectivités non plus peut-être ? Je travaille dans une communauté de
communes, les élus ne maîtrisent pas, même les techniciens ont du mal parce que ça change. Les élus ont peur et cela freine
beaucoup de volontés.
Brigitte Clavagnier : Un des moteurs des causes évoqué dans ce séisme du partenariat entre les collectivités et associations c’est
la peur, pour une raison évidente c’est que si on se trompe de régime juridique il y a un délit à la clé. La pression européenne est
très importante quant au développement de la commande publique avec une spécificité française : on ne sait rien appliquer sans
sanction pénale (ce qui explique psychologiquement la dérive à laquelle on assiste).

Que met-on sous l’apellation “collectivité publique” ?


Brigitte Clavagnier : Communauté de communes, communauté d’agglomération, syndicat d’agglomération, régions, conseils
généraux, GIP, OPCC…

Est-ce que les associations font partie des collectivités locales ?


Brigitte Clavagnier : juridiquement non mais en réalité, le juge va aller chercher la collectivité qui peut se cacher derrière la forme
associative.
Olivier Duquénois : ce qui complexifie la chose c’est aussi que les règlements financiers sont différents d’une CP à l’autre sur un
même territoire, alors au niveau européen…

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Les relations Collectivités Publiques / Associations. Lecture juridique
des relations contractuelles et des formes partenariales

Intervention de Brigitte Clavagnier (Juris Association)

1. Les conditions de la participation des collectivités publiques à la gestion d’une


association

a. Les conditions de la participation des collectivités publiques

Pour qu’une collectivité publique puisse participer à une association et en devenir membre, il faut que l’association présente un caractère
d’intérêt général. Qu’est-ce que cette notion d’Intérêt Général ? C’est un terme commun mais peu défini juridiquement. L’intérêt
général s’oppose à l’intérêt particulier. A partir de quand la somme d’intérêts particuliers devient l’intérêt général ? Il faut que cela
concerne l’intérêt de la généralité des habitants.

Exemples :
- Une maison de retraite n’est pas d’intérêt général puisqu’elle ne concerne pas la “généralité” des habitants alors qu’à long terme, elle
concernera beaucoup de citoyens.
- Certaines jurisprudences acceptent que l’accueil de SDF soit perçu comme d’intérêt général, pourtant tout le monde ne l’est pas,
idem pour les personnes en situation de handicap.

La notion d’intérêt général s’apprécie au regard de la collectivité visée au regard d’un critère géographique sur l’action menée et non sur la
localisation du siège social de l’association. Mais on considère que les collectivités publiques peuvent faire de la coopération décentralisée
dans les pays en voie de développement s’il n’y a pas de caractère politicien. Pour clarifier le problème il a fallu expressément autoriser
les collectivités publiques à agir dans le cadre de la coopération décentralisée dans les pays en voie de développement ou dans le cadre
de jumelages.

Exemples :
- La ville de Lyon ne va pas subventionner une association qui agit à Marseille.
- Est-ce que les puits du Sahel étaient d’intérêt général pour les Lyonnais ? Oui s’il n’y a pas de caractère politicien. En revanche dans
l’exemple « Un bateau pour le Nicaragua » c’est impossible car l’objet social de cette association était de lutter contre l’impérialisme
des Etats-Unis sur le Nicaragua.

La notion d’intérêt général va aussi s’apprécier au regard du champ de compétence légal de la collectivité publique : les
conseils généraux ou les conseils régionaux n’ont pas les mêmes compétences (ex : les départements sont à la pointe de l’aide sociale
en revanche s’il s’agit d’interventions économiques c’est la Région). Il faut bien se repérer dans le cadre des lois de décentralisation pour
savoir à qui s’adresser.

Les structures intercommunales ne peuvent subventionner que sur le champ de compétences qu’elles ont reçu de la part des communes
qui les composent. Dans ce cas la commune n’a plus cette compétence. En revanche la commune peut apporter une subvention sur
une compétence qu’elle n’a pas déléguée dans le même domaine : par exemple dans le cas d’une action culturelle qui relèverait d’une
compétence portée par l’intercommunalité, mais qui va attirer des touristes : elle peut être subventionné aussi par la commune au titre
du développement économique et touristique.
Il est donc impératif de savoir présenter son dossier de subvention avec les évolutions du champ de compétence légale des collectivités
publiques.

Les représentants des collectivités publiques ne peuvent pas être majoritaires dans une association. Les élus doivent être un
peu moins nombreux que les acteurs de la société civile. Il ne faut pas qu’ils exercent un pouvoir prépondérant de droit ou de fait au sein
de l’association (ex : président, vice président et trésorier, ou président qui, dans les statuts a beaucoup de pouvoir).

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Les collectivités publiques ne peuvent pas déléguer à une association des missions qui ne sont pas « déléguables » (ex : état
civil, police). On ne peut pas non plus déléguer l’intégralité de son champ de compétence à une association.

Exemple : Une association des Alpes Maritimes apporte des aides à l’agriculture sur le plan de la recherche agronomique, elle assure
aussi l’héliportage de matériel pour maintenir des agriculteurs en haute montage. Le Conseil d’Etat a estimé que l’association menait
carrément la politique du département en matière agricole, et que le conseil général s’était complément départi de sa politique en matière
agricole au profit d’une association de droit privé : problème de la plénitude de fonction de cette association.

b. Les dangers de la « transparence » d’une association

Une association est dite transparente si elle n’existe pas vraiment en tant qu’association.
Pour qu’une association puisse être qualifiée de transparente il y a quatre critères cumulatifs.
1. Sa création : qui l’a créée ? Est-ce que ce sont des citoyens qui décident de s’associer ou alors des personnes publiques
uniquement ?
2. Sa composition : qui la compose ? Y a-t-il une véritable vie associative ? Comment sont exercés les pouvoirs ?
3. Ses moyens : ses ressources sont-elles majoritairement publiques ? Quels sont les moyens matériels mis à sa disposition ? Des
fonctionnaires sont-ils mis à sa disposition ?
4. Ses missions : n’incombent-elles pas à la collectivité publique elle-même ? Mission de service public qui incombait à la CP elle-
même ?

