LA GESTION DE FAIT

1. DFINITION DE LA GESTION DE FAIT 1.1. NONC

La gestion de fait est lacte irrgulier par lequel une personne, quelle soit physique ou morale, simmisce dans le maniement des deniers publics sans avoir qualit pour ce faire. Son principe a t pos par larticle 60-XI de la loi du 23 fvrier 1963, modifi par larticle 22 de la loi du 10 juillet 1982, qui dispose que : Toute personne qui, sans avoir la qualit de comptable public ou sans agir sous le contrle ou pour le compte dun comptable public, singre dans le recouvrement des recettes affectes ou destines un organisme public dot dun poste comptable ou dpendant dun tel poste, doit, nonobstant les poursuites qui pourraient tre engages devant les j uridictions rpressives, rendre compte au juge financier de lemploi des fonds ou valeurs quelle a irrgulirement dtenus ou manis . Il en est de mme pour toute personne qui reoit ou manie, directement ou indirectement, des fonds ou valeurs extraits irrgulirement de la caisse dun organisme public et pour toute personne qui, sans avoir la qualit de comptable public, procde des oprations portant sur des fonds ou valeurs nappartenant pas aux organismes publics, mais que des comptables publics sont exclusivement chargs dexcuter en vertu de la rglementation en vigueur. Les gestions irrgulires entranent, pour leurs auteurs, dclars comptables de fait par la Cour des comptes, les mmes obligations et responsabilits que les gestions patentes pour les comptables publics. Nanmoins, le juge des comptes peut, hors le cas de mauvaise foi ou d'infidlit du comptable de fait, suppler par des considrations d'quit l'insuffisance des justifications produites. Les comptables de fait pourront, dans le cas o ils n'ont pas fait l'objet des poursuites au titre du dlit prvu et rprim par l'article 258 du Code pnal [article 432-12 du nouveau code pnal], tre condamns aux amendes prvues par la loi. Il ressort de ces dispositions quest susceptible de constituer une gestion de fait lintervention sans habilitation de toute personne autre que lagent comptable dans lexcution des oprations relevant de la seule comptence de ce dernier : savoir notamment le recouvrement des recettes, le paiement des dpenses, la garde et conservation des fonds et valeurs appartenant ou confis ltablissement, ainsi que le maniement des fonds et les mouvements des comptes de disponibilits.

1.2. LMENTS CONSTITUTIFS DUNE GESTION DE FAIT

Lexistence dune gestion de fait rpond trois conditions : elle doit porter sur des deniers publics ou des deniers privs rglements, manis ou dtenus par une personne non autorise ou non habilite.

1.2.1. La gestion de fait ne peut porter que sur des deniers publics
Par denie rs publics, il convient dentendre les fonds et valeurs possds en toute proprit par les organismes publics. Par ailleurs, sont assimils aux deniers publics les deniers privs rglements, cest-dire, les fonds et valeurs dont le maniement est confi par la rglementation un comptable public, tels

que les fonds et valeurs appartenant aux malades des hpitaux publics.

1.2.2. La gestion de fait implique la dtention ou le maniement des deniers publics

Si le terme de dtention doit tre compris dans son sens courant, il convient dapporter des prcisions sur la notion de maniement qui doit tre entendue au sens large. En effet, le maniement des fonds consiste aussi bien dans le fait de faire fonctionner un compte de disponibilits que de manipuler des pices et des billets. Par ailleurs, peut tre dclar comptable de fait, non seulement celui qui a directement et effectivement mani les fonds publics sans habilitation, mais aussi celui qui a ordonn ce maniement et / ou en a eu connaissance sans pour autant y mettre fin .

1.2.3. La gestion de fait est lie au maniement, sans habilitation, de deniers publics
Seuls les comptables publics ou les agents agissant sous leur contrle et pour leur compte ont qualit pour manier et dtenir des fonds publics. Ds lors, toute autre personne qui simmisce sans habilitation dans ces fonctions est comptable de fait. Il peut sagir aussi bien dun agent de ltablissement, que dune association ou dun organisme priv, que dun rgisseur qui excde le cadre des comptences qui lui sont donnes par lacte institutif de la rgie.

