1

MASTER FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE

 INRODUCTION
Les finances publiques ont toujours joués un rôle majeur dans les transformations en profondeur
et dans l’évolution des sociétés. Elles demeurent, de nos jours, une source de mutations et des
changements que connait l’Etat moderne partout dans le monde, puisqu’elles représentent l’outil
stratégique de l’application des politiques publiques. Elles sont souvent soumises à des enjeux et des
intérêts importants sur le plan politique économique et social. Elles constituent un champ propice au
développement de pouvoirs variés et multiples, qui sont en perpétuel interaction. Les choix fiscaux,
l’allocation des ressources et la distribution des revenus constituent des choix politiques-eux même -
résultant de conflits et de lutte de pouvoirs et d’arbitrages entre groupes sociaux, acteurs politiques,
économiques et décideurs. La lutte des pouvoirs est permanente entre ces différents intervenants qui
entretiennent des relations souvent déséquilibrées (Ministère des finances, Parlement, groupes
d’intérêt, syndicats, société civile etc.). Les rapports entre ces acteurs institutionnels et non
institutionnels Marocains déterminent les règles de jeux qui structurent leurs relations et leurs degrés
d’influence sur la décision en matière des finances publiques.

Les rapports entre ces acteurs institutionnels et non institutionnels Marocains déterminent les
règles de jeux qui structurent leurs relations et leurs degrés d’influence sur la décision en matière des
finances publiques . Cependant , le vote des lois de finances constitue le champ propice pour le
développement de différents conflits et de différentes alliances politiques entre les différents
intervenants en matière de finances publiques (Parlement, Gouvernement, groupes d’intérêt et
Citoyen). Selon l’approche sociologique des finances publiques, chaque intervenant Dispose d’un
pouvoir qui lui est spécifique qu’il alimente grâce à la nature, à la qualité Et la quantité de l’information
dont il dispose. L’objet de cette recherche est de démontrer que le renforcement de la transparence peut
constituer un élément essentiel de Rééquilibrage des pouvoirs.

Alors, comment pourra-t-on améliorer l’équilipre entre les pouvoirs afin de garantir plus
de transparence et consolider le principe de bonne gouvernance ?

Pour répondre à cette problématique on va traiter dans une première partie l’équilibre du
Pouvoir financier dans les finances publiques au Maroc et mettre en exergue le pouvoir des différents
intervenants avant d’enchainer dans une deuxième partie sur des pistes de réflexion menant vers un
équilibrage des pouvoirs.

2
MASTER FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE
 I. L’équilibre du pouvoir financier dans les finances publiques
au Maroc
1- Le gouvernement et le pouvoir de l’expert

Au Maroc, c’est le gouvernement qui est l’acteur clé de la décision en matière des
finances publiques et joue un rôle capital dans la gestion budgétaire, de ce fait il énonce les
politiques publiques du gouvernement c'est-à-dire « ce qu’on souhaite » et ce qui « doit être »1.
C’est généralement la formulation primaire de la décision politique en matière de finances
publiques : augmenter ou baisser les impôts ou une catégorie d’impôts, réaffecter les ressources
vers un autre secteur ou une catégorie sociale etc.

En effet, le pouvoir exécutif et plus précisément le Ministère des finances dispose de

plusieurs atouts lui permettant une certaine suprématie en matière budgétaire par rapport aux
autres départements et au parlement : Il s’agit de la maitrise de l’information financière, de la
maitrise de la procédure budgétaire et du pouvoir d’expertise.

De plus, la prééminence du Ministère des finances résulte principalement des fonctions

qui lui sont dévolues dans la préparation et dans l’exécution des lois de finances annuelles. Une
constante néanmoins. Quels que soient les différents remaniements dont il a pu être l’objet, il a
toujours symbolisé l’image de la puissance2, toutes les lois organiques relatives à la loi de
finances promulguées à ce jour consacrent ce rôle déterminant du Ministère des finances3.

En outre, le Ministère des finances a une influence considérable sur le processus

budgétaire, il dispose d’une administration spécialisé, qu’il s’agisse de la direction du budget
qui est la véritable cheville ouvrière, la Direction Générale des impôts et de la Trésorerie
Générale du royaume, l’ensemble de ces services représente un système de pouvoir en soi, ou
comme on peut le dire « un Etat dans l’Etat »4 il dispose également d’un personnel qualifié et
spécialisé (Comptables publics, Contrôleurs ….). Par conséquent, Il oriente toute la phase de la
préparation budgétaire et contribue à l’exécution et au contrôle des dépenses et des recettes.

Placée sous l'autorité directe du Ministère de l'Economie et des Finances, Inspection

Générale des Finances (IGF) exerce de larges prérogatives en matière de contrôle et d'audit. Au

1
La transparence des finances publiques et l’équilibre des pouvoirs au Maroc, REMFO n6 Octobre 2017, p4
2
Finances publiques Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean-Pierre Lassale 19e édition 2020-2021, p267
3
Article 8 des LOF de 1963 et 1972 ; Article 32 de la LOLF 1998 et 2000 ; Article 46 de la LOLF 2015
4
Finances publiques Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean-Pierre Lassale 19e édition 2020-2021, p275
3
MASTER FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE
champ d’intervention initialement défini par le texte fondateur et englobant l’ensemble des
gestionnaires de fonds publics, il y a lieu d’adjoindre les missions confiées à l’IGF en vertu des
accords de prêts et dons conclus avec les bailleurs de fonds, et celles qui lui sont dévolues par
la loi organique relative à la loi de finances, les lois organiques relatives aux collectivités
territoriales et d’autres textes particuliers5.

Les contrôles auxquels elle procède sont des contrôles en post et à caractère ponctuel
sur tous les organismes concernés par les finances publiques. Ils sont vus comme des contrôles
internes à l’administration publique, puisqu’ils sont exercés pour le compte du ministre chargé
des finances, à qui les inspecteurs doivent rendre compte.

