Vous êtes sur la page 1sur 125
ROYAUME DU MAROC LE CHEF DU GOUVERNEMENT MINISTERE DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA

ROYAUME DU MAROC LE CHEF DU GOUVERNEMENT MINISTERE DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA MODERNISATION DE L’ADMINISTRATION ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION

Le contrôle financier de la dépense des établissements pulics

Cas des AREF

Mémoire de fin d’étude pour l’obtention du Diplôme du Cycle Supérieur en Gestion Administrative

11 ème PROMOTION : 2012-2014

Encadré par :

Réalisé par :

Mr Omar IDALI

Abdellah OUAHROUCH

MEMBRES DU JURY

Mr. OMAR IDALI, Directeurs des stages et professeur de l’enseignement supérieur à l’Ecole Nationale d’Administration-Rabat-(Président).

Mr. HOUSSINE KODAD, Inspecteur général des affaires administratives et financières au Ministère d’Education Nationale-Rabat-(membre).

Mr. BRAHIM ZYANI, Professeur de l’enseignement supérieur à l’Ecole Nationale d’Administration-Rabat-(membre).

« Il ne faut abandonner l’idée qu’en matière de dépenses publiques, plus est synonyme de mieux. »

Laurent Fabius Extrait d’un discours à l’assemblée Nationale- 1998

DEDICACE

A ma mère, ma source de foi et d’amour.

A mon père, ma source du courage et de patience.

A ma grande mère, ma source de noblesse.

A mes enfants, ma source du bonheur.

A ma femme, mes sœurs et frères qui m’ont toujours appuiyer…

A mon oncle décédé, ma source de persévérance et de sagesse.

A, ma vertu d’enfance…

REMERCIEMENT

A mes parents bien-aimés qui veillent inlassablement sur notre devenir en nous

entourant de leur inépuisable affection.

A tous les membres de ma famille, à mes amis intimes qui m’ont épaulés et qui m’ont prêtés concours.

A ce cercle étroit des bienfaiteurs, je dédie la fleur de mon labeur en espérant leur

réserver le fruit en signe de gratitude et de reconnaissance.

Je tiens à remercier tous ceux qui nous ont prêté assistance pour la réalisation de ce

travail, et plus particulièrement Monsieur OMAR IDALI pour ses instructions pertinentes, et ses orientations précieuses et qui nous a prodigué conseils et orientations tout au long de notre formation à l’ENA.

Mes vifs remerciements et mes reconnaissances s'adressent également au corps administratif et professoral de l'ENA qui a contribué de loin ou de près à notre formation.

Je tiens aussi à me libérer d’une dette de reconnaissance à Mr. AHMED BENZI, directeur de l’AREF MTH, pour sa générosité et son soutien, ainsi que son personnel à la division des affaires administrative et financière.

Je

témoigne

toute

ma

reconnaissance

aux

contrôleurs

d’Etat

et

personnels

administratif de la DEPP pour leur soutien et coordination.

Mes remerciements vont également à toute personne ayant contribué de près ou de loin à la réalisation de ce travail.

ACRONYMES

AREF

: Académie régionale d’éducation et formation

CCED

: Contrôle central des engagements des dépenses

CDMT

: Cadre de dépenses à moyen terme

CE

: Contrôleur d’Etat

CED

: Contrôle des engagements de dépenses

CFAA : Country Financial Accountability Assessment (Évaluation de la gestion des systèmes de finances publiques)

CGED

: Contrôle général des engagements de dépenses

CGR

: Compte général du Royaume

CPED

: Contrôle provincial des engagements des dépenses

CRC

: Cour régionale des comptes

DAI

: Direction de l’Audit et de l’Inspection

DEPP

: Directions des entreprises publiques et de privatisation

EEP

: Établissements et entreprises publics

EP

: Etablissements publics

FMI

: Fonds monétaire international

INPBPM : Instance Nationale de Protection des Biens Publics au Maroc.

OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques

INTOSAI : Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques

GAR

: Gestion axée sur les résultats

GID

: Gestion intégrée de la dépense

GIRF

: Gestion intégrée des ressources financières

IGAT

: Inspection générale de l’administration territoriale

IGF

: Inspection générale des finances

IGM

: Inspection générale ministérielle

ISC

: Institutions supérieures de contrôle

LOLF

: Loi organique relative à la loi des finances

MTH

: Marrakesh Tensift El-haouze

PCG

: Plan comptable général

PPP

: Partenariat public privé

RGCP

: Règlement général de la comptabilité publique

SGIPE

: Système de gestion intégrée du personnel de l’Etat

T.G

: Trésorerie général

TOFT

: Tableau des Opérations Financières du Trésor

TGR

: Trésorerie générale du Royaume

Avant propos

Introduction

PLAN

Première partie : Les conceptions et les acteurs du contrôle financier de la dépense des
Première partie : Les conceptions et les acteurs du contrôle
financier de la dépense des établissements publics
Chapitre1: Le cadre juridique de l’exécution de la dépense
Section1 : Le système d’exécution de la dépense
Section2 : Le système du contrôle financier de la dépense
Chapitre2:
Le
cadre
comptable
et
budgétaire
des
établissements
publics
Section 1 : La réforme du cadre budgétaire et comptable des EP
Section 2 : Adaptation du cadre budgétaire et comptable à la nouvelle approche du
contrôle
Chapitre3: Evaluation du cadre d’exécution de la dépense
Section 1 : Diagnostic du processus d’exécution de la dépense
Section 2 : Réalisations et perspectives du processus d’exécution de la dépense
Deuxième partie : Le rôle des AREF en termes de contrôle et
de coordination

Chapitre1: Etats des lieux de la dépense des AREF

Section 1 : Etat de gestion du portfeuille des AREF

Section 2 : Observations et recommandations du contrôle financier

1

1

Chapitre 2: Evaluation du contrôle financier de la dépense des AREF

Section 1 : Les atouts et les limites du contrôle financier de la dépense

Section 2 : Les tendances de rénovation du contrôle financier

Chapitre

3:

Vers

un

contrôle

financier

de

la

dépense

axé

sur

la

performance

Section 1: Modernisation du contrôle financier des EP

Section 2: Amélioration de la gouvernance des EP

Conclusion

Annexes

Bibliographie

Table des matières

2

2

AVANT PROPOS

Depuis plusieurs années le Maroc s’est engagé activement dans un vaste chantier de modernisation destiné particulièrement, à moderniser le pays et à accélérer son rythme de développement et à améliorer les conditions de vie de sa population.

et à améliorer les conditions de vie de sa population. Cette dynamique vient d’être couronnée par

Cette dynamique vient d’être couronnée par l’adoption d’une nouvelle Constitution permettant, entre autres, de consolider les mécanismes de moralisation de la vie publique ; en liant l’exercice de l’autorité et de toute responsabilité ou mandats publics aux impératifs du contrôle et de reddition des comptes.

Ainsi, au coeur des chantiers prioritaires menés par le Gouvernement, le renforcement de la gouvernance des établissements publics est un point focal de l’efficience économique et financière de ces entités, de l’amélioration de leurs relations avec l’Etat, les opérateurs et les citoyens, du développement de l’éthique dans la gestion de la chose publique et du renforcement du climat de confiance entre les divers parteners : Administrations, citoyens, investisseurs… 1

Les dysfonctionnements de la gestion publique tels que le gaspillage et la corruption frappent plus au moins lourdement, pratiquement tous les pays 2 . Ainsi, le Royaume du Maroc n’a cessé, depuis qu’il s’est engagé fermement à instaurer l’Etat moderne, de prendre les mesures qui s’imposent pour moraliser la vie publique et lutter contre toutes les formes de dilapidation des deniers publics et de la corruption. Ces mesures reflètent la prise de conscience de l’impact néfaste de ces fléaux sur les politiques de développement à tous les niveaux : politique, économique, social, culturel et environnemental.

C’est dans ce cadre que s’inscrivent les nombreuses mesures visant à consacrer et à renforcer les valeurs d’intégrité et de transparence dans la gestion des affaires publiques.

Il convient de mentionner à ce propos, la consécration de la déontologie professionnelle dans le Statut général de la fonction publique, et la consécration du principe de la déclaration du patrimoine par le biais d’un arsenal juridique applicable à plusieurs catégories de fonctionnaires et de résponsables. On peut mentionner également la prévention du clientélisme et du népotisme par l’adoption du principe de la mobilité

1 Guide méthodologique de la contractualisation des relations entre l’Etat et les EEP.

2 Loic philip, « Panorama du contrôle des finances publiques dans le monde » in RFFP, n°101, 2008, P.17.

3

3

obligatoire des responsables administratifs ; la consécration du principe de la responsabilité et la reddition des comptes, à travers la mise en place des corps de contrôle spécialisés comme le contrôle administratif, comptable, juridictionnel et politique.

Dans cet esprit et afin de renforcer les stratégies retenues, le gouvernement a déjà adopté un plan d’action sur le cour terme (2012-2010) contenant un large éventail de mesures concrètes et pratiques visant la lutte contre la corruption. Les principaux objectifs de ce programme sont : l’instauration de plus de transparence au niveau des relations de l’Administration avec ses usagers; la consécration des valeurs de transparence et du mérite au sein de l’administration ; le renforcement des mécanismes de contrôle interne au sein des administrations publiques ; la consécration des valeurs de la transparence dans le domaine de la gestion financière et des marchés publics ; la poursuite de la réforme de l’arsenal juridique relatif à la prévention et la lutte contre la corruption ; la promotion du partenariat et de la coopération au niveau national et international, sans oublier les programmes sectoriels mis en place par les différents ministères.

sectoriels mis en place par les différents ministères. Cette volonté trouve son expression la plus forte

Cette volonté trouve son expression la plus forte dans les directives royales qui, à maintes reprises, confirment la nécessité de moraliser la vie publique, condition sine qua non de la bonne gouvernance en général et financière en particulier.

En effet, Le souci majeur d'une entreprise, d'une communauté ou d'un Etat, est la bonne gestion de leurs moyens de subsistance et d'existence. Il ne suffit pas de s'évertuer à la diversification de ces derniers, mais aussi est-il nécessaire de leur assurer une distribution équitable et honnête par l'intermédiaire d'institutions fiables permettant leur contrôle régulier pour finalement aboutir à leur bonne administration, seul garant de la continuité et de la pérennité de la société organisée. Il n'est pas superflu de répéter que dans un pays, où la pauvreté, l'analphabétisme, le chômage, l'habitat insalubre, la médiocrité des voies de communication, la précarité de la couverture sociale et médicale atteignent des proportions inquiétantes, le contrôle efficace des dépenses publiques doit relever de la priorité et de l'urgence. Aujourd'hui les citoyens et les instances internationales, Banque Mondiale et Fonds Monétaire International, ont droit de regard sur la manière dont est gérée l'économie d'un pays. Les premiers en leur qualité de contribuables et les seconds parce qu'ils sont les bailleurs de fonds des États du tiers-monde. Il incombe donc au pouvoir exécutif de veiller au contrôle de l'exécution des dépenses publiques par l'intermédiaire d'institutions solides afin de placer le Maroc sur la voie de "la nouvelle gouvernance financière publique".

4

4

INTRODUCTION

Le Maroc, comme d’autre pays en voie de développement, ressent l’impact de la conjoncture internationale et des crises multidimensionnelles qui touchent tous les secteurs vitaux de la nation. En effet, l’Etat est contraint de se conformer aux exigences de la mondialisation, du démantèlement des frontières et de la chute des barrières douanières.

Ceci nécessite une restructuration de l’appareil administratif dans son ensemble d’une part et particulièrement par un regain d’intérêt des missions de contrôle et de surveillance pour s’assurer que les orientations politiques définies sont poursuivies, et les lois et règlements en vigueur sont observés lors de la gestion des affaires publiques d’autres part.

lors de la gestion des affaires publiques d’autres part. Les études récentes et les normes et

Les études récentes et les normes et standards internationaux de transparence des finances publiques 3 (FMI, OCDE, INTOSAI) ont tendances à se concentrées sur trois questions fondamentales : L’impact de la transparence sur la responsabilisation davantage de de ceux qui sont chargés des finances publiques ; l’amélioration de la gouvernance financière par un ensemble de mécanismes, qui ont comme effet de délimiter les pouvoirs et d’influencer les décisions des dirigeants, ou qui gouvernent leur conduite et définissent leur espace discrétionnaire 4 ; la participation de tous les partenaires 5 .

A cet égard, l’administration marocaine se trouve agitée et en plein ébullition, suite à ces différentes mouvances que connaît la scène internationale. Ceci nous appelle à reconstruire et repenser le système d’audit 6 ( social et financier) et les démarches et les approches d’évaluation des politiques publiques d’une part, et la remise en cause des modes traditionnels de gestion pour répondre aux aspirations des citoyens qui deviennent de plus en plus exigeants et informés d’autre part. Les établissements publics sont des acteurs parmis d’autres qui s’accrochent au bord de ce chantier de modernisation et ainsi répondre au attentes des citoyens par le biais d’un service publics opportun et performant.

S’inscrivant dans le cadre des Hautes Orientations Royales et du Programme Gouvernemental, les actions des établissements publics visent principalement la contribution à la modernisation de l’économie nationale et l’amélioration de sa compétitivité, le développement des infrastructures et des services publics, et la participation à l’aménagement du territoire.

3 FMI « Manuel sur la transparence des finances publiques », 2001.

4 Peter Wirtz, « Compétences, conflits et création de valeur : Vers une approche intégré de la gouvernance », in revue Finance, contrôle, stratégie, n°2, juin 2006, p.190.

5 IBP « Ouvrir les budget. Changer des vies », enquête sur le budget ouvert 2008, P.4.

6 Mohammed Harakat, « Du gouvernance à la gouvernance démocratique globale des entreprises au Maghreb », Avant- propos, in « Audit social et gouvernance des entreprises », REMA n°27, 2009, p.7 et s.

5

5

Lesdites EP contribuent ainsi au développement économique et social à travers, en particulier, la réalisation des programmes d’investissements structurants dans les divers domaines de l’économie et s’inscrivant dans le cadre de visions sectorielles ambitieuses.

Cette intervention des EP est accompagnée de restructurations institutionnelles et stratégiques dictées par la volonté des Pouvoirs Publics de mettre en œuvre des réformes concernant des secteurs stratégiques, tels que les transports, la poste, les télécommunications, l’audiovisuel, l’habitat, l’éducation, la santé… et des actions de restructuration menées dans le cadre de contrats de programme pour la consolidation de la situation des EP concernées, en vue de leur permettre de jouer un rôle de premier plan dans le développement économique et social.

premier plan dans le développement économique et social. Ainsi, le renforcement de l’action des E P

Ainsi, le renforcement de l’action des EP demeure fortement inscrit dans le programme gouvernemental en vue de mieux contribuer à la création des richesses et d’emplois, à l’amélioration de la compétitivité de l’économie nationale et aux nécessaires équilibres sociaux et territoriaux.

Pour relever ces défis, le programme du Gouvernement a mis en place un vaste chantier de réformes et d’actions structurantes, visant l’amélioration de la gouvernance des EP, la réforme du dispositif de contrôle de l’Etat sur les EP, la généralisation des relations de contractualisation pluriannuelle entre l’Etat et les EP et le développement du Partenariat Public-Privé

Ces axes prioritaires permettront d’asseoir et de consacrer davantage les principes et les pratiques de transparence et de bonne gouvernance au sein des EP ; permettant en définitive d’optimiser leurs performances, ainsi que la poursuite de leurs efforts d’investissement à travers la diversification des sources de financement et la prospection de nouvelles niches d’innovation par le biais des PPP, qui constituent une alternative de premier choix, permettant, dans un cadre clair et équilibré, le respect des principes fondamentaux de concurrence et de transparence.