Exemple : une association ayant pour objectif la publication du journal municipal est composée du maire et du secrétaire de mairie. Une
association transparente peut être un « faux nez » de la collectivité publique, même si sa gestion est « clean ».

Ces quatre critères constituent un faisceau d’indices qui permet de qualifier une association de « transparente ». Ce sont quatre indices
cumulatifs à l’intérieur desquels on va avoir des indices subjectifs. La transparence d’une association est une situation grave même s’il
n’y a eu aucune malversation parce qu’on est officiellement dans une situation de gestion de fait du service public.

Les subventions n’ont pas perdu leur caractère de denier public en étant versées à l’association mais sont maniées par des présidents
qui n’ont pas la qualité de comptables publics. Nous sommes nécessairement en gestion de faits de fonds publics. Les personnes de
l’association qui ont manié ces subventions vont devoir rendre compte de l’emploi de ces subventions conformément aux normes de la
comptabilité publique pour se justifier. Si ces subventions ont servi à financer des dépenses qui auraient difficilement pu être engagées par
la collectivité publique (indemnités indues, dépenses qui ne relèvent pas de l’Intérêt public), cela devient grave parce que les responsables
de l’association vont devenir responsables du délit sur leurs biens propres (charge qui se transmet à la succession).
Autre problème : L’association peut être considérée comme délégataire de fait d’une mission de service public d’intérêt général dont la
collectivité a la responsabilité et qu’elle décide de confier en gestion à un tiers. Au lieu de faire une délégation de Service Public dans
le cadre d’un marché public selon les règles de la loi Sapin, la collectivité crée une association pour gérer une activité d’intérêt public.
Puisque l’association n’est qu’un ectoplasme, une fiction juridique, le juge va regarder si l’association a appliqué les règles, et si la
personne publique qui agit à travers elle a respecté le code des marchés publics dans ses relations avec ses propres fournisseurs, ses
propres prestataires de service. Sinon elle encourt des sanctions pénales (délit de favoritisme). En terme de responsabilités on ne va
pas se contenter de la façade (l’association) mais mettre aussi en cause la collectivité publique qui est allé chercher l’association (et les
élus).

Echanges et Questions
Quand une association engage un directeur est-ce que c’est lui qui aura la responsabilité ?
Brigitte Clavagnier : s’il y a une délégation de pouvoir du président. Mais le directeur ne doit pas non plus devenir dirigeant de fait
de l’association.

Avec la modification du code de l’urbanisme : des associations « non loi 1901 » vont-elles pouvoir accéder à la reconnaissance
d’utilité publique ?
Brigitte Clavagnier : une collectivité publique peut adhérer à une association d’intérêt général. Mais il est différent d’adhérer et de
détourner le système associatif pour détourner les contraintes de la gestion publique.
On va regarder avec quelles finalités ils adhèrent et vérifier que la forme associative ne soit pas dévoyée. La reconnaissance d’utilité

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publique c’est autre chose.

Quelle est la situation par rapport à un ministère qui va créer des associations pour avoir des financements d’autres ministères qui
ressemblent beaucoup à ce que vous dites ?
Brigitte Clavagnier: Effectivement au niveau de l’Etat, il y a eu une forte dérive dans les années 80 : il y a eu un tas d’associations
qui ont été créées mais qui ne pourraient plus (ex : CAUE, CDT, CRT, ADIM, Scènes nationales, associations de gestion des fonds
régionaux d’art contemporain, agences de développement économiques) qui sont dans le collimateur et changent progressivement
de statut. Mais il s’agissait d’une utilisation abusive par l’Etat de la forme associative.
Le droit privé doit rester géré par des personnes de droit privé. Quand on a une création de personnes publiques avec des moyens
publics pour assurer des missions d’intérêt public on ne peut pas parler d’association de droit privé !

2. Le régime juridique des subventions

a. Définition des subventions

Concrètement, on ne sait pas ce que c’est. La jurisprudence antérieure impliquait que la subvention était une forme d’aide. La
problématique est apparue avec la loi qui a imposé de contractualiser par une convention écrite toute subvention supérieure à 23000
euros en décrivant l’objet de la subvention et sa modalité d’attribution. Maintenant qu’on a une convention écrite fixant l’objet et les
modalités d’utilisation, certains ont demandé ce qui différencie la subvention de la commande publique. En 2001 l’Etat a émis une
formulation beaucoup plus complète (l’Etat a réagi assez vite) :

«Il y a subvention lorsqu’il s’agit pour une collectivité d’apporter un concours financier aux activités d’une association qui
a bâti un projet spécifique. On ne se trouve alors pas dans le cadre d’une relation de marché public. En effet, chaque fois
qu’une collectivité décide de participer financièrement, dans une proportion qui peut fortement varier d’un cas à l’autre,
à un projet élaboré par une association, et qui répond aux besoins de cette dernière, on se trouve alors dans le domaine
de la subvention qui n’appelle pas de mise en concurrence préalable. Cela reste vrai même si le projet associatif se trouve
être un projet d’intérêt général dans un domaine où l’administration pourrait aussi intervenir. De même, l’octroi d’une
subvention peut s’accompagner d’un contrat afin que la personne publique convienne avec l’association des objectifs qui
justifient une participation financière, prévoie des moyens de contrôle et des échéanciers de versement, sans pour autant
donner au contrat passé à cet effet le caractère d’un marché public ou d’une délégation de service public. »
(Instruction du 28 août 2001, JO du 8 septembre)

b. Les critères de la subvention

La subvention a lieu chaque fois qu’on vient aider un projet d’association qui ne répond pas à un besoin individualisé de la collectivité
publique versante (sinon on est dans le champ du marché public avec TVA).

