Filière : Sciences économiques et gestion

Semestre :4
Groupes : 1 et 2
Professeur : Tarik JDAINI

Année universitaire : 2019-2020

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 Introduction

Les finances publiques peuvent être définies comme étant

l’ensemble des activités financières des personnes morales de
droit public qui sont l’Etat, les collectivités territoriales et les -
établissements/entreprises- publics. C’est une science qui étudie
les aspects économiques, politiques et juridiques des ressources et
charges de ces personnes morales. Ses fonctions sont l’allocation
des ressources, la répartition de la richesse et la stabilité
conjoncturelle en régulant l’économie. Nous tenterons de ne
traiter dans ce cours que des finances de l’Etat.
Les finances publiques est une notion qui a évolué suite à
l’évolution du besoin public et à l’évolution du rôle de l’Etat dans
l’économie. Ainsi, elles ont connu une tradition
d’interventionnisme économique dans l’époque pré libérale. Puis,
les libéraux se sont opposés à l’intervention de l’Etat dans
l’économie, ce qui a neutralisé les finances publiques classiques et
a réduit le rôle de l’Etat à un veilleur de nuits et à un Etat
gendarme. Ensuite, il y a le retour de l’interventionnisme
économique de l’Etat au début du vingtième siècle avec les idées
de John Maynard Keynes et l’Etat providence avant que
n’apparaisse la théorie néolibérale.
Les finances publiques est une science pluridisciplinaire qui se
scinde en trois branches : le droit budgétaire, le droit fiscal et le
droit de la comptabilité publique.
Au Maroc, elles sont régies par un corpus juridique bien
déterminé au sein duquel la loi organique n°130.13 relative à la loi
de finances occupe une place prépondérante.

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 Chapitre 1 : Budget et loi de finances
Nous serons amenés à traiter des notions de budget et de loi de
finances tout en montrant les différences qu’elles présentent.

1- La loi de finances
La loi de finances est une notion clef en finances publiques, elle est
de trois types.
a- Définition de la loi de finances

La loi de finances détermine, pour chaque année budgétaire, la

nature, le montant et l’affectation de l’ensemble des ressources et des
charges de l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en
résulte. Elle tient compte de la conjoncture économique et sociale qui
prévaut au moment de sa préparation, ainsi que des objectifs et des
résultats des programmes qu’elle détermine.
C’est une autorisation du parlement au gouvernement pour exécuter
le budget de l’Etat pour mettre en œuvre sa politique économique et
sociale. Elle présente l’ensemble des règles juridiques qui régissent les
ressources et les charges de l’Etat dont l’action financière obéit à des
formalités et à des procédures bien précises exécutées par des acteurs
administratifs et politiques.
La loi de finances est une loi ordinaire qui revêt un caractère tout à
fait particulier. En effet, elle est d’abord limitée dans le temps du
moment qu’elle est en principe annuelle, elle est préparée
exclusivement par le gouvernement et ne peut contenir que des
dispositions concernant les ressources et les charges ou tendant à
améliorer les conditions de recouvrement des recettes et le contrôle de
l’emploi des fonds publics.

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 b- Types de lois de finances

On distingue trois types de lois de finances. La loi de finances de

l’année, les lois de finances rectificatives et la loi de règlement de la
loi de finances.
- La loi de finances de l’année

La loi de finances de l’année prévoit, évalue, énonce et autorise, pour

chaque année budgétaire, l’ensemble des ressources et des charges de
l’Etat, par référence à une programmation budgétaire triennale.

Encore nommée loi de finances initiale, elle présente des estimations

chiffrées d’une manière périodique et donne l’autorisation au gouvernement
pour percevoir les recettes et exécuter les dépenses et à emprunter pour se
financer le cas échéant. C’est un document de référence d’une année
budgétaire. Chaque loi de finances de l’année répond à des orientations
préétablies par le gouvernement.

La loi de finances de l’année comprend deux parties : la première

arrête les données générales de l’équilibre financier et comporte
l’autorisation de perception des recettes publiques et d’émission
d’emprunt, les dispositions relatives au ressources publiques et aux
charges de l’Etat et au recouvrement des créances publiques,
l’évaluation globale des recettes du budget général, des budgets des
services de l’Etat gérés de manière autonome et des catégories des
comptes spéciaux du Trésor, et les plafonds des charges du budget
général, des budgets des services de l’Etat gérés de manière autonome
et des catégories des comptes spéciaux du Trésor. Cette partie
comprend également le tableau d’équilibre et a un aspect analytique.
La deuxième partie, chiffrée, arrête par chapitre les dépenses du
budget général, et par service les dépense des services de l’Etat gérés
de manière autonome, et par compte, les dépenses des comptes
spéciaux du Trésor.
La loi de finances de l’année est adoptée en principe avant le
commencement de l’année budgétaire. Elle présente deux

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caractéristiques. Elle est à la fois un acte d’autorisation et un acte de
prévision.
C’est un acte d’autorisation car c’est l’incarnation du principe du
consentement à l’impôt. C’est une autorisation du parlement au
gouvernement pour exécuter le budget de l’Etat pour mettre en œuvre
sa politique économique et sociale. L’autorisation est l’élément
juridique de la définition du budget, elle est de nature législative et elle
est préalable à l’exécution en vertu du principe d’antériorité de
l’autorisation. Toutefois, elle diffère selon qu’il s’agit des recettes ou
des dépenses. Pour les recettes, cette autorisation permet de faire
appliquer les textes juridiques en vigueur et a un caractère évaluatif car
les recettes peuvent être revue en hausse ou en baisse, en plus
l’administration se trouve obligée à percevoir les recettes. Alors que
pour les dépenses, elles s’expriment sous forme d’ouverture de crédits
et ont un caractère limitatif. L’administration ne peut dépasser les
montants autorisés.
- Les lois de finances rectificatives

Ces lois peuvent en cours de l’année modifier les dispositions de la

loi de finances de l’année. Elles viennent corriger les prévisions et
modifier le contenu des autorisations initiales données par le parlement
vu le principe d’incertitude qui s’applique aux finances publiques. Le
recours à ces lois est dû au changement de la conjoncture économique
en cas de hausse des prix du pétrole par exemple ou de dévalorisation
de la monnaie ou de toute autre crise économique. Dans une telle
situation, les grandes lignes de l’équilibre de la loi de finances de
l’année s’écartent sensiblement des prévisions.
Le recours à une ou à des lois de finances rectificatives peut être
justifié également par le changement de la majorité politique suite aux
élections législatives. Le Maroc opte rarement pour ce type de loi de
finances, c’était en 1979 et en 1983 suite au programme d’ajustement
structurel et en 1990. Dans certains pays, en France par exemple, on
peut trouver jusqu’à quatre lois de finances rectificatives au cours de la
même année.

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 - La loi de règlement

La loi de règlement constate et arrête, le montant définitif des

recettes encaissées, des dépenses dont les ordonnances sont visées, se
rapportant à une même année budgétaire, et arrête le compte de
résultat de l’année. C’est cette loi qui achève le cycle budgétaire.
Elle approuve le compte de résultat de l’exercice de l’année
concernée, établi à partir des recettes et dépenses constatées.
Le projet de loi de règlement est déposé annuellement en priorité, à
la chambre des représentants, au plus tard, à la fin du premier trimestre
du deuxième exercice qui suit celui de l’exécution de la loi de finances
concernée. Ce n’est qu’en vertu de la Constitution de 2011 que la loi
de règlement a été constitutionnalisée ; avant cette date, cette loi était
vidée de son sens dans la mesure où le gouvernement ne la présentait
qu’après l’écoulement de plusieurs années.
Cette loi vient donc a posteriori pour constater les différences
d’écart entre les prévisions et les réalisations. A ce titre, elle est un
élément de contrôle très important de l’exécution de la loi de finances
de l’année.

2- Le budget
Etymologiquement, le mot « budget » vient de « bougette » qui
signifie, au moyen âge, un petit sac de cuir du Roi ou de son ministre
des finances qui contenait les revenus de l’Etat et les documents
financiers. La notion de budget au sens moderne n’est apparue en
France qu’au début du 19 ème siècle, alors qu’au Maroc le premier
budget moderne date de l’année 1913.
Le budget est la traduction quantitative des dispositions de la loi de
finances de l’année. Il est un document financier d’un grand intérêt
économique.
Le budget de l’Etat est l’instrument principal qui permet au
gouvernement l’implémentation annuelle de son programme
économique et social. C’est un acte par lequel sont prévues et

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autorisées les ressources et les charges annuelles de l’Etat. C’est la
partie comptable de la loi de finances de l’année car il donne les
détails chiffrés des disposions de la loi de finances de l’année. C’est en
quelque sorte le plan d’action de l’Etat. Le budget est probable,
prévisionnel et estimatif.
Le budget de l’Etat donne des réponses concernant les services que
l’Etat veut assurer et les personnes qui supporteront les charges.
Les budgets contemporains sont des budgets de résultats qui
recherchent la performance en améliorant l’efficacité des dépenses.
Ces budgets de résultat sont venus remplacer les budgets de moyens
qui sont l’expression classique de la gestion du budget et qui privilégie
la légalité budgétaire sur l’efficacité et l’efficience. Au Maroc, ce
passage du budget de moyens à un budget de résultats est marqué par
l’adoption de la loi organique n°130.13 relative à la loi de finances.
Le budget de l’Etat est structuré autour de trois composantes : le
budget général, les budgets des services de l’Etat gérés de manière
autonome et les budgets des comptes spéciaux du Trésor. Toutefois,
malgré cette diversité apparente, il y a une unité du document
budgétaire.

