MIEUX LGIFRER, MIEUX VALUER :

15 PROPOSITIONS POUR
AMLIORER LA FABRIQUE DE LA LOI
RAPPORT DINFORMATION DEPOSE
PAR LA MISSION DE LA CONFERENCE DES PRESIDENTS
sur la simplification lgislative
ET PRESENTE PAR
M. REGIS JUANICO,
Dput
____
Version du 2 octobre 2014 18:14

La mission dinformation sur la simplification lgislative est compose
de : Mme Laure de La Raudire, prsidente ; M. Rgis Juanico, rapporteur ;
MM. tienne Blanc, Marc Dolez, Daniel Fasquelle, Hugues Fourage et Philippe
Gosselin, Mme Estelle Grelier, Mme Marietta Karamanli, MM. Pierre-Yves Le
Borgn, Pierre Morel-A-LHuissier, Franois de Rugy et Alain Tourret,
Mme Ccile Untermaier et M. Michel Zumkeller.

5
SOMMAIRE
___
Pages
INTRODUCTION ........................................................................................................... 11
PREMIRE PARTIE : MIEUX PRPARER LA NORME EN AMONT
DE LA PROCDURE LGISLATIVE .................................................................... 15
I. RENDRE LVALUATION EX ANTE DE LA NORME PLUS
INDPENDANTE .......................................................................................................... 17
A. LLABORATION DES TUDES DIMPACT EN FRANCE : UN
PROCESSUS PUREMENT INTERNE AUX ADMINISTRATIONS
PRODUCTRICES DE TEXTES. ........................................................................... 18
1. Lobligation constitutionnelle dassortir de nombreux projets de loi dune
tude dimpact est rcente. ..................................................................................... 18
a. Avant la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, llaboration dune tude
dimpact ntait quune facult au regard des exigences de la Constitution. ......... 18
i. Le rapport de la mission conduite par M. Jean Picq sur les responsabilits et
lorganisation de ltat ....................................................................................... 18
ii. Les circulaires du Premier ministre des 21 novembre 1995 et 26 janvier 1998 ............. 19
b. Depuis la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, llaboration dune tude
dimpact est une obligation constitutionnelle dont le non-respect na cependant
pas encore t sanctionn par le Conseil constitutionnel. ..................................... 21
i. La Constitution et la loi organique du 15 avril 2009 contraignent le Gouvernement
assortir de nombreux projets de loi dune tude dimpact. ....................................... 22
ii. La Confrence des prsidents de lAssemble nationale na jamais us de la
possibilit qui lui est reconnue de sopposer linscription lordre du jour de
lAssemble nationale dun projet de loi dont ltude dimpact prsente de graves
insuffisances. .................................................................................................... 25
2. La culture de lvaluation de limpact commence se dvelopper au sein des
administrations. ...................................................................................................... 30
a. La mthodologie dlaboration des tudes dimpact est dtaille dans le guide
de lgistique tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement ........................... 30
b. Un manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation a t
tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement ............................................... 32
i. Description du modle des cots standards ( standard cost model ) .......................... 33
6
ii. Description du modle OSCAR ........................................................................ 36
c. Les consultations facultatives et obligatoires sont largement pratiques. ............... 38
3. Lvaluation ex ante de limpact des normes est encore ingale et
structurellement oriente. ....................................................................................... 40
a. De nombreuses critiques pointent la partialit et les insuffisances des tudes
dimpact. ............................................................................................................ 40
b. Des tudes dont le Parlement se saisit encore trop peu ......................................... 44
c. Des tudes dont le contenu pourrait tre enrichi ................................................... 45
i. Rendre obligatoire, pour les textes lgislatifs, la ralisation de tests entreprises,
collectivits locales et usagers de ladministration ............................................... 46
ii. Amliorer lvaluation des cots et bnfices conomiques ainsi que des
consquences socitales des mesures envisages .................................................... 47
iii. Fournir une analyse et une justification approfondies des mesures transitoires et des
dates dentre en vigueur retenues ....................................................................... 48
iv. Intgrer lexigence de quantification des charges administratives supprimes en
contrepartie et hauteur des charges administratives cres ( one-in, one-out )
aujourdhui circonscrite aux textes rglementaires ................................................. 49
v. Mieux identifier les critres sur lesquels se fondera lvaluation ex post des mesures .... 51
B. LLABORATION DES TUDES DIMPACT CHEZ CERTAINS DE NOS
VOISINS : UN PROCESSUS PLAC SOUS LE CONTRLE DUN
ORGANISME CONSULTATIF EXTERNE ET INDPENDANT ...................... 52
1. Aller plus loin que le modle europen de l Impact Assessment Board qui
distingue lorgane charg de llaboration de ltude dimpact de celui charg
de lvaluation de sa qualit, sans recueillir un point de vue extrieur celui de
ladministration. ..................................................................................................... 53
a. La Commission europenne et le Parlement europen sefforcent dobjectiver le
processus de production des tudes dimpact ................................................... 53
i. Le comit danalyse dimpact de la Commission europenne ..................................... 53
ii. Lunit dvaluation ex ante de limpact du Parlement europen ................................ 55
b. mais celui-ci reste interne aux services des institutions europennes. ............... 56
2. Sinspirer des modles britannique et allemand qui confient des personnalits
extrieures ladministration le soin de se prononcer sur la qualit de ltude
dimpact. ................................................................................................................. 57
a. Le comit britannique de la politique de la rglementation ( RPC ) ................... 57
i. Cration et composition ......................................................................................... 57
ii. Rle du RPC dans le processus britannique dlaboration des tudes dimpact ....... 58
b. Le conseil allemand de contrle des normes ......................................................... 63
i. Cration et composition ......................................................................................... 63
ii. Rle du NKR dans le processus allemand dlaboration des tudes dimpact .......... 64
C. PISTES POUR UN NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL
DLABORATION DES TUDES DIMPACT MIEUX MME DE
GARANTIR LEUR QUALIT. ................................................................................ 69
7
1. Confrer une autorit de contrexpertise un ancrage organique et lgislatif, sur
les modles belge et allemand ................................................................................ 71
2. Clarifier en consquence la rpartition des tches entre l'autorit de
contrexpertise, dune part, et, dautre part, le conseil de la simplification pour
les entreprises et le conseil national dvaluation des normes applicables aux
collectivits territoriales ......................................................................................... 72
II. RENDRE LVALUATION EX ANTE DE LA NORME PLUS
SYSTMATIQUE .......................................................................................................... 77
A. LE CARACTRE FACULTATIF DES TUDES DIMPACT POUR LES
PROPOSITIONS DE LOI ET POUR LES ORDONNANCES. .......................... 77
1. La ralisation dune tude dimpact pour les propositions de loi nest pas une
obligation............................................................................................................ 77
a. Les propositions de loi nont pas tre assorties dtudes dimpact mais
peuvent tre soumises, pour avis, au Conseil dtat. ............................................ 77
b. Un exemple de proposition de loi adopte la suite dune valuation. .................. 79
2. La ralisation dune tude dimpact est galement une facult pour la majorit
des ordonnances. .................................................................................................... 80
a. Si les projets de loi dhabilitation prendre des mesures lgislatives par
ordonnance doivent tre assortis dune tude dimpact au contenu allg... ......... 80
b. les ordonnances elles-mmes ne sont soumises aucune obligation
dvaluation de leur impact lorsquelles ne concernent ni les entreprises ni les
collectivits territoriales. ..................................................................................... 81
B. TENDRE AUX PROPOSITIONS DE LOI ET AUX ORDONNANCES
LOBLIGATION DVALUATION DE LIMPACT AUJOURDHUI
CANTONNE AUX PROJETS DE LOI ET CERTAINS PROJETS
DACTES RGLEMENTAIRES. ........................................................................... 82
1. Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour les propositions de
loi............................................................................................................................ 82
2. Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour les ordonnances ....... 84
C. AMLIORER LVALUATION EX ANTE DE LIMPACT EN
DVELOPPANT LE RECOURS LEXPRIMENTATION............................. 85
DEUXIME PARTIE : MIEUX LABORER LA NORME AU COURS
DE LA PROCDURE LGISLATIVE .................................................................... 88
I. DVELOPPER LVALUATION DE LIMPACT AU COURS DE LA
PROCDURE LGISLATIVE .................................................................................... 88
A. EN AMONT DES DBATS PARLEMENTAIRES, RENDRE PUBLIQUE
LA PARTIE DE LAVIS DU CONSEIL DTAT SUR LES TUDES
DIMPACT ASSORTISSANT LES TEXTES DE LOI. ........................................ 88
1. Une confidentialit presquunanimement critique ................................................ 89
2. Une ncessaire publicit ......................................................................................... 90
B. LORS DES DBATS PARLEMENTAIRES, RENFORCER LE
CONTRLE DU PARLEMENT SUR LA QUALIT DES TUDES
DIMPACT ................................................................................................................. 91
8
C. TENDRE LOBLIGATION DVALUATION DE LIMPACT AUX
AMENDEMENTS SUBSTANTIELS ............................................................... 95
1. La ralisation dune tude dimpact pour les amendements est une facult qui
na jamais t exerce. ........................................................................................... 95
a. Le Rglement de lAssemble nationale permet au comit dvaluation et de
contrle de raliser lvaluation pralable de certains amendements. ................... 95
b. Aucune saisine du CEC dans le cadre des articles 98-1 et 146-6 du Rglement
de lAssemble nationale .................................................................................... 96
2. De bonnes pratiques ont pourtant t adoptes au niveau europen en matire
dvaluation de limpact des amendements. .......................................................... 99
a. Les pratiques du Parlement europen ................................................................... 99
b. Les pratiques des Parlements allemand et nerlandais .......................................... 101
3. Adapter les exemples trangers la procdure lgislative franaise ...................... 103
II. AMNAGER LA PROCDURE LGISLATIVE POUR CONSOLIDER LA
QUALIT DE LA NORME ........................................................................................... 105
A. MIEUX ENCADRER LA DISCUSSION DES TEXTES ET DES
AMENDEMENTS. ................................................................................................... 105
1. Appliquer un dlai de dpt aux amendements du Gouvernement ........................ 105
2. Modifier la procdure acclre pour prserver un temps minimal dexamen
parlementaire .......................................................................................................... 108
3. Repenser lorganisation des dbats budgtaires en les recentrant sur la loi de
rglement. ............................................................................................................... 110
B. ADOPTER UNE MTHODE DE TRANSPOSITION DES DIRECTIVES
EUROPENNES SUSCEPTIBLE DE LIMITER LES RISQUES DE
SURTRANSPOSITIONS INUTILES. ............................................................. 112
1. La propension franaise transposer au-del de ce qui est utile et ncessaire. ...... 113
2. La mthode de la transposition en deux temps (ou double corbeille ). .............. 116
3. Pistes pour amliorer le processus de transposition des directives. ........................ 118
a. Placer ltude dimpact au cur des ngociations des textes europens et en
analyser les implications au niveau national ........................................................ 118
b. Mieux identifier les ventuelles surtranspositions................................................. 122
TROISIME PARTIE : MIEUX VALUER LA NORME EN AVAL DE
SON ADOPTION ........................................................................................................... 125
I. CLARIFIER LE PAYSAGE DE LVALUATION DES POLITIQUES
PUBLIQUES .................................................................................................................. 125
A. UNE VALUATION A POSTERIORI ABONDANTE MAIS PAS
TOUJOURS ORGANISE. .................................................................................... 125
1. Ce que fait le Parlement .......................................................................................... 126
a. Les rapports dapplication des lois adoptes ......................................................... 126
b. Les commissions denqute, missions dinformation des commissions
permanentes et missions dinformation de la Confrence des Prsidents .............. 127
9
11

MESDAMES, MESSIEURS,
Sous la XIII
e
lgislature, 266 textes de loi (507 si lon compte ceux qui
autorisent la ratification dun trait ou lapprobation dun accord international) ont
t dfinitivement adopts. Sous la prsente lgislature, le Parlement a
dfinitivement adopt 122 textes de loi (198 avec ceux autorisant la ratification
dun trait ou lapprobation dun accord international) entre le 26 juin 2012 et le
31 aot 2014.
On ne compte plus les rapports qui, depuis plus de vingt ans, dnoncent
cette inflation normative
( 1 )
. Pourtant, malgr llaboration dun droit de la
norme, cest--dire un droit portant sur lart de lgifrer, [] dans le but de
rguler le flux normatif [] on dplore toujours limportance de linscurit
juridique
(2)
.
Nos concitoyens ne supportent plus une inflation normative qui, en plus de
dvaloriser lacte de lgifrer en faisant perdre la loi son caractre sacr, les
touffe au quotidien. Notre conomie ne peut davantage se satisfaire dun droit
complexe, illisible et instable qui entrave son dploiement
(3)
.

(1) Votre rapporteur nen citera que quelques-uns :
- Conseil dtat, Rapport public 1991, De la scurit juridique ;
- Conseil dtat, Rapport public 2006, Scurit juridique et complexit du droit ;
- OCDE, Mieux lgifrer en Europe : France , 2010 ;
- Rapport dinformation n 317 (session 2010-2011) sur les normes applicables aux collectivits territoriales,
fait au nom de la dlgation aux collectivits territoriales et la dcentralisation, par le snateur
Claude Belot ;
- Rapport de la mission de lutte contre linflation normative, tabli par MM. Alain Lambert et Jean-Claude
Boulard, et remis au Premier ministre le 26 mars 2013.
(2) Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas, membre
du Club des juristes, le 10 avril 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(3) Selon le rapport sur la comptitivit mondiale 2013-2014 tablie par le Forum conomique mondial, le
poids des normes lgislatives et rglementaires place la France au 130
e
rang, parmi les 148 pays tudis
(World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2013-2014, 2013, p. 187). Selon une tude mene
en 2011 par la chambre de commerce et dindustrie de Paris (CCIP), 57 % des entrepreneurs consults
considraient que limpact de la rglementation nationale en vigueur sur leur activit tait ngatif, tandis
que seuls 14 % dentre eux le jugeaient positif. Dans lordre de ce qui leur semblait alors prioritaire pour
une simplification, les chefs dentreprise citaient plus particulirement le droit du travail et de la protection
sociale (80 %), la fiscalit (58 %), les dispositifs daides publiques aux entreprises (36 %), le droit des
marchs publics (34 %), le droit pnal (14 %), le droit de lenvironnement (13%) et le droit commercial
(10 %) (M. Laurent, Simplifier lenvironnement rglementaire des entreprises : une urgence pour la
croissance franaise , CCIP, 17 mars 2011, p. 89).
En 2006, le Conseil dtat soulignait dj que lexcellence des infrastructures de transport, de
communication et dnergie, ainsi que le fort potentiel scientifique et technique de la France, reconnus par
lOCDE et par la Banque mondiale, ne peuvent faire oublier que nombre dentreprises candidates une
implantation en France sont parfois dcourages par la lourdeur des procdures administratives et surtout
par linstabilit du droit. [] Le cot de la complexit des normes et des procdures est valu, pour les
pays de lOCDE, une somme reprsentant, en 2000, entre trois et quatre points de PIB selon les pays
12
Lactuelle majorit la bien compris, elle qui, depuis deux ans, a engag,
au niveau de lexcutif, une vaste entreprise de rduction du stock normatif.
Dans le cadre du choc de simplification annonc par le Prsident de la
Rpublique le 14 mai 2013, le Gouvernement a t linitiative de cinq textes de
simplification
(1)
.
200 mesures de simplification, susceptibles davoir un impact sur la vie
quotidienne des Franais, ont t dcides lors du comit interministriel pour la
modernisation de laction publique (CIMAP) du 17 juillet 2013. Trois autres
CIMAP (des 18 dcembre 2012, 2 avril 2013 et 18 dcembre 2013) ont
conduit ladoption des principes :
de suppression dune norme rglementaire pour toute cration dune
nouvelle norme de la mme nature (principe inspir de la pratique britannique du
one-in, one-out , dsormais one-in, two-out ) ;
de transposition a minima des directives europennes ;
de rduction des nombreuses donnes comptables ou sociales
aujourdhui demandes aux entreprises (programme Dites-le nous une fois ,
inspir du dispositif britannique Say once , qui permettra lhorizon 2017
quune entreprise nait quun identifiant fournir plutt que de multiples donnes
didentification).
Afin dimpulser et danimer le chantier de la simplification, un conseil de
la simplification pour les entreprises, coprsid par notre collgue Laurent
Grandguillaume et par M. Guillaume Poitrinal, chef dentreprise, ancien prsident
du directoire dUnibail Rodamco, a t cr en janvier 2014
(2)
. Plac auprs du
Premier ministre pour une dure de trois ans, ce conseil est charg de proposer au
Gouvernement les orientations stratgiques de la politique de simplification
lgard des entreprises. ce titre, il a annonc, le 14 avril dernier, la mise en
uvre de 50 premires mesures de simplification, parmi lesquelles la conscration
dun principe de non-rtroactivit de la loi fiscale pour les entreprises, le
dploiement de la dclaration sociale nominative (DSN) ou encore le

(Conseil dtat, Rapport public annuel 2006 : Scurit juridique et complexit du droit, La Documentation
franaise, p. 277).
(1) Il sagit des lois :
- n 2013-569 du 1
er
juillet 2013 habilitant le Gouvernement adopter des mesures de nature lgislative pour
acclrer les projets de construction ;
- n 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement simplifier les relations entre
ladministration et les citoyens ;
- n 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement simplifier et scuriser la vie des entreprises.
ces textes dfinitivement adopts et promulgus, il faut ajouter les projets de loi, en cours dexamen, relatifs :
- la modernisation et la simplification du droit et des procdures dans les domaines de la justice et des
affaires intrieures ;
- la simplification de la vie des entreprises.
(2) Dcret n 2014-11 du 8 janvier 2014 instituant le conseil de la simplification pour les entreprises. La
composition de ce conseil a t fixe par arrts du Premier ministre en dates des 20 janvier et
28 fvrier 2014.
13
dveloppement du rescrit. Parmi ces 50 mesures, la plupart de celles qui ont une
nature lgislative ont t inscrites dans le projet de loi relatif la simplification de
la vie des entreprises, examin en premire lecture en juillet dernier par notre
Assemble.
Signe fort de linvestissement du Gouvernement sur les questions de
simplification, M. Thierry Mandon, ancien rapporteur de la mission, a t nomm
le 3 juin dernier, secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg de la
simplification. Ce dernier a annonc, lors de lexamen du projet de loi relatif la
simplification de la vie des entreprises, que le Conseil de la simplification pour les
entreprises avait lintention de proposer tous les six mois environ une cinquantaine
de mesures de simplification. La cadence imprime par la fabrique simplifier
devrait ainsi amener le Gouvernement soumettre rgulirement au Parlement
plusieurs trains de mesures de simplification
(1)
.
Lactuelle majorit a en outre parfaitement conscience que les efforts de
rduction du stock des normes existantes seront vains sils ne sont pas
accompagns par des mesures de rationalisation du flux normatif propres
juguler, pour lavenir, la production de normes en France.
Cest la raison pour laquelle la Confrence des Prsidents de lAssemble
nationale a dcid le 26 novembre 2013, linitiative du Prsident Claude
Bartolone, la cration dune mission dinformation sur la simplification
lgislative, charge de rflchir aux moyens de mieux lgifrer.
Compose de 17 dputs appartenant aux diffrents groupes de
lAssemble et prside par Mme Laure de La Raudire, dpute UMP
dEure-et-Loir, cette mission a consacr une part importante de ses travaux
ltude des bonnes pratiques mises en uvre chez nos voisins europens o le
nombre de lois adoptes se rapproche du ntre sous rserve de lexception
britannique qui tient la conception des domaines de la loi et du rglement au
Royaume-Uni
(2)
. Outre des dplacements en Belgique, au Royaume-Uni, en
Allemagne et aux Pays-Bas, elle a effectu 20 auditions lAssemble
nationale, en recueillant le point de vue non seulement des acteurs institutionnels
directement concerns (Conseil dtat, Cour des comptes, secrtariat dtat aux
Relations avec le Parlement, secrtariats gnraux du Gouvernement, des Affaires
europennes et de la modernisation de laction publique, etc.), mais aussi de
nombreux universitaires et lus ayant abondamment rflchi aux enjeux de
rationalisation du flux normatif
(3)
.
Le prsent rapport et les 15 propositions quil comporte sont le fruit de ces
neuf mois de travail. Plutt que de se perdre dans dinnombrables

(1) Audition de M. Thierry Mandon, secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg de la rforme de
ltat et de la simplification, mercredi 9 juillet 2014.
(2) Voir le tableau figurant en annexe n 2.
(3) Les comptes-rendus de lensemble des auditions auxquelles la mission a procd lAssemble nationale
et dont votre rapporteur citent quelques extraits tout au long du prsent rapport figurent en annexe n 16.
14
recommandations qui sonneraient comme autant de vux pieux, la mission a
prfr retenir un nombre restreint de propositions dont elle estime quelles sont
susceptibles de faire lobjet dun large consensus politique, et donc dtre
concrtises court terme. La mise en uvre de ces propositions lui apparat
indispensable si lon ne veut pas que le divorce entre les Franais, dune part, et
les normes et les acteurs qui les laborent (au premier rang desquels les politiques)
soit irrmdiablement consomm.
15
PREMIRE PARTIE : MIEUX PRPARER LA NORME
EN AMONT DE LA PROCDURE LGISLATIVE
Linflation et la dgradation de la qualit des normes sont en grande partie
lies aux mauvaises conditions de sa prparation, et notamment lvaluation
insuffisante voire inexistante de son impact social, conomique,
environnemental, etc.
La loi n 2005-102 du 11 fvrier 2005 pour lgalit des droits et des
chances, la participation et la citoyennet des personnes handicapes en est un bon
exemple.
QUAND LINSUFFISANTE PRPARATION DE LA LOI NOURRIT LINFLATION
LGISLATIVE : LEXEMPLE DE LA LOI DU 11 FVRIER 2005 POUR
LGALIT DES DROITS ET DES CHANCES, LA PARTICIPATION ET LA
CITOYENNET DES PERSONNES HANDICAPES

Si, la demande du Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, une tude dimpact
avait bien t jointe au projet de loi initial, dpos en janvier 2004 sur le bureau du Snat,
celle-ci ne comptait quune vingtaine de pages et consistait pour lessentiel en une srie de
fiches dimpact (parfois trs succinctes) concernant certaines dispositions du projet de loi
(articles 2 4, 6 12-IV, 18 20, 33 35 et 41), lexclusion des articles 21 et 24, devenus
les articles 41 et 45 du texte dfinitif.
La loi pour lgalit des droits et des chances, la participation et la citoyennet des
personnes handicapes a ainsi t dfinitivement adopte en fvrier 2005 sans que le
Parlement ait t mis en mesure dvaluer limpact de ces deux articles.
Larticle 41 de la loi du 11 fvrier 2005 a introduit dans le code de la construction et
de lhabitation un article L. 111-7 imposant laccessibilit aux personnes handicapes (quel
que soit le type de leur handicap) des locaux dhabitation (appartenant aux personnes
publiques ou prives), des tablissements recevant du public (ERP), des installations
ouvertes au public (IOP) et des lieux de travail sous peine, pour les utilisateurs du sol, les
bnficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs et les autres personnes
responsables de lexcution des travaux, de sanctions pnales prvues par larticle L. 152-4
du mme code (amende de 45 000 euros pour une personne physique, amende de
225 000 euros pour une personne morale et, en cas de rcidive, peine de six mois
demprisonnement).
Larticle L. 111-7-3 du mme code a ajout que les tablissements existants
recevant du public doivent tre tels que toute personne handicape puisse y accder, y
circuler et y recevoir les informations qui y sont diffuses, dans les parties ouvertes au
public et quils devront rpondre ces exigences dans un dlai, fix par dcret en
Conseil dtat, qui pourra varier par type et catgorie dtablissement, sans excder dix ans
compter de la publication de la loi . Le dcret n 2006-555 du 17 mai 2006 a fix
lchance au 1
er
janvier 2015.
16
Larticle 45 de la loi du 11 fvrier 2005 a fix un dlai de dix ans compter de la
date de la publication de la loi, lissue duquel les services de transport collectif devront
tre accessibles aux personnes handicapes et mobilit rduite - soit au 13 fvrier 2015.
Or, ds 2008, une tude mene par Accsmtrie, la Fdration franaise du btiment,
la Fdration des associations pour adultes et jeunes handicaps (APAJH) et la banque Dexia
a estim environ 15 milliards deuros le cot de linvestissement pour la mise en
accessibilit des ERP grs par les collectivits locales.
En 2010, la Fdration des APAJH a revu la hausse le montant de linvestissement
la charge de ltat et des collectivits territoriales (environ 20 milliards deuros dont 3,6
la charge de ltat et 16,8 la charge des collectivits territoriales). Une tude a alors rvl
qu mi-chemin de lchance fixe par la loi du 11 fvrier 2005, [il existait] des
interrogations quant au respect des dlais impartis en matire daccessibilit globale des
ERP
(1)
.
En 2011, une mission conjointe du conseil gnral de lenvironnement et du
dveloppement durable, de lInspection gnrale des Affaires sociales (IGAS) et du contrle
gnral conomique et financier (CEGEFI) sur les modalits dapplication des rgles
daccessibilit du cadre bti aux personnes handicapes a constat que lchance du
1
er
janvier 2015 pour la mise en conformit des ERP aux normes daccessibilit ne pourrait
en aucun cas tre tenue car le dlai tait trop court face aux masses dinvestissement
ncessaires, sans oublier les dures des oprations ncessaires toutes les phases (diagnostic,
tudes techniques, procdures administratives relatives la scurit, laccessibilit et
lurbanisme), dautant que les travaux devaient tre raliss dans des tablissements qui, en
gnral, devaient continuer fonctionner.
Le Premier ministre, M. Jean-Marc Ayrault, a alors
17
dune tude dimpact approfondie denviron cinquante pages, et dpos sur le Bureau du
Snat en avril 2014.
Aprs que la procdure acclre a t engage, le Parlement a adopt la loi
n 2014-789 du 10 juillet 2014 dont larticle 1
er
autorise le Gouvernement prendre par
voie dordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi afin de [] dfinir les
conditions dans lesquelles peut tre prorog [de trois neuf ans] le dlai fix pour que les
tablissements recevant du public et les installations ouvertes au public soient [] rendus
accessibles tous, et notamment aux personnes handicapes, quel que soit le type de
handicap, lorsque le propritaire ou lexploitant de ltablissement ou de linstallation
dpose ou sengage dposer un agenda daccessibilit programme soumis
lapprobation de lautorit administrative et quil respecte cet agenda, ces formalits
simposant pour tout tablissement recevant du public ou installation ouverte au public
nayant pas accompli les diligences de mise en accessibilit prvues par la loi n 2005-102
du 11 fvrier 2005 pour lgalit des droits et des chances, la participation et la citoyennet
des personnes handicapes .
La loi du 11 fvrier 2005 ayant t adopte sans que son impact ait t
correctement valu en amont, le Parlement a ainsi d lgifrer nouveau (et dans
lurgence) pour habiliter le Gouvernement amnager par voie dordonnances le
dispositif initial, compte tenu des difficults concrtes auxquelles son application sest
heurte. Cest l un bon exemple dune mthode (ou plus exactement dune absence de
mthode) de production normative avec laquelle il faut rompre, car mal lgifrer
conduit lgifrer davantage.
Mal lgifrer conduit non seulement faire peser sur les destinataires
de la loi des charges excessives et des contraintes irralistes, mais aussi
lgifrer encore davantage, puisquil faut une nouvelle loi pour rparer les
malfaons (et, dans le cas de la loi du 11 fvrier 2005, reporter les effets)
dune loi antrieure mal prpare.
Si des progrs ont incontestablement t raliss depuis que llaboration
dune tude dimpact est devenue une obligation constitutionnelle pour les projets
de loi que le Gouvernement dpose sur le bureau des assembles
parlementaires
(1)
, il nen demeure pas moins que la qualit de ltude dimpact
sera sujette caution tant que le travail dvaluation restera purement interne aux
administrations lorigine des projets de loi et quil ne sera pas soumis au regard
externe et indpendant de reprsentants de la socit civile.
I. RENDRE LVALUATION EX ANTE DE LA NORME PLUS INDPENDANTE
Devant la mission, le secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg
des relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen, notait que les tudes
dimpact apparaissent aujourdhui comme un exercice impos et prennent
parfois la forme dun expos des motifs bis, alors quelles devraient permettre
au Gouvernement de sassurer que la rforme quil veut mettre en uvre est

(1) Article 39 de la Constitution tel que modifi par la loi constitutionnelle n 2008-724 du 23 juillet 2008 de
modernisation des institutions de la V
e
Rpublique, et loi organique n 2009-403 du 15 avril 2009 relative
lapplication des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
18
opportune et au Parlement dtre correctement inform sur la porte sociale,
conomique, budgtaire ou environnementale des textes quon lui demande
dadopter. Lune des causes de cette dfaillance est que le ministre porteur dun
texte est aussi celui qui rdige ltude dimpact. Dun point de vue scientifique, il
est problmatique de demander quelquun de juger de lopportunit de laction
quil veut mener .
Si lvaluation ex ante de limpact des normes tend samliorer depuis
quelle est devenue, pour les projets de loi, une obligation constitutionnelle, elle
fait encore lobjet de nombreuses critiques tenant notamment ce quelle reste un
processus purement interne aux administrations qui produisent les textes,
contrairement aux pratiques adoptes par certains de nos voisins europens en
matire dtude dimpact.
A. LLABORATION DES TUDES DIMPACT EN FRANCE : UN
PROCESSUS PUREMENT INTERNE AUX ADMINISTRATIONS
PRODUCTRICES DE TEXTES.
Sans ngliger les importants progrs accomplis par les administrations en
matire dlaboration des tudes dimpact dont il faut souligner que le caractre
obligatoire est rcent, la mission a pu constater que lvaluation ex ante de
limpact de normes souffre de lacunes quelle propose de combler.
1. Lobligation constitutionnelle dassortir de nombreux projets de loi
dune tude dimpact est rcente.
a. Avant la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, llaboration
dune tude dimpact ntait quune facult au regard des exigences de
la Constitution.
Dans le sillage du clbre rapport public du Conseil dtat de 1991 sur la
scurit juridique, dans lequel la haute juridiction avait mis un jugement svre
sur la prolifration des normes et la dtrioration de leur qualit, la mission sur les
responsabilits et lorganisation de ltat conduite par M. Jean Picq avait appel
en 1994 lgifrer avec mesure et matriser la production des normes,
leur nombre et plus encore leur qualit en amliorant lvaluation ex ante de
leur impact
( 1 )
. Ces recommandations inspirrent les circulaires du Premier
ministre des 21 novembre 1995 et 26 janvier 1998 relatives aux tudes dimpact
accompagnant les projets de loi et de dcret en Conseil dtat.
i. Le rapport de la mission conduite par M. Jean Picq sur les
responsabilits et lorganisation de ltat
Constatant qu en trente ans, le nombre des lois nouvelles votes en une
anne s[tait] accru de 35 % et celui des dcrets de 20 % et que cette

(1) Ltat en France : servir une nation ouverte sur le monde , Rapport de la mission sur les responsabilits
et lorganisation de ltat, mai 1994, pp. 28-29.
19
situation n[tait] pas uniquement imputable la complexit croissante de
lenvironnement socio-conomique , mais aussi un travers dans la conduite
de ltat qui tend trop souvent juxtaposer des textes nouveaux plutt qu tirer
parti et, le cas chant, enrichir une construction raisonne et mthodique du
systme de normes , la mission conduite par M. Jean Picq a suggr d imposer
que tout projet de loi fasse lobjet dune tude dimpact pralable [qui]
porterait sur lenvironnement juridique (textes existants ou en projet au plan
national et international), sur les consquences budgtaires et sur les cots induits
pour la socit et pour lconomie
(1)
.
Cette prconisation na t que partiellement suivie par les gouvernements
successifs qui nont pas rig llaboration dune tude dimpact pralable en
obligation de nature constitutionnelle, mais seulement en ardente obligation
rsultant de circulaires et dpourvues de vritable sanction.
ii. Les circulaires du Premier ministre des 21 novembre 1995 et
26 janvier 1998
Llaboration dune tude dimpact pralable pour les projets de loi et de
dcret en Conseil dtat a dabord fait lobjet dune exprimentation, en
application de la circulaire du Premier ministre du 21 novembre 1995. Soucieux
d endiguer la prolifration des textes lgislatifs et rglementaires qui rend
aujourdhui le droit obscur, instable et, finalement, injuste , M. Alain Jupp,
alors Premier ministre, a demand aux membres de son gouvernement
dexprimenter, compter du 1
er
janvier 1996 pour les projets de loi et du
1
er
juillet 1996 pour les principaux projets de dcret, une tude dimpact
comportant au moins une analyse prcise :
des avantages attendus des textes, apportant la dmonstration quau
regard de ltat du droit et de la situation de fait existants et de leurs insuffisances,
les objectifs viss ne peuvent tre atteints par dautres voies que ldiction de
nouvelles normes juridiques ;
des incidences, directes ou indirectes, court et moyen terme, sur
lemploi, notamment partir du bilan de lapplication de mesures semblables
ltranger, de travaux de modlisation conomique, denqutes qualitatives, ou
encore dtudes de rentabilit socio-conomique ;
des incidences financires sur le budget de ltat de lanne en cours, et,
le cas chant, sur ceux des quatre annes suivantes, ainsi que sur les budgets des
collectivits territoriales ;
des incidences sur la protection de lenvironnement et sur dautres
intrts gnraux ;
des incidences en termes de formalits administratives ;

(1) Idem.
20
des raisons pour lesquelles le texte est, ou non, rendu applicable
outre-mer et, sil est applicable, les conditions de cette application (adaptation,
respect des procdures consultatives, etc.) ;
des consquences en termes de complexit de lordonnancement
juridique le Premier ministre souhaitant alors que tout projet de texte [soit]
dornavant accompagn de propositions dabrogation de dispositions au moins
quivalentes en termes de niveau de norme et de volume et que, lorsque des
modifications multiples dun texte initial aboutissent une prsentation
fragmente des dispositions en vigueur rendant celles-ci illisibles, un texte
consolid soit, dans toute la mesure du possible, joint ltude dimpact.
Le manquement aux directives fixes par le chef du Gouvernement navait
dautre sanction que la possibilit :
pour le cabinet du Premier ministre, de reporter une runion
interministrielle consacre lexamen dun projet de texte (sauf urgence dment
justifie) ;
pour le secrtaire gnral du Gouvernement, de surseoir la
transmission au Conseil dtat dun projet de loi ou de dcret et la signature ou
la publication dun dcret ;
pour le Conseil dtat, dajourner lexamen dun projet de loi ou de
dcret.
Un bilan de lexprimentation dcide par M. Alain Jupp ayant montr
lopportunit de la prenniser, M. Lionel Jospin, devenu Premier ministre, a
adress aux membres de son gouvernement, le 26 janvier 1998, une circulaire
relative ltude dimpact des projets de loi et de dcret en Conseil dtat.
Conformment cette circulaire, tous les projets de loi, dordonnance et
de dcret en Conseil dtat devaient, compter du 1
er
fvrier 1998, tre assortis
dune valuation a priori de leurs effets administratifs, juridiques, sociaux,
conomiques et budgtaires.
Toutefois, les projets de loi de finances et de financement de la scurit
sociale taient soumis une valuation allge, tandis que les projets de loi
dhabilitation taient dispenss de toute tude dimpact pralable, tout comme les
projets de loi portant ratification dordonnances (sauf sils comportaient des
dispositions venant modifier celles des ordonnances).
Prcisant que le degr de dtail et la finesse de lanalyse de ltude
dimpact [devaient] tre proportionnels limportance des mesures proposes et
leurs consquences sur la socit, lconomie et ladministration , la circulaire
du 26 janvier 1998 a repris pour lessentiel la mthodologie des tudes dimpact
propose par la circulaire du 21 novembre 1995, en y ajoutant de nouvelles
exigences :
21
lanalyse des effets microconomiques et macroconomiques des
mesures proposes avec un chiffrage permettant de prendre en compte le cot
induit par les projets de textes et les formalits nouvelles, spcialement pour les
entreprises ;
une mise en perspective pluriannuelle des charges ou des conomies
envisages ;
la prsentation dun bilan cots-avantages ;
lindication de la liste des modifications intervenues depuis dix ans sur
un texte lorsque ce dernier fait lobjet de dispositions modificatives multiples.
Rappelant que ltude dimpact [devait] tre un document vivant et que
son contenu devait tre progressivement enrichi et adapt au fur et mesure de
lvolution du texte, lors des diverses phases de sa prparation , le Premier
ministre a recommand aux membres du Gouvernement dassocier son
laboration non seulement les services dinspection, de contrle, de prospective et
dvaluation de leur propre ministre, mais aussi les services territoriaux
oprationnels, qui sont le plus souvent chargs de la mise en uvre des textes,
ainsi que les capacits dexpertise dautres ministres que le leur. Ainsi labore,
ltude dimpact avait vocation tre transmise aux organismes dont la
consultation tait obligatoire ainsi quau Parlement.
Cependant, le non-respect des recommandations du Premier ministre ne
faisait lobjet daucune autre sanction que la possibilit, pour le cabinet de ce
dernier et pour le secrtariat gnral du Gouvernement, de refuser lexamen
interministriel dun projet de texte et encore, sous rserve de ce quil ne
sagissait pas dun cas exceptionnel dment justifi par une extrme urgence .
Il a fallu quatorze ans pour que soit mise en uvre la recommandation du
rapport Picq tendant faire de llaboration dune tude dimpact une vritable
obligation, passible de sanctions prvues par la Constitution, et non une simple
facult laisse la discrtion du Gouvernement.
b. Depuis la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, llaboration
dune tude dimpact est une obligation constitutionnelle dont le
non-respect na cependant pas encore t sanctionn par le Conseil
constitutionnel.
Suivant la proposition n 25 du comit de rflexion et de proposition sur la
modernisation et le rquilibrage des institutions de la V
e
Rpublique (plus connu
sous le nom de comit Balladur ), le Parlement a adopt, le 23 juillet 2008, la
loi constitutionnelle n 2008-724 dont larticle 15 a introduit larticle 39 de la
Constitution un alina 3 prvoyant que la prsentation des projets de loi dposs
devant lAssemble nationale ou le Snat rpond aux conditions fixes par une loi
22
organique , laquelle dispose que les projets de loi font lobjet dune tude
dimpact
(1)
.
i. La Constitution et la loi organique du 15 avril 2009 contraignent le
Gouvernement assortir de nombreux projets de loi dune tude
dimpact.
La Constitution ne fait pas explicitement rfrence la notion dtude
dimpact. Cest la loi organique du 15 avril 2009 quil est revenu de prciser que
les projets de loi devaient tre assortis de documents rendant compte de ltude
dimpact lors de leur transmission au Conseil dtat et de leur dpt sur le bureau
de la premire assemble saisie. Larticle 8 de cette loi organique prvoit que
ltude dimpact doit comprendre une tude doptions dfinissant les objectifs
poursuivis par le projet de loi, recensant les options possibles en dehors de
lintervention de rgles de droit nouvelles et exposant les motifs du recours une
nouvelle lgislation. Ce mme article 8 dispose que ladite tude dimpact doit
comporter neuf rubriques exposant avec prcision :
larticulation du projet de loi avec le droit europen en vigueur ou en
cours dlaboration, et son impact sur lordre juridique interne ;
ltat dapplication du droit sur le territoire national dans le ou les
domaines viss par le projet de loi ;
les modalits dapplication dans le temps des dispositions envisages,
les textes lgislatifs et rglementaires abroger et les mesures transitoires
proposes ;
les conditions dapplication des dispositions envisages dans les
collectivits [doutre-mer], en Nouvelle-Caldonie et dans les Terres australes et
antarctiques franaises, en justifiant, le cas chant, les adaptations proposes et
labsence dapplication des dispositions certaines de ces collectivits ;
lvaluation des consquences conomiques, financires, sociales et
environnementales, ainsi que des cots et bnfices financiers attendus des
dispositions envisages pour chaque catgorie dadministrations publiques et de
personnes physiques et morales intresses, en indiquant la mthode de calcul
retenue ;
lvaluation des consquences des dispositions envisages sur lemploi
public ;
les consultations qui ont t menes avant la saisine du Conseil dtat ;
sil y a lieu, les suites donnes par le Gouvernement lavis du Conseil
conomique, social et environnemental ;

(1) Article 8 de la loi organique n 2009-403 du 15 avril 2009 relative lapplication des articles 34-1, 39 et
44 de la Constitution.
23
la liste prvisionnelle des textes dapplication ncessaires.
Rappelons que, dans la version quen avaient adopte les deux assembles,
larticle 8 de la loi organique du 15 avril 2009 faisait galement obligation au
Gouvernement dindiquer dans ltude dimpact jointe au projet de loi les
orientations principales et le dlai prvisionnel de publication des textes
dapplication ncessaires. Toutefois, le Conseil constitutionnel a censur ce
membre de phrase, estimant quen tant quil comportait injonction au
Gouvernement dinformer le Parlement sur les orientations principales et le dlai
prvisionnel de publication des dispositions rglementaires quil devait prendre
dans lexercice de la comptence exclusive quil tient des articles 13 et 21 de la
Constitution, il mconnaissait le principe de sparation des comptences du
pouvoir lgislatif et du pouvoir rglementaire, et que, ds lors, il tait contraire
la Constitution
(1)
. Cet tat de la jurisprudence constitutionnelle parat condamner
toute initiative tendant permettre au Parlement dexiger la communication des
projets de dcrets dapplication lors de lexamen des projets de loi.
La mission souligne en outre que lobligation dlaboration dune tude
dimpact rpondant aux prescriptions de larticle 8 de la loi du 15 avril 2009 ne
concerne que certains projets de loi (au demeurant, les plus nombreux) :
projets de loi ordinaire ;
projets de loi organique ;
projets de loi de programmation autres que ceux relatifs aux finances
publiques.
Seules certaines dispositions des projets de loi de finances et de
financement de la scurit sociale doivent faire lobjet dune tude dimpact.
Sagissant des projets de loi de finances initiale et rectificative, les articles
51 et 53 de la loi organique n 2001-692 du 1
er
aot 2001 relative aux lois de
finances ( LOLF ) soumettent lobligation dvaluation pralable tous les
articles fiscaux figurant en premire ou seconde partie de la loi de finances, les
dispositions de la premire partie de la loi de finances relatives aux autres
ressources de ltat, ds lors quelles affectent lquilibre budgtaire ainsi que les
dispositions de la seconde partie de la loi de finances qui relvent du domaine
facultatif et partag de ce type de lois
(2)
. Aucune obligation dvaluation pralable
nest prvue pour les dispositions relevant du domaine obligatoire et exclusif des
lois de finances (notamment les conditions gnrales de lquilibre budgtaire ou
les autorisations de plafonds), ni pour celles relevant du domaine facultatif et
exclusif de ces lois.

