Politiques et management public

Numro Vol. 26/3 (2008) 25 ans de politiques et management public

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Frdric Varone

De la performance publique: concilier valuation des politiques et budget par programme?

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Rfrence lectronique Frdric Varone, De la performance publique: concilier valuation des politiques et budget par programme?, Politiques et management public [En ligne],Vol. 26/3, mis en ligne le 12 mai 2011. URL : http:// pmp.revues.org/1512 DOI : en cours d'attribution diteur : Institut de Management Public (IDPM) http://pmp.revues.org http://www.revues.org Document accessible en ligne sur : http://pmp.revues.org/1512 Ce document est le fac-simil de l'dition papier. Tous droits rservs

DE LA PERFORMANCE PUBLIQUE : CONCILIER VALUATION DES POLITIQUES ET BUDGET PAR PROGRAMME ?

Frdric VARONE

Rsum

Inspires par les principes et les outils de la Nouvelle Gestion Publique, la Loi organique relative aux lois de finances et la Rvision gnrale des politiques publiques semblent concourir amliorer l'efficacit de l'action publique, en renouvelant la pratique de l'valuation. Les expriences trangres dmontrent toutefois qu'il est souvent difficile de concilier valuation des politiques publiques, d'une part, et budgtisation par programmes et indicateurs de performance, d'autre part. Un contrle et un suivi accrus des services administratifs et de leurs prestations tendent se substituer une relle valuation des rsultats et des effets finaux des politiques publiques. Ce qui pose d'pineuses questions quant aux responsabilits assumes respectivement par le Gouvernement, le Parlement et les hauts fonctionnaires dans le pilotage de l'action publique.

Universit de Genve

Revue POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC, Volume 26, n3, 2008. Institut de Management Public 2008.

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La France a rcemment modernis plusieurs instruments de pilotage de son action publique, notamment en adoptant une nouvelle "constitution financire" et en renforant les capacits institutionnelles en valuation des politiques publiques. Notre brve contribution prsente les principales innovations apportes dans la gestion budgtaire ainsi que dans le suivi de la mise en uvre et des effets des politiques. Nous discutons ensuite de leur coordination, au regard notamment d'expriences trangres avec pareilles rformes qui, lvidence, s'inscrivent dans la mouvance de la Nouvelle Gestion Publique (NGP) et que nombre de pays ont exprimentes depuis une quinzaine dannes. En particulier, nous soulignons un enjeu central qui se situe l'intersection entre une approche organisationnelle et gestionnaire des structures administratives - le management public - et la conduite de l'action publique - l'analyse des politiques publiques : la focalisation sur des indicateurs de performance concernant la qualit des prestations administratives fournies aux usagers directs versus ceux portant sur les effets induits par les politiques publiques auprs de tous les citoyens. Ici rside, notre avis, un cueil possible des rformes franaises en cours, dans la mesure o un monitoring rapproch des prestations administratives et une budgtisation des programmes qui se concentrent sur le seul fonctionnement interne de ltat, ft-il efficient et conome, pourrait terme se substituer une relle valuation de lefficacit globale des politiques publiques, sacrifiant donc les ambitions de cette dernire pour une comprhension et une pratique par trop troites et restrictives de la performance publique.

Rformes en cours : Lolf et dispositif dvaluation

Pour l'observateur tranger, la France sengage sur deux voies majeures de rformes de son action publique. D'une part, la Loi organique relative aux lois de finances (Lolf), promulgue en aot 2001, introduit un nouveau paradigme budgtaire qui vise instaurer une culture de la performance et de la responsabilit dans la gestion publique. Entre en vigueur ds le projet de loi de finance (PLF) de 2006, la Lolf instaure une nomenclature budgtaire qui s'articule trois niveaux : une trentaine de missions (inter)ministrielles dessinent les politiques publiques prioritaires de l'tat (par exemple, en 2006, le domaine de la "Sant") ; quelques 130 programmes dlimitent les responsabilits de mise en uvre de ces politiques (par exemple "Sant publique et prvention") ; et, finalement, plus de 600 actions dtaillent les finalits desdits programmes, apportant des prcisions sur la destination prvue des crdits (par exemple "Pathologie forte morbidit/mortalit"). Le programme est l'unit de l'autorisation budgtaire et constitue une enveloppe globale mais limitative. Le responsable de chaque programme, acteur-cl du dispositif Lolf, est nomm par le ministre concern. Selon le principe de la fongibilit, il peut modifier dessein la rpartition des crdits par action et nature au sein de son programme. En contrepartie de cette marge de manuvre accrue, des objectifs prcis lui

