Rfap 183 0066

Une réforme structurelle au ministère des finances en
temps de crise : la partition de la direction de la

comptabilité publique et du budget en 1919
Florence Descamps
Dans Revue française d'administration publique 2022/3 (N° 183), pages 707 à 722
Éditions Institut national du service public
ISSN 0152-7401
DOI 10.3917/rfap.183.0066
© Institut national du service public | Téléchargé le 09/10/2023 sur www.cairn.info via Université Lyon 3 (IP: 193.52.199.24)
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UNE RÉFORME STRUCTURELLE AU MINISTÈRE
DES FINANCES EN TEMPS DE CRISE :
LA PARTITION DE LA DIRECTION DE LA
COMPTABILITÉ PUBLIQUE ET DU BUDGET EN 1919
Florence DESCAMPS
Maître de conférence HDR, EPHE-PSL
Résumé
Avec l’acclimatation de la démocratie parlementaire en France dans la première moitié du xixe siècle,
l’obligation de voter les recettes et les dépenses de l’État puis de rendre des comptes devant le
Parlement s’impose progressivement. Ce mouvement accompagne l’organisation d’une administration
comptable répandue sur l’ensemble du territoire, centralisée et placée sous la tutelle du ministère
des Finances, ainsi que la construction parallèle et incrémentale d’un droit comptable et budgétaire.
La Grande Guerre met fin brutalement à cet âge d’or paisible de la comptabilité publique et voit
émerger de nouvelles préoccupations, telles que la politique budgétaire, le contrôle de la dépense ou
la gestion des services publics. À la très matricielle direction générale de la comptabilité publique
vient s’ajouter au ministère des Finances une nouvelle direction, la direction du budget, dont
l’importance au sein de l’État central ne va cesser de croître tout au long du xxe siècle.
Mots clefs
Finances publiques, comptabilité publique, ministère des Finances, budget, contrôle de la dépense,
démocratie parlementaire
Abstract
— Reforming the Ministry of finances in a time of crisis : the splitting of the Directorate of public
accounts and budget – With the acclimatization of parliamentary democracy in France in the
first half of the nineteenth century, the obligation to vote on State revenues and expenditures and
subsequently to account to Parliament on their use gradually became the norm. This movement
went hand in hand with the setting up of an accounting administration reaching across the
country, centralized and placed under the supervision of the Ministry of Finance, as well as the
parallel and incremental construction of accounting and budgetary law. The Great War brought
this peaceful golden age of public accounting to an abrupt end and saw the emergence of new
concerns, such as fiscal policy, management of public services or expenditure control. In addition
to the all-pervasive General Directorate of Public Accounting, a new central directorate, arose
in the ministry of Finance, the Budget Directorate, whose importance within central government
will continue to grow throughout the twentieth century.
Keywords
Public finance, public accounting, Ministry of Finance, budget, expenditure control, parliamentary
democracy
Revue française d’administration publique no 183, 2022, p. 707-722

708 florence descamps
Puisant son inspiration philosophique et politique dans la Déclaration des droits

de l’homme et du citoyen (articles 14 et 15) 1, œuvre de longue haleine menée par le
marquis d’Audiffret sur une quarantaine d’années [Audiffret, 2002], la construction juridique
du « système financier» comptable et budgétaire public de la France [Audiffret, 1863-
1870] jette ses premiers linéaments sous le Premier Empire (1814-1815) 2, s’approfondit
de façon incrémentale en deux séquences, sous la Restauration à partir de 1818 jusqu’en
1828, notamment avec les ordonnances de 1822, 1823 et 1824, puis sous la monarchie
de Juillet en 1832 et en 1838 [Bottin, 1986, 1995, 2010 ; Masquelier, 1995 ; Kott, 2010 ;
Oliveira, 2015]. Elle connaît son point d’acmé sous le Second Empire avec le décret du
31 mai 1862 « portant règlement général de la comptabilité publique », qui vient unifier,
« codifier » et actualiser les textes, ainsi que les pratiques administratives antérieures
[Magnet, 1986, 1995]. À travers le règlement de 1862 qui fait figure de « charte » finan-
cière pour un Second Empire dépourvu de Parlement, la comptabilité publique ambitionne
d’embrasser dans un même texte la comptabilité « législative » c’est-à-dire budgétaire,
« la comptabilité administrative » (les comptes des administrations) et la comptabilité
« judiciaire » (juridictionnelle) qui relève de la Cour des comptes. Sébastien Kott a
montré comment, au-delà des instructions comptables en apparence très descriptives et
prescriptives, la préoccupation gestionnaire était bien présente dans ces textes [Kott, 2010].
Principale conceptrice et gardienne de cette architecture juridique, la direction générale
de la comptabilité publique, ancienne direction de la comptabilité du seul ministère des
Finances, se voit confier la tenue et la centralisation de l’ensemble des comptes produits
par les administrations publiques françaises, y compris celle des régies financières jusque-
là autonomes. Elle obtient ainsi une prééminence centralisatrice sur les directions de la
comptabilité des autres ministères, ainsi que « sur toutes les comptabilités qui intéressent
l’administration des deniers publics » (cf. le décret du 16 mai 1863), acquérant ainsi une
transversalité qu’aucune autre direction du ministère des Finances ne possède. Au sein de
l’administration centrale des Finances (ACF), elle fait la liaison, non seulement avec les
directions dites « intérieures » telles que le mouvement général des fonds, la dette ou les
caisses du Trésor public, mais aussi avec les directions dites « extérieures » à caractère
fiscal (contributions directes, contributions indirectes, douanes).
Cette construction administrative et juridique, qui se donne à voir comme un âge d’or
de la DGCP, vole en éclats au début du xxe siècle, à la faveur de circonstances historiques
exceptionnelles, qui percutent frontalement et durablement l’État libéral du xixe siècle,
ainsi que le système juridico-comptable qui lui est afférent. La scission de la fonction
comptable et de la fonction budgétaire jusqu’alors intriquée dans une même direction
matricielle et centralisatrice au sein du ministère des Finances peut être lue comme l’une
des conséquences directes de la crise des finances publiques engendrée par la Grande Guerre
et comme l’un des signes de la transformation structurelle du ministère des Finances au
lendemain du conflit.
1. Les citoyens possèdent le droit de constater « la nécessité de la contribution publique, de la consentir

librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée » et le droit
de « demander compte à tout agent public de son administration ».
2. Le baron Louis établit ainsi « les quatre temps alternés » qui fondent la démocratie financière : la
préparation du budget à l’exécutif, l’autorisation de dépenser au législatif, l’exécution de la dépense à l’exécutif
et son contrôle au législatif.

