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Le contrle suprieur des finances publiques au Maroc :

Quel nouveau rle de la Cour des comptes ?1


Mr. Lahcen KERS, Magistrat Prsident de section la Cour des comptes

Introduction
Le systme de contrle suprieur des finances publiques au Maroc a connu une volution importante, passant dun simple mcanisme administratif de contrle des comptes des comptables publics un vrai dispositif de contrle, port par la Cour des comptes et orient de plus en plus vers la performance et la bonne gouvernance publique. Ce contrle revt un caractre important puisque les deniers publics forment une partie trs importante et essentielle de la chose publique. La performance et la confiance dans la gestion des finances publiques se trouvent parfois entaches par les erreurs, les fraudes, les gaspillages qui sont imputables non seulement aux comportements des gestionnaires publics, mais galement aux choix politiques de ceux qui agissent au nom de lEtat. Lexistence dun dispositif efficace de contrle des finances publiques est mme de permettre de rtablir la confiance des citoyens dans lEtat et les autres entits publiques (collectivits territoriales, tablissements publics). Le rle de la Cour des comptes ce niveau nest plus dmontrer. La Constitution de 2011 a renforc son rang dinstitution suprieure de contrle des finances publiques du Royaume, qui garantit son indpendance. Elle est davantage implique dans la protection des principes et valeurs de bonne gouvernance, de transparence et de reddition des comptes de lEtat et des organismes publics. Les exigences de la nouvelle constitution et des rformes touchant les finances publiques, ainsi que les attentes des citoyens poussent une rflexion sur le rle que devra jouer la Cour des comptes dans ce domaine. Pour dbattre de cette question, un rappel succinct de lvolution historique du systme de contrle suprieur des finances publiques sera utile dans un premier temps afin de mettre en exergue les accumulations institutionnelles de la Cour dans ce domaine. La deuxime partie sera consacre la prsentation de quelques lments de la nouvelle vision de la Cour des comptes en matire de contrle des finances publiques.

Colloque FONDAFIP, sous le thme La rforme des finances publiques au Maroc - Universit Paris 1 Panthon-Sorbonne - Mercredi 19

fvrier 2014

I- Accumulations institutionnelles de la Cour des comptes


Lvolution du systme de contrle suprieur des finances publiques au Maroc depuis le dbut des annes 60 marque un processus de maturation. La commission nationale des comptes, cre en 1960, entit administrative charge dapurer les comptes des comptables publics a laisse la place, deux dcennies aprs, une vraie institution de contrle suprieur indpendante. A partir de 1996, une autre tape dans ce processus a commenc par llvation de la Cour des comptes au rang constitutionnel, en lui confiant la mission de contrle d'excution des lois de finances, d'assistance au Parlement et au Gouvernement dans les domaines relevant de sa comptence et de rendre compte de l'ensemble de ses activits. De mme, et en vue de promouvoir la politique de dcentralisation, la Constitution a institu des Cours rgionales des comptes qu'elle a investies des missions de contrle des comptes et de la gestion des collectivits territoriales. Tout en poursuivant son mandat fondamental de contrle juridictionnel, la Cour a dvelopp ses attributions dans le domaine de contrle de la gestion, visant participer activement la rationalisation et l'optimisation de la gestion des deniers publics, dans un contexte conomique et financier en qute de la performance. De mme, le souci de la transparence et la moralisation de la vie publique a pouss le lgislateur largir le mandant de la Cour de nouvelles missions portant notamment sur le contrle des dpenses des partis politiques, le financement des campagnes lectorales et la dclaration obligatoire de patrimoine. Ainsi, la Cour des comptes ne se contente-t-elle plus uniquement dnoncer et sanctionner les mauvais gestionnaires. Elle est devenue, au fil des annes, une force de proposition, par le biais de ses recommandations et ses rfrs rendus publics, en empruntant souvent la voie de la pdagogie par linstauration dun vritable dialogue de gestion avec les responsables publics. Avec ladoption de la nouvelle Constitution de 2011, qui a consolid le rang de la Cour des comptes en tant quinstitution suprieure de contrle des finances publiques du Royaume, indpendante (article 147 de la Constitution), cette dernire sest vue rconforte dans son positionnement institutionnel et renforce au niveau de ses missions. Elle est appele plus que jamais poursuivre lexercice de ses attributions qui ont pour objectifs ultimes la protection des principes et valeurs de bonne gouvernance, de transparence et de reddition des comptes de lEtat et des organismes publics. De ce fait, un point dinflexion a t donn par la loi fondamentale et qui augure dune nouvelle vision du contrle suprieur des finances publiques au Maroc. La nouvelle stratgie dintervention de la Cour en plus de se conformer cette nouvelle vision est amene tre au diapason des rformes menes particulirement dans le domaine de la gestion des finances publiques et de la gouvernance publique de manire gnrale.