- L’initiative du projet est le fait de l’association et non de la collectivité publique qui le finance. Dans les faits c’est souvent
conjoint, on en discute en amont, mais il faut faire attention au langage utilisé, la collectivité doit avoir de l’humilité, même avant des
élections. Il faut faire attention à la rédaction de la convention, par exemple, la formulation “la ville de X décide de confier sa gestion
à… “ est une formulation qui pose un gros problème Il faut faire attention à toute la communication menée autour de l’opération, pour
ne pas donner l’impression que c’est une commande publique
- Il n’y a pas de contrepartie directe pour la collectivité publique (ex : une association de développement économique qui ne rendait
pas directement un service à la ville mais qu’à certaines de ses entreprises).
- La contribution financière accordée par la collectivité publique est discrétionnaire (on n’a jamais un droit à subvention).
- Elle est justifiée par des considérations d’intérêt général.
- L’aide apportée à un caractère forfaitaire et fongible : Pour bénéficier d’une subvention vous présentez un budget prévisionnel
et évaluez vos besoins en subvention, si vous vous êtes trompés et vous n’avez pas assez de financements privés, la subvention
ne sera pas pour autant supérieure, vous restez avec votre déficit. Inversement, si vous encaissez plus que prévu , le montant de la
l’aide accordée n’a pas à être revu à la baisse. Des contentieux sont cependant engagés sur cette question par des collectivités qui
souhaitent récupérer ainsi des parts des subventions qu’elles ont accordées.

Le Partenariat en question
4 avril 2008 - page 10 sur 20
- Il existe une convention de subvention fixant les conditions d’affectation et d’utilisation de celle-ci qui ne remette pas en cause
cette qualification.

Echanges et Questions
Est-ce que la Convention Pluriannuelle d’Objectifs fixe des garanties ?
Brigitte Clavagnier: Oui, la CPO garantit que pendant toute la durée de la convention la collectivité prend l’engagement de vous
subventionner, mais elle ne s’engage pas sur le budget mais sur les besoins actés dans le cadre de la convention.

Une CPO existe et chaque année on refait un document qui précise la période et la convention annuelle est signée en dehors des
dates, que se passe-t-il dans le temps de latence ?
Brigitte Clavagnier : C’est pour réduire ce temps de latence qu’on dit que la subvention ne doit pas être restituée. L’Etat quand il
signe une CPO (avec la LOLF) doit inscrire l’intégralité des budgets pour toute la durée de la subvention donc dès le mois de janvier
l’Etat peut verser des acomptes. Pour les collectivités publiques, elles ne sont pas soumises à la LOLF, mais en général on joue
sur la trésorerie qu’il reste. La convention peut définir un calendrier des règlements.

La CPO garantit quand même la prise en charge des dépenses ?


Brigitte Clavagnier : Tant que la convention n’est pas dénoncée officiellement il y a un engagement juridique de la collectivité de
vous allouer les moyens qui vous permettent de respecter vos engagements contractuels. Mais il y a une marge d’appréciation
car il n’y a pas de montant fixe.

Concernant le caractère forfaitaire des subventions, on a de plus en plus de subventions à taux : quand on a fait des économies
sur l’action on perd de la subvention (50% des dépenses). Ce qui met en cause notre capacité à justifier des dépenses.
Brigitte Clavagnier : On dit forfaitaire parce que le taux, ici 50%, a un caractère forfaitaire. En revanche quand vous vous engagez
à accueillir 30 classes de découverte pour un prix de « X » euros par enfant/jour ce n’est pas forfaitaire mais proportionnel à
l’importance quantitative du service rendu mais ce n’est pas pour autant qu’on n’est plus dans le domaine de la subvention.
(ex : un coût/enfant/jour = 15 euros pour préciser au mieux le montant de la subvention et ce n’est pas pour ça que ce n’est pas
forfaitaire : ex des frais kilométriques : forfaitaires et proportionnels).
Olivier Duquénois : on conditionne trop souvent à un chiffre d’activité plutôt qu’à un service rendu.
Brigitte Clavagnier : effectivement il existe un risque de requalification de l’activité.

Si le volume d’activité du produit final était moindre que ce qu’on avait prévu : quand on s’en rend compte, est-ce qu’il faut
repasser une convention ?
Brigitte Clavagnier : Non mais il faut réduire la voilure en tenant compte du fait que si vous avez moins de dépenses vous aurez
moins de dépenses subventionnables par la collectivité. C’est un problème que ce type d’information soit souvent dans les
annexes des documents (peu accessible).

Quand la Région dit qu’elle finance à 80% maximum un projet et qu’on croit comprendre que les 20% restant ne peuvent pas
émaner d’une autre collectivité, est-ce que c’est correct ? est-ce imposé que le financement restant n’émane pas d’une collectivité
ou de l’Etat ?
Brigitte Clavagnier : Il n’y a pas de réponse générale. Sauf en ce qui concerne les équipements.

Est-ce qu’il y a un cadre juridique qui empêche une collectivité publique de subventionner à 100% un projet ?
Brigitte Clavagnier : La participation financière de la collectivité peut varier fortement d’un cas à l’autre, de 0,1% à 100% (plus on
se rapproche des 100% plus on est à risque mais rien ne l’interdit : regardez par exemple les hôpitaux publics).

Question du contrôle par la collectivité de l’usage des subventions qu’ils donnent ?


Brigitte Clavagnier : Il y a beaucoup de dévoiement de ce que dit la loi sur les obligations des associations subventionnées et les
contrôles des collectivités publiques.

