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Dcentralisation et fiscalit locale au Maroc

Rsum :
- Le processus de dcentralisation nest pas encore abouti au Maroc ;
-Les collectivits locales ne sont que des relais administratifs et sont subordonnes lautorit
centrale ;
- Les transferts de lEtat Central constituent le tiers des ressources des communes marocaines ;
- La mobilisation des ressources fiscales locales dpend des facteurs socioconomiques et
dmographiques et non seulement du systme de dcentralisation.
Mots cls : dcentralisation ; Maroc ; mobilisation fiscale locale ; communes ; transferts
intergouvernementaux.

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La gestion dcentralise des affaires locales sest assurment rvle comme un mode de
gouvernance essentiel pour relever les dfis du dveloppement local. Aussi, la dcentralisation
permet de prendre en compte les disparits locales de prfrences concernant les services publics
locaux. Au Maroc, les rformes de dcentralisation ont t multiplies depuis lindpendance. Aprs
les lections locales de 2015, le Maroc est en cours dachever lapplication du projet de la
rgionalisation avance, lanc en 2011. Ce projet vise moderniser les collectivits territoriales en
promouvant la proximit et la responsabilisation des rgions. Le nombre de ces dernires est rduit
12 au lieu de 16 auparavant. Le dcoupage administratif comprenait toujours trois niveaux : les
rgions, les provinces / prfectures et les communes1.

Le choix de la dcentralisation au Maroc sest accompagn par la mise en place dun dispositif pour la
mobilisation des ressources financires2. Par ailleurs, une place particulire est accorde la fiscalit
locale qui constitue un instrument privilgi de financement des quipements publics locaux.
Lefficacit de la dcentralisation se mesurerait en matire de gestion des dpenses locales et de
mobilisation des ressources locales3.
En utilisant les donnes budgtaires de plus de 920 communes marocaines dans la priode 2005 /
2009, cet article a pour objet, dans un premier temps, de donner un constat gnral sur la situation
budgtaire des communes. Ensuite, nous prsentons les diffrents problmes et difficults de la
fiscalit locale. Enfin et dans un troisime temps, nous donnerons quelques recommandations pour
une meilleure mobilisation fiscale locale.

Evaluation du systme budgtaire des communes au Maroc


Afin dvaluer la dcentralisation budgtaire au Maroc, il convient dexaminer la rpartition des
principales sources de recettes des communes ainsi que lautonomie de la gestion de ses recettes. En
effet, les communes marocaines jouissent dune plus grande autonomie pour la gestion des impts
locaux et des redevances prleves sur les usagers que pour la gestion des montants des transferts
en matire de TVA ou de la dette, qui reprsentent une part importante dans les recettes de ces
communes (voir le tableau suivant).

1 Avant les lections locales de 2015, il existait 16 rgions et chaque rgion est compose de prfectures et de provinces,
qui sont composes par les communes. En effet, il y a 13 prfectures qui couvrent les principales zones urbanises. Les 62
provinces couvrent les petites agglomrations urbaines et les zones rurales proches. Enfin, il y a 1503 communes (221 sont
urbains et 1282 sont des ruraux).

2 Il sagit des sources de financement au profit des collectivits locales telles que les taxes et impts, les transferts des
ressources fiscales collectes par lEtat, les emprunts et les subventions.

3 Chambas (2010) montre que la dcentralisation dans les pays africains sest souvent accompagne dun dsquilibre
entre la capacit des juridictions locales mobiliser des ressources et grer les dpenses et les responsabilits qui leur
sont transfres.

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Les recettes des communes sont divises en deux postes :

Les recettes de fonctionnement lies la fiscalit locale, aux taxes et aux transferts, dune
part ;
Et les recettes dquipement constitues par les produits dalination du domaine priv, les
excdents antrieurs, les fonds de concours et les emprunts, dautre part.