II-

Exigences des rformes des finances publiques : quel rle pour la Cour des comptes ?

Au vu des dynamiques enclenches par les rformes en cours au Maroc, la Cour des comptes est appele se prparer aux nouvelles missions prvues dans la constitution ou celles en cours dintgration dans des textes importants comme la loi organique relative la loi de finances, la rgionalisation,etc. Ainsi, la Cour a dj prsent sa vision au Gouvernement pour les amendements quelle souhaite apporter au code des juridictions financires.

1- Dans la continuit, lamlioration de laction de la Cour est enclenche


En matire juridictionnelle, notamment en ce qui concerne lapurement et le jugement des comptes des comptables publics, il est prciser que la particularit de cette attribution en termes dassujettis, de modalits dexercice, de sanctionsetc. a suscit beaucoup de dbat la fois dordre procdural que de finalits. Les procdures juridictionnelles devant la Cour et les Cours rgionales des comptes souffrent des limites lies leur compatibilit avec les exigences du procs quitable, tel quil est rappel par la nouvelle Constitution (Art. 23). A cet gard, la Cour vise revoir ses procdures pour plus defficacit, notamment en ce qui concerne : La publicit des audiences en se conformant aux dispositions constitutionnelles ; Le caractre contradictoire de la procdure qui est base actuellement sur la rgle du double arrt, une spcificit de cette procdure, peut tre voqu comme atteinte limpartialit de la formation qui juge deux fois. Avec la publicit des audiences, les droits de la dfense seront garantis ; Limpartialit des procs et lgalit des armes, essentiellement au niveau des procdures relatives la discipline budgtaire et financire ; Lamlioration des dlais de jugement afin damliorer le dispositif dapurement et de jugement des comptes publics.

Par ailleurs, le choix fait auparavant dincorporer la mission de discipline budgtaire et financire au niveau de la Cour des comptes a t conforte par la nouvelle constitution, en tant que composante essentielle de la Cour et les Cours rgionales de comptes. Concernant limpact recherch travers ses attributions juridictionnelles, la Cour des comptes est en phase de faire de lapurement et le jugement des comptes un moyen pour amliorer le contrle interne, linstauration dune discipline budgtaire et financire et la mise en jeu ventuelle des responsabilits. Pour atteindre un tel objectif, il est primordial de revoir la configuration comptable en acclrant les processus en cours visant linstauration des systmes budgtaires et comptables axs sur les rsultats. La qualit des comptables principaux, le contenu des comptes produits la Cour et leur consolidation constituent galement des chantiers identifis par la Cour et le ministre charg des finances et ce, pour amliorer la pertinence et la finalit de ces attributions.

