NIA H. et ATTOUCH H.

(2014), « Finances publiques au Maroc à l’heure du

printemps arabe», in Revue Marocaine d’Audit et de Développement n° 37, pp 99-
115.

FINANCES PUBLIQUES AU MAROC A L’HEURE DU PRINTEMPS

ARABE
Hafida NIA
Enseignante chercheur FSJES Mohammedia
hafidaniah@gmail.com
&
Hicham ATTOUCH
Enseignant chercheur FSJES Souissi Rabat
Président du Forum des Economistes Marocains
attouch@gmail.com

RESUME :

Dans la circonvolution du printemps arabe, une nouvelle dynamique sociétale revendicative

des droits politiques, économiques sociaux et civiques s’est développée dans plusieurs pays
dont le Maroc fait partie. L’un des aspects majeurs mis en exergue par les mouvements
populaires fut de déloger la mauvaise gouvernance dont les symptômes économiques
apparents sont la corruption, la concentration du pouvoir et de la richesse, le détournement et
dilapidation des fonds publics, la pauvreté et l’exclusion socioéconomique de larges franges
de la population. Les maîtres mots de l’ère souhaitée c’est la démocratie économique, la
transparence financière et la compression des inégalités.
Après le mouvement du 20 février 2011 et en dépit des principes et articles de la constitution,
adoptée le 1er juillet de la même année, qui prône la bonne gouvernance à tous les niveaux de
l’Etat, force et de constater que la gouvernance financière publique au Maroc n’a pas changé
de visage, et les équilibres budgétaires continuent leur dégradation créant un climat de non
confiance chez les citoyens et les investisseurs.
Les signaux de tarissement des ressources budgétaires autres que fiscales se fait également
sentir avec acuité en raison de la crise économique chez les partenaires, de la réticence des
bailleurs de fonds à octroyer des emprunts, de la dégradation de la notation et des classements
du Maroc et l’incapacité de contrôler les dépenses de fonctionnement. Le mot d’ordre des
deux dernières années reste la sauvegarde des équilibres et la continuation sur la même voie
des prédécesseurs bien qu’il est difficile aujourd’hui de défendre de part le monde un modèle
de développement basé sur les grands projets « désintégrés » et sur la demande finale
intérieure particulièrement étatique.
MOTS CLES :
Gouvernance financière – loi des finances – développement – Performance.

1
1. INTRODUCTION
L’avènement des Etats-nations fut concrétisé entre autres par la centralisation des finances
publiques. Au fil, des siècles les finances de la cité ont connu plusieurs évolutions dont les
plus marquantes : les finances au service de l’état gendarme, les finances comme outil
d’intervention de l’Etat providence et juste avant la crise internationale de l’été 2008 les
finances comme instrument de régulation entre les mains des pouvoirs publics.
Dans les faits, les finances publiques dont la face apparente est la politique budgétaire se
jouent sur un juste équilibre entre les ressources et les charges. Ainsi, à l’époque où « l’offre
créée sa propre demande » l’Etat agissait dans la limite de ces recettes en application de la
règle d’or. Par la suite et à ce jour, les exigences socioéconomiques du développement ont fait
que les pouvoirs publics doivent chercher perpétuellement les ressources nécessaires (impôts,
emprunts, revenus des monopoles, des participations, des concessions ou des privatisations,
dons, etc.) en acceptant la plupart du temps un certain seuil de déficit budgétaire afin de
pouvoir couvrir les charges qui au fil des années vont crescendo.
Depuis 2008, avec l’instabilité des cycles économiques, le fardeau de la dette publique, les
contraintes économiques de plus en plus accentuées et les revendications socioéconomiques
des populations qui ne cessent de s’amplifiées la bonne gouvernance des finances publiques
est devenue une question de survie.
Dans ce contexte, notre article à pour objectif de déceler les signes de changement en matière
de management et d’audit des finances publiques au Maroc en réponse aux revendications
exprimées par le mouvement du 20 février et ses organisations d’appui et aux multiples
préconisations et recommandations contenues dans différents rapports de la société civile
(Transparency, Association Marocaine de protection des deniers publics, …) ou de la cours
des comptes sans oublier les engagements pris dans le cadre de la constitution de 2011.
Pour remplir nos engagements nous avons choisit la démarche chronologique pour explorer et
discuter les faits et comme approche de collecte des données nous nous sommes limités à
l’approche documentaire. Ainsi, différents documents seront examinés en l’occurrence la
constitution de 2011, le programme gouvernemental, les loi des finances 2012 et 2013.
Trois axes constitueront la trame de fond de notre communication. Un premier axe sera
consacré aux limites de la gouvernance financière publique d’avant le printemps marocain. Le
second axe reviendra sur revendications socioéconomiques, les réactions financières de l’Etat
et les prémisses d’une nouvelle gouvernance des finances publiques. Le troisième et dernier
axe consistera à rapprocher le style managérial adopté en matière des finances publiques des
principes de la bonne gouvernance financière publique. La conclusion de l’article reviendra
quant à elle sur les pistes urgentes à empruntées pour une certaine amélioration continue.
2. GOUVERNANCE DES FINANCES PUBLIQUES AVANT 20 FEVRIER 2011
Après l’indépendance le Maroc a hérité une lourde dette publique et un pays nécessitant une
reconstruction surtout dans les zones reculées dites « Maroc improductif ». Au fil des années,
les finances publiques furent tributaires des revenus des monopoles et participations de l’Etat
et des recettes des impôts, taxes et assimilés.
Cependant, en 1975, l’effondrement du cours des phosphates sur le marché international va
causé un retournement de situation qui a mené vers le gel du plan quinquennal 1973-1977 et
l’entrée du Maroc dans une spirale d’endettement qui s’est soldé par un plan de stabilisation
1978-1980 puis au plan d’ajustement structurel de 1983. Les dix années qui vont suivre ont
été marquées par l’austérité dans les secteurs sociaux, la privatisation et la réorientation des
politiques agricole et industrielle vers l’exportation.