Nous avons regroup ces diffrents types de recettes en trois catgories :

1. La premire catgorie de ressources fiscalit locale propre est constitue des impts
locaux4 et des taxes gres et recouvres par ladministration fiscale pour le compte des
communes5 (taxe professionnelle, taxe dhabitation et taxe de services communaux) ;
2. La deuxime regroupe les ressources lies aux transferts de lEtat central ;
3. Le troisime groupe autre revenu englobe les recettes du patrimoine, les excdents
antrieurs et les emprunts.

Rpartition des recettes totales des communes (%)

2005 2006 2007 2008 2009

Transferts 30 34,6 25,2 25,7 30,6


Fiscalit locale propre 11 16,8 18,1 18 12,2
Autres revenues 59 58,6 56,7 56,3 57,2

Source: calcul de lauteur partir des donnes de la Trsorerie Gnrale du Royaume, BSI Economics

Entre 2005 et 2009, la part de la fiscalit locale dans les recettes totales des communes est minime
(entre 10 % et 19 %) par rapport aux autres catgories de ressources et naugmente pas malgr les
diffrentes rformes appliques pendant cette priode (loi 47-06, rforme de la TVA en 2006etc.).
Cette part reste relativement faible par rapport aux autres ressources et, toutes choses gales par
ailleurs, peut tre explique par un ensemble de problmes quon prsentera dans la partie suivante.

Les diffrents problmes de la fiscalit locale marocaine


La fiscalit locale au Maroc prsente diffrentes anomalies dans son fonctionnement et son mode de
dadministration travers plusieurs chelons. Dabord au niveau de la taxe dhabitation (ex taxe
urbaine), il faut noter que les collectivits locales sont appeles mettre jour certaines bases
dimposition en actualisant les tarifs par rapport aux donnes conomiques. Cest le cas des valeurs

4 Ils comprennent une panoplie de taxes, de redevances et de contributions qui atteignent diffrents secteurs (immobilier,
administratif, tourisme, commercial).

5 Ces taxes sont affectes en raison de 90 % aux communes, les 10 % qui restent bnficient au budget de lEtat central en
reprsentation des frais de recouvrement.

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locatives qui remontent souvent plusieurs dcennies et qui contribuent la faiblesse des recettes
de la taxe foncire.

Ensuite au niveau du recouvrement des taxes et impts des communes, il faut noter quil se fait par
trois entits gouvernementales diffrentes. Dun cot par la commune travers le receveur
communal qui ne dispose ni de moyens humains ni de matriels pour lidentification, le recensement
et le recouvrement de la matire imposable des taxes et redevances spcifiquement locales. Dun
autre cot par les services dconcentrs relevant du ministre des finances qui conservent la gestion
et le recouvrement des impts rtrocds entirement aux communes savoir la taxe urbaine et la
taxe professionnelle. Enfin, des services relevant dautres administrations prennent en charge la
gestion de certaines taxes locales6.
La gestion partage de la fiscalit locale par ces diffrentes entits peut engendrer des difficults de
communication et dchange dinformations ainsi que du manque dintrt de ceux qui grent ou
recouvrent pour le compte des tiers. Aussi, le partage dune base dimposition entre plusieurs
chelons de gouvernements ainsi que labsence de spcialisation des impts par niveau de collectivit
peut favoriser un relchement du lien entre le contribuable et llu puisque le responsable dune hausse
ou dune baisse de la fiscalit nest pas immdiatement identifiable par le contribuable. De plus, les
communes sont parfois incapables dassurer le recouvrement des recettes fiscales en cas de sous-
dclaration car elles doivent faire appel la Direction Gnrale des Impts ou la Trsorerie
Gnrale du Royaume.
Enfin, la cration dimpt relve de lautorit de lorgane lgislatif, c'est--dire lEtat Central. Les
communes jouent essentiellement le rle de percepteurs et ne peuvent que fixer dans le cadre des
lois et rglements, le mode dassiette, les tarifs et les rgles de perception de diverses taxes,
redevances et droits quelles peroivent. De plus, la fiscalit locale nage entre deux eaux et cela ne
fait quaggraver la complexit du systme. En effet, elle obit la fois des politiques locales telles
que le choix des tarifs dimposition, et des politiques nationales comme lexonration pour des fins
conomiques. Cela prive les budgets des communes de recettes importantes non compenses. La
fiscalit dcentralise ne constitue donc en ralit que le prolongement local de la fiscalit de lEtat
(Sbihi, 2007).
De ce constat, le Maroc a encore un long chemin parcourir avant datteindre un degr important de
dcentralisation budgtaire. Toutefois, une autonomie exagre des communes peut les amener
dvelopper leurs propres stratgies en matire de fiscalit (Madis et al, 2005). A titre dexemple, la
localisation de la base taxable peut tre sensible limpt, ce qui peut induire une mise en
concurrence des gouvernements locaux comptition fiscale (Salmon, 1987).