Au niveau de laudit, les nouvelles orientations ont pour objectif prioritaire de maximiser l'incidence des missions effectues par la Cour, tout en adoptant une approche positive et constructive qui va audel de lorganisme publique comme sujet du contrle pour toucher les projets, les programmes et les politiques publics. Pour y parvenir, la Cour entend: Mener des investigations touchant aux thmatiques transversales ; Recentrer les interventions de la Cour sur les domaines risques et/ou prsentant un intrt particulier en termes dobjectifs de dveloppement humain ; Excuter une gamme plus large des missions de contrles de lemploi des fonds publics (Collectivits territoriales, Associations, GIE, GIP, transferts, subventions,) ; Continuer formuler des observations pertinentes et fiables, ainsi que des recommandations d'amliorations utiles, et en assurer le suivi; Poursuivre lamlioration de lintervention de la Cour en matire du rglement du budget de lEtat ; Dvelopper les relations institutionnelles avec ses partenaires pour crer des synergies en matire de contrle, daccs aux bases de donnes et dassistance (Parlement, Ministre des finances, HCP, BAM).

2- En prparation des rformes, le rle de la Cour des comptes est en pleine mutation
2.1- Assistance des pouvoirs publics
La rforme constitutionnelle de 2011 ne sest pas contente de consolider la fonction dassistance que peut apporter la Cour des comptes, mais elle a largi son champ de comptence pour inclure, outre le parlement et le gouvernement, les instances judiciaires. En plus de cet largissement, la Constitution semble avoir privilgi le parlement dans cette assistance, puisque elle a donn du contenu cette relation en considrant la Cour comme un expert au service du parlement dans les domaines de contrle, dvaluation et de lgislation. Pour les deux autres pouvoirs, la constitution na fait que retenir le principe de lassistance sans dtailler son contenu. Ces dispositions se prtent donc une lecture critique du positionnement institutionnel de la Cour des comptes. La mission dassistance au Parlement risque de rompre lquidistance que devrait observer la Cour dans ses rapports institutionnels avec les trois pouvoirs, surtout avec la mise en place dune commission parlementaire2 ddie au contrle des finances publiques et qui va fonctionner essentiellement sur la base des questions et des demandes de consultations qui seront formules la Cour des comptes. Sans vouloir remettre en question ce dbat, la Constitution tant la garante de lindpendance de la Cour des comptes (art. 147), celle-ci ne peut tre considre comme auxiliaire daucun des trois pouvoirs. Il conviendrait plutt de parler dauxiliaire de la dmocratie 3. A cet gard, le Conseil
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Articles 218 :221 du rglement intrieur de la Chambre des reprsentants, valid par le Conseil Constitutionnel en novembre 2013 3 M.P. PRAT et C. JANVIER, "La Cour des comptes, auxiliaire de la dmocratie", Pouvoirs, revue franaise dtudes constitutionnelles et politiques, n134, 2010.

Constitutionnel, dans sa dcision du 22 aot 2013, statuant sur le nouveau rglement intrieur de la Chambre des reprsentants, a rappel le principe dindpendance de la Cour des comptes. En tout tat de cause, linnovation constitutionnelle et les prolongements juridiques qui seront donns ces nouvelles dispositions aussi, augure dun largissement des domaines de lassistance que va apporter la Cour des comptes, notamment vis--vis du Parlement et qui vont imposer de nouvelles approches suivre par la Cour, notamment en ce qui concerne lvaluation des politiques publiques.