une réforme structurelle au ministère des finances... 709
LA DIRECTION DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE À LA VEILLE

DE LA GRANDE GUERRE
Au cœur du système financier public, la direction de la comptabilité publique
La IIIe République, après les tentatives ratées de restauration monarchique, instaure

un régime parlementaire où la Chambre des députés et plus particulièrement la com-
mission du budget connaissent des pouvoirs budgétaires renforcés. Ne jugeant pas utile
de se doter d’une constitution financière spécifique, elle endosse dans son état initial
le décret de 1862, auquel peu de modifications sont apportées, à l’exception du retour
du vote par chapitre (loi du 16 septembre 1871, art. 30). Les principaux acquis de ce
règlement élaboré par l’administration des Finances sous le Second Empire sont les
suivants : en premier lieu, le budget est défini comme « l’acte par lequel sont prévues et
autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’État ou des autres services que les
lois assujettissent aux mêmes règles » (art. 5). Deuxièmement, le texte établit un contrôle
du ministère des Finances sur les payeurs des dépenses de l’État : en cas d’absence de
crédit disponible ou de justification de service fait, ou de difficulté sur la validité de la
créance, ils doivent, avant d’obtempérer à la réquisition, « en référer au ministre des
Finances qui se concertera avec le ministre du département auquel appartient la dépense »
(art. 91). Troisièmement, les pouvoirs du ministère des Finances sont renforcés par la
suppression de l’autonomie comptable des ministères « dépensiers » et par l’instaura-
tion d’une centralisation comptable et budgétaire (art. 374). C’est la direction générale
de la comptabilité publique qui est chargée de préparer le budget général de l’État en
centralisant les budgets particuliers préparés par les directions de la comptabilité des
divers ministères, ainsi que « la loi de règlement de chaque exercice et des lois collectives
portant allocation de suppléments de crédit » (décret du 18 novembre 1869). Enfin, le
règlement de 1862 se préoccupe de l’exécution de la dépense, à laquelle il consacre une
vingtaine d’articles (6 à 27), réaffirmant notamment le grand principe de la séparation
de l’ordonnateur et du comptable dont il définit les rôles respectifs. Ce principe orga-
nisateur, déjà présent dans l’ordonnance de 1822, est à l’époque le principal instrument
pour contrôler l’ordonnateur et ses dépenses. Les différents titres II, III et IV du décret,
qui s’étendent sur le restant des 860 articles, rentrent ensuite dans un détail minutieux de
la gestion des crédits, de la tenue des comptes des administrations, service par service,
et de leur reddition auprès de la Cour des comptes. Sous la IIIe République, le système
est étendu aux collectivités locales par la loi municipale du 5 avril 1884 qui reprend et
prolonge celle de 1837 sur la comptabilité communale.
Dans les années qui suivent, une lacune apparue dans le système comptable des minis-
tères « dépensiers » se voit comblée par loi du 26 décembre 1890 (art. 59) et le décret du
14 mars 1893, qui imposent la tenue d’une comptabilité des dépenses engagées. Un agent
est désigné dans chaque ministère pour suivre l’emploi des crédits, toutes les propositions
d’engagement de dépenses devant être visées par cet agent avant d’être soumises à l’appro-
bation du ministre. Il est prévu que cette comptabilité soit transmise à la DGCP puis à la
commission du budget. Ce dispositif de contrôle, perfectionné en 1902 puis en 1911, est
sensé empêcher les dépassements de crédits dans les ministères (Kott, 2004).
Ainsi, à la fin du xixe siècle, la direction de la comptabilité publique a conquis une
position centrale et stratégique au sein de l’État tout entier : tenir l’ensemble des comptes
de l’État et des collectivités locales (la connaissance du passé), en rendre compte devant