2
Pour un moment, les décideurs furent convaincu qu’ils ont mis le train sur les railles et que les
indicateurs macroéconomiques qui ont connu une certaines stabilité à la fin du dernier siècle
et le début du 21ème permettront au Maroc d’asseoir des finances publiques modernes basées
sur la gestion budgétaire axée sur les résultats « GAR »1.
Par définition, une « GAR » que nous pouvons assimilée à la « Direction Par Objectifs »
exige, ex nihilo, un bon diagnostic de la situation, une planification stratégique et
opérationnelle formelle, une contractualisation pluriannuelle, un suivi par des indicateurs de
performance et d’impact probants et de temps en temps un audit de performance afin de
connaitre le chemin parcouru et prendre les mesures correctives qui s’imposent.
A l’examen des faits de la décennie antérieure au 20 février 2011, l’économie marocaine a
traversé une forte zone de turbulence due à la crise économico-financière internationale et le
management et l’audit des finances publiques n’ont pas connu une réelle évolution vers la
transparence, la reddition de comptes et l’imputabilité.
Néanmoins nous avons recensé, quelques principales réalisations telles que l’adoption du
CDMT2, l’application de la GAR dans certains départements (santé3, tourisme) avec la
globalisation des crédits qui l’accompagne, l’adoption d’une nouvelle loi du contrôle financier
de l’Etat (loi 69.00)4, la normalisation des procédures d’exécution de la dépense et l’usage du
progiciel GID (gestion intégrée de la dépense), la mise en place des cours des comptes
régionales, la publication au grand public de la loi des finances et documents qui
l’accompagne, la publication des rapports de la cour des comptes, etc.
Cependant, ces réalisations ne peuvent cacher les multiples contradictions dont les finances
publiques ont soufferts durant la période examinée. A titre d’illustration nous citons quelques-
unes:
- Forte pression fiscale (plus de 20% du PIB) vs dépenses fiscales (plus de 5% du PIB)
dont bénéficient particulièrement des secteurs rentiers (exploitations agricoles,
immobilier, fusion des entreprises, …);
- Privatisation de la plupart des participations étatiques au dirham symbolique vs mise
en œuvre des accords-cadres de recapitalisation et de restructuration de plusieurs
établissements et entreprises publics à privatiser ou qui ont connu des dérapages de
gestion ou des détournements de fonds;
- Usage d’une part non négligeable des recettes des privatisations pour la couverture
partielle des dépenses de fonctionnement et pour le rééquilibrage du déficit budgétaire;
- Gestion active de la dette externe vs endettement interne en progression exponentielle
avec l’effet d’éviction qui peut l’accompagner;

1
Circulaire Premier ministre du 25 décembre 2001 relative à la Gestion Budgétaire Axée sur les Résultats.
2
Cadre de dépense à moyen terme (CDMT) : processus de planification financière et de préparation du budget
visant à allouer les ressources aux priorités stratégique grâce à la détermination des objectifs budgétaires
pluriannuels en matière de dépenses de fonctionnement et d’investissement. Il s’agit, d’utiliser une structure
programme/activité liant les ressources à des objectifs et des résultats. Il a été intégré au Maroc en 2007. La
traduction opérationnelle du CDMT passe par : le Plan d’action à moyen terme budgétisé le plan d’action
annuel budgétisé, les tableaux de bord, les rapports annuels de gestion. Projet de Gouvernance locale au Maroc
(2010), La gestion axée sur les résultats, session de formation, Document de travail déposé à la DGCL,
Octobre 2010.
3
Voir par exemple : Hazim J. (2007), CDMT Ministère de la Santé 2007-2009, Direction de la Planification et
des Ressources Financières, juin 2007, Rabat. www.sante.gov.ma/departements/dprf/AtelierIS/CDMT.pdf
consulté 27 juin 2013
4
Loi n° 69-00 relative au contrôle financier de L’Etat sur les entreprises publiques et autres organismes,
promulguée par le Dahir n° 1-03-195 du 16 ramadan 1424 (11 novembre 2003) et ses décrets d’application. La
loi a instauré 3 types de contrôles : préalable, d’accompagnement et conventionnel.

3
 - Report annuel quasi-structurel d’une part des dépenses d’investissement en raison de
leur non engagement;
- Maîtrise du déficit par des recettes accidentelles (dons, privatisations, concessions,
partenariat public-privé agricole, gestion déléguée, …);
- Comptes spéciaux du trésor considérés comme des caisses hors contrôle, idem pour les
établissements et entreprises publics qui sont des véritables boites noires qui
bénéficient d’un contrôle financier d’accompagnement;
- Retards de publication des rapports de la cour des comptes et absence des études
d’impact des dépenses publiques surtout d’investissement;
- Open budget considéré comme un simple exercice de mode vu les manques qu’il
connaît et la complexité des données expédiées pour le citoyen (Aboudrar, 2012);
- Décalage temporel dans la pratique entre les CDMT et la loi des finances, loin de ce
qui est prévu dans le schéma de l’annexe 1, dénuant les premiers de leur substance et
utilité;
- Affectation de dépenses titanesques à des stratégies, des plans sectoriels, et des
réformes à l’instar de celle de l’éducation sans réelle étude d’achèvement ou d’impact,
et même quand les bilans existent c’est le constat amère de relancer la reforme qui se
profile à chaque fois, …
Ainsi, en dépit de l’existence d’un dispositif institutionnel étoffé (Inspection Générale des
Finances, commissions parlementaires d’investigation, Cour des Comptes, …) qui devrait
aboutir à un management participatif et stratégique des finances publiques, force et de
constater qu’avant le 20 février 2011 le fonctionnement du système de gestion des deniers
publics fut loin des standards d’efficience, d’efficacité et de pertinence5. Autrement dit, il
suffisait que la pluviométrie ne soit pas au rendez-vous, ou que les prix des hydrocarbures et
des matières premiers flambent à l’international, ou que le prix des phosphates chute, ou que
les transferts des RME et les recettes du tourisme viennent à baisser pour que l’on découvre le
gap à couvrir et les dérapages à contrôler et à auditer.
Au cours de 2011 et bien avant depuis 2005 année où la crise alimentaire internationale à
taper le premier clou de décroissance de l’économie mondiale, les signes avant coureurs de la
nécessité du changement de la gouvernance financière publique au Maroc se sont manifestés
au grand jour. Avant de traiter les principales caractéristiques d’une bonne gouvernance des
finances publiques, quels sont les éléments qui plaident en faveur d’un véritable changement
de celle-ci au Maroc ?
3. TRANSITION VERS UN CHANGEMENT DU MANAGEMENT ET DE L’AUDIT DES FINANCES
PUBLIQUES