Si l’Etat s’engage avec arrêté attributif, est-ce que s’il ne verse pas la subvention attribuée dans les délais, il est attaquable ?
Brigitte Clavagnier : Oui à partir du moment où elle est notifiée la subvention vous est due, vous pouvez l’attaquer. Mais attaquer
l’Etat c’est partir dans des années de procédure et cela obère vos relations futures. On a les outils juridiques mais on ne peut pas

Le Partenariat en question
4 avril 2008 - page 11 sur 20
vraiment les utiliser.

Est-ce que la subvention devient caduque si elle n’est pas versée dans les délais fixés?
Brigitte Clavagnier : C’est si la mission n’a pas été exécutée dans les délais que la subvention devient caduque. De même si la
mission n’est pas effectuée vous allez devoir rendre les fonds utilisés.

Et si l’action est réalisée mais que la subvention est en retard ?


Brigitte Clavagnier : Alors, il faut réitérer la demande de versement plusieurs fois : attention, les délais de réclamation au niveau
des finances publiques sont de 4 ans.

c. Distinction avec les notions de marchés publics et les délégations de service public

Une association peut être requalifiée comme entreprise si elle intervient sur des marchés concurrentiels et ne peut donc plus recevoir de
subventions. Qu’est-ce qu’une entreprise ?
Pour déterminer si l’activité est concurrentielle (et donc imposable) on va se baser sur des critères fixés par les services fiscaux (instructions
fiscales de 1998 qui définissent la mission d’activité concurrentielle, règle des 4 P + 1) :
- Le Produit proposé qui doit être différent du secteur marchand.
- Le Public visé qui doit être socialement digne d’intérêt.
- Le Prix pratiqué qui doit être inférieur au secteur marchand.
- L’absence de Publicité.
- Et enfin l’affectation du résultat au projet associatif.
C’est la jurisprudence qui définit ces requalifications. C’est la fiscalité qui dénonce et des arrêtés préfectoraux, des associations de
contribuables ainsi que tous les concurrents potentiels.

Conséquences en droit public : la requalification en un marché public ou délégation de service public selon le risque économique encouru
par l’opérateur. (arrêt Codiac, 1990)
Quelle que soit la nature du service, la question est « est-ce que l’opérateur est intégralement payé par la collectivité (commande) ou en
partie par des usagers (DSP) » ?

Définition du marché public :


Contrat à titre onéreux passé entre une personne publique et un opérateur économique (entreprise, personne qui intervient sur un
marché) en vue de répondre à un besoin individualisé de la collectivité publique, avec obligation de publicité et de mise en concurrence.

Selon l’avis du Conseil d’Etat du 18 mai 2004 (Cinémathèque Française) :


« Ne peut être qualifié de marché public qu’un contrat conclu à titre onéreux, par une personne publique, en vue d’acquérir des biens, des
travaux ou des services dont elle a besoin, qui stipule une rémunération ou un prix ayant un lien direct avec la fourniture d’une prestation
individualisée à la collectivité contractante ou avec l’entrée des biens dans son patrimoine».

Selon l’avis du Conseil d’Etat du 23 octobre 2003 (Fondation Jean Moulin) : « Le Conseil d’Etat exclut du champ d’application du code
des marchés publics les conventions d’objectifs passées entre l’Etat et une fondation pour la gestion des œuvres sociales du personnel
d’un ministère (séjour de vacances, centres de loisirs pour enfants ou pour les familles…).
Le Conseil d’Etat a considéré que les activités en cause avaient une connotation sociale marquée et ne présentaient pas, par nature, un
caractère « économique ».

Echanges et Questions
C’est surtout le caractère individualisé qui est complexe… Les activités d’éducation à l’environnement ne sont pas réellement
individualisées et ne relèvent pas d’une compétence propre d’aucune collectivité.
Brigitte Clavagnier : si vous dites que vous allez faire des actions éducatives dans les écoles ce n’est pas un besoin individualisé de
la collectivité publique. En revanche si la collectivité construit une Maison de l’Environnement et cherche un gestionnaire pour gérer

Le Partenariat en question
4 avril 2008 - page 12 sur 20
à sa place la maison c’est un besoin individualisé.

N’y a-t-il pas un fort risque de fiscalisation des associations à l’avenir si on les considère comme des entreprises et des opérateurs
économiques ?
Brigitte Clavagnier : Oui c’est un problème. Mais il n’y a pas de parallèle total entre fiscalité et réglementation des marchés publics.
Les hommes vont à la simplicité, un panel de critères existe déjà, pourquoi n’utiliseraient-ils pas les outils du droit privé pour le
droit public avec les mêmes critères ? D’autant plus qu’il y a une pression des entreprise et de la CJCE (Cour de Justice et de
Communautés Européennes). Pour l’instant c’est de la jurisprudence et non pas une loi. Avant il n’y avait pas de problème car les
associations n’étaient pas soumises à la concurrence, mais plus depuis que la CJCE a jugé qu’une association était un opérateur
économique soumis aux règles de la concurrence, même si elle pousse la grâce à admettre que l’association ne fausse pas la
libre concurrence.

C’est tout l’enjeu autour de la directive cadre Bolkestein qui libéralise les services européens. Cette directive exclut de son champ
d’application les services sociaux d’intérêt général, et ne relèvent de son champ d’application que les services économiques d’intérêt
général. Mais parallèlement la commission européenne refuse de bâtir une directive spécifique pour les services sociaux d’intérêt général
et tant qu’on n’aura pas encadré ces services on va laisser une marge d’appréciation à la CJCE qui nous dit qu’il y a un principe
transcendantal (Traité de Rome) qui impose un principe général de libre concurrence). Un arrêt de la CJCE dit que même dans le cas des
services sociaux d’intérêt général pour lesquels la directive Bolkenstein n’a pas imposé une mise en concurrence puisqu’elle les exclut de
son champ d’application (c’est il faut quand même vérifier que l’activité ne présente pas un caractère transfrontalier de concurrence). Cela
soulève aussi la question du bénévolat qui permet de facturer à des prix inférieurs : les associations sont considérées comme opérateurs
économiques dès qu’elles interviennent sur un marché concurrentiel.
Il faut imposer à la Communauté Européenne un note spéciale pour les services sociaux d’intérêt général . C’est une QUESTION
POLITIQUE MAJEURE.