le Parlement (le présent) et prévoir les dépenses de l’avenir. Au service de cette mission
de centralisation des comptes, elle a dans le même temps « fonctionnarisé » son réseau
de financiers territoriaux qui maille désormais le territoire (trésoriers-payeurs généraux,
receveurs des Finances, trésoriers, caissiers et payeurs) [Pinaud, 1983, 1990, 2005].
En 1914, traduction de la transversalité et de la centralité de la DGCP, l’organigramme
de la direction rend compte de la contexture administrative de la direction, de ses missions,
de sa hiérarchie et de l’ampleur de ses tâches. Dirigée par un directeur général, le plus
souvent inspecteur des finances, qui cumule parfois cette fonction avec celle de secrétaire
général du ministère, la direction générale de la comptabilité publique compte 51 cadres
et 7 bureaux : le bureau central et du budget, le bureau des écritures centrales, le bureau
de la comptabilité des trésoriers-payeurs généraux, le bureau de la perception des contri-
butions directes, le bureau de la comptabilité de l’Algérie, des colonies et des chemins
de fer de l’État, le bureau de la comptabilité des contributions indirectes, des douanes,
de l’enregistrement et des postes et le bureau des retraites ouvrières et paysannes. Le
bureau central et du budget est le premier bureau dans l’organigramme mais aussi le plus
prestigieux dans l’ordre administratif, du fait de sa proximité avec le pouvoir politique
et de sa transversalité. Il est doté d’un chef de bureau, d’un sous-chef de bureau, de deux
rédacteurs principaux et de deux ou trois rédacteurs (7 cadres en 1911). Ses missions
sont les suivantes : préparation du budget général de l’État et des lois de suppléments de
crédits ; comptabilité des crédits ; comptabilité des dépenses engagées ; situations pério-
diques de l’administration des Finances et des budgets ; préparation des documents qui
s’y rattachent ; comptabilité des fonds de concours ; publication du rapport de la Cour des
comptes et des éclaircissements en réponse ; affaires générales et travaux réservés par le
directeur général ; personnels. Sous la IIIe République, en l’absence de prééminence du
ministère des Finances sur ses collègues, la préparation du budget consiste essentiellement
en la centralisation des comptes prévisionnels des autres ministères, tandis que le budget
lui-même s’apparente à l’établissement d’un grand compte prévisionnel récapitulatif, à
destination du ministre et surtout des Chambres.
Malgré l’apparente solidité du « système financier » élaboré par Audiffret et la dura-
bilité du décret de 1862, les premières fissures apparaissent à la fin du siècle.
Un système financier fragilisé
Alors que l’État régalien hérité du premier xixe siècle se transforme dans les années 1880,
en un État dépensier, social (l’école), aménageur (le plan Freycinet) et colonisateur, l’atten-
tion des ministres des Finances républicains, opportunistes, radicaux, radicaux-socialistes,
progressistes ou modérés, se concentre à partir des années 1890 sur deux sujets, d’importance
politique inégale : d’un côté, afin de répondre aux nouveaux besoins militaires, écono-
miques et sociaux de l’État républicain, la réforme de la fiscalité directe (la mise en place
d’un impôt sur le revenu) et en l’absence de ce dernier, la création de nouvelles recettes
(droits de douanes) ; de l’autre, l’instauration d’un contrôle des dépenses publiques afin
de freiner la hausse constante des crédits additionnels, dans un contexte de remilitarisation
et de réarmement [Lebel, 2001]. Dans les deux cas, le ministère des Finances et la DGCP
sont concernés, mais les marges de manœuvre sont étroites. En effet, dans un régime parle-
mentaire, en l’absence d’un chef de l’État fort, l’autonomie des ministres dans l’exécution
de la dépense est très importante. Le ministre des Finances, qui ne bénéficie d’aucune
primauté gouvernementale pour limiter ou contrôler les dépenses de ses « collègues », est
en définitive cantonné à un rôle de pourvoyeur de ressources, sans pouvoir d’intervention.

Dans ce contexte, il n’est pas étonnant que la question de la responsabilité de l’ordonnateur

et de son contrôle, véritable pierre d’achoppement du « système financier » public, n’ait
trouvé dans la période aucune solution, en dépit des efforts de la commission Say chargée
de réviser le décret de 1862 (1878 à 1881) (Masquelier, 1995 ; Magnet, 1986, 1995].
Par ailleurs, les ministères techniques, par esprit d’opposition anti-Finances, par
désintérêt ou dans le but de faire des économies de personnels, négligent la tenue de la
comptabilité administrative de leur ministère 3, empêchant tout rapprochement entre la
comptabilité des ordonnateurs et la comptabilité de caisse des comptables et ruinant ainsi
le rôle de la Cour des comptes dans le contrôle des administrations.
Troisièmement, la loi de règlement qui dans l’esprit d’Audiffret devait parachever
le système des comptes publics et permettre aux parlementaires d’établir a posteriori un
contrôle des dépenses publiques a été la première victime du chaos engendré tout à la
fois par la guerre de 1870, l’occupation prussienne et l’incendie de la Commune. Du fait
de l’allongement des délais dans lesquels la loi est votée (entre 5 et 15 ans), elle se voit
frappée d’inutilité gestionnaire et négligée tant par le pouvoir législatif que par le pouvoir
exécutif [Kott, 2010 ; Conan, 2010].
Enfin, la comptabilité des dépenses engagées, dans laquelle le législateur avait mis
tous ses espoirs, échoue à empêcher les dépassements de crédits qui se multiplient à partir
des années 1890, notamment dans les ministères militaires sous la pression d’une actualité
belliciste toujours plus pressante [Lebel, 2001 ; Cardoni, 2010]. De fait, cette comptabilité
comme son nom l’indique n’intervient qu’une fois les dépenses engagées et non avant la
décision d’engagement. En 1909, sous Joseph Caillaux, la question est remise à l’ordre du
jour [Descamps, 2013, p. 30-32] et en 1911, le Parlement obtient que le contrôle s’applique
préalablement « à la naissance de l’engagement en tant que fait juridique susceptible
d’entraîner à terme une charge pour les finances publiques » (Kott, 2004, p. 149].
À la veille de la guerre, la DGCP est donc sous pression. Elle remplit avec peine ses
missions de base ; en effet, la préparation du budget est de plus en plus lourde, tandis que
la centralisation des comptes administratifs des ministères rencontre de plus en plus de
difficultés et que les situations mensuelles ont dû être abandonnées ; quant aux initiatives
portant sur le contrôle administratif de la dépense, elles restent timides et largement infruc-
tueuses. Occupant une place décisive dans la fourniture des informations comptables dont
les autres directions centrales du ministère des Finances ont besoin, débordée et peu agile,
la DGCP préoccupe les responsables du ministère, suscitant plusieurs projets de réforme
entre 1910 et 1914. Ces velléités de réforme rencontrent cependant l’hostilité de la Chambre
qui ne souhaite pas voir le ministère des Finances augmenter son pouvoir de contrôle, ni
ses bureaux centraux ni le nombre de ses cadres et soumet le ministère à des économies
de personnel récurrentes [Carré de Malberg, 2001, Descamps, 2013 ; Ruiz, 2021].
3. B 50366, Rapport Labeyrie, note annexe de Grandseignes, p. 5-6.