Ainsi, et conformément aux orientations du programme gouvernemental portant sur la réforme du dispositif de gouvernance et de contrôle des EP, une étude a été lancée au début de 2012 visant le renforcement de l’efficacité du contrôle des EP, en le couplant davantage avec la gouvernance et en l’orientant vers le suivi des performances, l’amélioration de la gestion interne, la prévention des risques et la préservation des ressources et ce, en plus de la régularité et de la conformité de gestion.

6

6

La réforme escomptée vise également à mieux répondre aux impératifs de la nouvelle Constitution en termes de corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes, de renforcement de la transparence et de rationalisation de la gestion publique. De même, et en vue de garantir une bonne implémentation du Code de bonnes pratiques de gouvernance des EEP lancé par le Chef du Gouvernement le 19 mars 2012, des efforts sont déployés à travers des actions de vulgarisation et de communication sur les modalités pratiques de mise en oeuvre des recommandations dudit Code pour assurer un ancrage fort desdites pratiques. Dans ce sens, une circulaire du Chef de Gouvernement a invité les membres du Gouvernement à veiller à la généralisation et à la mise en oeuvre du contenu dudit Code par la mise en place, par les Organes de Gouvernance des EP sous leur tutelle, des bilans de gouvernance et des plans de son amélioration.

des bilans de gouvernance et des plans de son amélioration. Le renforcement de la transparence et

Le renforcement de la transparence et de la reddition des comptes est également recherché à travers la mise à niveau, en cours de préparation, du système comptable via l’élaboration d’un nouveau Code Général de Normalisation Comptable et la préparation d’un projet de loi sur la consolidation des comptes, permettant de disposer d’outils alignés sur les meilleurs standards internationaux favorisant l’ouverture et l’attrait des investissements. Dans ce cadre, le renforcement et la généralisation progressive de la contractualisation des relations entre l’Etat et les EP sont en cours pour en faire un outil d’ancrage des EP dans les politiques publiques, de renforcement de leurs performances et d’amélioration de leur gouvernance. Ainsi, la coordination des interventions et la contractualisation des relations entre les EP, l’Etat ou les collectivités territoriales poursuivant les mêmes objectifs, sont vivement recommandées dans le sens d’une convergence plus grande et optimisée permettant des impacts tangibles sur la promotion de l’investissement et l’amélioration des conditions de vie des citoyens.

En effet les actions précitées, dans le but de rendre les institutions de contrôle plus transparentes et intelligibles 7 , sont les vecteurs de l’amélioration de l'efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics. Ces actions ne seront seulement envisagées du point de vue juridique ou technique aux dépens d’une approche globale 8 . De ce fait, les objectifs phares des pouvoirs publics en matière de contrôle financier des établissements publics ne sont en fin de compte que : la lutte contre la fraude et la corruption, l'amélioration de la gestion et du contrôle des marchées publics

7 M. Harakat, Gouvernance, Gestion publique et corruption, El Maârif, Rabat, 2006.

8 Nzouankou (J.M), « Rapport entre juge des comptes et juge administratif », in RSF, avril-juin 1967, p 462.

7

7

La rareté des ressources financières publiques pose l’impératif de bien les gérer, selon les principes de la bonne gouvernance et c’est à cette fin que des institutions de contrôle des finances publiques existent.

En effet, grâce à la politique des grands chantiers, l’investissement croît de plus en plus avec une moyenne de 6%. Cette politique n’est en fait qu’un rattrapage des années perdues. Ces évolutions devaient tout naturellement être accompagnées d’instances supérieures du contrôle des finances publiques, qui au fur et a mesure de l’expansion de la chose publique, se renforcent par de nouveaux moyens et de nouvelles compétences pour répondre à la nécessité d’améliorer et de réinventer la gouvernances des organismes publics 9 , y compris les EP.

Quelles instances contrôlent les finances publiques au Maroc ?

Quelles sont leurs missions et par quels moyens les exécutent-elles ?

Plusieurs institutions s’occupent du contrôle des finances publiques au Maroc par des contrôles externes, et sont indépendantes des organismes contrôlés.

D’autres instances de contrôle des finances existent, mais ne peuvent pas prétendre au statut d’ISC, car elles n’exercent qu’un contrôle interne, il s’agit des inspections et les audits internes de chaque ministère (Agriculture, jeunesse et sports, éducation nationale…) qui demeurent sous tutelle du ministre concerné, elles informent les ministres respectifs sur le fonctionnement des services, instruisent toute enquête qui lui est confiée et procèdent sur ses instructions à toutes inspections, enquêtes et études.

Nous avons à traiter dans cette étude du contrôle financier de la dépense des établissements publics. C'est un thème très difficile. Si le contrôle n'est pas une nébuleuse c'est certainement une galaxie. La vision peut être différente selon les situations. Tout dépend du point où l'observateur est situé. De la situation où nous nous trouvons.

Le contrôle des fonds publics est une composante essentielle de la démocratie, c'est aussi un enjeu économique majeur par l'importance des sommes en cause et le caractère stratégique de leur destination. Le contrôle peut se porter sur la régularité mais aussi sur l'efficience dans la mise en oeuvre des politiques publiques.

Pour aborder un domaine aussi complexe que le contrôle des dépenses, il s'avère important et même nécessaire d'essayer de définir les concepts relatifs au thème de notre étude « contrôle financier des dépenses des établissements publics »

9 Michel Power, la société de l’audit : L’obsession du contrôle, la découverte, Paris, 2005, p.91 et s.

8

8

Qu'en est-il du « contrôle » ?

En Europe, le contrôle remonte à plus de deux mille ans. Dans la grèce antique Aristote mettait déjà l’accent sur l’importance de la reddition des comptes pour la bonne administration de la cité 10 .

Le Petit Robert présente le contrôle comme le fait d'examiner une opération de façon à pouvoir établir si elle est conforme à ce qu'elle doit être ou si elle fonctionne correctement.

Au vu de cette définition, « le contrôle est une vérification de la conformité d'une opération à une norme donnée. Dans le cas des dépenses de l'Etat, la norme préétablie peut être soit une règle juridique, comptable ou budgétaire ».

Le Contrôle Financier de l'Etat est exercé sur les Etablissements Publics, Sociétés et Entreprises Publiques, à priori ou à posteriori, selon leur forme juridique et les modalités de leur gestion ainsi que sur les organismes soumis au Contrôle Financier de l'Etat en vertu d'une loi particulière 11 .

A cet effet, il existe de nombreux contrôles qui interviennent depuis « la naissance » d’une dépense jusqu'à son exécution et même à postériori. Il y a contrôle interne qui s'exerce au sein de l'administration visant à assurer une bonne application de la réglementation ; Ce contrôle est assumé par le ministère des finances, par l'intermédiaire du Contrôleur de l'Etat, le Trésorerie Générale et l'Inspection Générale des finances. Par opposition au contrôle externe, qui se réfère à une mission assurée par des institutions extérieures à l'exécution, en l'occurrence le Parlement et la Cour des Comptes.

Les préoccupations des pouvoirs publics en matière de contrôle, se sont déplacé des

aspects de régularité vers des objectifs de rationalisation de la gestion, d’utilisation optimale des ressources, et surtout, d’évaluation des résultats et des performances. Devant ces mutations, le contrôle financier de l’Etat sur les établissements et Entreprises Publiques qui date du début des années 60 (Dahir du14 avril 1960 modifié par le Dahir du 30juin 1962) s’est avéré inadapté au secteur des établissements publics. Parmi les critiques portées à ce dispositif, il y a lieu de noter :

Le contrôle est essentiellement à priori. Il s’attache essentiellement à la régularité des opérations ;

10 Stéphance Flizot, « Les relations entre les institutions supérieures de contrôle financier et les pouvoirs publics de l’Union européenne », LGDJ, 2003 et L.Philip « Panorama du contrôle des finances publiques dans le monde » in RFFP, n° 101, mars 2008, p.16. 11 Par INPBPM (Instance Nationale de Protection des Biens Publics au Maroc).

9

9

le contrôle est concentré sur une population limitée : Etablissements Publics et sociétés dont le capital est exclusivement public ;

le contrôle est axé sur la dépense ;

le texte est de portée générale et ne tient pas compte de la diversité des organismes publics.

Pour pallier aux limites de l’ancien modèle du contrôle financier institué par le Dahir du 14 avril 1960, la loi 69-00, adoptée par le parlement le 03 juillet 2003, portant réforme du contrôle financier de l’Etat sur les Etablissements Publics et autres organismes, a instauré de nouvelles modalités d’exercice du contrôle financier. Ladite réforme s’inscrit dans le cadre général de la restructuration du secteur des établissements publics, la mise en place d’un cadre institutionnel adéquat pour la concession des services publics, la dynamisation du rôle des conseils d’administration et l’orientation vers la conclusion de contrats de programme définissant, notamment, les objectifs des établissements publics en matière de performances techniques et financières.

en matière de performances techniques et financières. Parmi les apports clés de la nouvelle législation sur

Parmi les apports clés de la nouvelle législation sur le contrôle financier, on peut citer la priorité donnée par les Pouvoirs Publics au contrôle des résultats et des performances des entreprises publiques au détriment du contrôle des moyens.

Le contrôle financier de l’Etat est amené ainsi à passer d'une culture de moyens et d’une responsabilité de conformité à une culture et une responsabilité basée sur la performance. Il conduira à limiter la place du contrôle de conformité au profit d'un contrôle à posteriori visant l’efficacité de la gestion des établissements publics. A terme, le contrôle de la régularité des actes incombera principalement aux gestionnaires, entraînant une réduction substantielle du nombre de visas à priori. Le contrôleur d’Etat jouera ainsi plus un rôle d’alerte et de veille que celui d’un censeur garantissant la régularité de chaque opération. Lorsque la qualité des procédures, au sein des établissements publics, se révèlera fiable, les contrôles seront allégés.

Dans ce contexte, la réforme susmentionnée va dans le sens du développement d'une culture de contrôle de gestion. En effet, le contrôle de gestion est l'instrument clé de l'autonomie et de la responsabilité des gestionnaires. Outil de pilotage de la performance, le contrôle de gestion permettra de recentrer les établissements publics sur les actions qui contribuent le plus à l'atteinte des objectifs de la performance.

Qu’est-ce que un établissement public ?

Un établissement public (EP) est une personne morale de droit public disposant d’une autonomie administrative et financière afin de remplir une mission d’intérêt général, précisément définie, sous le contrôle de la collectivité publique dont il dépend (État, région,

10

10

département ou commune). Il dispose donc d’une certaine souplesse qui lui permet de mieux assurer certains services publics. Il ne doit pas être confondu avec un établissement d’utilité publique qui relève du droit privé.

Les EP sont soumis à trois principes :

L’autonomie : dotée de la personnalité morale, leur organisation est très variable

et ils disposent d’un budget propre

(conseil d’administration, président, directeur

)

(subventions de l’État ou des collectivités territoriales, redevances des usagers, emprunts

) ;

Le rattachement à un niveau de l’administration (État, région, département ou

commune) : afin de compenser leur autonomie en les soumettant au contrôle de ce niveau d’administration dont les modalités peuvent varier. On distingue ainsi des établissements

publics nationaux, rattachés à l’État, et des établissements publics locaux rattachés à une commune (comme les caisses des écoles et les centres communaux d’action sociale), un département ou une région. Mais l’identité de l’administration de rattachement ne détermine pas la zone géographique d’action de l’établissement public. Ainsi un établissement public local peut avoir un champ d’action à l’échelle nationale ;

La spécialité : les compétences des organes de l’EP se limitent à des compétences

clairement énumérées.

Les domaines d’intervention des établissements publics sont variés, mais la plupart remplissent une mission de nature économique ou sociale. Les Etablissements Publics jouent un rôle majeur dans la mise en oeuvre des stratégies du Gouvernement en matière sociale destinées à améliorer les conditions de vie des populations, à lutter contre la pauvreté et à créer les conditions nécessaires pour assurer un développement équilibré, durable et inclusif.

Des efforts importants ont été déployés par de nombreux EP ces dernières années pour lutter contre la pauvreté et réduire les écarts sociaux et territoriaux et pour promouvoir l’emploi. En témoignent les actions menées par les Agences de Développement Régional, les Académies Régionales de l’Education et de la Formation, les Universités, l’Office de la Formation Professionnelle et de la Promotion du Travail, l’Agence Nationale de Promotion de l’Emploi et des Compétences, les Centres Hospitaliers Universitaires et l’Entraide Nationale. Au même titre, on peut citer l’action de divers EP menée en matière de logement visant notamment la résorption des bidonvilles, la lutte contre l’habitat insalubre et celui menaçant ruine, la réduction du déficit en logements à travers une offre diversifiée et à faible coût via des programmes spécifiques en faveur de la classe moyenne et les ménages à faibles revenus et ce, en s’inscrivant dans le cadre de la réalisation des principaux objectifs de la stratégie de l’habitat et de la politique de la ville. A ceci, s’ajoute la mise à niveau du monde rural. Celui-ci continue de bénéficier d’un intérêt particulier dans l’intervention des EP à travers, en

11

11

particulier, les programmes dédiés aux routes rurales, à l’électrification et à la généralisation de l’accès à l’eau potable.

Outre la diversité des statuts des établissements publics, ce portefeuille est caractérisé par une forte implantation au niveau local et regional. sachant que c e s EP ont des zones d’intervention locale ou régionale, reflétant ainsi la contribution du portefeuille public au développement territorial du pays et son implication dans le renforcement de la déconcentration et de la décentralisation de l’action publique.

Et pourquoi un contrôle des établissements publics ?

Le Portefeuille Public, qui se caractérise par la diversité des statuts juridiques, se compose de:

244 établissements publics dont plus de 68% sont rassemblés en huit groupes sectoriels opérant notamment dans les domaines de l’agriculture, de la santé, de l’éducation, de l’urbanisme, de l’aménagement et de la distribution d’eau et d’électricité : ABH, AREF, Universités, CHU… 12

Tout d'abord, le contrôle sert à authentifier et à crédibiliser l'action de l'Etat : quand le contrôle est passé, l'Etat est engagé. Engagement au sens large : moral et juridique.

Dans ce cadre, la Direction des Entreprises Publiques et de la Privatisation (DEPP), structure du Ministère des Finances et de la Privatisation, chargée du contrôle financier de l’Etat sur les EP, jouera un rôle déterminant dans l’évaluation des performances économiques et financières des EP. L’évolution projetée permettra la mise en place d’un système de pilotage et de veille qui aura pour objectifs l’évaluation des progrès et l’analyse des écarts en ce qui concerne les performances des établissements publics, ainsi que l’identification des risques financiers et des variables s’y rattachant.

La démarche est ambitieuse, puisqu'il s'agit d'établir des objectifs précis et surtout d'en instaurer un suivi fiable, ce qui suppose la conception et l'élaboration d'indicateurs pertinents.

En tant qu’établissement public éligible au contrôle préalable (nouveau mode de contrôle financier stipulée par la loi 69-00), les AREF nous serviront de cas pratique dans cette étude d’évaluation des performances du contrôle financier de l’Etat.

12 Rapport EEP 2013

12

12

A présent, le Maroc en dépit des progrès qui restent à réaliser peut légitimement prétendre disposer d’une réglementation conforme aux normes internationales en la matière.

Aussi, entre l'objectif du contrôle qui est un objectif incontestable et les modalités de

son exercice il y’a plein à dire. De ce fait, Les services du contrôle et le domaine du contrôle sont situés entre deux extrêmes et deux dilemmes :

Le premier extrême réside dans la nécessité du contrôle: Le contrôle de

l'emploi des deniers publics est un principe fondateur des finances publiques, aucune contestation n'est donc possible à ce niveau.