Le budget général
C’est la composante la plus importante du budget de l’Etat. Le
budget général retrace toutes les ressources et toutes les charges de
l’Etat à l’exception de celles retracées dans les budgets des services de
l’Etat gérés de manière autonome et des comptes spéciaux de Trésor.
Le budget général comporte deux parties, la première concerne les
ressources alors que la seconde est relative aux charges.
Les ressources du budget général sont principalement les impôts et
les taxes, les produits des amendes, les rémunérations des services
rendus et les redevances, les fonds de concours, dons et legs et les
revenus du domaine de l’Etat, les produits de cession des biens
meubles et immeubles, les produits des emprunts,…

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 Les charges du budget général comprennent les dépenses de
fonctionnement, les dépenses d’investissement et les dépenses
relatives au service de la dette publique. C’est la classification
économiquement des charges du budget général.
Les dépenses de fonctionnement comprennent les dotations des
pouvoirs publics, les dépenses de personnel (traitements, salaires et
indemnités, en plus des cotisations de l’Etat au titre de la prévoyance
sociale et de la retraite) et de matériel relatives aux services publics,
les dépenses diverses relatives à l’intervention de l’Etat, les dépenses
relatives à l’exécution des arrêts et décisions judiciaires prononcés à
l’encontre de l’Etat, les dépenses de la dette viagère, les dépenses
relatives aux charges communes, les dépenses relatives aux
remboursements, dégrèvement et restitutions fiscaux, les dépenses
imprévues et dotations provisionnelles.
Les dépenses d’investissement sont des dépenses qui sont destinées
principalement à la réalisation des plans de développement
stratégiques et des programmes pluriannuels. Ces dépenses ne peuvent
contenir des dépenses de personnel ou du matériel pour le
fonctionnement des services publics. Elles sont de deux types, des
crédits d’engagement et des crédits de paiement. Les premiers sont la
limite supérieure des dépenses que le gouvernement peut engager pour
exécuter les investissements qui sont prévus pour une période qui
dépassent l’année. Le second type de crédits constitue la limite
supérieure des dépenses susceptibles d’être ordonnancées dans le cadre
de l’année budgétaire.
Les dépenses d’investissement pluriannuelles qui s’étalent sur
plusieurs exercices sont donc doublement autorisées. D’abord la
totalité de la dépense pour un projet donné (crédit d’engagement) est
autorisée, et par la suite, la chaîne de la dépense annuelle pour ce
même projet est traduite sous forme de crédits de paiement annuels qui
nécessitent une nouvelle autorisation chaque année jusqu’à la
consommation de la totalité du crédit d’engagement.

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Les dépenses relatives à la dette publique comprennent d’une part
les dépenses en intérêts et commissions et d’autre part les dépenses
relatives aux amortissements de la dette à moyen et à long termes.
Mais il faut noter que le produit des emprunts ne peut pas dépasser la
somme des dépenses d’investissement et du remboursement du
principal de la dette au titre de l’année budgétaire.

Les budgets des services de l’Etat gérés de manière autonome

Les services de l’Etat gérés de manière autonome sont des services
de l’Etat non dotés de la personnalité morale et qui tendent
essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant
lieu à rémunération. Ce sont des instruments budgétaires qui se
caractérisent par une certaine autonomie budgétaires et contribuent à la
gestion des services publics tout en bénéficiant d’une certaine
proximité. Certaines dépenses de ces services sont couvertes par des
ressources propres provenant de cette rémunération. En effet, ces
ressources propres doivent présenter au moins trente pour cent (30%)
de l’ensemble de leurs ressources autorisées au titre de la loi de
finances de ladite année à compter de la troisième année budgétaire
qui suit la création de ces services. Les services qui ne répondent pas à
cette condition sont supprimés par la loi de finances suivante. Et c’est
bien le cas du théâtre Mohammed VI d’Oujda qui a été créé par la loi
de finances de l’année 2016 en tant que service de l’Etat géré de
manière autonome, mais il a été supprimé en l’année 2020 parce que
ses ressources propres n’ont pas atteint les 30% de l’ensemble des
ressources autorisées.
Les opérations des services de l’Etat gérés de manière autonome
sont prévues, autorisées et exécutées presque dans les mêmes
conditions que les opérations du budget général.
Le budget de chaque service de l’Etat géré de manière autonome
comporte une partie relative aux recettes et aux dépenses
d’exploitation, et le cas échéant il peut comporter une deuxième partie

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contenant les dépenses d’investissement et les ressources affectées à
ces dépenses. Au cas où il y a un excédent des recettes d’exploitation
sur les dépenses, il peut être affecté au financement des dépenses
d’investissement.
Le nombre de ces services était de 204 dans la loi de finances de
l’année 2019. Ils sont rattachés aux différents départements
ministériels. En effet, le Royal Golf Dar Essallam par exemple est un
Service de l’Etat géré de manière autonome rattaché au chef du
gouvernement. Plusieurs centres régionaux d’investissement relèvent
du ministère de l’intérieur. Des centres hospitaliers provinciaux ou
préfectoraux sont rattachés au ministère de la santé. Certains
complexes sportifs comme le complexe Mohammed V de Casablanca
sont des services de l’Etat gérés de manière autonome qui relèvent du
ministère de la culture, de la jeunesse et des sports.

Les budgets des comptes spéciaux du Trésor

Ces comptes ont été créés à l’origine pour retracer de simples
mouvements de fonds provisoires. Ils sont utilisés vu la souplesse
qu’ils présentent. Au Maroc, la loi organique n°130.13 de la loi de
finances de l’année 2015 a réduit le nombre de catégories de ces
comptes à cinq alors qu’ils étaient neuf catégories sous l’empire de la
précédente loi organique n°7.98 de l’année 1998.
Les comptes spéciaux du Trésor sont une composante du budget de
l’Etat qui revêt une certaine spécificité. En effet, ils ont pour objet de
décrire des opérations qui ne peuvent être commodément incluses dans
le budget général en raison de leur spécialisation ou d’un lien de cause
à effet réciproque entre la recette et la dépense. C’est-à-dire que ces
opérations font l’objet d’un financement par des ressources qui lui sont
spécialement affectées.
Ils décrivent également des opérations en assurant leur continuité
d’une année budgétaire sur l’autre ou de garder des traces d’opérations
qui se poursuivent pendant plus d’une année.

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 En principe, ces comptes sont créés par la loi de finances, toutefois,
en cas d’urgence et de nécessité impérieuse et imprévue, ils peuvent
être créés par décrets à condition d’informer préalablement les deux
commissions parlementaires chargées des finances et de soumettre ces
décrets au parlement pour ratification dans la prochaine loi de
finances. Et c’est effectivement ce qui s’est produit lors de la survenue
de la pandémie du coronavirus. A cet effet, le chef du gouvernement a
édicté un décret le 16 mars 2020 portant création d’un compte
d’affectation spéciale intitulé « fonds spécial pour la gestion de la
pandémie du coronavirus ». Les dépenses de ce compte seront
affectées notamment à la mise à niveau du dispositif médical, au
soutien de l’économie nationale pour faire face aux effets induits par
cette pandémie et à la préservation des emplois et à l’atténuation des
répercussions sociales de la pandémie. Ce compte est créé pour la
comptabilisation des opérations liées à la gestion de cette pandémie.

On distingue soixante-sept comptes spéciaux du Trésor dans la loi

de finances de l’année 2020 et qui se répartissent sous cinq catégories:
1- Les comptes d’affectation spéciale
Ils retracent les recettes affectées au financement d’une catégorie
déterminée de dépenses et l’emploi donné à ces recettes. Ces comptes
sont alimentés par le produit de taxes, de ressources affectées et, le cas
échéant, de versements du budget général. Les soldes de ces comptes
sont toujours créditeurs.
Cette catégorie comporte le plus grand nombre des comptes
spéciaux de Trésor. Parmi ces comptes on cite le Fonds d’entraide
familiale, le Fonds de mise à niveau sociale, la Part des collectivités
territoriales dans le produit de la T.V.A., le Fonds de lutte contre les
effets des catastrophes naturelles, le Fonds de solidarité interrégionale,
le Fonds spécial routier, le Fonds de soutien à l’initiative nationale
pour le développement humain,…

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 2- Les comptes d’adhésion aux organismes internationaux
Ils décrivent les versements et les remboursements au titre de la
participation du Maroc aux organismes internationaux. Dans la loi de
finances de l’année 2020, ils sont au nombre de trois, il s’agit du
compte d’adhésion aux institutions de Bretton Woods, du compte
d’adhésion aux organismes arabes et islamiques et du compte
d’adhésion aux institutions multilatérales.
3- Les comptes de financement
Ils retracent les versements sous forme de prêts de durée supérieure
à deux ans, ou d’avances remboursables de durée inférieure ou égale à
deux ans, effectués par l’Etat sur les ressources du Trésor et accordés
pour des raisons d’intérêt public. Ces prêts et avances sont productifs
d’intérêt.
Il s’agit des Prêts aux collectivités territoriales, des prêts à la Société
marocaine d’assurance à l’exportation, prêts aux établissements
bancaires et des prêts à la société de financement « JAIDA ». Ces prêts
et avances octroyés par l’Etat font l’objet d’un contrat entre le
ministère des finances et l’organisme bénéficiaire.
4- Les comptes d’opérations monétaires
Ils décrivent les mouvements de fonds d’origine monétaire. La loi
de finances de l’année 2020 comporte deux comptes de ce type, à
savoir le compte de différence de change sur ventes et achats de
devises et le compte des opérations d’échanges de taux d’intérêt et de
devises des emprunts extérieurs.
Le premier compte permet à l’Etat de prendre en charge le différentiel
de change en dirhams des avoirs et engagements en devise constaté par
Bank Al Maghrib lors de l’évaluation mensuelle. Le deuxième compte
est dédié aux opérations de swap de la dette, il retrace les frais ainsi
que les pertes et gains afférents aux transactions de swap de devises ou
d’intérêts.