2. PROCDURE 2.1. PRINCIPE

Les gestions de fait sont soumises aux mmes juridictions que les gestions de droit : Cour des comptes ou chambres rgionales des comptes selon les comptences qui leur ont t respectivement attribues. Elles entranent les mmes obligations et responsabilits que les gestions rgulires (art. 60 XI de la loi n 63156 du 23 fvrier 1963 prcite). N.B . Les dveloppements qui suivent sont traits dans loptique dune procdure engage devant la Cour des comptes. Pour les tablissements soumis la juridiction dune chambre rgionale des comptes, il convient de substituer laction de cette juridiction celle de la Cour, sous rserve des comptences exclusives de la Haute juridiction en matire dvocation et de jugement en appel.

2.2. OBLIGATIONS DU COMPTABLE PATENT

Le comptable patent, cest--dire le comptable de droit, doit, sous peine de voir sa responsabilit pcuniaire engage, signaler au ministre charg du budget, lexistence des gestions de fait dont il a eu connaissance et affirmer sur le compte financier de ltablissement que les recettes et les dpenses qui y sont portes sont, sans exception, toutes celles qui ont t faites pour le service dudit tablissement et quil nen existe aucune autre sa connaissance. Dans le cas o il existe des oprations constitutives de gestion de fait, lagent comptable doit apprhender immdiatement les deniers qui en proviennent et demander le jour mme lordonnateur lordre de recette correspondant. En effet, labsence de titre prexistant ne dispense pas de lencaissement et ne saurait justifier un refus en ce sens.

En principe, le comptable patent ne peut tre contraint prendre en charge dans ses critures les recettes et les dpenses issues dune gestion de fait. En revanche, il peut procder une telle rgularisation de sa propre initiative. Ce faisant, il substitue sa responsabilit pcuniaire celle du comptable de fait. Dans cette hypothse, louverture dune procdure de gestion de fait ne se justifie pas. En effet, cela reviendrait rendre compte deux fois des mmes oprations devant le mme juge.

2.3. OBJET DE LA PROCDURE

La mise en uvre de la procdure de gestion de fait vise rgulariser les oprations effectues par le comptable de fait en assujettissant ce dernier aux mmes obligations que le comptable de droit et en lobligeant rendre compte de ses oprations de recettes et de dpenses. Ainsi, comme les comptables patents, son compte pourra tre jug et sa responsabilit personnelle et pcuniaire pourra tre mise en cause pour les oprations insuffisamment justifies. De mme, il pourra tre sanctionn pour les irrgularits ventuellement commises. Au-del, la procdure permet de reconnatre, par lautorit budgtaire comptente (le conseil dadministration), lutilit publique des dpenses et des recettes ralises dans le cadre dune gestion de fait.

2.4. DROULEMENT DE LA PROCDURE 2.4.1. Saisine de la Cour des comptes

Selon les termes de larticle 4 du dcret n 85-199 du 11 fvrier 1985 relatif la Cour des comptes, cest le procureur gnral prs la Haute juridiction qui dfre la Cour les oprations prsumes constitutives de gestion de fait, sur sa propre initiative ou la demande du ministre de lconomie, des finances et du budget, des ministres intresss, des prfets, des trsoriers-payeurs gnraux et des autres comptables principaux du trsor ou encore au vu des constatations faites lors de la vrification des comptes. Dans ce dernier cas, la Cour peut se saisir doffice. Le cas chant, le procureur gnral requiert lapplication de lamende pour immixtion dans les fonctions de comptable public.

2.4.2. Dclaration de gestion de fait

2.4.2.1. Un pralable indispensable
Cette phase trouve son origine dans le fait que la Cour des comptes ne juge que les comptes des comptables publics (art. L 111-1 du code des juridictions financires). Ds lors, il est ncessaire quen pralable au jugement des comptes rendus par un comptable de fait celui-ci soit dclar tel par le juge des comptes. A cet gard, il convient de noter que la gestion de fait avre constitue le seul cas o la Cour des comptes a juridiction sur les ordonnateurs (art. L 131-2 du code des juridictions financires).

2.4.2.2. Charge de la preuve

La charge de la preuve de lexistence dune gestion de fait incombe aux personnalits et juridictions comptentes pour engager la procdure numre lalina 2.4.1 ci -dessus, ainsi quaux reprsentants lgaux de ltablissement intress. La dclaration de gestion de fait ne peut reposer que sur des preuves et / ou des prsomptions graves, prcises et concordantes.

