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Rapport de la

Commission de rvision permanente


des programmes

Novembre 2014

Qubec::

Rapport de la
Commission de rvision permanente
des programmes
Novembre 2014

Pour faciliter la lecture du texte, le genre masculin est utilis sans aucune intention discriminatoire.
Dpt lgal Novembre 2014
Bibliothque et Archives nationales du Qubec
ISBN : 978-2-550-71961-8
Gouvernement du Qubec 2014

LETTRE DE TRANSMISSION DES MEMBRES DE LA COMMISSION


DE RVISION PERMANENTE DES PROGRAMMES
Qubec, le 20 novembre 2014

Monsieur le Ministre,
Cest avec fiert que les membres de la Commission de rvision permanente des programmes
dposent leurs premires recommandations et soulignent dimportants constats rsultant des
travaux raliss au cours des derniers mois. Le rapport rend compte galement de la dmarche
suivie et prcise les critres et les principes qui nous guident tout au long de lexercice.
La commission a notamment le mandat de soumettre au gouvernement des mesures permettant
de contribuer latteinte des objectifs budgtaires de lexercice 2015-2016.
Les recommandations formules sappuient sur des analyses rigoureuses et rsultent dun travail
de collaboration entre les reprsentants des ministres, les membres de la commission et ceux de
son secrtariat. Mentionnons ici lapport des ministres responsables des tables interministrielles
mises sur pied afin de faciliter la rvision des programmes.
Ces recommandations prsentent un fort potentiel dconomies. Elles sont proposes dans un
souci damlioration de la prestation des services et, dans certains cas, en vue de repositionner
lintervention gouvernementale au plus grand bnfice de la socit.
Par ailleurs, nous devons laborer et proposer la mise en place dun mcanisme dvaluation et de
rvision des programmes en continu lchelle gouvernementale. En soi, lexercice de rvision est
complexe. Les programmes sont multiples, les interventions gouvernementales nombreuses et
entrecroises, sans compter la ncessit de considrer les impacts potentiels sur les clientles de
ces programmes.
Cest avec conviction et engagement que nous entendons raliser ce mandat, avec lobjectif
damliorer lefficacit de ltat qubcois, et ce, au bnfice de la population.
Nous vous prions dagrer, Monsieur le Ministre, lexpression de nos sentiments distingus.

Lucienne Robillard, prsidente

Michle Bourget, commissaire

Mireille Fillion, commissaire

Robert Gagn, commissaire

Claude Montmarquette, commissaire

TABLE DES MATIRES

Lettre de transmission des membres de la Commission de rvision


permanente des programmes ............................................................................... I
INTRODUCTION .................................................................................................... 1
PREMIRE PARTIE : Le mandat de la commission ............................................ 3
1.

Le mandat confi par le gouvernement ..................................................... 5

2.

Les liens avec la Commission dexamen sur la fiscalit qubcoise...... 7

3.

Lunivers examin par la commission : les programmes


gouvernementaux ....................................................................................... 9

4.

Le contexte : la situation des finances publiques .................................. 15

DEUXIME PARTIE : La dmarche de la commission ...................................... 17


1.

La dfinition dun plan de travail et un appel tous les ministres ...... 19

2.

Une double approche, ministrielle et interministrielle ........................ 21

3.

Le dialogue social ..................................................................................... 23

TROISIME PARTIE : Les principes et les critres guidant la commission ... 25


1.

Les principes ............................................................................................. 27

2.

Les critres ................................................................................................ 29

QUATRIME PARTIE : Les premiers constats de la commission ................... 31


1.

Certains carts considrables de dpenses avec lOntario ................... 33

2.

Une information dficiente, peu dvaluations systmatiques .............. 37

3.

Des programmes dont les modalits posent problme.......................... 39

4.

De petits programmes limpact peu significatif ................................... 41

III

CINQUIME PARTIE : Les premires recommandations de la commission ... 43


1.