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 5- Les comptes de dépenses sur dotation
Ils retracent des opérations relatives à une catégorie spéciale de
dépenses dont le financement est assuré par des dotations du budget
général. Les soldes de ces comptes sont toujours créditeurs. Ces
comptes sont au nombre de quatre en 2020. Le compte relatif aux
dépenses particulières au développement des provinces sahariennes, le
compte relatif à l’acquisition et à la réparation des matériels des Forces
Armées Royales, le compte du fonds de la Direction générale des
études et de la documentation et enfin le compte afférent au fonds de
relations publiques.

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 Chapitre2 : Principes budgétaires
Les principes budgétaires sont des règles techniques qui permettent
au parlement de mieux contrôler le budget de l’Etat et au
gouvernement de bien gérer les finances publiques en toute
transparence. Les prévisions et les autorisations obéissent alors à ces
principes. Ces règles trouvent leur fondement dans la loi organique de
la loi de finances.
On compte un bon nombre de principes, il s’agit des principes
d’annualité, d’unité, d’universalité, de spécialité des crédits, de
sincérité et d’équilibre.

1- Le principe d’annualité
L’antériorité de l’autorisation est le corollaire du principe
d’annualité. Le budget est voté chaque année et pour une année, il est
exécuté par le gouvernement dans l’année. Cela dit que l’autorisation
parlementaire est temporaire. Ce qui revient à dire que pour les
recettes, il n y a pas d’impôts permanents, et pour les dépenses, les
crédits sont pour une année seulement.
L’année budgétaire au Maroc coïncide avec l’année civile. Elle
commence le premier janvier et se termine le 31 décembre de la même
année. Or, entre les années 1996 et 2000, l’année budgétaire coïncidait
avec l’année agricole et commençait alors le premier juillet.
Dans certains pays, elle commence le premier octobre comme c’est
le cas aux Etats Unis d’Amérique, et le premier avril au Japon, au
Canada ou en Grande Bretagne.
Le principe d’annualité est justifié par des considérations d’ordre
politique et économique. Ainsi, il permet un contrôle régulier et
périodique des finances de l’Etat par le parlement et par les
juridictions financières notamment. D’autre part, il correspond à un
rythme de vie sociale et économique étant donné que l’année regroupe
toutes les activités des saisons qu’elles soient agricoles, artisanales,
industrielles, touristiques ou autres.

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 Pour une période qui dépasse l’année, les prévisions des recettes et
des dépenses par le gouvernement seraient plus difficiles et moins
certaines. De plus, le contrôle ne pourrait être efficace. De même, pour
une période moins d’une année, la mission du gouvernement sera
difficile dans la préparation du budget et le parlement n’aura pas
suffisamment de temps pour établir un contrôle rigoureux. Et dans
cette situation, les recettes seront saisonnières ce qui fausse les
prévisions.
Si le principe d’annualité est la règle, la réalité est tout à fait
différente car le cycle économique n’est pas toujours annuel. En effet,
les dépenses sont généralement pluriannuelles à l’instar des salaires
par exemple et des charges du service de la dette.
En outre, se pose le problème pour les politiques publiques à long
terme qui se basent sur des programmes pluriannuels. Par ailleurs, ce
principe est contraire au principe de continuité des services publics, il
pousse également les services administratifs à consommer tous les
crédits avant la fin de l’année budgétaire de crainte de leur annulation.

Exceptions au principe d’annualité

-Les lois de finances rectificatives
Ce sont celles qui modifient les dispositions de la loi de finances de
l’année. Les autorisations modifiées ne sont pas valables pour toute
une année.
-Les crédits supplémentaires
En cas de nécessité impérieuse et imprévue d’intérêt national, des
crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret en cours
d’année. Les commissions parlementaires chargées des finances en
sont préalablement informées.
Ex. catastrophes naturelles, guerres,…

-Le défaut de vote de la loi de finances de l’année avant le 31

décembre

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 Lorsque la loi de finances de l’année n’est pas votée avant le 31
décembre, l’autorisation parlementaire ne commence qu’avec la date
d’entrée en vigueur de la loi qui sera éventuellement votée au cours de
l’année budgétaire. Ainsi, ladite loi de finances de l’année ne couvre
pas toute l’année. Dans ce cas, le gouvernement ouvre par décret les
crédits nécessaires pour la bonne marche des services publics sur la
base des crédits du projet de loi de finances non voté, c’est-à-dire en
fonction des propositions budgétaires soumises à approbation. Les
recettes sont recouvrées sur la base des textes juridiques en vigueur à
l’exception des recettes dont la suppression est proposée dans le projet
de loi de finances. Et quand ce projet prévoit une diminution des taux
de certaines recettes, elles seront perçues au nouveau taux proposé.
Ces décrets sont abrogés dès l’entrée en vigueur de la loi de finances
de l’année.
Le Maroc a connu une telle situation en 2012 où la loi de finances
de l’année 2012 n’a été votée qu’en moi de mai 2012 suite au
changement de la majorité politique et à la constitution d’un nouveau
gouvernement. Le même scénario s’est répété en 2017.

-Les autorisations de programme

Les dépenses d’investissement sont destinées principalement à la
réalisation des plans de développement stratégiques et des programmes
pluriannuels.
Le crédit d’engagement constitue la limite supérieure des dépenses
que les ordonnateurs sont autorisés à engager pour l’exécution des
investissements prévues sur plusieurs années. La réalisation du
programme qui est un projet pluriannuel donnera lieu à l’inscription au
budget chaque année de crédits de paiement nécessaires. Ces derniers
constituent la dotation destinée à couvrir la dépense annuelle
correspondant à l’exécution de l’investissement c’est-à-dire la limite
supérieure des dépenses susceptibles d’être ordonnancées dans l’année
budgétaire.

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 Les autorisations de programme sont votées une seule fois par le
parlement et sont reconduites d’une année à une autre.

-Le report de crédits

En principe, les crédits ouverts au budget général au titre d’une
année budgétaire et qui ne sont pas ordonnancés sont annulés et ne
peuvent être reportés sur l’année suivante. Cette règle s’applique pour
les crédits ouverts au titre des dépenses de fonctionnement (ces crédits
ne sont pas reportés).
Toutefois, il y a des exceptions à cette règle. Ainsi les crédits de
paiement ouverts au titre des dépenses d’investissement du budget
général visés et non ordonnancés sont reportés dans la limite d’un
plafond de trente pour cent 30% des crédits de paiement ouverts au
titre du budget d’investissement pour chaque département ministériel
ou institution au titre de l’année budgétaire. Les crédits reportés
s’ajoutent aux crédits de paiement ouverts par la loi de finances de
l’année.
De même, les fonds de concours, dons et legs sont reportés à
l’année suivante car ils sont destinés à financer des projets bien définis
ou couvrir des charges bien précises.
L’excédent des recettes des services de l’Etat gérés de manière
autonome réalisées sur les paiements effectués est reporté d’année en
année.
Le solde de chaque compte spécial de Trésor est reporté d’année en
année.

2- Le principe d’unité
C’est un principe qui consiste à ce que toutes les recettes et toutes
les dépenses sont imputées au budget général. Le budget est donc
présenté dans un document unique qui retrace l’ensemble des
ressources et des charges de l’Etat.

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 Ce principe a un aspect formel et a une double signification.
D’abord, d’un point de vue politique, il est au service d’un contrôle
parlementaire efficace aussi bien dans la phase des débats que lors du
vote. Ensuite, d’un point de vue technique, il permet une présentation
claire du budget qui facilite sa lisibilité et évite les dissimulations.
Ce principe présente quant à lui des exceptions. Il s’agit des
services de l’Etat gérés de manière autonome et des comptes spéciaux
de Trésor.