Concernant les transferts, ils occupent une part importante dans les recettes totales des communes.
Cette part ne cesse daugmenter pour passer de 36,9 % en 2005 39,2 % en 2009. Au Maroc, les
transferts sont constitus des montants de TVA qui sont rpartis entre les diffrentes collectivits
locales en raison de 30 % du montant total. Pour les communes, les critres utiliss pour dterminer
les montants de ces transferts sont au nombre de trois et ont pour objectif de rduire les ingalits
entre les communes :

6 A titre dexemple, ladministration des transports pour la taxe sur les permis de conduire, loffice de pche pour les
redevances sur les ventes dans les marchs de gros et halles de poisson et la direction des eaux et forts pour la taxe sur la
vente des produits forestiers.

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-La dotation forfaitaire : une dotation indispensable au fonctionnement de la commune, elle est
gale pour toutes les collectivits locales.

-La dotation potentiel fiscal : elle permet de rduire les disparits de la richesse fiscale qui rsulte
de la mal rpartition de la matire imposable.

- La dotation promotion des ressources propres : elle vise encourager les communes ayant
fourni un effort de gestion et de recouvrement des ressources fiscales par une prime proportionnelle
leffort lorsquil est suprieur ou gal 0,65 fois la moyenne nationale.

Quelques lments pour une meilleure fiscalit locale


Tous ces dysfonctionnements, de la cration dimpt au recouvrement passant par la sous valuation
de la base imposable, ne font que rendre la fiscalit locale moins comptitive et rduire son
importance dans les recettes totales des communes.
De ce constat, un grand travail doit tre effectu par le gouvernement central en crant une fiscalit
qui soit simplifie (rduction du nombre dimpts et synthtisation des prlvements) et propre aux
communes (cration et recouvrement dimpt au niveau local) afin de donner la dcentralisation
fiscale sa signification locale. Une implication totale des communes dans le recouvrement des impts
locaux, travers lamlioration des directives tablies lintention des contribuables et lapplication
des sanctions appropries en cas de fraude fiscale, leurs permettra la fois dassumer plus de
responsabilits ainsi que de mobiliser plus de ressources fiscales.
Dans le mme ordre dides, les communes devraient recenser leur patrimoine et actualiser les
redevances des concessions via ladaptation des prix la valeur du march. Cela pousserait les
communes ladoption de techniques modernes dvaluation et dinformation gographiques
informatiss. Par ailleurs, il faudrait galement viter la double imposition et assurer une
harmonisation entre la fiscalit locale et centrale tant donn que les contribuables sont parfois
assujettis une multiplicit de taxes7. Cette dernire est souvent un frein plutt quune source de
recettes fiscales car elles engendrent des frais de recouvrement inutiles et encouragent lvasion
fiscale. Une rduction de leurs nombres doit tre envisageable pour rduire une surimposition
contreproductive trop dimpt tue limpt et pour fusionner les taxes qui font doublons, telles
que la taxe de sjour et la taxe de promotion touristique ou encore la taxe sur les dbits de boissons
et la TVA.