Laide financire aux municipalits..........................................................45


Les revenus des municipalits : la forte croissance des transferts
gouvernementaux ...................................................................................................... 46
La hausse des transferts a soutenu une augmentation trs rapide des
dpenses, explicable en bonne partie par la croissance des dpenses de
rmunration ............................................................................................................. 50
La croissance actuelle des dpenses des municipalits et celle des transferts
du gouvernement ne sont pas soutenables terme ................................................... 52
La recommandation de la commission : rduire significativement les transferts
du gouvernement et inciter les municipalits mieux contrler leurs dpenses .......... 53
Limpact budgtaire.................................................................................................... 55

2.

Laide aux agriculteurs : la Financire agricole du Qubec et le


Programme dassurance stabilisation des revenus agricoles ...............57
Limportance de lensemble de laide dfinie en faveur des agriculteurs et
lamlioration de la situation conomique des agriculteurs .......................................... 58
La Financire agricole du Qubec et le Programme dassurance stabilisation
des revenus agricoles : un soutien au secteur agricole coteux et gnreux .............. 62
De graves difficults financires et une amlioration rcente de la situation ............... 66
Des problmes structurels lis au financement et au partage des risques du
Programme dassurance stabilisation des revenus agricoles ...................................... 68
La recommandation de la commission : transformer le Programme
dassurance stabilisation des revenus agricoles en un vritable programme
dassurance ............................................................................................................... 72
Limpact budgtaire.................................................................................................... 73

3.

Le Programme de places contribution rduite dans les services de


garde ducatifs ..........................................................................................75
Les objectifs du programme : assurer lgalit des chances et rpondre aux
besoins des parents ................................................................................................... 76
Les rsultats obtenus : lun des piliers de la politique familiale et une prsence
accrue des femmes sur le march du travail............................................................... 78
Les difficults : un cot lev et croissant, une accessibilit non assure, des
problmes de gestion et une sous-utilisation des mesures fiscales fdrales ............. 80
Les recommandations de la commission : amliorer la gestion des services de
garde et en rviser le mode de financement ............................................................... 86
Limpact budgtaire.................................................................................................... 93

IV

4.

Le financement des tudiants universitaires internationaux ................. 95


Un systme complexe, sinscrivant dans un cadre budgtaire non prvisible ..............96
Laugmentation trs rapide des cots de formation des tudiants
internationaux, et particulirement des tudiants franais, lie une hausse
de leur nombre ......................................................................................................... 101
Les objectifs viss par le gouvernement avec ce programme et ses retombes
conomiques ............................................................................................................ 103
Les recommandations de la commission : drglementer le programme et
appliquer des quotas pour tous les tudiants bnficiant dexemptions ..................... 104
Limpact budgtaire .................................................................................................. 105

5.

Les services ambulanciers ..................................................................... 107


Les services ambulanciers au Qubec : deux modles dorganisation
diffrents appliqus sur le territoire ........................................................................... 108
Limportance des cots et leur croissance rapide ...................................................... 110
Les problmes de gouvernance et de gestion lis au financement des
services ambulanciers .............................................................................................. 112
Les questionnements soulevs par les rgles de tarification des services ................. 115
Les recommandations de la commission : rviser terme tous les contrats
liant le gouvernement aux entreprises ambulancires du secteur priv,
rpondre aux autres problmes souligns de gouvernance et de gestion, et
modifier les rgles de tarification actuelles ................................................................ 116
Limpact budgtaire .................................................................................................. 118

6.

Le budget discrtionnaire des ministres ............................................... 119


Le budget discrtionnaire des ministres nest encadr que par une seule
directive, et son utilisation ne fait lobjet daucune norme ni daucun critre
quant aux activits soutenues................................................................................... 120
Le montant global des budgets discrtionnaires des ministres est relativement
stable depuis une dizaine dannes, ce montant atteignant une quinzaine de
millions de dollars ..................................................................................................... 121
Plusieurs programmes norms existent pour soutenir laction des organismes
communautaires ....................................................................................................... 122
La recommandation de la commission : abolir le budget discrtionnaire des
ministres et rorienter les bnficiaires vers les programmes norms ....................... 122
Limpact budgtaire .................................................................................................. 123

7.