LE SÉISME DE LA GRANDE GUERRE : L’AFFAISSEMENT

DU SYSTÈME COMPTABLE
L’impact de la guerre sur le réseau du Trésor public et ses postes comptables
La mobilisation générale du 1er aout 1914 n’épargne pas les comptables. Dans un
premier temps, le carnet B, qui a établi la liste des agents et fonctionnaires nécessaires à
la continuité du service public, soustrait certes un certain nombre de fonctionnaires à la
mobilisation générale, parmi lesquels un certain nombre de fonctionnaires des Finances
(De Oliveira, 2016], mais la guerre qui dure les ramène rapidement vers les lignes com-
battantes. Par ailleurs, l’organisation de la Trésorerie aux armées, qui a pour mission de
répondre aux besoins financiers des armées en campagne, notamment l’approvisionnement
en numéraire et la réalisation de toutes les opérations financières menées derrière les lignes
du front, recrute la majeure partie de ses cadres dans les services financiers (Trésor public,
administration centrale des Finances, Cour des comptes) [Descamps, 2016]. Il en résulte un
éclaircissement des rangs au sein de la direction de la comptabilité publique et du réseau
des comptables, ainsi qu’un accroissement des tâches pour les agents non mobilisés, que
le rappel des « affectés spéciaux » (loi Dalbiez de 1915 et loi Mourier de 1917) ne suffit
pas à résoudre. Pour compenser, l’administration du Trésor public a recours au recrutement
d’auxiliaires, hommes et femmes, pas toujours formés ni expérimentés. Ces difficultés
de personnels sont aggravées par les perturbations, les déplacements et les destructions
qui adviennent en zone de combats ou en zone occupée et par la durée de la guerre elle-
même. Il en résulte – la guerre de 1870 avait produit le même effet – des désordres ou des
discontinuités dans la tenue des comptes des communes et des collectivités publiques, une
multiplication des comptes d’attente, une remontée lacunaire ou incertaine des informations
comptables [Descheemaeker, 2016].
Moins de personnels, mais aussi plus de tâches, car les agents du Trésor public se voient
enrôlés sur le front de la « guerre financière ». En effet, du fait du maillage territorial assuré
par le Trésor public, les comptables-percepteurs deviennent les payeurs des subsides en tout
genre de l’État en guerre (pensions, allocations, pécule, primes, etc.) et se transforment en
agents de placement des emprunts, des bons du Trésor et des bons de la Défense nationale,
aux côtés des succursales de la Banque de France, des bureaux de poste ou des caisses
d’épargne [Quennouëlle, 2015 ; Descamps, 2016] 4. Devenus agents financiers multitâches,
véritables relais de l’État central dans les campagnes et les villes, les personnels du Trésor
public, débordés, peinent à remplir leur mission première, tenir les comptes.
L’affaissement du système comptable
La mobilisation générale touche aussi l’administration centrale des Finances.

Soudainement vieillie, dépouillée de ses rédacteurs expérimentés mobilisés sur le front
dans des grades particulièrement exposés au feu, l’ACF est également privée d’une grande
4. Pour le financement de la guerre, le Gouvernement français a privilégié la mobilisation de l’épargne

des Français, l’emprunt (1915, 1916, 1917 et 1918) et plus particulièrement les bons de la Défense nationale.
Le recours à la dette à court terme en France a ainsi représenté 46 % des dépenses publiques, l’emprunt à long
terme 22 %, la dette extérieure 17 % et l’impôt 15 %.

partie de ses cadres supérieurs, affectés hors de la Rue de Rivoli à des postes de chargé de
mission ou d’encadrement dans les ministères de guerre, dans les ministères économiques
ou dans la Trésorerie aux armées [Descamps, Carré de Malberg et De Oliveira, 2016]. Les
vacances de postes affectent l’encadrement des services, notamment ceux qui ont recours
à une importante main-d’œuvre auxiliaire peu formée 5.
D’un point de vue financier, les règles budgétaires et comptables établies par le
décret de 1862 sont fortement malmenés par les exigences de la guerre totale [Bock,
2010, 2016]. Au nom de la Défense nationale, le Gouvernement obtient dans un premier
temps des pouvoirs étendus en matière budgétaire (loi du 5 août 1914 sur les crédits
supplémentaires et extraordinaires, loi du 6 mai 1916 sur l’augmentation des droits de
douane [Clinquart, 2000], mais dès 1915, le Parlement retrouve ses pouvoirs de contrôle
sur les finances publiques. Néanmoins, le ministre des Finances est tout au long du conflit
dans l’incapacité de prévoir les dépenses de guerre, notamment celles des ministères de
la Guerre, de l’Armement, de la Marine et du Ravitaillement, d’établir un budget annuel
et de le soumettre au vote ; il est contraint de se limiter à des crédits provisoires pour 3 ou
6 mois (les « douzièmes provisoires »), votés le plus souvent à l’unanimité par les parle-
mentaires. À ces crédits provisoires, s’ajoutent les crédits additionnels, non prévus lors de
la demande des crédits provisoires, rarement discutés. En 1917, un budget des dépenses
ordinaires (hors dépenses de guerre) est bien présenté par le ministre Klotz, mais il laisse
de côté de très nombreuses dépenses.
Du côté de l’exécution budgétaire, malgré les efforts des commissions du Parlement
et des corps de contrôle civils et militaires [Cardoni, 2016], les choses ne sont pas plus
maîtrisées. Dans l’urgence et sous la pression des dépenses de guerre et d’armement 6, la
comptabilité des dépenses engagées dans les ministères n’est plus tenue, tandis que les
comptes d’attente se multiplient ; les comptes spéciaux par lesquels transite la plus grande
partie des dépenses de guerre ou de ravitaillement se gonflent, hors de tout contrôle admi-
nistratif, parlementaire et juridictionnel [Bock et Chancerel, 2016] 7, tandis que les offices
s’affranchissent des règles de la comptabilité publique ; la loi de règlement semble quant à
elle s’effacer définitivement des souvenirs des parlementaires. L’affaissement des contrôles
au nom de la nécessité et de l’urgence, l’incapacité matérielle du contrôle des marchés de
guerre, faute de temps et faute d’hommes pour l’exercer, révèlent à la fois l’intensité du
choc de la guerre et l’inadaptation du système financier hérité du xixe siècle, confronté à
une situation inédite dans sa durée et dans son ampleur.
Enfin, l’incapacité des pouvoirs publics à prévoir les dépenses de guerre et à les
contrôler a posteriori – « je ne puis que payer, ce qui est un métier très dur en temps de
guerre » dit Ribot 8 – se double d’une défaillance qui atteint les dirigeants du ministère
des Finances dans leur cœur de métier : l’affaissement du système comptable central.
En 1918, à l’occasion de la commission Courtin chargée de réfléchir à la réforme de
l’administration centrale des Finances 9 [Carré de Malberg, 2001 ; Descamps, 2013, 2016],
les directeurs prennent conscience de l’étendue du désastre qui touche la comptabilité
administrative de l’État et l’impossible centralisation des comptes par les Finances. Le
5. CAEF, B 54 779.
6. Les demandes de crédits passent de 6,5 milliards de francs en 1914 à 22,8 milliards en 1915, 32,9 mil-
liards en 1916, 41,7 milliards en 1917 et 54,5 milliards en 1918.
7. Sur les comptes spéciaux, Rapport public de la Cour des comptes de 1922, p. 29-33 et 139-150. Voir
aussi Gaston Jèze, Les Dépenses de guerre de la France, publications de la dotation Carnegie pour la paix inter-
nationale, Paris, PUF, 1926.
8. AN, CC 7559, auditions, Commission du budget, 8 septembre 1916.
9. CAEF, B 59 119.