Nonobstant son pouvoir se trouve limité, à titre d’exemple l’absence de suites aux
recommandations de l’IGF « Quand un déficit est constaté, les inspecteurs des finances doivent
aviser le supérieur hiérarchique du comptable et prendre toutes les mesures nécessaires pour
assurer la sécurité des dernières valeurs et matières. »6 La formule est vague, car n’est précise
quant au contenu de ces mesures, cette restriction légales que nous venons de voir limite
qualitativement le contrôle de l’inspection générale des finances.
Ainsi, la maitrise du Ministère des finances sur les affaires financières de l’Etat, tient à
des facteurs structurels liés à sa puissance administrative, à la détention des moyens
d’information et à son expertise. Cette suprématie souvent acceptée par le parlement au nom de
cette légitimité d’« expert » fait du gouvernement un « Demi-dieu»7 en matière budgétaire.
C’est le cas par exemple de la procédure de préparation du budget et des lois de finances,
totalement dominée et guidée par le gouvernement et surtout par le Ministère des Finances.

On notera aussi que le Ministère des finances a un ascendant sur les autres ministères
grâce à sa stratégie de pouvoir consistant à techniciser les discussions avec chaque ministère et
à éviter la politisation des choix budgétaires. Le Ministère des finances a souvent tendance à
exiger des autres départements des choix budgétaires tenant compte des équilibres et de
l’économie des ressources.

Par ailleurs, la constitution du Royaume confie au gouvernement le soin de déterminer

et conduire la politique de la nation, ce qui inclut évidement la politique budgétaire dans la
mesure où le budget est la traduction chiffrée de la politique de l’Etat. Même si le droit
budgétaire est présenté dans les pays modernes comme le cœur des prérogatives parlementaires

5
AL MALIYA n°61 Novembre 2016 page 9
6
l’article 22 de l’instruction du 19 juillet 1960
7
Robert Hertzog, op citée p 273.
4
MASTER FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE
et de la démocratie8, au Maroc l’essentiel de ce droit a été écrit par les services du Ministère
des finances : lois organiques des finances, lois de finances, notes circulaires explicatives etc.

Si les outils mis à la disposition du Ministère des finances font de lui un exécutant
puissant, il ne lui permet pas pour autant d’affirmer cette puissance à l’égard des autres
pouvoirs.

2- Le parlement et le pouvoir de contrôle

La bonne gouvernance des finances publiques demeure au centre de tout débat dans le
monde Raison pour laquelle De nombreux pays accordent une place plus importante au
parlement dans le processus budgétaire dont l’objectif nécessaire est le renforcement de la
gouvernance des finances publiques.

Suite à la promulgation de la nouvelle Constitution marocaine de 2011 le Maroc assiste à

un véritable pouvoir financier du Parlement marocain ses compétences en matière financière
sont renforcé notamment dans sa mission de contrôle de l'élaboration et du vote de budget mais
surtout dans l’évaluation des politiques publiques.

D’une manière générale, Indépendamment de leur nature et de leur structure, les parlements
exercent trois grandes fonctions :

Les parlements légifèrent : ils adoptent les lois régissant la société de manière structurée. Les
domaines relevant de la loi sont généralement définis par la Constitution de chaque pays.

Les parlements contrôlent l’action de l’Exécutif : ils le font pour s’assurer que ce dernier agit
de manière responsable et transparente et, partant, dans l’intérêt de la société. Certains évaluent
les politiques publiques.

Les parlements allouent des ressources financières au pouvoir exécutif : grâce à leur
fonction budgétaire, les parlements ont généralement la responsabilité de l'autorisation et de la
répartition des recettes publiques dont l’Exécutif a besoin pour engager les politiques qu’il a
formulées. En outre, ils contrôlent les dépenses du gouvernement.

Comme tous les régimes parlementaires le Parlement exerce le pouvoir législatives, vote
les lois, contrôle l'action gouvernementale et évalue les politiques publiques selon l'article 70
de la nouvelle Constitution de 2011, et D’après l'article 47 de la loi organique des finances

8
Robert Hertzog, « la mutation des finances publiques : manifeste pour une discipline rajeunie ! », Revue
Française des Finances publiques, n°79 septembre 2002, p 272.
5
MASTER FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE
précise que le ministre chargé des finances exposé à la commission des finances du Parlement
le cadre général de la préparation du projet de loi de finances de l'année suivante.

En suite l’article 26 du LOF préconise : en cas où le gouvernement prend la décision

pour créer un compte spécial du Trésor en cas d'urgence ou de nécessité le Parlement devrait
être préalablement informé.

L’article 39 de la loi organique relative à la loi de finances précise que chaque projet de
performance élaboré par le département ministériel correspondant doit être présenté à la
commission parlementaire concernée en accompagnement du projet de budget de l'institution
concernée. Aussi bien l'article 41 de la Lof précise que le projet de la loi des finances de l'année
ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le vote par celle-ci en première
lecture sur le projet de la loi de règlement à l'année qui précède. Et en fin l'article 46 du lof
précise que la loi de règlement doit être déposé et distribué avant le 1er juin de l'année pour
donner plus d'efficacité à la loi de règlement et d'éviter le dépôt tardif et de renforcer le rôle du
Parlement en matière du contrôle et assurer une réelle reddition des comptes.

Le pouvoir du parlement marocain en matière budgétaire dépend largement de son

Pouvoir d’amendement et de l’étendu de la marge de manœuvre qui lui est consacré par La
constitution : Or, le pouvoir d’amendement fait toujours l’objet de restriction par L’article 77
de la constitution de 2011 au motif de la préservation des équilibres. Aux Etats unis, par
exemple, le parlement a toute la liberté de modifier le projet présenté par Le gouvernement. A
l’opposé, au Royaume unis, basé sur le droit coutumier, le Parlement n’apporte aucun
amendement au projet de budget en ce sens qu’il fait Confiance au gouvernement qu’il a mis
en place9. Le Maroc fait donc partie des pays ou Ce pouvoir est limité par la constitution.