Le Programme de soutien laction bnvole ...................................... 125


Le contenu du programme et ses modalits ............................................................. 126
Les rgles dfinissant lencadrement du programme ................................................ 127
Les sommes distribues dans le cadre de ce programme ........................................ 128
La modicit des montants en cause et labsence de reddition de comptes ................ 129
La recommandation de la commission : abolir le programme et rorienter les
bnficiaires vers des programmes norms ............................................................. 129
Limpact budgtaire.................................................................................................. 130

8.

Le financement public des coles prives : une mise en garde .......... 131
Les difficults dvaluation rencontres .................................................................... 132
Une mise en garde................................................................................................... 133

CONCLUSION .................................................................................................... 135

ANNEXE 1 :

La Commission de rvision permanente des


programmes ................................................................... 139

ANNEXE 2 :

La liste des recommandations ...................................... 143

ANNEXE 3 :

La dmarche de la commission .................................... 157

VI

Liste des graphiques


GRAPHIQUE 1

Ventilation des dpenses consolides par mission de ltat 2013-2014 .... 10

GRAPHIQUE 2

Ventilation des dpenses consolides par catgorie 2013-2014 ............... 12

GRAPHIQUE 3

cart des dpenses entre le Qubec et lOntario 2012-2013 .................... 34

GRAPHIQUE 4

volution des revenus des municipalits selon les principales sources


2007-2012 ................................................................................................... 47

GRAPHIQUE 5

Augmentation annuelle moyenne de plusieurs catgories de dpenses,


de la population et de linflation 2007-2012 ............................................... 50

GRAPHIQUE 6

Soutien apport aux producteurs agricoles dans les principaux pays


dvelopps moyenne annuelle 2009-2011 ................................................ 59

GRAPHIQUE 7

Revenu agricole net comptant moyen par ferme 2001-2011 ..................... 60

GRAPHIQUE 8

volution de lindice du prix des terrains et des btiments agricoles


1971-2011 ................................................................................................... 61

GRAPHIQUE 9

Solde du Fonds dassurance stabilisation des revenus agricoles


2001-2002 2012-2013 .............................................................................. 66

GRAPHIQUE 10

Taux dactivit des femmes de 25 54 ans dont lenfant le plus jeune


est g de moins de six ans Qubec, Ontario, Canada 1995-2009 ........ 79

GRAPHIQUE 11

volution du financement des services de garde contribution rduite


2003-2004 2015-2016 .............................................................................. 80

GRAPHIQUE 12

Cot moyen dune place de garde subventionne subvention


gouvernementale et contribution parentale de 7 $ 2004-2005
2012-2013 ................................................................................................... 81

GRAPHIQUE 13

Ventilation de l'impact de l'conomie dgage pour le gouvernement du


Qubec ....................................................................................................... 89

GRAPHIQUE 14

Nombre dtudiants internationaux inscrits dans les universits


qubcoises selon le pays dorigine 2001 et 2012 .................................. 101

GRAPHIQUE 15

Financement de la formation des tudiants internationaux assum


par ltat 2011-2012 2014-2015 ........................................................... 102

VII

Liste des tableaux


TABLEAU 1

Revenus des municipalits rpartition selon les principales sources


2012............................................................................................................ 46

TABLEAU 2

Transferts du gouvernement du Qubec aux municipalits pour


2014-2015 ................................................................................................... 49

TABLEAU 3

Impact budgtaire estim des recommandations ......................................... 55

TABLEAU 4

Dpenses de transfert du ministre de lAgriculture, des Pcheries


et de lAlimentation du Qubec dans le secteur 2012-2013 ....................... 62

TABLEAU 5

Revenus de La Financire agricole du Qubec 2012-2013 ....................... 63

TABLEAU 6

Utilisation des sommes transfres par le gouvernement du Qubec


La Financire agricole du Qubec 2012-2013 ........................................ 64