premier à tirer la sonnette d’alarme est Alexandre Célier 10, directeur du mouvement
général des fonds, qui consacre tous ses efforts à l’alimentation de la trésorerie et qui,
pour ce faire, a besoin de situations comptables fiables et précises. Or, il constate :
« La trésorerie suppose une commune connaissance des faits comptables. Or il est
bien évident que nous n’en avons aucune. C’est absolument dans la nuit que s’opère
l’alimentation de la trésorerie. Actuellement pour les émissions des bons de la Défense
nationale, depuis 1914, nous n’avons pas un seul chiffre conforme. Quelle est la vérité
comptable ? Personne ne le sait. » Plus loin, il poursuit : « nous marchons tous sur des
bouts de papier, il n’y a pas de comptabilité ; on ne peut mener à bien une trésorerie sans
avoir aucun renseignement de comptabilité » 11. À ce diagnostic de cécité comptable, les
autres directeurs acquiescent, notamment le contrôleur central du Trésor public Bizot,
qui souligne l’impossible rapprochement des écritures entre le compte du Trésor selon
les écritures de la Banque de France et ce même compte d’après les écritures de la caisse
centrale du Trésor 12…
En sortie de guerre, la DGCP doit constater son incapacité à effectuer sa mission
d’établissement et de centralisation des comptes de l’État [Descamps, Descheemaeker,
2016]. Au bout de la chaîne comptable, alors que quelques cas exemplaires de comptes de
municipalités suscitent ses éloges [Descheemaeker, 2017], la Cour des comptes confirme
au lendemain de la guerre en 1922 dans son rapport public, l’incapacité comptable de l’État
[Descheemaeker, 2016 ; Conan, 2018], tant dans la production des comptes de guerre que
dans leur reddition, empêchant tout calcul des dépenses de guerre et toute évaluation du
coût de la guerre 13. Le système financier comptable français a implosé sous la pression
de la guerre. Pour les hauts fonctionnaires des Finances et de la Cour des comptes, formés
et passés pour la quasi-totalité d’entre eux par la direction matricielle de la comptabilité
publique avant 1914, cet effondrement du système comptable public français constitue un
traumatisme, qui appelle des décisions drastiques [Descamps, 2016].
LA CRÉATION DE LA DIRECTION DU BUDGET EN 1919 :

UNE DÉCISION DE CRISE, UNE RÉFORME STRUCTURELLE
La préparation de la réforme
Alors même que l’impôt sur le revenu entre en vigueur et exige une réorganisation des
services fiscaux [Descamps-Quennouëlle, 2018 ; Cabannes, 2018], la crise de l’administration
centrale des Finances, l’affaissement du système comptable et l’impossibilité de contrôler
les dépenses de guerre demandent des réponses urgentes. Plusieurs commissions de réforme
se succèdent en 1917-1918. À cette occasion, d’anciens projets de réorganisation ressortent
des tiroirs : le rapport Moreau de 1910, commandé par le ministre Cochery sur la crise de
l’encadrement aux Finances ; la commission créée en juin 1913 par le ministre Dumont
10. A. Célier, inspecteur des finances, a été sous-directeur de la comptabilité publique de 1912 à 1917. Chef
du cabinet du nouveau ministre Klotz en 1917, il est directeur du mouvement général des fonds de 1918 à 1921.
11. CAEF, B 59 119, commission Courtin, séance du 7 août 1918, p. 3-4 puis p. 9.
12. CAEF, B 59 119, commission Courtin, séance du 7 aout 1918, p. 5-7.
13. G. Jèze, Les Dépenses de guerre, Paris, PUF, 1926.

sur « les questions relatives à l’organisation de l’administration centrale du ministère des