Les délais de discussion et de vote ainsi que les règles de présentation de la loi de
Finances ne permettent pas au parlement d’assurer pleinement son rôle en matière Budgétaire.
A titre d’exemple, les amendements présentés par les parlementaires dans le Cadre de la
discussion de la loi de finances 2013 s’élèvent à 250 amendements (184 par L’opposition, 58
de la majorité et 8 du gouvernement)10. Ces amendements ont été jugés Comme représentant

9
Patrick Mordacq, « La mise en œuvre des programmes de réforme des finances publiques : Essai D’étude
comparative troisième partie » Revue Gestion et finances publiques n°8-9 Aout septembre 2010, P 649.

10
Site officiel du parlement Marocain, www.parlement.ma

6
MASTER FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE
un record par rapport aux années antérieures11. Mais seuls 65 de Ces amendements ont été
acceptés.

De même, L’exercice par le Parlement du pouvoir de contrôle fait apparaître plusieurs

Types de dysfonctionnements :

une attention trop exclusive portée au domaine fiscal,

un examen des dépenses dépourvu d’intérêt réel,

une logique tacite en faveur de l’augmentation de la dépense publique et une absence de suivi
de l’exécution du budget »12

Cette situation pourrait être expliquée par plusieurs facteurs :

L’évolution du système parlementaire marocain et de son expertise,

La discipline de la majorité parlementaire,

Le populisme qui représente le facteur déterminant dans l’orientation de L’électorat, etc.

Mais l’insuffisance majeur qui affaibli le pouvoir du parlement est le niveau de clarté et
De fiabilité de l’information budgétaire mises à sa disposition. Il est, théoriquement, en Mesure
de contrôler la dépense publique, mais ses prérogatives en la matière sont peu Utilisées faute
d’information fiable et ciblée. « Le Parlement doit s’efforcer de faire Progresser la réflexion
collective sur l’action de l’Etat – et, plus généralement, de la Sphère publique – et sur son coût,
en développant sa propre capacité d’expertise pour Nourrir le débat public »13

3- Les groupes d'intérêts et le pouvoir d’influence

Les groupes d’intérêts désignent des ensembles d’individus possédant une ou plusieurs
Caractéristiques communes (répartition par catégories, socioculturelles, Socioprofessionnelles

11
Karim Ghellab, Président de la chambre des représentants, source la Map, le 27/11/2012.

12
Larbi Jaidi « Le parlement a-t-il un pouvoir budgétaire ? » Article publié par la Vie Economique du

04/11/2005.

13
Larbi Jaidi « Le parlement a-t-il un pouvoir budgétaire ? » Article publié par la Vie Economique du 04/11/2005.

7
MASTER FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE
et par catégories de revenus) agissant pour la défense de leurs Avantages morales, culturels,
spirituelles, et matériels14. Ces groupes sont hétérogènes et Défendent des intérêts variés.

Les groupes d’intérêts qui nous intéressent, sont Essentiellement ceux qui influencent
les décisions financières des pouvoirs publics. Ces groupes d’intérêts poursuivant généralement
des objectifs matériels se transforment en groupes de pression lorsqu’ils tentent d’obtenir des
pouvoirs publics des avantages réglementaires supplémentaires ou de résister à des dispositions
touchant à leurs privilèges. Ils concernent essentiellement les catégories socioprofessionnelles
et les catégories disposant de capacités financières importantes leurs permettant de faciliter
leurs démarches variées d’influence sur le système de répartition des richesses.

Ces groupes exercent leurs pouvoir d’influence sur les finances publiques marocaines
grâce à l’ampleur des réseaux qu’ils parviennent à constituer au sein des milieux parlementaires
des deux chambres, des membres du gouvernement et des départements ministériels et de la
classe politique dans son ensemble. Leur pouvoir d’influence est ressenti avec plus d’acquitté
lors de la préparation et du vote des lois de finances.

Ce pouvoir se manifeste parfois par des comportements de résistance : C’est le cas,

notamment, des réactions de certaines catégories socioprofessionnelles opposées aux
augmentations du SMIG et aux dispositions fiscales introduites par le gouvernement. Il se
manifeste également par des comportements de coopération et d’alliance : A ce stade, ces
groupes peuvent conduire des rapports directs avec le gouvernement et les départements
ministériels et devenir des interlocuteurs indispensables à l’action de l’Etat. C’est le cas de la
CGEM qui constitue à l’heure actuel un véritable partenaire du gouvernement en matière de
confection des dispositions des lois de finances liées à la promotion de l’investissement privé
et à l’amélioration du climat des affaires.

Le rôle des groupes d’intérêts et leurs influences sur la discussion et l’orientation des
dispositions des lois de finances n’est pas négligeable. Le pouvoir de ces groupes se Manifeste
par des actions directes et par des stratégies d’influence sur les réseaux politiques et l’opinion
publique. Ce pouvoir se nourrit parfois du pouvoir du gouvernement et des assemblés
parlementaires pour influencer les décisions politiques en faveur des personnes et des individus
souvent minoritaires qui sont à la tête de ces groupes au détriment des citoyens et de l’intérêt
général.

14
Jean Meynaud, « Les groupes de pression » édit que sais-je, PUF 1960, p 9.
8
MASTER FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE
 4-La cours des comptes et le pouvoir juridictionnel

Au Maroc, le statut de la Cour des comptes et son rôle majeur en matière de contrôle
des finances publiques ont été renforcés par la constitution de 1996 qui l’a érigée au rang
d’institution constitutionnelle et par la constitution de 2011 qui lui a assuré son indépendance
et élargi ses prérogatives. On constate ainsi un apport louable de la Cour des comptes à l’analyse
des finances publiques à travers notamment, la production de rapports thématiques27
développée ces dernières années, eu égard à leurs richesses et à leurs utilités pour le Parlement,
le Gouvernement et les citoyens.