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sont assigns ainsi que des indicateurs sur les rsultats attendus de son programme (par exemple "Rduire la prvalence des pratiques addictives", mesure l'aune de la consommation annuelle d'alcool par habitant de plus de 15 ans , du tabagisme quotidien dans la population et de la consommation de cannabis chez les jeunes scolariss de 17 ans ). Un rapport annuel de performances, tabli pour chaque programme, permet au gouvernement et au parlement de contrler l'atteinte des cibles fixes grce des indicateurs chiffrs. Ces indicateurs se concentrent, de manire complmentaire, sur la qualit du service fourni (du point de vue de l'usager), sur l'efficience dans l'allocation des ressources publiques (du point de vue du contribuable) et sur l'efficacit des politiques (du point de vue du citoyen). Ce triple clairage savre innovant en comparaison internationale2. D'autre part, l'valuation des politiques publiques a vraisemblablement trouv un nouveau souffle suite quatre rformes, menes de front, sous l'gide du Prsident de la Rpublique Nicolas Sarkozy et du Premier Ministre Franois Fillon. Nous les rsumons sommairement ci-aprs, selon un ordre chronologique. Rappelons, titre liminaire, quvaluer une politique publique consiste isoler ses effets propres et, sur la base de critres transparents - pertinence, efficacit, efficience et conomie - porter un jugement de valeur sur ceux-ci. Premirement, Eric Besson a t nomm secrtaire d'tat charg de la prospective, de l'valuation et du dveloppement de l'conomie numrique en mai 2007. La cration de ce secrtariat d'tat s'est accompagne de la suppression formelle du Conseil National de l'valuation (qui tait de facto inactif depuis 2004), lequel cde sa place une Mission d'valuation des Politiques Publiques. De l'avis du nouveau secrtaire d'tat, il s'agit d'un vritable changement de braquet : l o le Conseil national runissait des personnalits sans moyens propres et a produit une douzaine de rapports entre septembre 1999 et novembre 2003, la Mission s'attaque concrtement et rapidement l'valuation des 3 politiques publiques . De plus, la Mission ainsi que le secrtariat d'tat devraient rapprocher l'valuation de la prise de dcision, facilitant ainsi une meilleure valorisation politique des rsultats et recommandations des valuations ralises. Finalement, l'laboration d'un plan national de l'valuation devrait permettre de mieux coordonner les priorits et mthodes d'valuation des administrations de l'tat. Notons que suite au remaniement ministriel de la mi-janvier 2009, l'ex-secrtaire d'tat l'cologie, Nathalie Kosciusko-Morizet, a repris en charge la prospective et le dveloppement de lconomie numrique, l'valuation des politiques publiques tant, quant elle, confie au ministre du Budget.

2 Voir Sin et Lannaud (2007) pour une prsentation plus circonstancie de cette mesure de la performance publique. 3 Discours d'Eric Besson lors du colloque de la Socit franaise d'valuation Strasbourg, le 3 juillet 2008.