Finances » et « les mesures propres à favoriser le recrutement ou l’avancement du per-
sonnel de cette administration » ; enfin, la mission Moreau-Drouineau au printemps 1914,
demandée par Georges Privat-Deschanel, secrétaire général du ministère et directeur général
de la comptabilité publique 14. Ce dernier propose à cette occasion la séparation du bureau
central et du budget en un bureau du budget et un bureau des crédits, tandis que Drouineau,
inspecteur des finances, évoque la scission de la direction de la comptabilité et l’érection
d’une nouvelle direction du budget et du contrôle financier. Dans le même temps, deux
projets de loi, le premier élaboré par Joseph Caillaux, le second repris par Jean-Baptiste
Noulens insistent sur le renforcement du contrôle des dépenses [Descamps, 2013]… La
guerre interrompt les débats.
En 1917 et 1918, deux nouvelles commissions remettent l’ouvrage sur le métier
[Descamps, 2013]. La première, la commission Selves, créée par Louis-Lucien Klotz,
ministre des Finances du gouvernement Clemenceau et présidée par le sénateur Selves,
travaille de janvier 1917 à l’été 1918 15. Elle est chargée de réfléchir au contrôle de l’exé-
cution budgétaire et à la mise en place de nouveaux outils de contrôle de la dépense, au
ministère des Finances, dans les ministères « dépensiers », à la Cour des comptes et au
Parlement. Tout le système de gestion des finances publiques est passé au crible par une
dizaine d’experts des Finances et de la Cour des comptes, auquel il faut ajouter Gaston
Jèze, professeur de droit et spécialiste des finances publiques. La seconde commission, la
commission Courtin, émanation de la précédente à l’été 1918, est toute entière consacrée
à la réorganisation interne de l’administration centrale des Finances 16. Des travaux de
ces deux commissions émanent de façon consensuelle deux propositions déterminantes
pour le ministère des Finances au xxe siècle, d’un côté, la création d’une direction de la
comptabilité publique ayant la maîtrise et la gestion de ses personnels comptables et de
l’autre, l’érection du bureau du budget de la CP en une direction du budget indépendante,
capable de construire et de maîtriser des budgets qui ne retrouveront pas leur état d’avant-
guerre [Masquelier, 1995 ; Carré de Malberg et Bock, 2001 ; Descamps, 2013 et 2016].
En séparant les fonctions, les réformateurs espèrent à la fois résoudre la crise de la comp-
tabilité publique, restaurer la procédure budgétaire et mener une réforme rationnelle de
l’administration centrale des Finances pour la rendre plus efficace.
La partition de la direction générale de la comptabilité publique et la création

de la direction du budget : une décision consensuelle gauche-droite
La décision politique se fait néanmoins encore attendre quelques mois. Depuis la loi
de finances du 13 avril 1900 (article 35) qui précise que les emplois supérieurs (à partir
de chef de bureau) doivent être fixés par voie législative, c’est le Parlement qui détient le
pouvoir d’autoriser les réorganisations ministérielles, et plus particulièrement la commis-
sion du budget de la Chambre. Le 24 avril 1919, le ministre Louis-Lucien Klotz dépose
un projet de loi créant un emploi supplémentaire de directeur à la comptabilité publique
pour que le dédoublement en deux directions, comptabilité publique d’un côté, budget de
l’autre puisse se faire. À la Chambre, après plusieurs années de douzièmes provisoires, les
14. CAEF, B 54 779.

15. CAEF, B 33 972.
16. CAEF, B 59 118 et B 59 119.

parlementaires sont excédés par les insuffisances du ministère des Finances qui ne parvient
pas à déposer de projet de budget ; le temps presse. La création de cet emploi supplémen-
taire de directeur est cependant repoussée quatre fois par la commission du budget en la
personne de son rapporteur Grodet, qui depuis 1917 plaide en faveur d’économies budgé-
taires et de la suppression de postes de cadres, invoque le respect de la Constitution et le
refus d’accorder une quelconque prééminence au ministère des Finances [Bock, 2001]…
À quelques jours des élections législatives de novembre 1919, le projet ministériel est
voté le 17 octobre 1919, après avoir intégré l’amendement du député Paul Laffont qui a
proposé sous la forme d’une « transaction » la création de deux directions simples, au lieu
d’une direction générale de la CP et d’une direction du budget. Fruit d’un marchandage de
postes directoriaux entre le ministre Klotz et la commission du budget, la loi est votée par
le Sénat le 19 octobre et promulguée le 20 octobre 1919. C’est une des dernières lois du
gouvernement d’Union nationale de Clemenceau. La nouvelle direction prend le nom de
direction du budget et du contrôle financier. Les décrets suivent le 7 et le 15 novembre 1919.
La partition se fait apparemment sans difficultés. L’ajustement entre les deux nou-
velles directions s’étend cependant sur plusieurs années, au rythme d’aménagements
incrémentaux, qui témoignent de la proximité originelle des fonctions et des personnels.
Le directeur adjoint de la comptabilité publique en charge du budget, Georges Denoix 17,
devient le premier directeur du budget. La nouvelle direction comprend trois bureaux, le
bureau central, le bureau du budget (B2) et le bureau des écritures centrales, qui rejoin-
dra la CP en 1935, pour un effectif total de 14 cadres ; en 1920 s’ajoutent le quatrième
bureau du contrôle financier et 4 cadres supplémentaires. Dans les années 1920, elle se
montre gourmande en inspecteurs des finances chargés de mission ou chargés d’études,
ainsi qu’en rédacteurs (licenciés en droit, parfois docteurs) et rivalise avec la direction du
mouvement général des fonds, elle aussi en pleine mutation [Descamps, 2016]. Deux ans
et demi après la réforme de 1919, la Chambre bleu horizon et le gouvernement de droite
du Bloc national issus des élections de novembre 1919, bien décidés à réduire les dépenses
publiques, prolongent l’action de Klotz en dotant la direction du budget et du contrôle
financier des outils de coercition dont elle manque depuis 1893, le contrôle a priori des
dépenses à engager, l’arme du visa, ainsi qu’un corps des contrôleurs issus de ses rangs
(loi Marin du 10 août 1922) [Kott, 2004].
De son côté, la direction de la comptabilité publique, rétrogradée par la perte de
sa qualité de « direction générale », n’a plus désormais que la seule responsabilité de la
comptabilité des recettes et des dépenses [Masquelier, 1995]. Elle connaît une succession
importante de directeurs (six entre 1919 et 1925), notamment le trésorier-payeur général
Guiraud (1921-1923). Le nombre de bureaux retombe à cinq, regroupant une trentaine de
cadres. Le bureau de la perception des contributions directes fusionne avec celui des retraites
ouvrières et paysannes ; pour la direction, la perception de l’impôt sur le revenu mis en
place en 1917 est désormais un enjeu majeur. Quant au bureau central, qui se contentait
en 1920 de suivre l’application des textes concernant le statut et la rémunération des per-
sonnels du Trésor public, depuis les trésoriers-payeurs généraux, receveurs et percepteurs
jusqu’aux personnels des trésoreries et des recettes des finances, il bénéficie, par la loi du
30 mars 1923, complétée du décret du 26 avril 1923, du rattachement du réseau comptable
et obtient la gestion directe et opérationnelle des personnels comptables, antérieurement
assurée par la direction du personnel du ministère. Enfin, dernière retouche apportée à la
réforme de la comptabilité publique, le règlement d’administration publique du 15 juin
17. Souvenirs de Georges Denoix, in La Direction du budget 1919-1944, Paris, CHEFF, p. 521-569.