Il d’usage d’attribuer un rôle primordial au management stratégique des finances publiques, à

côté d’autres piliers structurels 6, dans l’équilibrage des économies (particulièrement rehausser
la productivité et dynamiser la croissance et l’emploi). A cet effet on peut lire dans l’ABC de
l’économie: la «gestion des finances publiques : même si, en période de récession, l’État doit
parfois dépenser plus qu’il n’engrange — ou, en période de boom économique, percevoir plus
d’impôts que nécessaire pour ralentir les dépenses —, sur le long terme, les dépenses et les
5
Pour davantage d’informations sur les avancées et les limites de la gouvernance financière publique au Maroc
voir par exemple Aboudrar A. (2012), « Gouvernance financière au Maroc : Etat des lieux et perspectives » in
Programme « Agora de la gouvernance », 22 Mars, Institut Supérieur de l’Administration.
6
Les politiques monétaire et budgétaire servent à réguler les fluctuations économiques à court terme, mais les
problèmes sont souvent plus profonds est nécessitent des politiques structurelles, par exemple: le mode de
fixation des prix, la gestion des finances publiques, les entreprises publiques, la réglementation du secteur
financier, le fonctionnement et la réglementation du marché du travail, la protection sociale ou bien encore les
institutions (Khaled Abdel-kader, 2013).

4
rentrées fiscales doivent s’équilibrer. Or, il peut être difficile, à cause de la complexité de la
réglementation ou de l’inefficacité de l’administration fiscale, de percevoir suffisamment de
recettes publiques, ce qui cause souvent de gros déficits budgétaires et l’accumulation de
dettes, aux effets déstabilisants. Du coup, l’État peut avoir du mal à financer les dépenses
nécessaires au développement dans la santé, l’éducation et les infrastructures. Les réformes
fiscales peuvent promouvoir le civisme fiscal et accroître les recettes en supprimant les
exonérations, en exigeant des versements anticipés ou en simplifiant le barème des impôts.
Une meilleure administration fiscale peut aussi accroître les recettes. Par exemple, des
percepteurs mieux formés et mieux rémunérés peuvent réduire la corruption, et dans ces
conditions, il est plus aisé de conserver du personnel compétent. Avec des finances publiques
mieux gérées, les fonds publics sont employés de façon plus productive.»7.
Ainsi se dessine la feuille de route d’une réforme des finances publiques fondé sur : l’esprit
civique du citoyen, l’organisation performante de l’administration en l’occurrence fiscale, le
personnel compétent et motivé et l’utilisation productive des fonds publics. Ce sont les
ingrédients fondamentaux du processus managérial, auxquels il faudra ajouter les dispositifs
institutionnels adéquats en particulier les organes de détermination de la stratégie financière et
ceux du contrôle et audit de l’effort fourni à la mobilisation des ressources jusqu’à l’examen
de l’impact des dépenses effectuées. Le tout devrait fonctionner de manière participative, en
synergie et harmonie à tous les niveaux: central, régional et local. En un mot, c’est le propre
de la bonne gouvernance financière publique8.
Au cours de la dernière décennie, outre les contradictions relevées quant aux pratiques des
finances publiques, on peut considérer que trois événements majeurs constituent le socle de
référence pour que la gouvernance financière publique au Maroc épouse les principes et le
mode de fonctionnement du « New Public Management »9. Il s’agit en l’occurrence des effets
pervers de la crise internationale (alimentaire, énergétique, financière puis économique), du
plaidoyer du printemps marocain et des dispositions de la constitution de 2011.
Primo, le retournement de la situation économique surtout après l’été 2008 aussi bien à
l’international qu’à l’échelon nationale constitue une occasion exceptionnelle pour revisiter
les fondamentaux de la politique budgétaire au Maroc et de la gestion des finances publiques
en général, et de recalculer les données macroéconomiques de manière à corriger
convenablement tout gap financier de planification.
Secundo, après une période des sit-in particulièrement devant le parlement, de marches ici et
là, l’année 2011 verra, dans la tourmente du printemps arabe, la survenue d’un mouvement
national baptisé «mouvement du 20 février». Ce mouvement inédit depuis une trentaine

7
Abdel-kader K. (2013), « Qu’entend-on par politiques structurelles? », in Finances & Développement : ABC de
l’économie, Mars, FMI, pp 46-47.
8
Une bonne gouvernance financière signifie que les fonds sont utilisés : 1) aux seules fins prévues, et axés sur
les résultats; 2) dans le respect des bonnes pratiques administratives, techniques, financières,
environnementales et de développement, ainsi que de la bonne gouvernance; 3) avec un bon rapport qualité-
prix; 4) avec le souci de l’efficience et de l’efficacité. Aussi elle doit se baser sur les cinq principes qui sont: 1)
la légitimation démocratique des décisions de politique financière; 2) l’obligation des instances étatiques de
rendre compte aux citoyens ; 3) le respect d’un cadre légal valable pour tous, équitable et impartial; 4) la
capacité des organes et institutions publics d’accomplir leurs tâches; 5) l’action de l’Etat axée sur le
développement. Aboudrar A. (2012), «Gouvernance financière au Maroc: Etat des lieux et perspectives» in
Programme «Agora de la gouvernance», 22 Mars, Institut Supérieur de l’Administration. Nous signalons ici
que Mr Abouderar a intervenu comme étant le Président de l’Instance Centrale de Prévention de la Corruption
relevant du Chef du gouvernement du Maroc, ce qui démontre qu’en mars 2012 la conscience de la nécessité
du changement de la gouvernance financière publique était déjà présente chez les décideurs.
9
Voir par exemple: Gruening G. (2001), “Origin and theoretical basis of New Public Management” in
International Public Management Journal 4 (2001), pp 1–25.