Ce contrôle revêt un caractère important puisque les deniers publics forment une partie
très importante et essentielle de la chose publique. La performance et la confiance dans la
gestion des finances publiques se trouvent parfois entachées par les erreurs, les fraudes, les
gaspillages qui sont imputables non seulement aux comportements des gestionnaires publics,
mais également aux choix politiques de ceux qui agissent au nom de l’Etat. L’existence d’un
dispositif efficace de contrôle des finances publiques est à même de permettre de rétablir la
confiance des citoyens dans l’Etat et les autres entités publiques (collectivités territoriales,
établissements publics).

Ainsi, la Cour des comptes ne se contente-t-elle plus uniquement à dénoncer et à

sanctionner les mauvais gestionnaires. Elle est devenue, au fil des années, une force de
proposition, par le biais de ses recommandations et ses référés rendus publics, en empruntant
souvent la voie de la pédagogie par l’instauration d’un véritable dialogue de gestion avec les
responsables publics.

Avec l’adoption de la nouvelle Constitution de 2011, qui a consolidé le rang de la Cour

des comptes en tant qu’institution supérieure de contrôle des finances publiques du Royaume,
indépendante (article 147 de la Constitution), cette dernière s’est vue réconfortée dans son
positionnement institutionnel et renforcée au niveau de ses missions. Elle est appelée plus que
jamais à poursuivre l’exercice de ses attributions qui ont pour objectifs ultimes la protection
des principes et valeurs de bonne gouvernance, de transparence et de reddition des comptes de
l’Etat et des organismes publics. De ce fait, un point d’inflexion a été donné par la loi
fondamentale et qui augure d’une nouvelle vision du contrôle supérieur des finances publiques
au Maroc. La nouvelle stratégie d’intervention de la Cour en plus de se conformer à cette
nouvelle vision est amenée à être au diapason des réformes menées particulièrement dans le

9
MASTER FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE
domaine de la gestion des finances publiques et de la gouvernance publique de manière
générale.

II- Transparence et bonne gouvernance des finances

publiques : vers un équilibrage des pouvoirs.

1- La revalorisation du rôle du parlement.

Le renforcement de la transparence financière des comptes publics permet le

Renforcement du pouvoir de contrôle du parlement et la responsabilisation des Gestionnaires
publics. Elle leurs oppose des exigences de performance et de résultats. La Transparence peut
ainsi constituer un facteur de rupture avec le système actuel de Gestion basé sur le déséquilibre
des pouvoirs et impulser le système vers plus L’équilibre. Grace à la transparence, le parlement
et le citoyen peuvent participer Activement à la préparation, et au contrôle de l’exécution des
lois de finances. Il s’agit De tendre vers un système basé sur de nouvelles pratiques qui tire sa
légitimité de ses Résultats et de la bonne gouvernance. La transparence des finances publiques,
en valorisant le rôle du parlement et des citoyens, déclenche un processus vertueux de
performance et de bonne gouvernance.

➢ La transparence des finances publiques et la revalorisation du rôle du Parlement ;

La recherche de la valorisation du pouvoir du parlement part en premier lieu, de sa

capacité à user de ses compétences législatives et instituer les lois organiques des Finances.
Cette constitution financière devrait normalement être faite par les Parlementaires et pour eux
pour leur permettre de rééquilibrer les rapports de forces Dans le domaine des finances
publiques. Or pour le Maroc, la LOLF15est une initiative Du gouvernement. C’est un projet qui
a été préparé, proposé et présenté pour examen au Conseil du gouvernement le 26 décembre
2013 par le ministère des finances. En France, Par contre, la réforme de la loi organique des
lois de finances de 2001, a été l’initiative Du parlement.

Mais, La recherche du renforcement du pouvoir des parlementaires n’est pas

uniquement liée à l’origine des textes de réforme, il est surtout lié au contenu des textes Et de
leurs contributions au rééquilibrage des rapports entre le gouvernement et les Représentants de

15
Dahir n°1-15-62 du 14 chaabane 1436 (2 juin 2015) portant promulgation de la loi organique n° 130-13
relative à la loi de finances

10
MASTER FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE
la nation en matière de discussion et de contrôle des politiques Publiques. Le rôle des
parlementaires dans le processus budgétaire est à la fois difficile et Fondamental. Ils doivent
être suffisamment informés pour autoriser les dépenses et les Recettes en toute connaissance de
cause et contrôler l’utilisation des ressources Publiques. Mais ils ne doivent pas néanmoins
s’immiscer dans la technicité de la gestion Des deniers publics qui reste le domaine exclusif du
gouvernement. Il s’agit à ce niveau De concilier entre la logique politique et démocratique qui
donne préséance aux élus, et Une logique gestionnaire basée sur la technicité et l’expertise du
ministère des finances.

Les parlementaires doivent contrôler l’action du gouvernement tout en lui laissant la

Responsabilité de l’action.

L’objectif d’une nouvelle loi organique devrait être conçu autour d’un axe Principal :
La revalorisation du rôle du parlement dans le domaine des finances Publiques, à travers
notamment des moyens de contrôle renforcés, une meilleure Information lors de l’exécution et
des règles d’autorisation renouvelées. La LOLF du 2 Juin 2015, en s’inspirant de la nouvelle
constitution, a introduit plusieurs dispositions Visant un nouvel rééquilibrage des pouvoirs en
matière financière, en renforçant les Prérogatives des parlementaires. Elle vise l’accroissement
du rôle du parlement dans le Contrôle financier et de l’évaluation des politiques publiques et
son rôle dans L’amélioration de la qualité du débat budgétaire.