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Deuximement, l'lyse et Matignon pilotent depuis juin 2007 la Rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, Eric Woerth, tant le rapporteur gnral du Conseil de la modernisation des politiques publiques mis en place pour prendre les dcisions dcoulant de la RGPP. L'objectif affich de la RGPP est de faire mieux avec moins , en ralisant des gains de productivit (de l'ordre de 4% 5%) au sein de l'administration et en passant au crible toutes les politiques publiques pour les adapter aux besoins des citoyens et aux attentes collectives. Une conomie de 7 milliards d'euros est attendue l'horizon 2011. Afin de mener bien cette dmarche, qui rappelle videmment la "procdure de reconsidration" dveloppe aux Pays-Bas ds 1982, les administrations de l'tat seront paules par une quipe d'auditeurs compose de spcialistes des secteurs public et priv. A terme, les politiques publiques revues de manire critique devraient satisfaire une triple exigence d'efficacit, de qualit du service rendu et 4 d'conomie dans la gestion des finances publiques selon les trois dimensions retenues pour dfinir les indicateurs prvus par la Lolf. Troisimement, le Prsident de la Rpublique a introduit en janvier 2008 une valuation individuelle des ministres, les rsultats qu'ils ou elles ont respectivement atteints tant confronts aux objectifs qui leur avaient t personnellement assigns dans une lettre de mission envoye durant l't 2007. Le gouvernement a de fait confi au cabinet priv Mars & Co le soin de dfinir des indicateurs chiffrs qui puissent reflter les objectifs politiques annoncs comme engagements lectoraux par Nicolas Sarkozy, le programme de l'UMP ayant lui-mme t cordig, l't 2006, par les consultants privs du Consultant Boston Group. A titre d'exemple, l'emblmatique slogan de la campagne prsidentielle "travailler plus pour gagner plus" se concrtise au travers de l'indicateur "heures supplmentaires prestes" (par les enseignants pour le ministre de l'ducation Xavier Darcos ou par les employs privs pour la ministre de l'conomie Christine Lagarde). L'atteinte des buts quantitatifs de performance devrait faire l'objet d'une valuation trimestrielle par le Premier Ministre ; plus avant, l'exercice devrait galement s'intgrer la RGPP dcrite plus haut et, par consquent, permettre de rendre des 5 comptes, auprs des citoyens, de l'action gouvernementale . Last but not least, l'valuation parlementaire a t ancre au niveau constitutionnel lors du Congrs runi Versailles le 21 juillet 2008. Le Parlement se voit ainsi formellement attribuer la mission d'valuer les politiques publiques (article 24), l'assistance de la Cour des comptes (article 47-2) ainsi que la possibilit de crer des commissions d'enqute cette fin (article 51-2) lui tant formellement garanties. Plus encore, la nouvelle Constitution prvoit qu'une semaine de sance sur quatre, selon les priorits fixes par chaque assemble, est rserve au contrle de l'action du gouvernement et l'valuation des politiques publiques (article 48).

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Selon les propos de Franois Fillon, Le Monde, 22 juin 2007, p.10. Le Monde, 4 janvier 2008, p. 1 et 7.

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Ce dispositif ne correspond certes pas la cration d'un vritable office parlementaire d'valuation des politiques publiques et de contrle de la dpense publique, soit un National Audit Office (UK) ou Government Accountability Office (USA) la franaise, car cette solution a t rejete en mai 2008 ; il ne reprsente pas moins un renforcement indniable des prrogatives du pouvoir lgislatif en matires d'valuation. La France devient ainsi le deuxime pays europen donner un mandat constitutionnel d'valuation systmatique des actions gouvernementales son Parlement, la Suisse ayant dj franchi ce pas lors de la rvision de sa propre Constitution fdrale en 19996.

Des rformes a priori cohrentes

Dun point conceptuel, il semble vident que la Lolf et son impressionnante batterie de missions (47 dans le PLF 2009), de programmes (170), d'objectifs (559) et d'indicateurs (1 165), d'un ct, et lvaluation des politiques publiques, de lautre, concourent amliorer lefficacit des politiques publiques. On ne voit a priori aucune difficult conjuguer les deux dmarches, bien au contraire. La Lolf veut orienter lactivit de ladministration et de ltat vers la satisfaction des usagers, des contribuables et des citoyens. Elle cherche re-lgitimer les politiques publiques par la qualit des prestations fournies et par la capacit de ltat rsoudre les problmes collectifs, en faisant le meilleur usage possible des deniers publics. Ds lors, lvaluation devrait fort logiquement tre au cur du dispositif de la Lolf puisquelle reprsente un moyen privilgi dattester empiriquement que les destinataires directs des prestations sont satisfaits (indicateurs de qualit), que les bons effets ont t induits par les politiques publiques (indicateurs d'efficacit) et, qu'en plus de faire les bonnes choses, ltat les fait bien (indicateurs d'efficience). Dans un monde idal, les indicateurs de performance tablis en suivant la logique de la Lolf devraient permettre de mesurer les prestations administratives ainsi que les rsultats directs (auprs des usagers) et les effets qui en dcoulent (pour les contribuables et les citoyens). Si ces informations sont valides, fiables et rgulires, alors elles devraient tout naturellement faciliter lvaluation de lefficacit et de lefficience, voire de la pertinence des politiques publiques. Lapplication conforme et rigoureuse de la Lolf et le renforcement des pratiques valuatives aux niveaux gouvernemental et parlementaire devraient logiquement aller de pair. Ce que ne manquent pas de relever les rdacteurs du projet de loi de finance 2009. Ces derniers soulignent explicitement que, dans le cadre du dialogue tabli entre le ministre du Budget et les autres administrations de l'tat sur le volet performance du PLF 2009, les objectifs et les indicateurs retenus ont intgr les orientations dfinies par les lettres de mission individuelles des ministres et celles rsultant de la