TABLEAU 7

Programmes de gestion des risques agricoles dans le reste du Canada ...... 71

TABLEAU 8

Impact budgtaire estim des recommandations ......................................... 73

TABLEAU 9

Impact de la rvision propose sur le cot net pour les familles


un enfant de trois ans .................................................................................. 90

TABLEAU 10

Impact budgtaire estim des recommandations ......................................... 93

TABLEAU 11

Droits de scolarit moyens selon les catgories dtudiants


automne 2014 ............................................................................................. 97

TABLEAU 12

Scnarios dimposition de quotas sur les exemptions accordes


aux tudiants franais et estimation des conomies................................... 105

TABLEAU 13

Impact budgtaire estim des recommandations ....................................... 105

TABLEAU 14

Services prhospitaliers durgence ............................................................ 109

TABLEAU 15

Financement des services prhospitaliers durgence 2012-2013............. 110

TABLEAU 16

Cot des services prhospitaliers durgence 1998-1999 et 2012-2013 .... 111

TABLEAU 17

Impact budgtaire estim des recommandations ....................................... 118

TABLEAU 18

Impact budgtaire estim des recommandations ....................................... 123

TABLEAU 19

Impact budgtaire estim des recommandations ....................................... 130

TABLEAU 20

Rcapitulatif de limpact budgtaire estim des recommandations ............. 136

TABLEAU 21

Calendrier des rencontres de la commission avec les ministres ............... 157

IX

INTRODUCTION
Le gouvernement a procd la cration de la Commission de rvision permanente des
programmes en juin 2014.
La commission remet au gouvernement un premier rapport, prsentant les recommandations de
rvision des programmes labores dans le cadre des cibles budgtaires dfinies pour lexercice
financier 2015-2016 dans le budget 2014-2015 de juin 2014. La commission identifie des mesures
privilgier et rend compte dune valuation du potentiel dconomies correspondant.
La commission se conforme ainsi au mandat confi par le gouvernement et respecte le plan de
travail soumis au ministre responsable de lAdministration gouvernementale et de la Rvision
permanente des programmes et prsident du Conseil du trsor.

Le plan du rapport
Le premier rapport de la commission est divis en cinq parties.

Dans la premire partie, la commission prsente un certain nombre dinformations concernant


son mandat.

La deuxime partie apporte des prcisions sur la dmarche retenue pour y donner suite.
La troisime partie est consacre aux principes et aux critres guidant la commission.
Dans la quatrime partie, la commission rend compte des premiers constats effectus la
suite de ses travaux de lt et de lautomne.

On trouvera enfin dans la cinquime partie les premires recommandations formules.


Le rapport comprend galement trois annexes, o sont prsentes successivement :

la Commission de rvision permanente des programmes (annexe 1);


la liste des recommandations (annexe 2);
la dmarche de la commission (annexe 3).

Introduction

PREMIRE PARTIE : LE MANDAT DE LA COMMISSION


Dans la premire partie de son rapport, la commission a voulu prciser plusieurs questions relies
au contenu de son mandat.
La commission aborde successivement :

le contenu mme du mandat qui lui a t confi par le gouvernement;


les liens tablis avec la Commission dexamen sur la fiscalit qubcoise;
lunivers examin soit les programmes gouvernementaux;
le contexte entourant le mandat confi par le gouvernement soit la situation des finances
publiques.

Premire partie :
Le mandat de la commission

1.

LE MANDAT CONFI PAR LE GOUVERNEMENT

Le mandat de la Commission de rvision permanente des programmes est dfini dans le dcret
adopt par le gouvernement en juin 20141. Ce mandat sarticule ainsi autour de deux volets
essentiels.

La commission doit proposer la mise en place dun mcanisme permanent de rvision des
programmes.