D'un autre côté l'exercice du contrôle peut lui être contesté s'il n'est pas

judicieux ou parce qu'il peut contrarier la réalisation des actions publiques ou parce qu'il

peut se présenter comme étant un obstacle à l'investissement.

Ainsi le dilemme auquel le contrôle est confronté se résume dans les deux

affirmations contradictoires suivantes :

"Il y'a dans notre système trop de contrôle" : qui plus est, tatillon, encombrant, inefficace, lent,

"Il n'y a pas suffisamment de contrôle" : regardez le laxisme, les dérapages, les gaspillages, "les affaires",

Après avoir délimiter les concepts, l’intérêt de cette recherche est motivé par la raison d’atteindre les objectifs d’intégrité des deniers publics, ceci en faisant du contrôle un partenaire dynamique dans le processus de la dépense.

Nous allons ensuite poser les jalons et les déterminants de la problématique du contrôle : devant la multiplicité des concepts, des organes et des situations, quelles missions pour le contrôle financier de la dépense des établissements publics ? Que sont les insuffisances et les entraves de ce contrôle ? Quel contrôle financier pour une dépense performante au sein des AREF comme établissements publics ?

En adoptant une approche à la fois analytique et comparative, nous allons répondre à cette problématique en subdivisant notre étude en deux parties : la première sera consacrée aux conceptions et acteurs du contrôle financier de la dépense des établissements publics, la deuxième traitera Le rôle des AREF en termes de contrôle et de coordination.

13

13

14
14

14

La dépense est le moyen par lequel les établissements publics (EP) cocrétisent leurs politiques et leurs programmes d’action dans le cadre d’accomplir les missions de l’Etat et la satisfaction des besoins de la population aisi que la réalisation d’un développement économique et social.

Pour que les EP accomplissent leur mission, ceux qui sont en charge de l’exécution de la dépense doivent veiller à sa bonne utilisation. La phase ordonnateur constitue l’étape la plus importante dans l’exécution de la dépense. Les responsables sont appelés à une meilleure gestion et programmation de cette dépense pour réaliser les objectifs et les buts dans les meilleures conditions et avec efficacité et efficience.

les meilleures conditions et avec efficacité et efficience. Partant de ce constat, on a assisté à

Partant de ce constat, on a assisté à une série de réforme touchant le budget et la gestion budgétaire qui ont permis de réaliser des avancées importantes en matière de maîtrise des processus de préparation, d’exécution et du contrôle des EP, de visibilité financière et d’accessibilité à l’information financière et comptable, permettant d’améliorer significativement la transparence et la bonne gouvernance des EP marocains.

Ces réformes ont permis aussi une bonne rationalisation de la dépense publique et sa réorientation vers l’efficacité et l’efficience.Une efficacité qui ne peut se réaliser que par un usage rationnel et objectif des ressources, des moyens mis à la disposition des EP pour assurer leurs missions socioéconomiques et satisfaire les besoins de leurs populations. On parle alors de la performance de la gestion des dépenses.

Dans cette première partie, dans un premir volet, nous alons étudier le cadre juridique de l’exécution de la dépense des EP (premier chapitre), par la suite, l’intérêt au cadre budgétaire et comptable des EP nous paraît très utile (deuxièmme chapitre), enfin, cette partie srera achevée par une évaluation du cadre d’exécution de la dépense des EP (troisièmme chapitre).

15

15

Chapitre1: Le cadre juridique de l’exécution de la dépense

Les dépenses publiques sont l’ensemble des charges réalisées par les administrations publiques en vue de la satisfaction des besoins exprimés par les citoyens et pour répondre à la demande sociale. L’appréciation des besoins se fait au niveau national et aussi aux différents niveaux de l’administration territoriale.

aux différents niveaux de l’administration territoriale. L’objet du présent chapitre est de décrire les

L’objet du présent chapitre est de décrire les différents processus couvrants la gestion de la dépense publique, dont le système d’exécution de la dépense (section 1), le système du contrôle de la dépense (section 2).

Section1 : Le système d’exécution de la dépense

Si l’initiation de la dépense publique demeure, relativement, de la responsabilité exclusive de l’ordonnateur, d’autres acteurs sont impliqués dans le circuit de la dépense depuis l’engagement juridique. Ce circuit présente l’ensemble des actions afférentes à la dépense du point de vue engagement réel des deniers de l’État. Il aborde les tâches depuis l’expression des besoins au règlement de la dépense.

Elle est exécutée suivant un procédé qui découle du Règlement Général sur la Comptabilité Publique (RGCP) et qui se matérialise en ordre chronologique en quatre étapes comprenant l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement.

L’exécution d’une dépense publique est soumise à certaines conditions ayant pour objet d’assurer une gestion saine et rationnelle des fonds publics.

Paragraphe 1 : Le processus d’exécution des dépenses publiques

Le processus d’exécution des dépenses publiques, dont les EP font partie, se déroule en quatre phases : les trois premières phases relèvent de l’ordre administratif, par contre la dernière relève de l’ordre comptable.

1. Les phases administratives :

Les trois premières phases relèvent de la responsabilité exclusive de l’ordonnateur. Les ordonnateurs sont essentiellement des administrateurs actifs, ils sont préposés à la direction des différents services et organismes publics, notamment les établissements

16

16

publics. Leurs attributions financières ne sont que le complément de leurs attributions administratives 13 .

Le décret royal 21/04/1967 portant règlement de la comptabilité publique détermine la qualité de l’ordonnateur en précisant dans son article 3 « est ordonnateur public pour engager, constater, liquider ou ordonner soit le recouvrement d’une créance soit le paiement d’une dette » 14 .

 

1.1.

La phase d’engagement :

   

Aux termes de l’article 33 du décret royal du 21/04/1967 l’engagement est « l’acte

par lequel l’organisme public crée ou constate une obligation de nature à entraîner une charge ».

Exemples : Contrat de marché, nomination d’un fonctionnaire…

A

ce

titre,

l’ordonnateur

doit

respecter

dans

cet

engagement

les

règles

de

la

comptabilité publique (autorisation, contrôle, règlement

.).

1.2.

La phase de liquidation :

 

C’est une phase qui a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense, au vu des titres établissant les droits acquis des créanciers 15 . De ce fait, La liquidation permet d’évaluer le montant final des dépenses occasionnées par la décision de l’ordonnateur.

1.3.

La phase d’ordonnancement :

 

L’ordonnancement 16 est l’acte administratif donnant, conformément aux résultats de la liquidation, l’ordre de payer la dette de l’EP et ainsi de tout organisme public. Cet acte incombe à l’ordonnateur.

2. La phase comptable : le paiement

 

Le paiement est l’acte par lequel l’organisme public se libère de sa dette. Le paiement relève de la responsabilité exclusive du comptable, le comptable va contrôler l’ordonnateur

en vertu de l’article 11 du DR du 21/04/1967, lorsque le comptable reçoit de l’ordonnateur une ordonnance ou un mandat de paiement il doit avant exécution, en contrôler la régularité juridique. Ce contrôle porte sur :

13 Mohammed Marakat, les finances publiques, édition 2010

14 Décret royal 21/04/1967 portant règlement général de la comptabilité publique

15 Article 34 du décret royal n°330-66 du 21 avril 1967 portant RGCP.

16 Le concept d’ « ordonnacement » équivaut à celui du « mandatement » avec la seule différence que le premier s’utilise au niveau des ordonnateurs principaux et le second au niveau des ordonnateurs secondaires.

17

17

La qualité de l’ordonnateur ou de son délégué

La disponibilité du crédit

L’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent ;

La justification des services fait 17

 

L’exactitude des calculs de liquidation ;

 

L’intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des

 

justifications ;

Le respect des règles de prescription et de déchéance 18 ;

 

Le caractère libératoire du règlement.

 

Si le comptable constate, lors de ses contrôles, une irrégularité sur l’un des points énumérés, il est obligé de refuser d’effectuer le paiement. Dans le cas contraire sa responsabilité serait mise en jeu. En vertu de l’article 91, si l’ordonnateur requiert qu’il soit passé outre, par écrit et sous sa responsabilité, le comptable dont la responsabilité se trouve alors dégagée, procède au visa pour paiement et annexe, à l’ordonnance ou au mandat, copie de sa déclaration et l’ordre de réquisition.

Notons qu’une série de modifications ont été apportées au régime de responsabilité des comptables publics en vertu de la loi des finances 2005. Ainsi avec ¨suppression du contrôle de la justification du service fait, du respect des règles de prescription et de déchéance, le jugement des comptes (par les juridictions financières) devient une pure formalité 19 .

Paragraphe

2 :

Fonctions

et

responsabilités

des

acteurs

de

la

dépense

En fait, la gestion des finances des établissements publics nécessite une grande rigueur de la part de tous les intervenants en vue d’assurer le bon emploi des fonds publics.

L’exercice des fonctions qui en découlent doit nécessairement être assorti d’un régime de responsabilité. Or, force est de constater que la législation actuelle ne répond pas à cette exigence. En effet, seul le régime de responsabilité des comptables publics à été défini par le dahir du 2 avril 1955. Or, bien que le décret royal du 21 avril 1967 dispose dans son article 7

17 Supprimé en vertu de la loi des finances 2005

18 Supprimé en vertu de la loi des finances de 2005.

19 Rapport de la cour des comptes 2007.

18

18

que « les ordonnateurs encourent à raison de l’exercice de leurs fonctions les responsabilités prévues par les lois et règlement en vigueur ».

Il en est de même pour la responsabilité des contrôleurs des engagements de dépenses et des contrôleurs financiers (contrôleurs d’Etat), conclut la note de présentation du projet de loi n°61 99 relative à la responsabilité des ordonnateurs, les contrôleurs et les comptables publics élaborée par le ministère des finances. La loi précitée a essayé de combler ce manque.

   

1. Fonctions et responsabilité des contrôleurs :

 

1.1.

La fonction des contrôleurs :

Selon l’article 2 de la loi n°61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs des contrôleurs et des comptables publics, on entend par contrôleur, tout fonctionnaire ou agent chargé, en vertu de la législation et de la règlementation en vigueur 20 :

Soit du contrôle des engagements des dépenses de l’Etat, d’une collectivité locale ou

d’un groupement ;

 

publics.

Soit du contrôle financier de l’Etat exercé sur les établissements et entreprises

1.2.

La responsabilité de contrôleurs :

Les missions des contrôleurs se différencient d’un organisme à un autre. En vertu de l’article 54 de la loi n° 62-99 formant code des juridictions financières, les contrôleurs sont passibles des sanctions prévues en matière de discipline budgétaire et financière.

L’article 55, plus précisément, dispose tout contrôleur des engagements de dépenses et tout contrôleur financier ainsi que tout fonctionnaire ou agent placé sous les ordres d’un contrôleurs des engagements de dépenses ou d’un contrôleur financier ou agissent pour leur compte, sont passibles des sanctions prévues (…) s’ils n’exercent pas les contrôles qu’ils sont tenus d’effectuer sur les actes d’engagement des dépenses, conformément à la règlementation en vigueur, pour s’assurer de 21 :

La disponibilité des crédits ;

La disponibilité des postes budgétaires ;

Le respect des règles statutaires régissant les recrutements, les nominations et les

promotions de garde ;

20 Loi 61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables

21 Loi 62-99 formant code des juridictions financières

19

19

La conformité du projet de marché aux décisions des commissions de jugement des

offres ;

La production par l’ordonnateur du certificat administratif ou d’un rapport justifiant

le recours au marché négocié ou, le cas échéant, de la décision de l’autorité supérieure

compétente ;

La qualité des personnes habilitées en vertu de la règlementation en vigueur à l’effet

de signer les propositions d’engagement de dépenses ;

 2. Fonctions et resposabilités des ordonnateurs : Ce nouveau cadre consiste à 22 :
2. Fonctions et resposabilités des ordonnateurs :
Ce nouveau cadre consiste à 22 :
 Instituer
un
cadre
juridique
définissant
clairement
les

Que le montant de l’engagement proposé porte sur la totalité de la dépense à laquelle

l’administration ou l’organisme concerné s’oblige.

L’exécution des opérations financières est confiée à deux ordres d’acteurs distincts et séparés ; les ordonnateurs et les comptables est fort ancien. L’article 4 du décret royal du 21 avril 1967 dispose « les fonctions d’ordonnateur et de comptable sont incompatible ».

Le principe de séparation des ordonnateurs et comptable répond à un double objectif :

séparation de tâche et contrôle. Cette dichotomie se justifie d’une part par la volonté d’éviter les malversations et fraudes et d’autre part, par le souci de meilleure garantie de compétence du fait de la distinction des fonctions d’ordonnateurs et de comptable. Si ce principe connaît un champ d’application très vaste, dans certaines hypothèses, il se trouve écarté, cas des dépenses présentant un caractère mécanique (traitement des fonctionnaires, dépenses et factures sans ordonnancement, exemple : électricité, téléphone).

Vers un nouveau cadre juridique définissant clairement les responsabilités des ordonnateurs la loi n° 61-99 du 3 avril 2002.

responsabilités

respectives des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables publics ;

Déterminer les droits des ordonnateurs et des comptables publics lorsque

leur responsabilité est mise en cause, en leur offrant notamment la possibilité d’en atténuer

les effets (décharge et remise gracieuse), chaque fois que cela est justifié.

En vertu de l’article 3 de la loi, chaque ordonnateur contrôleur ou comptable public est responsable des actes qu’il a pu exécuter depuis la date de sa nomination jusqu’à celle de cessation de ses fonctions.

22 Loi 61-99, op.cité

20

20

S’agissant

des

ordonnateurs

(ordonnateurs

de

droit,

l’ordonnateur

désigné,

l’ordonnateur délégué, le sous-ordonnateur et leurs suppléants) ils sont personnellement

responsables de :

Respect des règles d’engagement, de liquidation et l’ordonnancement des dépenses

publiques ;

Respect de la règlementation relative aux marchés publics ;

3. Fonctions et responsabilités des comptables :

1.4. La fonction du comptable :

Respect de la législation et de la règlementation relative à la gestion du personnel ;

Ordres de réquisition dont ils ont fait usage en matière de paiement des dépenses

publiques en vertu de la règlementation en vigueur ;

Respect des règles relatives à la constatation, à la liquidation et à l’ordonnancement

des créances publiques ;

Recouvrement des créances publiques dont ils ont éventuellement la charge en vertu

de la législation en vigueur ;

Respect des règles de gestion du patrimoine de l’organisme public dont ils sont

ordonnateurs.

L’exécution des dépenses publiques nécessite l’implantation des comptables sur tous les points du territoire national et même à l’étranger.

Les comptables publics assurent la direction et la responsabilité des postes comptables. Ils sont classés en plusieurs catégories correspondant à des spécialisations dans différents natures d’opérations financières. On distingue à ce titre.

Depuis la création du service en 1916 et à l’instar du modèle français, le Trésorerie général, est à la tête de la hiérarchie du trésor. A ce titre il commande et dirige tous les services placés sous ses ordres. L’article 66 du DR du 21/04/1967 lui reconnaït expressément la qualité du comptable supérieur du royaume. Il est donc le comptable principal du budget de l’Etat. C’est-à-dire il est chargé de centraliser toutes les opérations résultant de l’exécution des lois de finance et de présenter son compte de gestion au juge des comptes.

Ce comptes aditionne toutes les écritures proposer au T.G. et celles des receveurs des finances, le résultat ainsi obtenu permet de faire fonctionner le compte général du royaume

21

21

qui servira de base à l’élaboration du projet de loi de règlement qui permettra au parlement de s’assurer de la bonne exécution de la loi des finances qu’il a votée.