Définition de la Délégation de Service Public :


- Mission d’intérêt Général.
- Relevant de la responsabilité d’une personne publique (soit en vertu de l’obligation légale, soit parce qu’elle l’a créée avant de le
concéder à un tiers).
- Le délégataire agit sous le contrôle de la collectivité publique concédante.

Le fait qu’une collectivité reconnaisse d’intérêt général le projet d’une association peut justifier l’octroi d’une subvention :
“La reconnaissance par une collectivité publique du caractère d’intérêt général de l’action menée par une association peut justifier
l’octroi de subventions, assorties d’un droit de regard sur ses activités, sans pour autant qu’il y ait dévolution d’une mission de service
public.”(Avis du Conseil d’Etat, 18 mai 2004, Cinémathèque Française, et arrêt du 6 avril 2007, Commune d’Aix-en-Provence).

Exemples :
Avis du Conseil d’Etat du 6 avril 2007 (Festival d’Art Lyrique d’Aix-en-Provence)
Le Festival d’art lyrique d’Aix-en-Provence est le projet d’une association créée à cet effet par l’Etat, la région, le département et la
ville d’Aix, les représentants de ces personnes publiques y exerçant un pouvoir prépondérant . Cette association bénéficie de 75% de
financements publics, le reste provenant de ses recettes de billetterie. Un citoyen a dénoncé la subvention au motif qu’il s’agit d’un
service public culturel qui ne pouvait pas ne pas être soumis à la mise en concurrence. Le Tribunal Administratif de Marseille a jugé qu’on
était bien dans le cadre d’un projet associatif et a rejeté l’action du contribuable qui ne s’arrête pas là. La Cour Administrative d’appel a,
elle, constaté qu’on avait affaire à une association transparente et condamné l’association à rembourser les fonds déjà utilisés. En dernier
recours, le Conseil d’Etat reconnaît que les collectivités publiques ont bien eu l’intention de créer un service public culturel, mais dispense
de mise en concurrence, l’association ne pouvant être regardée, compte tenu de son objet statutaire et du contrôle qu’exercent sur elle
les collectivités, comme un opérateur auquel il ne pourrait être fait appel que dans le cadre d’une délégation de service public ou d’un
marché public.
L’arrêt du Conseil d’Etat du 6 avril 2007 concernant le Festival d’art lyrique d’Aix-en-Provence fait donc évoluer la jurisprudence. (C’est
le Conseil d’Etat qui fixe la jurisprudence. Mais la jurisprudence européenne est supérieure).

Il n’y a pas d’obligation de mise en concurrence lorsque (4 situations) :


- L’association a pris l’initiative du projet, exerce l’activité sous sa responsabilité sans que la collectivité publique en détermine le

Le Partenariat en question
4 avril 2008 - page 13 sur 20
contenu. Nous ne sommes pas dans le domaine de la mise en concurrence, ni de la commande publique, cela relève de la convention
de subvention.
- L’association est à l’initiative d’un projet dont l’importance aux yeux de la collectivité en raison de l’intérêt général, l’amène non
seulement à le soutenir fortement y compris financièrement mais aussi à exercer un droit de regard sur son organisation.
- L’association ne peut pas être regardée comme un opérateur intervenant sur un marché concurrentiel compte tenu de la nature de
l’activité et des conditions dans lesquelles elle l’exerce. Les critères du marché public impliquent que l’activité soit exercée par un
opérateur économique intervenant sur un marché concurrentiel.
- A oublier parce que dangereuse car on peut être dans le cas de l’association transparente : Lorsque des personnes publiques créent
pour gérer un service un organisme dont l’objet statutaire exclusif est de gérer ce service et sur lequel elles exercent un pouvoir de
contrôle comparable à celui qu’elles exercent sur leurs propres services.

Avis du Conseil d’Etat du 18 mai 2004 (Cinémathèque Française)


« Le service public doit relever de la responsabilité de la collectivité contractante en vertu d’une obligation légale ou créée à son initiative.
Aucune disposition légale ou réglementaire ne fait obligation à l’Etat d’assurer la conservation du patrimoine cinématographique dont
la Cinémathèque assume la charge. La mission remplie en ce domaine par cette institution privée, sous sa responsabilité, ne procède
pas non plus d’un acte contractuel par lequel l’Etat lui en aurait confié expressément l’accomplissement. La mission exercée par la
Cinémathèque ne correspond donc pas à une dévolution de la part de la puissance publique d’un service public. Elle s’analyse en la
reconnaissance par l’Etat du caractère d’intérêt général de l’action menée par l’association, assortie d’un droit de regard étendu sur ses
activités et d’une contribution financière importante accordée annuellement par le canal du CNC. »

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Echanges / Débat
Ateliers

1. Débat avec les intervenants

Pour Brigitte Clavagnier, il faut faire extrêmement attention au vocabulaire employé : par exemple si on parle de « promotion du
département » on entre dans le marché de la communication. Par exemple également, il y a une différence entre une activité poterie
qui s’intègre dans un projet associatif avec des finalités éducatives (type MJC) et une activité poterie dans un atelier comme activité de
production. Les associations doivent valoriser leur projet associatif.
La Sodexho, ou un autre opérateur économique, peut gérer l’activité de poterie sans problème, mais pourquoi Sodexho n’est pas une
association d’éducation populaire ? Parce que la finalité n’est pas la même. La finalité des projets associatifs de MJC par exemple, c’est
d’utiliser comme prétexte le cours de poterie pour réinsérer ou donner une dimension collective… Il faut différencier la fin et les
moyens (finalité : amener les jeunes à une vie collective, moyen : cours de poterie).