(1) Conseil constitutionnel, dcision n 2009-579 DC du 9 avril 2009, considrant n 16.
(2) Article 34, II, 7 de la loi organique n 2001-692 du 1
er
aot 2001 relative aux lois de finances ( LOLF ).
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25
26 janvier 1998, une sanction particulirement lourde est prvue en cas de
manquement grave. En effet, le Parlement a introduit en 2008, larticle 39 de la
Constitution, un alina 4 prvoyant que les projets de loi ne peuvent tre inscrits
lordre du jour si la Confrence des prsidents de la premire assemble saisie
constate que les rgles fixes par la loi organique sont mconnues et qu en cas
de dsaccord entre la Confrence des prsidents et le Gouvernement, le prsident
de lassemble intresse ou le Premier ministre peut saisir le Conseil
constitutionnel qui statue dans un dlai de huit jours
(1)
.
ii. La Confrence des prsidents de lAssemble nationale na jamais us
de la possibilit qui lui est reconnue de sopposer linscription
lordre du jour de lAssemble nationale dun projet de loi dont ltude
dimpact prsente de graves insuffisances.
Jusque trs rcemment, aucune des deux assembles navait fait usage de
la possibilit reconnue sa Confrence des prsidents de sopposer linscription
dun projet de loi son ordre du jour.
Le 26 juin dernier, la Confrence des prsidents du Snat a, pour la
premire fois, dcid de retirer de son ordre du jour un projet de loi au motif que
son tude dimpact prsentait, ses yeux, de graves lacunes au regard des
exigences de larticle 8 de la loi organique du 15 avril 2009.
Si le Snat a ainsi sanctionn ce qui lui paraissait tre un manquement
grave lobligation constitutionnelle dlaboration dune tude dimpact, le
Conseil constitutionnel, saisi la suite du dsaccord du Premier ministre avec ce
constat, sy est, lui, refus. Il a estim quen lespce, le projet de loi relatif la
dlimitation des rgions, aux lections rgionales et dpartementales et modifiant
le calendrier lectoral, tait assorti dune tude dimpact qui, conformment au
deuxime alina de larticle 8 de la loi organique du 15 avril 2009, [comprenait]
des dveloppements relatifs diffrentes options possibles sur les dlimitations
des rgions, les lections rgionales et dpartementales et la dure des mandats
des membres des conseils rgionaux et des conseils dpartementaux , qui
expos[ait] les raisons des choix oprs par le Gouvernement et en prsent[ait]
les consquences prvisibles , qui rpond[ait] celles des autres prescriptions
de larticle 8 de la loi organique du 15 avril 2009 qui trouv[ai]ent effectivement
sappliquer compte tenu de lobjet des dispositions du projet de loi en cause . Et
le Conseil dajouter quil ne saurait en particulier tre fait grief cette tude
dimpact de ne pas comporter de dveloppements sur lvolution du nombre des
emplois publics ds lors que le Gouvernement ne mentionn[ait] pas la
modification de ce nombre dans les objectifs poursuivis par ce projet de loi et
quil ntait en outre pas tabli quil a[vait] t soumis des consultations dans
des conditions qui auraient d tre exposes dans ltude dimpact
(2)
.

(1) Il convient de souligner que cette possibilit de refus dinscription dun projet de loi lordre du jour dune
assemble ne concerne ni les projets de loi de finances ni les projets de loi de financement de la scurit
sociale.
(2) Conseil constitutionnel, dcision n 2014-12 FNR du 1
er
juillet 2014, considrant n 6.
26
ce jour, le Conseil constitutionnel na donc jamais constat
dinsuffisances graves dune tude dimpact au regard des exigences de la loi
organique du 15 avril 2009.
Pour sa part, la Confrence des prsidents de lAssemble nationale na
jamais recouru la possibilit qui lui est pourtant ouverte de sopposer
linscription lordre du jour dun projet de loi dont ltude dimpact prsente
dimportantes lacunes.
Votre rapporteur note cependant que notre assemble a commenc de
semparer pleinement des enjeux lis la qualit des tudes dimpact jointes aux
projets de loi puisque celle-ci a fait lobjet de dbats en Confrence des
prsidents plusieurs reprises depuis la XIII
e
lgislature. Tel fut notamment le
cas loccasion de lexamen du projet de loi relatif limmigration en avril 2010,
ou encore, rcemment, sur le projet de loi garantissant lavenir et la justice du
systme de retraites dont ltude dimpact a t juge conforme aux exigences
organiques.
Pour permettre la Confrence des prsidents dexercer, en amont
des dbats en commission, un contrle rigoureux de la qualit des tudes
dimpact qui sont transmises par le Gouvernement, lAssemble nationale
sest dote doutils. Cest ainsi que, depuis 2009, larticle 146-5 du Rglement
confie au comit dvaluation et de contrle (CEC) la mission dapporter son
expertise sur les tudes dimpact qui accompagnent les projets de loi dposs par
le Gouvernement, lorsquil est saisi dune demande en ce sens du prsident de la
commission laquelle un projet de loi a t renvoy, notamment afin de
dterminer si ces tudes satisfont aux exigences prvues larticle 8 de la loi
organique du 15 avril 2009.
Lorganisation concrte de lexamen des tudes dimpact varient selon
les commissions permanentes. Toutefois, ds novembre 2009, la demande de
lancien Prsident de lAssemble nationale, M. Bernard Accoyer, des dputs
membres du comit dvaluation et de contrle (CEC), MM. Claude Goasguen et
Jean Mallot, ont, dans un rapport, formul des recommandations afin
dharmoniser les procdures dexamen des tudes dimpact entre les diffrentes
commissions permanentes
(1)
.
titre dexemple, lors de son audition, notre collgue Jean-Luc
Warsmann, a ainsi indiqu que lorsquil tait prsident de la commission des Lois,
il avait interpell plusieurs reprises des ministres pour leur faire remarquer telle
ou telle lacune dans une tude dimpact et leur demander en consquence des
informations complmentaires, sans toutefois recourir l arme atomique de
larticle 39, alina 4, de la Constitution.

(1) Rapport dinformation n 2094 fait au nom du comit dvaluation et de contrle des politiques publiques
sur les critres de contrle des tudes dimpact accompagnant les projets de loi, par MM. Claude
Goasguen et Jean Mallot, dputs.
27
Si lvaluation pralable de limpact des projets de loi na t encore t
sanctionne ni par le Conseil constitutionnel ni par la Confrence des prsidents
de notre assemble, il est nanmoins satisfaisant quelle relve dsormais dune
obligation constitutionnelle.
On ne peut en dire autant de lvaluation de limpact des projets dactes
rglementaires. En effet, aucun texte gnral ne vient rendre obligatoire la
production dune tude dimpact pour ces textes. Celle-ci nest une obligation que
pour les ordonnances, dcrets et arrts relatifs aux entreprises et aux collectivits
territoriales
(1)
.
Larticle R. 1213-27 du code gnral des collectivits territoriales prcise
en effet que les projets de textes rglementaires qui crent ou modifient des
normes applicables aux collectivits territoriales et leurs tablissements publics
et qui sont donc soumis lavis du Conseil national dvaluation des normes
(2)
,
sont accompagns dun rapport de prsentation et dune fiche dimpact faisant
apparatre les incidences techniques et les incidences financires, quelles quelles
soient, des mesures proposes pour les collectivits territoriales .
Le conseil national dvaluation des normes
applicables aux collectivits territoriales
Depuis la prcdente lgislature, les gouvernements successifs sappuient, en matire de
normes applicables aux collectivits territoriales, sur une commission consultative
dvaluation des normes (CCEN), cre, au sein du comit des finances locales (CFL) par la
loi de finances rectificative n 2007-1824 du 25 dcembre 2007.
La CCEN, prside par M. Alain Lambert, ancien ministre, prsident du conseil gnral de
lOrne, tait charge dmettre un avis sur limpact financier des mesures rglementaires
crant ou modifiant des normes caractre obligatoire concernant les collectivits
territoriales et leurs tablissements, ainsi que sur limpact technique et financier des
propositions de textes europens sur les collectivits territoriales et leurs tablissements. Le
Gouvernement pouvait galement la consulter sur les projets de loi ou damendement
concernant les collectivits locales.
Le Gouvernement a entendu riger la CCEN en mdiateur de la norme entre ltat et les
collectivits territoriales, grce un largissement de ses comptences, qui a dailleurs t
prconis par MM. Alain Lambert et Jean Claude Boulard dans le rapport sur La lutte
contre linflation normative quils ont remis au Premier ministre le 26 mars 2013.
La CCEN a t amene dployer encore davantage ses activits en se transformant en
conseil national dvaluation des normes applicables aux collectivits territoriales et leurs
tablissements publics (CNEN).
En effet, lissue des tats gnraux de la dmocratie territoriale organiss les 4 et 5 octobre
2012, le prsident du Snat, M. Jean-Pierre Bel, a confi au prsident de la commission des

(1) On notera quen outre, en application de larticle 2 du dcret n 2006-672 du 8 juin 2006 relatif la
cration, la composition et au fonctionnement de commissions administratives caractre consultatif,
tout projet de dcret crant ou renouvelant une telle commission doit tre accompagn dune tude
dimpact permettant notamment de vrifier que la mission impartie la commission rpond une
ncessit et nest pas susceptible dtre assure par une commission existante .
(2) Article L. 1212-2 du code gnral des collectivits territoriales.
28
Lois du Snat, M. Jean-Pierre Sueur, et la prsidente de la dlgation snatoriale aux
collectivits territoriales et la dcentralisation, Mme Jacqueline Gourault, la mission de
proposer des mesures en matire de rgulation des normes. Ces snateurs ont dpos le 12
novembre 2012 au Snat une proposition de loi visant crer une Haute autorit charge du
contrle et de lvaluation des normes applicables aux collectivits locales.
Cette proposition de loi est devenue la loi n 2013-921 du 17 octobre 2013 portant cration
dun conseil national dvaluation des normes (CNEN) qui pourra tre saisi de textes plus
nombreux que ceux qui taient soumis la CCEN et qui pourra proposer la modification ou
labrogation de textes.
la suite de llection des reprsentants des rgions, des dpartements, des communes et des
tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre au Conseil national
dvaluation des normes (CNEN), ce dernier a t install le 10 juillet dernier.
La circulaire du Premier ministre du 17 fvrier 2011 relative la
simplification des normes concernant les entreprises et les collectivits
territoriales fournit un modle de fiche dimpact sur les collectivits territoriales
qui impose de prciser notamment :
linsertion de la norme envisage dans lenvironnement juridique ;
les consultations dj intervenues ou programmes ;
les collectivits territoriales et/ou groupements de collectivits
concerns ;
lestimation totale de limpact financier de la mesure, sa rpartition entre
les collectivits territoriales et/ou leurs groupements ;
lestimation des cots directs et induits, rapports au calendrier de mise
en uvre de la mesure, ainsi que des conomies ventuelles gnres ;
lexplication mthodologique de lestimation de ces cots et/ou
conomies
(1)
.
Cest cette mme circulaire du 17 fvrier 2011 qui oblige les
administrations assortir les projets dactes rglementaires concernant les
entreprises dune fiche dimpact prsentant :
un bilan cots/avantages de la mesure pour les entreprises ;
les modalits dentre en vigueur du dispositif envisag ;
lanalyse dtaille des impacts prvisibles de la mesure pour chaque
catgorie dentreprises concernes (TPE, PME, ETI et grandes entreprises), avec
une estimation aussi prcise possible de leur nombre ;

(1) Voir le modle de fiche dimpact en annexe n 3.
29
lestimation des cots de la phase de dploiement (investissements de
mise en conformit, modification du systme dinformation de lentreprise,
formation initiale des salaris, etc.) et des cots rcurrents (implications
organisationnelles, charges administratives annuelles, etc.), rapports au calendrier
de mise en uvre de la mesure ;
des prcisions sur la mthode dlaboration des estimations des cots et
des conomies (avec les hypothses et/ou conventions de calcul retenues) ;
les incidences en termes de concurrence, de comptitivit et de risques
de dlocalisation dentreprises franaises, ainsi que les cots potentiels pour les
administrations et les usagers
(1)
.
Sous la prcdente lgislature, conformment aux circulaires du Premier
ministre des 17 fvrier et 7 juillet 2011, ces fiches dimpact sur les collectivits
territoriales et sur les entreprises devaient tre soumises au commissaire la
simplification, M. Rmi Bouchez. Plac auprs du secrtaire gnral du
Gouvernement, ce dernier tait charg dapprcier si lanalyse dimpact avait t
conduite de manire satisfaisante afin, le cas chant, dinviter le ministre
lorigine du projet la complter ou poursuivre la consultation (des entreprises
susceptibles dtre affectes notamment) voire, si ncessaire, de soumettre au
cabinet du Premier ministre la question du bien-fond de ladoption du projet de
texte rglementaire.
Dans son rapport dactivit, remis au Premier ministre en mars 2012
(2)
,
M. Rmi Bouchez a indiqu que, sur les quelque 700 projets de textes
rglementaires quil a t amen examiner entre fvrier 2011 et fvrier 2012,
dans un dlai moyen de 37 jours calendaires, il avait mis un avis favorable dans
97,6 % des cas. Seuls 2,4 % des projets de texte soit une quinzaine de projets de
texte ont reu un avis dfavorable pour des raisons de forme, de fond ou de
difficults quant aux modalits dentre en vigueur.
Lors de son audition, M. Rmi Bouchez a prcis que le plus souvent, les
projets [ayant reu un avis dfavorable] ont t retravaills et finalement publis
et quil ne se souvenait que dun cas o le texte a t totalement abandonn. Il
sagissait dun projet visant rebaptiser le livret de dveloppement durable
(LDD) livret de dveloppement durable industriel (LDDI), de manire
signaler que les fonds rglements centraliss taient orients vers le secteur
industriel .
Sil a regrett dans son rapport dactivit que certaines administrations
laient parfois sollicit trop tardivement dans le processus dlaboration des textes
rglementaires, que certaines fiches dimpact aient t trop lgres, et que le
modle de calcul des charges administratives ( OSCAR ) soit sous-exploit par

(1) Idem.
(2) Ce rapport est consultable au lien suivant : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-
publics/124000199/0000.pdf
30
les ministres, lancien commissaire la simplification dont la fonction auprs
du secrtaire gnral du Gouvernement a t prennise avec la cration, en
janvier 2013, dun poste de directeur a soulign que la teneur des travaux
[accomplis] permet[tait] daffirmer sans hsitation que lintervention du
commissaire la simplification rehausse nettement le degr de prcautions prises
dans son ensemble par ladministration dans llaboration des normes concernant
les collectivits territoriales ou les entreprises
(1)
, que lexamen contradictoire
qui stait nou entre le ministre porteur dun projet de texte rglementaire et le
commissaire la simplification avait conduit un approfondissement de la
rflexion initiale qui a souvent permis de fiabiliser lestimation des charges ou des
conomies affrentes un projet et que le contrle que le commissaire la
simplification a opr sur le respect des rgles relatives aux dates communes
dentre en vigueur
(2)
avait concouru garantir, essentiellement au bnfice des
entreprises, une meilleure lisibilit du droit.
Ce constat reflte les progrs considrables (mais perfectibles) qui, en
lespace de cinq ans, ont t accomplis par les administrations en matire
dvaluation ex ante de limpact des normes.
2. La culture de lvaluation de limpact commence se dvelopper au
sein des administrations.
Afin de satisfaire aux exigences de la loi organique du 15 avril 2009, les
administrations ont dvelopp des outils mthodologiques tels que le guide de
lgistique qui comporte un volet trs fourni sur les tudes dimpact et le
manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation qui dcrit
loutil de simulation de la charge administrative de la rglementation
( OSCAR ). Ces outils contribuent fiabiliser lvaluation pralable de limpact
des normes, laquelle les nombreuses consultations obligatoires et facultatives
apportent un clairage utile.
a. La mthodologie dlaboration des tudes dimpact est dtaille dans le
guide de lgistique tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement
Le secrtariat gnral du Gouvernement (SGG) a tabli un guide de
lgistique trs complet qui est accessible tout un chacun sur le site Internet
Lgifrance
(3)
et qui consacre dimportants dveloppements la mthodologie des
tudes dimpact.
Demble, ce guide prcise que ltude dimpact ne saurait se
comprendre ni comme un exercice formel de justification a posteriori dune
solution prdtermine, ni comme une apprciation technocratique de
lopportunit dune rforme qui viendrait se substituer la dcision politique. Il

(1) Rmi Bouchez, Premier rapport dactivit du commissaire la simplification, remis au Premier ministre en
mars 2012, p. 23.
(2) Mcanisme dit DCEV et mis en uvre par une circulaire du Premier ministre du 23 mai 2011.
(3) Ce guide est consultable au lien suivant : http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Guide-de-legistique
31
sagit au contraire dune mthode destine clairer les choix possibles, en
apportant au Gouvernement et au Parlement les lments dapprciation
pertinents .
Le guide de lgistique dcrit dans un premier temps les diffrentes
phases dlaboration de ltude dimpact, la premire phase tant consacre la
confection dun cahier des charges par le SGG et les services concerns, au plus
tard lorsque le texte est inscrit au programme semestriel du travail
gouvernemental. Ce cahier des charges prsente le schma retenu pour la
prparation de ltude dimpact (constitution dun groupe de travail ministriel ou
interministriel, mission confie un corps dinspection, recours une
personnalit qualifie indpendante ou une quipe de recherche universitaire,
etc.). Il recense les informations dj disponibles dans divers rapports ou
documents statistiques, indique les contributions qui seront ncessaires de la part
dorganismes extrieurs ainsi que dautres ministres que celui qui porte le projet
de texte, et propose un calendrier prvisionnel de ralisation de ltude dimpact.
Une premire version de ltude dimpact est rdige par le ministre
porteur du projet de texte, avec lappui mthodologique du SGG et, pour ce qui
concerne les mesures dadaptation au droit europen, du secrtariat gnral des
Affaires europennes (SGAE). Cette version initiale est adresse au SGG qui
lexamine laune des exigences de la loi organique du 15 avril 2009, du cahier
des charges, et des guides mthodologiques arrts au niveau interministriel. Le
cas chant, le SGG peut inviter le ministre porteur modifier et/ou complter le
document qui est ensuite communiqu, pour observations, aux autres ministres.
Une seconde version de ltude dimpact est labore au regard des
ventuelles rserves des autres ministres et des ventuels carts dans les
chiffrages. Les divergences danalyses persistantes lissue de cette phase
interservices , qui doit en principe intervenir avant la tenue des premires
runions interministrielles sur le projet de loi, sont portes la connaissance du
cabinet du Premier ministre.
Conformment la circulaire du Premier ministre du 15 avril 2009 relative
la mise en uvre de la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, ltude
dimpact ainsi amende nest transmise au Conseil dtat (avec le projet de loi
concern) quavec laval du cabinet du Premier ministre et du SGG ces derniers
pouvant surseoir cette transmission sils jugent le document insuffisant.
Le guide de lgistique invite enfin les ministres prciser ou complter
ltude dimpact en fonction des observations du Conseil dtat autant que
possible avant la tenue de son assemble gnrale et, en toute hypothse, avant la
prsentation du texte en conseil des ministres - conseil lors duquel la version
dfinitive de ltude dimpact est remise au Prsident de la Rpublique et aux
membres du Gouvernement pour tre ensuite jointe au projet de loi adopt par le
conseil et dpos sur le bureau de la premire assemble saisie.
32
Dans un second temps, le guide de lgistique fournit des prcisions sur
le contenu des tudes dimpact, que compltent des lignes directrices mises la
dispositions des administrations centrales sur lextranet de la qualit et de la
simplification du droit
( 1 )
ainsi que des instructions diffuses par voie de
circulaires
(2)
.
Le guide insiste notamment sur le soin apporter ltude doptions car
trop souvent, la circonstance quune rforme a t annonce ou simplement que
la matire se trouve dj abondamment couverte par des textes conduit ne plus
envisager dautre voie que lintroduction de prescriptions normatives plus
dtailles encore pour rgir la question. Or, dans de nombreux cas, la solution la
mieux adapte reposerait sur une combinaison de quelques dispositions, mais
aussi sur dautres modes dintervention : instruments contractuels, documents
dorientation, chartes de bonnes pratiques, rfrentiels, instructions de service
comportant des possibilits dadaptation aux situations particulires, []
renforcement des moyens de suivi et de contrle, modulation des sanctions,
dveloppement de techniques de mdiation .
Pour ce qui est de la quantification des cots et bnfices financiers
attendus dune rforme pour chaque catgorie dadministrations publiques et de
personnes physiques et morales intresses (parmi lesquelles figurent notamment
les entreprises), le guide de lgistique renvoie loutil de simulation de la charge
administrative de la rglementation ( OSCAR ). Mis au point par lancienne
direction gnrale de la modernisation de ltat (DGME), cet outil est dcrit en
dtail dans le manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation
que le SGG a mis disposition des administrations.
b. Un manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation
a t tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement
Si la plupart des pays europens ont choisi dadopter une mthode
commune de quantification des charges administratives connue sous le nom de
standard cost model ou SCM , la France a dvelopp sous propre outil de
simulation de la charge administrative de la rglementation ( OSCAR ) qui a
lavantage dtre plus complet que le modle SCM , daprs les interlocuteurs
allemands que la mission a pu rencontrer, mais qui a linconvnient de rendre
difficiles les comparaisons des valuations des administrations franaises avec
celles des autres administrations europennes.

(1) Cet extranet est accessible au lien suivant : http://extraqual.pm.ader.gouv.fr/index.html
(2) Voir notamment les circulaires :
- n 5598/SG du Premier ministre du 23 aot 2012 relative la prise en compte dans la prparation des textes
lgislatifs et rglementaires de leur impact en termes dgalit entre les femmes et les hommes ;
- n 5602/SG du Premier ministre du 4 septembre 2012 relative la prise en compte du handicap dans les
projets de loi.
33
i. Description du modle des cots standards ( standard cost model )
Dveloppe par les Nerlandais dans les annes 1990, la mthode des
cots standards repose sur lidentification des tches que doit accomplir une
entreprise pour respecter les obligations dcoulant de lapplication dune
rglementation, la dtermination de leur priodicit et du nombre de personnes qui
sy consacrent, ce qui permet de dfinir un cot pour chaque acte (P) qui est
ensuite multipli par le nombre dactes et dentreprises (Q). Cela permet de
calculer le cot annuel escompt des nouvelles rglementations et de faire des
projections sur cinq dix ans.
Legislation ou rglementation
Obligation lgale dcoulant de la lgislation ou de la rglementation
Actions de mise en conformit
Temps consacr cot (pour les entreprises) nombre dentreprises concernes
priodicit
P = cot / temps consacr Q= Total dactions dans lanne
Charges rglementaires = P X Q
Cette mthode de quantification des charges administratives est dsormais
utilise par les services de la Commission europenne
( 1 )
, ainsi que par le
Royaume-Uni
(2)
, lAllemagne
(3)
et de nombreux autres pays europens.
La mission a pu constater que le modle des cots standards tait
critiqu en Allemagne pour son caractre lacunaire. Sil a lavantage de rendre
compte prcisment des cots purement techniques dune rforme
(indpendamment de ses cots de fonctionnement), il nintgre quune partie des
charges administratives rsultant rellement dune rforme, celle lies aux
formalits et autres obligations dinformation accomplir.
Cest la raison pour laquelle les Nerlandais ont choisi de complter le
modle des cots standards , qui permet dvaluer les cots propres dune
rglementation, par un second modle de quantification : CAR ( Cost-
driven Approach to Regulatory burden ), qui permet dapprhender les cots de

(1) Les lignes directrices ( Impact Assessment Guidelines ) des tudes dimpact de la Commission
europenne sont consultables au lien suivant : http://ec.europa.eu/smart-
regulation/impact/commission_guidelines/commission_guidelines_en.htm
(2) Voir les indications fournies dans le manuel mthodologique dlaboration des tudes dimpact tabli par
le bureau du ministre de lconomie, de linnovation et des comptences ( BIS ) charg de
lamlioration de la rglementation ( Better Regulation Executive - BRE), qui est consultable au lien
suivant : https://www.gov.uk/government/publications/better-regulation-framework-manual
(3) En Allemagne, le recours la mthode des cots standards pour la mesure des charges administratives
est une obligation lgale qui rsulte de larticle 2, alina 3, de la loi du 14 aot 2006 qui a cr le conseil
national de contrle des normes ( NKR ).
34
toutes les rglementations confondues pour une entreprise dun secteur donn.
Cette mthode consiste, pour un secteur donn, examiner la comptabilit de ses
entreprises pour valuer les origines de ses dpenses et dterminer ainsi, parmi ses
cots, ceux qui relvent de la rglementation. Cette mthode permet de saisir
lvolution du poids des charges rglementaires dans les cots gnraux de
lentreprise.
De leur ct, nos voisins belges, qui dfinissent les charges
administratives comme les cots lis aux tches administratives que doivent
raliser les entreprises, les citoyens ou les associations afin de respecter leurs
obligations (dinformation) lgales envers les autorits, mme sils excutent dj
ces tches sans obligation lgale
(1)
, ont adopt une mthode de quantification
des charges administratives qui, tout en tant base sur le modle des cots
standards , sen distingue quelque peu, car elle prend en compte les menues
dpenses consenties par les entreprises et les citoyens afin de respecter leurs
obligations administratives.


(1) Rapport 2012 du bureau de mesure de lAgence pour la simplification administrative (ASA), p. 8.
35
Cette mthode, baptise test Kafka , se prsente ainsi :
MTHODE BELGE DE QUANTIFICATION DES CHARGES ADMINISTRATIVES
( TEST KAFKA )

Afin dvaluer les charges administratives, nous utilisons le modle de
mesure Kafka et les paramtres suivants :
Le temps = T
TEMPS

Le tarif horaire = P
TARIF HORAIRE

Les menues dpenses = P
MENUES DPENSES

La taille du groupe cible = Q
NOMBRE

Le temps = F
FRQUENCE
Charges administratives (CA) =
[(T
TEMPS
X P
TARIF HORAIRE
) + P
MENUES DPENSES
] X (Q
NOMBRE
X F
FRQUENCE
)









Source : Rapport 2012 du bureau de mesure de lAgence pour la simplification administrative, p. 12.
Cette mthode est mise en uvre de faon systmatique depuis 2008, date
compter de laquelle toute la rglementation fdrale belge a vu son impact
financier mesur ds lors quelle a, pour ses destinataires et pour ladministration,
une incidence financire suprieure ou gale cinq euros. En de, le cot de
lanalyse serait suprieur aux bnfices qui pourraient en tre retirs.
Refusant de mesurer lvolution des charges administratives au nombre de
pages du Moniteur belge (quivalent de notre Journal Officiel), comme le fait
T
TEMPS
Combien de
temps faut-il
une entreprise
ou un citoyen
pour accomplir
une formalit
spcifique ?
P
TARIF HORAIRE
Quel est le tarif
horaire de la
personne qui
accomplit ces
formalits ?
P
MENUES DPENSES
Quelles sont les
dpenses
consenties par
lentreprise ou le
citoyen afin de
respecter ses
obligations
administratives ?
Q
NOMBRE
X
F
FRQUENCE
Quelle est la
taille du groupe
cible tenu ces
formalits et
combien de fois
par an doivent-
ils les
accomplir ?
36
depuis longtemps la presse belge, dans la mesure o ce journal officiel comporte
non seulement des textes normatifs mais aussi de nombreux arrts de nomination,
et dans la mesure o une lgislation concise peut parfois engendrer davantage de
charges administratives quune lgislation dtaille, lAgence belge pour la
simplification administrative (ASA) sest dote dun bureau de mesure des
charges administratives ( bureau Kafka ) qui utilise le test Kafka , comme
tous les autres organismes belges (ministres et administrations centrales,
collectivits locales, entreprises, etc.).
Le recours au test Kafka permet de mesurer lvolution annuelle et
pluriannuelle des charges administratives, ministre par ministre
(1)
.
En Allemagne, le bureau fdral des statistiques ( Destatis ) a dvelopp
un indice des cots de la bureaucratie ( BrokratieKostenIndex - BKI), qui
permet de mesurer le cot des charges administratives et qui est mis jour chaque
mois et publi sur le site Internet du bureau fdral des statistiques
(2)
. Il offre un
aperu de lvolution globale des charges pesant sur les entreprises et les
particuliers en rfrence une base initiale (100) calcule au 1
er
janvier 2012 et
correspondant 41 milliards deuros. Lindice est calcul en fonction de plusieurs
lments : les tches requises, le temps moyen et la frquence.
Lors du dplacement de la mission Berlin, le 12 fvrier dernier,
Mme Ulrike Beland, responsable de la coordination des positions conomiques et
de la dbureaucratisation la Chambre allemande de commerce et dindustrie
(DIHK) a salu le choix fait par la France dadopter, avec le modle OSCAR ,
une mthode de calcul des charges administratives fonde sur le vcu des
entreprises et pas seulement sur les formalits et procdures administratives,
comme lest le modle des cots standards .
ii. Description du modle OSCAR
Afin de fournir une valuation aussi fiable et prcise que possible des
charges administratives susceptibles de rsulter pour les entreprises et les
particuliers des projets de loi et dactes rglementaires, le SGG a tabli un manuel
daide au calcul de limpact financier de la rglementation qui, long dune
trentaine de pages, a pour finalit d uniformiser les mthodes de calcul de
manire rendre plus efficace et plus intelligible lestimation des impacts dune
norme nouvelle .
Ce manuel prsente loutil de simulation de la charge administrative de la
rglementation ( OSCAR ) qui prend la forme dun tableur Excel permettant
destimer, pour cinq catgories dacteurs potentiellement concerns (entreprises,

(1) Voir les tableaux n 1 et n 2 figurant en annexe n 4.
(2) Voir le tableau n 3 figurant en annexe n 4, ainsi que le lien suivant :
https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/Indikatoren/Buerokratiekosten/Ergebnisse/Buerokratiekostenindex/B
uerokratiekostenindex.html
38
soit par lInstitut national de la statistique et des tudes conomiques
(INSEE)
( 1 )
, Eurostat, lOrganisation de coopration et de dveloppement
conomiques (OCDE), la Banque mondiale, la Banque de France, ou encore le
Fonds montaires international (FMI) ;
soit par la mthode des cots standards
(2)
;
soit par dautres conventions de calcul adoptes par nos voisins, quils
soient belges
(3)
ou allemands
(4)
.
Si elle ne leur est pas parfaitement identique, la mthode franaise de
quantification des charges administratives nen est pas moins fortement
inspire des conventions de calcul desdites charges qui sont adoptes au
niveau international, et particulirement chez nos voisins europens.
c. Les consultations facultatives et obligatoires sont largement pratiques.
Les tudes et fiches dimpact produites par les administrations trouvent un
clairage utile non seulement dans les estimations quantitatives quest susceptible
de fournir OSCAR mais aussi dans les apprciations qualitatives quapportent
les nombreux organismes consults titre obligatoire ou facultatif.
En application dune disposition constitutionnelle, organique ou
lgislative, la transmission de certains projets de loi au Conseil dtat est en effet
parfois soumise la consultation obligatoire de certains organismes qui
contribuent par leurs avis optimiser la qualit dun texte avant son dpt au
Parlement. Lactuelle majorit est dailleurs soucieuse de valoriser ces

(1) titre dexemple, pour le calcul des charges administratives pesant sur les particuliers, la mthode
franaise de quantification repose sur la multiplication suivante :
Temps ncessaire (en heures) pour se renseigner, runir les documents requis, remplir les formulaires, dposer
son dossier, le complter et retirer la dcision ou le document faisant lobjet de la demande OU temps
libr par la suppression dune obligation
x nombre de particuliers concerns
x salaire moyen horaire net (par heure) tel qutabli par lINSEE ( savoir 14,9 euros / heure)
(2) titre dexemple, pour lestimation de limputation forfaitaire de frais gnraux (location des btiments,
lectricit, tlphone, connexion Internet, etc.), le tableur fourni aux administrations applique
automatiquement une majoration de 25 %, conformment aux recommandations du standard cost
model .
(3) Pour lestimation du cot li laccomplissement dobligations rglementaires, les administrations
franaises sont invites sinspirer des estimations faites par lAgence belge pour la simplification
administrative (ASA). Voir le tableau n 3 figurant en annexe n 5.
(4) Pour lestimation de la dure ncessaire laccomplissement dobligations rglementaires, les
administrations franaises sont invites sinspirer des dures approximatives pour la ralisation de
tches administratives qui ont t calcules par nos voisins allemands et qui figurent dans ldition
doctobre 2012 des Lignes directrices pour lidentification et la prsentation des cots de conformit dans
les projets de loi du gouvernement fdral allemand , qui a t tablie par la Chancellerie fdrale, le
Conseil national de contrle des normes et le Bureau fdral des statistiques ( Destatis ) et qui est
consultable en langue anglaise au lien suivant :
http://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/Buerokratieabbau/2013-01-02-
erfuellungsaufwand.pdf?__blob=publicationFile&v=2
Voir le tableau n 4 figurant en annexe n 5.
39
consultations pralables. Cest la raison pour laquelle la commission des Lois de
lAssemble nationale a adopt, le 26 novembre 2013, une proposition de loi
organique tendant joindre les avis rendus par le conseil national dvaluation des
normes aux projets de loi relatifs aux collectivits territoriales et leurs
groupements.
Dans son rapport sur cette proposition de loi organique, notre collgue
Olivier Dussopt a constat quil tait aujourdhui extrmement difficile
dtablir une liste exhaustive et actualise de toutes les consultations
obligatoires prvues par la loi organique ou la loi, tant celles-ci sont
nombreuses et imposes par des textes pars. Chaque dpartement ministriel
semblant plutt se satisfaire de son propre recensement
(1)
, notre collgue a
procd un recensement non exhaustif qui a permis didentifier au moins 65
instances devant tre consultes par le Gouvernement sur les projets de loi
avant leur transmission au Conseil dtat
(2)
. Cest dire si la dcision publique
devrait en principe tre claire lorsquun projet de loi ou de dcret est examin en
conseil des ministres.
Pourtant, la ralit du processus dlaboration des tudes dimpact est
parfois bien diffrente du modle idal quen dcrit le guide de lgistique
tabli par le SGG. Ce guide indique lui-mme quen cas durgence (ce qui nest
pas rare), ltude dimpact peut tre labore concomitamment au projet de loi,
dordonnance, de dcret ou darrt.
Alors que ce guide prcise que le Conseil dtat est amen porter une
apprciation dtaille sur ltude dimpact , M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident
du Conseil dtat, a indiqu, lors de son audition, que le Conseil consacre un
temps rel mais insuffisant aux tudes dimpact lorsque lexamen dun texte
est marqu du sceau de lurgence. Il a expliqu que lorsque le Conseil dtat ne
dispose, comme ce fut notamment le cas en 2012 et en 2013, que dun dlai moyen
de vingt-quatre ou vingt-huit jours pour lexamen des projets de loi, il pare au
plus press : il vrifie la conformit du projet de loi la Constitution et le
corrige sil y a lieu , au droit europen et aux engagements internationaux de la
France, et amliore, au besoin, sa cohrence interne et sa clart, ce qui est dj
beaucoup .
Par ailleurs, dans son rapport dactivit de mars 2012 comme lors de son
audition, lancien commissaire la simplification, M. Rmi Bouchez, a port un
jugement svre sur le modle de quantification des charges
administratives OSCAR quil a dcrit comme un outil ancien, qui avait de

(1) Rapport n 1579 fait au nom de la commission des Lois sur la proposition de loi organique n 1405,
adopte par le Snat aprs engagement de la procdure acclre, tendant joindre les avis rendus par le
conseil national dvaluation des normes aux projets de loi relatifs aux collectivits territoriales et leurs
groupements, par le dput Olivier Dussopt, p. 28.
(2) Le tableau des consultations pralables obligatoires tabli par notre collgue Olivier Dussopt dans son
rapport n 1579 est reproduit en annexe n 6.
40
graves dfauts et que les administrations, exception faite du ministre des
Finances, ne staient pas compltement appropri
(1)
.
La distance entre la thorie et la pratique explique quil y ait encore en
matire dvaluation ex ante de limpact des normes une marge de progrs que la
mission prconise dexploiter.
3. Lvaluation ex ante de limpact des normes est encore ingale et
structurellement oriente.
a. De nombreuses critiques pointent la partialit et les insuffisances des
tudes dimpact.
Tout au long des travaux de la mission a t dnonc le manque structurel
dobjectivit des tudes dimpact, qui tient ce que ltude dimpact labore par
le ministre porteur dun projet de loi nest pas soumise au regard critique dun
organisme externe prsentant toutes les garanties dimpartialit.
Le secrtaire dtat aux Relations avec le Parlement,
M. Jean-Marie Le Guen, a expliqu devant la mission que ltude dimpact est
parfois tablie, non pas avant lengagement de la rforme, mais alors que des
annonces ont dj t faites et que des concertations ont dj t menes , que
quel que soit le domaine, si lon interroge un ministre sur la pertinence dune
loi alors quil a dj donn suite la demande du ministre de faire cette loi, il est
vraisemblable que ladministration confirmera son ministre quaprs mre
rflexion, elle juge cette loi trs opportune , qu en termes de fonctionnement
des organisations et de sociologie des administrations, il y a l un vritable conflit
dintrts [car] il est en effet peu probable quun ministre se djuge en dcidant,
aprs un travail intense, quil ny a finalement pas lieu de lgifrer . Et M. Jean-
Marie Le Guen de conclure : les tudes dimpact sont donc, dans certains cas,
dtournes de leur but premier : au lieu dtre une aide la dcision, elles sont un
outil dautojustification .
Le constat de la qualit variable des tudes dimpact qua galement fait
le secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg de la Rforme de ltat et
de la simplification, M. Thierry Mandon
(2)
, est corrobor par les critiques que le
Conseil dtat met, chaque anne depuis 2010, dans son rapport annuel, au sujet
de la teneur de certaines tudes dimpact.
Alertant tous les ans le Gouvernement sur la dgradation continue des
conditions dans lesquelles il est saisi
(3)
, le Conseil dtat a indiqu, dans son

(1) Audition de M. Rmi Bouchez, ancien commissaire la simplification, le 20 fvrier 2014. Voir le
compte-rendu en annexe n 16. Adde : Rmi Bouchez, Premier rapport dactivit du commissaire la
simplification, remis au Premier ministre en mars 2012, p. 29.
(2) Interview de M. Thierry Mandon, secrtaire dtat la Rforme de ltat et la simplification, sur
BFM Business le 26 juin 2014, au sujet du rle du Conseil de la simplification pour les entreprises. Cet
entretien est consultable au lien suivant : http://discours.vie-publique.fr/notices/143001435.html
(3) Conseil dtat, Rapport public 2010, p. 86.
41
rapport public pour lanne 2010, quau sujet de la rforme de la taxe
professionnelle
(1)
, il avait estim quen labsence de tout lment prsentant les
consquences financires pour les collectivits territoriales de la rforme de la
taxe professionnelle, les diffrentes options possibles ainsi que les mrites de
loption relative laffectation des impts locaux aux diffrentes catgories de
collectivits territoriales retenue par le projet de loi, lvaluation pralable
produite par le Gouvernement ne satisfaisait pas aux exigences de la loi
organique en ce qui concerne la rubrique valuation des consquences
conomiques, financires, sociales et environnementales, ainsi que des cots et
bnfices financiers attendus des dispositions envisages pour chaque catgorie
dadministrations publiques et de personnes physiques et morales intresses, en
indiquant la mthode de calcul retenue, alors que la production de cette
valuation simposait compte tenu de lobjet des dispositions en cause. Compte
tenu des conditions de sa saisine, le Conseil dtat a [alors] demand au
Gouvernement que, en tout tat de cause, le Parlement puisse disposer dune
tude dimpact rpondant aux exigences de la loi organique, au plus tard le jour
du dpt du projet sur le bureau de lAssemble nationale
(2)
.
Dans son rapport public pour lanne 2011, tout en soulignant une
transmission plus systmatique des tudes dimpact loccasion du dpt initial
des projets de texte et une amlioration de la qualit de ces tudes, plus
compltes, plus tayes et plus conformes lobjectif dvaluation pralable exig
par la loi organique , le Conseil dtat a t amen indiquer au
Gouvernement :
que ltude dimpact accompagnant le projet de loi relatif la rpartition
des contentieux et lallgement de certaines procdures juridictionnelles
( 3 )

pourrait tre utilement complte avant son dpt devant le Parlement ;
que ltude dimpact accompagnant le projet de loi portant rforme des
retraites
(4)
devait tre complte avant son dpt devant le Parlement ;
que ltude dimpact accompagnant le projet de loi relatif la garde
vue
(5)
ne rpond[ait] pas, sur des points importants, aux exigences rsultant de
larticle 8 de la loi organique
(6)
.
Dans son rapport public pour lanne 2012, le Conseil dtat a relev que
mme si des progrs notables [taient] mettre au crdit des administrations, la
qualit des tudes dimpact ou, sagissant des lois de finances, des valuations
pralables [devait] encore tre sensiblement amliore
(7)
, notamment parce que

(1) Loi n 2009-1673 du 30 dcembre 2009 de finances pour 2010.
(2) Conseil dtat, Rapport public 2010, p. 99.
(3) Devenu la loi n 2011-1862 du 13 dcembre 2011.
(4) Devenu la loi n 2010-1330 du 9 novembre 2010.
(5) Devenu la loi n 2011-392 du 14 avril 2011.
(6) Conseil dtat, Rapport public 2011, pp. 96-97.
(7) Conseil dtat, Rapport public 2012, p. 135.
42
les ministres ne suivaient pas avec toute lattention requise les instructions
rsultant de la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2011 relative la qualit
du droit qui commande dlaborer une fiche sur lapplication du texte dans le
temps, une autre sur son application outre-mer, un tableau de concordance entre le
droit de lUnion europenne, le droit national et enfin le texte consolid issu des
modifications envisages.
Sur plusieurs pages, le Conseil dtat fournit dans son rapport public pour
lanne 2012 des exemples dinsuffisances releves dans les tudes dimpact
jointes aux projets de loi ordinaire
(1)
, aux projets de loi de finances
(2)
et aux
projets de loi de programmation
(3)
ou caractre exprimental
(4)
.
En 2013 aussi, le Conseil dtat a consacr plusieurs pages de son rapport
public lexpos des lacunes constates dans diverses tudes dimpact
(5)
au sujet
desquelles il a rappel quelles ntaient pas un simple exercice formel , mais
quelles concouraient au contraire justifier la porte et le bien-fond juridique
de la mesure envisage
(6)
.
Comme M. Jean-Marc Sauv la expliqu devant la mission, il nest
nullement exclu que [le Conseil dtat] puisse rejeter le projet de texte dont il est
saisi, en raison du caractre totalement lacunaire ou indigent de ltude
dimpact , prcisant toutefois qu ce jour, ce cas de figure ne s[tait] prsent
quune fois, ds 2009, avec les dispositions dun projet de loi de ratification de
lordonnance relative certaines installations classes pour la protection de
lenvironnement
(7)
. Le Conseil dtat avait alors donn un avis favorable au seul

(1) Il sagissait notamment du projet de loi relatif la dontologie et la prvention des conflits dintrts
dans la vie publique et dun projet de loi portant diverses dispositions dadaptation dans le domaine de la
justice en application du droit de lUnion europenne et des engagements internationaux de la France
(devenu la loi n 2013-711 du 5 aot 2013).
(2) Il sagissait de deux projets de loi de finances rectificative pour 2011 et du projet de loi de finances pour
2012 (devenu la loi n 2011-1977 du 28 dcembre 2011).
(3) Il sagissait du projet de loi de programmation relatif lexcution des peines (devenu la loi n 2012-409
du 27 mars 2012).
(4) Il sagissait du projet de loi relatif la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pnale et
au jugement des mineurs (devenu la loi n 2011-939 du 10 aot 2011).
(5) Il sagissait de la loi n 2012-1509 du 29 dcembre 2012 de finances pour 2013 ainsi que des projets de
loi :
- portant diverses dispositions en matire dinfrastructures et de services de transport (devenu la loi
n 2013-431 du 28 mai 2013) ;
- portant rforme bancaire et financire (devenu la loi n 2013-672 du 26 juillet 2013 de sparation et de
rgulation des activits bancaires) ;
- portant diverses dispositions dadaptation de la lgislation au droit de lUnion europenne en matire
conomique et financire (devenu la loi n 2013-100 du 28 janvier 2013) ;
- autorisant la ratification du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion
conomique et montaire (devenu la loi n 2012-1171 du 22 octobre 2012) ;
- portant cration du contrat de gnration (devenu la loi n 2013-185 du 1
er
mars 2013).
(6) Conseil dtat, Rapport public 2013, p. 181.
(7) Ordonnance n 2009-663 du 11 juin 2009 relative lenregistrement de certaines installations classes
pour la protection de lenvironnement.
43
article de ratification, rejetant toutes les autres dispositions, qui ntaient assorties
daucune tude dimpact.
Lors de la table ronde runissant des universitaires laquelle il a particip,
M. Bertrand du Marais, conseiller dtat et professeur de droit public
lUniversit Paris Ouest (Nanterre-La Dfense), a expliqu la mission quil
menait avec ses tudiants, depuis septembre 2009, une analyse des tudes
dimpact destine aboutir un classement du type Gault et Millau des
tudes dimpact, de la plus complte, la plus lisible et la plus pertinente jusqu la
moins satisfaisante .
Or lexamen dun chantillon dune quarantaine dtudes dimpact a conduit
M. Bertrand du Marais dresser un constat non pas dsabus, mais mitig sur la
qualit et le contenu des tudes dimpact jusquici produites par les
administrations. Il a cit plusieurs exemples, dont ceux :
de ltude dimpact accompagnant le projet de loi de programmation
militaire pour 2014-2019
( 1 )
, marque, selon lui, par labsence totale
dinformations pour quatre des critres fixs par la loi organique du 15 avril 2009,
parmi lesquels lvaluation des consquences environnementales, la prsentation
des possibilits autres que loption lgislative, lanalyse quantitative et lexpos de
la mthode de calcul ;
de ltude dimpact jointe au projet de loi de sparation et de rgulation
des activits bancaires, o lvaluation des consquences financires ntait faite
pour aucun des titres du texte, une exception prs. Il ny avait ni quantification
ni indication de la mthode de calcul retenue ;
de ltude dimpact du projet de loi relatif au Grand Paris
( 2 )
: les
incidences budgtaires y taient certes examines, mais aucune mthode de calcul
ntait indique .
La mission partage le point de vue de M. Bertrand du Marais, pour qui les
tudes dimpact se caractrisent par une grande diversit et une ingalit de
contenus. Nombre dentre elles ne satisfont pas, mme formellement, aux
obligations de la loi organique. En particulier, la mthode de calcul retenue nest
quasiment jamais indique souvent pour la simple et bonne raison quil ny a
pas dvaluation quantifie des impacts des dispositions que le Gouvernement
propose au Parlement dadopter .
La norme gagnerait en qualit si les dbats parlementaires consacraient
davantage de temps un examen approfondi des tudes dimpact dont les
assembles se saisissent encore trop peu.