3- Le principe d’universalité budgétaire

C’est un principe qui complète le principe d’unité. Il tient au
contenu de l’autorisation parlementaire. Ainsi, selon ce principe, il est
fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les
recettes et les dépenses, l’ensemble des recettes assurent l’exécution de
l’ensemble des dépenses.
Il est question donc de deux règles : la règle de non compensation
et la règle de non affectation des recettes aux dépenses.
a- La règle de non compensation
Les recettes et les dépenses doivent être inscrites au budget de
l’Etat d’une façon séparée, chacune pour son montant intégral. C’est la
règle du produit brut qui est appliquée ce qui explique que
l’autorisation est plus détaillée contrairement à la méthode du budget
net, laquelle porte sur un solde.
Cette règle est justifiée par le fait que le gouvernement ne peut pas
dissimuler des dépenses en opérant une contraction, ce qui favorise la
transparence dans la gestion des finances de l’Etat.
b- La règle de non affectation des recettes
Selon cette règle, il est interdit d’affecter des recettes à des
dépenses déterminées. Par conséquent, on fait confondre toutes les
recettes dans une caisse (unité de la caisse). Ce principe vise à
maintenir la notion d’intérêt général et de solidarité nationale et à

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éviter des gaspillages, car au cas où il y a une affectation des recettes,
le service disposant de ressources supplémentaires les gaspillera alors
que d’autres services en ont besoin.
Cette règle a des exceptions, en effet, il y a affectation des recettes
dans les comptes spéciaux de Trésor notamment dans les comptes
d’affectation spéciale qui retracent des ressources particulières qui sont
affectées à des dépenses particulières. De même, les services de l’Etat
gérés de manière autonome sont par nature une exception à cette règle.
Enfin, les fonds de concours, dons et legs sont des recettes qui sont
dédiées pour effectuer les dépenses que veut le donateur.

4- Le principe de spécialité des crédits

Ce principe concerne les dépenses. Il complète la règle de non
affectation des recettes. Les dépenses autorisées par la loi de finances
ne peuvent être utilisées par l’ordonnateur pour n’importe quel objet.
Ces crédits engagés sont affectées à des dépenses prédéterminées dans
leur nature et leur montant. La répartition des crédits est effectuée de
telle sorte que les dépenses du budget général sont présentées à
l’intérieur des titres, par chapitre subdivisés en programmes, régions et
projets ou actions. Ce principe détermine donc le niveau de
l’autorisation de dépenses que le parlement donne au gouvernement.
La loi organique relative à la loi de finances n° 130.13 prévoit que
l’unité de la spécialité est le chapitre et interdit au gouvernement
d’effectuer des virements de crédits entre chapitres.
Ce principe connait des exceptions. Ainsi, des virements de crédits
peuvent être effectués à l’intérieur d’un programme et entre les
programmes d’un même chapitre. Cela porte atteinte au pouvoir du
parlement car l’autorisation se trouve altérée du moment que la nature
de la dépense est modifiée.
La seconde exception réside dans les chapitres non spécialisés
comme celui des dépenses imprévues qui sont des dépenses de
fonctionnement qui ne sont destinées à aucune dépense précise. Elles
assurent un besoin urgent de différents services publics. De même

Pr. Tarik Jdaini Page 18

pour les chapitres concernant les dépenses relatives aux charges
communes qui ne concernent aucun service précis.

5- Le principe de sincérité budgétaire

C’est un principe nouvellement consacré par la loi organique
relative à la loi de finances qui favorise la transparence. Il porte sur les
comptes de l’Etat (sincérité comptable) et sur les lois de finances
(sincérité budgétaire).
Les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des
ressources et des charges de l’Etat. La sincérité des ressources et des
charges s’apprécie compte tenu des informations disponibles au
moment de leur établissement et des prévisions qui peuvent en
découler.
Les comptes de l’Etat doivent être réguliers, sincères et donner une
image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière.

6- Le principe d’équilibre budgétaire

L’équilibre budgétaire était une règle d’or dans les finances
classiques. Le déficit tout comme l’excédent n’était plus acceptable.
Avec les finances modernes, il est question de l’équilibre économique
où le déficit et l’excédent sont tolérés et sont des moyens de correction
des fluctuations économiques. En effet, l’économie est soumise à des
cycles alternatifs de prospérité et de récession. En période de
récession, il faut promouvoir et accélérer la demande en baissant les
taux des impôts pour soutenir le pouvoir d’achat. Ainsi, l’Etat peut
recourir à l’emprunt pour augmenter la dépense publique et ce pour
parvenir à restaurer l’équilibre économique. En période d’expansion,
le taux d’imposition s’élève, l’impôt joue alors un rôle déflationniste.

Pr. Tarik Jdaini Page 19

 Chapitre3 : Elaboration du budget
1- L’autorité chargée de l’élaboration du budget
Le ministre chargé des finances prépare les projets de lois de
finances sous l’autorité du chef du gouvernement et conformément aux
orientations générales ayant fait l’objet de délibération au conseil des
ministres.
C’est donc une compétence exclusive du gouvernement puisque
le budget est la traduction de sa politique publique, et il est le
responsable de l’exécution du budget. De surcroît, il dispose d’un
organe puissant mis à sa disposition : il s’agit de l’administration ce
qui lui assure d’une part une coordination parfaite des actes de
préparation et d’autre part des compétences techniques et matérielles.
2- Les acteurs du budget
a- Le ministre de l’économie et des finances
Etant donné les attributions dédiées au ministère de l’économie et
des finances, il occupe une place de premier plan dans la préparation
du budget. En effet, il est chargé de :
 Préparer les projets de lois de finances et veiller à leur
exécution ;
 Elaborer la politique de l’Etat en matière financière, monétaire,
de crédit et des finances extérieures… ;
 Elaborer les rapports accompagnant le projet de loi de finances ;
 Définir les conditions de l’équilibre financier interne et
externe… ;
 Elaborer et mettre en œuvre la politique fiscale et douanière ;
 Assurer le recouvrement des recettes publiques ainsi que le
paiement des dépenses publiques et la gestion de la trésorerie
publique ;
 Contrôler toutes les opérations de recettes et de dépenses
publiques ;
 Viser les projets de textes ayant une incidence financière directe
ou indirecte ;
 (…).

Pr. Tarik Jdaini Page 20

En outre, le ministère de l’économie et des finances comprend des
organes très qualifiés tels que :
 La trésorerie générale du Royaume ;
 La direction du budget ;
 L’administration de douane et des impôts indirects ;
 La direction générale des impôts ;
 La direction des études et des prévisions financières ;
 L’agent judiciaire du Royaume ;
 L’inspection générale des finances ;
 La direction des domaines de l’Etat ;
 (…).

b- Le chef du gouvernement
Il fixe la stratégie budgétaire en édictant sa lettre d’orientation aux
ministres dépensiers. Il est chargé de la fonction d’arbitrage entre le
ministre des finances et les autres ministres en cas de désaccord sur les
crédits alloués à chacun d’eux lors des conférences budgétaires. Et
enfin il préside le conseil du gouvernement qui adopte le projet de loi
de finances.
c- Les autres ministres
Encore nommés ministres dépensiers, ils sont en principe des
demandeurs de crédits en réalisant des prévisions budgétaires
afférentes à leurs départements pour l’exercice prochain et les
transmettre à la Direction du budget avec laquelle ils entreront en
négociation.

3- Processus d’élaboration du budget

a- La phase de programmation
Avant le 15 mars : le chef du gouvernement invite chaque année
par circulaire les ministres ordonnateurs à établir leurs
propositions de programmation budgétaire triennale assorties des
objectifs et des indicateurs de performance.

Pr. Tarik Jdaini Page 21

 Avant le 15 mai : ces propositions sont examinées par les
commissions de programmation et de performance regroupant
les représentants du ministère de l’économie et des finances et
les ministères sectoriels.
Avant le 15 juillet : le ministre des finances donne son exposé en
conseil du gouvernement sur :
- L’état d’avancement de l’exécution de la loi de finances en
cours ;
- La programmation triennale des ressources et des charges de
l’état ;
- Les grandes lignes du projet de la loi de finances de l’année
suivante.
b- La phase de consultation
Cette phase intervient avant le 31 juillet et se matérialise par la
consultation avec le parlement et par la lettre d’orientation du chef du
gouvernement.
- La consultation avec le parlement : c’est pour renforcer le
rôle du parlement dans la discussion du budget en le dotant de
l’information nécessaire et dans le contrôle des finances
publiques. Ainsi le ministre des finances expose devant les
commissions chargées des finances dans le parlement :
 Le cadre général de préparation du projet de loi de
finances ;
 L’avancement de l’exécution du projet de la loi de
finances de l’année ;
 La programmation triennale des ressources et des charges
de l’Etat.
Cet exposé fait l’objet de débat dans le parlement mais sans vote.
- La lettre d’orientation du chef de gouvernement
Le chef du gouvernement adresse une circulaire aux ministres dont
l’objet est la préparation du projet de loi de finances. Il y expose les
réalisations du gouvernement et les indicateurs qui confirment ces