1923 impose une tenue double et contradictoire de la comptabilité administrative des

ministères, l’application systématique du visa du contrôleur des dépenses engagées et la
remise de situations périodiques des crédits consommés.
Fruit d’une alliance entre un pouvoir exécutif au bord de la thrombose et un pouvoir
législatif qui veut retrouver ses prérogatives budgétaires après plus de quatre années de guerre,
objet d’un « compromis » entre le ministère des Finances et la commission du budget de la
Chambre, la création de la direction du budget et du contrôle financier est l’aboutissement
d’une réflexion mûrie dès avant 1914 sur l’insuffisance de l’administration centrale des
Finances, sur les failles du système budgétaire et comptable organisé par le décret de 1862
et sur la nécessité d’ajouter un dispositif de contrôle financier sur les dépenses publiques.
Mais c’est la guerre de 1914-1918, qui en faisant imploser le « système financier » hérité
du xixe siècle et en pulvérisant toutes les fragiles barrières de contrôle que la comptabilité
publique avait placées sur les épaules des comptables, rend urgentes et nécessaires les réformes
de l’appareil central d’État. Au lendemain du conflit, un nouveau « système financier » est à
reconstruire. La création de la direction du budget en 1919, la mise en place du contrôle des
dépenses engagées en 1922, complétée par la loi du 30 juin 1923 sur le contrôle des offices,
instituent un embryon d’administration de la dépense (prévision et contrôle budgétaire) qui fait
en définitive consensus à gauche comme à droite. Ces innovations sont d’ailleurs couronnées
en 1925 par la création d’un (éphémère) ministère du Budget confié à Georges Bonnet dans
le gouvernement Painlevé du Cartel des gauches (Puyaubert, 2001).
LES CONSÉQUENCES DE LA SCISSION : DEUX DIRECTIONS

QUI SE TOURNENT LE DOS
Une direction de la comptabilité publique à la peine dans l’entre-deux-guerres
En 1920, le ministre des Finances François-Marsal, lors de sa tentative de réorga-

niser l’administration centrale des Finances s’exprime ainsi dans l’exposé des motifs de
son projet de loi 18 : « L’application de presque toutes les règles qui faisaient la force de
notre comptabilité publique a dû être suspendue. La plus grande partie des recettes et
des dépenses n’ont pu, jusqu’à ce jour, recevoir d’imputations définitives. Les écritures
d’aucun des exercices postérieurs à 1914 n’ont pu être arrêtées. Aucune affectation n’a
pu être donnée au produit des emprunts. Dans les livres des comptables comme dans ceux
du Trésor se sont multipliés les comptes d’attente qui présentent des soldes de plusieurs
milliards formés aussi bien de dépenses, dont chaque jour passé rend la régularisation plus
difficile, que de véritables avances, dont avec le temps le recouvrement apparaît de plus
en plus compromis. Il est impossible, sans avoir débrouillé ce chaos et apuré cet arriéré,
de rétablir dans nos affaires la clarté indispensable, de fixer les prescriptions d’après
lesquelles devront désormais s’exécuter les services, de tracer les cadres budgétaires dans
lesquels ils devront rentrer, d’instaurer véritablement un contrôle de dépenses publiques, à
la création duquel les Chambres n’ont cessé, depuis dix ans, d’apporter leur attention. »
18. François-Marsal, Projet de loi relatif à la réorganisation de l’administration centrale des Finances,
Journal officiel, Chambre, Documents 1920, p. 1576 et s.

Pour tenter de remédier à cette situation, un premier service d’apurement des comptes
spéciaux du Trésor est créé par la loi du 1er décembre 1922, qui réserve – à compter du
1er janvier 1923 – un « compte unique d’apurement » à toutes les opérations de recettes
et de dépenses restant à effectuer ou à régulariser au titre des services spéciaux du Trésor
dont la clôture aura été prononcée (transports maritimes, charbon, chemins de fer, etc.). Ce
service, placé sous l’autorité du ministre des Finances, est également chargé d’achever les
opérations concernant la liquidation des stocks constitués par l’État en vue des besoins de
guerre. Le travail se prolongera jusque dans les années 1930… Un an plus tard, dans l’exposé
des motifs du projet de budget pour 1923 présenté par le ministre, Charles de Lasteyrie 19,
qui souhaite réformer l’administration centrale du ministère des Finances [Descamps,
2018], revient sur les difficultés comptables et une solution drastique est mise en place :
un service de l’apurement des comptes de guerre, tel que souhaité depuis plusieurs années
par Paul Doumer à la commission des finances du Sénat, est mis en place par la loi du
29 décembre 1923. La mise à part des comptes de guerre et la remise à zéro du compteur
interdit désormais toute comparaison entre l’avant-1914 et l’après-1914.
En dépit de ces efforts, la direction de la comptabilité peine à se dégager de l’arriéré des
comptes de guerre et, au début des années 1930, Joseph Caillaux, président de la commission
des finances du Sénat peut encore arguer de la persistance des désordres comptables pour
demander, avec le soutien d’Emile Labeyrie, procureur à la Cour des comptes, une réforme
de la comptabilité publique, du ministère des Finances et de la Cour des comptes [Descamps,
2008 ; Descheemaker, 2013 ]. Cette crise comptable persistante est ainsi le cheval de Troie par
lequel se réintroduisent tout à la fois les commissions des finances du Parlement et une Cour
des comptes très offensive dans la période, qui parvient à faire voter en accord avec le pouvoir
exécutif et le pouvoir législatif ses propres réformes, celle de la comptabilité administrative
et celle du contrôle supérieur des dépenses publiques (1933-1936) [Descamps, 2008, 2013].
Le basculement de la direction du budget et du contrôle financier vers le politique
Tournant le dos à la direction de la comptabilité publique et à ses comptes de guerre,