Ainsi, l’article 48 de la LOLF prévoit, à titre d’exemple, l’obligation d’accompagner le

Projet de la loi de finances de l’année, de 14 rapports et documents. Cet article vise
L’enrichissement de l’information communiquée au parlement en mettant à sa Disposition des
rapports synthétiques relatifs à la conjoncture économique nationale et Internationale, aux
dépenses fiscales, à la situation de l’endettement, et autres Informations éclairant les
parlementaires sur les contours des finances publiques. De Même, l’article 46 à 51 du projet de
la LOLF a introduits des réaménagements sur le Calendrier de préparation et de vote de la loi
de finances afin de permettre plus de temps Pour les débats et le contrôle et plus de concertation
avec les parlementaires.

Mais la question fondamentale qui reste posée est de savoir si les parlementaires sont
capables de déterminer ce qu’ils veulent contrôler ? Selon quelle priorité ? Et selon Quelle
référence ?

11
MASTER FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE
 La revalorisation des pouvoirs du parlement en matière budgétaire passe par La fixation
De calendriers budgétaires plus appropriés, la mise à sa disposition de nouveaux outils De
contrôle et de maitrise des aspects législatifs et le renforcement de ses pouvoirs en Matière de
la procédure d’exécution du budget.

➢ L’enrichissement du débat public par l’adaptation du calendrier budgétaire ;

L’adaptation du calendrier budgétaire devrait constituer un élément fondamental de

Rééquilibrage du pouvoir entre le gouvernement et le parlement. Il doit permettre aux Deux
chambres de disposer des délais suffisants pour débattre des budgets annuels. L’adaptation dans
le cadre de la réforme de la loi organique des finances doit toucher à Notre avis deux éléments
essentiels : l’introduction de la programmation pluriannuelle et Le réaménagement du délai
d’examen et de vote des lois de finances.

- L’introduction de la programmation pluriannuelle

La constitution marocaine reconnait désormais la notion de programmes pluriannuels

en Disposant dans son article 75 que : « le parlement vote une seule fois les dépenses
D’investissement nécessaires, dans le domaine de développement, à la réalisation des Plans de
développement stratégiques et des programmes pluriannuels, établies par le Gouvernement qui
en informent le parlement. Les dépenses ainsi approuvées sont reconduites automatiquement
pendant la durée de ces plans et programmes. ». Sur le plan opérationnel, le Maroc a procédé à
la généralisation de cette programmation pluriannuelle glissante depuis l’an 2007 en adoptant
des Cadres de la dépense à moyen terme CDMT, avec une projection sur trois ans, au sein des
différents départements ministériels.

Sur le plan de la transparence, les programmes pluriannuels peuvent indiquer aux

parlementaires les missions et les projets et les indicateurs envisagés pour les années à venir.
La dimension régionale intégrée par la nouvelle LOLF à la programmation permettrait de mieux
suivre dans le temps et dans l’espace les investissements publiques. Ces programmes
constituent des outils idéals et pertinents pour argumenter les choix stratégiques et budgétaires
du gouvernement. Les CDMT sont de ce fait des programmes qui consacrent la transparence.
Les parlementaires mieux informés sur ces choix disposeraient de référentiel tangible et serait
mieux outillés pour assurer leur pouvoir de contrôle notamment dans le cadre de la présentation
des lois de finances rectificatives ou des lois de règlement.

- Le réaménagement du délai d’examen et de vote du parlement

12
MASTER FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE
 Le réaménagement des délais d’examen et de vote par le parlement des lois de finances
de l’année, des lois de finances rectificatives et des lois de règlement représente une condition
cruciale pour assurer une cohérence entre ces trois types de lois, renforcement le rôle du
parlement, de la transparence et assurer un enrichissement du débat public. Le calendrier
budgétaire prévu par la loi organique des finances de 1998 a entrainé un déséquilibre du pouvoir
en matière des finances en faveur du gouvernement. Le débat public sur les lois de finances ne
commence généralement que 70 jours avant la fin de chaque année budgétaire, c’est à dire à
partir du dépôt par le gouvernement du projet de la loi de finance sur le bureau de l’une des
deux chambres du parlement16. Le délai consacré au débat politique et public se trouve très
réduit par rapport au délai dont dispose le gouvernement en matière de préparation.

La nécessité de donner plus de temps aux parlementaires implique une réforme du

calendrier budgétaire, afin d’assurer un rééquilibrage du pouvoir entre parlementaires et
gouvernement. La LOLF de 2015 reste, cependant, timide sur ce point, en ce sens que la phase
de préparation du budget est toujours marquée par la prédominance du rôle du gouvernement.
La présentation du budget au parlement est fixée à 70 jours avant la fin de l’année budgétaire
en cours (même délai prévu par l’ancien texte), alors qu’en moyenne la règle dans les pays de
l’OCDE est de trois mois avant le début du nouvel exercice17 (certains pays comme les USA
peuvent aller jusqu'à huit mois avant la clôture de l’année budgétaire en cours).

Ainsi, ce délai devrait être rallongé à trois mois pour permettre plus de temps de débat
à Un document aussi important que la loi de finances. Le gouvernement devrait présenter Ses
principales orientations au parlement avant le 15 Mai de chaque année budgétaire et Le texte
final devrait être déposé sur le bureau de l’une des deux chambres avant le 30 Septembre. Ce
calendrier nous parait réaliste du fait qu’au mois de Mai les données Economiques et financières
du pays sont largement disponibles et prévisibles. De même Le délai de trois mois qui serait
accordé au parlement permettrait de donner plus de sens Et de portée à l’autorisation
parlementaire.