(1) Devenu la loi n 2013-1168 du 18 dcembre 2013 relative la programmation militaire pour les annes
2014 2019 et portant diverses dispositions concernant la dfense et la scurit nationale.
(2) Devenu la loi n 2010-597 du 3 juin 2010.
(1) Devenu la loi n 2010 -1330 du 9 no vemb re 2 01 0 p
o rta n t rfo rme d es retra ites. Vo ir n o ta mmen t le compte-r endun 70de l as ance de la co mmissio n d e sAffa iresso cia lesd u ma rd i 2 0 ju illet 2 0 1 0 , qu i e st cons ultable auliens uivant : http://w ww .a ssemb lee-
n a tio n a le.fr/1 3 /cr -so c/0 9 -1 0 /c09 1 00 7 0.a sp (2) Devenulaloi n 2013 -404du17mai 201 3 . Vo ir
n o t a mmen t le co mp te-ren d u in tg ra l d e la p remire s a n ce du s amedi 2 fvr ier 20 13 , qui est co n su lta b le a u li en su iva n t : h ttp://w ww .a ssemb lee- nationale.fr /14/cr i/2012 -20 13 / 20130 127 .a sp (3 ) Il s agit des s ais ines r elatives :
- laloi n 2010 -145 du16fvr ier 2010 o rg a n isa n t la con co mita n ce d esren ou vellemen ts d es co n seils gnr aux et des cons eils r gio naux (C o n seil co n stit u tio n n el, d cisio n n 2 01 0 -60 3 DC du 11 fvrier2 0 1
0 , cons idr ants n 3 5 ) ; - laloi n 2010 -15 63du 16 dcembr e 20 1 0 d e rfo rme d esco llectivitsterrito ria les (Co n seil co n sti
tu tio n n el, dcis ionn 2010 -618DC du 9 dcembre 2 0 10 , con sid ra n tsn 4 , n 7 et n 8 ) ; - la loi n 2013 -40 3du17mai 2013r ela tive l lecti o n d es co n seillers d p a rtemen ta u x, d es co n sei llers municipaux et des cons eiller s communa u ta ires, et mo d ifia n t le ca len d rier lecto ra l (C o n seil co n stitu tio n n el, dcis ionn 2013 -667DC du 16mai 201 3 , co n sid ra n t sn 2 n 4 ) ; - l aloi n 20 13 -404 du17 mai 2013ou vra n t le ma ria g e a u x cou p lesd e p erso n n esd e mme sexe (C o n sei l cons titutionnel, dcis ionn 2013 -669DC d u 1 7 ma i 2 0 13 , co n sid ra n tsn 2 n 4 ) ; - la loi n 20 14-40 du 20 janvier 20 14 ga ra n tissa
n t la ven ir et la ju stice d u systme d e retra ites ( C o n seil cons titutionnel, dcis ionn 2013 -683DC d u 1 6 jan v ier2 0 14 , co n sid ra n tsn 2 n 6 ) ; - laloi n 20 14 -58du27jan vier 20 14de mo d ern i sa tio n d e la ctio n p ub liq u e territo ria le et d a ffir ma tio n d es mtr opoles (C ons eil cons titutionnel, dcisio n n 20 1 3-6 87 DC d u 2 3 j a n vier 2 01 4 , co n s id ra n ts n
s 7
, 9
,
11
,
12, 14 16 et 48) ;
-
la
loi n 20
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-344 du
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) ;
- la loi n 20
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4
9

n
53
).
45
nont t invoques qu lappui de deux saisines relatives des projets de loi
ordinaire
(1)
.
Ces donnes suggrent que les parlementaires commencent sapproprier
les enjeux lis lvaluation ex ante de limpact des normes quils sont appels
voter, mais quils pourraient aller encore plus loin dans ce sens.
Lopinion publique ne semble pas davantage stre empare des
potentialits quoffre le Rglement de lAssemble nationale pour lassocier la
rflexion des dputs sur lvaluation pralable de limpact des textes de loi.
Larticle 83 du Rglement de notre assemble prvoit en effet que les documents
qui rendent compte de ltude dimpact ralise sur un projet de loi soumis en
premier lieu lAssemble [] sont mis disposition par voie lectronique, afin
de recueillir toutes les observations qui peuvent tre formules . Nos concitoyens
peuvent donc dposer, sur le site Internet de lAssemble nationale, leurs
observations sur ltude dimpact jointe un projet de loi. Ces contributions sont
ensuite transmises au(x) dput(s) nomm(s) rapporteur(s) du projet de loi et leur
synthse peut, en application de larticle 86, alina 8, du Rglement de notre
assemble, tre annexe au rapport prsent la commission charge de lexamen
dudit projet de loi. Au 30 aot dernier, on dnombrait 36 projets de loi dont les
tudes dimpact pouvaient donner lieu au dpt dobservations par le public.
Or cette facult demeure extrmement peu utilise au regard des
nombreux projets de loi examins par lAssemble nationale. Depuis 2009, seuls
quelques textes ont suscit des contributions de la part de nos concitoyens, parmi
lesquels la loi du 16 juin 2011 relative limmigration, lintgration et la
nationalit (194 contributions) et la loi du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux
couples de personnes de mme sexe (431 contributions la date du dbut de
lexamen du texte en commission des Lois, dont seulement 310 portaient sur la
qualit de ltude dimpact accompagnant le projet de loi, et non sur le contenu du
texte soumis lAssemble nationale).
c. Des tudes dont le contenu pourrait tre enrichi
Lappropriation encore imparfaite de la dmarche de lvaluation ex ante
peut tre constate non seulement chez les parlementaires et au sein de lopinion
publique, mais aussi au sein des administrations. De laveu mme du secrtaire
gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, les tudes dimpact ressemblent
davantage, lheure actuelle, un expos des motifs enrichi quau modle de
lOrganisation de coopration et de dveloppement conomique (OCDE), pour
laquelle ltude dimpact sert ajuster le dispositif qui sera retenu .

(1) Il sagit des saisines relatives :
- la loi n 2011-672 du 16 juin 2011 relative limmigration, lintgration et la nationalit (Conseil
constitutionnel, dcision n 2011-631 DC du 9 juin 2011, considrants n 2 n 4) ;
- la loi n 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant lavenir et la justice du systme de retraites (Conseil
constitutionnel, dcision n 2013-683 DC du 16 janvier 2014, considrants n 2 n 6).
46
Il est en effet apparu au gr des travaux de la mission que les tudes
dimpact pouvaient voir leur teneur enrichie plusieurs gards.
i. Rendre obligatoire, pour les textes lgislatifs, la ralisation de tests
entreprises, collectivits locales et usagers de ladministration
Lors du comit interministriel pour la modernisation de laction publique
du 18 dcembre 2012, il a t dcid de soumettre certains projets dactes
rglementaires concernant les entreprises qui, depuis 2011, doivent par ailleurs
faire lobjet dune fiche dimpact un test PME permettant dvaluer
directement avec les entreprises les consquences dune rglementation et dy
apporter des modifications afin de faciliter son application
(1)
.
Mise en uvre par les directions rgionales des entreprises, de la
concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi (DIRECCTE), cette
mthode de consultation innovante vise dterminer spcifiquement les
consquences concrtes et la complexit de nouvelles mesures forts enjeux
auprs dun chantillon rduit dune quinzaine de TPE, PME et ETI. Sur la base
des remarques et des alternatives avances par les entreprises, des amendements
peuvent tre apports la mesure.
Expriment dbut 2013 sur les dcrets dapplication relatifs la banque
publique dinvestissement (BPI), le test PME a permis, par la suite, de
simplifier plusieurs projets dactes rglementaires, comme le projet de dcret
relatif la signaltique commune de tri.
Lors de son audition par la mission, M. Nicolas Conso, chef du service
innovation et services aux usagers au Secrtariat gnral pour la modernisation de
l'action publique (SGMAP), a soulign que les tudes dimpact taient
habituellement centres sur lvaluation quantitative et que ce quil
conviendrait dapprofondir, cest lvaluation qualitative, savoir limpact de la
future norme sur lorganisation des entreprises . Cest la raison dtre du test
PME qui, ralis une dizaine de reprises depuis dbut 2013, est mis en uvre
selon une mthode dsormais rode .
Selon M. Nicolas conso, chacun des tests qui ont t mens par exemple
sur les obligations en matire de tri, sur la scurit des transporteurs de fonds ou
sur les indications gographiques du type Laguiole a permis dobserver des
lments qualitatifs que la simple valuation thorique ne faisait pas ressortir : il
a ainsi t possible daffiner les projets de textes rglementaires et de prvoir la
mise en place ds le dbut de mesures daccompagnement permettant datteindre
les objectifs assigns. Ces tests ayant commenc de faire leurs preuves, il serait
dsormais possible de les rendre plus systmatiques et plus obligatoires dans le
cadre des tudes dimpact cest prvu , voire de les tendre aux textes
lgislatifs .

(1) Cette dcision a t acte par la circulaire n 5630/SG du Premier ministre du 9 janvier 2013 relative la
modernisation de laction publique.
47
La mission estime quil ny a pas lieu de rserver cette dmarche
dvaluation aujourdhui facultative aux seuls projets dactes rglementaires
concernant les entreprises, mais que, bien au contraire, la ralisation de tests
semblables devait tre entreprise, titre obligatoire, pour lensemble des projets
de loi, quils affectent les entreprises, les collectivits territoriales ou les
particuliers, usagers de ladministration.
Cest la raison pour laquelle la mission prconise de rendre obligatoire,
pour les textes lgislatifs, et selon lobjet de la rforme envisage, la
ralisation dun test entreprises (ce type de test ne devant pas concerner
les seules PME) et/ou dun test collectivits territoriales et/ou dun test
usagers de ladministration .
Ces tests gagneraient se nourrir des contributions quun certain nombre
de parlementaires, comme notre collgue Ccile Untermaier, peuvent recueillir
dans le cadre des ateliers lgislatifs citoyens quils organisent dans leur
circonscription
( 1 )
. Votre rapporteur souligne lintrt que de telles initiatives
peuvent prsenter pour rinventer la politique en associant plus activement nos
concitoyens aux discussions des projets et propositions de loi. Les remarques
formules dans le cadre de ces ateliers participatifs aussi bien par des particuliers,
des associations, que des syndicats, des administrations ou des chefs dentreprises
sont en effet susceptibles dapporter un clairage fort utile sur les implications
concrtes des dispositifs dont la rforme est envisage.
ii. Amliorer lvaluation des cots et bnfices conomiques ainsi que
des consquences socitales des mesures envisages
M. Nicolas Conso nest pas la seule personne entendue par la mission
avoir point les lacunes des tudes dimpact en matire dvaluation des
consquences conomiques. M. Bertrand du Marais, conseiller dtat et professeur
de droit public lUniversit Paris Ouest (Nanterre-La Dfense), citant lexemple
des dispositions lgislatives sur la scurit des ascenseurs, a soulign, lors de son
audition, que c[tait] une chose dvaluer le cot financier de la rfection des
ascenseurs pour les syndicats de coproprit et les bailleurs sociaux , mais que
cen [tait] une autre de raliser une vritable analyse conomique, qui aurait
permis de remarquer que, tant donn quil nexiste que deux ou trois
ascensoristes sur le march, le risque tait grand, dune part que les cots
explosent, dautre part que loffre ne puisse pas rpondre la demande ! .
Le secrtaire gnral du Gouvernement lui-mme, M. Serge Lasvignes, a
fait part la mission de ce que si des efforts ont t raliss en matire de
quantification, la dimension conomique demeure insuffisante et doit tre
amliore .

(1) Sur les ateliers lgislatifs citoyens , voir la contribution de notre collgue Ccile Untermaier, annexe
au prsent rapport.
48
Votre rapporteur ne citera quun exemple : celui de ltude dimpact jointe
au projet de loi relatif lconomie sociale et solidaire, devenu la loi n 2014-856
du 31 juillet 2014. Cette tude situait limpact du projet de loi, en termes de
crations demplois dans le secteur des associations des coopratives chance
de quatre cinq ans, dans une fourchette allant de 100 000 200 000 soit une
valuation allant du simple au double
(1)
.
Au-del des consquences conomiques, ce sont les consquences
sociales et socitales qui apparaissent parfois mal values dans les tudes
dimpact. Il apparat par exemple pour le moins surprenant que la partie de
ltude dimpact consacre larticle 8 du projet de loi de financement de la
scurit sociale pour 2014 (devenu la loi n 2013-1203 du 23 dcembre 2013), qui
proposait dharmoniser les rgles de prlvement applicables aux produits de
placement et de mettre fin lapplication des taux historiques pour des
produits dpargne priss des classes moyennes et populaires, indiquait, dans la
rubrique impacts sociaux : sans objet . La vive raction des petits
pargnants qui a conduit le Gouvernement renoncer aligner par le haut la
fiscalit des plans dpargne en actions (PEA), des plans dpargne-logement
(PEL) et des produits dassurance-vie et dpargne salariale, a montr que la
rforme envisage tait loin dtre dnue de telles consquences, contrairement
ce que suggrait ltude dimpact.
La mission recommande donc damliorer lvaluation des
consquences conomiques, sociales et socitales des mesures envisages.
iii. Fournir une analyse et une justification approfondies des mesures
transitoires et des dates dentre en vigueur retenues
Si le guide de lgistique tabli par le SGG recommande bien de rflchir
prcisment, lors de llaboration dune tude dimpact, la dtermination des
conditions dapplication dans le temps dune rforme ( entre en vigueur diffre
pour assurer aux entreprises ou aux particuliers une prvisibilit suffisante et
adapter leurs choix en temps utile, dispositions transitoires permettant de garantir
une scurit juridique pour les situations constitues ou procdures en cours,
analyse de limpact de la rtroactivit, le cas chant, de certaines dispositions
lgislatives ), force est de constater que cela reste parfois un vu pieu.
Votre rapporteur en veut pour preuve lvaluation dfectueuse de la date
dentre en vigueur du dispositif du compte personnel de prvention de la
pnibilit, prvu par la loi n 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant lavenir et
la justice du systme de retraites.
Faute dune tude dimpact prcise et complte permettant dvaluer le
travail ncessaire pour laborer un tel compte qui soit simple dutilisation pour les
salaris comme pour les entreprises, le Premier ministre a d annoncer, le
1
er
juillet dernier, le report partiel 2016 de lentre en vigueur de ce dispositif qui

(1) tude dimpact jointe au projet de loi relatif lconomie sociale et solidaire, juillet 2013, p. 21 et p. 26.
49
tait fixe par la loi prcite au 1
er
janvier 2015. Ce report partiel a pu susciter des
dceptions la hauteur des grandes esprances que la loi du 20 janvier 2014 avait
suscites.
Il est donc essentiel que les tudes dimpact ne se contentent pas
dindiquer les dates dentre en vigueur et les ventuelles mesures transitoires
sans les justifier par une analyse approfondie.
Or, ce sujet, le vice-prsident du Conseil dtat, M. Jean-Marc Sauv, a
expliqu la mission que si les membres du Conseil dtat taient trs
attentifs aux mesures transitoires aussi bien sur les textes rglementaires que sur
les projets de loi, ils navaient jamais t saisis, [s]a connaissance, dtudes
dimpact ce point prcises quelles permettraient par exemple sur le compte de
prvention de la pnibilit dclairer utilement la rflexion du Gouvernement .
iv. Intgrer lexigence de quantification des charges administratives
supprimes en contrepartie et hauteur des charges administratives
cres ( one-in, one-out ) aujourdhui circonscrite aux textes
rglementaires
Depuis le 1
er
septembre 2013, en application de la circulaire du Premier
ministre n 5668/SG du 17 juillet 2013, est mis en uvre un gel de la
rglementation, visant supprimer une norme existante pour toute cration dune
nouvelle norme. En vertu de ce moratoire un pour un qui concerne tous les
projets dactes rglementaires, lexception notable de ceux pris en application
dune norme suprieure (loi ou directive europenne), tout projet de texte
rglementaire nouveau crant des charges pour les entreprises, les collectivits
territoriales ou le public nest adopt que sil saccompagne, titre de gage ,
dune suppression de mesures existantes engendrant des charges quivalentes.
Le Gouvernement a ainsi introduit en droit franais la pratique britannique
du one-in, one-out qui, instaure au Royaume-Uni en septembre 2010 et
applique partir du 1
er
janvier 2011, commande quaucune norme lgislative ou
rglementaire impliquant de nouvelles charges pour les entreprises ne puisse tre
adopt sans que ne soit supprime une norme gnrant des charges quivalentes
(en termes de cot de mise en conformit et non uniquement de charges
administratives), lexception des projets de textes relatifs la fiscalit ou pris
pour la transposition dune directive europenne.
Au 31 dcembre 2012, la rgle du one-in, one-out , aurait permis, selon
le gouvernement britannique, de rduire les charges annuelles pesant sur les
entreprises de 836 millions de livres sterling, soit environ 990 millions deuros.
Face ce succs, le gouvernement britannique a tendu son initiative et la
rgle est devenue, depuis le 1
er
janvier 2013, celle du one-in, two-out : les
charges administratives rsultant pour les entreprises de la cration de nouvelles
normes doivent tre compenses par la suppression de normes existantes
engendrant le double de charges. Limpact attendu de cette nouvelle mesure
(1) Voir , e n anne x e n 7, le s table aux tablis par le bur e au BRE dans le c adr e du pr ogr amme one -in,
two-out . Le s de r nie rs r appor ts s e me s trie ls du BRE s o nt e n outr e c ons ultable s aux liens s uiv ants : - r appor t de j uille t 2013pour le pr e mie r s e me s tr e de lann e pr c de nte : https ://w ww .gov .uk /gov e r nment/public ations /one-in-t w o-out-s ix th-s tate me nt-of-ne w -r e gulation-july -to- de c e mbe r -2013 ;
- r appor t de d c e mbr e 2013 pour le s e c ond s e me s tr e de lann e pr c de nte : https ://w ww .gov .uk /gov e r nment/public ations /bis -s ix t h-s tate me nt-of-ne w -r e gulation-r e gul ations -c ov e r ing- july -
to-de c e mbe r -2013
- r appor t de j uille t 2014pour le pr e mie r s e me s tr e de lann e pr c de nte : https ://w ww .gov .uk /gov e r nment/public ations /bis -e igh th-s tate me nt-of-ne w -r e gulation-r e gulations -c ov e r ing -
july -to-de c e mbe r -2014
51
Selon M. Oliver Letwin, secrtaire dtat auprs du Premier ministre
britannique, charg de la politique rglementaire, que la mission a pu rencontrer
lors de son dplacement Londres, cest cette discipline qui a permis de
provoquer outre-Manche un profond changement de culture normative au sein des
administrations, car elles ont t contraintes de sinterroger avec sincrit sur les
normes quelles allaient devoir supprimer pour compenser la charge
administrative engendre par celles quelles craient. Or lidentification des
normes supprimer suppose la quantification des charges administratives rsultant
des normes existantes travail qui, jusqualors, tait trs peu effectu par les
administrations.
v. Mieux identifier les critres sur lesquels se fondera lvaluation ex post
des mesures
Notre pays gagnerait sinspirer non seulement des pratiques
britanniques, mais aussi des pratiques allemandes. Les ministres fdraux
allemands ont en effet pris pour habitude de fixer, dans ltude dimpact labore
ex ante, les critres dvaluation ex post des normes envisages.
Depuis le 1
er
janvier 2013, le principe a t retenu outre-Rhin que les
normes une fois adoptes seraient soumises :
une premire valuation ex post par le bureau fdral des statistiques
( Destatis ) aprs les deux premires annes de leur mise en application ;
une seconde valuation ex post, ralise cette fois par le ministre
porteur du texte de loi, dans un dlai maximal de cinq ans.
Cette seconde valuation, plus complte que la premire, devrait tre
effectue au regard des critres dvaluation pralablement dfinis dans ltude
dimpact ex ante et prendre en compte, au-del des seules charges administratives,
lefficacit de la rglementation, le rapport cots avantages, les consquences
(positives ou ngatives) non anticipes, lacceptation de la rglementation par
ceux qui elle incombe, et les possibilits de rduire les charges administratives
sans modifier les principes.
Daprs le chef du bureau charg de la simplification la Chancellerie
fdrale ( Better Regulation Unit - BRU), M. Stephan Naundorf, cette pratique
peut contribuer un vritable changement de culture normative, dans la mesure o
elle contraint les ministres porteurs des projets de textes identifier en amont,
ds la prparation dune mesure, les critres de sa russite, et effectuer une
comparaison entre les critres dfinis ex ante et les rsultats chiffrs obtenus
ex post.
Le guide de lgistique tabli par le SGG rappelle aux administrations quil
est indispensable de concevoir ltude dimpact dans une optique dvaluation
ex post du dispositif, quelques annes plus tard . Il leur recommande, en
consquence, de sattacher dans la mesure du possible faire le dpart entre un
objectif final et plusieurs objectifs intermdiaires, dterminer un ou plusieurs
52
indicateurs qui permettront de mesurer, mme indirectement, si ces objectifs ont
t atteints et prsenter la nature du dispositif dvaluation ex post
envisager . Toutefois, force est de constater que larticle 8 de la loi organique du
15 avril 2009 ne fait pas de lindication des critres prcis dvaluation ex post une
rubrique obligatoire des tudes dimpact. Ce texte se contente de prvoir que les
documents dvaluation ex ante dfinissent les objectifs poursuivis par le projet
de loi .
La mission recommande donc de faire de la dtermination des
indicateurs sur lesquels se fondera lvaluation ex post des normes une
rubrique part entire des tudes dimpact, que les administrations devront
imprativement renseigner.
Proposition n 1 Enrichir le contenu des tudes dimpact
Mieux renseigner les tudes dimpact :
en rendant obligatoire, pour les textes lgislatifs, la ralisation dun test
entreprises (aujourdhui facultatif et circonscrit aux textes rglementaires) ainsi
que de tests collectivits locales et usagers de ladministration ;
en amliorant lvaluation des cots et bnfices conomiques ainsi que des
consquences socitales des mesures envisages ;
en fournissant une analyse et une justification approfondies lappui des
mesures transitoires et des dates dentre en vigueur retenues ;
en y intgrant lexigence de quantification des charges administratives
supprimes en contrepartie et hauteur des charges administratives cres ( one-
in, one-out ) ;
et en y introduisant les critres sur lesquels se fondera lvaluation ex post de
ces mesures.
B. LLABORATION DES TUDES DIMPACT CHEZ CERTAINS DE NOS
VOISINS : UN PROCESSUS PLAC SOUS LE CONTRLE DUN
ORGANISME CONSULTATIF EXTERNE ET INDPENDANT
La mission a constat en se rendant chez certains de nos voisins, et
notamment au Royaume-Uni et en Allemagne, que la qualit des tudes dimpact
enregistrait de trs nets progrs ds lors que le processus dlaboration de ces
dernires cessait dtre purement interne aux administrations productrices des
textes lgislatifs et rglementaires.
53
1. Aller plus loin que le modle europen de l Impact Assessment
Board qui distingue lorgane charg de llaboration de ltude
dimpact de celui charg de lvaluation de sa qualit, sans recueillir
un point de vue extrieur celui de ladministration.
a. La Commission europenne et le Parlement europen sefforcent
dobjectiver le processus de production des tudes dimpact
i. Le comit danalyse dimpact de la Commission europenne
En 2006, linitiative du Prsident Jos Manuel Barroso, la Commission
europenne a cr au sein de ses services un bureau ( Impact Assessment Board
- IAB ) charg contrler la qualit des tudes dimpact produites par les autres
services de la Commission europenne sur les projets de texte dont ils sont
porteurs.
Les services de la Commission europenne linitiative dun projet de
texte sont donc aussi ceux qui sont chargs de llaboration de ltude
dimpact relative ce projet. Si, initialement, il a t fait appel des consultants
extrieurs pour raliser ltude dimpact, cette solution a dsormais t carte.
Les services porteurs dun texte sont tenus de respecter des lignes
directrices
(1)
qui rgissent le contenu des tudes dimpact et imposent quelles
comportent :
la description du besoin auquel il est propos de rpondre ;
une tude doption avec, le cas chant, lindication des motifs pour
lesquels le recours une simple recommandation ( soft law ) a t rejet ;
les consultations ralises et leur teneur ;
les faons dont les remarques formules lors des consultations ont t
prises en compte par les services lorigine du projet de texte ;
le cas chant, les raisons pour lesquelles les prconisations formules
lors des consultations ont t cartes ;
les raisons pour lesquelles les trs petites entreprises (TPE) ne peuvent
pas tre exemptes de la nouvelle rglementation envisage.
L IAB examine lensemble des projets dtudes dimpact et exige
des services de la Commission europenne porteurs des projets de textes des
explications dtailles sur tous les points figurant dans le cahier des charges
des tudes dimpact.

(1) Ces lignes directrices ( Impact Assessment Guidelines ) pour llaboration des tudes dimpact sont
consultables au lien suivant :
http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/commission_guidelines_en.htm.
54
Il les interroge notamment sur le cot estim du projet de texte pour les
administrations et les entreprises des tats membres, en exigeant les lments les
plus chiffrs et les plus prcis possibles, en particulier en termes demploi.
Lexamen de la qualit de ltude dimpact par l IAB prend la forme
de :
runions tous les quinze jours avec les services porteurs du projet de
texte (ces runions ne pouvant se tenir si moins de 4 membres de l IAB sans
compter son Prsident sont prsents et si les directions comptentes en matire
dentreprises, denvironnement et daffaires sociales ne sont pas du tout
reprsentes) ;
questionnaires de 4 5 pages auxquels les services porteurs du projet de
texte sont tenus de rpondre sous quelques semaines.
Ces changes durent tant que l IAB nest pas convaincu de donner un
avis positif au projet de texte envisag. En moyenne, la ralisation dune tude
dimpact sur un projet de texte dure entre un an et demi et deux ans.
Toutefois, l IAB na pas de droit de veto. Si la Commission
europenne tient un projet de texte, malgr lavis ngatif de l IAB , alors
le projet de texte lui est transmis afin quelle laccepte formellement.
Cependant, lavis ngatif de l IAB est, dans cette hypothse, publi.
Il faut nanmoins noter que, depuis 2010, sauf volont contraire du
Prsident de la Commission europenne, aucun projet de texte ayant reu un avis
ngatif de l IAB nest soumis la Commission.
Une fois que la Commission europenne a accept le projet de texte,
ltude dimpact est publie et mise en ligne
(1)
. Souvent volumineuse, celle-ci
est dsormais rsume, depuis quelques mois, dans une synthse de deux pages
prsente au dbut du document. Une synthse de lavis de l IAB (jadis de
dix pages en moyenne, et dsormais denviron deux pages) est galement
publie. Lavis de l IAB accompagne le projet de texte europen
correspondant tout au long du processus lgislatif.
Un projet est envisag, qui consisterait permettre l IAB de
rpondre publiquement aux diffrentes remarques formules par les citoyens de
lUnion europenne sur les tudes dimpact mises en ligne. L IAB pouvant
difficilement rpondre chaque personne, ses rponses pourraient tre
thmatiques.

(1) Sur la place de l IAB dans le processus dlaboration des tudes dimpact de la Commission
europenne et sur les statistiques relatives ses activits, voir les documents figurant en annexe n 8.
55
ii. Lunit dvaluation ex ante de limpact du Parlement europen
Depuis que le Parlement europen est pleinement devenu colgislateur ,
en vertu du Trait de Lisbonne du 13 dcembre 2007, il tmoigne un fort intrt
pour lvaluation ex ante et ex post. ce titre, il a demand ce que tout projet
dacte lgislatif soit accompagn dune tude dimpact.
Le 18 avril 2011, la dpute allemande Angelika Niebler a publi un
rapport sur la garantie de lindpendance des tudes dimpact
(1)
, qui prconisait la
cration de structures danalyse dimpact au sein mme du Parlement.
la suite de ce rapport, une direction de lanalyse dimpact a t cre en
janvier 2012. Dsormais, cette direction a pris le nom de direction de
lvaluation de limpact et de la valeur ajoute europenne au sein de la
direction gnrale des services de recherche parlementaire.
Depuis septembre 2012, la demande du secrtaire gnral du
Parlement europen, les services de lunit dvaluation ex ante procdent
un contrle de toutes les tudes dimpact transmises par la Commission
europenne, ce qui reprsente environ six tudes par mois. Ce contrle prend
la forme dune note dune dizaine de pages comportant des analyses
prliminaires et produite en quelques jours (une semaine au maximum)
( 2 )
.
Lanalyse dimpact laquelle procdent les services de lunit dvaluation ex
ante complte le contrle de qualit effectu par l IAB , en apportant un regard
neuf sur le projet de texte europen.
Si un ou plusieurs parlementaires le demandent, les services de lunit
dvaluation ex ante peuvent produire une note plus dtaille, voire procder
une tude dimpact complmentaire.
Il peut arriver que le Parlement europen choisisse de faire ou refaire
intgralement une tude dimpact. Rcemment, il a ainsi dcid de raliser
intgralement une tude dimpact sur une proposition modifiant la directive
relative au miel de faon rtablir le pollen comme composant du miel. La
Commission europenne navait, en effet, pas jug ncessaire de raliser une tude
dimpact sur cette proposition de modification de la directive relative au miel dans
la mesure o elle avait produit une telle tude lors de llaboration de la directive
initiale quil sagissait de modifier. Or la distinction, labore entre-temps par la
Cour de justice de lUnion europenne
(3)
, entre les notions de composant et
d ingrdient rendait ncessaire, aux yeux du Parlement, une nouvelle tude
dimpact.

(1) Ce rapport peut tre consult au lien suivant : http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-
//EP//TEXT+REPORT+A7-2011-0159+0+DOC+XML+V0//FR&language=fr.
(2) Ces premires valuations sont consultables au lien suivant :
http://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/documents.html?word=&documentType=STUDIES&id=&body=I
MPA&dateStart=&dateEnd=&action=submit
(3) CJUE, 6 septembre 2011, Karl Heinz Bablok et autres contre Freistaat Bayern (affaire n C-442/09).
56
Si le sujet sy prte, ltude dimpact complmentaire ou substitutive
peut tre effectue par les services de lunit dvaluation ex ante, qui
disposent alors de six mois, en moyenne, pour la raliser.
Globalement, les services de lunit dvaluation ex ante dtectent
rarement de graves lacunes dans les tudes dimpact qui leur sont transmises. Ils
notent cependant que ces tudes comportent rarement des donnes sur les charges
administratives au niveau de lUnion, et encore moins tat par tat.
b. mais celui-ci reste interne aux services des institutions europennes.
Le bureau de la Commission europenne charge de contrler la
qualit des tudes dimpact ( IAB ) est compos de neuf fonctionnaires
europens, dont un prsident (secrtaire gnral adjoint de la Commission
europenne) et huit directeurs issus des services de la Commission europenne et
devant reprsenter au moins les directions comptentes dans le domaine de
lenvironnement, des entreprises et des affaires sociales. Ces fonctionnaires sont
dsigns par le Prsident de la Commission europenne pour un mandat de
deux ans et sont directement responsables devant lui. Ils agissent en leur nom
propre, et non en tant que reprsentants de leur service daffectation. Ils
sabstiennent dintervenir dans les dbats chaque fois quapparat un conflit
dintrts.
Sil travaille de faon impartiale, aucun texte ne garantit aujourdhui
formellement lindpendance de l IAB . Cette indpendance rsulte
seulement de pratiques administratives.
Nos interlocuteurs allemands ont indiqu quils souhaiteraient
dvelopper leur niveau un processus de contrexpertise, si ce dernier nest
pas instaur au niveau europen. Selon eux, la Chancelire, Mme Angela
Merkel, verrait dun bon il la constitution dun comit qui soit plus indpendant
que lactuel IAB .
Quant lunit dvaluation ex ante du Parlement europen, elle
procde moins une analyse de fond qu un contrle du respect des lignes
directrices en matire danalyse dimpact, en sassurant par exemple que la
Commission na pas demble privilgi telle option plutt que telle autre sans
effectuer une vritable tude doption, ou encore que la Commission na pas omis
telle ou telle partie prenante incontournable dans le cadre de ses consultations. Par
exemple, au sujet dun rcent projet de texte europen sur la traduction certifie,
les services du Parlement europen ont constat que la Commission navait pas
consult les traducteurs.
Par ailleurs, lunit dvaluation ex ante du Parlement europen na pas
toujours toute la capacit technique requise pour contrexpertiser les valuations
fournies par les services de la Commission europenne. Pass un certain degr
de technicit, ltude dimpact complmentaire ou substitutive est confie
des consultants et experts extrieurs au Parlement.
57
Cette pratique rvle la ncessit dexternaliser le contrle de la qualit
des tudes dimpact si lon souhaite que celui-ci ne se limite pas un examen
purement formel. Cest ce quont compris nos voisins britannique et allemand
qui ont choisi de soumettre ltude dimpact produite par ladministration
lanalyse critique et impartiale de reprsentants de la socit civile.
2. Sinspirer des modles britannique et allemand qui confient des
personnalits extrieures ladministration le soin de se prononcer
sur la qualit de ltude dimpact.
En Europe, cinq pays se sont dots dorganismes consultatifs
indpendants pour contrler la qualit des tudes dimpact produites par les
administrations. Il sagit :
des Pays-Bas, qui ont cr un bureau de la charge administrative
(ACTAL) ;
du Royaume-Uni, qui a institu un comit de la politique de la
rglementation ( Regulatory Policy Committee - RPC) ;
de lAllemagne, qui a mis en place un conseil national de contrle des
normes ( Normenkontrollrat - NKR) ;
de la Rpublique tchque, qui a cr bureau dtude de limpact de la
rglementation ( RIAB ) ;
de la Sude, qui a institu un conseil damlioration de la rglementation
( Regelradet ).
LIslande et la Norvge sont elles aussi en train de mettre en place des
comits indpendants chargs de lvaluation de la qualit des tudes dimpact.
a. Le comit britannique de la politique de la rglementation ( RPC )
i. Cration et composition
Le Regulatory Policy Committee (ou RPC ) a t cr en 2009
pour valuer de faon totalement indpendante la qualit (sincrit des
estimations, des donnes...) des tudes dimpact proposes par les services des
ministres porteurs de projets de textes (lgislatifs et rglementaires).
Bnficiant dun financement de 800 000 par an (soit 950 000 ) et
install dans les locaux du ministre de lconomie, de linnovation et des
comptences ( Department for Business, Innovation & Skills - BIS), il est
compos de huit membres nomms par le Premier ministre, au terme dun
processus de recrutement public et transparent (appel candidatures,
slection par les fonctionnaires composant le secrtariat, proposition de
nomination faite au Premier ministre).
(1).
Depui s l t 2012, pour cer t ai nes m esur es sans i m pactl our d, l es m i ni st r e s peuve nt produir e de s t udes d im pact al lges qui sont soum i ses une proc dur e de c ont rl e a c c l r e. Cet t e proc dur e es
t not am m ent ut i l i se pour l es
59
mesures de simplification approuves dans le cadre du programme de rduction du
stock normatif ( Red Tape Challenge ) et pour toute mesure dont lincidence
financire est infrieure 1 million de livres sterling (soit environ 1,2 millions
deuros).
Ils la transmettent ensuite au RPC , avant de procder aux ventuelles
consultations obligatoires ou facultatives.
Une fois que ltude dimpact lui est transmise, le RPC dispose
dun dlai allant de 10 jours (en cas de procdure acclre) 30 jours (en cas
de procdure classique) pour analyser ltude dimpact. En moyenne, le
RPC examine les tudes dimpact dans un dlai de 20 jours ouvrables.
Lors de cet examen, le RPC sattache vrifier que le Gouvernement a
envisag toutes les options possibles, en particulier celles qui sont non normatives
( soft law : recommandations, rfrentiels, guides de bonnes pratiques, etc.) et
pour raliser des estimations chiffres fiables des cots et des avantages attendus
du projet de texte. Le RPC contrle notamment le respect du principe one-in,
two-out
(1)
et de la prohibition des surtranspositions des directives europennes
qui niraient pas dans un sens favorable aux entreprises britanniques.
Lexamen de ltude dimpact est effectu par deux fonctionnaires
(dont au moins un conomiste) sans recours des consultants extrieurs. Ils
travaillent uniquement sur la base des documents transmis par le Gouvernement et
examinent leur conformit au regard des exigences mthodologiques relatives aux
tudes dimpact telles que dfinies dans le rfrentiel tabli par le BRE et
appel Better regulation framework manual
(2)
.
Ces deux fonctionnaires transmettent leur proposition davis au
membre du comit charg du dossier, lequel se forge sa propre opinion et
transmet sa proposition davis lensemble des membres du comit.
Le RPC met un avis class par couleur :
vert si ltude dimpact est en tous points satisfaisante ou si elle ne
comporte que des lacunes mineures ;
orange si elle doit tre complte et/ou modifie ;

(1) Le RPC dtermine si le projet de texte cre des charges administratives (dans quel cas, cest un in )
ou sil en supprime (dans quel cas, cest un out ). Il vrifie que le poids de la charge administrative
cre ou supprime a bien t calcul conformment aux principes mthodologiques communment
adopts. Le prsident du RPC , M. Michael Gibbons, a fait valoir lutilit dun regard indpendant sur
le chiffrage fait par le Gouvernement de ce quil prsente comme des crations ou des suppressions de
charges administratives, car les ministres ont, selon lui, tendance surestimer les suppressions de charges
( OUTs ). Cette vrification a permis au RPC destimer environ 475 millions de livres sterling (soit
environ 575 millions deuros) la diffrence entre la rduction de la charge administrative annonce par le
Gouvernement (qui prtend avoir rduit cette charge de 836 millions de livres sterling entre 2011 et 2013,
grce au one-in, one-out ) et la rduction relle de cette charge depuis 2011.
(2) Ce manuel mthodologique est consultable au lien suivant :
https://www.gov.uk/government/publications/better-regulation-framework-manual.
60
rouge si elle est trs insuffisante et doit tre intgralement refaite.
Si le projet de texte ne satisfait pas la rgle du one-in, two-out , lavis
du RPC est automatiquement ngatif.
Cet avis est transmis aux ministres porteurs des projets de texte et
auteurs des tudes dimpact. En cas davis orange, ils peuvent dcider de
modifier ou complter ltude dimpact jusqu ce que le RPC donne un avis
vert (plusieurs navettes peuvent ainsi avoir lieu). En cas davis rouge, ils peuvent
dcider de refaire intgralement ltude dimpact, ou de renoncer leur projet de
texte ou de passer outre.
Le RPC na pas de droit de veto : le Gouvernement peut faire le
choix politique de passer outre un avis ngatif, mais dans cette hypothse,
lavis ngatif du RPC est publi (non seulement le sens de lavis, mais
aussi lensemble des motifs) et le Gouvernement doit assumer les
consquences politiques et mdiatiques de son choix. En pratique, tout
ministre renonce prsenter un projet de texte qui naurait pas recueilli un
feu vert du RPC .
Rcemment, dans le cadre dun projet de loi visant mettre en place un
nouveau rgime de retraites, le Gouvernement britannique a procd des
consultations sans avoir pralablement recueilli lavis du RPC sur ltude
dimpact. Ds lors que les partenaires sociaux avaient reu la consultation, il tait
trop tard pour saisir le RPC . Ce dernier a donc mis un avis rouge (ngatif)
qui a t publi en intgralit dans la une du Financial Times
(1)
, ce qui a plong le
Gouvernement dans lembarras pendant plusieurs semaines. Le ministre porteur
du projet de loi a alors demand rencontrer le Prsident du RPC devant qui il
a reconnu quil naurait pas d valider ltude dimpact assortissant le projet de
loi. Le ministre a alors demand au RPC de lui transmettre ses
recommandations pour que le projet de loi envisag satisfasse aux exigences du
comit.
En 2012, le RPC a examin 654 tudes dimpact (contre 579 en 2011).
81 % de ces analyses ont t juges conformes aux exigences mthodologiques.
Le plus souvent, les reproches adresss aux ministres par le RPC portent sur
le manque de clart des bases de calcul, labsence dexplication complte sur la
faon dont le cot net annuel de la mesure envisage pour les entreprises a t
estim, labsence de prise en compte des cots de familiarisation avec la nouvelle
mesure et de mise en uvre de dispositifs transitoires, ou encore linsuffisance de
lvaluation de limpact pour les petites et trs petites entreprises.
En juin 2013, le ministre charg de lconomie, de linnovation et des
comptences a annonc la cration, au sein des tudes dimpact, dun indicateur

(1) Cet avis est fourni en annexe n 9 et consultable au lien suivant :
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/267611/RPC13-DWP-
1950_Charges_in_Qualifying_Pension_Schemes__05.12.2013_.pdf
61
spcifique pour les petites et trs petites entreprises ( Small and Micro Business
Assessment - SaMBA). Dans ce cadre, le RPC est charg de sassurer que
toutes les solutions ont t envisages pour attnuer tout impact disproportionn
dun projet de texte sur les petites et trs petites entreprises. Le principe est que les
petites et trs petites entreprises sont exemptes des nouvelles rglementations.
Lexception est quelles peuvent tre concernes par la nouvelle rglementation
mais quelles bnficient alors dadaptations et de dlais plus longs pour
lappliquer moindre cot. Ce dispositif na toutefois pas encore t mis en
uvre.
En juillet 2013, le ministre charg de lconomie, de linnovation et des
comptences a annonc que mme les producteurs de normes qui ninterviennent
pas dans le domaine conomique (les rgulateurs non-conomiques ), parmi
lesquels certaines autorits administratives indpendantes, allaient devoir produire
une tude de limpact que leurs nouvelles rglementations ou les modifications de
leurs rglementations existantes peuvent avoir indirectement sur les entreprises.
Ces rgulateurs non-conomiques sont tenus de communiquer leur tude
dimpact aux entreprises concernes, de se concerter avec elles et, si possible,
parvenir un accord avec elles avant la modification de la rglementation. Si les
entreprises susceptibles dtre affectes par la nouvelle rglementation considrent
que ltude dimpact ralise par le rgulateur non-conomique est
substantiellement errone, et quelles ne peuvent donc parvenir un accord avec
ledit rgulateur, alors elles peuvent saisir le RPC pour quil contrle ltude
dimpact labore par le rgulateur et formule un avis en toute indpendance. Ce
dispositif na toutefois pas encore t mis en uvre.
Le RPC a tabli un classement des ministres selon la qualit des
tudes dimpact quils lui transmettent, ce qui permet de faire pression sur
les administrations centrales et de les mobiliser
(1)
. Le constat est que ce sont
toujours les mmes ministres qui produisent les meilleurs tudes dimpact et
que la qualit dune tude dimpact est dautant plus grande que les
ministres travaillent en troite association avec les entreprises.
Une fois retourne aux ministres avec lavis du RPC , ltude
dimpact est transmise au comit gouvernemental charg de la rduction de
la rglementation ( Reducing Regulation ministerial Committee - RRC).
Ce comit est compos dune dizaine de membres du Gouvernement, ministres (de
lconomie notamment) et secrtaires dtat. Il a t cr en 2008 pour piloter le
programme de rglementation du gouvernement. Toutes les mesures qui
impliquent la cration ou la suppression dune norme lui sont soumises pour
autorisation. Ce comit prend, dans un dlai moyen de six jours, la dcision
politique dadopter ou non le projet de texte, en sappuyant sur lavis du RPC
et sur lexpertise du BRE .