Cf. larticle 170 qui stipule que lAssemble fdrale veille ce que lefficacit des mesures prises par la Confdration fasse lobjet dune valuation.

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RGPP. Pareille entreprise a dbouch sur une stratgie de performance pluriannuelle, 81% des indicateurs chiffrs ayant comme anne cible 2011 ou au-del. La coordination entre les diverses injonctions valuer de manire systmatique les politiques et l'action individuelle des ministres, ainsi que les rgles de prsentation du budget de ltat par missions, programmes et actions semblent a priori optimales. Cest une vidence pour la cohrence de laction gouvernementale ; tout comme on peut gager que le Parlement assumera dment son rle largi de contrle et d'valuation, en activant les nouvelles dispositions constitutionnelles sur l'valuation, et, par consquent, sera mieux inform et plus impliqu lors de la discussion budgtaire et du vote des dpenses et investissements prioritaires de ltat. La boucle semble ainsi boucle, valuation et Lolf se supportent, se renforcent et se catalysent mutuellement. Un cercle vertueux se dessine grce une valorisation des rsultats dvaluations dans le cadre du processus budgtaire, tout comme les indicateurs chiffrs de la Lolf offrent un point de dpart idal pour lancer des valuations de programmes, voire de politiques publiques. Nanmoins, nous suggrons ici que linverse est aussi pensable thoriquement, voire probable pratiquement. Ou, tout le moins, que le couple "valuation des effets des politiques indicateurs de performance selon la Lolf" ne va forcment pas de soi. Que ces deux outils de pilotage de l'action publique ne sont pas toujours compatibles dans la ralit politico-administrative. Bref, que lon risque dtre plus proche des rendez-vous manqus et des dsirs inassouvis que des noces joyeuses et du mariage allgrement consomm.

Des cueils possibles (en France aussi)

Plusieurs indices macro signalent lobservateur un tant soi peu attentif dventuelles difficults concilier Lolf et valuation. Nous nen relevons que deux ici. Premirement, certains pays ont t des pionniers en matire dindicateurs de performance publique et de budgtisation par programmes, sans pour autant dvelopper lvaluation des politiques publiques. Cest le cas bien document de la Nouvelle-Zlande qui est un premier de classe, parfaitement disciplin, en ce qui concerne la NGP, mais fait toujours figure de cancre irrcuprable en matire dvaluation. Secondement, dautres pays qui avaient institutionnalis fortement lvaluation des politiques publiques avant de se lancer dans la NGP ont rduit les ressources consacres lvaluation aprs tre passs au rgime des indicateurs de performance. Aux tats-Unis par exemple, lintroduction du Government Performance and Results Act en 1993 sest traduite de facto par un dclin significatif des ressources financires alloues et du personnel affect lvaluation des politiques publiques (Wargo, 1995). Dans le cadre de leur comparaison internationale des dispositifs et capacits en valuation dans les dmocraties occidentales,