Le discours sur la professionnalisation et la compétence peut aussi avoir un effet pervers. Par exemple on peut recruter des jeunes qui
sont dans la professionnalisation plus que dans le projet associatif. C’est très important de se replonger dans le sens de la vie associative
et de ne pas nous éloigner de ces fondamentaux.

Brigitte Clavagnier poursuit en insistant sur le fait que, ce qui vous distingue du secteur marchand, c’est le projet associatif dont l’activité
est un moyen de réaliser ce projet et non une fin. Il faut garder le projet comme fondamental pour ne pas être noyé dans les logiques
d’appels d’offres en concurrence avec Veolia ou Sodexho.
A ce jeu du marché, les associations, qui ne savent se vendre, n’en sortiront pas vainqueurs. Il leur faudrait acquérir une culture commerciale
qui n’est pas la leur. Les associations doivent faire valoir qu’elles ne sont pas, ne font pas la même chose que les entreprises.

Pour Olivier Duquénois, il s’agit pour le secteur associatif de l’éducation à l’environnement de mener un vrai travail sur leur projets
associatifs en direction des collectivités qui préféreront, par facilité le plus souvent, chercher la compétence plutôt que le projet. Il faut
sans-cesse argumenter.

Brigitte Clavagnier le confirme : la collectivité publique, quand vous lui demandez de bâtir ses objectifs, sait facilement définir des objectifs
opérationnels, mais quand vous demandez un projet en matière socio-éducative, elle ne sait pas le bâtir. Dans ce cas là vous pouvez lui
présenter votre projet, et s’il rencontre sa politique, elle peut rentrer en convention de subvention. A partir du moment où on est rentré
dans la logique des marchés publics on n’en ressort plus, c’est irrémédiable.

Vous dites qu’on ne peut pas revenir en arrière quand on a basculé dans la logique des marchés publics. Que pensez-vous de la
coexistence pour une même association de modalités différentes ? Avez-vous des cas concrets ?

Brigitte Clavagnier: chaque cas est unique et doit être analysé dans son contexte et dans son historique. Quand on a accepté un marché
public on ne peut plus y résister. Mais quand on n’y est pas encore rentré et qu’on a une association avec des adhérents, qui propose
des projets, même si elle gère des services publics, dès lors que c’est son projet elle n’a pas l’obligation de rentrer dans une DSP. Une
même association peut avoir un projet qu’elle a initié sur un site et répondre à un appel d’offre sur un autre site. Il existe des cas
concrets : dans deux arrondissements de la Ville de Paris des délégations de service public ont été annulées au motif que ce n’était pas
de la compétence de la Ville mais des mairies d’arrondissement, et des conventions ont pu être signées avec les associations.

Olivier Duquénois confirme que d’après ses travaux d’enquête, la situation est irréversible quand la collectivité s’est engagée dans une
démarche d’appel d’offres.

Si l’appel d’offre lancé par une collectivité est infructueux est-ce qu’on n’est pas dans une présomption de non-concurrence ?
Brigitte Clavagnier: A condition qu’il ne soit pas infructueux parce que les critères étaient inatteignables !
Olivier Duquénois : Si les associations d’un réseau se donnent le mot pour ne pas entrer dans l’appel d’offre (et que par chance d’autres
ne répondent pas) cela peut fonctionner. J’ai constaté dans deux villes ce cas dans deux grosses communautés urbaines. Le résultat a

Le Partenariat en question
4 avril 2008 - page 15 sur 20
été plus ou moins profitable.
Brigitte Clavagnier : cela peut marcher avec de la chance, et il faut être vigilants à ce que, même si vous êtes organisés en réseau
associatif, vous ne soyez pas analysés comme une entente illicite anticoncurrentielle. C’est parfois difficile à démontrer, d’autant plus si
dans votre objet social, et votre pratique, vous ne répondez pas aux appels d’offres.

Si un réseau s’engage à ne pas répondre à des appels d’offre officiellement, on est attaquable alors ?
Brigitte Clavagnier : pas forcément, il y a une différence entre l’éthique et la politique que vous affichez. Et puis la démarche de dire que
personne ne doit répondre à un appel d’offres est condamnable. C’est un jeu dangereux.

Un département souhaite qu’un réseau se monte dans un département pour avoir un seul interlocuteur. Le Réseau existait déjà et
propose une campagne pédagogique qui devait être financé par le département. Le département retoque le projet parce qu’il n’y a pas
d’autres financements prévus et parce que cela pose le problème du reversement de subventions en interne.
Brigitte Clavagnier : c’est un indice important le 100% mais insuffisant. Il y a interdiction de reverser des subventions dans le réseau mais
rien n’interdit le Réseau à faire appel à ses membres pour exécuter une partie de la mission en les rémunérant pour leurs interventions.

2. Travail en ateliers

Quels outils et propositions mettre en place ou faire évoluer au sein du GRAINE pour apporter des réponses concrètes à cette
problématique et à la concurrence entre acteurs ?

Il s’agissait de travailler en sous-groupes sur les problématiques vues le matin en plénière afin d’identifier des points de vigilance à avoir,
des propositions d’ordre général pour répondre à ces problématiques puis des actions que le GRAINE ou un réseau régional pourrait
mettre en place pour y répondre.

Points de vigilance Propositions générales Actions du GRAINE

Préciser, clarifier et valoriser les projets associatifs Etre dans une culture de réseau avec un code Organiser une ou plusieurs journées de travail
ainsi que les valeurs/éthique qui les animent. éthique, des débats. supplémentaires sur ce thème.