5
d’années a animé les artères des grandes villes et des petits villages tout au long de 2011,
même après l’adoption de la constitution. Les revendications du mouvement d’ordre
socioéconomique furent comme suit (Iharchane, 2012)10:
- La séparation de la richesse du pouvoir;
- L’éradication de l’économie de la rente, de la corruption, des monopoles privés et la
limitation de l’hégémonie économique de certaines familles ou de certaines
personnalités;
- La poursuite et le jugement de tous les responsables des dilapidations et/ou
détournements des fonds publics;
- La construction d’une économie forte créatrice d’emplois;
- L’instauration d’une véritable justice distributive garante d’une vie décente et digne
pour toutes les marocaines et tous les marocains.
Repostant à ses revendications et afin d’apaiser les tensions, des mesures de détresse furent
prises par les pouvoirs publics, notamment (Iharchane, 2012)11:
- Accroissement des dépenses de compensation de 15 milliards supplémentaires12
sachant que ce qui a été prévu dans le cadre de la loi des finances 2011 n’était que de
17 milliards dirhams. En définitive, l’année c’est soldée par des subventions de la
Caisse de Compensation s’élevant à 48,9 milliards dirhams13;
- Augmentation des rémunérations de 8,4 milliards de dirhams pour les fonctionnaires
et les employés des collectivités locales et des établissements publics à caractère
administratif; et +10% du SMIG et du SMAG et passage des pensions minimales de
600 à 1000 dirhams pour toutes les caisses et régimes des retraites14;
- Intégration de 4043 diplômés chômeurs dans la fonction publique en dehors de ce qui
a été programmé dans la loi des finances de 2011 et signature en juillet 2011 d’un
accord d’intégration directe des diplômés supérieurs des mouvements qui ont assiégés
le Ministère de l’Education nationale15;
- Nomination des 99 membres du Conseil Economique, Social et Environnemental.
Chaque membre recevra 20.000 dirhams comme indemnité mensuelle et 2.000
dirhams pour chaque présence à une réunion;
- Elargissement des compétences du Conseil de la Concurrence.
Bien évidement ces mesures ne pouvaient à elles seules garantir la paix sociale, d’où il fallait
donner des garanties que les pratiques traditionnalistes allèrent changer notamment celles
relatives à la gouvernance financière publique. Ainsi, la constitution de 201116 a sacralisée des
dispositions qui traitent la question de gouvernance d’une manière globale et de la
gouvernance économico-financière en particulier.

.128‫ـ‬127 ‫ ص‬،‫ اﻟﺮﺑﺎط‬،‫ اﻟﻤﻌﺎرف اﻟﺠﺪﯾﺪة‬،2011 ‫ اﻟﻤﻐﺮب ﻓﻲ ﺳﻨﺔ‬،(‫( )ﺗﺤﺖ إﺷﺮاف‬2012) .‫ إﺣﺮﺷﺎن ع‬10
.133‫ـ‬130 ‫ ص‬،‫ اﻟﺮﺑﺎط‬،‫ اﻟﻤﻌﺎرف اﻟﺠﺪﯾﺪة‬،2011 ‫ اﻟﻤﻐﺮب ﻓﻲ ﺳﻨﺔ‬،(‫( )ﺗﺤﺖ إﺷﺮاف‬2012) .‫ إﺣﺮﺷﺎن ع‬11
12
CDG Capital Recherche et Analyse (2011), « Maroc. Déficit 2011: Quelles solutions pour le Trésor ? », in
Analyse Macroéconomique, Avril.
13
Ministère de l’Economie et des Finances (2012), Résultats préliminaires de l’économie marocaine 2011,
Février, Rabat.
14
La CNSS avait instauré cette augmentation bien avant la CMR et le RCAR. Et cette augmentation intervient
au moment même où le déficit des caisses a atteint un record nuisible à leurs viabilités financières.
15
L’application de l’accord fut refusée par le chef du 30ème gouvernement. Cependant cette affaire prendra une
nouvelle tournure en 2013 suite au jugement judiciaire qui a donné raison aux diplômés chômeurs.
16
Royaume du Maroc (2011), Constitution édition 2011, Secrétariat Générale du Gouvernement, documents
juridiques marocains, Rabat.