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Derlien et Rist (2002 : 450) concluent du reste que "() impacts indicators are sacrificed for outputs measures as evident in those countries espousing New Public Management. 'Perfomance indicators' are often at best output measures, leaving out considerations of distributive effects". Au-del de ces premiers indices sur le difficile pas de deux entre valuation et NGP, analysons plus en dtails les indicateurs de performance (IP) qui sont concrtement dfinis dans les programmes budgtaires (ou dans les mandats de prestations accompagns dune enveloppe budgtaire lorsque la tche publique est dlgue un acteur priv suite une mise au concours publique) et qui orientent lactivit administrative de divers pays ayant opt pour ce mode de gestion. Nos propres tudes empiriques sur les IP qui ont t labors, depuis une dcennie dj, aux niveaux de la Confdration helvtique et de plusieurs cantons (Varone, 1998 ; Knoepfel et Varone, 1999 ; Varone et Giauque, 2001) suggrent que ces IP se concentrent, si ce nest uniquement, du moins trs majoritairement sur les prestations administratives et sur la satisfaction des destinataires directs. Ils ngligent par contre les effets induits auprs de la socit civile, voire ne les abordent carrment pas. Par consquent, les informations collectes par ces IP ne permettent dvaluer que lconomie de ltat (soit le rapport entre les cots administratifs et les prestations fournies) dune politique publique, sans pour autant pouvoir se prvaloir de lefficacit de celle-ci. A laide de ces indicateurs, on sait tout au plus si le fonctionnement administratif cote trop cher ou non, mais assurment pas si les prestations fournies servent quelque chose ou non. Pour donner un ordre de grandeur quantitatif, 86% des 328 indicateurs de performance adopts par exemple dans le cadre de la Nouvelle Gestion de la Ville de Berne concernent les produits administratifs ; par contre, seuls 10 indicateurs sur 328 (soit 3%) ambitionnent de mesurer les effets induits (Ritz, 2007 :160). En un mot, le suivi trs serr des services administratifs et de leurs prestations se substitue ici lvaluation des effets des politiques publiques. En effet, lobsession pour des IP dfinis au seul niveau des prestations administratives saccompagne dincroyables efforts en matire de systmes dinformation, de tableaux de bord ainsi que dune plthore de rapports et de mcanismes de reddition des comptes auprs des autorits excutives et lgislatives. On a ainsi parl du syndrome du mirage qui affecte les acteurs du systme politico-administratif. Ceux-ci ne sintressent qu la production de statistiques sur leurs propres outputs, indicateurs qui ne refltent ni lvolution des problmes collectifs traiter, ni la contribution effective des politiques publiques leur rsolution. Ces donnes sont collectes, interprtes et prsentes comme une ralit en soi, voire comme la ralit sociale. Quen est-il en France ce jour ? Plusieurs voix s'lvent d'ores et dj, dans diffrents domaines de l'action publique, pour mettre jour les effets pervers de certains indicateurs de performance.

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Ainsi, dans le secteur de la sant, des praticiens exhortent Hippocrate se rveiller car l'hpital serait devenu fou : Depuis les annes 20022003 (...) on a arrt de parler de malade, pour ne plus penser qu'en termes d'activits, d'objectifs, d'efficience, d'indices de performance. () La tarification l'activit (T2A) () a entran un changement majeur dans le fonctionnement de l'hpital. A chaque pathologie correspond un code qui permet de regrouper les patients par un logiciel en groupes homognes de sjours (GHS). A chaque GHS correspondent une dure idale de sjour et une tarification. () L'exemple le plus absurde de l'utilisation de la T2A est son application aux soins palliatifs, dont la spcificit de la prise en charge est que la dure de sjour et le volume des soins ncessaires sont trs htrognes. Du fait de la T2A, les units de soins palliatifs sont obliges de trier les malades pour ne prendre que ceux dont l'esprance de vie est suppose tre suprieure 2 jours et infrieure 35 jours ! Tous les autres sont refuss7. Ces effets visiblement ngatifs au regard de l'efficacit de la politique de sant, mais (peut-tre) positifs en termes d'efficience interne des hpitaux, sont induits par des indicateurs de performance mal dfinis en soi, mais dment contrls par des "codeurs", des "chefs de ple" et des inspecteurs de la Scurit sociale dont le nombre augmente alors mme que l'hpital manque de soignants auprs des malades. De mme, dans le secteur de la scurit publique, la course au chiffre laquelle se livrent les forces de police, suite l'adoption de notes de service qui leur fixent des quotas d'infractions sanctionner et de cas lucider, induit indniablement des effets pervers, comme expos dans ce tmoignage : On est dans une notion de quantifiable plus que de label de qualit. Un jeune dlinquant qui fume du cannabis, c'est plus facile interpeller qu'un voleur la sortie d'une banque. Certaines infractions se prtent tre lucides. Si on veut faire monter le taux d'lucidation, on axera la recherche sur celles-ci. Un tranger interpell, c'est un fait constat et lucid. Il y a une culture du rsultat sur Paris et 8 partout. C'est les chiffres, finalement, qui commandent les patrouilles . Au-del de ces cas particuliers, il s'agirait, pour comparer raisonnablement la situation franaise avec les constats tablis antrieurement dans d'autres pays, de procder une analyse rigoureuse de tous les indicateurs adopts dans les PLF depuis 2006, afin de les classer scientifiquement selon les composantes de la chane causale (ou logique d'action) d'une politique publique (activits de l'administration, prestations aux usagers, rsultats directs et effets induits pour les contribuables et les citoyens). En l'absence de pareille tude empirique, nous nous rfrons ici, comme toute premire approximation, la typologie officielle des indicateurs qu'ont labore les acteurs de la mise en uvre de la Lolf eux-mmes (cf. PLF, 2009 :10). Ainsi, la part relative des indicateurs d'efficacit des politiques publiques diminue graduellement dans les PLF successifs. S'ils reprsentaient encore 53% des indicateurs du PLF 2006, contre 29% pour ceux relatifs l'efficience des services de l'tat et 18% pour ceux concernant la
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Propos de Christophe Trivalle, praticien hospitalier l'hpital Paul-Brousse, Le Monde, 14 fvrier 2009. Propos de Stphane Motel, chef des brigades de voie publique de jour, Libration, 19 fvrier 2009.