Pr. Tarik Jdaini Page 22

réalisations. En outre, il présente les priorités affichées du projet de loi
de finances et les orientations à suivre.
Eu égard à cette circulaire, le chef du gouvernement invite les
ministres à établir des propositions de recettes et de dépenses à la
direction du budget avant une date qu’il fixe. Il dresse également un
calendrier des réunions prévues dans la direction du budget pour
déterminer les crédits de chaque ministère.
c- La phase d’élaboration et d’arbitrage
Cette phase est prévue entre septembre et octobre et se réalise en trois
temps.
- Au niveau des départements ministériels
Les propositions des départements ministériels doivent parvenir
au ministère des finances (direction du budget) en vue d’arrêter les
projets des budgets desdits départements et ce selon les modalités et le
calendrier fixés par la circulaire du chef du gouvernement.
- Au niveau des commissions budgétaires (conférences
budgétaires)
La Direction du budget évalue les propositions des ministres.
Ensuite, les responsables financiers de chaque ministère engagent une
discussion avec le gestionnaire du budget correspondant de la
Direction du budget dans les délais fixés par la circulaire du chef du
gouvernement.
La Direction du budget veille à respecter les orientations et les
priorités du projet de loi de finances contenues dans la circulaire
précitée. Elle veille également à analyser les justifications des
demandes de crédits nouveaux.
Lorsqu’il y a désaccord, le litige est porté aux deux ministres, sinon au
chef de gouvernement et le cas échéant au Roi.
- La préparation du budget

Pr. Tarik Jdaini Page 23

 C’est la Direction du budget qui est chargée de la préparation du
projet de la loi de finances qui doit être soumis au Conseil de
gouvernement et au Conseil des ministres.
d- La phase d’adoption aux conseils de gouvernement et des
ministres
Le projet de loi de finances est adopté dans le Conseil de
gouvernement présidé par le chef du gouvernement. Dans le Conseil
des ministres, présidé par le Roi, sont délibérées les orientations
générales du projet de loi de finances.
En principe, cette phase doit s’accomplir avant le 20 octobre.

Pr. Tarik Jdaini Page 24

 Chapitre 4 : Adoption du budget
Une fois adopté en Conseil du gouvernement et en Conseil des
ministres, le projet de loi de finances de l’année est déposé par le chef
du gouvernement au parlement pour le voter. Au terme de cette étape,
le gouvernement est en droit d’entamer l’exécution du budget.
La procédure devant le parlement obéit à des règles contenues dans
la Constitution, dans la loi organique 130.13 relative à la loi de
finances et dans les règlements intérieurs des deux chambres du
parlement. En effet, la discussion du projet de loi de finances
commence dans la chambre des représentants puis continue dans la
chambre des conseillers pour être retournée à la chambre des
représentants.

1- La procédure dans la chambre des représentants

a- Le dépôt
Le projet de loi de finances accompagné des documents y
afférents est déposé par le chef du gouvernement par priorité sur le
bureau de la chambre des représentants au plus tard le 20 octobre de
l’année en cours (N-1).
Le président de la chambre des représentants informe le président
de la chambre des conseillers du dépôt du projet de loi de finances et
fixent conjointement une date pour une réunion commune des deux
assemblées réservée à la présentation du projet de loi de finances par le
ministre des finances.
Le projet de loi de finances est immédiatement soumis à l’examen
de la commission permanente chargée des finances de la chambre des
représentants. La programmation budgétaire pluriannuelle des
départements ministériels est présentée pour information aux
commissions parlementaires concernées en accompagnement des
projets de budgets desdits départements ministériels.
b- La procédure devant les commissions permanentes
i- Devant la commission des finances
Pr. Tarik Jdaini Page 25
 - La présentation du projet de loi de finances
Le ministre chargé des finances ou une personne déléguée par lui
présente le projet de loi de finances devant la commission de finances
et de développement économique relevant de la chambre des
représentants.
- La discussion
Une discussion générale du budget et de la politique
gouvernementale prend lieu dans un délai ne dépassant pas 3 jours.
Par la suite, commence une discussion détaillée article par article
suivie de la présentation des propositions d’amendements par écrit et
avec les justifications nécessaires. Ces amendements font l’objet d’une
discussion pendant 5 jours au cours de laquelle le ministre répond pour
éclairer les députés.
La commission doit être dotée de tout document et de toutes les
données nécessaires lors de la discussion. Elle peut convoquer le
ministre des finances pour plus d’éclaircissements comme elle peut
convoquer les directeurs des établissements publics en présence du
ministre des finances.
- Les amendements
Au terme de la discussion, le bureau de la commission fixe une date
pour une séance de discussion des amendements un par un.
Les rapporteurs des autres commissions assistent dans la phase de
discussion des amendements mais sans avoir le droit de vote.
- Le vote
Les amendements sont votés successivement un par un puis les
articles et enfin le texte dans sa totalité.
On vote d’abord la première partie du projet de la loi de finances
consacrée aux données générales de l’équilibre financier avant de
passer au vote de la deuxième partie.

Pr. Tarik Jdaini Page 26

 Enfin, la commission des finances prépare un rapport pour le
présenter à la séance publique pour faciliter la discussion.
ii- devant les autres commissions
Les autres commissions permanentes de la chambre des
représentants examinent les projets de budgets sectoriels des
départements qui entrent dans sa compétence et ce parallèlement à la
commission des finances.
Chaque ministre présente le projet de budget du département dont il
est responsable. Le budget sectoriel est voté après que la commission
des finances vote la première partie du projet de loi de finances.
c- La séance publique
Le projet de loi de finances ne peut être présenté à l’examen en
séance publique que s’il a fait l’objet d’un rapport de la commission
des finances. La discussion en séance publique porte sur le projet de
loi de finances tel qu’amendé par la commission des finances et non
pas tel que déposé initialement sur le bureau de la chambre des
représentants.
La séance publique commence par la présentation du résumé du
rapport de la commission des finances par son rapporteur.
Ensuite, il y a l’intervention des groupes et groupements
parlementaires qui entament une discussion générale du projet de loi
de finances suivie de la discussion des budgets sectoriels.
Par la suite, il y a discussion article par article et discussion des
amendements. Le président de la chambre des représentants peut
renvoyer un article ou plusieurs aves les amendements y afférents à la
commission des finances pour réexamen.
Le droit d’amendement appartient au gouvernement et aux membres
de la chambre des représentants. Après l’ouverture du débat, le
gouvernement peut s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’a
pas été antérieurement soumis à la commission des finances.

Pr. Tarik Jdaini Page 27

 Le gouvernement peut opposer, de manière motivée, l’irrecevabilité
à toute proposition ou amendement formulés par les membres du
parlement lorsque leur adoption aurait pour conséquence, soit une
diminution des ressources, soit la création ou l’aggravation des charges
publiques.
d- Le vote en séance publique
La chambre des représentants doit se prononcer sur le projet de loi de
finances de l’année dans trente jours suivant la date de son dépôt.
Dans le cas où la première partie est rejetée, la seconde ne peut être
soumise au vote.
Les dispositions du projet de loi de finances sont votées article par
article, toutefois l’une des deux chambres du parlement peut procéder
au vote d’ensemble dans la deuxième partie à la demande du
gouvernement ou du bureau de la chambre concernée.
Ainsi, les recettes font l’objet d’un vote d’ensemble pour le budget
général et pour le budget des Services de l’Etat Gérés d’une manière
Autonome (SEGMA) et d’un vote par catégorie pour les Comptes
Spéciaux de Trésor (CST).
Les dépenses du budget général font l’objet d’un vote par titre et à
l’intérieur d’un même titre par chapitre.
Les dépenses des budgets des SEGMA font l’objet d’un vote
d’ensemble par départements ministériels auxquels ils sont rattachés.
Les dépenses des CST sont votées par catégorie de CST.

2- La procédure devant la chambre des conseillers

Le projet de loi de finances est examiné successivement par les
deux chambres pour parvenir à l’adoption d’un texte identique. Ainsi,
dès le vote du projet de loi de finances ou à l’expiration du délai de 30
jours, le gouvernement saisit la chambre des conseillers du texte

Pr. Tarik Jdaini Page 28

adopté ou du texte qu’il a initialement présenté, modifié, le cas
échéant, par les amendements votés par la chambre des représentants
et acceptés par lui.
La chambre des représentants se prononce sur le projet de loi de
finances dans le délai de 22 jours suivant sa saisine.
Le projet de loi de finances est transmis (renvoyé) à la commission des
finances, de planification et de développement économique. Les autres
commissions permanentes examinent les budgets sectoriels.
A l’instar de la procédure devant la chambre des représentants, le
ministre des finances présente le projet de loi de finances avant de
commencer une discussion générale et une discussion détaillée.
Ensuite, les amendements sont présentés par leurs auteurs et discutés
avec le ministre. Enfin le projet de loi est voté dans la commission. Le
rapport est ensuite élaboré pour être transmis à la séance publique.
En séance publique, le rapporteur de la commission présente son
rapport et les discussions prennent lieu avant de passer aux
amendements et au vote.

3- La deuxième lecture
La chambre des représentants examine les amendements votés par la
chambre des conseillers et adopte en dernier ressort le projet de loi de
finances dans un délai n’excédant pas 6 jours.