6
Tertio, le minimum légal constitutionnel garanti par la constitution de 2011 concernant les
finances publiques est traduit dans ce qui suit:
- Fixation par loi du soutien et du contrôle financiers de l’Etat en faveur des partis
politiques et des organisations syndicales (articles 7 & 8);
- Mobilisation par l’Etat, les collectivités locales et les établissements et entreprises
publics de tous les moyens disponibles pour faciliter l’accès égal des citoyennes et des
citoyens à la santé, l’éducation, le logement, le travail et le développement durable
(article 31);
- Prévention et répression de toute forme de délinquance liée à l’activité, à l’usage des
fonds ainsi qu’à la passation et la gestion des marchés publics (article 36);
- Support des citoyens proportionnellement et solidairement des charges publiques selon
leurs facultés contributives (articles 39 & 40);
- Révision de la loi organique des finances pour tenir compte, entre autres, de la fixation
des conditions de dépôt de la loi des finances au parlement (article 75);
- Vote une seule fois par le parlement des dépenses d’investissement liées au
développement; et le gouvernement informe le parlement pour le restant des années de
l’état d’avancement et en cas de modification desdites dépenses il se référé à lui
(article 75);
- Dépôt de la loi de règlement deux années après l’exercice financier concerné (article
76);
- Veille du parlement et du gouvernement à la préservation de l’équilibre des finances
de l’Etat (article 77);
- Audition par le parlement des responsables des administrations et des établissements
et entreprises publics (article 102);
- Mise en place d’un Fonds de mise à niveau sociale et d’un Fonds de solidarité
interrégionale (article 142);
- Mutualisation des moyens et des programmes par groupement des collectivités locales
(article 144);
- Nouvelle loi pour l’exercice des missions (contrôle, suivi, vérification, consultation et
assistance) de la Cour des Comptes et du pouvoir de sanction des Cours Régionales
des Comptes aux manquements de gestion des régions (articles 147 à 150).
Au regard de ce qui précède et compte tenu des engagements électoraux des différents partis
au pouvoir de prendre la voie de la bonne gouvernance et de la décision prise par le
gouvernement de faire de la gouvernance la base même de son action17, est ce que la
gouvernance financière publique a connu durant la période postérieure à 2011 une évolution
notable ?
4. GOUVERNANCE FINANCIERE PUBLIQUE SUBSEQUENTE AU PRINTEMPS MAROCAIN
A l’examen du programme gouvernemental et des conditions d’élaboration et d’exécution des
lois des finances de 2012 et 2013, plusieurs enseignements en matière de gouvernance
financière publique peuvent être tirés. Avant de détailler quelques-uns donnant les grandes
lignes de ce qui a marqué les 18 mois d’après les élections législatives du 25 novembre 2011.
Tout d’abord, le programme gouvernemental et les lois des finances se sont inscrits dans la
même logique d’avant, à savoir pas de rupture avec la croissance fondée sur les stratégies

17
On peut lire à la page 7 du programme gouvernemental que les 3 piliers de l’élaboration des politiques et leur
exécution sont: 1) le travail intégré et complémentaire; 2) l’approche participative; 3) et la liaison entre la
responsabilité et la réédition des comptes. ‫ اﻟﺮﺑﺎط‬،2012 ‫ اﻟﺒﺮﻧﺎﻣﺞ اﻟﺤﻜﻮﻣﻲ ﯾﻨﺎﯾﺮ‬،(2012) ‫رﺋﯿﺲ اﻟﺤﻜﻮﻣﺔ‬

7
sectorielles et les grands projets « structurants » et la recherche du rétablissement des anciens
équilibres macro-économiques.
En deuxième lieu, si l’on fait exception de la loi des finances de 2013 qui a été construite
selon l’esprit des programmes et des projets chiffrés et qui a fait l’objet d’un débat houleux
dans les deux chambres, la tendance dominante reste celle de l’usage des grandeurs en volume
et de la quasi-absence des indicateurs de performance au moins à l’horizon de 2016 ce qui
constitue un handicap à la liaison de la responsabilité du pouvoir exécutif à la réédition des
comptes.
Afin d’évaluer à sa juste valeur les réalisations en matière de gouvernance financière publique
et tirer les enseignements utiles au redressement de la situation si nécessaire, on se réfère dans
ce qui suit aux principes que cette gouvernance doit respecter pour quelle soit bonne
(Aboudrar, 2012).
4.1) Légitimation démocratique des décisions et respect du cadre légal de politique
financière
La démocratie commence par le respect de la constitution et l’acceptation de faire participer
toutes les parties prenantes au moins aux décisions financières stratégiques qui peuvent
hypothéquer l’avenir du pays. Depuis l’investiture du 30ème gouvernement l’entente et la
concertation avec les différents protagonistes (coalition gouvernementale, opposition
parlementaire, syndicats, CGEM, …) n’a presque jamais était au rendez-vous. Trois moments
des finances publiques confirment ce constat :
- Retard d’adoption de la loi des finances 201218;
- Accroissement des prix carburants, en juin 2012, hors planification de la réforme de la
caisse de compensation et sans consultation sur l’impact que peut avoir cette
décision19;
- Coupe budgétaire unilatérale de 15 milliards de dirhams (environ 25% du programme
d’investissement prévisionnel du Budget de l’Etat 2013), en avril 2013, des dépenses
prévisionnelles d’investissement afin de compresser le déficit budgétaire galopant20.
Par ailleurs, la quasi-totalité des principes constitutionnels précités à la section précédente
sont en veilleuse par absence de loi ou d’initiative ou de créativité ou de freinage. Les faits le
confirment comme suit:
- Suspension unilatérale des dépenses d’investissement sans recours au parlement (non
respect de l’article 31);
- Maintien de la pression fiscale (22,2% du PIB en 2012) avec ajout chaque année des
contributions solidaires. Paradoxalement, il y a maintien voire même accroissement
des dépenses fiscales et une incapacité d’instituer l’impôt sur la richesse (non respect
des articles 39 et 40). A cet égard, le Conseil Economique et Social dans son avis

18
Le dépôt de la version 2 du projet de la loi des finances 2012 fut le 14 mars, votée à la chambre des députés le
10 avril avec 166 voix sur 230 présents d’une population de 395 députés; puis votée à la chambre des
conseillers le 11 mai avec 57 voix sur 96 présents d’une population de 264 conseillers. Attouch H. (2012),
« Chiffres globaux de la loi des finances 2012 entre volontarisme et contraintes » in Table ronde sur la loi
22.12 des finances organisée à la FSJES Mohammedia, 2 juin.
19
Voir par exemple Haut Commissariat au Plan (2012), Note de simulation de l’impact de l’augmentation des
produits pétroliers sur les principaux indicateurs macroéconomiques, juin 2012.
20
Le déficit budgétaire au 1er semestre de 2013fut de 7,1% et allait grimper à 9% au 2ème semestre. La décision
de suppression d’une partie de l’investissement prévu a été justifiée par la difficulté de s’endetter et
l’incapacité de compresser les dépenses de fonctionnement. El Bouzdaini W. (2013), « Le Maroc pris à la
gorge » in Maroc Hebdo International n° 1020, 12-18 Avril 2013.