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qualit des prestations, ils chutent 43% dans le PLF 2009, les deux autres catgories d'indicateurs croissant respectivement 35% et 22%. Cette tendance indique que les proccupations en termes de gestion conome des ressources publiques (dans l'optique du contribuable) et de fourniture de prestations de qualit (pour satisfaire les usagers directs des services publics) priment, en tous les cas au niveau des indicateurs quantitatifs retenus, sur les considrations plus politiques relatives au degr d'atteinte des objectifs des politiques publiques (soit leur efficacit) et la contribution de l'tat la rsolution des problmes publics. En d'autres mots, et selon la distinction classique expose dans cette revue par Patrick Gibert et Marianne Andrault (en 1985 dj), les indicateurs se concentrent sur la premire fonction de production, soit le ratio entre les ressources investies et les biens et services produits. Ce qui signifie, corollairement, un intrt moindre pour la seconde fonction de production, soit les impacts (socio-conomiques) des politiques publiques, leurs effets induits et leurs retombes globales qui sont apprcis l'aune des prfrences collectives et de l'intrt gnral. Pourquoi cet cueil - du point de vue de l'analyse des politiques publiques en tous les cas -, dj observ en Suisse et dans plusieurs autres pays ayant appliqu depuis des annes les prceptes de la NGP, pourrait ventuellement aussi concerner la France ? Nous versons deux hypothses au dbat.

Responsable de programme : redevable certes, mais de quoi ?

Premirement, la ralit sociale est complexe, les politiques publiques aussi, et tout le monde en est bien conscient. Quiconque a dj ralis une valuation sait pertinemment quil est trs difficile disoler les effets propres dune politique, soit les effets directement et exclusivement imputables aux actions menes par l'tat plutt qu des facteurs externes (par exemple des variables conjoncturelles, le contexte international ou les effets induits par dautres politiques publiques). Que les effets escompts apparaissent ou, a contrario, qu'ils se fassent toujours attendre dpend, certes, des prestations administratives fournies, mais aussi, et surtout, de la validit de la logique daction qui sous-tend la politique et de facteurs externes celleci. Si les responsables des programmes matrisent les processus internes ladministration, ils ne contrlent par contre pas la logique daction de la politique qui est dcide et lgitime par les lus (gouvernement et Parlement). Tout comme ils ne peuvent tre tenus responsables de lvaluation de facteurs conjoncturels. En un mot, ils nont aucun intrt stratgique tre redevables et responsabiliss sur les effets des politiques, mais uniquement sur les prestations administratives. En effet, on ne saurait imputer aux gestionnaires de programmes lchec dune politique si celle-ci est intrinsquement mal conue, si elle est