2.4.2.3. Larrt provisoire

Larrt provisoire constitue la premire tape de la procdure de gestion de fait. Il comporte : - dune part, linjonction pour le comptable de fait, de verser les fonds quil peut avoir conservs entre les mains du comptable de droit ; - et dautre part, linjonction de mettre fin aux oprations irrgulires. Cette dernire injonction peut tre implicite. Tant que la procdure nest pas termine, le juge des comptes dispose toujours de la facult dtendre la gestion de fait de nouvelles oprations irrgulires ou de nouvelles personnes. A cet gard, il met en dbut de procdure une rserve en ce sens.

2.4.2.4. Larrt dfinitif

Lorsque les personnes mises en cause dans larrt ne contestent ni les faits ni leur qualification, le juge des comptes prononce larrt de dclaration dfinitif.

2.4.2.5. Effets de la dclaration

La dclaration dfinitive de gestion de fait a pour effet de reconnatre lexistence dune gestion de fait et dassujettir le (ou les) comptable(s) de fait aux obligations qui incombent aux comptables publics, notamment lobligation de rendre un compte. Par ailleurs, le juge des comptes peut demander linscription dune hypothque sur les biens des comptables de fait. Cette inscription est prise par le comptable de droit intress.

2.4.3. Jugement du compte

2.4.3.1. Prsentation du compte
Le compte de gestion de fait doit tre complet, unique et sign par le ou les comptables de fait. Il doit tre appuy des pices justificatives, notamment la reconnaissance dutilit publique des dpenses par le conseil dadministration de ltablissement. Contrairement au compte financier, le compte de gestion de fait est tabli en encaissements et dcaissements et non en crances et en dettes. Il ne fait donc apparatre que les recettes effectivement encaisses et les dpenses rellement payes. Il est tabli pour lensemble de la dure des oprations irrgulires et non par exercice. Sil existe plusieurs comptables de fait, le compte doit tre sign par chacun deux en mentionnant le cas

chant pour les oprations qui le concernent lorsquils ne sont responsables que dune partie des oprations. Si le compte nest pas produit dans le dlai imparti qui est au minimum dun mois compter de la notification de larrt dfinitif, le comptable de fait encourt une amende pour retard dans la production dun compte. Il en est de mme si le compte est incomplet, non sign ou dpourvu de pices justificatives. Si le juge des comptes nobtient pas la production du compte, il peut demander que soit dsign un commis doffice.

2.4.3.2. Fixation de la ligne de compte

A lissue de ses contrles, le juge des comptes dtermine, partir des dpenses et des recettes allgues par le comptable de fait, celles dentre elles quil convient daccepter. Cette opration a pour objet de fixer la ligne de compte qui rcapitule le total des recettes admises et le total des dpenses alloues et en fait apparatre le solde, positif ou nul. Si ce solde na pas t revers par le comptable de fait, il sera mis en dbet (CF. alina 2.4.5.1 ci-aprs)

2.4.3.3. Justification des oprations

Les oprations figurant au compte de gestion de fait doivent tre justifies par tout document : factures, relevs bancaires etc... Ces justifications doivent figurer lappui du compte.

2.4.4. Dlibration
Les dispositions dfinitives des arrts portant sur des gestions de fait sont dlib res aprs laudition, leur demande, des personnes dclares comptables de fait. Les arrts portant sur les appels forms contre les dispositions dfinitives des chambres rgionales des comptes portant sur des gestions de fait sont dlibrs aprs laudition, leur demande, des requrants (art. L 131-2 du code des juridictions financires).

2.4.5. Sanctions 2.4.5.1.

Dbet

Le comptable de fait peut tre mis en dbet par le juge des comptes lorsqu loccasion de la fixation de la ligne de compte dfinitive, celui-ci constate une diffrence entre les recettes et les dpenses, dduction faite des versements effectus par le comptable de fait entre les mains du comptable patent. Dans ce cas, le montant du dbet est gal au montant du solde ainsi constat.

2.4.5.2.