Selon l’article 41 de la loi n° 62-99 formant code des juridictions financières « est comptable de fait toute personne qui effectue sans y être habilité par l’autorité compétente, des opérations de recettes, de dépenses, de détentions et de maniement de fonds ou de valeurs appartenant à l’un des organismes publics soumis aux contrôles de la cour, ou qui, sans avoir la qualité de comptable public, procède à des opérations portant sur des fonds ou valeurs n’appartenant pas aux dits organismes, mais que les comptables publics sont exclusivement chargés d’exécution en vertu des lois et règlements en vigueur » 23 .

1.5. La responsabilité du comptable :

Les

comptables

publics

des

établissements

publics

sont,

sauf

La conservation des fonds et valeurs dont ils ont la garde ;

Paiement qu’ils effectuent ;

Ils ont en outre la responsabilité de la vérification de :

La qualité de l’ordonnateur, de son délégué ;

La disponibilité des crédits ;

L’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent ;

réquisition

régulièrement prise par l’ordonnateur, personnellement et pécuniairement responsable de :

La position des comptes externes de disponibilité qu’ils surveillent ou dont ils

ordonnent les mouvements ;

L’encaissement régulier de la dépense portant sur la justification du service fait,

l’exactitude des calculs de liquidation, l’existence du visa préalable d’engagement, le respect

des règles de prescription et de déchéance et le caractère libératoire du règlement ;

La production des pièces justificatives qu’ils sont tenus d’exiger avant le paiement de

dépenses en application de la règlementation en vigueur.

Il est prévu même que les agents comptables des établissements publics soumis au contrôle financier de l’Etat sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles prévus par la règlementation en vigueur en vue s’assurer :

23 Loi 62-99, op.cit.

22

22

De la présentation des pièces justificatives régulières établissant la réalité des droits

du créancier et du service fait ;

Du paiement au véritable créancier ;

Du visa préalable du contrôleur financier lorsque ce visa est requis ;

Du recouvrement des recettes lorsque le dit recouvrement leur est confié en vertu de

la réglementation en vigueur.

leur est confié en vertu de la réglementation en vigueur. Ils sont en outre tenus de

Ils sont en outre tenus de s’assurer de la production d’une réquisition régulière établie par la direction de l’établissement public.

En somme, la shéma ci-après illustre le processus d’exécution et du contrôle des dépenses publiques 24 :

24 Mohammed Marakat, les finances publiques, édition 2010

23

23

Section2 : Le système du contrôle financier de la dépense

S’agissant du contrôle interne, comme système global du contrôle qui s’exerce au sein de l’administration, visant à assurer une bonne application de la réglementation et des procédures en matière financière par opposition au contrôle externe qui se réfère à une mission assurée par des institutions extérieures à l’exécution, en l’occurrence le parlemant et la cour des comptes 25 .

le parlemant et la cour des comptes 2 5 . Paragraphe 1 : Le contrôle interne

Paragraphe 1 : Le contrôle interne

1. Le cadre juridique du contrôle financier :

Le contrôle financier a été introduit au Maroc pour la première fois par le décret du 16 avril 1917. Les dispositions de ce décret ont été reprises par un dahir du 9 juin 1917. C'est le seul organisme de contrôle où la puissance coloniale s'est empressée de créer au Maroc alors que les autres corps ont été assurés par les organes de contrôle métropolitains. Cependant, ce contrôle depuis sa création et jusqu'en 1920, n'a pas fonctionné pour diverses raisons, notamment l'état de guerre qui opposait la résistance marocaine à la puissance coloniale.

C'est ainsi qu'intervient le dahir du 20 décembre 1921 qui consacre officiellement le contrôle des engagements de dépenses (CED) sur insistance de la Cour des Comptes française.

Le texte de 1921 a été réformé par le dahir du 5 septembre 1959, puis par celui du 21 février 1969 et enfin par le décret du 30 décembre 1975 qui est actuellement en vigueur.

En 2001, un nouveau décret qui complète et modifie celui de 1975 a été mis en vigueur en vue de le moderniser et de lui permettre de répondre aux préoccupations des pouvoirs publics.

L’évaluation des performances dans le secteur public est un modèle qui tend à s’ériger en standard dans les pays industrialisés. Nombreux d’entre eux s’y sont engagés depuis plusieurs années. En adoptant la loi n°69-00 relative au contrôle financier de l’Etat sur les établissemnts publiques et autres organismes, le Maroc entend rejoindre ce mouvement. Cette loi constitue l’aboutissement d’une série de tentatives visant à modifier le dahir n° 1- 59-271 du 14 avril 1960 organisant le contrôle financier de l’Etat sur EP.

25 Benbrik Abdelali, Inspecteur général des finances, le contrôle interne, Revue AL-MALIYA, avril 2001, 26, p.31.

24

24

La loi n° 69-00 assoit le dispositif juridique nécessaire à un contrôle axé sur la performance. Pour autant, aussi nécessaire soit-il, ce dispositif reste insuffisant, s’il n’est pas accompagné d’une modernisation plus soutenue de l’administration.

C’est en 2004 que la loi est entrée en vigueur en se basant sur la généralisation et la modulation du contrôle ainsi que la clarification des pouvoirs des dirigeants et des contrôleurs. Ce contrôle financier s’inscrit avec les autres organes de contrôle interne et externe des établissements publics, dans une dynamique d’équilibre des pouvoirs sans pour autant empiéter sur les prérogatives des organes d’orientation et de gestion.

Le contrôle financier de l’Etat est assuré par trois nouveaux organes :

Avant de traiter des modalités d’exercice du nouveau type de contrôle ainsi que de ses répercussions sur les établissements publics, il est opportun de présenter la notion du contrôle des EP, ainsi que la réforme de ce contrôle financier telle que prévue par la législation en vigueur.

2. La forme et la structure du contrôle financier :

Les missions du contrôle sont multiples. Il s’agit d’assurer le suivi régulier de la gestion, d’apprécier sa qualité (contrôle de performance), de veiller à la régularité des opérations économiques et financières, et d’ouvrer à l’amélioration des systèmes d’information et de gestion des établissements contrôlés 26 .

Les vertus de cette réforme résident dans la généralisation du contrôle, la modulation et la pertinence du contrôle et la dynamisation et la clarification des pouvoirs au sein de l’établissement. La réforme s’inspire fortement des principes régissant¨ le gouvernement d’entreprise¨ (corporate gouvernance).

Le contrôleur de l’Etat : il assure le contrôle préalable ou le contrôle d’accompagnement dans le cadre de certains actes définis par le ministre chargé des finances. Le trésorier payeur : il est nommé auprès des établissements publics soumis au contrôle préalable. Il vérifie la régularité des dépenses. Il peut être habilité à contrôler les recettes.

Or, dans quelle mesure ce nouveau dispositif de contrôle, d’ailleurs pertinent, permet-il de limiter les dysfonctionnements structurels que marquent aujourd’hui la gestion des EP au Maroc (phénomènes bureaucratiques, laxisme, gaspillage…) et assurer une bonne gouvernance globale au sein de ces organismes ?

26 Loi n°69-00 du 11 novembre 2003 sur le contrôle financier de l’Etat sur les entrprises publiques et autres organismes, B.O. n°5170 du 18 décembre 2003.

25

25

En vertu de la loi n°69-00 que le contrôle financier sur les établissements publics vise à instaurer un système de contrôle novateur et moderne qui tranche avec le système de contrôle traditionnel de régularité. Ce contrôle de conformité devrait être plus efficace, en outre il doit contribuer à la réalisation des objectifs tracés aux et par les établissements publics ainsi qu’une gestion rationnelle, l’optimisation de l’utilisation des ressources, l’évaluation des résultats et des performances et de la prévention contre les risques.

Le contrôle financier doit privilégier la conformité, la performance et la prévention des risques ainsi que la dynamisation de la gestion et du système de gouvernance des établissements publics, permettant à ces derniers d’agir en tant qu’acteurs économiques et sociales dans un cadre transparent et responsabilisant. Cette gouvernance efficace des EP est recherchée par la mise en place effective d’un système d’information, de gestion et de contrôle interne comportant : un statut du personnel, un organigramme, un manuel des procédures, un règlement des marché, une comptabilité permettant l’établissement d’état de synthèse réguliers, sincères et certifiés par un ou plusieurs auditeurs externes habilités à exercer la profession de commissaire aux comptes ainsi qu’un plan pluriannuel 27 .

Le contrôle financier de l’E sur les EP gagnerait en efficacité avec :

Le renforcement et l’amélioration de la gouvernance.

Ces objectifs sont tracés par l’établissement de chartes, de manuels des normes et diligences et de guide visant la normalisation et l’harmonisation des contrôles à effectuer par les agents de contrôle.

Aussi, la loi 69-00 a introduit de nouveaux modes opératoires tels que le comité d’audit issu de l’organe de gouvernance des EP, a également consacré la contractualisation des relations entre l’E et les EP pour favoriser une meilleur visibilité, une transparence et une responsabilité accrues auprès des différents acteurs concernés.

La segmentation des EP du point de vue de leur positionnement et leur besoin en

termes de contrôle.

L’organisation des réunions avec les dirigeant des EP pour faire le point sur leur

performance et proposer des axes d’administration de la gestion notamment la perspective de généralisation du dispositif du contrôle et mesurer son efficacité au regard des enjeux stratégiques des EP, de leur mode de gouvernance et de la nécessité de renforcer leurs

performances opérationnelles.

27 Loi 69-00, op. Cit.

26

26

2.1.

Le

contrôle

financier

d’accompagnement :

préalable

et

le

contrôle

Le contrôle préalable (contrôle de régularité), réservé aux établissements publics, tout en restant un contrôle à priori a connu des changements importants, notamment l’instauration de l’obligation de la publication des comptes des EEP, l’élargissement de l’obligation de communication de l’information, l’obligation du Contrôleur d’État de donner son avis sur toute opération de gestion et de produire un rapport annuel.

2.2. La structure du contrôle financier :

Assouplissement et rationalisation de la dépense.

Responsabilisation des ordonnateurs.

Moralisations des relations entre l’administration et ses partenaires.

Redéfinition des conditions de nomination et d’affectation des contrôleurs

Le contrôle d’accompagnement (contrôle de performance), réservé à certains établissements publics dotés d’instruments de gestion et de contrôle interne fiable, et aux sociétés d’État à participation directe, est l’élément novateur de la réforme 28 .

Le contrôle financier préalable, que subissent les AREF, est un contrôle visant la régularité budgétaire des dépenses publiques et d’information des conditions d’exécution du budget et d’assistance à la gestion des deniers publics.

Des réformes révolutionnaires ont été entamées en la matière. Ces réformes s’inscrivent dans une démarche stratégique marquée par la fixation des objectifs et cibles, modernisation des structures, simplification des procédures, transparence, intégration et pilotage.

Cette instance de contrôle est réformée par le décret du 31 décembre 2001 dans le cadre de la modernisation et l’amélioration des prestations de l’administration par les mesures suivantes :

Adaptation du CED aux nouvelles réformes législatives et réglementaire (LOF,

juridictions financières, responsabilité des ordonnateurs et des comptables).

Précision des attributions en matière de la centralisation de la comptabilité des

crédits, des effectifs budgétaires et des engagements de dépense

Précision des attributions du première ministre en cas de refus de visa prononcé par

les instances de contrôle.

28 Etude d’évaluation de la gestion de finances publiques, groupe de travail national du Ministère des Finances et de la Privatisation au Maroc et de la Banque mondiale, Mars 2007

27

27

Le CED est venu pour répondre à des impératifs d’ordre pratique en allégeant le contrôle préalable et éviter la navette des dossiers de propositions d’engagement :

A- Le visa avec observation :

L’article engagement 29 :

4

du

décret

2001

stipule

que

le

CED

intervient

préalablement

à

tout

Ou par un refus de visa motivé par les instances de contrôle.

La commission des marchés (pour contrat marché)

Par un visa donné sur la proposition d’engagement de dépenses

Par un visa avec observation, porté sur la proposition d’engagement de dépenses,

sans que ce visa soit suspensif de paiement selon d’article 11, ces observations « sont

formulées de manière précise ». l’ordonnateur responsable est tenu de les satisfaire.

(

Par l’apposition d’une mention de certification dans les conditions prévus à l’article 5

dépenses payées sans ordonnancement préalable).

Si l’ordonnateur maintient la proposition d’engagement, le ministre de tutelle saisit le contrôleur général pour information ou confirmation dudit refus.

Si le contrôleur général infirme le refus du visa, il prescrit au contrôleur de viser la proposition, s’il le confirme, le ministre concerné peut solliciter l’intervention du première ministre.

Si le refus du visa est motivé par l’indisponibilité des crédits ou de postes budgétaires ou non-respect des dispositions législatives, le première ministre peut par décision, passer outre à ce refus de visa tout en consultant au préalable suivant le cas :

Une commission présidée par le secrétaire général du gouvernement et comprenant

les représentant du ministre concerné, du ministre des finances, du ministre chargé de la fonction publique, du contrôleur général des engagements des dépenses (pour acte relatif au

personnel de l’Etat).

En vertu de l’article 5 du décret 2001, les ordonnateurs sont tenus de notifier avec l’approbation du visa les références du CED apposé sur l’acte. L’objectif étant de garantir la loyauté et la sécurisation du contractant.

B- L’adoption du mécanisme du visa comptable simplifié :

Pour les indemnités services au personnel et le matériel ne dépassant pas 2000 dh et 5000 dh respectivement, le contrôleur d’Etat vérifie seulement la disponibilité de crédit et

29 Décret 2001

28

28

l’imputation budgétaire et octroie le visa dans deux jours. Cette mesure consiste à alléger le contrôle préalable des dépenses publiques.

C- L’extension du mécanisme du visa collectif :

Concerne les actes de dépenses permanentes (décision de recrutement de personnel, contrat de bail, contrat d’entretien de matériel et mobilier, contrat d’abonnement aux journaux et revues…) crées au moyen d’actes visés auparavant par le CE et ne sont pas limités du durée, sont présenté au CE au début de l’année budgétaire sous forme d’état récapitulatif d’engagement des actes en cours de validité pour un visa collectif.

La tenue de la comptabilité des engagements de dépenses au niveau des CPED.

Regroupement des structures chargées du contrôle.

D- La refonte de la tenue de la comptabilité des engagements de dépenses :

Ces dispositions permettant de mieux informer le ministre des finances sur les conditions d’exécution du budget :

La tenue au niveau des CCED d’une comptabilité des effectifs budgétaires et d’une

double comptabilité aussi bien des crédits gérés par les ordonnateurs que les sous-

ordonnateurs.

La comptabilité des effectifs budgétaires des personnels de l’Etat dont ils assurent le

contrôle interne et le suivi.

3. Le rapprochement entre la TGR et le CED :

Le rapprochement fonctionnel et organisationnel entre la TGR et le CED engagé en 2006 a impulsé une nouvelle dynamique de contrôle. Ce rapprochement consiste à regrouper les contrôles de régularités et de validité dans un seul pôle de compétence du contrôle d’exécution des dépenses de l’Etat.

Ainsi, pour remédier aux dysfonctionnements du système du contrôle financier, les axes de réforme sont fondés sur trois postulats et piliers 30 :

Introduction du contrôle modulé de la dépense et développement des capacités de

gestion des ordonnateurs.

Prérequis de la transition permettant d’évoluer progressivement vers le système

cible.

Cette réforme doit passer par des mesures d’accompagnement :

30 « Contenu et modalités de mise en œuvre du chantier intégration TGR-CED et évolution du contrôle », réforme du contrôle de la dépense publique, revue Al Malya spécial n°3, février 2007, ministère des finances, P.18.

29

29

Le transfert de compétences aux ordonnateurs en matière de contrôle interne et de

revalorisation de leur fonction et responsabilité financière et budgétaire.

La substitution progressive du contrôle hiérarchisé de la dépense au contrôle

exhaustif et systématique de l’engagement, au fur et à mesure du développement de la capacité de gestion des ordonnateurs.