(1) Voir les documents figurant en annexe n 9.

6
2

Le rle du RPC dans le processus britannique dadoption des projets de textes


Le RPC examine sous 10 30 jours
les tudes dimpact et leur attribue une
couleur :
- rouge : non-conforme aux exigences
mthodologiques
- orange ou vert : partiellement ou
totalement conforme aux exigences
mthodologiques
Les ministres prparent avec lappui
mthodologique et technique du
bureau Better Regulation Executive
(BRE) les tudes dimpact et les
soumettent au RPC avant quelles ne
soient prsentes au Comit
interministriel de rduction de la
rglementation (RRC) pour adoption
Les services des ministres adressent
au RPC les tudes dimpact pour
examen approfondi
1
2
3
Les tudes dimpact vises par le RPC sont
transmises au RRC pour validation dans un
dlai de 6 jours
Le RPC adresse ses avis
aux ministres
Le RRC rend sa dcision finale sur la
mise en uvre des rglementations
63

Selon M. Oliver Letwin, secrtaire dtat auprs du Premier ministre
britannique, charg de la politique rglementaire, lvaluation indpendante
des tudes dimpact par un comit compos de reprsentants de la socit
civile a t lun des facteurs dcisifs du profond changement de culture
normative qui sest opr au Royaume-Uni.
Ce constat est partag par le ministre dtat allemand charg de la
simplification, M. Helge Braun, que la mission a pu entendre et pour lequel le
contrle de lvaluation des rformes par une institution indpendante a permis en
Allemagne de vaincre les ventuelles rsistances des ministres en matire de
simplification et dvaluation ex ante de limpact des normes.
b. Le conseil allemand de contrle des normes
i. Cration et composition
Le conseil national de contrle des normes ( Normenkontrollrat - NKR)
a t cr en 2006, linitiative du Parlement allemand, pour valuer de faon
totalement indpendante la qualit des tudes dimpact labores par les
services des ministres porteurs de projets de textes lgislatifs et
rglementaires.
Bnficiant dun financement annuel de 470 000 et tabli Berlin, il est
compos de dix membres bnvoles nomms pour cinq ans par la
Chancellerie, sur proposition de la Prsidence de la Rpublique.
Ses membres sont issus de la socit civile et choisis de faon
reprsenter le monde de lentreprise, le monde associatif ou encore le monde
universitaire. Actuellement, le NKR compte entre autres un lu local, un
professeur dconomie, une avocate spcialiste du droit de lenvironnement et un
fonctionnaire ayant des fonctions comparables celles du prfet de rgion.
Lindpendance des membres du NKR tient :
leur profil (ils ne peuvent appartenir ni au Gouvernement, ni au
Parlement) ;
la dure de leur mandat (5 ans, soit un an de plus que la dure du
mandat des parlementaires et des ministres, qui est de 4 ans) ;
au choix fait de promouvoir le pluralisme en son sein avec la dsignation
dun prsident et dun vice-prsident de sensibilit politiques diffrentes (qui sont
respectivement M. Johannes Ludewig, ancien prsident de la socit nationale des
chemins de fer allemands, est plutt proche des dmocrates-chrtiens , tandis
que M. Wolf-Michael Catenhausen est un ancien dput et un ancien ministre
social-dmocrate).
64

Chaque membre du NKR suit un ou deux ministres et donne son avis
sur les textes labors par ceux-ci. Les avis sont pris la majorit, gnralement
lors de runions hebdomadaires.
Ce comit sappuie sur un secrtariat de quinze fonctionnaires, dont
deux secrtaires administratifs et treize experts qui se spcialisent chacun dans
un secteur. Ces experts sont des fonctionnaires dtachs de diffrents
ministres pour une priode de 3 4 ans et ayant surtout un profil de juriste
ou dconomiste.
ii. Rle du NKR dans le processus allemand dlaboration des tudes
dimpact
Le NKR examine, en dehors de toute considration partisane, la
qualit des tudes dimpact labores par les services des ministres fdraux
porteurs de projets de textes. Son travail vise permettre au dcideur (Parlement
ou Gouvernement) de connatre les implications des dcisions quil est amen
prendre de faon ce quils les prennent en connaissance de cause et quil en
assume ensuite toutes les consquences.
Avec lappui mthodologique de bureau de la Chancellerie fdrale charg
de la simplification ou Better Regulation Unit (BRU)
( 1 )
, les ministres
fdraux laborent une tude dimpact dont ils soumettent le projet au NKR
avant sa finalisation. Sil sagit dun projet de loi, le NKR exige que lui soit
transmis non seulement le projet dtude dimpact, mais aussi les ventuels
projets de dcrets dapplication. Sil sagit dun projet de loi dhabilitation
lgifrer par ordonnances, le NKR exige que lui soient fournis non
seulement le projet dtude dimpact, mais aussi les projets dordonnances.

(1) Le BRU constitue lunit gouvernementale charge de la mise en uvre oprationnelle du programme
de rduction de la bureaucratie ( Brokratieaabau ) qui a t engag par le Gouvernement allemand
et dont le pilotage a t confi, le 17 dcembre 2013, M. Helge Braun, ministre dtat auprs de la
Chancelire. M. Helge Braun a essentiellement pour tche dimpulser et de coordonner au niveau
interministriel les initiatives prises en matire de rduction du stock et du flux normatif. Pour ce faire, il
sappuie sur un comit de secrtaires dtat pour la rduction de la bureaucratie au sein duquel chaque
ministre dsigne entre trois et cinq reprsentants. Ce comit est un organe moteur au sein du
gouvernement fdral et se runit six huit fois par an. Il na pas de budget officiel.
Le BRU conseille le ministre dtat charg de la simplification ainsi que les autres ministres, et il
soutient laction du comit des secrtaires dtat pour la rduction de la bureaucratie dans son rle de
pilotage.
Dpourvu de budget officiel (mais avec des dpenses annuelles denviron 20 000 ), le BRU est
compos de douze chargs de mission, dont six ont un poste permanent au sein de la Chancellerie fdrale.
Chaque ministre dispose par ailleurs dune cellule dont la taille varie selon son importance (deux trois
personnes en gnral) et qui est charge de la simplification et de lamlioration de la rglementation dans
son champ de comptences.
Le BRU se runit chaque semaine avec le ministre dtat charg de la simplification pour assurer un
suivi du programme de rduction de la bureaucratie. Cest lui qui, tous les trois quatre mois, organise des
rencontres interministrielles pour faire part aux ministres de propositions (quil ne peut pas leur imposer
cependant) et pour assurer le suivi des initiatives en cours.
De mme quau Royaume-Uni, le bureau Better Regulation Executive (BRE) apporte un soutien
mthodologique et technique aux ministres lors de llaboration des tudes dimpact, de mme le BRU
contrle la mthode danalyse dimpact et de calcul des cots retenue par les ministres fdraux.
65

Une fois que le projet dtude dimpact lui est transmis, le NKR
procde son examen en troite collaboration avec les ministres fdraux. Ce
contrle externe et indpendant se concentre sur :
le respect des 37 indicateurs qui doivent tre obligatoirement renseigns
dans une tude dimpact en vertu dun rglement fdral ;
la sincrit de lvaluation des cots susceptibles de rsulter du projet de
texte ;
ltude des diffrentes options envisageables le NKR se rservant
le droit dimposer aux ministres fdraux de prsenter des solutions
alternatives au recours la loi ou au rglement pour atteindre les objectifs
poursuivis.
Pour sassurer de la fiabilit des estimations des cots des normes
envisages qui lui sont soumises par les ministres, le NKR sest vu
reconnatre par la loi le droit de solliciter le bureau fdral des
statistiques ( Destatis ). Ce bureau, quivalent allemand de lInstitut national
de la statistique et des tudes conomiques (INSEE), est un organisme public qui
est reconnu par tous pour son srieux et son impartialit et qui est tenu par la loi
dassister en toute neutralit le Gouvernement fdral, le Parlement et le NKR
dans leur travail dvaluation, en leur fournissant les donnes chiffres
ncessaires
(1)
.
Au sein du bureau fdral des statistiques, une quipe dune centaine de
personnes se consacre plein temps lvaluation chiffre de limpact des projets
de textes dont elle fait chaque anne un rapport au Parlement. Depuis 2006, le
bureau fdral des statistiques dispose dune base de donnes qui runit
lensemble des informations sur limpact des projets de rglementation. Et depuis
2011, cette base de donnes comprend galement de manire plus prcise et
dtaille les cots des charges administratives pour les particuliers et les
entreprises. Cette base est publique et permet une recherche par type dusager, par
obligation et par secteur. Plus de 10 000 charges administratives sont ainsi
mesures dans les bases de donnes de ce bureau. Elles ont t identifies grce
des enqutes conduites auprs des usagers et des entreprises.
Initialement, le NKR nexaminait que les charges administratives
rsultant dobligations dinformation cres par des projets de loi. Il sappuyait
cette fin sur le modle des cots standards ( standard cost model ). Depuis
2010, le NKR value tous les cots de tous les projets de textes lgislatifs ou
rglementaires manant des ministres fdraux, et pas seulement les cots lis
la cration dobligations dinformation, en oprant une distinction entre les cots
pour les entreprises, pour les citoyens et pour les administrations, ainsi quune
distinction entre les cots de mise en conformit et les cots de fonctionnement
(2)
.

(1) Article 8 de la loi du 14 aot 2006 portant cration du NKR .
(2) Une rglementation peut en effet induire des cots de mise en conformit : par exemple, la rglementation
relative la rduction des gaz effet de serre engendre des cots bureaucratiques , lis lobligation
faite aux entreprises dinformer les autorits sur le volume de gaz mis, mais aussi des cots de mise en
66

Concrtement, le NKR vrifie si les valuations chiffres des
ministres fdraux respectent les rgles mthodologiques et techniques dfinies
par le bureau fdral des statistiques.
Le NKR participe un travail de prparation des textes qui est
plus confidentiel et plus interne ladministration que ne lest le travail du
Regulatory Policy Committee (RPC) au Royaume-Uni.
En effet, le NKR rend un avis final au terme de sa concertation
avec les ministres fdraux sans procder la moindre consultation
publique. Le NKR ne fait pas de commentaires publics sur le projet dtude
dimpact et de texte : les suggestions damlioration quil fait aux services des
ministres fdraux avant de rendre un avis dfinitif sont totalement
confidentielles. La consultation publique des parties prenantes (notamment des
fdrations demployeurs et de salaris qui doivent obligatoirement tre consultes
sur certains textes) nintervient quen aval de la saisine du NKR .
Depuis 2007, il est en effet presque toujours demand aux fdrations
demployeurs et de salaris de prendre position sur les valuations chiffres des
rformes : si elles nmettent pas davis ce stade, le Gouvernement estime
quelles nont pas formuler de griefs ensuite.
La seule hypothse dans laquelle le travail du NKR acquiert une
certaine publicit est celle o lestimation du cot dun projet de texte faite par les
ministres fdraux diffre significativement de celle faite par les parties
prenantes (notamment les fdrations patronales). Dans ce cas, le NKR
procde une valuation. cet gard, les reprsentants de fdrations patronales
allemandes que la mission a pu rencontrer ont indiqu quils entretenaient de
bonnes relations avec le NKR qui prend en compte les remarques et
propositions des entreprises.
Le NKR na pas de droit de veto : un ministre peut faire le choix
politique de passer outre un avis ngatif du NKR , mais dans la mesure o
lavis ngatif du NKR est publi, le ministre concern doit alors assumer
les consquences politiques et mdiatiques de son choix et justifier sa position.
La Chancellerie fdrale exige dailleurs que le ministre dont le projet a reu un
avis ngatif fasse une rponse crite au NKR .
Une fois retourn aux ministres avec lavis final du NKR , qui est
rendu dans un dlai moyen de trois semaines (et parfois sous 15 jours), le projet
dtude dimpact est finalis et transmis au Gouvernement qui, au vu de ce projet,
de lavis du NKR et, le cas chant, de la rponse du ministre concern au
NKR , fait le choix politique de mettre en uvre ou non la mesure envisage.

conformit et de fonctionnement, rsultant notamment de lacquisition et de lentretien de filtres mme de
rduire les missions.
67

Il faut toutefois noter que lactuelle Chancelire, Mme Angela Merkel, a
dcid que, sous son Gouvernement, tout projet de loi qui aurait reu un avis
ngatif du NKR ne serait pas prsent au Parlement.
Lavis du NKR nest publi que lorsque le projet de texte est
adopt par le Conseil des ministres et, sil sagit dun projet de loi, il est alors
joint au texte et ltude dimpact adresss au Parlement. Afin de faciliter la
lecture aux parlementaires et au public, ltude dimpact comme lavis du
NKR sont synthtiss de faon ne pas dpasser une deux pages.
Depuis 2010, si elles ont des doutes sur une valuation, les
commissions saisies dun projet de loi peuvent convoquer les membres du
NKR pour quils sexpriment devant elles et explicitent leur avis qui, sous
la prcdente lgislature, a toujours t suivi.
Lors de son entretien avec la mission, le chef du BRU M. Stephan
Naundorf, a soulign que les parlementaires allemands examinaient de prs les
tudes dimpact et les valuations chiffres quelles contiennent. Il a cit
lexemple rcent dun projet de loi sur la transparence du prix de lessence au sujet
duquel le ministre de lconomie avait voulu passer outre lavis ngatif du
NKR
(1)
. Ce dernier avait estim environ 95 millions deuros le cot du
projet de loi (80 millions deuros la charge des stations-service qui allaient se
voir imposer de nouvelles obligations dinformation et 15 millions deuros pour la
mise en place du dispositif de transparence lui-mme). Ces donnes chiffres
avaient t publies sur un site Internet ouvert tous. Sceptique face au bilan
cots/avantages, le Parlement a mis des rserves qui ont conduit le ministre de
lconomie renoncer son projet de loi. Daprs M. Stephan Naundorf, depuis
la cration du NKR , la ligne de conflits potentiels sest dplace et
oppose moins les partis politiques entre eux (sociaux-dmocrates et
conservateurs) que le Parlement et le Gouvernement.
Les reprsentants du NKR ont toutefois prcis que leur audition
par les commissions parlementaires tait rare : dune part, parce que, selon son
prsident, M. Johannes Ludewig, seule la moiti des projets de lois en moyenne
cre des charges administratives, et seule une partie de ceux-ci engendrent des
cots consquents, et, dautre part, parce que le fait majoritaire dissuade ces
commissions de remettre en cause les estimations fournies par le
Gouvernement quelles soutiennent en majorit.
En moyenne, prs de 350 avis sont formuls chaque anne et transmis au
Parlement. Le NKR estime que 95 % des cots dimpact des projets de texte
sont dsormais connus avant la prise de dcision.

(1) Cet avis est consultable au lien suivant :
http://www.normenkontrollrat.bund.de/Webs/NKR/Content/DE/Artikel_u_Textbausteine/stellungnahme_mtsg_
2.html?nn=826450

6
8

Le rle du NKR dans le processus allemand dadoption des projets de textes















Le NKR examine dans un dlai
moyen de trois semaines les projets
dtudes dimpact en se
concertantavec les services des
ministres et en leur suggrant des
amliorations de faon confidentielle.
Ensuite, il met un avis positif ou
ngatif.

Les ministres laborent des projets
dtudes dimpact et les soumettent au
NKR avant quelles ne soient
soumises la consultation publique
(des partenaires sociaux notamment)
et prsentes au Conseil des ministres
pour adoption
Le Conseil des ministres rend sa
dcision finale sur la mise en uvre
des normes envisages.
Les services des ministres adressent
au NKR les projets dtudes dimpact
pour examen approfondi
1
2
3
Les tudes dimpact vises par le NKR et
lavis de ce dernier sont transmis au Conseil
des ministres
Le NKR adresse ses avis
aux ministres
69

Les quatre facteurs du changement de culture normative
au Royaume-Uni et en Allemagne
1 Lvaluation indpendante des tudes dimpact par un comit compos de
reprsentants de la socit civile ;
2 Le dveloppement dune expertise technique pousse au sein dun ple de
contrexpertise ;
3 La dfinition dune mthodologie claire et partage pour lvaluation de limpact ;
4 Un pilotage gouvernemental resserr et fond sur une importante coordination
interministrielle.
Mthodologie de lvaluation de limpact et, depuis la nomination auprs
du Premier ministre dun secrtaire dtat charg de la simplification : notre pays
dispose dj de deux des quatre facteurs du changement de culture normative
constat au Royaume-Uni et en Allemagne. Il ne lui reste plus qu se doter dun
mcanisme dvaluation indpendante des tudes dimpact par un conseil
compos de reprsentants de la socit civile appuys par un ple de
contrexpertise technique.
C. PISTES POUR UN NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL
DLABORATION DES TUDES DIMPACT MIEUX MME DE
GARANTIR LEUR QUALIT.
Suivant les modles britannique et allemand, ainsi que les
recommandations de bon nombre des personnes quelle a entendues, la mission
nentend pas remettre en cause le principe selon lequel llaboration des
tudes dimpact doit tre confie aux ministres porteurs des projets de textes
lgislatifs ou rglementaires. Comme la indiqu devant la mission M. Rmi
Bouchez, ancien commissaire la simplification, lvaluation ex ante de limpact
des normes relve dune dmarche, dun questionnement qui doit accompagner
le processus du dbut en se demandant si la rdaction du texte est opportune
jusqu la fin ; elle est intimement lie au processus de concertation et de
consultation pralable , or seul le ministre porteur du texte peut conduire les
processus en parallle et les faire interagir .
En revanche, comme la fait remarquer M. Rmi Bouchez, il est vrai
quil peut manquer, notamment pour les textes fort enjeu, un mcanisme de
validation extrieure. Le Secrtariat gnral du Gouvernement et le Conseil
dtat exercent un contrle, mais ils nont pas la capacit de procder une
contrexpertise : il sagit surtout pour eux de sassurer que toutes les rubriques de
ltude dimpact ont t renseignes .
Cest la raison pour laquelle, dans un souci de transparence de la
dcision publique, la mission prconise la cration dune autorit
administrative indpendante qui serait charge de contrexpertiser les tudes
dimpact assortissant tout texte lgislatif ou rglementaire, quil concerne ou
non les entreprises.
70

Le vice-prsident du Conseil dtat, M. Jean-Marc Sauv, a estim, lors de
son audition, qu en amont de la dlibration du Conseil dtat, la prsence
dune capacit dexpertise en ce domaine, par exemple auprs du secrtariat
gnral du Gouvernement, serait nanmoins trs utile : elle pourrait associer des
personnes issues du secteur public, de la socit civile et du secteur priv ; la
dlibration du Conseil dtat sen trouverait enrichie . M. Jean-Marc Sauv a
cependant mis des rticences quant lide de crer une nouvelle autorit ddie
cette mission.
Toutefois, convaincue de lintrt quil y aurait associer lInstitut
national de la statistique et des tudes conomiques (INSEE) ce ple de
contrexpertise, sur le modle allemand, la mission a convenu avec le directeur
gnral de lINSEE, M. Jean-Luc Tavernier, que lindpendance de ce ple de
contre-valuation tait une condition de la participation des experts de lINSEE
ses travaux et que cette indpendance devait tre inscrite dans la loi.
En effet, comme la rappel M. Jean-Luc Tavernier lors de son audition,
lINSEE est une administration centrale comme une autre : elle nest pas
indpendante en droit bien quelle le soit en pratique , de sorte que, pour
associer ses experts un organisme charg de lvaluation de la qualit des tudes
dimpact produites par les ministres, il faudrait concevoir un systme de
gouvernance qui lui garantisse une indpendance relative , de la mme faon
quen Allemagne, Destatis travaille sous le contrle dune autorit
administrative, le NKR, dont lindpendance par rapport aux pouvoirs lgislatif et
excutif est garantie par la loi. Suivant cet exemple, lindpendance de
ladministration franaise charge de cette mission pourrait procder de
lindpendance de lautorit administrative sous lautorit de laquelle elle
agirait .
Cest la raison pour laquelle la mission prconise de confrer un
ancrage lgislatif, voire organique, une autorit indpendante qui,
compose de reprsentants de la socit civile, serait charge dvaluer la
qualit des tudes dimpact en sappuyant sur des experts issus des secteurs
priv et public, notamment des universits, de lINSEE, des administrations
conomiques, des corps dinspection et des contrles gnraux.
Sur les modles britannique et allemand, la contrexpertise mene par
lautorit indpendante sera consigne dans un avis qui sera rendu public
lors de la prsentation en conseil des ministres des projets de loi ou de dcret
et qui accordera une importance toute particulire lvolution estime des
charges administratives rsultant de la mesure envisage
(1)
.
La mission nentendant pas faire chapper ses propositions lexigence
dvaluation dont elle loue les vertus, elle propose de soumettre ce dispositif de
contre-valuation et de validation des tudes dimpact une valuation, au
terme dun dlai de deux ans compter de sa mise en uvre.

(1) Voir le schma p. 73.
71

Proposition n 2 Contrexpertiser les tudes dimpact
Confier lvaluation de la qualit des tudes dimpact un organisme
indpendant :
compos de reprsentants de la socit civile ;
charg, en sappuyant sur des experts issus des secteurs priv et public,
notamment des universits, de lINSEE, des administrations conomiques, des
corps dinspection et des contrles gnraux, de rendre un avis public prenant
notamment en compte lvolution estime des charges administratives rsultant de
la mesure envisage ;
lavis sur les tudes dimpact assortissant les projets de loi tant rendu public
lors de la prsentation de ces derniers en conseil des ministres ;
& prvoir une valuation de ce dispositif de validation des tudes dimpact dans
un dlai de deux ans compter de sa mise en uvre.
Votre rapporteur souligne que, comme lont montr les exemples belge et
allemand, la condition de lobjectivit du regard qui est attendue de lorganisme
de contrexpertise rside dans une indpendance statutaire garantie par la loi.
1. Confrer lautorit de contrexpertise un ancrage organique et
lgislatif, sur les modles belge et allemand
Lors du dplacement de la mission Bruxelles, le 16 janvier 2014,
M. Erwin Depue, directeur gnral de lAgence pour la simplification
administrative (ASA), a soulign que lune des principales forces de cette agence
consistait dans son ancrage lgislatif, qui lui reconnat un droit de proposer des
modifications lgislatives et rglementaires et qui lui assure une certaine stabilit
dans le temps.
LAgence belge pour la simplification administrative a en effet t cre
par une loi-programme pour la promotion de lentreprise indpendante du
10 fvrier 1998 qui la rattache au Premier ministre pour lui permettre davoir
une comptence interministrielle.
Cette loi-programme qui fixe les missions et les pouvoirs de lASA (article
41) a t complte par un arrt royal du 23 dcembre 1998 qui dfinit la
composition de son comit dorientation (16 membres), son fonctionnement ainsi
que la composition de son secrtariat (14 fonctionnaires). Cet arrt royal prcise
explicitement que les fonctionnaires du secrtariat de lASA exercent leurs
missions en toute indpendance par rapport leur dpartement ou service
dorigine.
De la mme faon, en Allemagne, la loi du 14 aot 2006 qui a cr le
conseil national de contrle des normes ( NKR ) prvoit ds le premier alina de
son article 1
er
que ce conseil travaille en toute indpendance. Cette loi dfinit par
(1) Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-prsiden
t du Conseil dtat, le 22 mai 2014. Voi r le compte
-rendu
en annexe n 16. (2) Audition de M. Didier Migaud, Premier prsiden
t de la Cour des comptes, le 30 avril 2014. Voir le
compte-rendu en annexe n 16.
73

a t confie conjointement MM. Guillaume Poitrinal et Thierry Mandon, auquel M.
Laurent Grandguillaume, dput, a dsormais succd.
Compos dlus, dexperts et de personnalits indpendantes issues des entreprises et des
administrations, tous dsigns par arrt du Premier ministre
(1)
, ce conseil est charg de
proposer au Gouvernement les orientations stratgiques de la politique de simplification
lgard des entreprises, et notamment :
dassurer le dialogue avec le monde conomique et de contribuer la participation des
entreprises la conception et la mise en uvre des mesures de simplification ;
de proposer au Gouvernement des axes prioritaires de simplification et de le conseiller sur
toute solution innovante ou mesure nouvelle de nature lgislative, rglementaire ou
administrative qui lui paratrait devoir tre retenue ;
de suivre les ralisations du programme de simplification pour les entreprises et
lvaluation de ses rsultats ;
de contribuer faire connatre les rsultats obtenus auprs des entreprises, des
organisations professionnelles et du grand public
(2)
.
Sappuyant sur les services du Premier ministre, ce conseil a mis en place une mthode
innovante centrant la conception et la mise en uvre des mesures de simplification sur les
besoins des entreprises identifis non seulement par les administrations mais aussi et surtout
par les acteurs conomiques eux-mmes.
Pour construire les mesures de simplification avec les entrepreneurs, un site participatif a t
cr : faire-simple.gouv.fr
(3)
. Simple dutilisation, ce site permet en trois clics de
dposer des propositions de simplification destines enrichir les programmes engags par
le Gouvernement ou den soutenir dautres. Des campagnes de consultation sont
rgulirement organises.
Paralllement, des groupes de travail ont t constitus avec les parties prenantes
(entreprises, lus, organisations professionnelles et consulaires, experts, administrations
centrales et dconcentres) pour expertiser les propositions formules sur le site faire-
simple.gouv.fr ainsi que les recommandations faites par les entreprises.
Au bout de trois mois de travail dans le cadre dateliers collaboratifs associant entreprises et
administrations et structurs autour des moments cls de la vie dune entreprise, le Conseil
de la simplification pour les entreprises a publi, le 14 avril dernier, une premire srie de 50
propositions, valides par le Prsident de la Rpublique, applicables soit immdiatement soit,
pour la plupart, au 31 dcembre 2014
(4)
et reprises, pour la quasi-totalit dentre elles qui ont
une nature lgislative, dans le projet de loi relatif la simplification de la vie des entreprises,
adopt en premire lecture par lAssemble nationale le 22 juillet dernier.
Aprs rflexion, la mission prconise de confier la contrexpertise des
tudes dimpact et de leur mthodologie une autorit administrative

(1) Voir les arrts du Premier ministre des 20 janvier et 28 fvrier 2014 portant nominations au conseil de la
simplification pour les entreprises.
(2) Dcret n 2014-11 du 8 janvier 2014 instituant le conseil de la simplification pour les entreprises,
article 2.
(3) Ce site est consultable au lien suivant : http://www.faire-simple.gouv.fr/.
(4) Le dossier des 50 mesures de simplification prsentes le 14 avril 2014 est consultable sur le site du
Conseil de la simplification pour les entreprises ( http://www.simplifier-entreprise.fr/ ) au lien suivant :
http://www.simplifier-entreprise.fr/wp-content/uploads/2014/04/DP_50-mesures-de-simplification-pour-les-
entreprises.pdf
74

indpendante qui serait charge de se concentrer sur la rationalisation du flux
normatif, et dont les travaux dvaluation, vocation gnrale, sarticuleraient
avec lexpertise sectorielle du conseil de la simplification pour les entreprises et
du conseil national dvaluation des normes applicables aux collectivits
territoriales.
La cration dune autorit indpendante spcifiquement ddie la
contre-valuation des tudes dimpact et au traitement du flux normatif est, du
reste, la solution retenue par les cinq pays europens qui se sont dots
dorganismes consultatifs pour contrler la qualit des tudes dimpact.
La cration de cette autorit indpendante ne complexifierait pas notre
dispositif institutionnel ds lors quaura t clairement tabli un partage des tches
entre elle et les organismes existants.
Quoique devant bien sr tre dote des ressources ncessaires en termes de
personnel et de moyens techniques et financiers de contrexpertise, cette autorit
administrative indpendante ne constituera pas pour autant une structure lourde,
car, conue sur le modle britannique du RPC et sur le modle allemand du
NKR , elle ne comptera quune dizaine de reprsentants de la socit civile
qui, comme en Allemagne, pourront tre des bnvoles , pauls par une
quinzaine dexperts. Ceux de ces experts qui appartiennent au secteur public
(statisticiens de lINSEE, universitaires, membres des administrations
conomiques, des corps dinspection et des contrles gnraux) pourront tre
affects auprs de lautorit administrative indpendante dans le cadre de
mobilits qui impliqueront pour ltat un redploiement de ses capacits
dexpertise aujourdhui parpilles sans cot supplmentaire.
Conue pour tre une structure lgre, cette autorit administrative
indpendante pourra tre ractive et rendre ses avis rapidement, sous 7 21 jours,
sur le modle de du RPC britannique et du NKR allemand.

7
5

Le rle de la future autorit de contrexpertise dans le processus dadoption des projets de textes
















Lautorit de contrexpertise
examine sous 7 21 jours
les tudes dimpact et leur
attribue une couleur :
- rouge : non-conforme aux
exigences mthodologiques
- orange: partiellement conforme
aux exigences mthodologiques
- vert : totalement conforme aux
exigences mthodologiques


Les ministres laborent des projets
dtudes dimpact et les soumettent
lautorit de contrexpertise avant quelles ne
soient prsentes au Conseil des ministres
pour adoption
Le Conseil des ministres rend sa
dcision finale sur la mise en uvre
des projets de loi ou de dcret
Les services des ministres adressent
lautorit de la simplification les projets
dtudes dimpact pour une contrexpertise
1
2
Lautorit de la simplification
adresse ses avis aux ministres
Les tudes dimpact vises par lautorit
de la simplification et lavis de cette
dernire sont transmis au Conseil des
ministres
3
Lassemble parlementaire vote sur la proposition
de loi ou lamendement substantiel
Lautorit de contrexpertise
value ltude dimpact sur la
proposition de loi ou
lamendement substantiel
transmis
Lautorit de contrexpertise adresse
son avis lassemble concerne
linitiative
de son
Prsident,
lassemble
parlementaire
saisit lautorit
administrative
indpendante
pour la
contrexpertise
dune tude
dimpact sur
une
proposition de
loi ou sur un
amendement
qualifi de
substantiel
par la
commission
comptente au
fond (vote la
majorit
simple)
77

II. RENDRE LVALUATION EX ANTE DE LA NORME PLUS SYSTMATIQUE
Si, comme cela a t rappel plus haut, de nombreux textes lgislatifs et
rglementaires sont dsormais soumis la ralisation dune tude dimpact
pralable, il nen demeure pas moins quune partie non ngligeable des textes que
nous votons ou ratifions en est encore dispense. Cest notamment le cas des
propositions de loi ainsi que des ordonnances qui ne concernent ni les entreprises
ni les collectivits territoriales.
A. LE CARACTRE FACULTATIF DES TUDES DIMPACT POUR LES
PROPOSITIONS DE LOI ET POUR LES ORDONNANCES.
Larticle 39, alina 3, de la Constitution ne soumet aux conditions fixes
par la loi organique du 15 avril 2009 relative aux tudes dimpact que la
prsentation des projets de loi. Aussi bien la Constitution que la loi organique du
15 avril 2009 exemptent les propositions de loi de toute tude dimpact pralable.
Par ailleurs, si larticle 11 de la loi organique du 15 avril 2009 impose une
tude dimpact allge pour les projets de loi dhabilitation prendre des mesures
lgislatives par voie dordonnances, les ordonnances elles-mmes, dans la mesure
o elles revtent jusqu leur ratification un caractre rglementaire, sont
dispenses de toute tude dimpact pralable, sauf si elles concernent les
entreprises ou les collectivits territoriales. Dans cette hypothse, elles relvent en
effet des projets dactes rglementaires pour lesquels la circulaire du Premier
ministre du 17 fvrier 2011 exige la production dune fiche dimpact.
1. La ralisation dune tude dimpact pour les propositions de loi nest
pas une obligation
Si, dans le silence de larticle 39 de la Constitution et de la loi organique
du 15 avril 2009, la ralisation dune tude dimpact pour les propositions de loi
nest quune facult, votre rapporteur rappelle que, depuis la rvision
constitutionnelle du 23 juillet 2008, les propositions de loi peuvent tre soumises
pour avis au Conseil dtat. Or cette consultation parat de nature enrichir
lvaluation ex ante de limpact des propositions de loi, sans toutefois se substituer
une tude dimpact en bonne et due forme.
a. Les propositions de loi nont pas tre assorties dtudes dimpact
mais peuvent tre soumises, pour avis, au Conseil dtat.
Le dernier alina de larticle 39 de la Constitution dispose que le
prsident dune assemble peut soumettre pour avis au Conseil dtat, avant son
examen en commission, une proposition de loi dpose par lun des membres de
cette assemble, sauf si ce dernier sy oppose .
78

Comme la rappel lors de son audition le vice-prsident du Conseil
dtat, M. Jean-Marc Sauv, cette facult de saisine du Conseil dtat nest pas
totalement nouvelle : sous la III
e
Rpublique, le Parlement pouvait saisir le
Conseil dtat de demandes davis sur les textes dorigine parlementaire ; mais il
ne la fait quune seule fois en soixante-cinq ans .
Restaure en 2008, cette facult de saisine du Conseil dtat pour avis fait
depuis lors lobjet dune utilisation croissante puisque :
le prsident de lAssemble nationale y a recouru pour 11 propositions
de loi dont 9 ont t examines par notre Assemble (7 sous la prcdente
lgislature et 2 sous lactuelle lgislature) ;
le Prsident du Snat en a fait usage pour 6 propositions de loi dont une
seule a t examine par la Haute assemble.
De lavis de M. Jean-Marc Sauv, cest peu au regard de linitiative
parlementaire, mais significatif au regard des sujets concerns ; aussi
considrons-nous ce dbut comme intressant. On pourrait dvelopper cette
consultation, sans doute, mais le constituant a fait preuve de sagesse en la
soumettant un accord entre le prsident de lassemble parlementaire concerne
et lauteur de la proposition de loi .
En application du dernier alina de larticle 39 de la Constitution, la
transmission dune proposition de loi au Conseil dtat requiert en effet laccord
de son auteur. Au sein de notre Assemble, la pratique, depuis la prcdente
lgislature, a t de rserver cette transmission aux propositions de loi dont le
contenu est stabilis et qui ont vocation tre inscrites lordre du jour, dans
un dlai qui ne peut tre infrieur deux mois, de faon laisser au Conseil dtat
un temps dexamen raisonnable.
Seuls lauteur de la proposition de loi et le prsident de lassemble
concerne sont destinataires de lavis du Conseil dtat, auquel le premier peut
accorder la publicit quil souhaite. Toutefois, comme la expliqu devant la
mission notre collgue Jean-Luc Warsmann, ancien prsident de la commission
des Lois et auteur de quatre lois de simplification du droit, dont deux avaient t
transmises pour avis au Conseil dtat, lusage au sein de notre Assemble veut
que lauteur de la proposition de loi publie les extraits de lavis du Conseil dtat
sur les seules dispositions de son texte quil entend maintenir ; libre lui de ne
pas publier les extraits de cet avis sur les dispositions dont il propose lui-mme la
suppression.
Ce dernier a dailleurs soulign lintrt de cette procdure de consultation
du Conseil dtat sur les propositions de loi, dclarant nen penser que du
bien . Selon lui, elle constitue un grand progrs , dans la mesure o elle a
permis de mettre galit le Parlement et le Gouvernement et a offert aux
parlementaires la possibilit de sadresser aux conseillers dtat pour plaider
leur cause , pour, le cas chant, faire voluer leur avis.
79

De son ct, la Haute juridiction a expliqu que les modalits pratiques
dexamen de ces propositions de loi tmoignent, dans un cadre dsormais bien
tabli, de la qualit des relations entre les deux assembles parlementaires et le
Conseil dtat
(1)
.
b. Un exemple de proposition de loi adopte la suite dune valuation.
Tout en soulignant que la saisine du Conseil dtat pour avis sur des
propositions de loi appeles tre adoptes et promulgues contribue
indniablement lamlioration de la qualit de ces textes, dans la mesure o elle
favorise une large confrontation de points de vue et dexpertises sur des subtilits
rdactionnelles qui sont dune grande technicit et qui peuvent avoir une
importance considrable, votre rapporteur remarque que cette saisine nest
nullement exclusive dautres bonnes pratiques en matire dvaluation pralable.
cet gard, votre rapporteur tient citer lexemple de la proposition de
loi de MM. Christian Eckert, Bruno Le Roux et plusieurs de leurs collgues
relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats dassurance-vie en
dshrence, devenue la loi n 2014-617 du 13 juin 2014.
Cette loi a t le fruit dun travail de rflexion, particulirement
approfondi, et long de plus dun an, auquel ont particip la Cour des comptes, le
Conseil dtat et les services administratifs en charge de ces questions et auquel
les organismes reprsentatifs des diffrentes parties prenantes ont galement
apport une contribution essentielle.
UN EXEMPLE DE BONNES PRATIQUES EN MATIRE
DVALUATION EX ANTE DE LIMPACT DES PROPOSITIONS DE LOI :
LA LOI N 2014-617 DU 13 JUIN 2014 RELATIVE AUX COMPTES BANCAIRES
INACTIFS ET AUX CONTRATS DASSURANCE-VIE EN DSHRENCE
(extrait du rapport n 1765 de M. Christian Eckert, rapporteur gnral de la commission des
Finances, sur la proposition de loi n 1546 relative aux comptes bancaires inactifs et aux
contrats dassurance-vie en dshrence, pp. 17-18)
En dcembre 2012, la commission des Finances a demand la Cour des comptes,
sur le fondement du 2 de larticle 58 de la loi organique relative aux lois de finances, une
enqute sur la question des avoirs en dshrence.
Le 17 juillet 2013, la Cour des comptes a prsent les conclusions de ce travail
devant la commission des Finances en prsence des reprsentants de la Fdration franaise
des socits dassurance (FFSA) et de la Fdration bancaire franaise (FBF). Son rapport,
qui dmontre notamment la ncessit de modifier la loi pour assurer la protection des
pargnants, a t publi en annexe au rapport dinformation n 1292 prsent par le
rapporteur gnral M. Christian Eckert, le 19 juillet 2013 au nom de la commission des
Finances.
Le rapporteur gnral a ensuite engag sans dlai une consultation des diverses
parties prenantes sur la base dune premire version de la proposition de loi, envoye

(1) Conseil dtat, Rapport public 2012, p. 133.
80

lensemble des services et organismes mentionns en annexe du prsent rapport, lesquels ont
pu prsenter leurs observations par crit au dbut du mois de septembre 2013.
Sur la base de cette consultation et en lien troit avec la Direction gnrale du Trsor,
le rapporteur gnral a dpos la prsente proposition de loi, co-signe par M. Bruno
Le Roux et par lensemble des membres du groupe socialiste, rpublicain et citoyen, sur le
bureau de lAssemble nationale le 13 novembre 2013.
La proposition de loi tend instaurer un rgime juridique entirement nouveau
applicable aux comptes bancaires inactifs et complter en profondeur le rgime existant
applicable aux contrats dassurance-vie en dshrence. Le dispositif nest pas sans incidence
sur des droits et liberts constitutionnellement protgs, en particulier la libert contractuelle,
la libert dentreprendre et le droit de proprit.
Cest pourquoi le besoin dune expertise juridique complmentaire sest fait jour,
conduisant le rapporteur gnral auteur de la proposition de loi demander au Prsident de
lAssemble nationale, M. Claude Bartolone, de bien vouloir saisir le Conseil dtat sur le
fondement du dernier alina de larticle 39 de la Constitution.
Le Conseil dtat, runi en section des finances le 14 janvier 2014, puis en assemble
gnrale le 23 janvier 2014, na relev aucune disposition contraire la Constitution et a
suggr des amliorations de nature assurer le caractre oprationnel du dispositif et en
parfaire la rdaction.
Le travail dlaboration de la norme pralablement lengagement de lexamen
parlementaire du texte aura ainsi dur globalement plus dun an et aura impliqu lensemble
des institutions, services administratifs et organismes professionnels susceptibles dapporter
leur pierre la conception de ce nouveau cadre lgislatif.
Cet exemple illustre la faisabilit dune valuation ex ante de limpact
dune proposition de loi, pour peu que lon sen donne le temps. De telles
valuations devraient aussi simposer pour les ordonnances, dont la majorit est
exonre de toute obligation dtude dimpact.
2. La ralisation dune tude dimpact est galement une facult pour la
majorit des ordonnances.
Alors que le Parlement sen remet frquemment au Gouvernement pour
ladoption de mesures lgislatives par voie dordonnances, aucune obligation nest
faite lexcutif dvaluer ex ante limpact des ordonnances quil soumet la
ratification des assembles, ds lors que celles-ci nentrent pas dans le champ
dapplication de la circulaire du Premier ministre du 17 fvrier 2011 relative la
simplification des normes concernant les entreprises et les collectivits
territoriales.
a. Si les projets de loi dhabilitation prendre des mesures lgislatives
par ordonnance doivent tre assortis dune tude dimpact au contenu
allg...
Larticle 11 de la loi organique du 15 avril 2009 dispense les tudes
dimpact assortissant les projets de loi dhabilitation dune partie des rubriques
81

devant tre renseignes dans le cas o elles accompagnent des projets de loi
ordinaire.
En effet, ce texte prvoit que ces tudes dimpact peuvent avoir un
contenu limit aux documents viss aux deuxime septime alinas et
lavant-dernier alina de larticle 8 de la mme loi organique, cest--dire :
ltude doptions ;
la description de limpact de la rforme sur lordre juridique interne et
de son articulation avec le droit europen ;
ltat dapplication du droit sur le territoire national dans les domaines
concerns ;
aux conditions dapplication des dispositions envisages dans les
collectivits doutre-mer, en Nouvelle-Caldonie et dans les Terres australes et
antarctiques franaises, avec, le cas chant, la justification des adaptations
proposes et de labsence dapplication des dispositions certaines de ces
collectivits ;
le cas chant, aux suites donnes par le Gouvernement lavis du
Conseil conomique, social et environnemental.
Sil est vrai que les projets de loi dhabilitation donnent bien lieu
llaboration dtudes dimpact, force est de constater que leur contenu est trs
allg, ce qui apparat dautant plus dlicat que les ordonnances elles-mmes sont
dispenses de toute valuation pralable lorsquelles ne concernent ni les
entreprises ni les collectivits territoriales.
b. les ordonnances elles-mmes ne sont soumises aucune obligation
dvaluation de leur impact lorsquelles ne concernent ni les
entreprises ni les collectivits territoriales.
La mission a t particulirement sensible aux remarques de
M. Bernard Pcheur, prsident de la section de ladministration du Conseil dtat,
qui a mis en exergue lexistence dun trou noir dans le dispositif dvaluation
ex ante de limpact des normes en vigueur depuis 2008 : sauf concerner les
entreprises et les collectivits territoriales et tre alors assorties de fiches
dimpact, les ordonnances sont aujourdhui dispenses de toute tude dimpact.
Comme la not M. Bernard Pcheur, cest l un angle mort qui mriterait
dtre couvert
(1)
.
Dans la mesure o ltude dimpact jointe au projet de loi dhabilitation
na pas comporter de bilan cots/avantages, ni dvaluation des incidences sur
lemploi public, ni de listes des textes dapplication, et dans la mesure o aucune

(1) Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident du Conseil dtat, le 22 mai 2014. Voir le compte-rendu
en annexe n 16.
82

tude dimpact nest obligatoire pour le projet de loi de ratification, moins quil
ne comporte des dispositions nouvelles, allant au-del de la rectification derreurs
matrielles dans le texte de lordonnance ou dajustements de cohrence juridique,
cest tout le processus dlaboration de nombreuses normes rsultant
dordonnances qui est aujourdhui exonr de toute obligation dvaluation
pralable.
Convaincue, comme M. Nicolas Molfessis, qu il ny a pas de raison que
la procdure [dtude dimpact] ne soit pas similaire quelle que soit lorigine de
la disposition lgislative
(1)
, la mission propose donc dtendre aux propositions
de loi et aux ordonnances lobligation dtude dimpact aujourdhui circonscrite
aux projets de loi et certains projets dactes rglementaires.
B. TENDRE AUX PROPOSITIONS DE LOI ET AUX ORDONNANCES
LOBLIGATION DVALUATION DE LIMPACT AUJOURDHUI
CANTONNE AUX PROJETS DE LOI ET CERTAINS PROJETS
DACTES RGLEMENTAIRES.
Il est apparu, au gr des travaux de la mission, que le constat tait
largement partag, selon lequel labsence dtude dimpact sur les propositions de
loi constituait une lacune majeure. Aussi bien le secrtaire gnral du
Gouvernement, M. Serge Lasvignes, que le Premier prsident de la Cour des
comptes, M. Didier Migaud, et que le vice-prsident du Conseil dtat,
M. Jean-Marc Sauv, en ont convenu.
La mission propose donc de rendre obligatoire pour les propositions
de loi la ralisation dune tude dimpact.
1. Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour les
propositions de loi
Rappelant que lobligation de produire des tudes dimpact ne simpose
pas, en ltat actuel du droit constitutionnel, aux propositions de loi , et
qu lvidence, labsence dtude dimpact sur les propositions de loi est une
lacune , M. Jean-Marc Sauv a fait valoir auprs de la mission que lavis du
Conseil dtat, lorsquil est saisi dun texte de cette nature en qualit de
conseiller du Parlement, serait dautant plus clair quil disposerait
dvaluations pralables .
Il serait donc utile non seulement aux parlementaires, mais aussi au
Conseil dtat lui-mme, lorsquil est sollicit pour mettre un avis, que les
propositions de loi soient assorties dtudes dimpact dont on comprend des
propos de M. Jean-Marc Sauv quelles auraient vocation tre complmentaires
de lavis de la Haute juridiction.