solidement appuyée sur le contrôle des dépenses engagées, la direction du budget se mue
progressivement en bras-armé du contrôle financier. De 1932 à 1936, elle met en œuvre la
politique de compression des dépenses publiques adoptée par le Néo-Cartel des gauches,
orchestrant la déflation budgétaire (recherches d’économies, abattements sur les rémuné-
rations publiques) et la déflation administrative (réduction du nombre de fonctionnaires)
tout en parachevant l’œuvre de 1922 par l’instauration en 1935 des comités ministériels
de contrôle financier [Descamps, 2013]. Alors que la crise financière budgétaire, politique
et institutionnelle s’aggrave, instrument du renforcement du pouvoir exécutif face à un
Parlement impuissant, dopée par l’usage des décrets-lois, la direction bascule du côté du
pouvoir politique, illustrant la doctrine de Gaston Jèze selon laquelle le budget est essen-
tiellement un « acte politique ». Ce faisant, elle acquiert tout au long des années 1930 de
nouvelles compétences, notamment dans la connaissance et la gestion des personnels civils
et militaires et contribue à la naissance d’un modèle budgétaire de la réforme de l’État
(économies budgétaires, rationalisation administrative, « industrialisation des services »),
toutes choses qui l’éloignent de ses origines strictement comptables.
19. Exposé des motifs du projet de budget pour 1923, Chambre, no 4.220, p. 106 et 107.

Des effets à long terme
La partition de 1919 enclenche un effet-ciseau structurel, qui va ne faire que s’accroître

dans les décennies suivantes. La scission engendre en effet deux directions qui s’écartent
progressivement l’une de l’autre, même si l’une et l’autre n’ont jamais cessé de compter. La
première est focalisée sur les comptes du passé tandis que la seconde prépare les comptes
du futur. Les comptables et les budgétaires évoluent désormais dans des temporalités diffé-
rentes, construisant sans doute des tempéraments d’administrateurs différents. Ils exercent
des métiers différents, dans des environnements administratifs différents. Au sein de l’ACF,
la direction de la comptabilité publique se voit placée en position d’exécutante, au service
de la direction du Trésor et de la direction du budget, tenue éloignée tant du ministre que
du Parlement. Elle connaît un processus de dépolitisation et de technicisation, qui contraste
avec le mouvement de politisation que connaît dans le même temps la direction du budget.
Cette dernière est en effet tout entière tournée vers les deux pôles politiques que sont le
Parlement et le ministre dont elle attend les instructions, immergée dans le politique, voire
dans la politique. Elle « place » ses administrateurs, non seulement dans l’entourage proche
du ministre des Finances au cabinet, à l’instar de la direction du mouvement général des
fonds, mais elle les détache aussi auprès des commissions des finances pour assister les
parlementaires dans leur travail budgétaire [Carré de Malberg, 2001]. Cette proximité du
pouvoir politique fait en grande partie le prestige de la direction du budget, attirant les
élèves situés dans le haut du classement du concours des rédacteurs finances puis de l’ENA.
Dans les années 1950, l’effet-ciseau s’accroît : après son basculement du côté du
politique, la direction du budget se convertit au moins partiellement à l’économie (comp-
tabilité nationale, budgets économiques, rapport économique et financier), puis dans les
années 1960 tourne son regard vers le modèle gestionnaire de l’entreprise, dont elle s’inspire
(organisation et méthodes, coûts et rendements, mesures de productivité, rationalisation des
choix budgétaires, budgets de programme, contrôle de gestion) [Descamps, 2013 et 2021].
Adoptant des horizons d’action radicalement différents, la direction de la comptabilité
publique se réoriente et se met en quête de compensations administratives et symboliques.
Ayant obtenu la gestion de ses propres personnels, elle protège jalousement son réseau
et ses postes comptables, repoussant toute intrusion extérieure. Capable de nouer des
alliances avec un certain syndicalisme corporatiste (l’État moderne dans l’entre-deux-
guerres, Force ouvrière après 1947) et de mener des coalitions politiques pour assurer ses
positions, elle s’investit dans les territoires et s’implique dans le conseil des collectivités
locales, établissant des relations étroites avec les maires et les élus, qui sont pour elle des
alliés potentiels, tant au niveau local qu’au Parlement. Enfin, devenue la principale actrice
du recouvrement du nouvel impôt sur le revenu qui vient de naître, elle bascule dans le
« monde des impôts » dont elle fait désormais partie intégrante. Si intégrante qu’un siècle
après la partition de 1919, services fiscaux et services du Trésor public sont aujourd’hui
réunis dans une même direction des finances publiques, la DGFIP.
*
* *
Le xixe siècle a fondé la démocratie financière et établi les grands principes du droit
comptable et budgétaire français. La direction de la comptabilité publique y a tenu une
place centrale et ce fut sans doute son âge d’or. Le xxe siècle fut davantage budgétaire, avec
une direction reine, la direction du budget, qui a néanmoins connu des heures contrastées.

À chaque (tentative de) réforme (1936, 1940-1941, 1945-1946, 1956, 1959, 1962, 1968-
1969), les relations quadrangulaires entre comptabilité publique, budget, Cour des comptes
et Parlement ont été révisées et retricotées, donnant lieu à des reconfigurations variées,
selon des équilibres institutionnels sans cesse retouchés, au gré des régimes politiques et
des crises qui ont marqué le siècle [Descamps, 2013]. Jusqu’à la LOLF qui, à son tour et
avec succès, a réécrit l’architecture juridique, comptable et budgétaire du système financier
public français. Mais c’était déjà le xxie siècle…
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Une réforme structurelle au ministère des finances en

temps de crise : la partition de la direction de la

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