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 Chapitre 5 : Exécution du budget
L’exécution du budget est l’ensemble des opérations pour mettre
en œuvre la loi de finances de l’année. L’exécution, étant soumise au
principe d’antériorité budgétaire, n’intervient qu’après le vote du
projet de loi de finances, la promulgation et la publication au bulletin
officiel. Elle commence en principe le premier janvier qui suit sa
publication et se termine le 31 décembre.
Cette phase consiste en des opérations financières publiques qui
incombent à des agents publics : les ordonnateurs et les comptables.
Les procédures d’exécution des recettes et des dépenses obéissent à un
principe fondamental : le principe de séparation des ordonnateurs et
des comptables.

1- Les autorités compétentes pour l’exécution du budget

a- Les ordonnateurs
i- Définition de l’ordonnateur
C’est toute personne ayant qualité au nom d’un organisme public
pour engager, constater, liquider ou ordonner soit le recouvrement
d’une créance, soit le paiement d’une dette.
ii- Catégories d’ordonnateurs
- Les ordonnateurs principaux
Les ministres, en plus de leurs fonctions administratives principales,
exercent des attributions financières. Ils sont de droit ordonnateurs des
recettes et des dépenses de leurs départements. Leur fonction
d’ordonnateur est l’accessoire de la mission d’administrateur exercée à
titre principal.
Toutefois, des décrets peuvent instituer ordonnateurs, des directeurs
généraux ou des directeurs lorsque les nécessités du service le
justifient.
- Les sous-ordonnateurs

Pr. Tarik Jdaini Page 30

 Les ordonnateurs peuvent instituer par arrêté soumis au visa du
ministre des finances des sous-ordonnateurs (walis, gouverneurs,
directeurs régionaux…) auxquels ils délèguent leur pouvoir dans les
limites budgétaires et territoriales qu’ils précisent.
Tout service de l’Etat géré d’une manière autonome est pourvu d’un
sous-ordonnateur.
- Les ordonnateurs par délégation de signature
Les ordonnateurs peuvent déléguer leur signature par voie
d’arrêté soumis au visa du ministre des finances à des agents
relevant de leur département.

b- Les comptables publics

i- Définition
Est comptable public tout fonctionnaire ou agent ayant qualité
pour exécuter au nom d’un organisme public des opérations de
recettes, de dépenses ou de maniement de titres.
Il est sous l’autorité du ministre des finances et assujetti aux règles de
la comptabilité publique.
Les comptables publics sont seuls chargés de la prise en charge et
du recouvrement des ordres de recettes qui leur sont remis par les
ordonnateurs.
Ils sont chargés également du paiement des dépenses, soit sur ordre
émanant des ordonnateurs accrédités, soit au vu des titres présentés par
les créanciers, soit de leur propre initiative, ainsi que de la suite à
donner aux oppositions et autres significations.
Par ailleurs, ils sont astreints avant d’être installés dans leur premier
poste comptable à la formalité de la prestation de serment et au
cautionnement qui peut être réalisé auprès soit d’une société de
cautionnement mutuel, soit des compagnies d’assurances agréées par
le ministre des finances.

Pr. Tarik Jdaini Page 31

 ii- Catégories de comptables
On distingue deux catégories : les comptables du Trésor et les
comptables spéciaux. Ils se répartissent en réseaux et catégories plus
ou moins spécialisés.
- Les comptables du Trésor
Le trésorier général est le comptable principal du Royaume et le
supérieur hiérarchique de tous les comptables du Trésor. Il centralise
l’exécution comptable du budget de l’Etat et coordonne l’action des
comptables du Trésor.
A côté du Trésorier général, on trouve les trésoriers régionaux et
les trésoriers provinciaux qui exécutent les opérations financières des
sous-ordonnateurs auprès desquels ils sont accrédités.
- Les comptables spéciaux
Ils ont en principe une mission de recouvrement de certaines recettes.
Ils sont les receveurs de douane et impôts indirects, les receveurs de
l’enregistrement et du timbre…
- Les comptables de fait
C’est toute personne qui effectue, sans titre, des opérations de recettes,
de dépenses ou de maniement de valeurs intéressant un organisme
public. Le comptable de fait est soumis aux mêmes obligations et
contrôles et assume les mêmes responsabilités qu’un comptable public.

2- Le principe de séparation des ordonnateurs et des

comptables
a- Justifications du principe
Les fonctions d’ordonnateur et de comptable sont incompatibles,
c’est-à-dire qu’un fonctionnaire ne peut pas être à la fois ordonnateur
et comptable sauf dispositions contraires. Il existe une division
organique et fonctionnelle des compétences.

Pr. Tarik Jdaini Page 32

 Outre qu’ils relèvent de deux catégories distinctes et qu’il n’y a
pas de subordination du comptable à l’ordonnateur, leurs fonctions
sont différentes. Ainsi, l’ordonnateur qui est le responsable
administratif chargé de la gestion financière doit avoir des qualités
particulières pour prendre des actes juridiques administratifs et
techniques, lesquels diffèrent de celles requises pour le comptable
public qui doit disposer d’une compétence dans les affaires
financières, comptables et juridiques et ses actes impliquent une
manipulation matérielle de fonds, ce sont des actes comptables.
Les comptables publics sont soumis à l’autorité du ministre des
finances alors que les ordonnateurs sont rattachés aux départements
ministériels dont ils dépendent.
Par ailleurs, les ordonnateurs tiennent des comptes administratifs
(d’engagement et d’ordonnancement) alors que les comptables
tiennent des comptes de gestion (entrée et sortie des fonds). Le
contrôle de la cour des comptes et celui du parlement sont facilités
puisqu’ils peuvent rapprocher les deux types de comptes pour
découvrir d’éventuelles irrégularités.
Enfin, le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables
est justifié par la lutte contre les fraudes et les malversations du
moment que l’ordonnateur engage la dépense mais ne dispose pas des
fonds pour la payer. C’est au comptable de vérifier et de contrôler les
actes de l’ordonnateur avant de passer au paiement de la dépense. De
même, l’ordonnateur décide des recettes sans les recouvrer. Donc l’un
ne peut agir sans l’autre ce qui permet un contrôle mutuel.
b- Exceptions du principe
Ces exceptions sont souples en ce qui concerne les recettes, mais
rigides pour les dépenses.
- Les exceptions en matière de recettes
Elles sont différentes selon qu’il s’agit d’impôts directs ou indirects.

Pr. Tarik Jdaini Page 33

En matière d’impôts directs, le principe de séparation est respecté
puisque les opérations administratives ressortissent des services
extérieurs de la Direction générale des impôts pour l’assiette alors que
les opérations de recouvrement incombent au Trésor (deux
administrations différentes).
Au contraire, en matière d’impôts indirects, la séparation est ignorée
car la même administration est responsable de tout le processus de
recette comme c’est le cas pour l’administration des douanes.
Pour certaines recettes non fiscales, le régisseur des recettes peut sans
titre de perception recouvrer de petites sommes comme les droits
d’entrée aux musées, les droits d’inscription dans les bibliothèques, les
droits de location dans les cités universitaires…
- Les exceptions en matière de dépenses
Il y’a des dépenses qui peuvent être payées sans ordonnancement
préalable : les pensions civiles et militaires, certaines dépenses dont le
paiement précède l’ordonnancement pour le règlement d’une situation
tel que les frais de justice ou les frais de recouvrement (frais
postaux…).

3- Les procédures d’exécution des recettes et des dépenses

a- La procédure d’exécution des recettes
La phase administrative de l’exécution des recettes se déroule en
trois temps, la constatation et la liquidation de la recette
(l’établissement des recettes qui est effectué par des fonctionnaires)
puis la mise en recouvrement effectuée par l’ordonnateur.
La phase comptable qui est le recouvrement c’est-à-dire la prise
en charge des ordres de recettes émis par les ordonnateurs.
i- L’établissement des recettes
Les ordonnateurs ont un pouvoir limité à cet égard. Ils ont une
obligation stricte d’exécution.

Pr. Tarik Jdaini Page 34

 - La constatation : c’est une opération d’assiette qui consiste à
déterminer matériellement et juridiquement la recette (ex. la
base imposable pour les impôts)
- La liquidation : c’est le prolongement de la procédure de
constatation. Elle consiste en la détermination de la créance
dans son montant.
ii- La mise en recouvrement
La recette qui est constatée et liquidée doit faire l’objet d’un ordre
de recette.
iii- La phase d’exécution comptable : le recouvrement
Les comptables prennent en charge les ordres de recette émis par
les ordonnateurs. La procédure de recouvrement est amiable puis
forcée.
En matière de recettes, la responsabilité des comptables est importante
car ils doivent réaliser les droits pris en charge.
b- La procédure d’exécution des dépenses
La procédure d’exécution des dépenses s’effectue en quatre phases
successives : l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le
paiement.
i- L’engagement est l’acte par lequel l’organisme public (l’Etat
les collectivités locales, leurs établissements et leurs
groupements) crée ou constate une obligation de nature à
entraîner une charge (acte administratif de
nomination/promotion d’un fonctionnaire ou conclusion d’un
marché public ou encore un acte matériel comme les
accidents dont l’administration est responsable).
C’est le fait générateur de la dépense.
L’engagement doit rester dans la limite des autorisations
budgétaires (principe de spécialité des crédits).
ii- La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette (la
règle du service fait c’est-à-dire l’exécution matérielle des