Conformément à l’article 76 de la nouvelle constitution de 2011, La LOLF de 2015 a

Introduit un léger changement sur le délai de présentation de la loi de règlement en Retenant un
délai correspondant à la fin du premier trimestre de la deuxième année Budgétaire qui suit
l’année de l’exécution de la loi de finances18 au lieu de la fin de la Deuxième année prévue par

16
Article 33 de la LOF de 1998
17
Revue de l’OCDE op cité p 103.
18
L’article 66 du projet de la LOLF
13
MASTER FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE
l’ancien texte. Un réaménagement du délai de vote de la loi De règlement est également
souhaitable pour renforcer sa portée et son utilité. Le délai De dépôt de la loi de règlement ne
doit pas à notre avis dépasser le délai d’un an après la Date d’exécution de la loi de finance à
laquelle elle se rapporte. L’examen et le vote de Cette loi doivent être achevés pendant les 3
mois qui suivent le dépôt et dans les mêmes Formes que la loi de finance de l’année. Dans un
souci de transparence, la loi de Règlement doit, impérativement, être accompagnée dans des
délais opportuns des Documents explicatifs des circonstances de gestion et d’un rapport annuel
de Performance sur l’exécution de la loi de finances. La LOLF prévoit certes un certain Nombre
de documents (documents de synthèse, un rapport annuel de performance et des Rapports
d’audit de performance), mais le délai de dépôts, jugée trop long, les vident de Tout intérêt et
ne permet pas d’amorcer des actions correctives en temps opportun.

➢ L’ouverture du processus budgétaire ;

Le renforcement du pouvoir du parlement à travers le processus budgétaire signifie que

la loi organique des finances devrait prévoir des dispositions qui imposent au Gouvernement
de mettre à la disposition des parlementaires et du grand public toute l’information budgétaire
concernant la phase de préparation afin d’assurer un débat Public fertile antérieur à la phase du
vote. La transparence suppose l’obligation de Renseigner sur les réalisations au titre de l’année
n-1, sur la situation économique, sociale et financière de l’Etat, sur les modalités de calcul des
hypothèses budgétaires et Sur les prévisions budgétaires. Ces informations doivent être
présentées aux Parlementaires de façon simple, claire et sincère. Le pouvoir de vote du
parlement pourra être renforcé si les dépenses et les ressources du Budget général et des
démembrements sont présentés aux parlementaires selon une Nomenclature claire précise et
exhaustive. Ainsi, les masses de dépenses et de Ressources du Budget général feront l’objet
d’autorisation par mission, actions et projets, les dépenses et les ressources des SEGMA font
l’objet d’un vote d’ensemble par Chapitre et les dépenses et ressources des CST sont votées par
catégories des CST.

La présentation de la loi de finances pour le vote doit également informer les

Parlementaires sur la répartition des fonds publics par régions, provinces et par projets. Les
dépenses et les ressources des entreprises publiques subventionnées doivent Également être
votées dans les mêmes conditions que le budget général. Ainsi, et Contrairement au texte
précédent, toutes les dépenses et les ressources sont votés par le Parlement sans exception ni

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MASTER FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE
dérogation. La transparence exige que les documents Budgétaires soient accompagnés de
documents de synthèse et des indicateurs de suivi.

Le parlement disposant d’une information fiable et en temps opportun pourrait plus

Facilement suivre et participer à la préparation des lois de finances. Les commissions
Parlementaires pourraient également mieux discuter, contribuer et négocier les Dispositions des
projets des lois de finances qui leurs sont présentés par le Gouvernement. Dans cette phase
l’information budgétaire constitue ainsi, l’unique Instrument de lutte et de négociation.

Malgré les avancés introduites par le nouveau texte, La rupture avec l’ancien modèle ne
Sera jamais transcrite dans le texte de la LOLF, elle est dans le mode d’emploi qui
L’accompagne, dans la volonté politique durable du gouvernement de garder son esprit Et dans
le comportement de chacun devant ses responsabilités.

Le pouvoir est lié au degré de maitrise de la technicité des finances publiques, ainsi le
Problème de l’information ne réside pas dans son absence ou son opacité pour les
Parlementaires, mais plutôt dans le degré d’expertise nécessaire pour l’exploiter, L’analyser et
d’en tirer l’essentiel. D’où la nécessité de l’évolution de l’institution Parlementaire vers plus
d’expertise et de maitrise des finances publiques. Le parlement Marocain doit se doter des outils
et méthodes modernes d’analyse de l’information, Professionnaliser ses activités et investir
dans les technologies de l’information. Il doit Surtout définir sa place dans le schéma des
différents intervenants (Administration Publique, société civile, groupes d’intérêt etc.,).

Il ne faut pas tomber dans le parlementarisme excessif, le cas des blocages du vote
Budgétaire aux USA est révélateur à cet égard, ni de trop tirer la couverture du côté du
Gouvernement. Ce qui est recherché, c’est un système équilibré permettant aux deux
Institutions d’accomplir pleinement leurs rôles.

2- Réanimation de la société civile.

La contribution de la société civile porte généralement sur des critiques et des analyses
indépendantes éclairant l’opinion publique sur les choix budgétaires du gouvernement. Or, ce
pouvoir de participation demeure très modeste dans le contexte des finances publiques
marocaines, et ce pour plusieurs raisons :

✓ Les limites inhérentes au citoyen et à la société civile marocaine : niveau d’éducation,

d’information et de qualification intellectuelle, individualisme, désintéressement,
faible mobilisation, etc.
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MASTER FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE
 ✓ Niveau de maturation de notre système démocratique : Prédominance de la démocratie
représentative par rapport à la démocratie participative
✓ Absence d’une reconnaissance juridique du principe de participation du public à
l’élaboration des décisions relatives aux finances publiques.
✓ La technicité des finances publiques

Malgré ces insuffisances, le désir de participation du citoyen à la gestion des finances

publiques est réel. Il se manifeste par les débats et les discussions informels exprimés sur les
lieux publics et sur les réseaux sociaux. Une orientation de ce débat sur les voies officielles
s’impose car la participation est à la base même du projet démocratique de notre pays.