Amende

Dans le cas o ils nont pas fait lobjet de poursuites pnales (prvues lart. 433-12 du code pnal), les comptables de fait peuvent tre condamns lamende par le juge des comptes en raison de leur immixtion dans les fonctions de comptable public. Ces amendes sont calcules en fonction de limportance et de la dure de la dtention ou du maniement des deniers. Leur montant ne peut dpasser le total des sommes indment dtenues ou manies. Elles peuvent tre infliges aussi bien une personne morale qu une personne physique.

La produit de ces amendes est attribu ltablissement public intress. En ce qui concerne les modes de recouvrement, de poursuites et de remises, elles sont assimiles aux dbets des comptables. Les arrts prononant une condamna tion dfinitive lamende ou statuant en appel sur un jugement dune chambre rgionale des comptes prononant une telle condamnation, sont dlibrs aprs laudition, leur demande, des personnes concernes.

2.4.6. Notification des arrts de la Cour des comptes

Les arrts de la Cour des comptes relatifs des gestions de fait (dclaration de gestion de fait, jugement de compte, amende) sont adresss par le secrtaire gnral de la Cour au trsorier-payeur gnral du dpartement dans lequel les faits ont t constats. Ils sont notifis par ce dernier aux intresss dans les quinze jours de la rception des expditions, par lettre recommande avec avis de rception. Sur dcision de la Cour, les arrts peuvent tre directement notifis aux comptables de fait intresss, le trsorier-payeur gnral tant seulement inform. Cette dernire pratique est assez frquente.

2.4.7. Apurement des sanctions

Le premier mode dapurement du dbet et de lamende est le versement dans la caisse de ltablissement public. A la diffrence de lamende, le dbet porte intrt compter dune date fixe par larrt.
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Par ailleurs, comme pour les gestions de droit, le dbet peut faire lobjet dune remise gracieuse ou dune dcharge de responsabilit accorde par le ministre charg du budget. Enfin, dans certains cas, une procdure dadmission en non-valeur peut tre mise en uvre (sur ces deux derniers points, se reporter aux dveloppements relatifs la mise en jeu de la responsabilit de lagent comptable au chapitre 2 du prsent titre).

2.4.8. Quitus
Lorsquil ne subsiste plus de charges lencontre du comptable de fait, il est dclar quitte par le juge des comptes et dcharg de sa gestion.

2.5. VOIES DE RECOURS

Les voies de recours des arrts dfinitifs de la Cour des comptes, ainsi que les jugements dfinitifs des chambres rgionales des comptes en matire de gestion de fait, sont les mmes que pour les gestions patentes. A cet gard, il convient de se reporter aux dveloppements figurant en la matire dans le chapitre relatif au jugement du compte financier.

3. PRVENTION DE LA GESTION DE FAIT

Le caractre particulirement insidieux de la gestion de fait peut conduire les tablissements des pratiques irrgulires, parfois excutes en toute bonne foi. A titre dexemple, peuvent tre cits : - la perception de droits dinscription dans un tablissement denseignement par une personne nayant pas la qualit dagent comptable, de rgisseur ou de mandataire du rgisseur ou de lagent comptable;

- la vente de documentation dite par un tablissement, lorsquelle est ralise par un organisme priv nayant pas dhabilitation lgale, tant prcis que le juge des comptes a toute comptence pour contrler et apprcier la rgularit dune telle habilitation ; - le paiement de dpenses par le biais dune association subventionne. En effet, les subventions verses par les tablissements publics des associations ont en rgle gnrale pour objet de permettre le fonctionnement de ces dernires ou de participer la ralisation dune action prcise. Le fait dutiliser ces fonds pour excuter des dpenses pour le compte de lorganisme public (paiement de complment de rmunrations dagents, par exemple) grce la complaisance de lassociation qui accepte ainsi de lui restituer indirectement tout ou partie des sommes reues, est constitutif dune gestion de fait par extraction irrgulire des deniers publics (art. 60 XI de la loi du 23 fvrier 1963 prcit). Ces quelques exemples ne sont donns qu titre dinformation et ne constituent pas une liste exhaustive ni limitative des cas de gestion de fait. Ils ont pour objet de sensibiliser ordonnateurs et agents comptables sur ce sujet et de les conduire rflchir sur lorganisation de leur tablissement et sur certaines pratiques qui pourraient se rvler constitutives de gestion de fait. En tout tat de cause, il est rappel que la Cour est seule comptente pour dclarer une gestion de fait.