2.2- Evaluation des politiques publiques


Mission constitutionnelle attribue exclusivement au Parlement, lvaluation des politiques publiques est lune des innovations majeures dans le dispositif de gouvernance des finances publiques dans notre pays. A travers cette mission, la gestion publique privilgiera de plus en plus la logique des rsultats et de limpact des finances publiques, notamment dans le domaine de dveloppement humain. Le rle de la Cour des comptes ce niveau est important puisque la Constitution prvoit la possibilit pour le parlement de recourir lassistance de la cour des comptes pour lvaluation des politiques publiques. Dans la pratique, il faut dire que la fonction dvaluateur nest pas une nouveaut pour la Cour. En effet, elle a dj effectu plusieurs missions dvaluation des projets et des programmes publics conformment aux dispositions du code des juridictions financires. Ainsi, lvaluation des politiques publiques peut tre considre comme un aboutissement logique de lvolution du contrle suprieur des finances publiques dans notre pays. A ce titre, la Cour des comptes envisage de dvelopper sa comptence dans ce domaine. Il sagit l dun chantier complexe o lorganisation, les mthodes de travail et les comptences doivent tre repenses pour aller au-del du contrle de la gestion des finances publiques pour apprcier la ralisation des objectifs et leurs impacts sur le dveloppement assigns aux budgets publics. Cette nouvelle approche imposera la Cour en plus dtre un gardien de la bonne finance 4 de devenir aussi un aiguillon de la bonne politique . Par la consolidant de ses acquis en matire de contrle suprieur des finances publiques et en largissant ses missions, notamment celles lies lassistance et lvaluation, le lgislateur marocain reconnait implicitement la fonction de conseil la Cour des comptes.

2.3- Le conseil et laccompagnement


Depuis que la Cour des comptes publie ses rapports, les observations, les recommandations et les avis quils contiennent occupent une place de plus en plus importante dans lopinion publique. Les rsultats des missions traditionnelles de la Cour, communiqus aux responsables publics et publis dans les rapports annuels, constituent un vritable dialogue avec les responsables publics pour lamlioration de la gestion.
4 Ph. SEGUIN, La Cour, vigie des finances publiques , RFFP n 100, 2007, p. 223 et suivantes.

La contribution de la Cour des comptes a volu en fonction des commentaires des gestionnaires publics et les exigences de lopinion publique. Ce rle est amen tre renforc davantage surtout que la nouvelle constitution exige la publication de lensemble des travaux de la Cour. Les rapports particuliers et les rfrs ne seront plus destins au seul gouvernement mais rendus publics, ce qui va les transformer en matriau de travail prcieux, non seulement pour le parlement, mais galement pour la socit civile, le monde universitaire et le citoyen de manire gnrale. Cette volution impose donc la Cour des comptes de sinscrire dans une logique de performance et dvaluation afin de dvelopper sa pratique de proposition et de conseil au service de lEtat en alliant la fois la pertinence dans ses recommandations, la qualit de sa production ainsi que la rigueur dans leur suivi.

2.4- Suivi de lexcution de la loi de finances


Lexcution des lois de finances est sanctionne en fin du processus par ltablissement de la loi de rglement qui devrait constituer le moyen privilgi du contrle parlementaire du respect de lautorisation accorde au gouvernement. La Constitution valorise cette loi, en la considrant comme un support de reddition des comptes et de rsultat puisquil est exig, dornavant, quelle comporte galement le bilan des investissements raliss (Art. 76). Cependant, force est de constater quactuellement, la loi de rglement ne dpasse pas le formalisme juridique qui oblige son tablissement. Elle ne suscite pas un grand intrt et ce, pour plusieurs raisons lies surtout au dcalage constat entre lexcution de la loi de finances et le vote par le parlement de la loi de rglement correspondante et qui frle les trois annes. Avec lamlioration des dlais de prparation du projet de loi de rglement et son relatif regain dintrt de la part des parlementaires et des observateurs, les documents prpars par la Cour sont de plus en plus orients vers la logique des rsultats. Cette tendance prendra plus dampleur dans le futur avec les perspectives quouvrira la loi organique relative aux lois de finances en cours de prparation. La Cour peut ainsi assurer le rle d'valuateur et d'expert pour l'ensemble de la chaine budgtaire et comptable de lEtat. Pour se faire, la Cour sest engage dans un processus visant le renforcement de ses capacits dans ce domaine travers ltablissement des protocoles de transmission lectronique des donnes avec les diffrents partenaires et le renforcement des effectifs ddis cette prrogative. Par ailleurs, et dans la perspective de lorientation du principe de la reddition des comptes vers la logique de performance, lintervention de la Cour des comptes est appele tre redynamise et largie pour assurer la fonction du commentateur de la qualit de lemploi des deniers publics par lanalyse de lvolution des finances publiques et la mise en vidence des tensions qui peuvent peser sur la gestion publique de manire gnrale. Une mission que la Cour compte mener de manire continue pour aider la dcision.