La réalisation, par la logique de certification de l’IGF, d’audit régulier du niveau de

maturité de gestion des ordonnateurs.

 La généralisation du contrôle à postériori à confier à l’IGF.  La mise en
 La généralisation du contrôle à postériori à confier à l’IGF.
 La mise en œuvre de l’évaluation de la performance des services gestionnaires.
4.1.
A- Dispositif juridique de la DEPP :
 Organisation et attributions :
-
 Contrôle
Financier
de
l'Etat
sur
les
entreprises
publiques
et
organismes :
-

4. Les acteurs du contôle interne:

Le contrôle de la direction des établissements publics et de privatisation :

En application de l’article 33 de la loi organique n° 7-98 relative à la Loi de Finances, promulguée par le dahir n° 1- 98-138 du 7 Chaabane 1419 (26 novembre 1998) telle qu’elle a été modifiée et complétée, la DEPP a élaboré le premier rapport sur le secteur des EEP qui a accompagné le projet de loi de finances pour l’année budgétaire 2007.

Le cadre d’intervention de la DEPP est régi par les textes législatifs et réglementaires suivants :

Décret n° 2-03-04 du 2 juin 2003 modifiant et complétant le décret n° 2-78-539 du

22 novembre 1978 relatif aux attributions et à l'organisation du ministère des finances.

autres

Loi n° 69-00 relative au contrôle financier de l’Etat sur les entreprises publiques et autres organismes, promulguée par le Dahir n° 1-03-195 du 11 novembre 2003 ;

- Décret n° 2-02-121 du 19 décembre 2003 relatif aux Contrôleurs d’Etat, Commissaires du Gouvernement et Trésoriers Payeurs auprès des entreprises publiques et autres organismes.

Gestion déléguée des services publics :

- Loi n° 54-05 relative à la gestion déléguée des services publics, promulguée par le Dahir n° 1-06-15 du 14 février 2006.

30

30

Normalisation Comptable :

- Loi n° 38-05 relative aux comptes consolidés des établissements et entreprises publics, promulguée par le Dahir n° 1-06- 11 du 14 février 2006 ;

- Décret

Comptabilité.

2-88-19

du

16

novembre

1989 instituant

le Conseil National de la

B- Missions de la DEPP :

Exercice du contrôle financier;

Surveillance du portefeuille public;

Mise en œuvre du programme de privatisation des entreprises publiques;

Suivi des opérations de transfert réalisées ;

Pilotage des audits externes des EEP;

Normalisation Comptable.

La mission de base de la DEPP est d’exercer le contrôle financier de l’Etat sur les Etablissements et Entreprises Publics (EEP) en application des dispositions de la loi n° 69-00 précitée.

Cependant, d’autres missions aussi importantes ont été confiées, par voie réglementaire, à cette Direction et qui ont abouti à l’élargissement de son champ d’intervention, qui couvre désormais un large éventail d’actions en rapport direct ou indirect avec le secteur des EEP.

Les pôles de compétence de la DEPP se résument dans les fonctions essentielles suivantes :

Accompagnement des opérations de gestion déléguée et de partenariat Public/Privé;

Participation aux actions de réformes sectorielles et de restructuration des EEP;

Les structures opérationnelles de la DEPP sont chargées de l’examen, de l’approbation et du visa de certains actes de gestion des EP, étant précisé que ces structures sont fortement impliquées, directement ou indirectement, dans le traitement d’autres dossiers dont le pilotage est assuré par les structures fonctionnelles.

Parmi les actes spécifiques concernant les structures opérationnelles, de citer :

il

y

a lieu

L'examen et l’approbation des budgets des EP ;

Le visa des marchés conclus par les EP ;

Le visa de divers actes se rapportant, notamment, à la gestion du personnel.

31

31

4.2. Le contrôle hiérarchique :

C’est un contrôle opéré à tous les niveaux de la hiérarchie sur les fonctionnaires subordonnés en vue d’évaluer la qualité de leur gestion et de leur tâche ainsi que leur performance.

En matière comptable par exemple, le contrôle hiérarchique se présente sous trois aspects :

les arrêtés de caisse, soit en cours ou en fin d’année ;

le contrôle sur pièces ;

le contrôle sur place ;

Le contrôle de performance.

4.3. Le contrôle des comptables sur les ordonnateurs :

L’exécution budgétaire est dominée par le souci du contrôle ; d’où la nécessité d’effectuer les opérations financières et techniques selon des règles homogènes de forme et de fond 31 .Ce contrôle s’opère aussi bien en matière de recette qu’en matière de dépenses. L’article 10 du DR du 21/4/1967 dispose que les comptables assignataires sont tenus d’exercer le contrôle de la régularité de la perception et de l’imputation ainsi que la vérification des pièces justificatives. En matière de dépenses, les comptables assignataires sont tenue en vertu de l’article 11 d’exercer le contrôle de la validité.

Lorsqu’à l’occasion de son contrôle, le comptable assignataire constate une omission ou une erreur matérielle dans les pièces produites ou lorsque ces pièces sont irrégulières, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur.

Il est possible que l’ordonnateur qui ordonne la dépense, passe outre le refus du comptable. Mais pour ce faire l’ordonnateur doit produire une réquisition libérant le comptable de toute responsabilité.

Or, le comptable assignataire doit refuser de déférer aux ordres de réquisition lorsque la suspension de paiement est motivée par :

l’absence ou l’indisponibilité ou l’insuffisance des crédits ;

le défaut de caractère libératoire du règlement ;

l’absence du visa d’une ordonnance ou d’un mandat par le contrôleur d’Etat.

31 Jacques Magnet, « Eléments de comptabilité publique », LGDJ, 1991.

32

32

En cas de refus de la réquisition, le comptable rend immédiatement compte au ministre finances.

Dans ces différents cas, seul le Premier ministre peut décider d’effectuer le paiement en statuant par décret après avis du ministre des finances.

4.4. Le contrôle des inspections :

Les inspections comme leur nom l’indique sont des corps spéciaux d’inspection qui dépendent directement de leurs ministères. On distingue trois types d’inspections :

-l’inspection générale des finances (IGF) ;

-les inspections générales des ministres (IGM) ;

-l’inspection générale de l’administration territoriale (IGAT).

A- L’inspection générale des finances :

L’Inspection générale des finances est un corps supérieur d’inspection créé par le Dahir n° 1.59.269 du 14 avril 1960 qui fixe de manière précise ses attributions, missions et prérogatives. Ce corps supérieur d’inspection qui dépend directement du ministère des finances est composé d’inspecteurs des finances. Il est calqué sur le modèle français de 1816.

L’IGF dispose de pouvoirs d’investigation extrêmement larges. Les inspecteurs des finances sont placés sous l’autorité d’un inspecteur général qui relève directement du ministre. A cet effet, l’I.G.F a pouvoir pour :

Effectuer les vérifications des services de caisse et de comptabilité des comptables

publics ;

Contrôler la gestion des comptables publics et, de façon générale les Organes de

contrôle et leur rôle dans la lutte contre la corruption.

En plus des missions qui lui sont dévolues en vertu du dahir portant sa création, l.’IGF se charge de :

Auditer et émettre une opinion sur la légalité et la sincérité des comptes des projets

financés par les Gouvernements étrangers ou par des organismes financiers internationaux ou régionaux dans le cadre de la coopération bilatérale ou multilatérale:

Auditer et certifier les capacités des ordonnateurs conformément aux dispositions

du décret n° 02.70.1235 en date du 4 novembre 2008 relatif au contrôle des dépenses de l’Etat, qui vise à alléger le contrôle à priori et à renforcer le contrôle à posteriori, et ce pour

passer d’un système de contrôle de la légalité et la conformité à un système de contrôle et d’audit des performances des organes gestionnaires ;

Auditer les actions réalisées dans le cadre de l’Initiative Nationale de Développement

Humain en partenariat avec l’Inspection générale de l’administration territoriale, et ce en

33

33

vertu des dispositions de l’article 13 du décret n°02. 05. 1017, en date du 19 juin 2005 relative aux modalités d’exécution des dépenses du compte spécial de l’INDH ;

Auditer la performance des organes de gestion dans le cadre de la nouvelle approche

de gestion du budget, basée sur la globalisation financières, la déconcentration, la contractualisation et le partenariat ;

Faire des investigations en fonction des doléances que l’IGF reçoit ;

Faire des études financières, évaluer les programmes et les politiques publiques

pour confirmer l’atteinte des objectifs tracés à priori et les comparer aux résultats réalisés.

-

-

-

L’Inspection Générale des Finances intervient selon un programme de travail annuel approuvé par le ministre de l’Economie et des Finances et selon une approche basée sur les risques potentiels.

Lors de l’audit et du contrôle de gestion, auquel sont soumis les services mentionnés ci-dessus, les inspecteurs s’assurent de la légalité et la sincérité des opérations incluses dans

leurs comptes, ainsi que la réalisation effective des services fournis, les fournitures livrées et les travaux effectués. Les inspecteurs évaluent les résultats atteints en comparaison avec les objectifs tracés et les moyens utilisés et s’assurent que le contrôle interne, les systèmes d’information et les procédures appliquées garantissent, au sein de l’organisme, une gestion optimale des ressources, et de leurs utilisations ainsi que la protection de son patrimoine. Les inspecteurs finalisent leurs rapports, après l’épuisement par les services soumis à l’inspection de la procédure du droit de réponse durant 15 jours suivant la réception du rapport. Selon la nature et la gravité des observations contenues dans les rapports, ceux-ci sont adressés au:

Ministre en question, le service soumis à l’inspection et aux parties dans le cas d’un dysfonctionnement de gestion.

La Cour des comptes pour tout ce qui concerne la discipline budgétaire et financière.

Les organes judiciaires lorsqu’il s’agit de dysfonctionnements graves nécessitant le déclenchement d’un procès.

Il est à noter que le rôle de l’Inspection générale des finances n’est pas uniquement répressif, mais également préventif, à travers les recommandations que les inspecteurs introduisent dans leurs rapports pour améliorer la gestion, réduire les risques et renforcer le contrôle interne ainsi que le rôle du renforcement des capacités de gestion par l’organisation régulière d’ateliers de formation.

Cependant, faut t- il souligner que le renforcement des capacités techniques et professionnelles des inspecteurs n’est pas suffisant sans une restructuration institutionnelle et stratégique de l’IGF dans sa globalité. Cette restructuration est tributaire de la réalisation d’un ensemble de conditions qui seront déclinées comme suit :

34

34

Repenser la réforme du dahir du 14 avril 1960 portant sur l’IGF qui devient inadapté

à l’évolution de la gouvernance ;

Assurer une institutionnalisation plus élevée de ce corps à travers la définition de

nouvelles compétences et de mission lui permettant d’assurer pleinement son indépendance et son efficacité (dispositions statutaires concernant ses membres) ;

Renforcer les moyens humains et matériels de l’IGF ;

Définir une stratégie claire de contrôle et d’évaluation ;

Développer la coordination et la coopération avec d’autres corps de contrôle

Cette remarque est valable pour toutes les instances de contrôle.

B- Les inspections générales des ministères :

(juridictions financières, IGAT, etc.) ;

Diffuser une culture de reddition de comptes, de transparence et de performance

permettant d’assurer une effectivité du contrôle et de chargement de mentalité chez les

acteurs et les gestionnaires.

Les inspections générales des ministères sont considérées Parmi les mécanismes de contrôle et de suivi les plus importants dans l’administration publique. Etant donné ce rôle vital, leurs attributions ont été révisées pour les doter des moyens nécessaires à l’accomplissement des missions qui leur incombent, notamment en matière de la diffusion d’une nouvelle culture de reddition des comptes basée sur la transparence et la bonne gouvernance. Cette révision a concerné également l’établissements de bases claires pour la mission d’inspection, englobant des tâches de contrôle, d’audit, d’évaluation des résultat ainsi que la coordination, le suivi et la communication avec l’institution de Médiateur, la collaboration avec la Cour des comptes, l’inspection générale des finances et l’instance centrale de prévention de la corruption.

L’IGM émane également de l’administration, ces inspections générales des ministères sont de création récente. En effet, l’IGM dépend directement du ministère, elle lui incombe d’informer le ministre sur le fonctionnement des services. Celui-ci peut la charger dans le cadre d’une décision, d’une série de mission (audit interne des marchés, opérations d’inspection, d’investigation ou d’études).

Pour constituer un instrument efficace de l’instauration du contrôle interne au sein de l’administration publique, ce corps a besoin d’une véritable restructuration juridique, institutionnelle éthique et humaine (formation, élaboration de manuel de contrôle et d’évaluation continue du risque, communication).

35

35

Paragraphe 2 : Le contrôle externe

1. Les juridictions financières:

La première décennie du XXIe siècle s’est caractérisée par l’engagement du Royaume du Maroc dans une série de chantier visant à réformer le système de gestion publique. Au milieu de cette dynamique réformatrice qui a concerné divers domaines : financiers, économiques et institutionnels, le contrôle Supérieur des finances publiques a mérité un intérêt particulier à l’instar de ce qui se passe dans les Etats modernes.

instaurer les mécanismes d’un contrôle intégré des organismes publics;

Cet intérêt s’est manifesté dans la constitution de 1996 qui a promu la Cour des comptes au rang d’institution constitutionnelle, en plus de la création des Cours régionales des comptes. Cependant, ces juridictions n’arrivent pas à maitriser leur tâche de contrôle et d’évaluation, faute de stratégie et de moyens humains et matériels suffisants 32 .

Pour concrétiser ces dispositions constitutionnelles, la loi 62.99 relative au code des juridictions financières a été promulguée (Cour des comptes et cours régionales des comptes).

Elle constitue un tournant décisif dans la consolidation des fondements de la bonne gouvernance et de la transparence dans la gestion des affaires publiques. Les innovations les plus importantes du code des juridictions financières concernent les aspects suivants:

Renforcer les attributions de la Cour des comptes et des cours régionales des

comptes ;

Renforcer l’indépendance des juridictions financières vis à vis du législatif, de

l’exécutif et du judiciaire, tant au niveau organique que fonctionnel (la gestion, la

programmation et les pouvoirs d’enquête);

32 Mohammed Harakat, « contribution à une théorie générales du contrôle des finances publiques : Cas du Maroc, thèse pour l’obtention du doctorat d’Etat en sciences économiques, Université Mohamed 5, 1991-1992

36

36

Soumettre un rapport annuel à Sa Majesté le Roi sur les activités menées

par la Cour et qui fait l’objet d’une publication au bulletin officiel;

Renforcer les piliers de la politique de décentralisation par la création des

cours régionales pour contrôler les comptes des établissements publics et autres

organismes publics dans le cadre de la politique de proximité.

2. Le contrôle politique :

En vertu des dispositions du Code des Juridictions Financières et notamment ses articles 85 et 147, la Cour des Comptes et les Cours Régionales des Comptes élaborent des rapports portant sur le contrôle de la gestion des EP. Ce contrôle vise à:

- Apprécier la qualité de la gestion et formuler des suggestions sur les moyens, d’en améliorer les méthodes et d’accroître l’efficacité et le rendement ; - Vérifier la régularité et la sincérité des opérations réalisées ainsi que la réalité des prestations fournies, des fournitures livrées et des travaux effectués ; - Apprécier les procédures mis en place au sein de l’établissement concerné.

Le parlement constitue le lieu symbolique ou s’incarne la démocratie. Certes le parlement marocain a connu une évolution que la plupart des observateurs considèrent d’extrêmement positive 33 .

La discussion du projet de la loi de finance de l’année fournit une occasion précieuse de contrôle pour les parlementaires qui s’étend jusqu’aux dépenses des EP. C’est un moment politique fort certes, une telle discussion permet de s’informer sur les intentions du gouvernement et ses réalisations durant l’exercice écoulé.