Les objectifs des transferts, cits en haut, ne sont pas toujours atteints du fait de lapplication de ces
critres. En effet, le critre dotation forfaitaire est fortement critiqu car il accorde aux
communes riches des ressources additionnelles en les traitants de la mme faon que les communes
pauvres. Par rapport au critre dotation potentiel fiscal , il se base sur les recettes estimes et son
application diffre dune commune lautre8. De mme, le dernier critre risque daugmenter les

7 Le lgislateur a prvu un nombre trs lev dimpts et de taxes qui nest forcment synonyme de rentabilit en matire
fiscale. Bien au contraire, elle peut tre lorigine de la complexit et de la lourdeur du systme qui hypothque toute
chance de productivit (Sbihi, 2007).

8 Dans certaines communes rurales, les impts et taxes sont comptabiliss dans la dotation potentiel fiscal avec
dautres ressources comme les produits forestiers ou les droits des marchs.

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disparits entre les communes en rcompensant davantage les communes riches. Ces critres
restent essentiellement fiscaux et non lis aux donnes socioconomiques des communes. Une
prquation qui se base galement sur des critres socioconomiques, par exemple des
investissements, permet de promouvoir le dveloppement local.

Par ailleurs, une tude conomtrique mene sur la mme base de donnes et ayant pour objectif
dexpliquer la mobilisation fiscale locale au Maroc, a montr que les recettes fiscales des communes
dpendent de plusieurs facteurs. En effet, la pauvret, les ingalits, la dcentralisation fiscale et le
milieu de la commune (rural ou urbain) jouent un rle positif sur les recettes fiscales des communes.
De ce constat, pour favoriser la mobilisation de ressources fiscales locales, il convient dagir sur
lensemble des facteurs de cette mobilisation : non seulement, il est ncessaire de mettre en uvre
un systme fiscal local pertinent (ne dpendant ni des subventions ni des transferts rtrocdes)
pour garantir lautonomie financire, mais il est aussi ncessaire didentifier les facteurs globaux
(pauvret, ingalit, nombre dhabitants de la commune..) constituant des obstacles la mobilisation
de ressources locales et dengager des actions pour promouvoir un environnement plus favorable
cette mobilisation.

Conclusion
Pour faire face aux diffrents problmes lis la fiscalit locale, dune part, et pour donner la
dcentralisation sa forme la plus avance dautre part, le Maroc est en train dappliquer le projet de
la rgionalisation avance. En effet, la rgionalisation avance permet aux collectivits locales davoir
plus de responsabilit et de devenir davantage autonomes vis--vis de lEtat Central. Ainsi, elles
peuvent valoriser leurs propres ressources pour contribuer au dveloppement conomique et social
de leurs citoyens. Aussi, cette autonomie les poussera la concurrence et de ce fait, devrait les
inciter amliorer leur efficacit et leur performance en matire doffre de biens publics.
Une bonne mobilisation des ressources fiscales locales constitue une condition ncessaire pour cette
offre au niveau local dans la mesure o les ressources locales permettent dtablir une relation de
redevabilit directe entre les lus locaux et les citoyens. Ainsi, les citoyens peuvent juger facilement
la performance des territoires o ils rsident sans en remettre la responsabilit, comme cest le cas
dans la majorit des situations, ladministration centrale.

Samir ZINE EL ALAOUI


Bibliographie

Chambas G. (2010) : Mobiliser des ressources locales en Afrique subsaharienne, Economica.


Madis, Paty and Rocaboy, (2005) : "Externalits fiscales horizontales et verticales. O en est la
thorie du fdralisme financier ?," Revue d'conomie politique, Dalloz, vol. 115(1), pages 17-63.

Salmon P., (1987): Decentralization as an incentive scheme, Oxford Review of Economic Policy, Vol.
3, pp. 24-43.
Sbihi M., (2007) Dcentralisation fiscale : Lexprience Marocaine, CeSPI.

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