8
 9/201221 avait tiré la sonnette d’alarme à ce sujet bien avant la tenue des assises de la
fiscalité en mai 2013;
- Loi organique des finances en gestation depuis des années et la loi de règlement 2010
n’est discutée qu’en 2013 (non respect des articles 75 et 76);
- Creusement des déficits, accroissement de l’endettement (57,8% du PIB en 201222
pour le trésor public et 97% pour l’économie nationale en 2011), perte des réserves de
change (seulement 4 mois d’importation depuis 2011) et le rôle du parlement qui doit
s’activer aux côtés du gouvernement dans la recherche de solutions reste cantonner à
la mise en garde (non respect de l’article 77);
- Entreprises et Etablissements Publics23 et Comptes Spéciaux de Trésor24 toujours hors
contrôle parlementaire (concernant le détail des programmes et projets à mener) à
l’occasion de l’examen des lois des finances et ce en dépit de l’accroissement de leurs
dépenses et subventions contre un faible retour des établissements et entreprises
publics (IS et revenus des monopoles et participations) pour le budget de l’Etat. La
seule réalisation de taille à ce niveau c’est la mise en œuvre du référentiel de la bonne
gouvernance des établissements et entreprises publics 25 (respect partiel de l’article
102);
- Fond de solidarité interrégionale quasi-vide26 et Mutualisation des moyens des
collectivités locales à discuter (respect partiel des articles 142 et 144);
- Poursuite sélective des délinquants des finances publiques (puisque la Cours des
Comptes et Cours Régionales des Comptes sont en attente de la modification de leur
loi) (respect partiel des articles 36, 147 et 150). Parmi les quelques poursuites
judiciaires engagées suite aux rapports de la Cour des comptes on cite celles à
l’encontre des ex-directeurs généraux et certains de leurs collaborateurs des
établissements suivants : CIH, COMANAV et l’Office National des Aéroports27.
Tandis que beaucoup de personnes échappent encore à l’étau de la justice financière.
Grosso modo, le cadre légal est loin d’être achevé, actualisé et complètement opérationnalisé
et la démocratisation des décisions et hors d’atteinte en l’absence d’un management
participatif et de concertation.

21
Conseil Economique et Social (2012c), Le système fiscal marocain, développement économique et cohésion
sociale, Auto-saisine 9/2012, novembre.
22
La dette du trésor public à fin 2012 avoisine 490,5 milliards de dirhams dont 374,9 comme dette intérieure
pour les 6 premiers mois de 2013 le Ministre de l’Economie et des Finances a énoncer une dette additionnelle
de 216 milliards de dirhams. La dette extérieure garantie par l’Etat au profit des établissements et entreprises
publics, du secteur bancaire et des collectivités locales était d’environ 95 milliards de dirhams. Ministère de
l’Economie et des Finances (2013), Résultats préliminaires de l’économie marocaine : année 2012, février.
23
En 2012, Le portefeuille public est composé de 239 Etablissements publics et 42 entreprises publiques à
participation directe du Trésor dont 33 où l’Etat est directement majoritaire. Certaines de ces entités détiennent
des filiales et participations au nombre total de 434 dont 194 où la participation publique est majoritaire. Le
portefeuille public réalise annuellement environs 110 milliards de dirhams de dépenses d’investissement.
Ministère de l’Economie et Finances (2013), Rapport sur le secteur des établissements et entreprises publics,
projet de LF pour l’année budgétaire 2013, p. 13.
24
En 2013, les dépenses des comptes spéciaux de trésor sont équivalentes à 19,4% des dépenses du budget de
l’Etat. Ministère de l’Economie et Finances (2013), Rapport sur les Comptes Spéciaux du Trésor, projet de LF
pour l’année budgétaire 2013, p. 13.
25
Ministère de l’Economie et des Finances (2012), Code marocain de bonnes pratiques de gouvernance des
entreprises et établissements publics, annexe au code marocain de bonnes pratiques de gouvernance
d’entreprise, Commission Nationale Gouvernance d’Entreprise, DEPP.
26
Moins de 1 milliard de dirhams en 2013 au moment ou le fonds des collectivités locales alimenté par TVA
comptera approximativement 23 milliards dirhams la même année.
.177‫ـ‬176 ‫ ص‬،‫ اﻟﺮﺑﺎط‬،‫ اﻟﻤﻌﺎرف اﻟﺠﺪﯾﺪة‬،2012 ‫ اﻟﻤﻐﺮب ﻓﻲ ﺳﻨﺔ‬،(‫( )ﺗﺤﺖ إﺷﺮاف‬2013) .‫ إﺣﺮﺷﺎن ع‬27