La commission doit formuler des recommandations concernant les programmes rviser, en


collaboration avec les ministres et organismes, et en tenant compte des opinions exprimes
dans le cadre du dialogue social. Le gouvernement compte en particulier sur la commission
pour identifier des rvisions de programmes permettant de contribuer atteindre les cibles
budgtaires pour lexercice financier 2015-2016, telles que dfinies dans le budget 2014-2015.
Le premier rapport de la commission sinscrit dans le deuxime volet du mandat confi par le
gouvernement.

Deux points prciser


La commission souhaite prciser deux points concernant la comprhension quelle a de son mandat.

En premier lieu, la rvision des programmes est un exercice qui simpose si lon veut utiliser de
faon rigoureuse les ressources provenant des contribuables et protger les services essentiels
offerts aux citoyens. Dans le contexte budgtaire actuel, la rvision des programmes doit
permettre au gouvernement de rtablir une marge de manuvre quil a perdue, en raison
notamment de la croissance continue de la dette.

En deuxime lieu, la rvision des programmes peut amener la commission conclure quun
programme nest pas suffisamment financ. Le cas chant, la commission pourra ainsi
recommander une bonification de certains programmes, ou lajout de ressources additionnelles.

Un largissement des travaux de la commission


Le dcret du 11 juin 2014 prcise que le mandat de la commission consiste effectuer toute autre
tche sinscrivant dans le prolongement de ce mandat et identifie par le ministre responsable de
lAdministration gouvernementale et de la Rvision permanente des programmes et prsident du
Conseil du trsor2.
Dans une lettre date du 4 novembre 2014, le ministre a identifi une telle tche en demandant la
commission de considrer la question des socits dtat 3 dans la poursuite de ses travaux.
La commission accueille favorablement llargissement de ses travaux aux socits dtat. Elle
intgrera ce volet additionnel dans ses prochaines activits.

Dcret 491-2014, 11 juin 2014.

Ibid.

Lettre du ministre responsable de lAdministration gouvernementale et de la Rvision permanente des programmes et


prsident du Conseil du trsor adresse la prsidente de la Commission de rvision permanente des programmes,
4 novembre 2014. On trouvera lannexe 3 une copie de la lettre.

Premire partie :
Le mandat de la commission

Le mandat de la Commission de rvision permanente des programmes


La commission a pour mandat, en collaboration avec les ministres et organismes, de contribuer
activement la mise en uvre dun mcanisme permanent de rvision des programmes de ces
ministres et organismes ayant comme objectifs de sassurer :
a)

que les programmes rpondent un besoin prioritaire des citoyens et quils relvent de la mission
de ltat;

b)

que les programmes sont administrs de manire efficace et efficiente et que la structure de
gouvernance en place est approprie;

c)

que le mode de financement des programmes est adquat et cohrent avec la capacit de payer
des citoyens;

d)

que les programmes sont soumis un processus dvaluation continue 1.

Le texte du dcret prcise que le mandat consiste plus particulirement :


a)

recommander au ministre responsable de lAdministration gouvernementale et de la Rvision


permanente des programmes et prsident du Conseil du trsor la planification des travaux de
rvision, laquelle comprend notamment lidentification des programmes examiner et la nature
des travaux raliser dans le cadre des mandats dexamen;

b)

examiner les rsultats des travaux raliss ainsi que les opinions exprimes dans le cadre du
dialogue social;

c)

formuler des recommandations au ministre responsable de lAdministration gouvernementale et


de la Rvision permanente des programmes et prsident du Conseil du trsor lgard des
objectifs de rvision viss;

d)

proposer une vision globale quant au repositionnement de ltat et la rvision des programmes;

e)

effectuer toute autre tche qui sinscrit dans le prolongement du prsent mandat identifie par le
ministre responsable de lAdministration gouvernementale et de la Rvision permanente des
programmes et prsident du Conseil du trsor 2.