Le renforcement de la transparence dans la gestion publique et le renforcement de la

démocratie exige que la société civile et les citoyens soient informés sur l’affectation des
deniers publics et les objectifs des dépenses publiques dès la phase de la préparation du budget.
Ces acteurs doivent également être dotés d’une information pertinente de qualité afin de
participer au débat sur les préoccupations réelles et prioritaires des citoyens.
A titre d’exemple, le gouvernement marocain a procédé dès l’élaboration du projet de
la loi de finances 2013 à la publication du « Budget Citoyen » en vue de concrétiser la
participation de la société civile et des citoyens aux débats sur les LF. Le « Budget Citoyen »
qui constitue une simplification de la version budgétaire présentée au parlement vise à
vulgariser le budget et à le rendre compréhensible et accessible pour les citoyens. Ce document
préconisé par les institutions internationales, est un élément essentiel de la transparence. Il est
actuellement publié par 26 pays et le Maroc se situe au niveau des 15 pays19 ayant récemment
introduit ce document dans leurs systèmes des finances publiques.
Mais ce document souffre, en matière de vulgarisation de l’information financière pour
les citoyens, de quelques imperfections liées à sa publication et à son contenu.
En effet, le Budget Citoyen est ignoré par la plupart des citoyens, et ce malgré son
introduction depuis 2012. Hormis une diffusion restreinte auprès des parlementaires, le
document n’est pas diffusé par exemple auprès des universitaires et des lyciens pour assoir une
éducation aux finances publiques.
D’ailleurs, le sondage qui a été effectué par le Ministère des finances auprès de ses
fonctionnaires en 2014 a démontré que plus de la moitié du personnel ayant participé ne
connaissent pas l’existence du Budget Citoyen. En effet, Ce sondage consiste à répondre à la

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International Budget Partnership, «Open Budget Survey 2012», p 26
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MASTER FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE
question : Connaissez-vous le Budget Citoyen ? Oui ou Non. La réponse de 1700 agents ayant
participés au 31/10/2014 a permis de dégager des réponses par oui pour 42% et par Non pour
58% des participants. Si, c’était le cas pour les fonctionnaires appartenant au ministère des
finances, qu’en est-il du citoyen lambda ? Il est difficile pour ce citoyen de connaitre son
existence.
L’information à diffuser aux « Citoyens »35 doit, normalement, être plus synthétique et
plus simplifié. La transparence des finances publiques suppose un accès aisé des citoyens à des
informations pédagogiques : présentation des évolutions des masses budgétaires, des
commentaires précis, et quelques ratios essentiels. Cette information doit lui permettre de
retrouver directement dans les chiffres les éléments qui le préoccupent le plus : le montant de
sa contribution (Effort fiscal par citoyen), les couts concrets des services publiques (cout de la
santé par citoyen, cout de l’enseignement etc.), et les indicateurs sur la qualité de ces services
par région et par catégorie sociale, etc. Ces informations représenteront des références
permettant à ce dernier de juger de l’efficacité des politiques publiques et leurs impacts directs
sur leurs niveaux de vie. Ces informations doivent normalement orienter les budgets vers les
attentes et les besoins des citoyens pour passer d’un citoyen sujet à un citoyen acteur des
politiques publiques.
La société civile et les citoyens ont besoins de la transparence, car elle leur permet de
pousser le gouvernement à rendre compte sur l’utilisation des fonds publics. La transparence
permet aux citoyens de contrôler la qualité de la gestion démocratique et équitable de finances
publiques. En effet des citoyens bien informés sont mieux armés pour imposer au gouvernement
la prise en compte de leurs besoins prioritaires.
La société civile joue un rôle déterminant dans la promotion de la transparence des
finances publiques et la reddition des comptes. Ce rôle à un caractère global touchant à la fois
le niveau national, régional et local et un caractère continu se rapportant au cycle budgétaire
(préparation, exécution et contrôle) et complémentaire avec les autres institutions de contrôle
politique, juridictionnel et administratif . Ce rôle requière trois formes essentielles :
a) Un rôle de sensibilisation : ce rôle consiste à articuler et promouvoir les besoins
essentiels des citoyens et à sensibiliser les différents intervenants aux attentes des
citoyens.
b) Un rôle de contrôle et d’évaluation : ce rôle exercé par le biais de la démocratie
représentative et participative permet de suivre de façon permanente et vigilante la
qualité de gestion des finances publiques.

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MASTER FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE
 c) Un rôle d’accompagnement des réformes : il s’agit de contribuer dans le cadre de leur
pouvoir de proposition à mieux orienter les réformes de finances publiques.
Mais pour soumettre le gouvernement à un véritable contrôle civil, il faut veiller à ce que la
société civile soit outillée par des capacités suffisantes en matière de finances publics. Pour
assurer pleinement leurs rôles, les composantes de la société civile marocaine doivent bien
connaitre les concepts techniques et les procédures de gestion des finances publiques.
Aussi, à l’instar des efforts actuellement déployés dans le cadre de la formation aux droits
de l’homme aux libertés publiques etc. Il est avisé de commencer par une formation des acteurs
de la société civile opérant dans le domaine des finances publiques aux concepts, aux
procédures et aux techniques de gestion des finances publiques nationales et locales. La mise à
niveau des citoyens et de la société civile en la matière est le seul moyen de profiter pleinement
des vertus de la transparence.

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MASTER FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE
 CONCLUSION
En somme, il ressort de l‘analyse des pouvoirs financiers, que les finances publiques
marocaines affichent des déséquilibres en matière de la capacité de chaque acteur à influencer sur la
décision financière de l’Etat. Les rapports et les relations entre les différents acteurs sont déséquilibrés.
Cette situation est en grande partie liée à la disponibilité et au niveau de maitrise et de l’information
financière. La transparence des finances publiques ainsi qu’une revalorisation des organes de contrôles
pourraient, de ce fait, constituer un élément déterminant de rééquilibrage de ces pouvoirs.