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contrecarre par dautres politiques publiques ou si elle est annihile par une modification du contexte. En Nouvelle-Zlande, haut lieu de la NGP sil en est, les nouveaux gestionnaires publics se sont ainsi engags atteindre des critres de performance portant sur les prestations de leurs services. Par contre, ils ne souhaitaient nullement tre tenus responsables des effets induits par ces prestations car, c'est une vidence, ces effets dpendent non seulement des prestations fournies mais aussi de la qualit de la programmation normative de la politique en soi, de sa mise en uvre conjointe par d'autres units administratives et de variables externes, facteurs sur lesquels ils n'ont aucune prise directe et dont, trs logiquement, ils ne sauraient tre tenus responsables en cas d'effets dficients (Pollitt et Bouckaert, 2000 : p. 88 et 110ss). En un mot, tant la finalit managriale de la NGP (amliorer la qualit des prestations et l'efficience interne) que le jeu stratgique des gestionnaires administratifs (contrler ses propres performances) contribuent plutt diminuer le poids de l'valuation suite l'adoption de la NGP. Ceci est d'autant plus vrai quand la rforme budgtaire introduit, comme outil connexe, un salaire au mrite pour les responsables de programmes, tel que recommand depuis 2006 par plusieurs experts de la Lolf (Lambert et Migaud, 2006). Relevons toutefois que la question de l'imputation correcte des effets propres d'une action son responsable administratif ou politique est parfois traite de manire pour le moins curieuse et lgre. Preuve en sont plusieurs indicateurs de performance assigns, titre individuel, aux ministres du gouvernement Fillon : la ministre de la Culture, Christine Albanel, a par exemple d accepter (en janvier 2008) d'tre juge sur la part de march des films franais en France , situation sur laquelle elle ne saurait avoir une influence ni exclusive, ni mme dcisive. Heureusement pour la ministre de la Culture en poste, le film vnement Bienvenue chez les Ch'ti sort en salle en fvrier 2008 et comptabilise aujourdhui plus de 20 millions d'entres...

Des politiques qui jouent le jeu ?

Secondement, pour dfinir des indicateurs adquats en terme deffets, il faut rendre explicite la logique daction qui sous-tend la politique. Lors de la conception du guide mthodologique pour l'application de la Lolf (2004) par Nicolas Sarkozy, alors ministre d'tat en charge de l'conomie, des Finances et de l'Industrie, les experts avaient du reste soulign la ncessit d'expliciter la stratgie sur laquelle repose chaque programme, ce qui implique des travaux de grande ampleur qui ne peuvent pas tre rpts tous les ans : valuation approfondie de la politique mise en uvre, comparaisons internationales, concertation pousse avec les services oprationnels sur leurs ides alternatives de modes d'action et d'organisation (Ministre d'tat, Ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie et al., 2004 :19). Ces propos semblent tre largement rests incantatoires car la lecture des PLF

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actuels car le lecteur ny retrouve aucune modlisation causale des programmes qui accompagnerait la dfinition des indicateurs alors que pareille dmarche est faisable et a du reste t suivie dans plusieurs pays, dont la Suisse par exemple. Dans leur rapport au gouvernement sur la mise en uvre de la Lolf, Alain Lambert et Didier Migaud (2006 :3) recommandent ainsi (d') abandonner l'approche quantitative du budget au profit d'une analyse approfondie de la stratgie de chaque programme, des objectifs qui lui sont assigns et de la performance des administrations qui le mettent en uvre. Expliciter la thorie daction et les hypothses pratiques qui fondent une politique, un programme ou mme une action revient dsigner clairement les groupes-cibles viss (usagers directs des prestations) et ses bnficiaires finaux (cercle de citoyens et contribuables). Ce faisant, les concepteurs du programme objectivent ses effets (re)distributifs. Ils rendent visible qui gagne et qui perd. Ils lvent le voile dignorance sur les discriminations (entre groupes sociaux, entre rgions et/ou dans le temps) qui sont inhrentes toute action publique. Autrement dit, ils augmentent la conflictualit de la politique publique et rduisent dautant la possibilit de trouver des consensus politiques qui gnralement prsupposent que lon demeure dans une zone floue, que les objectifs restent peu concrets, voire contradictoires. En raison de calculs partisans ou de contraintes institutionnelles, les dcideurs nont pas souvent intrt dire trs prcisment ce quils veulent et, par dfaut, ce quils ne veulent pas (soit la part du problme public quils acceptent sciemment de ne pas traiter). Ils nont que peu dincitations adopter et lgitimer des indicateurs qui permettraient dvaluer trs facilement le succs ou lchec de leur action. On a rarement vu des politiciens sengageant, au-del des gesticulations lectorales bien entendu, tre jugs, voire dmissionner, en fonction du nombre dvasions des prisons quils sont prts tolrer, du nombre de morts sur la route quils considrent comme acceptables, du taux de chmage de longue dure qui est considr comme normal ou mme de l'augmentation du pouvoir dachat atteindre auprs de diffrentes couches sociales. Ds lors, on comprend aisment que les femmes et les hommes politiques prfrent sur-responsabiliser les hauts commis de ltat (soit les responsables de programme dans le cadre de la Lolf) sur les prestations administratives fournir, plutt que dassumer les cots politiques de leur propre responsabilit vis--vis des rsultats et des effets des politiques publiques.