(1) Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas, membre
du Club des juristes, le 10 avril 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
83

Le vice-prsident du Conseil dtat a prcis quau vu de ses ressources,
le Conseil dtat ntait pas en mesure de raliser lui-mme une tude dimpact
sur une proposition de loi tude dont, au demeurant, la ralisation incombe en
principe lauteur du texte.
De son ct, tout en convenant de la ncessit de soumettre les
propositions de loi des tudes dimpact pralables obligatoires, le Premier
prsident de la Cour des comptes, M. Didier Migaud, a convenu de ce quau
regard de ses moyens, il serait plus difficile au Parlement de les produire quau
Gouvernement
(1)
.
Il est vrai qu moyens humains constants, la production dtudes dimpact
sur les propositions de loi serait impossible pour les assembles, comme la
rappel notre collgue David Assouline, prsident de la commission snatoriale
pour le contrle de lapplication des lois
(2)
.
Afin de pallier linsuffisance des moyens du Parlement, le secrtaire
gnral du Gouvernement, M.Serge Lasvignes, lui aussi favorable la cration
dune obligation dvaluation pralable de limpact des propositions de loi les plus
complexes, a suggr que dans le cadre dun conventionnement avec les
administrations de lexcutif, le Parlement dispose dun droit daccs lexpertise
de lexcutif, avec des garanties suffisantes, notamment lorsquil sagit dune
proposition de loi de lopposition
(3)
.
Cest aussi la suggestion de M. Jean-Marc Sauv qui a indiqu qu une
fois rappel le principe de sparation des pouvoirs, donc des services du
Parlement et du Gouvernement, il nest pas interdit denvisager une coopration
qui permettrait au Parlement de solliciter les moyens dexpertise de
lexcutif
(4)
.
La mission estime quil faut explorer la piste dune coopration au sein
dun ple dexpertise constitu dans le cadre dun conventionnement entre
lexcutif et les deux assembles, comme celle dun important renforcement des
moyens du Parlement.
Lvaluation de limpact dune proposition de loi ainsi ralise pourrait
tre soumise, avec laccord de son auteur et la demande du prsident de
lassemble concerne, lexamen de lautorit indpendante de contrexpertise.

(1) Audition de M. Didier Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes, le 30 avril 2014. Voir le
compte-rendu en annexe n 16.
(2) Audition de M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication
de lois, le 5 juin 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(3) Audition de M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement, et de M. Thierry-Xavier Girardot,
directeur, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, le 19 fvrier 2014. Voir le compte-rendu en
annexe n 16.
(4) Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident du Conseil dtat, le 22 mai 2014. Voir le compte-rendu
en annexe n 16.
84

Au-del des modalits pratiques de la ralisation des tudes dimpact qui
pourront tre prcises, la mission approuve le principe mme de la cration dune
obligation de produire des tudes dimpact sur des propositions de loi, compte
tenu de la part croissante de linitiative parlementaire dans la production
lgislative.
Votre rapporteur rappelle en effet que :
sous la XI
e
lgislature, 144 des 497 textes adopts par lAssemble
nationale taient des propositions de loi (soit prs de 29 % des textes adopts) ;
sous la XII
e
lgislature, ce pourcentage a baiss 12,7 % (60 des 471
textes adopts par lAssemble nationale ayant t des propositions de loi) ;
sous la XIII
e
lgislature, ce pourcentage a connu une hausse, puisque
17,7 % (soit 90) des 507 textes adopts par lAssemble nationale taient des
propositions de loi ;
sous la XIV
e
lgislature (jusquau 31 mai 2014), ce pourcentage a connu
85

contenu obligatoire de ltude dimpact assortissant un projet de loi dhabilitation
pourrait tre moins allg quil ne lest aujourdhui.
Surtout, la mission considre quune tude dimpact exhaustive devrait
tre impose au stade du projet dordonnance, quil concerne ou non les
entreprises et les collectivits territoriales.
cet effet, sil napparat pas ncessaire de modifier larticle 38 de la
Constitution, la mission prconise en revanche de complter la loi organique du 15
avril 2009 relative lapplication des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, et
notamment son article 11, de faon subordonner la dispense dtude dimpact
dont bnficient, dans le silence actuel du texte, les projets de loi de ratification
des ordonnances, la condition que des tudes dimpact compltes aient t
produites lors de lexamen par le Conseil dtat des projets dordonnances
(1)
.
Proposition n 4 Soumettre les ordonnances une tude dimpact
Exiger que les projets de loi dhabilitation soient assortis dune tude dimpact
plus complte (et non allge comme cest le cas aujourdhui) ;
Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour les ordonnances ;
Subordonner en consquence la dispense dtude dimpact pour les projets de loi
de ratification des ordonnances la condition quune tude dimpact ait t
produite loccasion de lexamen par le Conseil dtat du projet dordonnance.
En cohrence avec cette proposition qui appelle confrer un caractre
gnral et obligatoire lvaluation ex ante de limpact des projets dordonnances,
votre rapporteur salue linitiative prise par le Gouvernement ddicter des
ordonnances qui, dune certaine faon, organisent une tude dimpact grandeur
nature , tout en tant limite dans le temps et dans lespace, en mettant en place
des exprimentations dont elles ont par ailleurs consolid les effets juridiques.
C. AMLIORER LVALUATION EX ANTE DE LIMPACT EN
DVELOPPANT LE RECOURS LEXPRIMENTATION.
Larticle 37-1 de la Constitution dispose que la loi et le rglement
peuvent comporter, pour un objet et une dure limits, des dispositions
caractre exprimental .
Le recours lexprimentation permet dvaluer la qualit oprationnelle
dune lgislation dans un cadre spatial et temporel circonscrit, avant den
envisager la prennisation et lextension lensemble du territoire. Par exemple, la
loi n 2011-939 du 10 aot 2011 sur la participation des citoyens au

(1) En ce sens aussi : Mme Maryvonne de Saint Pulgent, prsidente de la section du rapport et des tudes du
Conseil dtat. Voir le compte-rendu en annexe n 16 de laudition de M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident
du Conseil dtat, le 22 mai 2014.
88

DEUXIME PARTIE : MIEUX LABORER LA NORME AU COURS DE
LA PROCDURE LGISLATIVE
Lamlioration de la qualit de la loi par loptimisation de lvaluation de
son impact ne sarrte pas aux portes du Parlement : lanalyse de limpact des
normes doit accompagner tout leur processus dadoption, ce qui appelle des
amnagements la procdure lgislative actuelle.
I. DVELOPPER LVALUATION DE LIMPACT AU COURS DE LA
PROCDURE LGISLATIVE
En menant ses travaux, la mission a acquis la conviction que ltude
dimpact devait tre au cur des dbats parlementaires. Lorganisation
systmatique en commission dun change nourri et tay sur la qualit de ltude
dimpact gagnerait ce que les parlementaires disposent, pour ce faire, de la partie
de lavis du Conseil dtat portant sur les tudes dimpact qui sont aujourdhui
jointes aux projets de loi, ainsi que sur celles qui, conformment aux
prconisations de la mission, seraient jointes aux propositions de loi dans
lhypothse o les sections administratives de la Haute juridiction seraient saisies
de ces dernires.
Les parlementaires ne devant pas se dispenser dvaluer limpact de leurs
propres initiatives, lobligation dune valuation pralable devra tre tendue aux
amendements substantiels qui affectent lquilibre dun projet ou dune
proposition de loi.
A. EN AMONT DES DBATS PARLEMENTAIRES, RENDRE PUBLIQUE LA
PARTIE DE LAVIS DU CONSEIL DTAT SUR LES TUDES DIMPACT
ASSORTISSANT LES TEXTES DE LOI.
Du point de vue la mission, les tudes dimpact feront lobjet dun dbat
dautant plus riche et fructueux que le Parlement disposera de la partie de lavis du
Conseil dtat sur les projets de loi qui leur est consacre.
Or, en application de larticle 6, I, 1 de la loi n 78-753 du 17 juillet 1978
portant diverses mesures damlioration des relations entre ladministration et le
public et diverses dispositions dordre administratif, social et fiscal, les avis du
Conseil dtat ne sont pas communicables . Par ailleurs, des dispositions
lgislatives et rglementaires du code de justice administrative suggrent
implicitement que lavis du Conseil dtat sur les projets (et propositions) de loi
est confidentiel
(1)
.

(1) Larticle L. 112-6 du code de justice administrative dispose que les avis du Conseil dtat sur les projets et
propositions de lois du pays de la Nouvelle-Caldonie sont transmis au prsident du gouvernement, au
prsident du congrs, au haut-commissaire et au Conseil constitutionnel . Et larticle R. 123-4 du mme
code prcise que les avis du Conseil dtat sur les projets et propositions de lois du pays sont adresss aux
autorits mentionnes au dernier alina de larticle 100 de la loi organique [n 99-209 du 19 mars 1999
89

Sensible la fois aux arguments des nombreuses personnes entendues qui
ont suggr de rendre publique lintgralit de lavis du Conseil dtat sur les
projets et propositions de loi et aux rserves quont mises plusieurs autres
personnes face aux consquences quune telle mesure pourrait avoir sur la teneur
de cet avis ainsi que sur les relations entre le Gouvernement et linstitution
charge de le conseiller, la mission a choisi de privilgier une voie intermdiaire
en prconisant de ne rendre publique que la partie de lavis du Conseil dtat
relative la qualit de ltude dimpact qui lui est soumise.
1. Une confidentialit presquunanimement critique
Les critiques relatives la confidentialit des avis du Conseil dtat sur les
projets et propositions de loi sont anciennes.
Dans le rapport quil a remis au Prsident de la Rpublique le 29 octobre
2007, le comit de rflexion et de proposition sur la modernisation et le
rquilibrage des institutions de la V
e
Rpublique avait prconis de rendre
publics les avis du Conseil dtat sur les projets de loi (proposition n 27),
estimant quil serait utile la qualit du travail lgislatif que les avis mis par le
Conseil dEtat sur les projets de loi dont il est saisi en application de larticle 39
de la Constitution soient rendus publics et que soit ainsi mis un terme aux
rumeurs qui entourent ces avis, dont la publication nest autorise, au cas par cas,
par le Gouvernement, qu la fin de chaque anne
(1)
.
Bon nombre des personnes entendues par la mission ont fait valoir que la
confidentialit qui entoure aujourdhui les avis du Conseil dtat sur les projets de
loi nuisait la qualit du dbat parlementaire. Le prsident du conseil national
dvaluation des normes, M. Alain Lambert a dclar inadmissible que les avis
du Conseil dtat ne soient pas transmis au Parlement . De son point de vue,
une dmocratie ne peut se satisfaire dun dsquilibre de cette nature, dautant
que le conseil de lexcutif est aussi une juridiction , car tout se passe comme si
le Parlement devait lgifrer en fonction dun avis auquel il na pas accs ,
tandis quen matire rglementaire, cest la mme institution qui conseille
lexcutif et qui, dans sa formation juridictionnelle, se prononce sur la conformit
des dispositions la Constitution . La confidentialit des avis du Conseil dtat
serait, selon M. Alain Lambert, la marque dune dmocratie approximative .
Partageant le souci de rendre le processus de la dcision publique le plus
transparent possible, la mission a cependant t alerte sur les effets indirects et

relative la Nouvelle-Caldonie] ainsi quau Premier ministre, au ministre charg de loutre-mer et aux
autres ministres intresss .
Sagissant des projets et propositions de loi en gnral, larticle R. 123-11 du code de justice
administrative ajoute que le secrtaire de chaque section ou commission certifie les expditions des avis
mis par cette formation et les notifie aux administrations intresses et que les avis mis sur des
propositions de loi sont notifis au prsident de lassemble qui a saisi le Conseil dtat .
(1) Une V
e
Rpublique plus dmocratique, Rapport du comit de rflexion et de proposition sur la
modernisation et le rquilibrage des institutions de la Ve Rpublique, p. 40.
90

potentiellement nocifs que pourrait engendrer la publicit de lintgralit des avis
du Conseil dtat.
Le Premier prsident de la Cour des comptes, M. Didier Migaud, a fait
remarquer quune publicit systmatique des avis du Conseil dtat sur les projets
de loi pourrait avoir des effets pervers et notamment conduire le Conseil
retenir des arguments ou sy prendre diffremment , de sorte quil ne serait pas
certain que la production normative y gagne en efficacit et en transparence .
Notre collgue Jean-Luc Warsmann a soulign pour sa part que, si lon
veut que le Conseil dtat joue son rle de conseiller auprs du Gouvernement, il
faut que le Gouvernement se sente libre quand il sollicite son avis et que ce ne
serait pas le cas si on lobligeait rendre cet avis public .
Enfin, le secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg des
Relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen, a estim que la publicit de
ses avis aurait pour consquence de faire voluer le rle du Conseil dtat dans
un sens qui lapparenterait celui du Conseil constitutionnel, alors que sa
fonction reste de conseiller le Gouvernement et que le rle de cette institution
nest pas de censurer le Gouvernement et de fournir des armes certains
parlementaires .
La mission note cependant que, daprs les rponses qui lui ont t
fournies par neuf des dix Parlements europens quelle a interrogs par
lintermdiaire du Centre europen de recherche et de documentation
parlementaires (CERDP), cinq des dix pays concerns sont dots dun Conseil
dtat ou dune institution quivalente et que, parmi ces cinq pays, trois ont
organis la publicit des avis de ce Conseil dtat ou de cette institution sur les
projets ou propositions de loi. En Belgique et en Sude, lavis du Conseil dtat
ou de linstitution quivalente (Conseil sudois de lgislation) est rendu
intgralement et immdiatement public. Aux Pays-Bas, lavis du Conseil dtat
nest rendu public quaprs que le Gouvernement ou lauteur de la proposition de
loi ont t mis en mesure de rpondre un projet davis. Il ny a quen Espagne et
en Norvge que lavis des institutions quivalentes au Conseil dtat reste
confidentiel.
Au regard des pratiques adoptes par nos voisins, la mission estime
quil nest pas inconcevable que les avis du Conseil dtat bnficient dun
certain degr de publicit qui, dfaut dtre totale, pourrait tout le moins
tre partielle.
2. Une ncessaire publicit
Un certain consensus sest dgag parmi plusieurs des personnes
entendues par la mission autour de lide dorganiser une publicit partielle des
avis du Conseil dtat, qui pourrait tre limite la seule partie de ces avis
portant sur la qualit des tudes dimpact jointes aux projets de loi (et,
92

La mission a explor plusieurs pistes pour amliorer lassociation des
parlementaires au processus dvaluation ex ante des consquences des textes
quils sont appels voter.
Tout dabord, ainsi que la suggr lors de son audition notre collgue
David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de
lapplication des lois, on pourrait imaginer que des documents dvaluation
ayant servi lexcutif pour engager la rdaction du texte soient transmis [aux
parlementaires] le plus tt possible, avant le dpt du projet de loi . Cette
proposition, qui supposerait que le dpt dun projet de loi sur le bureau dune
assemble parlementaire soit dissoci de celui de son tude dimpact, et qui
ncessiterait donc vraisemblablement une modification de la rdaction de larticle
39 de la Constitution, aurait lavantage de mettre lvaluation ex ante de la
rforme envisage au cur des dbats, mais aussi linconvnient soit dengager la
discussion sur la base dun document dvaluation qui ne correspondra pas
ncessairement la version finale du projet de loi, soit dinterdire au
Gouvernement de faire voluer la rdaction de son projet de loi une fois ltude
dimpact dpose, cest--dire potentiellement bien en amont de lexamen du texte
en Conseil des ministres.
Cest la raison pour laquelle la mission sest ensuite intresse une autre
piste, celle consistant substituer la discussion gnrale un dbat dorientation
pralable lexamen du texte en commission. Ce dbat dorientation qui
sappuierait sur ltude dimpact aurait lieu en sance publique, avant lexamen du
texte en commission, et permettrait aux divergences politiques de sexprimer sur
l esprit et les principaux enjeux de la rforme envisage, de faon rserver la
suite de la discussion un examen plus dtaill et plus technique du projet ou de la
proposition de loi.
Votre rapporteur note que, daprs les rponses qui lui ont t fournies
par neuf des dix Parlements europens que la mission a interrogs par
lintermdiaire du Centre europen de recherche et de documentation
parlementaires (CERDP), cette organisation de la discussion des textes lgislatifs
en deux phases, la premire plus politique et la seconde plus technique
(pour reprendre la formule utilise par M. Alain Lambert lors de son audition), est
courante chez nos voisins.
Ainsi, en Allemagne, le Bundestag procde un dbat dorientation en
sance publique avant lexamen des textes en commission. Au Danemark, le
Folketing commence la discussion du texte en sance publique par un dbat
dorientation pralable avant dexaminer, au moins deux jours aprs, les
amendements gouvernementaux et parlementaires.
En Espagne, le Congrs des dputs engage lexamen des textes par un
dbat dorientation en sance publique, au cours duquel sont discuts, le cas
chant, dventuels amendements dordre gnral, qui contestent lesprit ou
lopportunit du texte et qui ne peuvent tre dposs que par des groupes
93

94

dpos ou transmis un dbat dorientation en sance publique avant son examen
par la commission laquelle ce texte a t renvoy
(1)
.
Lorganisation dun dbat dorientation pralable, qui serait sans doute la
solution la plus efficace pour recentrer les dbats parlementaires sur lvaluation
ex ante des projets et propositions de loi, ncessiterait donc une modification des
articles 42 et 43 de la Constitution.
Sans attendre cette rvision constitutionnelle, un autre moyen datteindre
rapidement cet objectif pourrait consister modifier le Rglement de lAssemble
nationale, et notamment son article 86, pour prvoir lorganisation systmatique
dun dbat en commission sur la qualit des tudes dimpact accompagnant les
textes lgislatifs.
Ce dbat pourrait tre impuls par la cration dune obligation, pour le
rapporteur de la commission saisie au fond dun texte, de prsenter, dans son
intervention liminaire lors de lexamen en commission, les apports et les
ventuelles insuffisances de ltude dimpact jointe au projet ou la
proposition de loi. Un dbat sur ltude dimpact pourrait ainsi sengager
avant lexamen des articles et des amendements.
Comme la soulign notre collgue Jean-Luc Warsmann lors de son
audition, le dbat dmocratique y gagnerait , car cela nous permettrait de
dpasser laffrontement un peu caricatural entre la majorit et lopposition et
obligerait avoir un dbat sur le rapport qualit-prix de la mesure . En effet,
il ne faut pas perdre de vue quen matire de mieux lgifrer , ladversaire
nest pas la droite ou la gauche, mais la machine administrative et que lintrt
des tudes dimpact tient nest prcisment pas de provoquer une confrontation
entre la droite et la gauche, mais damener lexcutif faire tat du rapport
qualit-prix de la modification lgislative quil propose, et surtout dmontrer
en quoi la solution quil prconise est la meilleure .
La formalisation de cette obligation nouvelle faite aux rapporteurs des
commissions saisies au fond des projets et propositions de loi ncessiterait sans
doute une modification de larticle 86 du Rglement de notre Assemble, qui rgit
lorganisation des travaux lgislatifs en commission.
Proposition n 7 Renforcer le contrle du Parlement sur la qualit des tudes
dimpact
Au stade de lexamen en commission, prvoir, dans lintervention liminaire du
rapporteur de la commission saisie au fond, une prsentation systmatique de
ltude dimpact sur le projet de texte, avant lexamen des articles et des
amendements.

(1) Conseil constitutionnel, dcision n 2009-582 DC du 25 juin 2009, considrant n 18.
95

Cette proposition, qui vise permettre aux parlementaires de mieux
sassurer que le Gouvernement sest conform la discipline de lvaluation
pralable, doit tre complte par la mise en uvre dun dispositif destin
sassurer que les parlementaires sauto-disciplinent en soumettant leurs propres
initiatives (et tout particulirement les amendements quils adoptent) une tude
dimpact.
C. TENDRE LOBLIGATION DVALUATION DE LIMPACT AUX
AMENDEMENTS SUBSTANTIELS
La ralisation dune tude dimpact srieuse et exhaustive sur un projet ou
une proposition de loi ne sera daucune utilit tant quun amendement
gouvernemental ou parlementaire pourra, au cours de la procdure lgislative, sans
faire lobjet de la moindre valuation, bouleverser lquilibre du projet ou de la
proposition de loi en question.
Comme la expliqu devant la mission le prsident du Conseil
conomique, social et environnemental, M. Jean-Paul Delevoye, si ltude
dimpact vise tre un lment de stabilisation dun texte de loi, vous ne pourrez
pas faire lconomie dune rflexion sur le droit de dposer des amendements de
dernire minute lincidence parfois considrable en matire fiscale, certains
peuvent dnaturer totalement un dispositif .
Les Parlements europen, allemand et nerlandais soumettent
rgulirement une tude dimpact les amendements substantiels dposs au
cours de la procdure lgislative, et la possibilit de raliser une tude dimpact
sur des amendements est prvue, depuis 2009, par notre Rglement. Il na
cependant jamais t fait usage de cette possibilit alors que, sous lactuelle
lgislature comme sous les prcdentes, les exemples ne manquent pas
damendements parlementaires et gouvernementaux qui ont affect profondment
lquilibre dun projet ou dune proposition de loi.
1. La ralisation dune tude dimpact pour les amendements est une
facult qui na jamais t exerce.
a. Le Rglement de lAssemble nationale permet au comit dvaluation
et de contrle de raliser lvaluation pralable de certains
amendements.
La rsolution n 292 du 27 mai 2009, adopte dans le prolongement de la
rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, a conduit lintroduction, dans le
Rglement de lAssemble nationale, dun article 98-1 qui prvoit qu un
amendement fait lobjet dune valuation pralable :
1 la demande du prsident ou du rapporteur de la commission saisie au
fond, sagissant dun amendement de la commission ;
96

2 la demande de lauteur de lamendement et avec laccord du
prsident de la commission saisie au fond, sagissant dun amendement dpos
par un dput .
Larticle 146-6 du mme Rglement confie cette valuation pralable au
comit dvaluation et de contrle des politiques publiques (CEC).
Toutefois, par souci de prvenir dventuelles manuvres dobstruction, le
Rglement de notre Assemble a prvu, outre le filtre du prsident de la
commission saisie au fond, une neutralisation des consquences procdurales lies
labsence dvaluation pralable dun amendement puisque le dernier alina de
larticle 98-1 dispose que le dfaut de ralisation, dimpression ou de
distribution dune valuation pralable sur un amendement ne peut faire obstacle
sa discussion en sance publique .
b. Aucune saisine du CEC dans le cadre des articles 98-1 et 146-6 du
Rglement de lAssemble nationale
Daprs les informations qua pu recueillir la mission, le comit
dvaluation et de contrle des politiques na jamais t saisi pour procder
lvaluation pralable dun amendement, essentiellement pour des raisons lies
aux contraintes temporelles dans lesquelles est enserr lexamen des textes en
commission et en sance publique
(1)
.
Votre rapporteur note par ailleurs que, compte tenu de sa composition
(2)
,
le CEC nest pas ncessairement le mieux plac pour procder, au mieux en
quelques jours, et, le plus souvent, en quelques heures, la dsignation de
rapporteurs et la ralisation dune tude dimpact complte et prcise que les
commissions saisies au fond sont peut-tre mieux mme deffectuer, au regard
de leur connaissance du texte discut et de lexpertise quelles ont acquise, au gr
de leurs travaux lgislatifs et de contrle, sur les sujets traits par le texte en
question.
Cest aussi le point de vue du prsident du conseil national dvaluation
des normes, M. Alain Lambert, ancien snateur et ancien ministre dlgu au
Budget, qui, expliquant devant la mission quen tant que rapporteur gnral du
Budget ou prsident de la commission des Finances du Snat, il avait parfois t

(1) Rappelons que, pour leur dpt en commission comme en sance publique, les amendements du
Gouvernement et de la commission saisie au fond ne sont soumis aucun dlai de dpt, tandis que les
amendements des dputs doivent avoir t dposs (sauf dcision contraire du prsident de la commission
ou de la Confrence des prsidents) au plus tard 17 heures le troisime jour ouvrable prcdant la date
de dbut de la discussion du texte en commission ou en sance publique (articles 86 et 99 du Rglement de
lAssemble nationale).
(2) En application de larticle 146-2 du Rglement de lAssemble nationale, le CEC est compos de :
- 19 membres de droit (Prsident de lAssemble nationale, qui le prside ; prsidents des groupes, prsidents
des commissions permanentes ; rapporteur gnral de la commission des Finances ; prsident de la
commission des Affaires europennes ; premier vice-prsident de lOffice parlementaire dvaluation des choix
scientifiques et technologiques ; prsidente de la Dlgation parlementaire aux droits des femmes et l'galit
des chances entre les hommes et les femmes) ;
- 16 membres dsigns par leur groupe.
97

confront des amendements prpars par lexcutif mais parfois prsents par
des parlementaires, qui tendaient changer dans des proportions inquitantes
lorganisation dun rgime fiscal . Selon lui, en prsence de ces amendements
substantiels , il ny a pas dautre solution que de laisser la commission
saisie au fond le soin de les apprcier , car elle seule aurait la lgitimit pour
apprcier le caractre substantiel dun amendement .
Votre rapporteur regrette quil nait jamais t procd lvaluation
pralable damendements substantiels , car il aurait souvent t fort utile
de disposer dune valuation damendements dont limpact sest rvl
particulirement lourd en termes budgtaires, conomiques et/ou sociaux.
Votre rapporteur ne citera que deux exemples, lun emprunt la
prcdente lgislature, et lautre lactuelle.
EXEMPLES DUNE VALUATION PRALABLE INSUFFISANTE
DES AMENDEMENTS AUX PROJETS DE LOI DE FINANCES

Le 18 dcembre 2009, lors de lexamen du projet de loi de finances pour 2010, qui est
devenu la loi n 2009-1673 du 30 dcembre 2009 et qui a supprim la taxe professionnelle
pour lui substituer une contribution conomique territoriale (CET) fonde sur la cotisation
foncire des entreprises (CFE) et sur la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises
(CVAE), le Gouvernement a dpos 50 amendements sur le texte adopt le mme jour par la
commission mixte paritaire, dont 32 portaient sur les taxes appeles remplacer la taxe
professionnelle. Sur ces amendements, dont certains opraient des modifications lourdes du
texte adopt par les dputs et snateurs (pour ce qui tait notamment des modalits de
calcul de la compensation financire bnficiant aux collectivits territoriales en 2010 ou
encore des rgles de plafonnement de la valeur ajoute en fonction du chiffre daffaires des
entreprises), le Gouvernement a en outre eu recours la procdure du vote bloqu,
demandant ainsi aux parlementaires de se prononcer par un vote unique sur une cinquantaine
damendements quils navaient pas eu le temps dexaminer au fond et dont la trs grande
majorit comportait un expos sommaire qui ntait long que de quelques lignes seulement.
Les rgles de rpartition et de prquation du produit de la CVAE entre les collectivits
territoriales fixes par la loi de finances pour 2010 ont par la suite fait lobjet de
modifications apportes par de nouveaux amendements dpourvus dvaluation pralable.
Lors de la nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2013, devenu la loi n 2012-
1509 du 29 dcembre 2012, lancien rapporteur gnral de la commission des Finances,
M. Christian Eckert, dsormais secrtaire dtat au Budget, auprs du ministre des Finances
et des Comptes publics, a ainsi d donner un avis de sagesse un amendement n 341 du
Gouvernement qui, dpos dix minutes avant son examen et dpourvu de simulation,
proposait de modifier les rgles de contribution au fonds de prquation de la CVAE alloue
aux dpartements
( 1 )
. La veille, face de multiples amendements proposant de rviser
plusieurs dispositifs de prquation financire entre collectivits territoriales (en matire de
CVAE et de droits de mutation titre onreux - DMTO), M. Christian Eckert avait expliqu
qu il serait plus sage de laisser un peu de temps au travail parlementaire et aux
associations spcialises, avant de modifier de faon rgulire et, selon [lui], trop frquente

(1) Voir le compte-rendu intgral de la sance unique du vendredi 14 dcembre 2012, qui est consultable au
lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2012-2013/20130099.asp
98

ces diffrents fonds de prquation , sinterrogeant sur lopportunit de disposer de
simulations financires
(1)
.
Lexamen du projet de loi de finances pour 2013 a fourni une autre illustration des
consquences nfastes de labsence dvaluation pralable pour des amendements aux
consquences aussi lourdes que celles des amendements qui sont rests dans les mmoires
sous le nom damendements pigeons . Face aux mouvements de mcontentement sur les
rseaux sociaux quavait suscit larticle 6 de la version initiale du projet de loi de finances
pour 2013, qui proposait dimposer au barme progressif de limpt sur le revenu (et non
plus de faon forfaitaire) les gains nets de cession de valeurs mobilires ralises par des
particuliers, afin de rapprocher la fiscalit des revenus du capital de celle des revenus du
travail, le Gouvernement a dpos, le 18 octobre 2012, un amendement qui oprait une
refonte complte du dispositif et dont limpact financier se chiffrait en centaines de millions
deuros (environ 800 millions de manque gagner, qui devaient tre compenss par la
reconduction pour deux ans de la majoration exceptionnelle de limpt sur les socits d par
les grandes entreprises).
Ramnageant les conditions dapplication et dentre en vigueur de limposition des plus-
values mobilires au barme de limpt sur le revenu, cet amendement tout la fois crait un
rgime drogatoire pour la catgorie des crateurs dentreprises, maintenait limposition au
taux forfaitaire pour les plus-values mobilires ralises en 2012, majorait les taux des
abattements applicables, rduisait les dures de dtention et assouplissait les conditions
dapplication du report dimposition en cas de rinvestissement des plus-values dans des
entreprises.
Long de sept pages, cet amendement tait dpourvu dvaluation pralable et sappuyait sur
un expos sommaire dune vingtaine de lignes. En consquence, M. Thierry Mandon,
dsormais secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg de la Rforme de ltat et de
la simplification, a demand en sance publique qu un travail trs prcis [soit] men par
un groupe de suivi sur limpact de cet article sur les PME de croissance, afin, le moment
venu, den tirer les enseignements
(2)
.
Preuve que le Gouvernement nest pas le seul concern : lanne suivante, lors de lexamen
du projet de loi de finances pour 2014, devenu la loi n 2013-1278 du 29 dcembre 2013, ce
sont deux amendements du rapporteur gnral de la commission des Finances,
M. Christian Eckert, qui, sappuyant chacun sur un expos sommaire de quelques lignes
seulement, oprait dimportants amnagements au rgime dimposition des plus-values de
cession de valeurs mobilires en supprimant le dispositif de report dimposition en cas de
rinvestissement des plus-values et en interdisant le cumul de labattement major pour
dure de dtention avec la rduction dimpt Madelin qui bnficie aux personnes
investissant dans une entreprise non cote.
Quelle que soit la majorit, quil sagisse damendements
gouvernementaux ou parlementaires, ladoption damendements aux
consquences financires, conomiques et sociales aussi lourdes, sans tude
dimpact, napparat pas de bonne mthode. cet gard, notre Assemble
gagnerait sinspirer des bonnes pratiques adoptes par nos voisins
europens.

(1) Voir le compte-rendu intgrale de la premire sance du jeudi 13 dcembre 2012, qui est consultable au
lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2012-2013/20130096.asp
(2) Voir le compte-rendu intgral de la deuxime sance du jeudi 13 dcembre 2012, qui est consultable au
lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2012-2013/20130097.asp#INTER_5
99

2. De bonnes pratiques ont pourtant t adoptes au niveau europen en
matire dvaluation de limpact des amendements.
a. Les pratiques du Parlement europen
Lorsquil le juge appropri et ncessaire au processus lgislatif, le
Parlement europen procde lvaluation ex ante de limpact
d amendements substantiels , sans que cela naffecte sa capacit dadopter
ces amendements.
Il incombe chaque commission du Parlement europen saisie au
fond dune proposition de la Commission europenne de dterminer ce que
recouvre la notion d amendement substantiel . En effet, dans ses
orientations indicatives pour le traitement des analyses dimpact, le Conseil ne
donne pas de dfinition gnrique des amendements substantiels . La notion
rpond difficilement une dfinition a priori, mais relve dune dcision au cas
par cas.
Il appartient donc la commission parlementaire saisie au fond de
dterminer si un ou des amendements dposs en son sein pendant lexamen dune
proposition de la Commission europenne revtent un caractre substantiel et,
si cest le cas, sil est opportun de les soumettre une analyse dimpact. Les
critres de lanalyse dimpact sur les amendements substantiels sont arrts au cas
par cas par la commission saisie au fond.
Sur proposition du rapporteur, du prsident de la commission saisie
au fond, ou dun membre de ladite commission sexprimant au nom de son
groupe, les coordinateurs dsigns par les groupes politiques au sein de ladite
commission, en lien avec le rapporteur, dcident de demander une analyse
dimpact sur un ou plusieurs amendements substantiels . Cette dcision
doit bnficier dun large soutien politique.
Les commissions saisies pour avis (dites commissions associes )
peuvent, dans les mmes conditions, procder des analyses dimpact sur les
amendements substantiels relevant de leur champ de comptence, dans la
mesure o cela est compatible avec le calendrier des travaux, tel que convenu avec
la commission comptente au fond en application de larticle 50 du Rglement du
Parlement europen.
Lorsque la matire revt une importance majeure, quelle relve de
manire insparable de la comptence de plusieurs commissions et quen
consquence, la Confrence des prsidents a dcid, en application de larticle 51
du Rglement du Parlement europen, que la proposition de la Commission sera
examine dans le cadre de runions conjointes de commissions, les dcisions
relatives la ralisation danalyses dimpact sur des amendements substantiels
sont prises conjointement par les commissions concernes.
100

Les analyses dimpact sur des amendements substantiels peuvent tre
menes chaque tape de la procdure lgislative, en tenant compte des
contraintes de temps propres chaque lecture, et sous rserve de ne pas retarder
indment le processus lgislatif.
Lanalyse de limpact des amendements substantiels est cense ne
pas retarder le processus lgislatif. Cette analyse est rendue possible par les
dlais relativement longs de la procdure lgislative europenne (si on les
compare ceux de la procdure lgislative franaise) : entre lexamen dun
texte en commission et son examen en sance plnire, il scoule au
minimum deux trois mois, et souvent encore davantage de temps.
Parfois, la date dexamen dun texte en commission est fixe en
fonction du dlai impos par le contrat-cadre conclu avec des consultants
externes pour lvaluation de limpact dun amendement substantiel .
En pratique, la commission saisie au fond sefforce le plus souvent de
dterminer les amendements substantiels susceptibles de faire lobjet
dune analyse dimpact avant leur adoption en commission.
Cependant, elle peut considrer plus appropri dentreprendre lanalyse
dimpact postrieurement, soit avant lexamen en sance plnire, si cela est
possible, notamment dans le cadre dune procdure avec commissions associes,
soit la suite du vote en sance plnire.
Laccord interinstitutionnel Mieux lgifrer conclu le 9 octobre 2003
par le Parlement europen, le Conseil et la Commission prvoit que lorsque la
procdure de codcision est dapplication, le Parlement europen et le Conseil
pourront galement faire procder des analyses dimpact pralables
ladoption dun amendement substantiel, soit en premire lecture, soit au stade de
la conciliation .
ce jour, les commissions du Parlement europen ont fait procder des
analyses dimpact sur des amendements substantiels en premire lecture, en
deuxime lecture et au stade de la conciliation.
Dans un souci de neutralit, lanalyse dimpact des amendements
substantiels est toujours confie des experts externes linstitution.
La dcision de la commission saisie au fond de requrir une analyse
dimpact sur un ou des amendements substantiels est transmise lunit
dvaluation de limpact ex ante du Parlement europen qui se charge de
slectionner les experts externes conformment aux prescriptions de la lgislation
de lUnion europenne sur les marchs publics et de la rglementation interne du
Parlement europen en matire de passation de marchs, de faon assurer une
indpendance et une objectivit optimales des experts et une transparence
maximale de la procdure suivie pour leur slection.
101

Dun point de vue mthodologique, les experts externes se fondent, si cela
apparat appropri, sur les donnes de lanalyse dimpact labore par la
Commission europenne, comme point de dpart , et structurent, dans la
mesure du possible, leur analyse de manire faciliter la comparaison avec cette
dernire, sans pour autant dupliquer le travail de la Commission europenne.
La Commission met la disposition du Parlement europen et des experts
externes toute mthodologie spcifique utilise dans le cadre de la prparation
dune analyse dimpact et communique les donnes utilises.
Les analyses dimpact sur les amendements substantiels sont rdiges
dans la langue de travail la plus usite au sein de la commission lorigine de la
demande. la demande des coordinateurs des groupes politiques, un rsum peut
tre traduit dans la langue du rapporteur et/ou dans les trois langues de travail les
plus usites de la commission.
Lunit dvaluation ex ante du Parlement europen veille ce que les
analyses dimpact ralises par des experts externes soient conformes aux critres
de qualit du Parlement.
La ou les commissions parlementaires ayant demand une analyse
dimpact sur des amendements substantiels veillent informer les autres
commissions susceptibles dtre intresses du droulement et des rsultats des
analyses demandes. Le Parlement europen sefforce par ailleurs dinformer
rgulirement et en temps utile le Conseil et la Commission des travaux
dvaluation en cours sur des amendements substantiels .
Sauf dcision contraire dment justifie de la commission saisie au fond,
les analyses dimpact menes sur des amendements substantiels sont publies
sur le site Internet du Parlement europen.
La ralisation dtudes dimpact sur des amendements substantiels
est rcemment survenue au sujet damendements la proposition de
rglement du Parlement europen et du Conseil relatif au recyclage des
navires ainsi qu la proposition de directive du Parlement europen et du
Conseil sur la passation des marchs publics. Toutefois, daprs les
indications fournies la mission lors de son dplacement Bruxelles, le
16 janvier 2014, seule une dizaine dtudes dimpact portant sur des
amendements substantiels a t ralise depuis que cette procdure
dvaluation a t cre en 2012.
b. Les pratiques des Parlements allemand et nerlandais
En Allemagne, le bureau fdral des statistiques ( Destatis ) est tenu
par la loi
(1)
dapporter son expertise au Gouvernement et au Parlement pour
lanalyse de limpact de leurs amendements.