Il faut ajouter que le budget 2014-2015 dfinit les cibles retenues par le gouvernement en matire de
dpenses pour lanne 2015-2016 et le rle jou par la commission pour les atteindre. Dans le budget,
il est ainsi prcis que :
la Commission sur la rvision permanente des programmes, par son examen des programmes,
appuiera le gouvernement dans lidentification de leffort de 3,3 milliards de dollars qui devra tre
ralis en 2015-2016 pour ramener la croissance des dpenses de programmes la cible de 0,7 %
prvue pour assurer le retour lquilibre budgtaire. 3.
(1) Dcret 491-2014, 11 juin 2014.
(2) Ibid.
(3) Ministre des Finances, Budget 2014-2015, Plan budgtaire, juin 2014, Plan budgtaire, p. A.56.

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

2.

LES LIENS AVEC LA COMMISSION DEXAMEN SUR LA


FISCALIT QUBCOISE

En mme temps que la Commission de rvision permanente des programmes, le gouvernement a


mis en place la Commission dexamen sur la fiscalit qubcoise.
Les mandats confis par le gouvernement conduisent les deux commissions aborder des
questions communes. Pour cette raison, les deux commissions ont convenu de travailler en
complmentarit.

Le mandat de la Commission dexamen sur la fiscalit qubcoise


Le mandat1 confi la Commission dexamen sur la fiscalit qubcoise consiste :
a)

examiner lensemble des mesures fiscales eu gard leur pertinence et leur efficacit dans le
but didentifier des mesures permettant de rduire lensemble des dpenses fiscales afin de
respecter les cibles fixes au budget 2014-2015;

b)

effectuer un examen sur la fiscalit du Qubec afin daccrotre lefficacit, lquit et la


comptitivit du rgime fiscal tout en assurant le financement des services publics;

c)

comparer les tendances mondiales en matire de fiscalit notamment lgard de ce que font
nos voisins gographiques tels que les tats-Unis et les autres provinces canadiennes;

d)

examiner la possibilit de revoir lquilibre entre les diffrents modes de taxation;

e)

rviser, avec une attention particulire, le rgime fiscal des entreprises afin de proposer des
pistes qui permettront de mieux soutenir la croissance conomique;

f)

analyser le rgime fiscal des particuliers afin notamment dencourager davantage le travail et
lpargne et doptimiser la tarification des services, tout en assurant une redistribution quitable
de la richesse collective par le maintien dun soutien adquat pour les plus dmunis;

g)

valuer la possibilit de fiscaliser certaines tarifications afin de tenir compte de la capacit de


payer des utilisateurs de services publics, tout en tenant compte des impacts sur les taux
marginaux implicites de taxation .

Au plus tard le 31 octobre 2014, cette commission doit soumettre au gouvernement un rapport
intrimaire qui devra proposer des modifications aux dpenses fiscales, applicables court terme,
permettant au gouvernement de raliser des conomies rcurrentes de 150 millions de dollars en
2014-2015 et de 650 millions de dollars compter de 2015-2016 2.
(1) Dcret 503-2014, 11 juin 2014.
(2) Ibid.

Premire partie :
Le mandat de la commission

3.

LUNIVERS EXAMIN PAR LA COMMISSION : LES


PROGRAMMES GOUVERNEMENTAUX

Le mandat confi par le gouvernement concerne tous les programmes du gouvernement.


Le gouvernement du Qubec dfinit un programme comme un ensemble cohrent et structur
dobjectifs, de ressources humaines, matrielles, financires et informationnelles, ainsi que
dactivits permettant la production de biens et de services spcifiques rpondant un ou plusieurs
besoins prcis dune population cible4.
Selon cette dfinition, le terme de programme recouvre tout projet, service, initiative, intervention,
stratgie ou plan daction gouvernemental visant rsoudre une problmatique ou rpondre un
besoin de lensemble ou dune partie de la socit.
Les dpenses correspondant aux programmes offerts la population sont les dpenses
consolides. Pour lanne financire 2013-2014, les dpenses consolides du gouvernement du
Qubec se sont leves 94,9 milliards de dollars. Il faut noter que les dpenses des socits dtat
ne sont pas incluses dans les dpenses consolides du gouvernement.