Pr. Tarik Jdaini Page 35

 prestations par le créancier conformément aux stipulations
initiales) et d’arrêter le montant de la dépense. Elle intervient
après l’engagement et après la prestation. Elle est faite au vu
des titres établissant des droits acquis aux créanciers.
iii- L’ordonnancement est l’acte administratif donnant au
comptable, conformément aux résultats de la liquidation,
l’ordre de payer la dette de l’organisme public. Ledit ordre
doit comporter les pièces nécessaires pour que le comptable
vérifie la régularité de la dépense, …
iv- Le paiement est l’acte par lequel l’organisme public se libère
de sa dette. Il intervient dès la transmission de l’ordre de
paiement au comptable par l’ordonnateur.
Le comptable doit contrôler la régularité de l’ordre de
paiement et des pièces justificatives qui l’accompagnent.
Ainsi, le comptable doit s’assurer de :

- la disponibilité des crédits ;

- la signature et du nom de l’ordonnateur ;
- l’exacte imputation de la dépense aux chapitres concernés ;
- la justesse des calculs de liquidation ;
- règles de prescription ;
- caractère libératoire du règlement.
Le comptable ne peut refuser le paiement que lorsque les pièces
justificatives font défaut ou sont irrégulières en la forme. Dans ce cas,
il avertit l’ordonnateur et suspend le paiement.
L’ordonnateur peut passer outre le refus opposé par le comptable
d’exécuter l’ordre de paiement en utilisant la procédure de réquisition
de paiement sous sa responsabilité. Le comptable dégage sa
responsabilité.

Pr. Tarik Jdaini Page 36

 Chapitre 6 : Contrôle de l’exécution du budget
Le contrôle de l’exécution du budget de l’Etat prend plusieurs formes.
On distingue généralement trois formes, le contrôle juridictionnel, le
contrôle politique et le contrôle administratif.

1- Le contrôle juridictionnel
La cour des comptes est l’institution juridictionnelle chargée
d’assurer le contrôle supérieur de l’exécution des lois de finances. Elle
s’assure de la régularité des opérations de recettes et de dépenses
comme elle sanctionne le cas échéant les manquements aux règles qui
régissent lesdites opérations.
Elle est composée de magistrats qui sont le premier président, le
procureur général du Roi et les conseillers. Elle dispose d’un
secrétariat général et d’un greffe.
En plus de l’assistance au parlement et au gouvernement, la cour
des comptes exerce une compétence juridictionnelle et un contrôle
administratif en matière de finances publiques.
a- La compétence juridictionnelle
Elle consiste en la vérification et le jugement des comptes aussi
bien qu’à la discipline budgétaire et financière.
i- Vérification et jugement des comptes
La cour vérifie les comptes des services de l’Etat. Les comptables
publics sont tenus de produire annuellement à la cour les comptes
desdits services et les pièces justificatives des recettes et des dépenses.
Quand le comptable public ne présente pas à la cour les comptes, les
situations comptables ou les pièces justificatives dans les délais
prescrits, le premier président peut lui enjoindre de présenter les
documents susvisés, et à défaut, prononcer à son encontre une amende
qui peut atteindre 1000 dh au maximum et le cas échéant une astreinte
de 500 dh par mois de retard.

Pr. Tarik Jdaini Page 37

 Si la cour ne retient aucune irrégularité à la charge du comptable
public, elle statue sur le compte ou la situation comptable par un arrêt
définitif.
Lorsque la cour établit l’existence d’irrégularités (dues à
l’inexactitude des calculs de liquidation, à l’absence du visa préalable
d’engagement, à l’inobservation du caractère libératoire du
règlement…), elle lui enjoint par un arrêt provisoire de produire par
écrit ses justifications ou à défaut de reverser les sommes qu’elle
déclare comme étant dues à l’organisme public dans un délai qu’elle
fixe. A l’expiration de ce délai, la cour se prononce par arrêt définitif
et établit si le comptable est quitte, en avance ou en débet. Dans le
premier cas, l’arrêt emporte la décharge définitive du comptable
public, dans le deuxième cas, la décharge définitive du comptable avec
remboursement de ses sommes lorsqu’elles sont utilisées pour combler
un déficit. Dans le dernier cas, l’arrêt fixe le montant de débet qui est
exigible.
ii- Discipline budgétaire et financière
La cour exerce une fonction juridictionnelle en matière budgétaire
et financière à l’égard de tout responsable, de tout fonctionnaire ou
agent des organismes publics soumis au contrôle de la cour qui
commet l’une des infractions passibles de sanctions.
Ainsi, l’ordonnateur est sanctionné s’il a :
- Enfreint les règles d’engagement, de liquidation et
d’ordonnancement des dépenses publiques ;
- Enfreint la réglementation relative aux marchés publics ;
- Enfreint la législation et la réglementation relatives à la
gestion des fonctionnaires et des agents ;
- Dissimulé des pièces, ou produit aux juridictions financières
des pièces falsifiées ou inexactes ;
- Procuré à lui-même ou à autrui un avantage injustifié en
espèce ou en nature ;

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 - Omis, en méconnaissance ou en violation des dispositions
fiscales en vigueur, de remplir des obligations qui en
découlent en vue d’avantager indûment des contribuables ;
- (…).

Le comptable public est sanctionné par la cour s’il n’assure

pas les contrôles de :
- La qualité de l’ordonnateur ;
- La disponibilité des crédits ;
- L’exacte imputation des dépenses aux chapitres du budget qui
les concernent ;
- La production des pièces justificatives qu’ils sont tenus
d’exiger avant le paiement des dépenses ;

En outre, il est sanctionné :

- S’il dissimule des pièces ou de production à la cour des
pièces falsifiées ou inexactes ;
- S’il a procuré à lui-même ou à autrui un avantage injustifié en
nature ou en espèce ;
- S’il n’a pas exercé le contrôle de la régularité de la perception
et de l’imputation des recettes assignées à sa caisse.

Dans ces cas, la cour est saisie par le procureur général de sa

propre initiative ou à la demande du premier président ou d’une
formation de la cour…
Le procureur général peut décider soit la poursuite en désignant
un conseiller rapporteur chargé de l’instruction soit le
classement de l’affaire.
Les sanctions infligées sont 1000 dh par infraction au minimum
mais à ne pas dépasser la rémunération annuelle nette que la
personne a perçue à la date de l’infraction. Le responsable

Pr. Tarik Jdaini Page 39

 sanctionné est tenu de rembourser les sommes avec les intérêts y
afférents en cas de pertes causées à l’organisme public.

b- Le contrôle administratif
Il s’agit du contrôle de gestion et du contrôle de l’emploi des fonds
publics
i- Le contrôle de gestion
La cour des comptes contrôle tous les aspects de la gestion des
services de l’Etat afin d’en apprécier la qualité et de formuler,
éventuellement, des suggestions sur les moyens susceptibles d’en
améliorer les méthodes et d’en accroitre l’efficacité et le rendement.
Elle apprécie la réalisation des objectifs assignés, les résultats obtenus
ainsi que le coût et les conditions d’acquisition et d’utilisation des
moyens mis en œuvre.
Le contrôle porte également sur la régularité des projets publics afin
d’établir sur la base des réalisations dans quelle mesure les objectifs
assignés à chaque projet ont été atteints au regard des moyens mis en
œuvre.
ii- Le contrôle de l’emploi des fonds publics
La cour contrôle l’emploi des fonds publics reçus par les entreprises
ou par les associations. Ce contrôle vise à s’assurer que l’emploi des
fonds publics reçus est conforme aux objectifs visés par la
participation ou le concours.

2- Le contrôle politique
Le parlement contrôle l’action du gouvernement en matière
d’exécution des finances publiques. Ce contrôle s’effectue soit en
cours d’exécution ou après exécution de la loi de finances.
a- Le contrôle en cours d’exécution

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Ce contrôle est incarné par les lois de finances rectificatives, les
questions orales ou écrites, les commissions d’enquête et la motion de
censure.
i- Les lois de finances rectificatives
Ce sont des lois de finances à travers lesquelles le gouvernement peut
modifier les dispositions de la loi de finances de l’année pour des
raisons économiques ou politiques. Ces lois de finances rectificatives
sont soumises au vote du parlement.
ii- Les questions écrites ou orales
Le parlement contrôle l’action du gouvernement en matière
d’exécution du budget par le moyen des questions écrites ou orales
adressées aux ministres.
Une séance par semaine est réservée dans chaque chambre par priorité
aux questions des membres de celle-ci et aux réponses du
gouvernement. Le gouvernement doit donner sa réponse dans les vingt
jours suivant la date à laquelle il a été saisi de la question.
iii- Les commissions d’enquête
Ce sont des commissions parlementaires à caractère temporaire
qui peuvent être créées à l’initiative du Roi ou à la demande du tiers
des membres de la chambre des représentants ou du tiers des membres
de la chambre des conseillers pour recueillir les éléments
d’information sur des faits déterminés ou sur la gestion des services,
entreprises et établissements publics et soumettre leurs conclusions à
la chambre concernée.
La mission de la commission d’enquête prend fin par le dépôt de son
rapport auprès du bureau de la chambre concernée. Une séance
publique est réservée par la chambre concernée à la discussion des
rapports des commissions d’enquête.
L’ouverture d’une information judiciaire relative aux faits qui
ont motivé la création de la commission d’enquête met fin à la mission