(1) Article 8 de la loi du 14 aot 2006 portant cration du NKR .
102

Ce bureau fournit alors au Gouvernement et aux parlementaires qui le
saisissent des donnes chiffres susceptibles de mieux apprhender limpact des
modifications lgislatives envisages.
Toutefois, la directrice en charge de lorganisation et de la modernisation
de ladministration au ministre fdral de lIntrieur, Mme Beate Lohmann, a
prcis la mission, lors de son dplacement Berlin, que cette procdure
dvaluation de limpact des amendements trouvait sa limite dans les dlais
de la procdure lgislative : le bureau fdral des statistiques peut difficilement
chiffrer limpact dun amendement du jour au lendemain ni rpondre des
sollicitations en pleine nuit.
De leur ct, les Pays-Bas se dont dots depuis 2000 dun conseil
consultatif indpendant (ACTAL) qui, daprs ce qui a t indiqu la
mission lors de son dplacement La Haye, rend, une dizaine de fois par an,
un avis sur les amendements substantiels proposs par des
parlementaires, sous langle des charges administratives. Il donne alors son
avis en quelques jours. De mme, si une proposition de loi est dpose et
prsente dimportants enjeux en matire de charges administratives et
rglementaires, ACTAL contacte son auteur et propose de laccompagner dans sa
rflexion.
ACTAL nest rattach aucun ministre, et ses membres, bien que
dsigns par le Gouvernement, bnficient dune totale indpendance tant
lgard du Gouvernement qu lgard du Parlement. Ce conseil est assist de
12 personnes et sappuie galement sur les remontes dinformations de la socit
civile ainsi que sur un rseau dexperts dvelopp au fil des annes. Il a vu ses
comptences voluer depuis 2000 : son mandat, initialement rduit (puisquil ne
portait que sur les charges administratives imposes aux entreprises et aux
administrations), sest largi pour y inclure les particuliers et les personnes
travaillant dans la sphre publique ou semi-publique et pour passer de lanalyse
des charges administratives lensemble des cots rglementaires. De mme,
dune analyse exclusivement ex ante, il est pass la ralisation dtudes ex post.
Si la mission nignore pas que les spcificits, et notamment les dlais,
des procdures lgislatives europenne, allemande et nerlandaise rendent ces
pratiques dvaluation ex ante de limpact des amendements substantiels
difficilement transposables telles quelles notre procdure lgislative,
dont les contraintes temporelles sont particulirement fortes, elle estime en
revanche que notre Assemble gagnerait sinspirer de ces exemples
trangers. Ils pourraient tre adapts aux exigences propres de notre procdure
lgislative pour amliorer lvaluation pralable des amendements parlementaires
et gouvernementaux.
103

3. Adapter les exemples trangers la procdure lgislative franaise
Votre rapporteur est dautant plus convaincu de la ncessit dune tude
dimpact sur des amendements substantiels en cours de procdure lgislative
quun rcent exemple en a montr la fois la faisabilit et lutilit : lvaluation,
en cours de procdure lgislative, des consquences de la dpnalisation du
stationnement adopte par voie damendement snatorial lors de la premire
lecture de la loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de laction
publique territoriale et daffirmation des mtropoles.
UN EXEMPLE DE BONNES PRATIQUES EN MATIRE
DVALUATION EX ANTE DE LIMPACT DES AMENDEMENTS :
LARTICLE 63 DE LA LOI N 2014-58 DU 27 JANVIER 2014 DE
MODERNISATION DE LACTION PUBLIQUE TERRITORIALE ET
DAFFIRMATION DES MTROPOLES

Le 29 mai 2013, lors de la premire lecture du projet de loi de modernisation de
laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles, le Snat a adopt, linitiative
de M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur de la commission du dveloppement durable, un
amendement prvoyant la dpnalisation et la dcentralisation du stationnement payant sur
voirie cest--dire le stationnement en labsence ou en insuffisance de paiement de la
redevance pour stationnement sur la voie publique afin de lui substituer un service public
dcentralis, sur le modle de ce qui se pratique tant au Royaume-Uni, quen Belgique ou en
Espagne. Dans ce cadre, les collectivits comptentes en matire de voirie pourront imposer
le paiement dun forfait de post-stationnement ayant le caractre dune redevance
doccupation du domaine public, plutt que dune amende.
Compte tenu des consquences financires et organisationnelles particulirement
lourdes de cet amendement, le Premier ministre a alors demand linspection gnrale des
services judiciaires (IGSJ), linspection gnrale de ladministration (IGA), linspection
gnrale des finances (IGF) et au conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement
durable (CGEDD) de conduire une mission dvaluation des consquences de la
dpnalisation du stationnement, dont le rapport a t rendu public le 25 juillet 2013
(1)
.
Au vu des conclusions de ce rapport, il a t possible dapporter des prcisions et
amnagements au dispositif rsultant de lamendement adopt, en cours de procdure
lgislative, dautant que le Gouvernement navait pas engag la procdure acclre. Cest
ainsi que, conformment aux recommandations de la mission dvaluation et aux vux
exprims par notre collgue Olivier Dussopt
(2)
, rapporteur du projet de loi au nom de la
commission des Lois, un dlai de mise en place de 24 mois a t prvu linitiative de
M. Jean-Jacques Filleul. Ce dlai ncessaire la russite du projet permettra den analyser
plus finement toutes les consquences financires.
Cet exemple montre que, pour peu que lon sen donne le temps, il est
possible de faire voluer et dactualiser ltude de limpact dun projet ou dune

(1) Rapport de la mission dvaluation des consquences de la dpnalisation du stationnement,
25 juillet 2013.
(2) Avis n 1435 fait au nom de la commission des Lois sur le projet de loi n 1395 de finances pour 2014,
t. XII, Relations avec les collectivits territoriales, par le dput Olivier Dussopt, p. 42.
104

proposition de loi au cours de la navette parlementaire et au gr des amendements
qui viennent lenrichir.
Votre rapporteur reconnat toutefois que, de la mme faon quau
Parlement europen, lanalyse de limpact des amendements substantiels est
tenue de ne pas retarder le processus lgislatif, il faut se garder den faire une
obligation susceptible de ralentir voire de bloquer la procdure lgislative.
Votre rapporteur note dailleurs que, daprs les rponses qui lui ont t
fournies par huit des dix Parlements europens que la mission a interrogs par
lintermdiaire du Centre europen de recherche et de documentation
parlementaires (CERDP), la ralisation dune tude dimpact sur des
amendements substantiels nest jamais une obligation chez nos voisins. En
Belgique, le Conseil dtat peut tre saisi par le Prsident de la Chambre des
reprsentants pour rendre un avis public sur tout amendement un projet ou une
proposition de loi, le Prsident tant tenu de faire droit une demande davis ds
lors que celle-ci est appuye soit par au moins cinquante dputs, soit par la
majorit des dputs dun groupe linguistique. Au Royaume-Uni, un guide de
bonnes pratiques recommande un complment dtude dimpact en cas de
modifications significatives dun texte entre son dpt au Parlement et son
adoption dfinitive. Mais llaboration dune tude dimpact sur des amendements
substantiels reste une facult dans chacun des huit pays europens ayant
rpondu (Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, Pays-Bas, Portugal,
Royaume-Uni et Sude).
La mission propose donc non pas dimposer lobligation, mais de
reconnatre la facult au prsident de la commission saisie au fond dun
projet ou dune proposition de loi dexiger la ralisation dune tude
dimpact sur les amendements qui seraient qualifis par ladite commission de
substantiels .
Afin de ne pas porter une atteinte excessive au droit damendement, cette
initiative pourrait tre soumise laccord de lauteur de lamendement, comme la
suggr notre collgue Jean-Luc Warsmann
(1)
.
Par ailleurs, la ralisation de ltude dimpact elle-mme pourrait tre
confie :
soit, dans lhypothse o sil sagirait dun amendement substantiel
dorigine gouvernementale, aux services que le Gouvernement jugera les plus
appropris ;
soit, ds lors que lamendement substantiel manerait dun
parlementaire, un ple dexpertise, dans le cadre d une coopration qui
permettrait au Parlement de solliciter les moyens dexpertise de lexcutif ,

(1) Audition de M. Jean-Luc Warsmann, dput, ancien prsident de la commission des Lois, le 1
er
juillet
2014. Voir le compte rendu en annexe n 16.
106

34-1, 39 et 44 de la Constitution dispose que, si les amendements des membres
du Parlement cessent dtre recevables aprs le dbut de lexamen du texte en
sance publique et si les rglements des assembles peuvent dterminer les
conditions dans lesquelles est fixe une date antrieure compter de laquelle ces
amendements ne sont plus recevables , aprs lexpiration de ces dlais, sont
seuls recevables les amendements dposs par le Gouvernement ou par la
commission saisie au fond .
En consquence, pour ce qui concerne lexamen des textes en commission,
larticle 86, alina 5, du Rglement de lAssemble nationale prcise que les
amendements autres que ceux du Gouvernement, du prsident et du rapporteur de
la commission et, le cas chant, des commissions saisies pour avis doivent tre
transmis par leurs auteurs au secrtariat de la commission au plus tard le
troisime jour ouvrable prcdant la date de dbut de lexamen du texte
17 heures, sauf dcision contraire du prsident de la commission .
Et pour ce qui est de lexamen des textes en sance publique, larticle 99,
alina 2, du mme Rglement dispose quaprs lexpiration du dlai de dpt
applicable aux amendements des dputs (17 heures, le troisime jour ouvrable
prcdant la date de dbut de la discussion du texte, sauf dcision contraire de la
Confrence des prsidents), sont seuls recevables les amendements dposs par
le Gouvernement ou la commission saisie au fond .
Comme notre collgue Jean-Luc Warsmann, qui a estim que ctait
particulirement caricatural en matire fiscale , la mission trouve dsastreux
que lon puisse dposer des amendements de dernire minute pour se dispenser
dune tude dimpact comme le permet notre lgislation
(1)
.
La mission a t particulirement marque par lintervention de lancien
ministre dlgu au Budget, M. Alain Lambert, dsormais prsident du conseil
national dvaluation des normes, qui a expliqu lors de son audition avoir dj
vu des amendements apports tellement la dernire minute par un fonctionnaire
que cela revenait refuser au ministre [quil tait] de le lire avant quil soit
appel . Selon lui, dans certains ministres, les directions gnrales ne se
parlent pas. Ainsi, lorsquun amendement est propos par la direction du Trsor,
ses auteurs peuvent craindre que le ministre du Budget y voie une consquence
budgtaire et soit tent de ne le dfendre que mollement. Cest pourquoi ils ne le
transmettent quau dernier moment, ne laissant au ministre que la possibilit de le
prsenter sans lavoir lu auparavant . Il a prcis que le dpt dun
amendement la dernire minute peut aussi tre, pour le Gouvernement, un
moyen dviter lexamen par le Conseil dtat , confirmant ainsi les propos du
professeur Nicolas Molfessis daprs qui il arrive que la voie de lamendement
[soit] instrumentalise pour faire passer hors de la vue du Conseil dtat des
dispositions dont on craint quelles puissent faire lobjet dun avis dfavorable .

(1) Audition de M. Jean-Luc Warsmann, dput, ancien prsident de la commission des Lois, le 1
er
juillet
2014. Voir le compte rendu en annexe n 16.
107

M. Alain Lambert a ajout quil lui tait dailleurs arriv, dans une telle
circonstance, de souffler au rapporteur de ne surtout pas adopter lamendement
en question, ou du moins de demander la rserve de larticle concern
(1)
.
Convaincue avec M. Alain Lambert quil faut discipliner la relation de
sance entre le Gouvernement et le Parlement et montrer que les parlementaires
ne sont pas des greffiers chargs de ratifier les dcisions des administrations
centrales , la mission considre que lvaluation pralable des consquences des
amendements, quelle soit ou non formalise dans une procdure dtude dimpact
inspire des pratiques du Parlement europen, ne pourra tre oprationnelle et
fiable que si les amendements gouvernementaux sont soumis un dlai de dpt.
Cest la raison pour laquelle la mission prconise de soumettre les
amendements gouvernementaux un dlai de dpt, tant lors de lexamen
des textes en commission que lors de leur examen en sance publique.
Proposition n 9 Soumettre les amendements du Gouvernement un dlai
de dpt.
Consciente du degr dexigence que comporte une telle proposition
lgard du Gouvernement, la mission estime cependant ncessaire la qualit de
la production normative que lexcutif se plie cette discipline. En effet, comme
la rappel le professeur Nicolas Molfessis, la loi de finances pour 2014 a
montr de faon symptomatique que les dispositions introduites par amendement
sexposent davantage une censure du Conseil constitutionnel .
Par ailleurs, votre rapporteur souligne que cet encadrement du droit
damendement du Gouvernement est loin de constituer une restriction aussi
radicale que celle adopte par plusieurs de nos voisins europens. Daprs les
rponses fournies la mission par neuf des dix Parlements europens interrogs
par lintermdiaire du Centre europen de recherche et de documentation
parlementaires (CERDP), en Allemagne, comme en Espagne et aux Pays-Bas, le
Gouvernement na pas le droit de dposer des amendements sur le texte issu des
travaux de la commission.
Qui plus est, le dlai de dpt qui pourrait tre appliqu aux
amendements gouvernementaux pourrait ne pas tre le mme que celui qui
est aujourdhui prvu titre de principe pour les amendements
parlementaires (17 heures, le troisime jour ouvrable prcdant la date de dbut
de la discussion du texte en commission ou en sance publique).
Hostile lide que le dlai de dpt soit rigoureusement identique pour
les amendements gouvernementaux et parlementaires car, selon lui, le
Gouvernement, soumis de fortes pressions nationales, europennes et

(1) Audition de M. Alain Lambert, prsident du conseil national dvaluation des normes (CCEN) et auteur,
avec M Jean-Claude Boulard, du rapport de la mission de lutte contre linflation normative (mars 2013), le
30 janvier 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
108

internationales , doit avoir les moyens de diriger le pays et doit donc pouvoir
prendre une initiative de dernire minute condition quil la justifie notre
collgue Jean-Luc Warsmann a suggr, lors de son audition, d imposer une
tude dimpact et, en cas de recours, [d]accorder un dlai de 24 heures telle ou
telle institution pour se prononcer sur cette tude , de sorte que cela obligerait
indirectement le Gouvernement respecter un certain dlai de dpt .
En toute hypothse, lapplication dun dlai de dpt aux amendements
gouvernementaux impliquerait tout le moins la modification de larticle 13 de la
loi organique du 15 avril 2009 et des articles 86 et 99 du Rglement de
lAssemble nationale, ainsi quun amnagement de la rdaction de larticle
101 du mme Rglement, qui rgit la procdure de seconde dlibration.
Une meilleure gestion du temps parlementaire : cest aussi le but de la
proposition que formule la mission au sujet de la procdure acclre.
2. Modifier la procdure acclre pour prserver un temps minimal
dexamen parlementaire
Comme la not le vice-prsident du Conseil dtat, M. Jean-Marc Sauv,
lors de son audition, le problme est que, dans notre pays, la production
normative, tous les niveaux de son laboration Gouvernement, Conseil dtat
et Parlement est marque du sceau de lurgence .
Le Parlement ne compte plus les projets et propositions de loi pour
lesquels le Gouvernement engage la procdure acclre. Au 30 aot dernier,
notre Assemble avait dj examine en urgence 112 textes depuis le dbut de la
XIV
e
lgislature (84 projets de loi et 28 propositions de loi). Sous la
XIII
e
lgislature, la procdure acclre fut engage pour 92 projets de loi et
23 propositions loi (soit 115 textes au total). Sous la XII
e
lgislature, seuls
59 textes avaient t examins en urgence (tous des projets de loi)
(1)
soit prs de
deux fois moins de textes que notre Assemble nen a examin en urgence depuis
deux ans. En lespace de trois lgislatures, quelle que soit la majorit, le recours
la procdure acclre na cess de crotre.
Pour tre parfois ncessaire, cette urgence est souvent excessive et
injustifie lorsque, pour reprendre les mots employs par le Conseil dtat dans
son rapport public pour lanne 2011, limportance et la complexit de la
rforme envisage ncessitent un examen approfondi ou lorsque lurgence
dclare est dmentie ultrieurement par le calendrier parlementaire ou par le
rythme de la publication dun texte au Journal officiel
(2)
.
cet gard, la commission snatoriale pour le contrle de lapplication
des lois a fait tat, dans son Rapport annuel sur lapplication des lois paru en juin

(1) Voir le graphique montrant lvolution du nombre de procdures acclres par session de la XI
e
la
XIV
e
lgislature (jusquau 31 mai 2014), figurant en annexe n 11.
(2) Conseil dtat, Rapport public 2011, p. 94.
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(1) Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementai re 2012-2013, fait, au nom de l a commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par l e
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 42. (2)
Ibidem,p. 8. (3) Il sagit des dcrets n 2012-1056 du 18 septembre 2012 et n 2012-1445 du 24 dcembre 2012. (4) Conseil dtat, Rapport public 2013, p. 178.
110

quatre semaines entre la transmission dun texte et sa discussion en sance
publique devant la seconde assemble saisie).
Si les Confrences des prsidents des deux assembles ont la facult de
sopposer conjointement au recours la procdure acclre pour lexamen dun
projet de loi ordinaire, le recours cette procdure est en revanche de droit
pour les projets de loi de finances et de financement de la scurit sociale ainsi
que pour les projets de loi relatifs aux tats de crise.
Sans remettre en cause ce principe, il pourrait tre concevable damnager
les rgles relatives la procdure acclre pour prserver un temps minimal
dexamen parlementaire. Votre rapporteur note que cest dailleurs ce qui a t
prvu pour les lois organiques puisquen application de larticle 46, alina 2, de la
Constitution, si la procdure acclre a t engage pour un projet ou une
proposition de loi organique, le texte ne peut tre soumis la dlibration de la
premire assemble saisie avant lexpiration dun dlai de quinze jours aprs son
dpt .
Suivant cet exemple, on pourrait fort bien imaginer une modification des
dispositions constitutionnelles rgissant la procdure acclre de faon ce
que soient prservs des dlais minimaux (par exemple, de six ou trois semaines
entre le dpt dun texte et sa discussion devant la premire assemble saisie, et de
quatre ou deux semaines entre la transmission dun texte et sa discussion devant la
seconde assemble saisie), nonobstant labsence de seconde lecture dans chaque
assemble.
Proposition n 10 Modifier la procdure acclre pour prserver un dlai
minimal entre le dpt dun texte et sa discussion devant chaque assemble.
3. Repenser lorganisation des dbats budgtaires en les recentrant sur
la loi de rglement.
Cest toujours le souci dune meilleure gestion du temps parlementaire qui
prside la proposition que fait la mission en matire dexamen des textes
budgtaires.
Comme le Premier prsident de la Cour des comptes, M. Didier Migaud,
votre rapporteur est tonn du contraste entre les semaines entires qui sont
consacres lexamen de la loi de finances initiale pour la modification de
laquelle les parlementaires disposent au final de faibles marges de manuvre et
les quelques rares heures qui sont prvues pour lexamen de la loi de rglement
alors que, comme la dit M. Didier Migaud, cest souvent partir de lexcution
dune loi de finances ou dune politique publique que lon peut se rendre compte
de dysfonctionnements, de failles ou dinsuffisances
( 1 )
. Selon le Premier
prsident de la Cour des comptes, alors que dans tous les pays du monde, les

(1) Audition de M. Didier Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes, le 30 avril 2014. Voir le
compte-rendu en annexe n 16.
111

parlementaires consacrent beaucoup plus de temps lexcution budgtaire
quaux lois de finances initiales qui sont dailleurs souvent des lois
daffichage , en France, nous faisons linverse .
Ce problme culturel
(1)
a galement t point par lancien ministre
dlgu au Budget, M. Alain Lambert, prsident du conseil national dvaluation
des normes, qui a dclar ne pas comprendre lenttement du Parlement
consacrer trois semaines au projet de loi de finances, alors que pas une virgule
ny est change . Lui aussi est davis qu il faudrait y consacrer trois jours,
contre trois semaines la loi de rglement
(2)
.
La rpartition du temps parlementaire consacr aux dbats budgtaires
pourrait en effet tre plus quilibre et plus efficiente.
Votre rapporteur a dailleurs fait des propositions en ce sens au Prsident
de lAssemble nationale, M. Claude Bartolone. En collaboration avec notre
collgue Franois Cornut-Gentille, votre rapporteur a remis lan pass
M. Claude Bartolone un rapport dcrivant plusieurs scnarios de rforme possibles
pour faire progresser le travail parlementaire dvaluation de laction publique
loccasion de lexamen du projet de loi de rglement
(3)
.
Comme votre rapporteur la soulign dans ce rapport, lexamen des crdits
budgtaires est source de frustrations pour les dputs : lanalyse des documents
budgtaires joints au projet de loi de finances (projets annuels de performances,
annexes gnrales et documents de politique transversale) se fait dans des dlais si
contraints que, parfois, les informations sont transmises aux dputs aprs la
discussion en commission. Par ailleurs, lexamen des crdits de la seconde partie
du projet de loi de finances, tant en commissions largies quen sance publique,
ressemble plus une succession de monologues qu un vritable dbat de fond.
De son ct, lexamen, trs rapide, du projet de loi de rglement reste un
exercice trs formel dans la mesure o le texte est peu amendable sur le fond
qui ne permet pas dapprhender de manire efficiente lampleur des mouvements
de crdits constats en cours danne, ni les rsultats de lexcution budgtaire au
travers des rapports annuels de performances. Le dbat sur le projet de loi de
rglement ne mobilise gure les commissions permanentes autres que celle des
Finances : seuls le rapporteur gnral et les rapporteurs spciaux produisent un
rapport sur ce texte.
Face ce constat, votre rapporteur et notre collgue Franois
Cornut-Gentille ont propos quatre pistes de rforme susceptibles driger

(1) Idem.
(2) Audition de M. Alain Lambert, prsident du conseil national dvaluation des normes (CCEN) et auteur,
avec M Jean-Claude Boulard, du rapport de la mission de lutte contre linflation normative (mars 2013), le
30 janvier 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(3) La synthse de ce rapport est consultable au lien suivant : http://www.juanico.fr/wp-
content/uploads/2008/08/Projet-de-loi-de-r%C3%A9glement.pdf
112

lexamen du projet de loi de rglement en temps fort de lvaluation de laction
publique et des travaux entrepris pour la modernisation de celle-ci
(1)
.
Parmi les diffrentes options soumises au Prsident de lAssemble
nationale, il a t suggr de crer des missions dinformation communes la
commission des Finances et aux commissions permanentes comptentes
paralllement la ralisation, par le rapporteur gnral, dun rapport lgislatif, et,
par les rapporteurs spciaux, de notes dvaluation. Lexamen du projet de loi de
rglement serait ainsi complt par un dbat, en sance publique, sur les rapports
des missions dinformation communes lors dune semaine de contrle fixe la
fin du mois de juin. Ce dbat sur les rapports dinformation produits par des
binmes associant dputs de la majorit et de lopposition aurait lavantage de
confrer un contenu utile cette semaine de contrle.
Proposition n 11 Repenser lorganisation des dbats budgtaires de faon
faire de la loi de rglement un moment fort dvaluation, notamment de la
modernisation de laction publique.
B. ADOPTER UNE MTHODE DE TRANSPOSITION DES DIRECTIVES
EUROPENNES SUSCEPTIBLE DE LIMITER LES RISQUES DE
SURTRANSPOSITIONS INUTILES.
La rflexion mene par la mission sur la gestion du temps parlementaire
sest tendue au temps que nos assembles consacrent lexamen de textes
lgislatifs pris pour la transposition de directives europennes, et donc la
mthode jusquici retenue en la matire.
Longtemps, notre pays a t point du doigt pour le retard quil avait
accumul en matire de transposition des directives europennes. Si nos
performances restent perfectibles, ces critiques nont plus lieu dtre aujourdhui :
ainsi que le notait le secrtaire gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes,
la France a ralis de grands progrs en termes quantitatifs. lheure actuelle,
le dficit de transposition se situe entre 0,4 et 0,6 %, ce qui nous situe une bonne
place dans le palmars europen
(2)
. Daprs les informations que la mission a
pu obtenir du secrtariat gnral des Affaires europennes (SGAE), le dficit de
transposition des directives europennes tait en effet de 0,6 % en 2013, contre
1 % en 2011.
Selon M. Serge Lasvignes, les administrations franaises sont dsormais
confrontes double dfi : celui dviter les phnomnes de

(1) Voir le tableau de synthse de ces scnarios de rforme, figurant en annexe n 12.
(2) Audition de M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement, et de M. Thierry-Xavier Girardot,
directeur, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, le 19 fvrier 2014. Voir le compte-rendu en
annexe n 16.
1. La propension fran aise tran sposer a u -del de ce qui est utile et
nces sair e. Une r iche tude de M . Yves Ber toncini sur l es nor m es europennes publie en m ai dernier a m ontr que, cont r air em ent ce que l on pr t end souvent, seul un quar t des dir ectives tr ansposes en Fr ance com por t e une di m ension lgislative, contr e trois quar t une di m ension pur ementr gl em ent aire (3 ). En effet, sur la pri ode 2000-2010, l a proport ion de di rect iv
es t ransposes au moyen dau moins un acte de nature l
gi slat ive s est tablie
23,8 % du nombre tot al de direct ives (soi t236 di r ect i ves sur 993) (4 ). Cela corr espond d ailleurs aux donnes fourni es dans l e Gui de de bonnes
pratiques concernant la transposi t i on des di rect i ve
s europennes t abl ipar le secr tar iat gnr al des Affair es europennes ( SGAE). Ce gui de indique en effet
que
les textes de transpositi on de nature l gi sl at i ve c
oncernentenvi ron 20 % des
mesures de transposition (5 ) etqu
envi ron 80 % des di sposi t i ons des di rectives
sont transposes en France par voi e rgl ement ai re uni quement (6 ). Ces pour centages nontpas connu d vol ut i on m aj eure sur l a pr iode 2010- 2013. D apr s les indications t r ansm i ses l a m i ssi on par l e SGAE, en 2011,
( 1) Ce te rme d signe le s me sure s l gislativ e s e t r gle me ntaire s nationale s qui, sous c ouv e rt d tre p
rises pour
la transposition de dire c tiv e s e urop e nne s, v ont au - de l de s e x ige nc e s de c e s de rni re s. Ce tte pratique est
c onnue e n anglais sous le nom de gold- pla ting. ( 2) Voir, e n anne x en 16, lec ompte - re ndu del au
dition, le1 er juille t 2014, denotrec oll gue J ean- L uc
Warsmann, qui s e st e x prim ainsi : j a i tr a va illsur de s lois desimpli f ic ation e t j a i r e m a r quque, dans
le doma i ne a gr ic ole , nous tions systm a t iquem e nt e
n sit ua t ion de sur tr a nsposit ion. Je pe nse , pa r e xemple,
a ux se uil s d autor isa tion pour le s poula ille r s. S i c e s seuils c or r e sponde nt l int r t gn r a l, pour q
uoi le
Gouve rnement n i nte r vient - il pa s lui - m m e , a u ni ve au e ur op e n, a u mom ent dela n goc ia tion des
dir e c tive s plutt quedenous ame ne r vote r , a u ni ve au f r a n a is, da ns te l ou te l se ns ? Da ns c ec as, nous
nui sons notr e c omp titi vit sa ns, e n pl us, en tre inf orm s .
( 3) Y v e s Be rtonc ini, L UE e t se s norme s : prison de s pe uple s ou c age s poule s ? , Notr e Eur ope, I nstitut
J ac que s De lors, Polic y pape r n 112, 16 mai 2014, p. 1.
( 4) I bide m , p. 13. Voir le table au n 1 figurant e n anne x e n 13.
( 5) SGAE, Guide de bonne s pr a tique s c onc e r nant latr ansposition de s dir e c tive s eur op e nne s, p. 9.
( 6) I bide m , p. 11.
114

la France a notifi la Commission europenne 273 mesures de transposition,
dont 59 taient de nature lgislative. titre de comparaison, daprs les
informations fournies la mission par trois des dix Parlements europens
interrogs par lintermdiaire du Centre europen de recherche et de
documentation parlementaires (CERDP), le Danemark, le Royaume-Uni et la
Sude ont, en 2011, notifi respectivement 37, 25 et 86 mesures de transposition
de nature lgislative.
Dans la mesure o certaines lois franaises comportaient plusieurs articles
transposant plusieurs directives ou habilitant le Gouvernement lgifrer par voie
dordonnances pour transposer plusieurs directives, ce sont au final seulement 8
lois et 9 ordonnances qui, en 2011, ont t adoptes aux fins de transposition des
directives europennes. Autrement dit, seuls 6 % des 122 lois et 21 % des 42
ordonnances adoptes en France en 2011 transposaient tout ou partie dune
directive europenne.
En 2012, la France a notifi la Commission europenne 191 mesures de
transposition, dont 23 taient de nature lgislative. Daprs les informations
fournies la mission par trois des dix Parlements europens interrogs par
lintermdiaire du CERDP, le Danemark, le Royaume-Uni et la Sude ont, en
2012, notifi respectivement 42, 23 et 61 mesures de transposition de nature
lgislative.
Seules 3 des 92 lois adoptes en France en 2012 transposaient des
directives (soit 3 % du nombre total de lois adoptes). Et seules 5 des 40
ordonnances adoptes en France en 2012 ont t prises pour la transposition de
directives (soit 13 % du nombre total dordonnances adoptes).
Enfin, en 2013, la France a notifi 176 mesures de transposition, dont
52 de nature lgislative. Daprs les informations fournies la mission par trois
des dix Parlements europens interrogs par lintermdiaire du CERDP, le
Danemark, le Royaume-Uni et la Sude ont, en 2013, notifi respectivement 42,
33 et 67 mesures de transposition de nature lgislative.
En France, en 2013, 8 des 95 lois adoptes (soit environ 8 % du nombre
total de lois) et 3 des 25 ordonnances adoptes (soit 12 % du nombre total
dordonnances) transposaient des directives.
Au final, en France, sur les trois dernires annes, le rapport entre les
mesures lgislatives de transposition notifies et le nombre de lois et
ordonnances adoptes dans lanne est de 35 % en 2011, 17 % en 2012 et
15 % en 2013, soit 22 % en moyenne.
Sil est vrai que leuropanisation des lois nationales est importante
dans quelques secteurs (agriculture, services financiers, environnement) et trs
115

rduite dans dautres (ducation, protection sociale, logement, scurit, etc.)
(1)
,
notre pays se situe nanmoins dans la moyenne europenne, car, daprs M. Yves
Bertoncini, toutes les tudes disponibles convergent vers une proportion de lois
nationales dorigine communautaire oscillant entre 10 % et un tiers selon les
pays
(2)
et plus prcisment entre 11,8 % en Finlande (ou encore 12,3 % aux
Pays-Bas) et 35 % en Espagne
(3)
.
Si lide selon laquelle 80 % de nos lois viennent de Bruxelles
relve donc davantage du mythe que de la ralit, la tendance des pouvoirs
lgislatif et excutif franais transposer au-del de ce qui est utile et
ncessaire est, elle, bien relle.
Votre rapporteur ne citera que deux exemples, auxquels a dailleurs
remdi depuis une loi de simplification
(4)
.
DEUX EXEMPLES DE SURTRANSPOSITIONS
Le dispositif de la directive 2005/60/CE du Parlement europen et du Conseil du 26 octobre
2005 relative la prvention de lutilisation du systme financier aux fins du blanchiment de
capitaux et du financement du terrorisme navait vocation sappliquer, pour le secteur des
assurances, quaux entreprises dassurance-vie. Or la France a t le seul pays de lUnion
europenne en avoir tendu lapplication aux entreprises dassurance de dommages. Ces
entreprises se trouvaient donc dans lobligation dadopter des mesures de vigilance ds
lentre en relation daffaires avec le client alors mme que, les assurances de dommages
tant rgies par le principe indemnitaire, le risque de blanchiment pour ce type de garanties
ne peut tre dtect lors de la souscription du contrat, mais seulement lors de la phase de
rglement du sinistre. Il a fallu que les parlementaires semparent du sujet pour que soit
instaur un rgime simplifi et adapt aux spcificits de lassurance de dommages en phase
de souscription du contrat. Sans entamer en aucune faon le dispositif anti-blanchiment, ni
remettre en cause les mesures de vigilance prises lors de la phase dindemnisation, qui est la
seule susceptible de donner lieu la dtection de fraudes motives par le blanchiment,
larticle 72 de la loi du 22 mars 2012 a libr quelque 45 000 entreprises franaises
dassurance de dommages dont la plupart sont de petite taille ou des professionnels
indpendants de procdures lourdes, complexes et inutiles au regard des objectifs de lutte
contre le blanchiment des capitaux
(5)
.
Larticle 118 de la mme loi a relev de 4 000 15 000 euros le seuil compter duquel les
marchs publics doivent faire lobjet dune procdure formalise de publicit et de mise en
concurrence pralables. Le seuil de 4 000 euros jusqualors retenu en France paraissait trs
bas au regard de la rglementation applicable au sein de lUnion europenne. lexception
de Chypre ou encore de la Lituanie, limmense majorit des tats membres avaient retenu

(1) Yves Bertoncini, LUE et ses normes : prison des peuples ou cages poules ? , Notre Europe, Institut
Jacques Delors, Policy paper n 112, 16 mai 2014, p. 1. Voir le tableau n 2 figurant en annexe n 13.
(2) Ibidem, p. 1.
(3) Voir le tableau n 3 figurant en annexe n 13.
(4) Loi n 2012-387 du 22 mars 2012 relative la simplification du droit et lallgement des dmarches
administratives.
(5) Rapport n 3787 fait au nom de la commissions de Lois sur la proposition de loi (n 3706) relative la
simplification du droit et lallgement des dmarches administratives, par le dput tienne Blanc,
pp. 288 et s.
116

des seuils sensiblement plus levs que le seuil franais de 4 000 euros : 14 000 euros en
Pologne, 15 000 euros en Roumanie, 40 000 ou 60 000 euros en Autriche (selon quil
sagissait du secteur classique ou des secteurs spciaux ), 15 000 ou 100 000 euros en
Finlande (selon quil sagissait des marchs de fournitures et services ou de travaux), 20 000
ou 40 000 euros en Italie (selon quil sagissait des marchs de fournitures et services ou de
travaux). La Commission europenne elle-mme avait fix un seuil 10 000 euros pour la
passation de ses propres marchs. L encore, comme le notait notre collgue Jean-Luc
Warsmann devant la mission, il a fallu que les parlementaires sinvestissent avec tnacit
pour que le seuil compter duquel les marchs publics sont soumis une procdure de
publicit et de mise en concurrence pralables soit fix un niveau harmonis avec celui des
seuils pratiqus par la plupart des pays membres de lUnion europenne. Ce relvement du
seuil reprsentait un enjeu conomique important pour laccs des petites et moyennes
entreprises la commande publique, qui reprsente chaque anne environ 150 milliards
deuros
(1)
.
Ces deux exemples illustrent lampleur des implications conomiques que
peuvent avoir les surtranspositions inutiles des directives europennes. Nos
voisins allemands lont bien compris, eux qui mettent parfois en uvre une
mthode de transposition en deux temps susceptible de limiter les
surtranspositions.
2. La mthode de la transposition en deux temps (ou double
corbeille ).
LAllemagne a adopt, pour la transposition de certaines directives, une
mthode que la doctrine allemande, et plus prcisment le professeur Thomas
Dreier, a qualifi de double corbeille
(2)
.
Cet auteur explique que, pour la transposition de la directive 2001/29/CE
du Parlement europen et du Conseil du 22 mai 2001 sur lharmonisation de
certains aspects du droit dauteur et des droits voisins dans la socit de
linformation (dite directive DADVSI ), le lgislateur allemand a t raliste
jusqu un certain point, et a transpos ce quil fallait transposer pour tre en
conformit avec la directive. Toutes les autres questions, destines rnover et
rformer en profondeur le droit dauteur en vue de ladapter aux exigences du
numrique et des rseaux, ont t reportes ce quon appelle un deuxime volet,
ou encore une deuxime corbeille.
Pour la premire corbeille , la stratgie choisie a t celle de
transposer la directive telle quelle. On a emprunt le langage de la directive l o
il ny avait pas encore de dispositions prcises dans la loi allemande, notamment
en ce qui concerne les mesures techniques de protection, en dautres termes [on
retrouve], dans le texte allemand, toutes les questions dinterprtation quon peut
se poser vis--vis du texte de la directive . Cette transposition verbatim ou

(1) Ibidem, pp. 416 et s.
(2) Th. Dreier, professeur lUniversit de Karlsruhe, La situation en Allemagne de la transposition de la
directive sur le droit dauteur et les droits voisins dans la socit de linformation , Proprits
intellectuelles, avril 2005, n 15, pp. 124 et s.
117

plat a permis dintroduire la directive dans lordre interne dans les dlais
impartis.
Pour la deuxime corbeille , un grand dbat a t organis, des groupes
de travail ont t mis en place et une douzaine de commissions ont t institues
pour traiter chacun des pans du droit allemand de la proprit intellectuelle
affects par la directive europenne : systme de rmunration pour copie prive,
copie prive numrique, situation des radiodiffuseurs, rforme du droit de prt,
etc. Des rapports ont t produits par ces commissions, sur le fondement desquels
un avant-projet de loi proposant une rforme globale de la matire a t prpar et
soumis la discussion, avant que ne soit arrt un projet de loi longuement discut
par le Parlement.
Dans sa thse de doctorat sur la Mthode de transposition des directives
communautaires : tude partir de lexemple du droit dauteur et des droits
voisins
(1)
, la professeure Clia Zolynski propose dadapter le processus lgislatif
franais de transposition des directives en sinspirant de lexemple allemand et en
procdant en deux temps. Le premier temps serait consacr une transposition
verbatim des dispositions des directives ayant un objectif dharmonisation
maximale. Pour la transposition des dispositions communautaires poursuivant
une harmonisation a maxima, i.e. dont le contenu normatif prcis te toute marge
de manuvre ltat membre lors de sa mise en uvre , le professeur Clia
Zolynski suggre qu aucune disposition substantielle ne [fasse] lobjet de dbat
interministriel lors de la rdaction de lavant-projet de loi ni de dbat
parlementaire lors de lexamen du projet de loi devant le Parlement
(2)
. Sans
faire de lordonnance linstrument de transposition de droit commun, lauteur
souligne que celle-ci prsente un double intrt :
dune part, elle permet dacclrer le processus de transposition en
vitant les retards dus aux dbats parlementaires ;
dautre part, lordonnance assure une pleine application de la
directive, et, partant, le respect des obligations communautaires de ltat
membre, en procdant une transposition plat, i.e. en reprenant le texte
communautaire en ltat
(3)
.
Le second temps serait dvolu une transposition toffe des dispositions
des directives ayant un objectif dharmonisation minimale. Pour la transposition
des dispositions ralisant une harmonisation a minima, appelant un complment
normatif de la part des tats membres qui demeurent libres de dterminer les
moyens les plus pertinents afin de raliser lobjectif prescrit par la norme
communautaire de nature tlologique
( 4 )
, Mme Clia Zolynski prconise

(1) C. Zolynski, Mthode de transposition des directives communautaires : tude partir de lexemple du droit
dauteur et des droits voisins, 2007, d. Dalloz, coll. Nouvelle bibliothque de thses, pp. 328-340.
(2) Ibidem, p. 328.
(3) Ibidem, p. 331.
(4) Ibidem, p. 329.
118

quune nouvelle loi prolonge la premire afin de la complter. Les dispositions
dont lharmonisation nest que facultative et qui font lobjet de dbats peuvent
alors tre examines - tant prcis que ces dispositions sont bien souvent
celles sur lesquelles aucun accord na pu tre trouv lors de ladoption du texte
communautaire
(1)
.
En somme, les dispositions poursuivant une harmonisation a maxima
pourraient tre transposes par ordonnance. Au-del, on doit exclure ce mode de
transposition en ce qui concerne les dispositions laissant une marge de manuvre
ltat membre puisquici, le dbat parlementaire est autoris afin de dterminer
les moyens les plus pertinents pour complter la disposition communautaire et,
partant, en assurer sa mise en uvre en droit interne. Il en rsulterait un
dcoupage du texte selon la nature des dispositions transposer
(2)
.
Si la mthode de transposition parfois en Allemagne, parat difficilement
applicable telle quelle la procdure lgislative franaise, elle pourrait en
revanche tre adapte et inspirer des bonnes pratiques tendant amliorer le
processus dadoption des directives et faire en sorte que ce dernier limite
davantage les surtranspositions.
3. Pistes pour amliorer le processus de transposition des directives.
On pourrait en effet imaginer que la transposition des directives se
droule en deux temps :
le premier passerait par llaboration dun projet dordonnance
assorti dune tude dimpact complte et prcise ;
le second consisterait en un dbat parlementaire, loccasion du
projet de loi de ratification, sur ltude dimpact jointe lordonnance et sur
la partie de lavis du Conseil dtat relative cette tude dimpact qui aura
t rendue publique.
Un tel dispositif ne sera toutefois efficace que si une plus grande
attention est accorde lvaluation de limpact au stade des ngociations des
directives.
a. Placer ltude dimpact au cur des ngociations des textes europens
et en analyser les implications au niveau national
Lorsque la Commission europenne envisage llaboration dun texte,
son secrtariat gnral commence par mettre en ligne une feuille de route
( roadmap plan ) de trois quatre pages indiquant :
qui est susceptible dtre concern par la rflexion initie ;

(1) Ibidem, p. 330.
(2) Ibidem, p. 339.
119

quel calendrier de consultations est envisag ;
quelle est la nature de la rforme envisage (rglement, directive,
recommandation) ;
quand le projet de texte est susceptible dtre finalis.
ce stade, les services de la Commission europenne attendent des
ractions, quils jugent trop peu nombreuses, en particulier de la part des
Parlements nationaux
(1)
. Ces derniers ne ragissent que dans le cadre du dlai de
huit semaines consacr lexamen de la conformit au principe de subsidiarit
dun projet de texte europen dj adopt par la Commission europenne
(2)
.
Les services de la Commission que la mission a pu rencontrer lors de son
dplacement Bruxelles, le 16 janvier 2014, ont expliqu quils rflchissaient
aux moyens dassurer une plus grande publicit cette tape de llaboration des
normes europennes et damliorer la prise en compte de ltude dimpact au
niveau du Conseil europen
(3)
.
Quoique la circulaire du Premier ministre du 27 septembre 2004 relative
la procdure de transposition en droit interne des directives et dcisions-cadres
ngocies dans le cadre des institutions europennes prcise expressment que
limpact de lacte en prparation sur le droit interne doit tre apprci le plus
en amont possible, pour permettre, la fois, darrter les positions de ngociation
de la France en connaissance de cause et de prparer la transposition , le
secrtaire gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, a concd que les
administrations franaises devaient encore fournir des efforts pour mieux

(1) Sous la prsente lgislature, la commission des Affaires europennes de lAssemble nationale a fourni au
moins une contribution dans le cadre des consultations de la Commission europenne. Cette contribution a
pris la forme dun rapport dinformation adopt par la Commission. Il sagit du rapport dinformation
n 1664 de M. Arnaud Leroy, sur la consultation de la Commission europenne relative aux dchets marins
(18 dcembre 2013).
(2) En France, la procdure dexamen de la conformit au principe de subsidiarit dun projet de texte
europen est fixe par larticle 88-6 de la Constitution. Cette disposition prvoit que lAssemble nationale
ou le Snat peuvent mettre un avis motiv sur la conformit dun projet dacte lgislatif europen au
principe de subsidiarit. Lavis est adress par le prsident de lassemble concerne aux prsidents du
Parlement europen, du Conseil et de la Commission europenne. Le Gouvernement en est inform.
Chaque assemble peut former un recours devant la Cour de justice de lUnion europenne contre un acte
lgislatif europen pour violation du principe de subsidiarit. Ce recours est transmis la Cour de justice
de lUnion europenne par le Gouvernement. ces fins, des rsolutions peuvent tre adoptes, le cas
chant en dehors des sessions, selon des modalits dinitiative et de discussion fixes par le rglement de
chaque assemble. la demande de soixante dputs ou de soixante snateurs, le recours est de droit.
(3) Le Conseil europen dsigne le sommet des chefs dtat ou chefs de gouvernement des vingt-huit tats
membres de lUnion europenne, sous la tutelle dun prsident charg de faciliter lapparition d'un
compromis. Au moins deux Conseils europens se droulent chaque anne (juillet et dcembre), la fin de
chaque prsidence tournante du Conseil des ministres europens.
Le Conseil des ministres europens (ou Conseil de lUnion europenne) est lorgane institutionnel excutif. Il
dcide des actes lgislatifs et budgtaires au sein de lUnion europenne. Il partage sa comptence avec le
Parlement europen dans les domaines soumis la codcision. Ceux qui y sigent sont les ministres des
tats membres de lUnion europenne en lien avec lordre du jour de chaque runion (ministres des
finances, ou ministres de la sant, etc.). Le Conseil de lUnion europenne labore le projet de budget avec
le Parlement et ladopte avec laccord de celui-ci, mais dcide seul des recettes.
(
1).