Le parlement dispose également d’autres moyens de contrôle soit au cours d’exécution budgétaire (commission d’enquête) soit à posteriori lors du vote de la loi de règlement.

Or, quel que soit le moment d’intervention, une telle approche de contrôle nécessite une information critique et sélective sur la gestion financière et les politiques ainsi que le développement d’une expertise juridique, financière et fiscale en la matière ; d’où la nécessité pour les parlementaires de constituer auprès d’eux une banque de données fiables et des consultants et des experts pluridisciplinaires et compétents.

Le Parlement est partie prenante dans l’instauration d’une réelle démocratie budgétaire. Il doit remplir sa mission de contrôle de l’action du Gouvernement, de ses organisms, notamment les EP, et ce, à la lumière des nouvelles dispositions constitutionnelles encadrant désormais les finances publiques. Or, l’actuelle LOLF 34 est marquée d’archaîsme, est à contre courant des exigences de la GAR. Dans ce cadre, la refonte de la LOLF propose d’associer le Parlement dès les premières étapes de

33 M.A. Benabdellah, propos introductif, « L’institution parlementaire au Maroc », REMALD, n°23, 2000, p.7. 34 Abdelkader Berrada, « La loi organique de finances du 26 novembre 1998 est-elle réellement l’aboutissement d’une réforme en profondeur du texte du 18 septembre 1972 ? La LOF de 1998 : Un marché de dupe ! », REMA n°28, 2009,

p.20.

37

37

préparation du Projet de Loi de Finances, le passage de la logique des moyens à celle des resultants, le renforcement des pouvoirs de contrôle du parlement.

Bref, le shéma ci-dessous illustre le système du contrôle des dépenses publiques 35 :

le système du contrôle des dépenses publiques 35 : 3 5 Mohammed Marakat, les finances publiques,

35 Mohammed Marakat, les finances publiques, édition 2010

38

38

Chapitre2: Le cadre comptable et budgétaire des établissements publics

cadre comptable et budgétaire des établissements publics A partir de 2001, le Maroc a lancé une

A partir de 2001, le Maroc a lancé une réforme budgétaire qui s’inscrit au cœur d’un vaste programme de modernisation de l’administration publique. Elle vise essentiellement à renforcer la performance de l’action publique, à améliorer la qualité des prestations du service public et à accroître l’impact des politiques publiques sur les populations bénéficiaires.

Cette réforme, mise en place suivant une vision globale et intégrée, a été introduite sans apporter de modification à la législation en vigueur en adoptant une démarche pragmatique, progressive et participative. A présent, Elle a atteint un pallier où il devient nécessaire de la consacrer au niveau de la loi organique relative à la loi des finances afin d’assurer sa pérennité. La réussite du déploiement de ce nouveau pallier de la réforme dépendra largement des mesures d’accompagnement qui seront mises en place, de la qualité de son pilotage et du degré d’engagement politique en sa faveur.

La réforme budgétaire au Maroc se veut progressive et participative. Or, sur le plan institutionnel et juridique cette réforme se focalise strictement sur le règlement plutôt que sur la loi. La loi étant une règle de droit, adoptée par le parlement dans l’exercice de souveraineté nationale. Par opposition, le règlement étant une règle de droit de portée générale édictée par une autorité administrative en dehors de la fonction législative 36 .

Cette autorité ne participait pas à l’exercice de la souveraineté. Ainsi, en l’absence d’une loi organique des finances adaptée 37 en fonction de nouvelles données, une série d’aménagements réglementaires ont été initiés par le gouvernement:

- Circulaire du premier ministre du 25 décembre 2001 relative à l’adaptation de la programmation et de l’exécution budgétaire de l’Etat ;

- Décret n°2-01-2676 du 31 décembre 2001 modifiant et complétant le décret n° 2-

98-401 du 26 avril 1999 relatif à l’élaboration et l’exécution des lois de finances (article

17 bis) (26) ;

- Circulaire du ministre chargé des finances n° 483/E du 28 février 2002 relative

aux mesures d’application de l’article 17 bis du décret n° 2-01-2676 du 31 décembre

36 Arnaud Haquer, « la loi et le règlement », Système droit LGDJ, 2007, p. 10.

37 Abdelkader Berrada, « la loi organique de finances du 26 novembre 1998 est elle réellement l’aboutissement d’une réforme en profondeur du texte du 18 septembre 1972 la LOF de 1998 : un marché de dupe ! », in Actes du 10 e colloque international sur : « la constitution financière, gouvernance et nouvelle gestion publique », Marrakech 23-24 janvier 2009, REMA n° 28/2009.

39

39

2001 modifiant et complétant le décret n° 2-98-401 du 26 avril 1999 relatif à l’élaboration et l’exécution des lois de finances ;

- Circulaire du premier ministre n° 3/2007 du 27/06/2003 relative au partenariat entre l’Etat et les associations ;

 

-

Circulaire du premier ministre n° 3/2007 sur le cadre des dépenses à moyen

terme ;

 

-

Circulaire du premier ministre n° 3/2007 sur l’approche genre ;

 

-

Les arrêtés du ministère de l’Economie et des finances sur la globalisation.

Dans ce chapitre nous procèderons à une étude de la réforme du cadre budgétaire et comptable (section 1), puis à l’adaptation du cadre budgétaire et comptable à la nouvelle approche du contrôle (section 2).

Section 1 :

La

réforme

du

cadre

budgétaire

et

comptable des EP

 

Le Maroc a lancé depuis plusieurs années un vaste programme de réforme de la gouvernance financière et la gestion publique avec une nette accélération du rythme de sa mise en œuvre depuis 2002 et ce afin de renforcer la coordination et l’intégration des différentes politiques publiques adoptées en vue de « créer les conditions d’une croissance forte et durable, d’emplois et de richesses et à même de conforter la cohésion de la société marocaine, à travers une répartition équitable des fruits de la croissance axée sur le développement humain, la lutte contre la pauvreté et le développement régional » 38 .

Les chantiers des réformes budgétaires initiées par le gouvernement sont multiples et intimement liés. Ils convergent vers les mêmes buts: développer la gestion axée sur les résultats et assurer la transparence.

Paragraphe 1 : Les axes de la réforme

1. La réforme budgétaire globale et intégrée :

La réforme budgétaire au Maroc est mise en place selon une vision globale et intégrée qui couvre l’ensemble des intervenants dans le processus de la dépense :

direction du budget, services de contrôle de la dépense, Inspection Générale des Finances, services centraux et déconcentrés des départements ministériels. Elle s’articule autour

38 Ministère des finances et de la privatisation, Direction du budget, Cadre des dépenses à Moyen terme : Guide méthodologique, 2007.

40

40

des axes suivants 39 :

1.1. La programmation budgétaire pluriannuelle :

La mise en place d’un cadre de dépense à moyen terme (CDMT) permet de faciliter la gestion des conflits entre les politiques et les réalitées budgétaires. Le CDMT permet d’accroitre la prévisibilité des flux des ressources et de clarifier les décisions du financement 40 .

et de clarifier les décisions du financement 4 0 . Subséquement, la mise en œuvre d'un

Subséquement, la mise en œuvre d'un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) triennal et glissant tend à renforcer la cohérence des politiques sectorielles avec les objectifs de soutenabilité du cadre macro-économique, favoriser les arbitrages intersectoriels et partant assurer l’efficacité de l'allocation des ressources budgétaires.

Le CDMT peut être défini comme un instrument de programmation triennal glissant permettant de placer, à titre indicatif, le budget dans une perspective pluriannuelle, d’une durée de trois (3) ans « n’ayant vocation à se substituer, souligne le circulaire du premier ministre, ni au plan de développement économique et social ni à la loi de finances annuelle, le CDMT vise à établir un lien entre les objectifs stratégiques arrêtés par le gouvernement et le budget de l’année » 41 .

Les CDMT sectoriels préparés par les différents départements ministériels sur la base de la situation prévisionnelle des charges et ressources du Trésor donnée par le Tableau des Opérations Financières du Trésor (TOFT) élaboré par le ministère chargé des finances sont consolidés en un CDMT global et qui établit des projections des différentes dépenses du budget de l’Etat sur une période de trois ans.

Un tel cadre de dépense ne peut qu’assurer le financement des établissements publics subventionnés par l’Etat, en l’occurnce les AREF. Ce qui donnera plus de faisabilité et d’efficience aux programmes prévisionnels pluriannuels des EP.

1.2. La globalisation des crédits :

C’est un dispositif permettant l’octroi d’une plus grande autonomie aux gestionnaires, dans l’utilisation de leurs dotations budgétaires, en contrepartie de la réalisation de leur engagement et à atteindre des objectifs prédéfinis, mesurés par des indicateurs de performance et à rendre compte des progrès réalisés au regard des moyens utilisés. En effet, en vertu de l’article 17 bis du décret n° 2-01-2676 du 31 décembre 2001 modifiant et complétant le décret relatif à l'élaboration et à l'exécution des lois de finances du 26 avril 1999, les ordonnateurs et leurs sous-ordonnateurs peuvent procéder à des virements entre lignes d'un même paragraphe à l'intérieur des chapitres du budget général, des budgets des services de l'Etat gérés de manière

39 Discours du ministre des finances et de la privatisation lors de l’ouverture du huitièmme colloque international :

« Réforme budgétaire et gouvernance financière au Maghreb » TGR, Rabat, 4et 5 Mai 2008, publié in revue marocaine d’audit et de développement ( REMA) n°25-2008, p.18 et s.

40 Banque mondiale « Manuel de gestions des dépenses publiques », Washington 2000, P.55.

41 Arrêté du premier ministre

41

41

autonome relatifs aux dépenses de matériel et dépenses diverses et aux dépenses d'investissement, et des comptes spéciaux du Trésor et ce, sans l'intervention préalable du Ministère chargé des Finances, en contrepartie de leur engagement à réaliser des objectifs prédéfinis mesurés par des indicateurs chiffrés 42 .

Comparaison entre l'ancien et le nouveau système 43 Ancien régime Nouveau régime -Faible utilisation des
Comparaison entre l'ancien et le nouveau système 43
Ancien régime
Nouveau régime
-Faible utilisation des crédits
-Améliorer
l’efficacité
et
l’efficience
de
l’administration
-Les deniers publics ne sont pas entièrement
dépensés
-Rationaliser les dépenses publiques
-Les
besoins
de
la
population
ne
sont
pas
-Renforcer la déconcentration
satisfaits.
-Responsabiliser les gestionnaires
-Les crédits non engagés à la fin de l’exercice
sont utilisés dans la précipitation sans lien
direct avec les besoins de la population
(consommation)
-Améliorer la programmation, l’exécution
et le contrôle de la dépense
-Cibler les bénéficiaires des projets
1.3. La déconcentration budgétaire :

La déconcentration budgétaire est mise en œuvre à travers la contractualisation des relations entre les administrations centrales et leurs services déconcentrés. Ceci afin de renforcer l’autonomie des gestionnaires locaux et les responsabiliser quant à la réalisation des objectifs qui leur sont assignés et à la gestion des crédits qui leur sont alloués.

En effet, la circulaire de Monsieur le Premier Ministre, du 25 décembre 2001 relative à l’adaptation de la programmation et de l’exécution du budget de l’Etat au cadre de la déconcentration, a prévu des mesures de déconcentration financière mettant en place un processus novateur privilégiant les engagements réciproques entre les administrations centrales et les services déconcentrés. Les contrats objectifs/Moyens établis entre les services centraux d’un ministère et ses services déconcentrés, notamment les EP, fixent les moyens nécessaires à l’atteinte des objectifs sur la base du Cadre de Dépenses à Moyen Terme et font l’objet de comptes rendus annuels de la performance établis par les services déconcentrés pour rendre compte des performances réalisées. Le schéma ci après illustre la déclinaison des budgets aux niveaux déconcentrés

42 En vertu du décret n°2-01-2676 du 31 décembre 2001.

43 Source : Minietère des finances et de la privatisation « Guide de la réforme budgétaire » p.39.

42

42

à travers la contractualisation des rapports sur la base du cadre de référence CDMT 44 .

Exercice N Cadre de Dépenses Budget Crédits délégués Contrat
Exercice N
Cadre de Dépenses
Budget
Crédits délégués
Contrat

Exercice N+1

Exercice N+2

Sectoriel

délégués Contrat Exercice N+1 Exercice N+2 Sectoriel à Moyen Terme Services Centraux Contractualisation

à Moyen Terme

Services

Centraux

Contractualisation
Contractualisation

Services

déconcentrés

Déclinaison

au niveau

déconcentré

Compte

de

Performanc

Rendu

Triennal

Objectifs/moyens

e-gouvernance

1.4. La dépense publique et

:

Face à la mutation des finances publiques il faut s’interroger de l’évolution et des responsabilités et des compétences des gestionnaires publics (ordonnateurs, comptables, contrôleurs) à la lumiére des principes de l’e.gouvernance et les impératifs du développement des techniques modernes de gestion et du contrôle financier par informatique. L’exigence d’une performance gestionnaire telle qu’elle est prévue dans le nouveau cadre budgétaire de gestion axée sur les résultats (globalisation, contractualisation, partenariat, genre, allégement du contrôle à priori, audit) nécessite le développement d’un budget ouvert ; d’où l’importance de l’e.gouvernance et de l’application des moyens électroniques (GID, GIRF) pour l’amélioration de la transparence 45 , du reporting et de la responsabilisation des acteurs. Ainsi, la rationalisation de certains procédés d’exécution des dépenses laisse deviner que l’acte d’ordonnancement pourra à terme disparaitre, alors que cette phase emblématique de la dépense publique constitue le point d’orgue des relations

44 L’expérience marocaine en matière de réforme budgétaire ,

Finances, Maroc .

Brahim ARJDAL , Chef de service de la réforme budgétaire , Direction du Budget, Ministère de l’Economie et des

45 Banque mondiale, « Etude d’évaluation de la gestion des systèmes de finances publiques », mars 2007, p.38.

43

43

ordonnateurs-comptables, cette phase est l’origine même du sens de l’ordonnateur46. Or, la dématérialisation d’un acte ne signifie pas la supression du système du droit budgétaire et financier. Il lui incombe de donner un sens à l’engagement et à l’ordonnancement qui continueront à se manifester sous une forme plus performante.

2.1.

2. La refonte du contrôle de la dépense publique :

Dans le sens de allègement progressif du contrôle a priori et le renforcement du contrôle de la performance. L’objectif étant de remplacer progressivement le contrôle a priori en vigueur par un contrôle d’accompagnement et a posteriori basé sur l’appréciation des performances. Cette refonte vise à simplifier les procédures du contrôle à priori, de réduire ses coûts et d’introduire plus de fluidité et de flexibilité dans l’exercice du contrôle.

L’audit de performance et de la reddition des comptes :

Les ministères élaborent des situations de synthèse semestrielles des virements de crédits effectués par eux et par les sous ordonnateurs et des rapports d’évaluation annuels permettant de mesurer et de rendre compte des performances réalisées par les EP sous leur tutelle. Par ailleurs, des missions d’audit de performance sont réalisées de manière conjointe par l’Inspection Générale des Finances et les Inspections Générales des Ministères apportant une évaluation du dispositif de contrôle interne mis en place, une évaluation de la cohérence des programmes par rapport aux stratégies sectorielles et à l’organisation mise en place, l’évaluation de la pertinence des objectifs découlant des stratégies sectorielles, de la pertinence et la fiabilité des indicateurs de performance adoptés et des résultats atteints au regard des objectifs arrêtés et des moyens mis en œuvre. Le schéma suivant illustre l’articulation entre les différents dispositifs de la réforme 47 :

46 Stéphane Thébault, « L’ordonnateur en droit public financier », LGDJ, Paris, 2007, p.12.

47 L’expérience marocaine en matière de réforme budgétaire , Brahim ARJDAL , Chef de service de la réforme budgétaire , Direction du Budget, Ministère de l’Economie et des Finances, Maroc .