Faire attention au vocabulaire qu’on emploie Mobilisation des acteurs associatifs sur l’évolution Permettre l’information et la formation des
tant au niveau de la compréhension que de de la réglementation de l’Europe. adhérents sur ces points-là (juridique et
l’expression (pour éviter les confusions). politique).
Poursuite de la formation sur le champ
Réaffirmer le refus de la mise en concurrence et sémantique et le vocabulaire juridique. Mieux informer sur ce que l’on fait (avec le tableau
de l’intérêt de la logique de complémentarité. de bord par exemple) pour montrer l’importance
Avoir un positionnement au niveau national de nos actions. Rapport d’activité commun ?
Etre vigilent sur l’éthique de certaines associations (Ecole et Nature, CFEEDD, CPCA, FNE…).
qui pratiquent le jeu concurrentiel. Retravailler la charte du GRAINE pour la faire
Mutualiser les expériences de résistance et la vivre
Importance d’agir rapidement comme la jurisprudence.
France va arriver à la présidence du conseil Informer, éduquer sur l’intérêt de la non-
communautaire Européen. Maintenir et renforcer le dialogue avec les concurrence dans le secteur éducatif.
partenaires (ouvrir des espaces de concertation)
Rester fidèle à son projet associatif, à son identité Revenir plus souvent aux fondamentaux du
associative propre (ne pas le faire coller au projet Dialoguer avec les entreprises. GRAINE, avec les nouveaux et les anciens pour
de la politique publique), garder son âme (c’est permettre une meilleure appropriation du projet
ce qui nous différencie des entreprises et ce qui Mettre en place des co-formations entre élus associatif par tous.
nous permet de ne pas être des DSP). associatifs et élus des collectivités.
Que le GRAINE se positionne quant aux appels
Marchandisation, problème de la Valoriser les projets associatifs. d’offre et la mise en concurrence (prise de
commercialisation des interventions éducatives position politique).
où on n’est plus dans le « construire avec ». Importance de se connaître et de se reconnaître
entre acteurs d’un même territoire.

Le Partenariat en question
4 avril 2008 - page 16 sur 20
Comment permettre aux associations de Rester force de proposition et garder l’esprit Le GRAINE doit rester un organe de réflexion,
s’approprier le projet des collectivités et d’initiative propre au secteur associatif (surtout pas de loi.
inversement ? dans les réseaux).
Etablir une position, même temporaire du
Etre vigilent quant à la qualité et la nature du positionnement du GRAINE. Comment pousser
partenariat. nos adhérents à ne pas répondre à un code des
marchés sans que l’on pose de jugement de
Mieux communiquer sur nos projets et valeur sur leur décision ?
les processus que l’on met en place, pas
uniquement sur les résultats, pour montrer une Idée d’un code éthique d’un travail en réseau.
de nos spécificités.
Ecrire nos valeurs, nos principes, notre éthique,
Etre en veille sur l’évolution juridique. d’une manière positive qui démontre notre refus
de la mise en concurrence.
Etre vigilent sur l’équilibre de nos budgets, sur
notre dépendance.

Pistes de travail pour le GRAINE :

- Organiser une deuxième journée à l’automne 2008 pour continuer à nous former sur cette problématique.
- Travailler à une prise de position du réseau en direction de ses adhérents et des collectivités territoriales pour sensibiliser et alerter
l’ensemble des acteurs de l’éducation à l’environnement aux enjeux des relations partenariales entre les associations et collectivités.
- Réfléchir à la rédaction d’un courrier type argumentant la logique de non-mise en concurrence et le refus des appels d’offre, et que
chaque association pourrait utiliser dans ses relations partenariales. Il devra être écrit dans une dynamique collective. Il faudra le faire
valider juridiquement par Brigitte Clavagnier.
- Intégrer ces réflexions dans les travaux à venir sur l’évolution de la Charte du GRAINE.
- Valoriser l’ensemble de nos actions. A partir du tableau de bord du GRAINE, dont l’importance stratégique pour les associations,
est réaffirmée par tous nos échanges, il serait intéressant de diffuser largement un rapport d’activités commun à l’ensemble des
adhérents. Avant d’atteindre cet objectif d’un outil de synthèse et de communication globale, il apparaît déjà essentiel de se mobiliser
beaucoup plus fortement sur le tableau de bord.

3. Conclusion
Dans un contexte politique et juridique favorisant la mise en concurrence de l’ensemble des activités, notamment avec la généralisation
de la directive Bolkestein, il est urgent de réaffirmer l’importance du secteur associatif représentant la société civile et son identité propre.
Peut-on mettre en concurrence et soumettre à la logique marchande les activités éducatives, sociales et culturelles ? Peut-on parler de
marché de l’éducatif comme on parle du marché de l’immobilier ?

Ce qui nous différencie, des entreprises c’est justement notre identité non-marchande, nos principes et nos projets associatifs. Nos
actions s’inscrivent dans des projets de société globaux et durables, les prestations des entreprises sont ponctuelles et détachées d’un
projet sociétal à long terme. Alors que notre finalité sera le mieux-vivre ensemble dans notre environnement, les actions que nous mettons
en place tendent toutes vers ce but commun, l’action d’une entreprise, elle, restera isolée et ne s’inscrira pas dans un projet commun.

Remplacer les régimes de subvention par des appels d’offres systématiques reviendrait à ne plus être dans des relations partenariales, à
ne plus faire ensemble. Comment alors parler de mise en œuvre d’une politique publique ?

Nous devons nous mobiliser dès maintenant, pour expliquer et démontrer à nos partenaires des collectivités publiques ainsi qu’à nos
adhérents que la logique d’appel d’offres n’est pas incontournable. D’autant plus dans notre logique de travail en réseau qui a toujours
encouragé la complémentarité plutôt que la concurrence entre les acteurs. Nous devons réaffirmer nos fondamentaux car c’est autour
d’une position éthique commune réaffirmée que nous pourrons communiquer et interpeller les pouvoirs publics, nos premiers partenaires
pour le développement et la généralisation d’une éducation à l’environnement pour tous et à tous les âges de la vie.