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de
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avail fr
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allemand voir
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ition
commune.

















































(1) Audition de M. Se r ge Las v igne s , s e c r tair e g n r al du Gouv e r ne me nt, e t de M. Thie r r y -Xav ie r Gir ar
dot,
dir e c te ur , adjoint au s e c r tai r e g n r al du Gouv e r n e me nt, le 19 f v r ie r 2014. Voir le c ompte -r e ndu e n
anne x e n 16.
(2) Voir le s doc ume nts figur ant e n anne x e n 14.
(3) LOC DE a e n e ffe t publi e n 2004 un r appor t s u
r la r for me de la r gle me ntation e n Fr anc e , e t, e n 2010,
un r appor t s ur le mie ux l gifr e r e n Fr anc e , qui a t pr oduit dans le c adr e dun v as te de tr av ail danaly s e
de la politique r gle me ntair e adopt e dans 15 pay s me mbr e s de lUnion e ur op e nne .
C e de r nie r r appor t e s t c ons ultable au lie n s uiv ant : http://w w w .oe c d.or g/fr anc e /45249654.pdf
(4) Audition de r e pr s e ntants de lOr ganis ation po ur l a c oop r ation e t le d v e loppe me nt c onomique s (OC DE), le 17 av r il 2014. Voir le c ompte -r e ndu figur ant e n anne x e n 16.
121

Dans lattente dune meilleure anticipation des impacts de la
rglementation europenne, les autorits allemandes ont cr un site
Internet, consultable par tous, o sont indiqus les cots auxquels il faut sattendre
compte tenu des projets de textes europens en cours dadoption. Ce site Internet
est connu sous le nom de moniteur PME . Cet outil permet aux petites et
moyennes entreprises allemandes danticiper les effets de la rglementation
europenne envisage et de transmettre leurs remarques de faon prcoce. Le
moniteur PME donne une vue densemble des initiatives du programme de
travail de la Commission affectant les PME, ds la publication de ce programme
de travail, et pour toute la dure du cycle de travail. Le moniteur PME prend la
forme dun tableau dune vingtaine de pages, dans lequel les propositions sont
regroupes par secteur
(1)
. Les rglementations envisages au niveau europen sont
classes en fonction de leur importance pour les PME nationales, selon un systme
de feux tricolores.
Le dcalage qui peut parfois tre constat entre limpact des directives
europennes tel quil est valu par la Commission europenne et par les
ngociateurs, et limpact des mesures de transposition tient non seulement
une anticipation insuffisante des consquences des textes au niveau national
lors de la phase de ngociation, mais aussi une rupture entre la phase de
ngociation et la phase de transposition. Cest du moins lanalyse du secrtaire
gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, qui a expliqu devant la mission
que jusqu il y a peu, le service charg de ngocier la directive Bruxelles
tait diffrent de celui qui tait charg de la transposer dans le droit national ,
de sorte que, trs vite, la mmoire de la ngociation pouvait se perdre, si bien
quil devenait impossible de se rappeler pourquoi la France avait elle-mme
demand linscription de telle ou telle disposition dans la directive . Tout en
soulignant que des progrs ont t raliss sur tous ces points , notamment la
faveur du rapprochement du SGG et du SGAE, M. Serge Lasvignes a fait tat de
la persistance de difficults obtenir des ministres quils changent avec le
Secrtariat gnral au sujet de limpact effectif dun projet en cours de
prparation . Il a ajout quil lui tait mme arriv de dcouvrir que des projets
de directives impliquaient une rvision de la Constitution, sans que
ladministration concerne sen soit rendu compte .
Ainsi que la indiqu devant la mission M. Nick Malyshev, lOCDE aussi
a constat que de nombreux pays ont du mal ngocier la version finale des
directives au niveau du Conseil , notamment parce que les politiques chargs
des ngociations ne sont pas suffisamment en relation avec les personnes qui
seront responsables de la transposition. Lorsque la directive arrive dans le cadre
national, elle provoque souvent la surprise, signe dune prparation
insuffisante . Pour y remdier, lOCDE recommande, comme la mission, que
les tats membres utilisent davantage les tudes dimpact menes au niveau de
lUnion sur les textes europens , car, alors que la Commission alloue des

(1) Voir ldition daot-septembre 2014 au lien suivant : http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/E/eu-
mittelstandsmonitor-sortiert,property=pdf,bereich=bmwi2012,sprache=de,rwb=true.pdf
122

moyens considrables au dveloppement de ces travaux, nous navons pas
limpression que les pays sen servent comme point dappui pour analyser
limpact local des directives .
Une meilleure appropriation de ltude dimpact de la Commission
europenne et, corrlativement, une meilleure anticipation de limpact des
textes ngocis au niveau national pourront contribuer limiter les
surtranspositions car les mesures que la France jugera les plus appropries
au regard de sa situation particulire seront alors dfendues au stade des
ngociations, et non plus imposes au stade de la transposition.
b. Mieux identifier les ventuelles surtranspositions
Il est vrai que le Guide de bonnes pratiques concernant la transposition
des directives europennes tabli par le SGAE recommande de lutter contre la
surtransposition en invitant les ministres carter toute mesure allant au-del de
ce quimplique strictement la mise en uvre de la directive et en rappelant quune
directive ne devrait pas tre loccasion dune remise en chantier du droit national,
en dehors de ce qui est ncessaire pour la transposition.
Pourtant, en tant que dputs, nous sommes rgulirement interpells par
des professionnels qui remarquent que leurs concurrents dautres pays de lUnion
europenne disposent de marges de manuvre suprieures aux leurs.
Or, cet gard, le Parlement ne dispose aujourdhui daucun outil
permettant didentifier une surtransposition. Or cest dautant plus
problmatique que la transposition des directives europennes seffectue parfois
par appartement , le Gouvernement se contentant [pour reprendre la formule
de notre collgue Jean-Luc Warsmann] de rdiger quelques amendements quil
confie certains dputs de la majorit
( 1 )
, sans stratgie globale de
transposition. Ainsi que la dcrit notre collgue Jean-Luc Warsmann, la plupart
du temps, malheureusement, cela se passe ainsi : un collgue dpose un
amendement inspir par le Gouvernement et destin, par exemple, soumettre
ltude dimpact les poulaillers de plus de 50 000 volailles ; le ministre se lve et
se dclare favorable. Lamendement est donc vot, bien que le Parlement ne
dispose daucun lment dapprciation, et que les parties prenantes
professionnelles ou autres naient pas pu sexprimer son sujet puisquil sagit
dun amendement parlementaire .
Lorsquelle se fait par voie lgislative, la transposition dune directive
devrait, au contraire, tre loccasion, pour le Parlement, de toiletter le droit et
dabroger les anciennes dispositions de droit interne, ou du moins de dbattre de la
ncessit de les maintenir. Cela permettrait dviter que ne se constitue un mille-
feuille dobligations la fois europennes et nationales qui contribuent placer
notre pays en situation de surtransposition.

(1) Audition de M. Jean-Luc Warsmann, dput, ancien prsident de la commission des Lois, le 1
er
juillet
2014. Voir le compte rendu en annexe n 16.
123

Lobjectif didentification des surtranspositions nest pas hors de
porte. Nos voisins y parviennent. titre dexemple, le Royaume-Uni a
rcemment dploy dimportants moyens de lutte contre la surtransposition
des directives europennes. Outre le contrle des cas de surtransposition qui
est opr par le conseil consultatif indpendant charg de contrler la qualit
des tudes dimpact ( Regulatory Policy Committee - RPC) et par le comit
gouvernemental charg de la rduction de la rglementation ( Reducing
Regulation ministerial Committee - RRC), des lignes directrices encadrent
strictement la transposition de la rglementation europenne et font lobjet de
rapports quant leur application :
toute surtransposition est interdite, sauf lorsquelle est favorable
aux entreprises britanniques et dment justifie (sur la priode juillet 2011-
dcembre 2012, des standards plus levs que les exigences europennes nont t
retenus que dans 14 % des cas, sans que cela nimplique de charges
supplmentaires) ;
le Gouvernement doit chercher autant que possible utiliser des
alternatives la rglementation (sur la priode juillet 2011-dcembre 2012, cela a
t fait dans 16 % des cas) ;
le Gouvernement doit transposer mot pour mot dans la mesure
du possible, sauf si cela engendre un risque de mauvaise comprhension ou de
mauvaise interprtation (sur la priode juillet 2011-dcembre 2012, cela a t
fait dans 72 % des cas) ;
le Gouvernement doit sassurer que les mesures nentrent en
vigueur qu la date butoir dfinie par la Commission, sauf lorsquune
transposition anticipe profiterait aux entreprises (sur la priode juillet 2011-
dcembre 2012, 95 % des mesures sont entres en vigueur la date fixe par les
institutions europennes) ;
le Gouvernement doit introduire dans le texte de transposition une
clause de rvision quinquennale.
En Allemagne, le nouveau Gouvernement a dcid que, dsormais,
comme au Royaume-Uni, toute surtransposition serait interdite, sauf
lorsquelle serait favorable aux entreprises allemandes et dment justifie.
En revanche, ce contrle ne concerne pas les rglements europens, qui
sont dapplication directe. Ayant constat que les charges administratives rsultant
des rglements pouvaient tre consquentes, le conseil national de contrle des
normes ( NKR ) a dcid de mettre en place dici la fin de lanne 2014 un
processus dvaluation desdites charges.
Si nos voisins britanniques et allemands sont parvenus mettre en place
de telles stratgies de lutte contre les surtranspositions, il ny pas de raison que la
France ny parvienne pas.
De faon viter que les dbats parlementaires ne soient loccasion
daller au-del des exigences europennes, la mission recommande de
124

dvelopper la transposition des directives par voie dordonnances, la double
condition toutefois que :
lors de lexamen du projet de loi de ratification des ordonnances de
transposition, le Parlement dispose des tudes dimpact ralises sur les
projets dordonnances ainsi que de la partie de lavis du Conseil dtat
portant sur la qualit de ces tudes dimpact ;
les tudes dimpact jointes aux projets dordonnances et la partie de
lavis du Conseil dtat qui y est relative identifient clairement les ventuelles
surtranspositions qui devront par ailleurs tre dment justifies.
Cette proposition doit tre lue en lien avec les prcdentes propositions de
la mission qui visent rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour
tous les projets dordonnance, et rendre publique la partie de lavis du Conseil
dtat sur les tudes dimpact assortissant les projets et propositions de loi ainsi
que les projets dordonnance.
Proposition n 12 Modifier les modalits de ngociation et de transposition des
directives
Placer ltude dimpact de la Commission europenne (et ses implications au
niveau national) au cur des ngociations des directives europennes ;
Dvelopper la transposition des directives par voie dordonnances en exigeant :
que lavis du Conseil dtat sur le projet dordonnance de transposition
soit rendu public avant le dpt du projet de loi de ratification ;
et que cet avis ainsi que ltude dimpact assortissant le projet
dordonnance identifient les ventuelles surtranspositions , qui devront alors
tre soumises une obligation de motivation renforce.


125

TROISIME PARTIE : MIEUX VALUER LA NORME
EN AVAL DE SON ADOPTION
Lamlioration de la fabrique de la loi passe par la mise en place dun
cercle vertueux de lvaluation au sein duquel ltude ex post de limpact peut
conduire envisager des modifications de la norme adopte modifications qui, si
elles trouvent une traduction lgislative, seront-elles-mmes soumises une
analyse ex ante de leur impact. Il existe en effet un lien troit et ncessaire entre
lvaluation ex ante et lvaluation ex post, qui se nourrissent lune de lautre.
Or, en matire dvaluation ex post, la mission a pu constater tout au long
de ses travaux que notre pays comptait de nombreux acteurs ainsi que de
nombreuses initiatives qui gagneraient sans doute tre organises de faon plus
mthodique.
I. CLARIFIER LE PAYSAGE DE LVALUATION DES POLITIQUES
PUBLIQUES
Cour des comptes, comit dvaluation et de contrle (CEC), mission
dvaluation et de contrle (MEC), commission pour le contrle de lapplication
des lois, directions ministrielles de la recherche, des tudes, de lvaluation, de la
prospective et des statistiques Il est aujourdhui extrmement difficile de faire
un recensement exhaustif des institutions, organes parlementaires ou services
ministriels qui interviennent en matire dvaluation ex post des normes, et, plus
largement, des politiques publiques, tant ceux-ci sont nombreux.
Si lon peut se rjouir dune telle abondance, votre rapporteur estime
cependant que les multiples initiatives que prennent ces diffrents acteurs en
matire dvaluation ex post gagneraient, dans un souci defficacit, tre mieux
coordonnes.
A. UNE VALUATION A POSTERIORI ABONDANTE MAIS PAS TOUJOURS
ORGANISE.
Lvaluation ex post des normes adoptes et des politiques publiques est
aujourdhui le fait la fois :
du Parlement, qui sest dot en la matire de nombreux organes et a
adopt des bonnes pratiques ;
des juridictions judiciaires et administratives et dinstitutions comme la
Cour des comptes ou le Conseil conomique, social et environnemental ;
de lexcutif, qui dispose de nombreux corps dinspection, secrtariats et
commissariats gnraux, et autres dpartements ministriels ddis lvaluation.
126

1. Ce que fait le Parlement
Outre les multiples rapports ponctuels que le Parlement demande au
Gouvernement sur les sujets les plus divers loccasion de lexamen des textes de
loi, et dont le nombre a avoisin 400 sous la prcdente lgislature, daprs le
secrtaire dtat aux Relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen
(1)
, les
rapports dapplication des lois adoptes et les rapports dinformation que
produisent les parlementaires contribuent au travail dvaluation et de contrle que
mnent les assembles et pour lequel elles se sont dots de nombreux organes.
a. Les rapports dapplication des lois adoptes
Votre rapporteur tient rappeler que le Parlement sest fortement investi
au cours des vingt dernires dans lvaluation de la qualit oprationnelle des lois
adoptes et promulgues, ce qui se traduit par une valuation de lefficacit des
politiques publiques mises en uvre par ces lois. La rforme constitutionnelle du
23 juillet 2008 a dailleurs modifi larticle 24 de la Constitution pour reconnatre
expressment au Parlement une mission dvaluation des politiques publiques.
Depuis 2004, lissue dun dlai de six mois suivant lentre en vigueur
dune loi dont la mise en uvre ncessite la publication de textes de nature
rglementaire, un rapport sur la mise en application de cette loi doit tre prsent
la commission comptente. Ce rapport fait notamment tat des textes
rglementaires publis, ainsi que des dispositions de la loi concerne qui
nauraient pas fait lobjet des textes dapplication ncessaires.
Depuis 2009, larticle 145-7 du Rglement de lAssemble nationale
prvoit que la rdaction de ce rapport est confie deux dputs, dont lun
appartient un groupe dopposition et parmi lesquels figure de droit le rapporteur
du projet ou de la proposition de loi faisant lobjet du rapport dapplication. Les
rapports sur la mise en application des lois peuvent donner lieu, en sance
publique, un dbat sans vote ou une sance de questions.
Ces rapports sur la mise en application des lois se nourrissent des
documents fournis par le Gouvernement, dont notre collgue David Assouline,
prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, a
jug quils taient de contenu trs ingal sapparentant parfois une sorte
dexpos des motifs , voire parfois mme pas transmis au Parlement, ce qui
explique que nos commissions nutilisent pas pleinement ces outils dont il faudrait
pourtant faire un meilleur usage
(2)
.
Votre rapporteur souligne en outre que les rapports des dputs et
snateurs sur la mise en application des lois se focalisent surtout sur la vrification
de ce que les dcrets dapplication dune loi ont bien t pris et, le cas chant, sur

(1) Audition de M. Jean-Marie Le Guen, secrtaire dtat aux Relations avec le Parlement, auprs du Premier
ministre, le 9 juillet 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(2) Audition de M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication
des lois, le 5 juin 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
127

les raisons invoques par lexcutif pour justifier un retard dadoption de ces
dcrets. Lvaluation ex post de limpact des lois adoptes et des politiques
publiques quelles concourent mettre en uvre relve davantage des rapports
produits par les commissions denqute et les missions dinformation.
b. Les commissions denqute, missions dinformation des commissions
permanentes et missions dinformation de la Confrence des
Prsidents
La mission assigne aux commissions denqute rgies par les articles 137
144-2 du Rglement de lAssemble nationale tend voluer dans le sens dune
dmarche valuative de politiques publiques sectorielles, ainsi qua pu le montrer,
sous la XIV
e
lgislature, la commission denqute sur le fonctionnement des
services de renseignement franais dans le suivi et la surveillance des mouvements
radicaux arms ou encore celle sur la situation de la sidrurgie et de la mtallurgie
franaises et europennes dans la crise conomique et financire et sur les
conditions de leur sauvegarde et de leur dveloppement.
Par ailleurs, depuis 1990, les articles 145 et suivants du Rglement de
lAssemble nationale offrent aux commissions permanentes la possibilit de crer
des missions dinformation temporaires, ventuellement communes plusieurs
commissions, pour valuer les conditions dapplication dune lgislation.
Qui plus est, en application de larticle 145, alina 4, du Rglement, la
Confrence des prsidents peut elle aussi crer, sur proposition du Prsident de
lAssemble nationale, des missions dinformation.
c. Loffice parlementaire dvaluation des choix scientifiques et
technologiques (OPECST) et les diverses dlgations parlementaires
Cr par la loi n 83-609 du 8 juillet 1983, lOffice parlementaire
dvaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) a pour mission,
aux termes de la loi, dinformer le Parlement des consquences des choix de
caractre scientifique et technologique afin, notamment, dclairer ses
dcisions . cet effet, lOPECST recueille des informations, met en uvre des
programmes dtudes et procde des valuations .
Compos de 18 snateurs et 18 dputs, cet organe est prsid
alternativement par un snateur et par un dput. Il est assist par un conseil
scientifique form de personnalits choisies en raison de leurs comptences. Il
peut tre saisi par le Bureau de lune des deux assembles, par un prsident de
groupe, par 60 dputs ou 40 snateurs ou par une commission.
Les travaux de cet office servent le plus souvent ltablissement dun
rapport pralable la rflexion lgislative. Cependant, diverses lois prvoient une
valuation ex post par lOPECST de la mise en uvre de tout ou partie de leurs
dispositions, parmi lesquelles les lois de 1994, 2004 et 2011 relatives la
(
1
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129

dun suivi et, parfois, de notifications au Gouvernement qui, en application de
larticle 60 de la LOLF, est tenu dy rpondre par crit dans un dlai de deux mois.
e. La mission dvaluation et de contrle des lois de financement de la
scurit sociale (MECSS)
Des missions dvaluation et de contrle des lois de financement de la
scurit sociale ont t mises en place en 2004 au sein des commissions des
Affaires sociales de lAssemble nationale et du Snat.
Coprsides par deux parlementaires de la majorit et de lopposition, ces
missions, dont la composition tend reproduire la configuration politique des
assembles, sont charges dvaluer toute question relative aux finances de la
scurit sociale. Elles disposent pour ce faire de pouvoirs tendus qui sont fixs
aux articles L.O. 111-9, L.O. 111-9-1, L.O. 111-9-3 et L.O. 111-10 du code de la
scurit sociale (convocation de tmoins, contrles sur pices et sur place auprs
dadministrations de ltat et des organismes de scurit sociale, etc.).
Les MECSS publient des rapports et peuvent notifier au Gouvernement ou
un organisme de scurit sociale des observations auxquelles ces derniers sont
tenus de rpondre dans un dlai de deux mois.
f. Le comit dvaluation et de contrle des politiques publiques (CEC)
la suite de la conscration constitutionnelle de la fonction dvaluation
et de contrle du Parlement, la rforme du Rglement de lAssemble nationale du
27 mai 2009 a conduit la cration dune instance de contrle oprationnel : le
comit dvaluation et de contrle (CEC).
Sous lgide du Prsident de lAssemble nationale, ce comit conduit des
valuations de politiques publiques transversales portant sur des domaines de
comptence plus larges que ceux dune commission permanente (article 146-3 du
Rglement) et peut, sur saisine du prsident de la commission laquelle un projet
de loi a t renvoy, apporter son expertise sur les tudes dimpact qui
accompagnent les projets de loi dposs par le Gouvernement (article 146-5 du
Rglement), notamment afin de dterminer si ces tudes satisfont aux exigences
prvues larticle 8 de la loi organique du 15 avril 2009.
Le CEC peut galement formuler des propositions pour la dtermination
de lordre du jour de la semaine rserve par priorit au contrle et lvaluation
de la lgislation. Il peut en particulier, proposer lorganisation en sance
publique, de dbats sans vote ou de sances de questions portant sur les
conclusions de ses rapports ou sur celles des rapports des missions
dinformation des commissions permanentes ou de la Confrence des prsidents
(article 146-7 du Rglement).
Votre rapporteur souligne que, depuis lactuelle lgislature, le CEC sest
efforc dclairer, par ses travaux dvaluation ex post, lanalyse ex ante de
130

limpact des projets de loi dont notre Assemble est saisie. Par exemple, en vue de
lexamen par notre Assemble du texte qui est devenu la loi n 2014-288 du 5
mars 2014 relative la formation professionnelle, lemploi et la dmocratie
sociale, le CEC a men, pendant lanne 2013, une valuation de ladquation
entre loffre et les besoins de formation professionnelle qui a conduit la
publication dun rapport dinformation en janvier 2014
(1)
. Plus rcemment, dans
la perspective des dbats sur le projet de loi n 2188 relatif la transition
nergtique pour la croissance verte, le CEC a ralis une valuation du paquet
nergie-climat de 2008 en France qui a abouti la publication dun rapport
dinformation en mai dernier
(2)
.
g. La commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois
Institue en novembre 2011 par larticle X bis de lInstruction gnrale du
Bureau du Snat et compose de 39 membres, la commission snatoriale pour le
contrle de lapplication des lois est charge de veiller la mise en uvre
effective des textes vots par le Parlement.
Bnficiant des prrogatives dune commission denqute, cette
commission assure non seulement un suivi de la publication des dcrets
dapplication mais aussi une valuation de la pertinence et de lefficacit des
dispositifs adopts au regard de ce qui en tait attendu a priori.
En effet, cette commission tablit des rapports thmatiques sur certaines
lois portant sur des domaines disparates qui sont slectionnes dans le cadre
dun programme de travail annuel dfini en coordination avec les groupes
politiques et les commissions permanentes.
La mise en uvre des lois retenues pour faire lobjet de bilans
dvaluation est examine par des rapporteurs qui travaillent en binmes de
diffrentes sensibilits politiques, de manire assurer le pluralisme de leurs
analyses. Sous rserve des contraintes du calendrier parlementaire, chacun de ces
bilans fait lobjet dun dbat de contrle en sance publique, en prsence du
ministre responsable.
Pour la session 2013-2014, la commission snatoriale pour le contrle de
lapplication des lois a choisi deffectuer sept bilans dvaluation portant sur :
la loi du 23 juillet 2010 relatives aux chambres de commerce et
dindustrie (en liaison avec la commission des Affaires conomiques) ;

(1) Rapport dinformation n 1728 sur lvaluation de ladquation entre loffre et les besoins de formation
professionnelle, dpos par le comit dvaluation et de contrle des politiques publiques et prsent par
les dputs Jeanine Dubi et Pierre Morange.
(2) Rapport dinformation n 1951 sur lvaluation du paquet nergie-climat de 2008 en France, dpos
par le comit dvaluation et de contrle des politiques publiques et prsent par les dputs Jean-Jacques
Guillet et Franois de Rugy.
131

la loi du 28 juillet 2011 tendant faciliter lutilisation des rserves
militaires et civiles en cas de crise majeure ;
la loi du 1
er
aot 2008 sur les droits et obligations des demandeurs
demploi ;
la loi du 28 octobre 2009 sur la parit de financement entre les coles
lmentaires accueillant des lves scolariss hors de leur commune de rsidence,
dite loi Carle ;
la loi du 24 janvier 2012 relative Voies navigables de France (en
liaison avec la commission du Dveloppement durable) ;
les dispositions lgislatives relatives aux pouvoirs de sanction des
rgulateurs financiers (en liaison avec la commission des Finances) ;
les dispositions lgislatives rcentes sur la lutte contre la prcarit dans
la Fonction publique et lintgration des contractuels (en liaison avec la
commission des Lois).
Lors de son audition, le prsident de la commission snatoriale pour le
contrle de lapplication des lois, M. David Assouline, a insist sur le fait que ces
bilans dvaluation ne se contentaient pas dun recensement statistique des
mesures dapplication, mais comportaient une expertise pousse de limpact des
normes concernes. Il a expliqu que cest dailleurs lvaluation par sa
commission de la loi du 11 fvrier 2005 pour lgalit des droits et des chances, la
participation et la citoyennet des personnes handicapes qui avait permis de
souligner notamment quon narriverait pas permettre laccessibilit des
personnes handicapes tous les lieux publics en 2015 et conduit le
Gouvernement nommer lune de nos rapporteures parlementaire en mission
pour faire des recommandations lgislatives .
Comme la mission a pu le constater lors de son dplacement Bruxelles,
le 16 janvier 2014, nos voisins belges ont cr au sein de leur Parlement un organe
comparable la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois.
En effet, une loi organique du 25 avril 2007 a cr un comit
parlementaire charg du suivi lgislatif, organe commun la Chambre des
reprsentants et au Snat de Belgique, et compos de 11 dputs et de
11 snateurs. Ce comit procde des valuations ex post de certains dispositifs
lgislatifs quil slectionne aprs avoir identifi les difficults dapplication des
auxquels ils se heurtent grce :
aux requtes dont tous les citoyens belges peuvent, depuis le 1
er
mai
2013, saisir le Parlement (via un site Internet
(1)
) ;

(1) Ce site est consultable au lien suivant : http://www.comitesuivilegislatif.be/indexF.html.
Ce systme des requtes a fait suite des initiatives populaires comme le G 1000 , groupe de mille
citoyens ayant pris linitiative de dlibrer sur les difficults pratiques rencontres dans le cadre de
lapplication des normes (voir http://www.g1000.org/fr/manifeste.php).
Peuvent introduire une requte : les personnes physiques, les personnes morales de droit priv ou public,
les services administratifs chargs de lapplication dune loi et les autorits publiques charges de
132

aux rapports annuels de la Cour constitutionnelle et du ministre public
(procureur gnral prs la Cour de cassation et Collge des procureurs gnraux)
qui signalent aux commissions parlementaires et aux ministres comptents les
difficults concrtes rencontres dans le cadre de lapplication ou de
linterprtation des lois.
En France aussi, les rapports annuels des juridictions judiciaires et
administratives contribuent lvaluation ex post de limpact des textes vots par
le Parlement.
2. Ce que font les juridictions
a. Les rapports de la Cour de cassation
La Cour de cassation participe dune certaine faon lvaluation des
dispositifs adopts par ses rapports annuels. Larticle R. 431-9 du code de
lorganisation judiciaire, relatif au fonctionnement de la Cour de cassation, prcise
en effet qu il est fait rapport annuellement au prsident de la Rpublique et au
garde des sceaux, ministre de la justice, de la marche des procdures et de leurs
dlais dexcution . Et larticle R. 431-10 du mme code ajoute que le premier
prsident et le procureur gnral peuvent appeler lattention du garde des sceaux,
ministre de la justice, sur les constatations faites par la Cour loccasion de
lexamen des pourvois et lui faire part des amliorations qui leur paraissent de
nature remdier aux difficults constates .
cette occasion, la Haute juridiction prsente, dans la deuxime partie de
son rapport, des suggestions de modifications lgislatives ou rglementaires,
tandis que la troisime partie dudit rapport est consacre une tude, dsormais
unique depuis 2006, sur un thme particulier (la preuve en 2012, le risque en
2011, le droit de savoir en 2010).
b. Les rapports du Conseil dtat
Le Conseil dtat contribue lui aussi lvaluation des politiques
publiques par le rapport public et ltude quil produit chaque anne.
Le rapport annuel que le Conseil dtat remet au Prsident de la
Rpublique est prpar par la section du rapport et des tudes, sous lautorit de
son prsident, assist dun rapporteur gnral, avec laide des autres sections du
Conseil dtat. Il engage toute linstitution puisquil est adopt par lAssemble
gnrale.

contrler lapplication dune loi. Jusquau dbut de lanne, le comit parlementaire charg du suivi
lgislatif na t saisi que denviron 80 requtes, toutes dposes par des personnes physiques.
Pour tre recevable, la requte doit porter sur une loi en vigueur depuis au moins trois ans et tre assortie
dun rsum du point de vue de ladministration de la loi en cause administration qui devra donc avoir
t pralablement interroge sur les difficults dapplication, les lacunes, incohrences, erreurs,
contradictions, obsolescences ou ambiguts dnonces.
Les
agences, une nouvelle gesti on publique ?
) , sur les consultations en 2011
( Consulter autrement, participer effectivement ) , sur le dr oit de l eau en 2010 et sur le droit au/ du l ogem ent en 2009.
L ar ticle L. 112-3 du code de justice adm inistr ative
pr voit en effet que le Conseil d t at peut, de sa propre initiative, appeler lattention des pouvoirspublics sur les rformes dordre lgislatif, rglement aire ou admi nistratif qui lui
paraissent conformes l intrt gnral .
Par ailleur s, un cer tai n nom br e d tudes de fond, c
om m andes au Conseil
dtat par le Pr em ier m inistr e, sont conduites par la secti on du r appor t et des
tudes. Par ticipent ces tudes des m em br es du Con seil dtat appar tenant d autr es sections, m ais aussi des personnalits fr anaises ou tr angr es, n appar tenant pas au Conseil d tat. C est ainsi quen 2013, le Conseil d tat aproduit, la dem ande du Pr em ier m inistr e, une tud e sur le r escr it. Des tudes ont galem ent t r alises sur l institution dun parquet europen en 2011, sur ledveloppem ent de la m diation dans le cadr e de lUnion Europenne en 2010, surla r visi on des l ois de biot hique en 2009, ou encor e sur le droi t de pr em ptionainsi que sur les r ecour s adm inist r atifs pr al ables obligat oir es ( RAPO) en 2008.
l i nstar de la jur idiction adm inistr ative supr m e, la jur idiction financire supr m e concour t lvaluati on ex postdes politiques publi ques. 3. Ce que fait la Cour des compte s La Cour des com ptes est une j ur i diction i ndpendante laquell e
l ar ticle 47-2 de la Constitution confie la m ission
de s assur er du bon em ploi de
l argent public et den infor m er les citoyens. Les contrles et les valuati ons de la
Cour des com ptes por t ent sur la r gular it, leffic
ience et l efficacit de l usage de
l argent public. Elle procde ce titr e l exam en des com ptes publics et lacer tification des com ptes de l tat et de la scur it
sociale.
Des r ecom m andations accom pagnent les obser vati ons d e la Cour dans tous ses r appor ts publics. Ce sont des m esur es concr tes pour r em dier aux gaspillageset pour fair e progr esser la gesti on des servi ces pu
blics au m eilleur cot. La Cours assur e de la m ise en uvre de ses r ecom m andations et des sui tes qui leur sont donnes.
La Cour des com pt es se situe qui distance du Par le m ent et du Gouver nem ent, qu elle assiste l un et l autr e. La r for m e constitutionnelle du
134

23 juillet 2008 a renforc linteraction entre le Parlement et la Cour des comptes.
La loi constitutionnelle n 2008-724 de modernisation des institutions de la
V
e
Rpublique a en effet introduit dans la Constitution un article 47-2 dont le
premier alina dispose que la Cour des comptes assiste le Parlement dans le
contrle de laction du Gouvernement et qu elle assiste le Parlement et le
Gouvernement dans le contrle de lexcution des lois de finances et de
lapplication des lois de financement de la scurit sociale ainsi que dans
lvaluation des politiques publiques .
En vertu de cette disposition, la Cour des comptes apporte son concours
aux travaux de la mission dvaluation et de contrle (MEC) mise en place au sein
de la commission des Finances de lAssemble nationale. La Cour est consulte
par la MEC pralablement au choix des thmes dinvestigation qui seront retenus,
et ses membres assistent aux runions de la MEC.
De la mme faon, les missions dvaluation et de contrle des lois de
financement de la scurit sociale (MECSS) cres en 2004 au sein des
commissions des Affaires sociales de lAssemble nationale et du Snat peuvent
solliciter lappui de la Cour des comptes dont les membres peuvent participer aux
travaux des missions en question. La Cour procde en outre des enqutes sur les
organismes de scurit sociale soumis son contrle afin de transmettre ses
conclusions aux MECSS qui peuvent en outre collaborer avec lInspection
gnrale des Affaires sociales (IGAS).
La Cour assiste enfin le comit dvaluation et de contrle des
politiques (CEC) dans le cadre de deux valuations annuelles dont les thmes sont
retenus dun commun accord entre la Cour et le CEC.
4. Ce que fait le Conseil conomique, social et environnemental
Le conseil conomique, social et environnemental (CESE) est une
assemble consultative dont lexistence est fixe par la Constitution (titre XI,
articles 69 71) et qui compte 233 membres reprsentant la vie conomique et
associative (salaris, entreprises industrielles et commerciales, professions
agricoles, artisanales et librales, associations et fondations uvrant notamment
dans le domaine de la protection de la nature et de lenvironnement).
Par la reprsentation des principales activits conomiques, sociales et
environnementales, le CESE favorise la collaboration des diffrentes catgories
socioprofessionnelles entre elles et assure leur participation la dfinition et
lvaluation des politiques publiques.
Le CESE a vu ses comptences et missions largies la suite de la
rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 et de la loi organique n 2010-704 du
28 juin 2010. Parmi ses cinq missions figure celle de contribuer lvaluation des
politiques publiques caractre conomique, social et environnemental. Pour
135

sacquitter de cette mission, le CESE sest dot en novembre 2010 dune
dlgation la prospective et lvaluation des politiques publiques.
Cette valuation peut prendre la forme dtudes destines dresser un
premier bilan sur une thmatique sans pour autant donner lieu la formulation de
propositions. Toutefois, ces tudes peuvent tre transformes en projets davis qui
dressent un bilan exhaustif du sujet trait et prsentent les propositions concrtes
que le CESE adresse aux dcideurs politiques.
Les diffrents rapports, avis et tudes produits par le CESE rsultent soit
dune saisine gouvernementale ou parlementaire, soit de sa propre initiative
(autosaisine), soit dune saisine par voie de ptition portant sur toute question
caractre conomique, social et environnemental et signe par au moins
500 000 personnes majeures (de nationalit franaise ou rsidant rgulirement en
France).
5. Ce que font les services et les corps dinspection de lexcutif
Lexcutif dispose de nombreux outils dvaluation ex post. La plupart des
ministres sont dots dune direction de la recherche, des tudes, de lvaluation,
de la prospective et/ou des statistiques. Cest notamment le cas pour les ministres
de lconomie et des Finances, des Affaires sociales et de la sant, du Travail, de
la Culture, de lducation nationale ou encore du Logement. ces directions
sajoutent :
le conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable, dont
lautorit environnementale rend des avis sur la qualit des valuations
environnementales des plans, programmes et projets et sur les mesures de gestion
visant viter, attnuer ou compenser les impacts ;
lagence nationale de lvaluation de lenseignement suprieur et de la
recherche (AERES), autorit administrative indpendante cre en 2007,
notamment pour valuer les formations et les diplmes des tablissements
denseignement suprieur.
a. Les corps dinspection
Les corps dinspection de ltat, particulirement lInspection gnrale des
Finances (IGF), lInspection gnrale des affaires sociales (IGAS) et lInspection
gnrale de ladministration (IGA), contribuent lvaluation ex post de la qualit
oprationnelle de la lgislation.
LIGF exerce une mission gnrale de contrle, daudit, dtude, de
conseil et dvaluation en matire administrative, conomique et financire.
ct de son travail dinspection, qui permet ltat de contrler lefficacit
financire des services dconcentrs des ministres, ses missions dvaluation
visent porter une apprciation sur des organismes ou des dispositifs publics et
suggrer des amliorations. Elles sinscrivent notamment dans le cadre de la
136

rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), et dans le contexte de
lexamen de lefficience des dpenses fiscales (chiffrage des nouveaux dispositifs
fiscaux, valuation et pilotage des politiques demploi, etc.).
LIGAS est le service administratif de contrle, daudit et dvaluation des
politiques sociales, plac sous lautorit du ministre des Affaires sociales et de la
Sant ainsi que du ministre du Travail, de lEmploi, de la Formation
professionnelle et du Dialogue social. Elle assure des missions dinspection t67 3225 3694 d pireise i us ueaiistt ubli3.5032(q)4.1c249(s)-0.607466( )-139.67 c57513552(u)-4.71921(s)-0.1.27 c57513552(o)-4.4805(i)3.50428(t)3.571921(a)10.172(s)8.24726( )2.06627 c573.71921(l)3.56249( )-59n1921(l)3.56249( )-597423(i)3.50428(s)-0.6249(i)3.50428(a)1.26249(l)3.5n337.6302.457[(t)3.50428(r)-3.1.27 c575171921(e)1.26249( )-529.27 c5751c172(s)8.271921(n)4.13552(s)-0.c172(s)8.271921(n)4.13552(r)-3.4805(e)1.2607466( )-139.67532(67.71921(u)4.13552(b)-4.71921(l)3.50428(i)3.50428(q)4.1c249(s)-0.607466( )250]T67 c57513552(u)-4.u2137( )-e)1.J-337.6302.4578 Td[(p)-4.7477(i)3.5032(s)-0.71975(t)3.56357(n)-4.71975(t)3.56357()1.26357( )-68608006(i)12.1.27575(t).71921(u)4.1a183(r)-3.47942(a)1.21.27575(t).71921(e)1.26357(s)-0.608547( )-51.067575(t).c183(r)-3.71921(t)3.5032(a)10.032(s)-0.608547( )-136357(t)3.5032(i)12.352(o)-4.71921(t)3.571921(s)-0.607466( )-51.06745.865.72137(n)4.171921(l)3.50428(i)3.5049(o)-4.g1921(a)10.1179(t)3.50428(i)3.571921(i)3.50428(,)]TJ4805(e)1.26242(s)-0.607466( )-376668( )-139.67532(67.50428(l)3.50428(e)1.26249( )-130.77532(67.6249(v)-4.71921(a)1.26249(l)12.3589.2490.9d[(u)4.135921(e)1.26249( )-529.27532(67.6249(v)-4.g1921(a)10.1179(t)3.50428(e)1.26249( )-133764(i)3.5e249(l)3.5n352(b)-4.0428(r)-3.1.27532(67.0428(e)1.26249(s)-0.607466( )-68.777532(67.71921(u)4.171921(l)3.50428(i)3.50428(t)3.50428(i)3.50212(o)-4.q2137(n)4.1u2137( )-e)25 3694 )-130.754(d)]TJ289.2490.9d8 Td[(p)-4.71975(r)5.3u498(u)-4.b1975(r)5.30428(i3.5032(q)4.13498(u)-4.71975(e)1.26357(s)-0.608547( )-59.91157.31.63872(e)1.26352(i)-4.71921(i)3.5357(e)1.26357( )-6.608006(i)-59.91157.31.6d552(a)1.26242(i)-4.71921(i)3.5608006(i)-59.91157.31.6608547(e)1.26357(r)-3.608006(i)-59.91148.46.13552(u)-4.71921(l)3.53764(i)3.56249(i)3.50428(r)-3.71921(e)1.26357(l)-0.607466( )-139.6057.318171921(e)1.26249( )-529.2057.3181c172(s)8.271921(n)4.1398(i)3.5p1921(i)3.5357(e)3.50428(i)3.51172(n)-4.71921(s)-0.c249(s)-0.6249(,)2.06668( )-6.788057.3181e311.102 0582[(t)3.50428(r)-3.1.2057.3181607466(u)4.13552(r)-3.g1921(a)10.3552(u)-4.249(,)2.07423()-4.6249( )-529.2057.318171921(e)1.26249(s)-0.607466( )-59.91057.31816249(v)-4.7152(o)-4.71921(l)3.5049(u)4.135137( )-e)0212(i)3.50212(o)-4.7236(n)-4.72137( )-e)451( )250]TJ-321.422 0582Td[(p)-4.608006(i)12.o498(u)-4.71975(e)1.2h498(u)-4.6357(i)3.5032(n)4.1032(a)10.1187(i)3.571921(l)3.50428(i3.56357(r)-3.608006(i)-59.776( )-59.917 c9-59C77689573.6357( )-378.68 c9-59608547(e)1.26357(r)-3.4731(G)4.7v1813(i)3.5032(l)3.56357(e)1.26357( 2478.68 c9-596357(f)5.37531(f)5.37531(i)3.56357(f)5.36249(t)3.50428(i)3.535921(e)1.26249( )-529.28 c9-75e249(l)3.5n3921(e)1.271921(i)3.5039(r)5.37405(e)1.23552(n)-4.71921(t)3.59.28 c9-752552(n)-4.0552(n)-4.05921(t)3.59.28 c9-753764(i)3.50428(s)-0.607466(s)-0.607466(i)12.3637.6306689d[(e)1.271921(t)3.571921(s)-0.607466( )-387.5452.123.71921(u)4.1a183(r)7207423()-4.9.28 c9-75a249(l)3.5n3921(e)1.29.28 c9-75e249(l)3.50428( )-378.68 c9-526249( )-529.28 c9-75r805()1.26249(v)-4.1179(t)3.50428(e)3.50212(o)-4.607466( )2506249( )-59.9J-337.6306689d8 Td[(p)-4.21975(e)1.21498(u)-4.71975(e)-0.1425(p)-4.47996()1.21187(i)3.5p498(u)-4.p498(u)-4.71921(r)-3.4805(ma)1.2t32(s)-0.608547(i)-59.976(e)1.26352(i)-4.71921(i)3.51425(p)-4.21921(i)3.50552(n)-4.1552(n)-4.31921(i)3.5.776( )-59.925(p)-3J-228. cf Td Td[(L)-3.47942(I)5.37531(G)4.76677(A)-4.08796(S)-1.6776( )-59.91334.412.c183(r)-3.71921(t)3.54731(G)4.7p1921(s)-0.607466(i)-59.91325.55713552()-3.4805(iI)5.3032(n)-4.71921(i)3.5451( )61813552(o)-4.6249(t)-0.6249(t)3.50428(i)3.50428(o)4.133921(t)3.571921(s)-0..91325.55813552(u)-4.71921( )-130.7334.41363764(i)3.50428(n)-4.71921(i)3.50428(s)-0.607466(t)3.50428(r)-3.4805(a)1.21172( )-529.2334.4136d552(o)-4.6249(t)-0.9.2334.41360428()-3.4805(Em)7.I423()-4.71921(t)3.50428(e)1.2249(,)2.07405(i)3.50428(t)3.51172( )-52u1921(t)3.54737.6309(d)-[(e)1.26668( )-6.788334.41366242(s)-0.607466( )-370428( )-378.6834.41366249(h)-4.71921(i)]TJa183(r)7207405(i)3.5g1921(a)10.249(s)-0.6242( )-529.2325.55813552(u)-4.1172( )250]TJ-311.10 29785Td[(p)-4.3872(e)1.2032(s)-0.608006(c)1.2608006(i)12.352(o)-4.71921(t)1.271975(t)3.5608006(i)12.1.233r)514.71921()-3.4823()9826357(v)-4.71975(i)1.26357(l)3.50379(o)-4.71921(a)1.26357(t)3.5032(i)12.352(o)4.13552(g)4.171921(s)-0..9133r)514.71921(e)1.26249(s)-3.608006(i)-59.9133r)514.3552(o)-4.71921(l)3.50428(i3.5032(t)3.5032(i)3.5032(q))-4.71921(u)-4.71921(e)10.1179(s)-0.607466( )-59.9133r)524.3552(o)-4.3552(b)-4.71921(l)3.50428(i)3.50428(q)4.13552(u)4.13552(e)1.26249(s)-0.607466( )-386668( )-6.7887(d)-4.7152()-3.4805(i)3.5278.8039(d4d[(u)4.13552(d)-4.71921(i)3.50428(t)3.50428( )-6.7897(d)-4.71921(e71.21172( )-529.27(d)-4.607466(e)1.26249(s)-0.7423()-4.71921(i)3.5032(c))4.1c249(s)-0.6249( )-529.283r)524.e249(l)3.50428( )-378.67(d)-4.71921(e)1.24805(a)1.26242( )-523552(o)-4.p1921(u)-4.71921(e)10.i428( )-378.67(d)-4.e249(l)3.50428( )-4.9.283r e
137

rapport annuel dactivit de lIGSJ retrace lessentiel des missions de contrle de
fonctionnement et prsente une synthse des principales prconisations.
LIGSJ peut tre saisie par le garde des Sceaux lorsque ce dernier souhaite
pouvoir disposer dlments dapprciation sur la ncessit, la faisabilit ou
limpact dune rforme en lien avec les politiques publiques du ministre de la
Justice et des Liberts. Elle conduit alors ses travaux en excution dune lettre de
mission, conjointement avec des services ou corps dinspection dautres ministres
comme lIGF, lIGA ou lIGAS. LIGSJ travaille selon une mthodologie proche
de laudit : ses missions de contrle sappuient sur des rfrentiels labors en
fonction dune analyse des risques.
b. Le commissariat gnral la stratgie et la prospective
Cr par le dcret n 2013-333 du 22 avril 2013, et se substituant ainsi au
Centre danalyse stratgique, le commissariat gnral la stratgie et la
prospective (CGSP) apporte son concours au Gouvernement pour la dtermination
des grandes orientations de lavenir de la nation et des objectifs moyen et long
termes de son dveloppement conomique, social, culturel et environnemental et
participe lvaluation des politiques publiques.
Le Commissariat gnral travaille en rseau avec huit organismes
comptences sectorielles : le Conseil danalyse conomique, le Conseil
dorientation des retraites, le Conseil dorientation pour lemploi, le Haut Conseil
de la famille, le Haut Conseil pour lavenir de lassurance maladie, le Haut
Conseil du financement de la protection sociale, le Conseil national de lindustrie,
le Centre dtudes prospectives et dinformations internationales. Le commissaire
en coordonne les travaux.
Celui-ci tablit un rapport annuel, remis au Prsident de la Rpublique et
au Premier ministre et transmis au Parlement. Ses rapports et avis sont rendus
publics.
Dans le cadre de sa mission dvaluation des politiques publiques, le
CGSP peut tre nomm responsable de comit de suivi de certaines rformes.
Un comit de suivi du CICE a ainsi t cr le 25 juillet 2013, et runit huit
partenaires sociaux reprsentatifs au niveau national interprofessionnel, les
reprsentants des administrations comptentes, ainsi que la Banque de France, le
Commissariat gnral linvestissement, lAgence centrale des organismes de
scurit sociale (ACOSS) et deux experts. Outre sa mission consistant effectuer
un suivi rgulier du dispositif et de ses effets, le rle du comit est de dfinir, dans
la concertation, les modalits dune valuation du CICE transparente et
indpendante.
c. Le secrtariat gnral pour la modernisation de laction publique
Cr par un dcret du 30 octobre 2012 et plac sous lautorit du Premier
ministre, le secrtariat gnral pour la modernisation de laction
138

publique (SGMAP) est mis disposition du ministre charg de la Rforme de
ltat.
Le SGMAP regroupe lensemble des services en charge de la politique de
modernisation, jusqualors disperss, et runit en son sein : la direction
interministrielle pour la modernisation de laction publique (DIMAP),
anciennement direction gnrale la modernisation de ltat ; la direction
interministrielle des systmes dinformation et de communication de
ltat (DISIC) ; la mission charge de la mise disposition des donnes
publiques (Etalab).
La DIMAP aide lvaluation des politiques publiques. Son service
valuation et appui aux administrations anime et coordonne les travaux
dvaluation et appuie les administrations dans leurs actions de modernisation. Il
accompagne en particulier les ministres dans la mise en uvre des chantiers issus
du comit interministriel de modernisation de laction publique (CIMAP). Il les
aide identifier les leviers de modernisation ncessaires leurs transformations :
conduite du changement, optimisation des organisations, des processus, des
systmes dinformation
Votre rapporteur ne sattardera pas davantage sur la prsentation des
innombrables comits, commissions, directions, inspections, commissariats et
secrtariats gnraux qui uvrent aujourdhui lvaluation ex post des textes que
nous votons et des politiques publiques dans lesquelles ils sinsrent. Cette
prsentation, qui ne se veut pas exhaustive, montre assez quen la matire, les
travaux sont abondants, ce dont il faut se rjouir, tout en signalant lintrt
quil y aurait sans doute les coordonner davantage pour viter des doublons.
B. UNE VALUATION QUI GAGNERAIT TRE MIEUX COORDONNE.
Comme la fort justement remarqu lors de son audition
M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de
lapplication des lois, les deux chambres se livrent parfois aux mmes
contrles et laction mene par la commission quil prside rejoint celle de la
commission charge de lvaluation des politiques publiques de votre assemble,
le contrle de lapplication de la loi tant indissociable de cette valuation . Et
M. David Assouline dajouter : dans la mesure o lon a peu de moyens, autant
les rationaliser .
Cest aussi le point de vue de votre rapporteur qui estime quil serait
possible de gagner du temps et dconomiser des moyens si les travaux
dvaluation conduits par les divers organes et services du Parlement, de lexcutif
et par des institutions comme la Cour des comptes ou le CESE taient mieux
coordonns.
139