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de cette dernière. De même, il ne peut être créé une telle commission
lorsque les faits ont donné lieu à des poursuites judiciaires.
iv- La motion de censure
La chambre des représentants peut mettre en cause la
responsabilité du gouvernement par le vote d’une motion de censure
qui n’est recevable que si elle est signée par le un cinquième au moins
des membres composant la chambre.
La motion de censure n’est approuvée que par le vote à la majorité
absolue des membres qui la composent. Le vote de censure entraine la
démission collective du gouvernement.
b- Le contrôle après exécution
Le vote de la loi de règlement est une occasion de choix pour le
parlement pour contrôler l’exécution des finances publiques. La loi de
règlement constate le montant des dépenses et des recettes effectives
réalisées au cours de l’exercice et d’approuver les différences entre les
prévisions et les résultats. Elle a pour objet d’établir le compte de
résultat c’est-à-dire le solde des opérations du budget de l’Etat.
Le projet de loi de règlement doit être accompagné de certains
documents :
- Le rapport de la cour des comptes qui est consacré aux
résultats de l’exécution de la loi de finances en vue du
règlement définitif du budget et qui comprend les
observations suscitées par la comparaison des prévisions et
des réalisations. Il est l’élément essentiel du contrôle
parlementaire car les membres des deux chambres du
parlement y trouvent l’essentiel de leurs arguments lors de la
discussion du projet de loi de règlement.
- La déclaration générale de conformité, qui accompagne le
rapport précité, est un document par lequel la cour des
comptes certifie la concordance entre les comptes individuels
des comptables publics et le compte général du Royaume

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 établi et communiqué à la cour par le ministre chargé des
finances.

3- Le contrôle administratif
C’est un contrôle préventif et efficace car il va de pair avec la phase
d’exécution du budget.
Il s’agit du contrôle hiérarchique, du contrôle de l’inspection générale
des finances et du contrôle des dépenses de l’Etat.
a- Le contrôle hiérarchique
C’est un contrôle effectué à tous les niveaux de la hiérarchie sur les
fonctionnaires subordonnés pour évaluer la qualité de leur gestion et
mesurer les performances requises.
Le contrôle des comptables publics se fait en général par l’autorité
dont ils dépendent sur place par l’arrêt de caisse et la vérification des
pièces justificatives. En cas d’irrégularité, le ministre des finances peut
prendre à leur encontre un arrêté de débet.
Les sous ordonnateurs sont soumis au contrôle de l’ordonnateur
principal par le biais de l’inspection générale de son ministère ou par
des commissions créées à cet effet.
b- Le contrôle de l’inspection générale des finances
L’inspection générale des finances, créée par le Dahir n° 1-59-269
du 14 avril 1960 relatif à l'inspection générale des finances, est
rattachée directement au ministre des finances. Elle est à vocation
interministérielle puisqu’elle est compétente à l’égard de tous les
comptables publics.
Elle exerce de larges prérogatives en matière de contrôle et d'audit.
Ainsi, elle effectue les vérifications des services de caisse et de
comptabilité, deniers et matières, des comptables publics et, de façon

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générale, des agents de l'Etat, des collectivités locales, des
établissements et entreprises publics et de tout organisme public.
Elle contrôle la gestion des comptables publics, des ordonnateurs,
des contrôleurs et de tout administrateur pour s'assurer de la régularité,
de la sincérité, et de la matérialité des opérations enregistrées dans
leurs comptes.
Elle apprécie, par ailleurs, la qualité de leur gestion, la réalisation
des objectifs assignés, les moyens utilisés, les coûts des biens et
services produits et leurs performances économiques et financières.
Les inspecteurs des finances ont le pouvoir de se faire représenter
tous les documents de nature à leur permettre d'accomplir leur mission.
Ils peuvent procéder à toutes les enquêtes et investigations qu'ils
estiment nécessaires. Ils provoquent les explications des services ou
agents intéressés sans que ceux-ci puissent opposer le secret
professionnel.
L’inspection générale des finances procède à la vérification en
rapprochant les deux comptabilités, celle des comptables et celle des
ordonnateurs. En cas d'irrégularité grave, les inspecteurs des finances
rendent compte sans délai à l'inspecteur général et à l'autorité ayant
pouvoir disciplinaire sur le comptable. Le ministre dont relève cet
agent peut le suspendre à la demande de l'inspecteur des finances.
Cette suspension, qui ne doit pas dépasser un mois, ne fait pas obstacle
au jeu normal des procédures disciplinaires.
c- Le contrôle des dépenses de l’Etat
Les engagements des dépenses de l’Etat par les services
ordonnateurs sont soumis à un contrôle budgétaire et à un contrôle de
régularité.
Les dépenses de l’Etat sont soumises au stade de paiement à un
contrôle de validité.
i- Au niveau de la phase d’engagement

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 Le contrôle des engagements de dépenses intervient préalablement
à tout engagement. Le comptable public exerce un contrôle de
régularité qui consiste à vérifier que les propositions d’engagement de
dépenses sont régulières au regard des dispositions législatives et
réglementaires d’ordre financier.
Il exerce également un contrôle budgétaire portant sur :
- La disponibilité des crédits et des postes budgétaires ;
- L’imputation budgétaire ;
- L’exactitude des calculs du montant de l’engagement ;
- Le total de la dépense à laquelle l’administration concernée
s’oblige pour toute l’année d’imputation ;
- La répercussion éventuelle de l’engagement sur l’emploi total
des crédits de l’année en cours et des années ultérieures.

Le contrôle de l’engagement des dépenses s’exerce :

- Soit par un visa sur la proposition d’engagement de
dépenses ;
- Soit par une suspension du visa de la proposition
d’engagement des dépenses avec renvoi au service
ordonnateur des dossiers d’engagement non visés aux fins de
régularisation ;
- Soit par un refus de visa motivé.
Les délais dont dispose le comptable public pour apposer son visa
d’engagement, le suspendre ou le refuser sont de 12 jours ouvrables
francs pour les marchés de l’Etat et de 5 jours ouvrables francs pour
les autres natures de dépenses.
En cas de refus de visa prononcé par le comptable public, si le
service ordonnateur qui a présenté la proposition d’engagement de
dépenses la maintient, le ministre intéressé saisit le trésorier général du
Royaume pour infirmation ou confirmation dudit refus de visa. Si le
trésorier général du Royaume infirme le refus de visa, il prescrit au

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comptable public de viser la proposition d’engagement de dépenses.
S’il le confirme, le ministre concerné peut solliciter l’intervention du
chef de gouvernement.
ii- Au niveau de la phase de paiement
Le comptable public est tenu d’exercer, avant visa pour paiement, le
contrôle de la validité de la dépense portant sur :
- L’exactitude des calculs de liquidation ;
- L’existence du visa préalable d’engagement, lorsque ledit
visa est requis ;
- Le caractère libératoire du règlement.
Il est tenu en outre de s’assurer de :
- La signature de l’ordonnateur qualifié ou de son délégué ;
- La disponibilité des crédits de paiement ;
- La production des pièces justificatives… ;
Lorsque le comptable public ne relève aucune irrégularité, il
procède au visa et au règlement des ordonnances de paiement.
Toutefois, lorsqu’à l’occasion de son contrôle, il constate une
irrégularité, il suspend le visa et renvoie à l’ordonnateur les
ordonnances de paiement non visées appuyées d’une note dument
motivée comprenant l’ensemble des observations relevées par ses
soins aux fins de régularisation.
Le comptable public dispose pour apposer son visa ou le suspendre
d’un délai de 5 jours pour les dépenses de personnel et de 15 jours
pour les autres catégories de dépenses, à compter de la date de
réception des bordereaux d’émissions et des ordonnances de paiement.
Lorsque le comptable public suspend le paiement d’une dépense, et
que l’ordonnateur requiert qu’il soit passé outre, par écrit et sous sa
responsabilité, le comptable dont la responsabilité se trouve dégagée
procède au visa pour paiement et annexe, à l’ordonnance ou mandat,
copie de sa note d’observation et l’ordre de réquisition.

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 Le comptable doit refuser de déférer aux ordres de réquisition
lorsque la suspension de paiement est motivée soit par l’absence,
l’indisponibilité ou l’insuffisance des crédits, soit par le défaut du
caractère libératoire du règlement, soit par l’absence du visa préalable
d’engagement lorsqu’il est requis.
Toutefois, en cas d’opérations provoquées par les nécessités de la
défense nationale, l’indisponibilité des crédits ne peut être invoquée
par le comptable public pour refuser le paiement de soldes des
militaires non officiers et des indemnités représentatives de vivres, de
route et de séjour de l’ensemble des personnels militaires.
Notons enfin qu’il y a certaines dépenses qui ne sont pas soumises
pour visa au contrôle des engagements des dépenses.
Par ailleurs, il y a une autre forme de contrôle des dépenses de l’Etat :
le contrôle modulé qui est un contrôle allégé des dépenses des services
ordonnateurs qui sont tenus de disposer d’un système de contrôle
interne leur permettant de s’assurer au stade de l’engagement et au
stade de l’ordonnancement d’un certain nombre de formalités.

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