9
4.2) Capacité d’accomplissement des tâches par les organes et institutions publics et
réédition des comptes
De la conclusion tirée du paragraphe précédent, il parait bien que le style de leadership
appliqué tantôt par le chef de gouvernement et tantôt par l’exécutif tend souvent vers
l’unilatéralisme dans la prise des décisions ce qui a créé des tensions avec les différentes
parties prenantes particulièrement avec :
- L’opposition parlementaire qui a été investi par la constitution de pouvoirs élargis et
de participation mais qui s’est trouvée obliger de jouer les mêmes rôles classiques
d’avant le printemps marocain;
- La CGEM qui au départ à signer avec le gouvernement un pacte pour relever la
compétitivité du pays; mais, qui par la suite surtout en 2013 à boycotter une série de
rendez-vous importants en l’occurrence la visite officielle du premier ministre turque
qui été accompagné par une délégation d’hommes d’affaires;
- Les centrales syndicales qui espéraient continuer sur la lancée du dialogue social du 26
avril 2011 à travers le respect des délais des 2 rounds annuels, chose qui n a pas été
honorée.
Bref, la capacité d’accomplissement des tâches par les uns et les autres particulièrement en
matière économique est handicapée par les défaillances de coordination et les mésententes ; et
ce n’est pas les seules défis à relever, puisque à maintes reprises le chef de gouvernement lors
de son intervention mensuelle au parlement exprime son incapacité à faire face « aux
crocodiles et les démons », qui ne peuvent être, à notre sens, que les lobbies qui bénéficient
entre autres de 60,5% des dépenses fiscales28, de presque 80% des subventions de
compensation (50 milliards de dirhams annuellement durant les deux dernières années), qui
tirent profit des placements des milliards de dirhams de réserves des caisses des retraites et
qui profitent des retombées de l’économie de rente.
Sur un autre registre, la réédition des comptes exige l’existence d’une stratégie claire et
intégrée29 et d’un plan stratégique (programme gouvernemental) menu d’indicateurs de
mesure des réalisations et de performance. A cet égard, on note l’inaptitude de l’exécutif à
sortir du paradigme initial qui a prédominé avant 2011(les plans sectoriels, les grands projets,
l’INDH, …). En plus, le manque de transparence et une monnaie toujours courante30.
4 3) Actions de l’Etat axée sur le développement.
Personne ne peut contester que tout gouvernement cherche le développement
socioéconomique. La différence se manifeste quant au chemin à emprunter et au modèle
économique à mettre en marche. Et c’est les résultats qui montre, si oui ou non, les actions de
l’Etat sont véritablement orientées développement.

28
Les dépenses fiscales ont été estimées à 36,3 milliards de dirhams pour les 284 dispositions évaluées d’un total
de 402 dispositions. Ministère de l’Economie et Finances (2013), Rapport sur les dépenses fiscales, projet de loi
des finances pour l’année budgétaire 2013.
29
Dans son auto-saisine 4/2012 le Conseil Economique et Social a préconisé que l’efficacité des investissements
dans les secteurs de l’économie verte exige que le Maroc élabore une stratégie globale et structurante par
intégration des plans actuels sur une base régionale et locale en assurant l’accompagnement financier et de R-
D. Conseil Economique et Social (2012a), Economie verte, Auto-saisine 4/2012, avril.
30
En dépit que les dépenses engagées par l’Etat et les collectivités locales avoisinent 24% du PIB, la complexité
des marchés publics font que la demande publique ne produit pas l’impact souhaité sur le développement
économique et social et empêche l’éclosion d’entreprises nationales à forte valeur ajoutée. Conseil
Economique et Social (2012b), La demande publique, levier de stratégie de développement économique et
social, Auto-saisine 7/2012, novembre.

10
En fait, le choix de la trajectoire de continuité avec quelques remaniements, de type
institutionnalisation de l’amélioration de la gouvernance, n’ont pas permis durant la période
post 20 février 2011 de surmonter les contraintes structurelles dont souffre le Maroc, à
savoir : faible compétitivité, creusement du déficit extérieur, faible création d’emplois,
régression des équilibres financiers, difficultés d’accès des citoyens aux secteurs sociaux
notamment la santé et l’éducation. Par conséquence le Maroc n’a cessé de régresser dans
plusieurs classements internationaux :
- Indice de développement Humain 130/186 loin derrière l’Algérie et la Tunisie. L’une
des raisons explicatives de ce rang et la position du Maroc à la queue du plotant
classement par l’UNESCO concernant l’éducation;
- Facilité de faire des affaires 97/183, soit une chute de 4 places entre 2012 et 2013 en
raison des difficultés d’accès à la propriété, faible protection des investisseurs,
pression fiscale et difficultés d’octroi de crédits;
- Indice global de compétitivité 70/144 à cause des problèmes de gouvernance
économique et de la faiblesse des indicateurs socioéconomiques;
- Indice international d’innovation 88/141 en 2012 loin derrière les pays du Golf;
- Indice de liberté économique 90/177 en 2012 parmi les pays à faible liberté;
- Indice de perception de la corruption 88/176 en 2012, soit chute de 8 places par
rapport à 2011 en raison de la bureaucratie administrative ;
- Notation par l’agence Standards & Poor’s de BBB- négative après que le Maroc été
noté BBB- stable une année auparavant. La raison donnée par l’agence c’est le doute
sur la capacité de remboursement de la dette souveraine.
Les mauvaises performances sont du selon le Conseil Economique et Social (2012d) à
l’attentisme et le manque de confiance31. Ce qui, nous amène à partager l’avis du Haut
Commissariat au Plan (2012)32 qui estime que, la problématique de la croissance économique
soutenable ne peut être ignorée et qu’il n’est plus admissible de se soustraire aux réformes
structurelles. Ces dernières sont de nature à assainir les finances publiques, à permettre
l’amélioration de la planification et la programmation des investissements publics, à
engendrer une rupture avec l’économie de rente.
5. VERS UNE BONNE GOUVERNANCE FINANCIERE PUBLIQUE
Retarder davantage les réformes fondamentales quelque soit le coût à supporter ou se
contenter des assises, des études et du recadrage institutionnel sans des décisions qui ne font
qu’aggraver la situation socioéconomique du pays comme on l’a vu précédemment. Parmi les
pistes qui permettront le redressement de la situation nous citons:
- Evitement des effets indésirables constatés des leçons de nos voisins (Tunisie, Egypte,
Lybie, …) par l’adoption d’une stratégie intégrée basée sur un projet de société clair et
une amnistie économico-financière pour ceux qui ont placé leur argent à l’étranger ou
qui procèdent à son blanchiment. Cette amnistie est conditionnée par l’investissement
dans l’économie nationale avec respect des règles de bonne conduite;
- L’opérationnalisation du minimum légal légiféré par la constitution de 2011 en
matière des finances publiques;
- Mise en relation de la performance institutionnelle avec les dépenses via des
indicateurs claires et faciles à calculer. Il s’agit globalement, appliquer le nouveau

31
Conseil Economique et Social (2012d), La conjoncture économique, sociale et environnementale, décembre.
32
Haut Commissariat au plan (2012), Note d’information sur l’économie nationale en 2012 et 2013, édition 6
juin.