Questions ouvertes

valuation des effets des politiques, budget par programmes et indicateurs de performance sassortissent donc plutt mal dans la pratique, alors mme que leurs intentions et ambitions initiales ne semblent pas irrconciliables, comme le note du reste Bernard Perret lors de son analyse du dispositif d'valuation franais actuel (Perret, 2008). Soulignons toutefois que, en comparaison internationale, la prise en

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compte simultane, dans les PLF, des points de vue de l'usager, du contribuable et du citoyen s'avre innovante. De plus, et ce jour, les indicateurs d'efficacit reprsentent toujours un pilier consquent de la batterie d'indicateurs des PLF, bien au-del de ce qui est gnralement observ dans d'autres pays. Nanmoins, nombreuses sont les voix qui s'lvent pour que lon ne sous-estime pas ni ne nglige l'efficacit des politiques, au dtriment de rflexions plus managriales sur l'efficience. Dans son rapport au gouvernement sur la mise en uvre de la Lolf, Alain Lambert et Didier Migaud invitent ainsi trouver un point d'quilibre entre la mesure de la performance par des indicateurs chiffrs et une approche plus qualitative reposant sur l'valuation des politiques publiques concernes (Lambert et Migaud, 2006 : 1 et 10-11). Au regard des expriences trangres avec une budgtisation par programme et des indicateurs de performance, nous partageons sans rserve cette recommandation. De sa mise en uvre dpendra, notre avis, le succs ou l'chec de la poursuite conjointe de rgles budgtaires axes sur la performance publique, d'une part, et de l'valuation (parlementaire) des effets induits par les missions, programmes et actions finances, d'autre part. Coupler ces deux outils de pilotage s'est avr difficile, voire impossible, dans plusieurs pays, le monitoring des prestations administratives se substituant (notamment pour les deux raisons voques ci-dessus) une relle valuation du traitement par l'tat des problmes publics. Gageons que la France y parviendra, en proposant des pistes innovantes pour rsoudre les champs de tensions, inhrents cette dmarche, entre (1) le pilotage stratgique des services administratifs et la conduite interorganisationnelle des programmes et politiques publiques ; (2) la cohrence (conceptuelle et pratique) des objectifs chiffrs atteindre et des responsabilits assumes respectivement par les hauts fonctionnaires, les responsables de programme, les ministres, Matignon et l'lyse ; et, last but not least, (3) le rquilibrage entre les pouvoirs excutif et lgislatif, au regard notamment du rle (de l'opposition au sein) du Parlement dans le processus budgtaire, le contrle de laction gouvernementale et l'valuation des politiques publiques. Ce dernier point nous semble crucial dans la mesure o le Snat et l'Assemble nationale avaient dj institu diverses instances d'valuation, lesquelles n'ont pas rpondu toutes les attentes formules leur encontre (Jacob et Varone, 2004 : 145). Le proche avenir nous dira si le tout nouveau mandat constitutionnel restera lettre morte ou, au contraire, s'il suscitera un rel engouement parlementaire pour l'valuation des politiques, laquelle dpend au niveau gouvernemental, depuis le remaniement ministriel de janvier 2009, du ministre du Budget. Le chantier des rformes ouvert savre dans tous les cas trs ambitieux, ses dimensions plurielles. Une analyse empirique des enjeux brivement souligns dans notre contribution pourrait retenir, dans les prochaines annes, lattention soutenue des chercheurs et des praticiens tant du management public que de l'analyse des politiques publiques.

De la performance publique : concilier valuation des politiques et budget par programme ?

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