44

44

Circulaire 1 er du TOFT Cadrage macro- Ministre Projet de loi de Ministère Parlement de
Circulaire
1 er
du
TOFT
Cadrage
macro-
Ministre
Projet de loi de
Ministère
Parlement
de
CDMT
l’Economie
CDMT
agrégé
sectoriels
Budget
Rapport
Rapport
annuel :
Cadrage
d’évaluation de
audit
de
Priorités
budgétaire
la globalisation
performance
Ministère (X)
Contrat
Compte
Objectifs
Rendu
de
Performance
Services
déconcentrés

Les établissements publics s’intègre dans ce cadre de dépense par l’élaboration de leurs programmes pluriannuelles, dont la performance d’exécution est évaluée par les acteurs du contrôle cités au dessus.

2.2. La démarche de la réforme:

Une reforme mise en oeuvre selon une démarche pragmatique, progressive et participative 48 et à législation constante.

Le dispositif budgétaire au Maroc présente de nombreux points forts, résultant de sa longue tradition en matière de gestion des finances publiques accumulée depuis plusieurs décennies et enrichie en permanence parallèlement aux évolutions constitutionnelles qu’avaient connues notre pays.

Ledit dispositif budgétaire, audité périodiquement au regard des normes internationales les plus strictes pour s’assurer de sa fiabilité et robustesse et faisant l’objet en continue de simplification de ses procédures d’exécution et de contrôle, a permis de contribuer à la concrétisation des efforts du renforcement de la soutenabilité du cadre macro-économique et de viabilité de la politique budgétaire. Ces différents

48 Circulaire du premier ministre n°3/2007, op.cit.

45

45

acquis du système des finances publiques ont rendu crédible et pertinente la réforme du dispositif budgétaire entamée à titre expérimental depuis plusieurs années.

Ladite réforme a été introduite sans apporter de modification à la législation en vigueur. Les changements opérés l’ont été par voie réglementaire. L’expérience marocaine aura, en effet, privilégié une démarche pragmatique, progressive et participative permettant de capitaliser des acquis avant de modifier les textes fondamentaux des finances publiques.

de modifier les textes fondamentaux des finances publiques. La dimension participative de la réforme se manifeste

La dimension participative de la réforme se manifeste dans le fait que les départements ministériels ont été impliqués dans la conception et la mise en œuvre de ses différents instruments.

La réforme est, par ailleurs, pragmatique dans la mesure où elle s’est appuyée sur des expériences pilotes menées au niveau des départements ministériels. La conception de la réforme a tenu compte de la capacité de gestion des départements ministériels, des spécificités du système budgétaire marocain et des enseignements tirés des expériences internationales.

Enfin, le déploiement de la réforme s’est fait de manière progressive tenant compte de la difficulté d’opérer les changements organisationnels et des modes de gestion qu’elle implique. Les expériences réussies, sources d'échanges d'informations et du savoir-faire mutualisés, ont été progressivement capitalisées pour le bénéfice de l’ensemble des départements ministériels.

Notons également que les instruments de la réforme ont été introduits successivement : la globalisation des crédits fut lancée en 2002 alors que la programmation pluriannuelle a été introduite en 2007 et les premières missions d’audit de performance ont été réalisées, pour leur part, en 2008.

En effet, la contractualisation entre l’Etat et ses organismes publics, notamment les EP, constitue la traduction opérationnelle des réformes citées. De prime à bord, elle constitue la sécurisation de l’emploi des deniers publics affectés aux EP. Elle est aussi la référence du contrôle financier en matière d’évaluation des performances des EP.

Paragraphe 2 : Les enjeux de la contractualisation

La modernisation du cadre institutionnel et organisationnel des EP, la consolidation de leur viabilité et de leur performance et lamélioration de leur gouvernance, ceci constitue des priorités eu égard aux missions quils réalisent et leur rôle dans la dynamique économique et dans la réalisation des orientations gouvernementales.

A cet égard, la contractualisation pluriannuelle des relations Etat-EP, offre un cadre privilégié, participatif et consensuel pour l’implication de tous les acteurs dans la fixation d’objectifs, le suivi dynamique des réalisations et la reddition des comptes dans la mesure où elle permet à la fois d’arrêter les conditions d’implémentation, par les EP concernés,

46

46

des orientations et choix stratégiques de l’Etat et de les décliner en objectifs stratégiques susceptibles de viabiliser son modèle économique, en plans d’action.

A ce titre, la contractualisation constitue un levier de modernisation de la gestion des EP et un instrument fiable d’évaluation de leurs performances.

instrument fiable d’évaluation de leurs performances. Par ailleurs, en rendant formels les résultats attendus,

Par ailleurs, en rendant formels les résultats attendus, sur une durée pluriannuelle, la contractualisation renforcera la responsabilité des managers des EP. De même et par l’instauration des mécanismes de suivi et d’évaluation prévus dans chaque Contrat, la contractualisation contribue à l’amélioration de la transparence des EP contractants et au renforcement du rôle de leurs organes délibérants.

Ainsi, les Contrats définissent, pour une période pluriannuelle, les engagements réciproques de l’Etat et de l’organisme contractant, les objectifs techniques, économiques et financiers assignés à l’organisme et les moyens pour les atteindre ainsi que les modalités de suivi de leur exécution.

Les Contrats permettent ainsi d’arrêter, d’un commun accord entre les parties prenantes, l’ensemble des mesures à mettre en œuvre relatives aussi bien à la gouvernance des EP concernés qu’à leurs programmes d’investissement et au renforcement de leur viabilité et de leur pérennité économique et financière et sociale.

1. La contractualisation: levier de la gouvernance financière :

Le Maroc s’est inscrit, au cours de la dernière décennie, dans un processus de modernisation du cadre juridique et institutionnel dans le dessein d’affermir la bonne gouvernance dans la gestion de la chose publique. Cet élan réformateur s’est notamment traduit par la consécration constitutionnelle des principes fondateurs de bonne gouvernance et de corrélation entre responsabilité et reddition des comptes.

Il est communément admis dans la littérature dédiée que la bonne gouvernance est basée sur quatre piliers:

L’intégrité en tant que système de valeurs encadrant la responsabilité de

sauvegarde des biens publics et garantes de leur utilisation efficiente ;

La transparence pour garantir, aux différents intervenants, les meilleures

conditions de réussite des actions et des mesures identifiées et partant atteindre les objectifs escomptés ;

L’intégrabilité pour assurer une large participation dans la préparation et

la mise en oeuvre des politiques publiques ;

La responsabilisation et la reddition des comptes afin de garantir une

gestion optimale et de lier les réalisations aux objectifs fixés.

Ainsi et à bien des égards, la démarche contractuelle renvoie aux fondements de la

47

47

bonne gouvernance. En effet, les valeurs véhiculées par le processus contractuel (participation, accord des volontés, recherche du consensus, transparence, suivi et évaluation) puisent largement leur essence dans les principes de la bonne gouvernance.

En outre, la contractualisation contribue pleinement au renforcement du contrôle de l’Etat par l’évaluation de l’atteinte des résultats et des objectifs assignés. De ce fait, la contractualisation est le cadre idoine de la responsabilisation des managers (autonomie de gestion) et de la reddition des comptes (obligation de résultats) caractéristiques de la bonne gouvernance.

2. Les objectifs de la contractualisation :

Le processus contractuel est, par ailleurs, une démarche favorisant l’instauration d’un climat de confiance, d’ouverture et de dialogue propice à l’enracinement de la bonne gouvernance des EP.

D’une manière générale, les objectifs opérationnels poursuivis par les Contrats sont :

Le développement d’une planification stratégique pluriannuelle permettant d’arrêter la vision et les objectifs à terme, conformément aux orientations gouvernementales ;

La définition claire et évaluable des objectifs à atteindre et des niveaux de

performance à réaliser, de telle sorte à asseoir une nouvelle approche de la gouvernance publique basée sur les résultats et la reddition des comptes.

Ainsi, les Contrats liant l’Etat aux EP visent l’accompagnement des EP dans leur processus de développement par la fixation des engagements réciproques et des mesures devant porter notamment sur:

La réalisation des objectifs stratégiques: le Contrat doit être basé sur une vision

stratégique portée par l’EP et sur lanalyse de son environnement ainsi que sur la conception

de chantiers stratégiques prioritaires à mettre en place pour atteindre le positionnement escompté. Sont également présentés à ce niveau, le modèle de développement de l’établissement ainsi que les impacts escomptés en termes de qualité de service et de niveau de performance. L’ensemble de ces objectifs stratégiques devrait être supporté par un certain nombre de projets, bien defines, assortis de fiches détaillées (responsable, actions, planning de réalisation…).

La réalisation d’un ensemble de projets intégrés dans le cadre d’un

programme d’envergure adossé à des indicateurs de performance : le Contrat doit contenir les détails inhérents aux projets à réaliser et aux modes de financement, dont notamment lapport de l’EP, la contribution de l’Etat, le recours à l’emprunt ou à d’autres modes de financement. Y sont également décrites les principales phases des projets

projetés avec leur échéancier de réalisation.

En outre, une liste circonscrite d’indicateurs de suivi, selon une périodicité déterminée

fonction des enjeux, est arrêtée

annuellement, semestriellement ou trimestriellement en

48

48

et intégrée au Contrat.

La réalisation par l’EP des objectifs opérationnels arrêtés dans le cadre d’une stratégie gouvernementale sectorielle où l’EP est appelé à jouer un rôle important : le Contrat doit définir les engagements de l’EP, les modalités de leur mise en œuvre et les moyens mis à la disposition de l’EP pour les honorer.

La réponse à une thématique précise pour pallier les problèmes opérationnels ou pour prévenir un risque potentiel : le Contrat contient une délimitation des responsabilités de chacune des parties prenantes et leurs engagements respectifs. Y sont également formalisés les termes et les conditions de réalisation des engagements réciproques.

La consolidation des efforts de restructurations sectorielle, institutionnelle et juridique régissant l’activité de l’EP: dans ce cas, le Contrat contient des clauses afférentes à l’amélioration de l’efficience opérationnelle de l’EP et à la mise en place d’un système de Reporting ainsi que les mesures à entreprendre par les différentes parties prenantes pour permettre à l’EP de réussir le changement impliqué par les restructurations dans des conditions optimales.

Le renforcement de la gouvernance et l’amélioration des performances de l’EP : le Contrat reproduit les engagements de l’EP en matière d’amélioration de performances et les mesures prévues pour renforcer la gouvernance et moderniser les modes opératoires à travers notamment :

la réforme du corpus législatif et réglementaire régissant l’activité de l’EP ;

la professionnalisation de l’organe de gouvernance (institution des comités spécialisés, délimitation du périmètre de leurs actions et effectivité de leurs interventions) ;

lamélioration de la coordination avec les autres acteurs institutionnels concernés par le même domaine d’activité ;

la restructuration organisationnelle ;

Section 2 : Adaptation du cadre budgétaire et comptable à la nouvelle approche du contrôle

La réussite d’un système d’audit et de contrôle de gestion, dans le domaine des dépenses publiques en général et des dépenses de l’Etat en particulier, réclame l’adaptation de notre droit budgétaire et du système comptable de l’Etat à la nouvelle approche de contrôle axé sur la performance.

Paragraphe 1 :L’adaptation du droit budgétaire

A ce propos, les propositions s’orientent vers une refonte de la Loi organique relative à la loi des finances (LOLF) pour qu’elle soit beaucoup plus efficace. L’actuelle loi

49

49

organique, en tant que constitution financières de l’Etat, ne vise pas les objectifs d’efficacité et de performance quant à la gestion des deniers publics, dans la mesure où le législateur continue de raisonner en termes de moyens et non pas en termes de résultats.

Or, la mise en place d’un système d’audit et de contrôle de gestion, dans l’objectif d’assurer une gestion performante des dépenses publiques, suppose que la présentation du budget soit établie par destination et non par nature de la dépense. Ainsi, au budget de moyens doit succéder un budget de résultat.

au budget de moyens doit succéder un budget de résultat. La LOLF doit instaurer et généraliser

La LOLF doit instaurer et généraliser une culture de résultat au service des objectifs des politiques publiques et le budget général de l’Etat doit être articulé autour de missions et programmes 49 .

S’agissant des missions, l’article 7 de la LOLF en France indique que « les crédits ouverts par les lois de finances, pour couvrir chacun des charges budgétaires, sont regroupées par mission relevant d’un ou plusieurs services, d’un ou plusieurs ministères. Une mission comprend un ensemble de programmes concourants à une politique publique définie. Seule, une disposition de la loi de finances d’initiative gouvernementale peut créer une mission ». Il en résulte que la mission comprend obligatoirement plusieurs programmes.

Concernant les programmes, le même article précise qu’ « un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérents d’actions, des finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation ».

La loi organique constituera donc la base juridique indispensable à la création des compétences et des conditions nécessaires à la mise en place des principaux outils du système de contrôle des dépenses publiques. Tout en intégrant nécessairement plusieurs éléments, elle devra enfin harmoniser divers intérêts et priorité, dans le respect de la constitution et des autres législations organiques.

A cet égard, l’attribution de prérogatives et de pouvoirs spéciaux au ministère des finances constitue généralement l’aspect le plus discuté de cette loi. Non seulement elle susciterait une opposition vigoureuse de la part des ministères opérationnels et des groupes d’intérêt sectoriels qui les soutiennent mais des parlementaires pourraient également parfois se joindre à eux afin de préserver leurs propres pouvoirs même s’il n’est pas toujours judicieux d’invoquer un tel argument 50 .

49 En France, le budget général de l’Etat comprend 32 mission (45 pour l’ensemble du budget) dont 8 missions interministérielles et 126 programmes (149 si on inclut les comptes spéciaux et budget annexes), à la place des 848 chapitres budgétaires, indique André BARILARI, inspecteur général des finances, in Revue du trésor du n°5- mai 2005. p. 259.

50 EL ARAFI (H.), op.cit.

50

50

L’élaboration d’une loi organique des finances, devrait se fixer

pour objectif

d’établir un équilibre favorisant la gestion efficaces des dépenses publiques à long terme. Le parlement et le gouvernement seraient donc bien inspirés d’octroyer au ministère des finances tous les pouvoirs et les prérogatives nécessaires à l’exercice de sa mission

difficile, mais vitale, de gestion des fonds publics.

difficile, mais vitale, de gestion des fonds publics. Toutefois, cette forme de présentation budgétaire ne

Toutefois, cette forme de présentation budgétaire ne suffit pas pour savoir un système de contrôle performant, mais doit être accompagnée d’un remaniement du système comptable de l’Etat.

Paragraphe 2 : L’adaptation du système comptable

La comptabilité peut être définie comme une technique qui consiste, pour une organisation donnée et pour un objectif déterminé, à opérer le comptage de tous les éléments, et seulement ces éléments, qui permettent de réaliser l’objectif de cette organisation.

Hérité du système français, le système comptable actuel de l’Etat au Maroc et loin d’être un système qui favorise la transparence, l’efficacité et l’efficience en matière de gestion des dépenses de l’Etat. La comptabilité publique est réduite à une simple comptabilité des engagements et des paiements. Elle ne permet pas, ainsi, de rendre compte de la gestion et ses coûts, et de mesurer les résultats atteints. Par la force des choses, elle ne constitue pas encore un véritable outil de pilotage de la gestion publique.

Il parait urgent de faire appel à d’autres instruments comptables en vue d’optimiser la connaissance des coûts de fonctionnement des services publics à savoir :

une comptabilité budgétaire, une comptabilité générale et une comptabilité analytique. Ce triptyque est un tout indissociable voir indispensable à l’implantation d’un système d’audit et de contrôle de gestion 51 .