M. David Assouline a soulign quau Snat, la commission pour le
contrle de lapplication des lois veillait ne pas procder des valuations
similaires dj conduites par une commission permanente.
Quand la commission pour le contrle de lapplication des lois dcide
dtudier tel sujet ou telle loi, elle le fait en concertation avec la commission
comptente et son prsident, qui mobilise en gnral une personne de son quipe
administrative . Quant au rapport annuel sur lapplication des lois, il est ralis
partir de rapports pralablement tablis par chaque prsident de commission
permanente dans son domaine de comptences. Ceux-ci, qui sont quantitatifs et,
de plus en plus, qualitatifs, sont pralablement dbattus et adopts par la
commission concerne. La dconcentration du travail permet ainsi de rpartir
intelligemment la charge en tenant compte des comptences de chacun .
Une fois que les commissions permanentes et les diffrents organes
dvaluation de chaque assemble parlementaire se seront concerts pour dfinir
un programme annuel voire pluriannuel dvaluation, on pourrait imaginer, pour
reprendre la formule de M. David Assouline, qu il y ait une coordination
rgulire entre nos deux assembles sur le bilan des lois values, les rapports
raliss, le programme de travail . Ce dernier a dailleurs suggr que ce travail
de coordination seffectue entre la commission snatoriale pour le contrle de
lapplication des lois et le comit dvaluation et de contrle des politiques
publiques de lAssemble nationale
(1)
.
Du point de vue de votre rapporteur, cet effort de coordination ne doit pas
tre entrepris par le Parlement uniquement. Il doit associer les institutions, telles
que la Cour des comptes ou le CESE, ainsi que les services de lexcutif, qui se
consacrent lvaluation ex post.
Aussi est-ce la raison pour laquelle votre rapporteur suggre lorganisation
dune confrence des valuateurs charge de coordonner les diverses initiatives
prises en matire dvaluation ex post de faon viter des doublons, et donc une
perte de temps, dnergie et de moyens.

(1) Voir le Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session
parlementaire 2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des
lois, par le snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 9 : Il a galement prconis une meilleure
coordination de lAssemble et du Snat sur le contrle de lapplication des lois et lvaluation des
politiques publiques - notamment avec le comit dvaluation des politiques publiques de lAssemble-
pour viter les doublons, mieux rpartir le travail de contrle et favoriser le partage dexprience .
140

Proposition n 13 Clarifier le paysage de lvaluation des politiques publiques
Organiser une confrence des valuateurs pour mieux coordonner les initiatives en
matire dvaluation ex post aujourdhui prises par lAssemble nationale, le
Snat, la Cour des comptes, le Conseil conomique, social et environnemental, les
corps dinspection ou autres (IGF, IGAS, IGA, IGSJ, CGEFI, SGMAP).
II. RENDRE LVALUATION EX POST DE LA NORME PLUS MTHODIQUE
Mieux coordonne, lvaluation ex post de la norme gagnerait aussi tre
plus mthodique.
La proposition faite par la mission denrichir le contenu des tudes
dimpact ex ante de faon ce quelles identifient mieux les indicateurs prcis sur
le fondement desquels se fondera lvaluation ex post (proposition n 1) est de
nature rendre cette dernire plus mthodique.
En effet, comme la expliqu devant la mission M. Didier Migaud,
Premier prsident de la Cour des comptes, valuer une rforme qui na pas t
conue ds lorigine dans la perspective dtre, un jour, value, est une tche
lourde, difficile et souvent improductive. Il faut identifier les objectifs viss, qui ne
sont pas toujours clairement formuls, trouver les donnes quantitatives et
qualitatives permettant de voir si ces objectifs sont atteints et inciter les
administrations elles-mmes valuer limpact des rgles dont elles ont propos
ladoption. Cela reprsente un travail important qui naboutit pas toujours, faute
de donnes disponibles. Autrement dit, si lon se contente de renforcer
lvaluation ex post, la Cour sera mme de livrer un nombre rduit de travaux.
Si, au contraire, le lgislateur et ladministration conoivent des dispositifs de
qualit, qui identifient des objectifs clairs et prvoient la collecte de donnes afin
de vrifier dans quelle mesure ils sont atteints, la Cour sera en mesure de vous
livrer des valuations ex post plus utiles et plus nombreuses .
Outre cet enrichissement des tudes dimpact ex ante qua galement
prconis M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le
contrle de lapplication des lois, la mission propose de mieux organiser
lvaluation ex post en dveloppant linsertion, dans certaines lois, de clauses de
rvision imposant un rexamen des dispositifs vots au bout de plusieurs annes
de mise en uvre, et en systmatisant llaboration de rapports dvaluation au
terme dun dlai de trois ans aprs lentre en vigueur des lois adoptes.
A. DVELOPPER LINSERTION DE CLAUSES DE RVISION DANS
CERTAINS TYPES DE LOI.
Si le lgislateur franais a adopt depuis longtemps une pratique tendant
introduire, dans certains types de loi, des clauses de rvision, celle-ci ne parat pas
aussi contraignante que celle retenue chez nos voisins britanniques et allemands.
141

1. La pratique franaise des clauses de rvision
Les clauses de rvision ne sont pas inconnues du lgislateur franais, qui
en a fait usage dans certains types de loi, par exemple dans les lois de biothique.
En effet, larticle 21 de la loi n 94-654 du 29 juillet 1994 relative au don
et lutilisation des lments et produits du corps humain, lassistance mdicale
142

La lgislation primaire, sauf si elle est relative la fiscalit, est dsormais
obligatoirement assortie dune clause de rvision ( review clause ) qui impose
son valuation ex post dans un dlai maximal de cinq ans compter de son entre
en vigueur.
La lgislation secondaire, sauf si elle a trait la fiscalit, est dsormais
obligatoirement assortie dune clause de rvision ( review clause ), qui impose
son valuation dans un dlai maximal de cinq ans compter de son entre en
vigueur, et dune clause de caducit ( sunset clause ) qui la prive deffet si le
Parlement na pas loccasion de se prononcer sur son efficacit au terme dun dlai
maximal de sept ans compter de son entre en vigueur. Les clauses de rvision et
de caducit forment ce que lon appelle la sunset regulation .
b. Les clauses de rvision en Allemagne
Depuis le 1
er
janvier 2013, il existe en Allemagne une obligation
dintroduire systmatiquement dans les textes de loi crant une charge
administrative suprieure un million deuros des clauses de rvision imposant
leur valuation ex post dans un dlai maximal de cinq ans compter de leur entre
en vigueur.
Il a t dcid quune premire valuation ex post serait ralise au bout de
deux annes par le bureau fdral des statistiques ( Destatis ), partir de la
comparaison des donnes fournies par les ministres dans ltude dimpact ex ante
avec les donnes empiriques ex post.
De son ct, le ministre qui avait port le texte de loi est libre deffectuer,
dans le dlai maximal de cinq ans, une valuation plus complte au regard des
critres dvaluation pralablement dfinis dans ltude dimpact ex ante.
Les rapports dvaluation ex post labors par les ministres ne sont pas
publics. Ils ne sont pas adresss au Parlement, mais seulement au ministre
comptent, la Chancellerie fdrale et au conseil national de contrle des normes
( Normenkontrollrat - NKR).
Le systme est encore trop rcent pour quun bilan en soit tir, mais les
reprsentants du NKR que la mission a pu rencontrer ont qualifi lavance
d historique .
Lun des fonctionnaires du bureau de la Chancellerie fdrale charg de la
simplification ( Better Regulation Unit - BRU), M. Lars Limon-Wittmann, a
prcis que le fait que le rapport dvaluation ex post labor par le ministre
porteur du texte au regard des critres pralablement dfinis dans ltude dimpact
ex ante soit communiqu non seulement au ministre et la Chancellerie fdrale
mais aussi et surtout au NKR , permettait dempcher que lvaluation ex post
soit faite de faon biaise, trop abstraite ou peu srieuse. Lexistence dun regard
extrieur sur le travail dvaluation men a posteriori (et pas seulement sur celui
143

men a priori) permet de faire pression sur les ministres pour quils privilgient
une approche constructive et pragmatique.
La mission a pu constater que le Royaume-Uni et lAllemagne ntaient
pas les seuls pays europens recourir aux clauses de rvision. Daprs les
rponses fournies la mission par neuf des dix Parlements europens interrogs
par lintermdiaire du Centre europen de recherche et de documentation
parlementaires (CERDP), il semblerait :
que les Pays-Bas font une utilisation frquente des clauses de rvision ;
que la Belgique, la Norvge et le Danemark aient une pratique
occasionnelle de ce type de clauses le Danemark y ayant eu recours pour des lois
qui sont controverses ou dont limpact est incertain, comme une loi sur les
responsabilits parentales de 2007 ou encore une loi sur lconomie dnergie de
2013, dont les rexamens sont prvus respectivement en 2010 et 2015.
Un recours plus frquent aux clauses de rvision gagnerait tre complt
par la dfinition dune mthode plus rigoureuse et plus systmatique dvaluation
ex post des dispositifs adopts. Cette valuation irait plus loin que le simple
contrle de la publication des dcrets dapplication contrle dont la mission a
constat quil pouvait tre renforc.
B. ADOPTER UNE PRATIQUE TENDANT SYSTMATISER LA
JUSTIFICATION DES RETARDS EN MATIRE DE PUBLICATION DES
DCRETS DAPPLICATION.
Sil est vrai que, comme la soulign devant la mission le secrtaire
gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, de nombreux progrs ont t
raliss en matire de dcrets dapplication , puisque 82 % des dispositions
rglementaires exiges par les lois adoptes au cours de la premire anne de
lactuelle lgislature ont t prises, 65 % layant t en moins de six mois , il
nen demeure pas moins que, comme le montre le Rapport annuel sur
lapplication des lois publi par le Snat en juin dernier
(1)
, les efforts entrepris
mritent dtre poursuivis.
1. De nets efforts
Le Rapport annuel sur lapplication des lois produit en juin dernier par
notre collgue David Assouline, montre que 90 % des lois promulgues durant la
session parlementaire 2012-2013 avaient reu des mesures dapplication en
permettant la mise en uvre totale ou partielle. En effet, sur les 50 lois
promulgues au cours de cette session (hors lois de ratification ou dapprobation
de traits ou daccords internationaux), 30 appelaient des mesures rglementaires

(1) Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire
2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014.
144

dapplication. Or, parmi ces 30 lois, 12 taient devenues totalement applicables au
31 mars 2014, 13 taient partiellement applicables la mme date et seulement
5 lois attendaient encore dtre mises en application
(1)
. Au total, seuls 10 % des
lois promulgues durant la session parlementaire 2012-2013 demeuraient
non appliques au 31 mars dernier.
Par ailleurs, selon cette mme source, sur les 310 mesures rglementaires
prises pour lapplication de lois promulgues au cours de la session parlementaire
2012-2013, 174 ont t publies dans un dlai infrieur six mois, soit plus de
50 %, tandis que seulement 19 mesures (soit 6 %) ont souffert de dlais
anormalement longs dun an ou plus. Notre collgue David Assouline souligne
que ces dlais de parution se rapprochent des objectifs fixs par la circulaire du
Premier ministre du 29 fvrier 2008 relative lapplication des lois, qui assigne
tous les ministres un dlai de six mois pour prendre tous les dcrets dapplication
dune loi et qui impose ltablissement dun bilan semestriel de lapplication des
lois adress au Parlement, remis la presse et mis en ligne sur Internet.
Toutefois, en raisonnant non plus en nombre de lois, mais en nombre de
mesures, il apparat que le taux dapplication des mesures lgislatives
promulgues durant la session parlementaire 2012-2013 avoisine plutt 65 %.
Cependant, daprs M. David Assouline, ce taux reste sans commune
mesure avec les taux trs faibles observs jusquen 2009-2010 (entre 10 % et
35 % seulement)
(2)
.
Ce dernier a en effet indiqu lors de son audition que le taux de
publication des dcrets dapplication des lois dans les six mois aprs leur
promulgation est pass de 10 % en 2003 environ 28 % en 2008-2009 et 20 % en
2009-2010, puis 64 % en 2010-2011 et 67 % en 2011-2012
(3)
.
Il y a eu en effet une prise de conscience en 2011 , daprs notre
collgue David Assouline, qui a expliqu avoir travaill lpoque en bonne
intelligence avec le ministre charg des relations avec le Parlement, M. Patrick
Ollier, qui, en Conseil des ministres, appelait, par le biais de petites notes,
lattention de ses collgues sur les dcrets en retard, dont certains ne
ncessitaient pas moins de treize signatures. Ce volontarisme politique, appuy
par une mobilisation sans prcdent du secrtariat gnral du Gouvernement
(SGG), a t payant .
Si la mise en application des lois promulgues au cours de la
XIII
e
lgislature a t plus laborieuse
(4)
, elle est dsormais presquacheve.
Daprs notre collgue David Assouline, sur les 261 lois adoptes sous cette

(1) Ibidem, p. 27.
(2) Ibidem, p. 8.
(3) Voir le graphique figurant en annexe n 15.
(4) Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire
2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 36.
145

lgislature, 190 sont aujourdhui entirement applicables, 65 le sont partiellement,
et 6 ne le sont pas du tout. Le taux dapplication des lois adoptes sous la
XIII
e
lgislature stablit donc environ 98 %.
Ce bilan globalement satisfaisant doit cependant tre nuanc, car le
Rapport annuel sur lapplication des lois du Snat a rvl que la mise en
application des lois promulgues sous des lgislatures plus anciennes est
quasi-vgtative
(1)
.
2. qui mritent dtre poursuivis.
Tout en faisant remarquer que les nouvelles exigences en matire
dtude dimpact, de prparation raisonne de la rglementation, de consultations
et de tests interdisent de publier trs rapidement les dcrets dapplication et
qu un quilibre est trouver entre la maturation des nouvelles rglementations
et le souci dacclrer lapplication des lois , le secrtaire gnral du
Gouvernement a concd qu on peut faire encore mieux , car les
administrations centrales cest une de leurs faiblesses traditionnelles []
procdent de manire squentielle, consultant les uns aprs les autres diffrents
organismes, avant de se tourner vers le Conseil dtat puis le Secrtariat gnral
du Gouvernement, toute suspension de la dmarche impliquant souvent de revenir
ltape prcdente
(2)
.
Outre le fait que les taux et dlais de mise en application des textes issus
de linitiative parlementaire (propositions de loi et amendements) sont, daprs
notre collgue David Assouline, moins bons que ceux des textes dorigine
gouvernementale, avec en outre un traitement moins favorable des textes manant
du Snat par rapport ceux de lAssemble nationale
(3)
, il apparat que le taux
de mise en application du stock ancien - cest--dire des lois antrieures
2007 non encore appliques - vgte et nenregistre aucun progrs significatif par
rapport aux annes prcdentes. Cette situation, qui tient principalement aux
changements de priorits politiques survenus dans lintervalle, aboutit ce
quune loi non mise en application rapidement risque fort, au bon de quelques
annes, de tomber aux oubliettes rglementaires. Cette sorte de premption de fait
au bout de quelques annes pose un problme de fond sur laquelle il conviendrait
de sinterroger
(4)
.
Prcisment, la commission snatoriale pour le contrle de lapplication
des lois sest interroge au cours de sa runion du 17 juin 2014 sur labsence

(1) Ibidem, p. 38.
(2) Audition de M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement, et de M. Thierry-Xavier Girardot,
directeur, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, le 19 fvrier 2014. Voir le compte-rendu en
annexe n 16.
(3) Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire
2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 8.
(4) Idem.
146

dapplication de larticle 24 de la loi n 2006-396 du 31 mars 2006 pour lgalit
des chances
(1)
. Cette disposition a introduit dans le code du travail un article
L. 1221-7 prvoyant que dans les entreprises dau moins cinquante salaris, les
informations demandes, sous quelque forme que ce soit, au candidat un emploi,
ayant pour seule finalit dapprcier sa capacit occuper lemploi propos ou ses
aptitudes professionnelles, et communiques par crit par ledit candidat, ne
peuvent tre examines que dans des conditions prservant son anonymat. Cette
obligation du CV anonyme lembauche devait tre prcise par des mesures
rglementaires, le mme article L. 1221-7 disposant que ses modalits
dapplication sont dtermines par dcret en Conseil dtat.
Or, saisi de trois plaintes, le Conseil dtat a dcid, le 9 juillet dernier,
dordonner au Gouvernement ddicter ce dcret dans un dlai de six mois
(2)
.
Aprs avoir rappel quen application de larticle 21 de la Constitution, le Premier
ministre assure lexcution des lois et exerce le pouvoir rglementaire
(sous rserve de la comptence confre au Prsident de la Rpublique par
larticle 13 de la Constitution) ce qui emporte non seulement le droit, mais
aussi lobligation de prendre dans un dlai raisonnable les mesures quimplique
ncessairement lapplication de la loi
(3)
et aprs avoir constat que les trois
plaignants avaient un intrt demander lannulation des dcisions implicites par
lesquelles le Premier ministre avait refus de prendre le dcret dapplication en
cause, la Haute juridiction a jug que les dispositions lgislatives litigieuses ne
pouvaient, en raison de leur gnralit, recevoir application sans quun dcret
prcist ltendue de lobligation danonymisation et les modalits concrtes de sa
mise en uvre au sein des entreprises concernes. Partant, ces dispositions ne
laissent pas la libre apprciation du Premier ministre ldiction du dcret dont
elles prvoient lintervention . En consquence, le Conseil dtat a estim
qu en dpit des difficults rencontres par ladministration dans llaboration
de ce texte et en dpit de la dure ncessaire la conduite des exprimentations et
leur valuation, le dlai raisonnable au terme duquel le dcret aurait d tre
adopt a[vait] t dpass
(4)
.
Cette rcente dcision montre que, dans la mesure o certaines lois ne
reoivent pas de mesures dapplication plus de huit ans aprs leur adoption, il
existe encore une marge de progrs en matire de mise en application des lois.
Interrog sur lopportunit de reconnatre aux parlementaires un droit de
saisir le Conseil dtat en cas de retard constat dans la mise en application des
lois, indpendamment de la condition dintrt agir qui est aujourdhui exige
pour demander lannulation de dcisions implicites refusant la prise de mesures
dapplication, notre collgue David Assouline a expliqu ne pas croire que lon

(1) Voir le compte-rendu de la sance de la commission au lien suivant :
http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20140616/applois.html
(2) Conseil dtat, 9 juillet 2014, requte n 345253.
(3) Idem.
(4) Idem.
147

puisse reconnatre aux parlementaires un droit de saisine des juridictions
administratives, soit dans le cadre dune action en manquement, quand les dcrets
dapplication nont pas t publis, soit pour former un recours contre eux quand
ils ne paraissent pas satisfaisants .
Il est vrai que, saisi dun recours tendant lannulation du refus implicite
du Premier ministre ddicter divers dcrets dapplication de la loi n 2004-575 du
21 juin 2004 pour la confiance dans lconomie numrique et form par le snateur Jean-Louis Masson, qui se prvalait des qualits de citoyen, dusager
des services publics, dlu et de parlementaire , le Conseil dtat a jug, le
23 novembre 2011, que ce dernier ne justifiait pas, s qualits, dun intrt lui
donnant qualit pour former un recours pour excs de pouvoir contre le refus de
prendre ces dcrets et quen consquence, ses conclusions taient
irrecevables (1)
.
La doctrine semble partage la fois sur lopportunit et sur la nature du
vecteur normatif qui reconnatrait un parlementaire de disposer dune action lui
permettant de contraindre le Gouvernement adopter les mesures dapplication
dune loi. Certains ont mis lide quune loi pourrait tre adopte qui confrerait
un intrt agir devant le Conseil dtat un certain nombre de parlementaires
qui pourraient alors exercer un recours pour excs de pouvoir toutes les fois
quils viendraient estimer que le dlai raisonnable pour prendre un dcret
dapplication dune loi est dpass ou encore que le dcret adopt est contraire
la volont du lgislateur
(2)
. Dautres soutiennent que le litige doit sanalyser en
un conflit entre organes constitutionnels qui ne pourrait tre tranch que par
une cour constitutionnelle
(3)
.
Sans entrer dans ces dbats doctrinaux, notre collgue David Assouline a suggr qu tout le moins, lorsquun dcret nest pas publi [en temps utile] ou
quil nest pas conforme la volont du lgislateur, nos commissions
parlementaires pourraient jouer un rle dalerte et que les semaines de
contrle, voire dinitiative parlementaire, pourraient permettre dinterpeller le
Gouvernement en la matire
(4)
.
Cest la raison pour laquelle la mission propose que notre Assemble
adopte une pratique tendant contraindre le Gouvernement justifier

(1) Conseil dtat, 23 novembre 2011, requte n 341258. Voir galement le commentaire qui en est fait par le
professeur Pierre Brunet lActualit juridique du droit administratif (AJDA), 2012, n 14. Voir aussi les
conclusions de M. Jean Massot sur larrt dAssemble du Conseil dtat du 2 fvrier 1987, Joxe et
Bollon (Revue franaise de droit administratif RFDA, 1987, p. 176 : reprsentant de la nation tout
entire, [le parlementaire] fait partie dun cercle dintrt trop vaste pour que son action ne se confonde pas
avec laction populaire ) et celles de M. Didier Casas sur larrt du Conseil dtat du 29 octobre 2004,
Sueur et autres (RFDA, 2004, p. 1103).
(2) ric Sagalovitsch, Pour la reconnaissance dun intrt agir du Parlement devant le Conseil dtat ,
AJDA, 2008, p. 321.
(3) lise Carpentier, Lintrt agir du Parlement et des parlementaires devant le Conseil dtat , AJDA,
2008, p. 777.
(4) Audition de M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication
des lois, le 5 juin 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
148

devant les commissions parlementaires comptentes labsence de publication
des dcrets dapplication lexpiration dun certain dlai (entre six mois et
un an) courant compter de la promulgation de la loi.
Proposition n 14 : Dvelopper linsertion dans la loi de clauses de rvision et
renforcer le contrle parlementaire sur la publication des dcrets dapplication
Dvelopper linsertion, dans certains types de loi, de clauses de rvision amenant
le Parlement dbattre de lefficacit du dispositif adopt dans un certain dlai
aprs son entre en vigueur ;
& contraindre le Gouvernement justifier devant les commissions parlementaires
comptentes labsence de publication des dcrets dapplication lexpiration dun
certain dlai (entre six mois et un an) courant compter de la promulgation de la
loi.
Votre rapporteur nignore pas que larticle 145-7 du Rglement de
lAssemble nationale prvoit dores et dj qu lissue dun dlai de six mois
suivant lentre en vigueur dune loi dont la mise en uvre ncessite la
publication de textes de nature rglementaire, deux dputs, dont lun appartient
un groupe dopposition et parmi lesquels figure de droit le dput qui en a t le
rapporteur, prsentent la commission comptente un rapport sur la mise en
application de cette loi . Ce rapport, qui peut donner lieu, en sance publique,
un dbat sans vote ou une sance de questions, doit faire tat des textes
rglementaires publis et des circulaires dictes pour la mise en uvre de ladite
loi, ainsi que de ses dispositions qui nauraient pas fait lobjet des textes
dapplication ncessaires. Dans cette dernire hypothse, larticle 145-7 du
Rglement ajoute que la commission entend alors une nouvelle fois ses
rapporteurs lissue dun nouveau dlai de six mois.
La mission estime quil faut aller au-del dune simple prsentation dun
rapport dapplication en commission et que notre Assemble devrait prendre
lhabitude de convoquer le ministre concern devant la commission comptente
lorsque sont constats des dlais anormalement longs pour ladoption de mesures
dapplication.
Ce contrle plus troit de la parution des dcrets dapplication devra en
outre saccompagner de llaboration de rapports dvaluation qui ne se
contenteront pas, comme nombre des actuels rapports dapplication, de dresser la
liste des mesures dapplication prises ou restant prendre, mais qui analyseront ex
post limpact dune loi, trois ans aprs son entre en vigueur, et qui sinscriront
dans un programme dvaluation mieux ordonn.
149

C. MIEUX ORDONNER LES MISSIONS DVALUATION DU PARLEMENT
La mission considre que, dans le cadre de son travail dvaluation
ex post, notre Assemble ne peut plus se contenter des rapports dapplication qui
sont labors sur le fondement de larticle 145-7 du Rglement.
En effet, ces rapports se nourrissent largement des donnes transmises par
lexcutif en application de larticle 67 de la loi de simplification du droit
n 2004-1343 du 9 dcembre 2004. Ce texte dispose qu lissue dun dlai de
six mois suivant la date dentre en vigueur dune loi, le Gouvernement prsente
au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi et que ce
rapport mentionne les textes rglementaires publis et les circulaires dictes
pour la mise en uvre de ladite loi, ainsi que, le cas chant, les dispositions de
celle-ci qui nont pas fait lobjet des textes dapplication ncessaires et en indique
les motifs .
Or, force est de constater, avec notre collgue David Assouline, que
jusqu prsent, les rapports de larticle 67 sont encore loin datteindre la
qualit que le Parlement serait en droit den attendre, et ne peuvent pas tre
exploits comme ils gagneraient ltre, plusieurs facteurs semblant en limiter, et
la connaissance effective, et le rendement rel
(1)
. Parmi ces facteurs figurent le
retard avec lequel ces rapports dits de larticle 67 sont dposs par le
Gouvernement
(2)
ainsi que lintrt ingal voire lincompltude des informations
contenues dans ces rapports.
Pour amliorer son travail dvaluation ex post, notre Assemble ne peut
pas davantage compter sur les innombrables rapports ponctuels qui sont demands
au Gouvernement dans le cadre de lexamen de projets ou de propositions de loi.
Daprs le Rapport annuel sur lapplication des lois du Snat, alors que 415 des
1797 lois rpertories dans la base de donnes Apleg depuis 1980 prvoient de
manire spcifique la remise par le Gouvernement dun ou plusieurs rapports
(autres que ceux transmis au titre de larticle 67 de la loi du 9 dcembre 2004 ou
en vertu dune obligation lgale gnrale), lexcutif na dpos un ou plusieurs
rapports que pour 263 lois ce qui porte un peu moins de 65 % le taux de remise
effective des rapports que le Parlement demande au Gouvernement
(3)
.

(1) Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire
2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 47.
(2) M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, a
relev que, sur les 30 lois qui ont t promulgues entre le 1
er
octobre 2012 et le 30 septembre 2013 et qui
ncessitaient la publication de mesures rglementaires dapplication, les commissions permanentes du
Snat navaient comptabilis, au 9 avril 2014, que deux rapports transmis par le Gouvernement dans le
dlai de six mois requis par larticle 67 de la loi du 9 dcembre 2004. Sur les 14 rapports dposs durant
cette priode au titre de larticle 67, les dlais de transmission se sont chelonns entre 7 et 15 mois aprs
la promulgation de la loi.
(3) Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire
2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 51.
150

Face ces chiffres, la commission snatoriale pour le contrle de
lapplication des lois a suggr dune part que les parlementaires demandent
moins de rapports ponctuels pour en tirer un meilleur parti (dautant que
beaucoup de rapports ponctuels sont la simple contrepartie du retrait dun
amendement auquel le Gouvernement soppose), [et] dautre part que les rapports
[dits] de larticle 67 soient effectivement dposs dans les six mois et quils
comportent des indications prcises permettant de suivre plus efficacement la
parution des dcrets dapplication attendus
(1)
.
Pour sa part, la mission a t sduite par la proposition faite par le
secrtaire gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, dorganiser des
rendez-vous triennaux dvaluation [qui] permettraient de faire le tri entre les
dispositifs qui fonctionnent et ceux qui devraient tre revus
( 2)
. cet effet,
lancien commissaire la simplification, M. Rmi Bouchez, a suggr de retenir
un segment du droit, un angle dattaque ou un chapitre de code, den faire la
revue de dtail et dessayer, par la concertation, de le simplifier et de
lamliorer
(3)
.
Sinspirant de ces recommandations, la mission propose de modifier le
Rglement de lAssemble nationale de faon prvoir la prsentation
systmatique de rapports dvaluation qui ne se confondraient pas avec les
actuels rapports dapplication rgis par larticle 145-7 dudit Rglement. Ces
rapports, conus sur le modle des bilans dvaluation auxquels procde la
commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, analyseraient
ex post limpact concret, loprationnalit et ladquation des mesures adoptes au
regard des objectifs qui leur taient assigns et ce une fois coul un dlai de
trois ans compter de lentre en vigueur des dispositifs concerns.
Afin de dresser un constat le plus objectif possible, la rdaction de ces
rapports devrait tre confie un binme de rapporteurs dont lun appartiendrait
un groupe de la majorit et lautre un groupe dopposition.
Afin dviter les doublons entre commissions permanentes et autres
organes de lAssemble nationale (comme le comit dvaluation et de contrle),
mais aussi entre lAssemble nationale et le Snat (et plus particulirement la
commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois) , le choix des
dispositifs analyss dans le cadre des rapports dvaluation devrait tre arrt au
sein dun programme annuel voire pluriannuel dvaluation dfini conjointement
par les deux assembles parlementaires qui pourraient se rpartir les thmatiques
abordes.

(1) Ibidem, p. 9.
(2) Audition de M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement, et de M. Thierry-Xavier Girardot,
directeur, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, le 19 fvrier 2014. Voir le compte-rendu en
annexe n 16.
(3) Audition de M. Rmi Bouchez, ancien commissaire la simplification, le 20 fvrier 2014. Voir le compte-
rendu en annexe n 16.
151

Proposition n 15 Prvoir une valuation ex post plus mthodique
Indpendamment des rexamens exigs par des clauses de rvision, prvoir des
rendez-vous triennaux dvaluation de lois adoptes et dfinir en consquence un
programme annuel voire pluriannuel dvaluation dans les deux assembles
parlementaires, en rpartissant entre ces dernires les thmatiques abordes ;
& systmatiser en consquence llaboration de rapports dvaluation (distincts
des actuels rapports dapplication) dont la rdaction serait confie, trois ans aprs
lentre en vigueur dune loi, un binme de rapporteurs majorit-opposition.

152

CONCLUSION
Lheure est importante et le sujet stratgique. La contrainte normative
constituera-t-elle une entrave lavenir ou, au contraire, permettra-t-elle de
librer les initiatives ? Cest en ces termes que le prsident du Conseil
conomique, social et environnemental, M. Jean-Paul Delevoye, a rsum le dfi
que doit relever lentreprise de simplification lgislative
(1)
.
Consciente de ce que linflation normative a continu jusquici de
progresser malgr les discours vertueux sur llaboration de la norme
(2)
, la
mission souhaite vivement que ses 15 propositions pour amliorer la fabrique de la
loi ne sonnent pas comme des vux pieux, car au moment o le discrdit
politique et syndical a atteint un niveau dangereux pour le systme dmocratique
lui-mme, au moment o lon prend conscience que la complexit est telle que
seuls quelques privilgis peuvent en surmonter lobstacle, si nous ny prenons
garde, le risque est que lon perde confiance dans la force du droit et que lon
revendique le droit la force
(3)
.
Si, comme la indiqu notre collgue David Assouline, prsident de la
commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, certains maires
ne se sont pas reprsents lors des dernires lections municipales entre autres
parce quils avaient, chaque anne, tenir compte de prs de 80 000 pages de
circulaires
(4)
, cest que linflation normative a atteint dans notre pays un niveau tel
quelle menace la dmocratie.
Certes, cette inflation rsulte des demandes de la socit, des groupes de
pression, des associations, qui exigent souvent que nous lgifrions, mme dans le
dtail, sur certaines de leurs proccupations
(5)
, mais le Parlement ne doit pas
pour autant perdre de vue la ncessit den rguler le flux. Do la ncessit que
les 15 propositions ambitieuses qui ont t formules dont la mission nignore
pas quelles ncessitent pour certaines des modifications de la Constitution ne
restent pas lettre morte et quil soit mis fin au dcalage entre les intentions et les
ralisations, entre les constats et les pratiques
(6)
.

(1) Audition de M. Jean-Paul Delevoye, prsident du Conseil conomique, social et environnemental, le
15 mai 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(2) Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas, membre
du Club des juristes, le 10 avril 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(3) Audition de M. Jean-Paul Delevoye, prsident du Conseil conomique, social et environnemental, le
15 mai 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(4) Audition de M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication
des lois, le 5 juin 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(5) Idem.
(6) Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas, membre
du Club des juristes, le 10 avril 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
153

EXAMEN DU RAPPORT EN MISSION




155

SYNTHSE DES PROPOSITIONS
MIEUX PRPARER LA NORME
EN AMONT DE LA PROCDURE LGISLATIVE

Proposition n 1 Enrichir le contenu des tudes dimpact
Mieux renseigner les tudes dimpact :
en rendant obligatoire, pour les textes lgislatifs, la ralisation dun test entreprises
(aujourdhui facultatif et circonscrit aux textes rglementaires) ainsi que de tests
collectivits locales et usagers de ladministration ;
en amliorant lvaluation des cots et bnfices conomiques ainsi que des consquences
socitales des mesures envisages ;
en fournissant une analyse et une justification approfondies lappui des mesures
transitoires et des dates dentre en vigueur retenues ;
en y intgrant lexigence de quantification des charges administratives supprimes en
contrepartie et hauteur des charges administratives cres ( one-in, one-out ) ;
et en y introduisant les critres sur lesquels se fondera lvaluation ex post de ces mesures.

Proposition n 2 Contrexpertiser les tudes dimpact
Confier lvaluation de la qualit des tudes dimpact un organisme indpendant :
compos de reprsentants de la socit civile ;
charg, en sappuyant sur des experts issus des secteurs priv et public, notamment des
universits, de lINSEE, des administrations conomiques, des corps dinspection et des
contrles gnraux, de rendre un avis public prenant notamment en compte lvolution
estime des charges administratives rsultant de la mesure envisage ;
lavis sur les tudes dimpact assortissant les projets de loi tant rendu public lors de la
prsentation de ces derniers en conseil des ministres ;
& prvoir une valuation de ce dispositif de validation des tudes dimpact dans un dlai de
deux ans compter de sa mise en uvre.

Proposition n 3 Soumettre les propositions de loi une tude dimpact
Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact sur les propositions de loi
inscrites lordre du jour cette tude pouvant, le cas chant, tre complte par un
avis du Conseil dtat saisi cet effet selon les modalits actuellement prvues par la
Constitution.

156

Proposition n 4 Soumettre les ordonnances une tude dimpact
Exiger que les projets de loi dhabilitation soient assortis dune tude dimpact plus
complte (et non allge comme cest le cas aujourdhui) ;
Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour les ordonnances ;
Subordonner en consquence la dispense dtude dimpact pour les projets de loi de
ratification des ordonnances la condition quune tude dimpact ait t produite
loccasion de lexamen par le Conseil dtat du projet dordonnance.

Proposition n 5 Dvelopper le recours lexprimentation avant la gnralisation de
certains dispositifs lgislatifs le cas chant en consolidant les effets juridiques de ces
exprimentations.

MIEUX LABORER LA NORME
AU COURS DE LA PROCDURE LGISLATIVE

Proposition n 6 Rendre publique la partie de lavis du Conseil dtat relative aux
tudes dimpact assortissant les projets (et, le cas chant, les propositions) de loi ainsi que
les projets dordonnance, et la joindre ces tudes.


Proposition n 7 Renforcer le contrle du Parlement sur la qualit des tudes dimpact

Au stade de lexamen en commission, prvoir, dans lintervention liminaire du rapporteur de
la commission saisie au fond, une prsentation systmatique de ltude dimpact sur le projet
de texte, avant lexamen des articles et des amendements.

Proposition n 8 Reconnatre au prsident de la commission saisie au fond le
droit dexiger la ralisation dune tude dimpact sur les amendements qualifis par ladite
commission de substantiels .

Proposition n 9 Soumettre les amendements du Gouvernement un dlai de dpt.


Proposition n 10 Modifier la procdure acclre pour prserver un dlai minimal
entre le dpt dun texte et sa discussion devant chaque assemble.

Proposition n 11 Repenser lorganisation des dbats budgtaires de faon faire de la
loi de rglement un moment fort dvaluation, notamment de la modernisation de laction
publique.


157

Proposition n 12 Modifier les modalits de ngociation et de transposition des directives

Placer ltude dimpact de la Commission europenne (et ses implications au niveau
national) au cur des ngociations des directives europennes ;

Dvelopper la transposition des directives par voie dordonnances en exigeant :
que lavis du Conseil dtat sur le projet dordonnance de transposition soit rendu
public avant le dpt du projet de loi de ratification ;
et que cet avis ainsi que ltude dimpact assortissant le projet dordonnance
identifient les ventuelles surtranspositions , qui devront alors tre soumises une
obligation de motivation renforce.

MIEUX VALUER LA NORME EN AVAL DE SON ADOPTION

Proposition n 13 Clarifier le paysage de lvaluation des politiques publiques

Organiser une confrence des valuateurs pour mieux coordonner les initiatives en matire
dvaluation ex post aujourdhui prises par lAssemble nationale, le Snat, la Cour des
comptes, le Conseil conomique, social et environnemental, les corps dinspection ou autres
(IGF, IGAS, IGA, IGSJ, CGEFI, SGMAP).


Proposition n 14 : Dvelopper linsertion dans la loi de clauses de rvision et renforcer le
contrle parlementaire sur la publication des dcrets dapplication

Dvelopper linsertion, dans certains types de loi, de clauses de rvision amenant le
Parlement dbattre de lefficacit du dispositif adopt dans un certain dlai aprs son entre
en vigueur ;

& contraindre le Gouvernement justifier devant les commissions parlementaires
comptentes labsence de publication des dcrets dapplication lexpiration dun certain
dlai (entre six mois et un an) courant compter de la promulgation de la loi.

Proposition n 15 Prvoir une valuation ex post plus mthodique

Indpendamment des rexamens exigs par des clauses de rvision, prvoir des rendez-vous
triennaux dvaluation de lois adoptes et dfinir en consquence un programme annuel
voire pluriannuel dvaluation dans les deux assembles parlementaires, en rpartissant entre
ces dernires les thmatiques abordes ;

& systmatiser en consquence llaboration de rapports dvaluation (distincts des actuels
rapports dapplication) dont la rdaction serait confie, trois ans aprs lentre en vigueur
dune loi, un binme de rapporteurs majorit-opposition.


159

CONTRIBUTIONS

I. CONTRIBUTION PRESENTEE PAR M. , AU NOM DU GROUPE