Le Partenariat en question
4 avril 2008 - page 17 sur 20
Participants :
Aurélie ALVADO Chargée d’info et com. GRAINE RHÔNE-ALPES 69002

Raphaël BADEL FONDATION D’ENTREPRISE NATURE VIVANTE 07340


PARC NATUREL RÉGIONAL DES MONTS
Arnaud BERAT Chargé d’éducation au territoire 07560
D’ARDECHE
Michel BESSET Chargé de mission GRAINE RHÔNE-ALPES 69002

Jean - Paul BIESSY Directeur LA BISE DU CONNEST 38144

Mélanie BOUTET Animatrice CÔTE JARDINS 69002

Sandrine BOUVAT Assistante administrative GRAINE RHÔNE-ALPES 69002

Brigitte BRIEL RESEAU TEE 38261


Directeur Coordinateur Enfance-
Samuel BRUNIER 26770
Jeunesse
Brigitte CLAVAGNIER Avocate, Docteur en droit, Directrice JURIS ASSOCIATION 75000

Christophe CLAVEAU Responsable de formation MFR DE MONDY 26300

Sophie COVACHO Animatrice et comptable 69008

Olivier DUQUENOIS Chargé de mission ARIENA 67602

Thierry GAULTIER Éducateur environnement 69340

Étienne JACQUES 38000

Élise LADEVEZE Chargée de missions GRAINE RHÔNE-ALPES 69002

Caroline LEININGER FREZAL Enseignante 69008

Delphine LEROUX MONDE PLURIEL 38400

Élise LIDOINE-WONE Coordinatrice SMIRIL 69520

Florence LUCAS Animatrice ADTR 69002

Fred MARTEIL Éducateur envir. CILDEA 42130

Jean-François MICHEL FRAPNA Isère 38000

Nathalie MODOUX Éducatrice en développement HYDRAULIQUE SANS FRONTIERES 73000

Laurence PENELON Coordinatrice FRAPNA Isère 38000

Isabelle RENARD 38300

Frédérique RESCHE-RIGON Directrice FRAPNA REGION 69625

Frédéric VILLAUMÉ Directeur GRAINE RHÔNE-ALPES 69002

Benoît VINCENT Chargé de mission MAISON DE LA LANCE 26220

Le Partenariat en question
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Le Partenariat en question
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En questions ...
Comment nos projets associatifs sont-ils pris en compte ? Quelles sont leur spécificités ? Quel est le rôle des
associations en complémentarité des collectivités territoriales ? Quels sont les différents aspects juridiques
de la relation des associations aux pouvoirs publics ? Comment et pourquoi donner une forme juridique aux
principes du partenariat que nous partageons depuis de nombreuses années au sein de nos associations ?

Quels sont les risques et les dérives possibles pour les associations ? Quels points d’appui trouver dans
notre pratique du fonctionnement en réseau ? Quels outils et démarches mettre en place collectivement au
sein du GRAINE ?

Programme
9 h 30 : accueil
Que serait l’EEDD sans les associations ? 10 h : Intervention d’Olivier Duquénois
Le développement de partenariats durables entre les collectivités territoriales (ARIENA) : «La place de l’association
et les associations est un des enjeux importants pour l’avenir de l’EEDD. Un d’EEDD dans la relation aux pouvoirs
partenariat dans lequel leur utilité sociétale sera pleinement reconnue et prise publics : Le partenariat en question»
en compte. Or, aujourd’hui, les modalités d’intervention sous forme d’appels questions/échanges
d’offres dans le cadre des marchés publics se généralisent. Les activités d’EEDD
portées par les associations ne sont cependant pas des marchandises ou des 11 h : A travers des exemples de cas
prestations de service. Elles ne répondent pas à la seule loi de la demande de la concrets, Brigitte Clavagnier (Avocate,
collectivité, ou du marché. Elles s’inscrivent dans une logique d’intérêt général docteur en droit, directrice de Juris
dans la mesure, où, elles procèdent d’une co-production entre les initiatives de Association - sous réserve) et Olivier
la société civile et des associations d’intérêt général, les besoins du territoire et Duquénois nous proposeront une lecture
ceux d’une collectivité. juridique des relations contractuelles
Les conséquences de cette généralisation sont multiples. Elles fragilisent à longs et des formes de partenariat entre
termes le développement des projets associatifs et elles renforcent les logiques association et collectivité.
de concurrence entre des acteurs dont la complémentarité devrait être, en réalité, Questions/échanges
au service des objectifs à atteindre en matière de sensibilisation et d’éducation.

14 h : Echanges/Débat sur les risques


et dérives possible pour et au sein du
réseau du GRAINE.

Des objectifs :
14 h 45 : Ateliers de travail : quels outils,
- Connaître et comprendre le rôle et la spécificité de et propositions à mettre en place ou à
l’association dans sa relation à la collectivité faire évoluer au sein du GRAINE pour
- Identifier et connaître les différentes formes juridiques du apporter des réponse concrètes à cette
partenariat entre associations et pouvoirs publics problématique et à la concurrence entre
- Sensibiliser les acteurs associatifs aux conséquences acteurs ?
de leurs choix individuels sur l’ensemble du secteur
associatif de l’EEDD 16 h : Restitution
- Engager une réflexion collective avec les membres du Echanges/Débats
réseau sur les réponses (outils et démarches) à mettre en
place au sein du GRAINE pour mieux prendre en compte 17 h : Conclusion et fin de la journée
les logiques de coopération ?

Participants
Associations d’éducation à l’environnement, membres du GRAINE, éducateurs à l’environnement, coordinateurs pédagogiques,
directeurs, élus associatifs…

Cette journée a été organisée par le GRAINE Rhône-Alpes, réseau régional pour l’éducation à l’environnement vers un
développement durable.