2.5-

Certification des comptes de lEtat

Le projet de la LOLF5 rappelle les bases du nouveau systme de la comptabilit publique (droits et obligations constats, aspects patrimoniale) ainsi que le principe de la sincrit comptable. Il introduit, pour la premire fois, lobligation de certifier les comptes de lEtat. La fonction de certificateur sera confie la Cour des comptes. Il y a quelques annes, au dbut des dbats autour de la certification des comptes de lEtat, la Cour a mis ses rserves lgard de cette mission en argumentant son refus, une poque o la fonction de certification a t critique mme au niveau des multinationales qui ont dfi la chronique par leurs scandales financiers, par le fait quelle ne permet pas le contrle de la performance et de la qualit de la gestion des ressources publiques. Laspect techniciste de la certification fait quelle ne renseigne nullement ni sur lopportunit, ni sur les rsultats des oprations financires. En mme temps, la dclaration gnrale de conformit, a montr ses limites quant la fiabilit et la sincrit des donnes comptables. Cette dclaration qui peut tre assimile une forme primitive de la certification, constitue en fait une tautologie, dont la vanit nest pas dmontrer, par rapport au processus de mise en concordance budgtaire et comptable tabli par le ministre des finances. En cohsion avec les rformes engages par le pays ce niveau, la Cour des comptes a adhr lide dassurer la certification des comptes de lEtat. Nanmoins, la russite dun tel chantier dpend de plusieurs conditions, commencer par ladoption de nouvelles bases budgtaires et comptables de lEtat, la mise en place de systmes dinformation,etc. Lenjeu li la certification comptable de lEtat dpend essentiellement de la qualit des comptes produire. En effet, linformation que contiennent ces comptes doit permettre en premier lieu au parlement et puis tous les partenaires de lEtat de mieux apprcier le patrimoine et la situation financire de lEtat. Le rle de la cour des comptes ce niveau est dterminant, puisquil sagit de garantir la fiabilit et la sincrit des comptes publics.

Conclusion
La rforme constitutionnelle de 2011, dans sa partie consacre la gestion publique, a constitu le point dorgue de lvolution de la Cour des comptes en la rconfortant dans son positionnement dinstitution suprieure de contrle des finances publiques, garante des principes et valeurs de la bonne gouvernance, de la transparence et de reddition des comptes. Elle a t consacre galement comme lexpert en matire dassistance tous les pouvoirs de lEtat. Enfin, ses attributions en matire de daudit des comptes des partis politiques et de suivi des dclarations de patrimoines, qui taient jadis du domaine lgislatif, ont t leves au rang constitutionnel, tmoignant ainsi du rle que linstitution devrait jouer dans le domaine de la moralisation de la vie publique. Malgr toutes les rformes entreprises, tout le monde saccorde aujourdhui de dire que nombreuses, sont les actions qui sont en souffrance et que des fragilits psent encore sur notre systme de
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Le projet de la LOLF vient dtre dpos devant la premire Chambre le 12 fvrier 2014

finances publiques (dette publique, quilibre budgtaire, maitrise des dpenses, gestion des recettes,) et la gestion publique de manire gnrale (performance, gouvernance, impact). Aujourdhui, il est ncessaire dacclrer la mise en uvre des rformes touchant la gestion et le contrle des finances publiques, une tape cruciale et plus complexe, o chaque acteur institutionnel aura un rle prcis de pilotage assurer selon un plan de travail conu autour dun engagement collgial privilgiant la logique de lEtat. Cette volution impose la Cour des comptes des modifications multiples dans son approche de contrle pour renforcer son positionnement en tant que force de proposition au service de lEtat dans les meilleures conditions de cot, de qualit et doptimisation des systmes institutionnels existants.