L’information budgétaire et sa communication sont au cœur de la relation entre les Citoyens et

les décideurs et de la notion de pouvoir. La réforme de la loi organique des finances doit tenir compte
de tous les éléments formels et informels de gestion des finances publiques. Elle doit assurer une
certaine liberté dans l’action et l’information pour créer un certain rééquilibrage permanent entre les
pouvoirs et repositionner le parlement comme acteur décisif des finances publiques. Elle doit
également permettre aux autres acteurs et notamment la société civile de remplir leurs rôle se
superviseur à travers la mise en place de l’obligation de la diffusion de l’information financière.

La transparence permet un rééquilibrage des pouvoirs entre les décideurs réels et apparents, les
gestionnaires, les parlementaires, les groupes d’intérêt et les citoyens. Elle constitue un moyen de
démocratisation des affaires financières. Dans le cadre de la transparence, chaque acteur serait en
mesure de construire sa stratégie et s’engager dans un système d’action concret de coopération et
d’interdépendance même si les intérêts des uns et des autres sont parfois contradictoires.

L’implication des pouvoirs publics dans cet effort témoigne, aussi, du degré de la volonté
politique affichée par l’Etat en ce domaine. L’association de la société civile à la prise de la décision
en matière financière est un élément primordial de mise en place d’un partenariat entre les pouvoirs
publics et les citoyens. Elle permet d’ancrer la confiance et de créer une alliance en matière de
conception et de gestion des fonds publics.

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MASTER FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE
 SOMMAIRE

Introduction

I- L’équilibre du pouvoir financier dans les finances publiques au Maroc

1- Le gouvernement et le pouvoir de l’expert

2- Le parlement et le pouvoir de contrôle
3- Les groupes d'intérêts et le pouvoir d’influence
4- La cours des comptes et le pouvoir juridictionnel

II- Transparence et bonne gouvernance des finances publiques : vers un équilibrage

des pouvoirs.

1- La revalorisation des organes de contrôle.

2- Les pistes de renforcement des prérogatives de la cours des comptes
3- Réanimation de la société civile.

Conclusion

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 BIBLIOGRAPHIE
Textes de loi
❖ La constitution de 2011 ;
❖ Dahir no 1-15-62 du 14 chaabane 1436 (2 juin 2015) portant promulgation
de la loi organique N 130-13 relative à la loi de finances.
Ouvrages
❖ Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean-Pierre Lassale,
« Finances publiques » 19e édition LGDJ 2020-2021.
Articles scientifiques
❖ Hakima FASLY Enseignant chercheur Faculté des Sciences Juridiques
Economiques et Sociales, Mohammedia Université Hassan II, Casablanca,
« La Transparence Des Finances Publiques et l’équilibre des Pouvoirs au
Maroc (Analyse Sociologique) », Revue D’Etudes en Management et
Finance D’Organisation N°6 Octobre 2017 ;

❖ Pélagie N’DRI-THEOUA Enseignant-chercheur Université Alassane

Ouattara de Bouaké, Côte d’Ivoire, Le « rééquilibrage » des pouvoirs dans
la procédure budgétaire en Côte d’Ivoire, N° 5/6 Mai-Juin 2015 / Gestion
& Finances Publiques ;

❖ ALBERTINI, Jean-Benoît. « Démocratie représentative et participation(s)

citoyenne(s) : réflexions et aspects pratiques ». Revue française
d’administration publique. 2014. pp.529- 541 ;

❖ Robert Hertzog, « la mutation des finances publiques : manifeste pour une

discipline rajeunie ! », Revue Française des Finances publiques, n°79
septembre 2002 ;

❖ NMILI. M & Nejjari. F (2019), «Le contrôle supérieur des finances

publiques au Maroc : Quelle contribution pour l’application de la reddition
des comptes.», Revue du contrôle, de la comptabilité et de l’audit « Numéro
11 : Décembre 2019 / Volume 4 : numéro 3 » pp : 971 – 982 ;

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 ❖ RENFORCEMENT DU RÔLE DU PARLEMENT À TRAVERS LA
MISE EN ŒUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE À LA LOI DE
FINANCES, Al Maliya N°65 Août 2019.
Rapports et études

❖ Camila MORAES BACETI, UNIVERSITE PARIS I PANTHEON

SORBONNE, « LES RAPPORTS ENTRE LES POUVOIRS
LEGISLATIF ET EXECUTIF DANS LE DROIT BUDGETAIRE
BRESILIEN », Thèse pour le doctorat en droit Présentée et soutenue
publiquement le 6 décembre 2013 ;
❖ Mr Saïd TOUNSI Professeur à l’Université Mohamed V, PROSPECTIVE
« MAROC 2030 », Rapport préparé pour le compte du Haut-Commissariat
au Plan 30 avril 2006.

Webographie
❖ http://lof.finances.gov.ma/fr/piliers-de-la-lof/reddition-des-comptes

❖ https://www.lajauneetlarouge.com/la-loi-organique-relative-aux-lois-de-
finances-va-t-elle-vraiment-renforcer-le-role-du-parlement/

❖ https://www.doc-du-juriste.com/droit-public-et-international/droit-
constitutionnel/dissertation/mesure-separation-pouvoirs-financiers-a-t-
elle-evoluee-suite-adoption-489252.html?amp=1

❖ http://www.fondafip.org/evenements/compte-rendu-de-la-10eme-edition-
du-colloque-international-de-rabat-pouvoirs-politiques-et-finances-
publiques-des-16-et-17-septembre-2016

❖ https://leseco.ma/business/controle-des-finances-publiques-le-parlement-
peut-mieux-faire-2.html

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