11
 management public dans la gouvernance des finances publiques tout en délimitant les
responsabilités des différentes parties prenantes;
- Instauration de la régionalisation effective et complète des finances publiques comme
l’un des piliers fondamentaux de la régionalisation avancée et du développement
intégré de proximité.
Bref, les finances publiques doivent réunir plusieurs caractéristiques à la fois, à savoir d’être:
stratégiques, participatives, concertées et transparentes.
ANNEXES
ANNEXE 1 : PREPARATION DU CDMT ET DE LA LF

Source : Hazim J. (2007)

BIBLIOGRAPHIE

Abdel-kader K. (2013), « Qu’entend-on par politiques structurelles? », in Finances &

Développement : ABC de l’économie, Mars, FMI, pp 46-47.
Aboudrar A. (2012), « Gouvernance financière au Maroc : Etat des lieux et perspectives » in
Programme « Agora de la gouvernance », 22 Mars, Institut Supérieur de l’Administration,
Rabat.
Attouch H. (2012), « Chiffres globaux de la loi des finances 2012 entre volontarisme et
contraintes » in Table ronde sur la loi 22.12 des finances organisé à la FSJES Mohammedia,
2 juin.
CDG Capital Recherche et Analyse (2011), « Maroc. Déficit 2011: Quelles solutions pour le
Trésor ? », in Analyse Macroéconomique, Avril.
Circulaire Premier ministre du 25 décembre 2001 relative à la Gestion Budgétaire Axée sur
les Résultats.
Conseil Economique et Social (2012a), Economie verte, Auto-saisine 4/2012, avril, Rabat.
Conseil Economique et Social (2012b), La demande publique, levier de stratégie de
développement économique et social, Auto-saisine 7/2012, novembre, Rabat.
Conseil Economique et Social (2012c), Le système fiscal marocain, développement
économique et cohésion sociale, Auto-saisine 9/2012, novembre, Rabat.
Conseil Economique et Social (2012d), La conjoncture économique, sociale et

12
environnementale, décembre, Rabat.
El Bouzdaini W. (2013), « Le Maroc pris à la gorge » in Maroc Hebdo International n°
1020, 12-18 Avril 2013.
Gruening G. (2001), “Origin and theoretical basis of New Public Management” in
International Public Management Journal 4 (2001), pp 1–25.
Haut Commissariat au plan (2012), Note d’information sur l’économie nationale en 2012 et
2013, édition 6 juin, Rabat.
Haut Commissariat au Plan (2012), Note de simulation de l’impact de l’augmentation des
produits pétroliers sur les principaux indicateurs macroéconomiques, juin 2012, Rabat.
Hazim J. (2007), CDMT Ministère de la Santé 2007-2009, Direction de la Planification et des
Ressources Financières, juin 2007, Rabat.
www.sante.gov.ma/departements/dprf/AtelierIS/CDMT.pdf consulté 27 juin 2013
Loi n° 69-00 relative au contrôle financier de L’Etat sur les entreprises publiques et autres
organismes, promulguée par le Dahir n° 1-03-195 du 16 ramadan 1424 (11 novembre 2003)
et ses décrets d’application.
Ministère de l’Economie et des Finances (2012), Code marocain de bonnes pratiques de
gouvernance des entreprises et établissements publics, annexe au code marocain de bonnes
pratiques de gouvernance d’entreprise, Commission Nationale Gouvernance d’Entreprise,
DEPP, Rabat.
Ministère de l’Economie et des Finances (2012), Résultats préliminaires de l’économie
marocaine 2011, Février, Rabat.
Ministère de l’Economie et des Finances (2013), Résultats préliminaires de l’économie
marocaine : année 2012, février.
Ministère de l’Economie et Finances (2013), Rapport sur le secteur des établissements et
entreprises publics, projet de LF pour l’année budgétaire 2013, p. 13.
Ministère de l’Economie et Finances (2013), Rapport sur les Comptes Spéciaux du Trésor,
projet de LF pour l’année budgétaire 2013, Rabat.
Ministère de l’Economie et Finances (2013), Rapport sur les dépenses fiscales, projet de LF
pour l’année budgétaire 2013, Rabat.
Projet de Gouvernance locale au Maroc (2010), La gestion axée sur les résultats, session de
formation, Document de travail déposé à la DGCL, Octobre 2010, Rabat.
Royaume du Maroc (2011), Constitution édition 2011, Secrétariat Générale du
Gouvernement, documents juridiques marocains, Rabat.
.‫ اﻟﺮﺑﺎط‬،‫ اﻟﻤﻌﺎرف اﻟﺠﺪﯾﺪة‬،2011 ‫ اﻟﻤﻐﺮب ﻓﻲ ﺳﻨﺔ‬،(‫( )ﺗﺤﺖ إﺷﺮاف‬2012) .‫إﺣﺮﺷﺎن ع‬
.،‫ اﻟﺮﺑﺎط‬،‫ اﻟﻤﻌﺎرف اﻟﺠﺪﯾﺪة‬،2012 ‫ اﻟﻤﻐﺮب ﻓﻲ ﺳﻨﺔ‬،(‫( )ﺗﺤﺖ إﺷﺮاف‬2013) .‫إﺣﺮﺷﺎن ع‬
‫ اﻟﺮﺑﺎط‬،2012 ‫ اﻟﺒﺮﻧﺎﻣﺞ اﻟﺤﻜﻮﻣﻲ ﯾﻨﺎﯾﺮ‬،(2012) ‫رﺋﯿﺲ اﻟﺤﻜﻮﻣﺔ‬

13