1. une comptabilité budgétaire rénovée :

La comptabilité budgétaire doit retracer l’exécution des opérations financières publiques incombant aux ordonnateurs et aux comptables publics. Il s’agit en matière des dépenses de l’état des crédits disponibles, des engagements de crédits, des engagements non liquidés, des engagements liquidés et payés ainsi que des ordres de paiement émis.

L’inscription des opérations financières, au compte approprié et au moment où elles sont effectuées, constitue un gage de performance pour un système de contrôle budgétaire. Or, le système actuel d’enregistrement des opérations financières publiques est très lent et ne permet pas d’enregistrer les dépenses de façon correcte et rapide au moment de leur exécution. A l’avenir, les dépenses devront être prises en compte au titre

51 SBIHI (Mohamed Rachid), la comptabilité générale à la lumière du code général de normalisation comptable et de la comptabilité comparée, technique auxiliaire de management, 1 er édition 2004,p.2.

51

51

du budget au cours duquel elles sont payées par les comptables assignataires.Toutes les dépenses devront être imputées sur les crédits de l’année considérée, quelle que soit la date de la créance.

En France, fidèle à la logique de « caisse », le législateur a supprimé, pour les ordonnateurs, la période complémentaire. Désormais cantonnée dans « une durée qui ne peut excéder vingt jours » (article 28 de la LOLF), la période complémentaire est réservée à la comptabilisation des opérations budgétaires par le comptable public.

des opérations budgétaires par le comptable public. En plus, la satisfaction d’exigences moins spécifiques,

En plus, la satisfaction d’exigences moins spécifiques, liées à la préparation et à l’exécution du budget, nécessite la mise en place de classifications comptables présentants des données, de manière qu’on puisse les utiliser pour les besoins des analyses économiques et financières ou des analyses par objectif, (fonction / activité),centre de responsabilité, projet, etc. tout en servant des objectifs budgétaires, ces classifications constituent une base comptable qui permettra aux responsables de programmes de présenter des rapports utiles.

Cependant, la mise en place d’une comptabilité budgétaire centralisée, significative et adaptée à la réalisation de ces objectifs, ne peut se faire que sous la direction et le contrôle d’un organisme gouvernemental central habilité à établir les normes et les principes comptables, puis à imposer et à vérifier leur utilisation au sein du gouvernement. Dans la plupart des cas, ce rôle est dévolu au ministère des finances ou à un organisme de contrôle financier spécifique qui en dépend. Dans tous les cas, cet organisme central doit définir les normes et les pratiques comptables gouvernementales.

De ce fait, le contrôle de gestion se présente comme une fonction partielle du contrôle budgétaire dont dépend la qualité de ses intervenants. Donc, il faut d’abord rétablir les fonctions comptables de base avant de pouvoir améliorer la gestion publique 2 .

Enfin, le suivi de la comptabilité budgétaire permet de dresser mensuellement l’état des engagements de l’ensemble des rubriques budgétaires…

2. Une comptabilité publique proche de celle du privé :

De par le monde, le rapprochement entre la gestion publique et la gestion privée est devenu aujourd’hui inéluctable, du fait des mouvements de remise en cause continue des modes traditionnels de gestion publique.

Par ailleurs, et étant donné que le contrôle interne a pour but de sauvegarder le patrimoine de l’Etat, alors que la comptabilité générale de l’Etat, établie au Maroc, conformément aux principes fixés par le RGCP, n’a pas été conçue pour fournir directement des informations sur sa situation patrimoniale. Elle continue, jusqu’à nos jours, d’ignorer les notions de patrimoine et d’amortissement qui sont les éléments essentiels de la comptabilité générale privée.

52

52

En comptabilité générale, qui constitue le fondement du contrôle interne, le patrimoine est composé de l’ensemble des éléments d’actifs et de passifs et des éléments de résultats dont il s’agit de suivre les fluctuations. Alors que l’amortissement est l’opération comptable qui consiste à constater une diminution de valeur subie par une immobilisation susceptible de se déprécier appelée, pour cette raison, immobilisation amortissable.

qua non d’un bon système du contrôle financier ;

L’inadaptation de la nomenclature existante ;

Pour Marc Loze, l’insertion d’une comptabilité patrimoniale au système budgétaire présentait un point sur lequel s’achoppent les spécialistes des finances publiques et les experts des nations Unies.

Quant à Monsieur Rey et Guerrier, spécialiste de la comptabilité publique française, ils avancent que « la comptabilité publique ne peut plus ignorer la notion de patrimoine et la pratique corrective des amortissements » et que « aucun des besoins auxquels répond la comptabilité privée ne lui est devenu étranger ».

Toutefois, le système comptable actuel de l’Etat au Maroc se limite encore à de simples opérations de classement et d’enregistrement des opérations budgétaires et de trésorerie. Il souffre par conséquent, d’une multitude d’anomalies qui handicaperaient l’implantation d’un système de contrôle efficace. Il s’agit principalement de :

La difficulté d’obtenir une information fiable et pertinente, condition sine

La multiplicité des circuits et des procédures d’exécution des dépenses

publiques ;

L’impossibilité

donné ;

d’apprécier

la

situation

financière

d’un

département

L’impossibilité de mesurer les performances et de développer les analyses

financières, pouvants éclairer les autorités supérieures quant à la prise de décision ;

L’impossibilité d’une gestion rationnelle des finances publiques en général

et des dépenses publiques en particulier.

Ainsi, la comptabilité générale de l’Etat doit s’inscrire dans une logique de comptabilité d’exercice, fondée sur le principe de la constatation des droits et des obligations, dont les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d’encaissement.

En définitive, cette comptabilité d’exercice, qui constituera le pivot du système comptable, doit donner une vue précises de la situation financière de l’Etat, au travers des flux de créances et de dettes, et donc permettre d’apprécier la sincérité des comptes de l’Etat.

L’exercice d’une telle comptabilité est l’une des premières bases du contrôle interne et du contrôle de gestion. Mais, l’autre base fondamentale reste la comptabilité

53

53

analytique qui permet de déterminer les coûts des centres d’activités, voire les prix de revient des services rendus au public.

3. Une comptabilité analytique ajustée :

Outre une comptabilité générale et une comptabilité budgétaire, l’Etat doit également mettre en œuvre une autre comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées. Il n’existe pas aujourd’hui de comptabilité analytique et de gestion, articulée à la comptabilité générale, qui permette d’alimenter différents axes analytiques, tels que la comparaison des coûts d’un même type de services entre plusieurs ministères (ou à l’intérieur d’un même ministère) ou l’agrégation des charges par nature de dépenses.

ou l’agrégation des charges par nature de dépenses. La comptabilité générale, qui permettra d’établir des

La comptabilité générale, qui permettra d’établir des comptes de charges par ministères, ne répondra qu’à une partie des besoins : elle ne résoud pas la question essentielle de l’imputation des coûts, notamment des coûts de personnel, qui devront être répartis par axe d’analyse des coûts. En outre, la mesure de performance des administrations passera également par le développement d’indicateurs non financiers. Mais pour autant, le gestionnaire verra son système d’information largement irrigué par les données financières provenant des données issues de la comptabilité d’exercice.

Le calcul des coûts joue un rôle fondamental dans tout système de contrôle de gestion. En effet, la coordination des actions et l’allocation rationnelle des objectifs et des moyens au sein des départements dépensiers supposent l’existence d’un langage commun. Or, le calcul des coûts permet de quantifier les objectifs, de valoriser les moyens mis en œuvre et de donner une mesure synthétique à l’analyse des résultats obtenus ou prévus. Il est donc à la source de données quantitatives et monétaires acceptées et utilisées par tout le monde car crédibles, agrégatives, comparatives et opérationnelles.

En plus de calcul des coûts, la comptabilité analytique met à la disposition des dirigeants responsables et gestionnaires une panoplie d’informations nécessaires à la prise de décision.

54

54

Chapitre3: Evaluation du cadre d’exécution de la dépense

Toutefois,

des

l’ordonnancement.

délais

anormalement

longs

Les conditions d’exécution de la dépense des EP est caractérisée par une bonne fiabilité mais une lenteur encore trop importante qui concernait tous les stades du circuit de la dépense depuis la mise à disposition des crédits jusqu’au paiement.

observés

au

stade

de

étaient

Le circuit comptable de la dépenseest en pleine mutation du fait de l’accélération de son informatisation depuis quelques années et des projets d’intégration au sein du projet GID. Son efficacité se mesure notamment à sa capacité à opérer les dépenses rapidement et avec fiabilité de même qu’à produire des documents de reporting budgétaire et comptable en temps voulu et avec un degré de précision suffisant. Malgré ces réformes en matière de responsabilisation et de veille des systèmes d’informations, le circuit de la dépense ne manque pas d’insuffisances.

Dans ce ce chapitre, nous allons faire le point par un diagnostic du processus d’exécution de la dépense (section 1), par la suite, nous allons décrire l’état des realisations et perspectives du processus de la dépense (section 2).

55

55

Section 1 : Diagnostic du processus d’exécution de la dépense

Paragraphe

responsabilités

1

:

Les

amendements

1. Etat

des

amendements

responsabilités :

apportés

au

régime

de

Les modifications apporté par les lois de finances, dans le cadre de pratique de « cavalier budgétaire », sans coordination aucune avec les juridictions financières ont permis de vider le dispositif du contrôle supérieur, note le rapport de la cour des comptes 52 , de sa substance et de créer un déséquilibre entre le régime des responsabilités des ordonnateurs (régi par la loi) et celui des contrôleurs et des comptables publics (régis par des textes règlementaires).

Ainsi, la suppression du contrôle de justification du service fait, opéré auparavant par le juge des comptes, a été réduit à la vérification de l’exactitude des calculs de liquidation, à l’existence du visa préalable d’engagement et au caractère libératoire de paiement 53 .

au

régime

des

apportés

Les lois de 3 avril 2002 (n°61-99 portant sur la responsabilité des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables publics 54 ) et celle de 13 juin 2002 (n° 62-99 relative aux juridictions financière 55 ) ont opté toutes les deux pour une vision équilibré et homogène du contrôle, tout en établissant une distinction claire entre les aspects de la responsabilité des comptables publics en matière de jugement des comptes (art. 37) et ceux qui relèvent de la discipline budgétaire et financière (art.56).

Or, les modifications introduites en vertu du décret royal du 21 avril 1967 portant règlement général de la comptabilité publique et notamment celles initiées par les lois de finances (2005) et celle de 2006, qui a porté sur la suppression de l’expression « déchéance » de la liste des éléments formant la validité de la créance.

52 Rapport annuel de la Cour des comptes au titre de l’année de 2007, p.286.

53 Ibidem, p. 287.

54 B. O. n° 500 du 2/05/2002.

55 B.O. n° 5030 du 15/08/2002.

56

56

Ainsi que l’expression « contrôle de régularité préalable » qui à été remplacé par « l’existence de visa préalable lorsque ce visa est requis ».

De même, la loi des finances de 2008 a apporté des modifications aux articles 37, 55 et 56 du code des juridictions financières concernant respectivement la responsabilité des comptables publics en matière de jugement des comptes budgétaire et des contrôleurs et comptables publics en manière de discipline budgétaire et financière.

2. Portée

des

amendements

responsabilités :

Par ces modifications introduites le contrôle de la cour des comptes en matière de jugement des comptes publics devient une pure formalité limitée à « l’enregistrement des opérations et leur exécution sans s’assurer des conditions règlementaires de la validité des créances les concernant » conclut le rapport de la cour des comptes.

au

régime

des

apportés

Il ressort de l’état des modifications introduites en manière de régime de

responsabilité des comptables et des contrôleurs, en dehors de la volonté des juridictions financières, les remarques suivantes :

Le manque de coordination entre le parlement, le ministère des finances 56

et les juridictions financières, ceci peut être expliqué par la faiblesse ou manque d’une

culture de transparence dans la société, sachant, précise le rapport de la cour des comptes, que celle-ci « a adressé aux autorités compétentes (Secrétariat général,

ministère des finances) ses observations, portant sur les différentes modifications de textes afférentes au régime de responsabilité en question. Mais, ces propositions n’ont pas été prises en considération ».

Les contraintes sociologiques du contrôle opéré par les juridictions

financière : elles se manifestent par le rejet des pouvoirs du juge des comptes ou par le retard ou le refus catégorique de production des comptes à cette instance. L’indifférence des gestionnaires vis-à-vis du contrôle et faiblesse ou manque de poursuite. Selon les investigations menées par les juridictions financières la gestion des ordonnateurs publics est caractérisée par des dysfonctionnements et des irrégularités énormes qui « demeurent souvent sans sanction. Cette absence de sanction est perçue

comme source d’indifférence vis-à-vis de la gestion publique » 57 .

Paragraphe 2 : Les insuffisances liées à l'exécution de la dépense

La mise en place tardive des crédits ; il s'agit d'un critère important notamment au niveau des établissements publics. Cet aspect est lié à la préparation et à l'approbation des budgets ; l'établissement tardif des reports de crédits; En principe les reports doivent être effectués en début d'année. Au terme des deux premiers trimestres,

56 Rapport de la Cour des comptes, p.288.

57 Mohammed harrakat, les finances publiques à l’épreuve de la transparence et de la performance ; édition 2010

57

57

moins de la moitié des états de reports sont réalisés. Au delà du premier semestre, le Trésor ne paie sur les crédits de reports que s'ils sont certifiés. 58

Les services déconcentrés territoriaux sont ceux qui établissent les états de reports le plus rapidement. Viennent ensuite les services déconcentrés centraux. Comme vous le savez, certains services relevant de grands ministères comme la direction de l'Hydraulique aux Travaux Publics sont déconcentrés mais sont situés à Rabat. C’est une déconcentration du budget et non pas une déconcentration territoriale. Finalement, les ordonnateurs principaux sont les moins performants dans ce domaine, et attendent la fin de la période des 6 mois pour établir leurs états de reports.

(lancement des marchés).

L'insuffisance de la déconcentration des crédits; les services extérieurs

déconcentrés sont les plus performants en matière de report de crédits. Cependant, ils ne gèrent que 18 % des crédits, alors que 71 % sont gérés centralement et 11 % par les directions centrales déconcentrés. Si la proportion était inverse, la gestion serait certainement meilleure. 59

Le caractère tardif de la délégation des crédits et la concentration des

dépenses en fin d'année. Le temps disponible est insuffisant pour engager la dépense

Dans ce même ordre d'idées, citons le cas exemplaire où une administration a attendu le dernier mois pour déléguer la totalité des crédits. Nous savons, fort heureusement, que les sommes concernées ne sont pas importantes, mais sur le plan du processus de la dépense le dysfonctionnement est évident.

En ce qui concerne la concentration des engagements et des émissions de dépenses en fin d'année : Cette concentration est un signe de mauvaise gestion. La situation créée va entraîner une mauvaise gestion au niveau des organes de contrôle.

Si l'on peut emprunter une image, l'on dira que la situation ressemble à un sablier dont la partie supérieure, pleine de sable doit s'écouler doucement jusqu'à épuisement.

Lorsque nos services reçoivent trop d'engagements ou trop d'émissions en un laps de temps très court, il faut s'attendre à ce qu'ils ne soient pas traités à la cadence de leurs réceptions.

Les durées de séjour des dossiers d'engagement et de paiement chez les services gestionnaires sont longues; En ce qui concerne les délais de séjour de l'engagement y compris chez les ordonnateurs, chez les contrôleurs et chez les payeurs :

Intéressons-nous un peu à ce qui arrive entre l'ouverture des plis, qui sanctionne le choix de l'attributaire, et la période restante. Nous constatons qu'en moyenne le marché reste

58 M. Mohamed MOUMEN,Contrôleur d'Etat

59 Mohamed Moumen, op.cit.

58

58