Dcret 125-2014, 19 fvrier 2014, au sujet de la Directive concernant lvaluation de programme dans les ministres
et les organismes.

Premire partie :
Le mandat de la commission

Cinq missions
Les dpenses consolides servent financer des activits concernant un grand nombre de
domaines et de secteurs, habituellement regroups en missions, soit :

la sant et les services sociaux;


lducation et la culture;
lconomie et lenvironnement;
le soutien aux personnes et aux familles;
la gouverne et la justice.
elles seules, les missions consacres la sant et aux services sociaux, lducation et la
culture reprsentent, en 2013-2014, 59,2 % des dpenses consolides du gouvernement du
Qubec.

GRAPHIQUE 1

Ventilation des dpenses consolides par mission de ltat 2013-2014


11,2%
(10,6 G$)

Total : 94,9 G$
37,5 %
(35,6 G$)

7,1 %
(6,7 G$)

Sant et services sociaux


ducation et culture

10,1 %
(9,5 G$)

conomie et environnement
Soutien aux personnes et
aux familles
Gouverne et justice
Service de la dette

12,5 %
(11,9 G$)

21,7 %
(20,6 G$)

Note : Donnes prliminaires.


Source : Ministre des Finances.

10

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Cinq catgories
Le budget des dpenses consolides peut tre galement rparti en cinq catgories, selon quelles
sappliquent :

la rmunration;
au fonctionnement et autres5;
au capital;
aux intrts;
au support 6.
La catgorie fonctionnement et autres comprend essentiellement les budgets dopration des
ministres et organismes, du rseau de la sant et des services sociaux et des rseaux de
lducation.
La catgorie support comprend les diverses subventions destines fournir une aide financire
sous diffrentes formes aux personnes, aux entreprises, aux organismes publics et parapublics et
autres partenaires gouvernementaux.
En 2013-2014, les dpenses consacres la rmunration se sont leves, elles seules
43,0 milliards de dollars7. Elles ont reprsent 45,3 % des dpenses consolides. Les
recommandations de la commission concernant les programmes pourraient avoir terme un impact
sur cette catgorie de dpenses. Cependant, la commission nabordera pas, dans ses travaux, les
paramtres de la rmunration.
Dans le prsent rapport, le principal champ dexamen de la commission se situe dans les catgories
fonctionnement et autres et support . Ces catgories reprsentent un budget de 39,2 milliards
de dollars, soit 41,2 % des dpenses consolides8. Une mise en relation avec lobjectif
gouvernemental didentification de 3,3 milliards de dollars de dpenses pour 2015-2016 illustre le
caractre ambitieux de la dmarche.

La catgorie fonctionnement et autres regroupe notamment les dpenses consacres aux loyers, aux services
professionnels et techniques, aux tlcommunications, aux frais dintrt, au financement, lamortissement des
immobilisations et aux fournitures.

La catgorie support regroupe notamment les dpenses daide sociale, laide aux entreprises, laide au secteur
agricole et laide aux municipalits.

Anne financire 2013-2014.

Ibid.

Premire partie :
Le mandat de la commission

11

GRAPHIQUE 2

Ventilation des dpenses consolides par catgorie 2013-2014


11,2 %
(10,6 G$)

Total : 94,9 G$
45,3 %
(43,0 G$)
Rmunration

21,0 %
(20,0 G$)

Fonctionnement et autres
Immobilisations (Capital et
Intrt)
Support
Service de la dette

2,3 %
(2,2 G$)
20,2 %
(19,2 G$)

Note : Donnes prliminaires.


Source : Ministre des Finances.

La nature des dpenses, leur mise en uvre et leur financement


Dans le cadre du mandat qui lui a t confi, la commission doit faire porter son examen :

sur la nature des dpenses consolides soit notamment sur la pertinence des programmes;
sur la faon dont sont effectues ces dpenses soit notamment sur lefficience et lefficacit
des processus utiliss pour offrir les programmes aux clientles vises;

sur les modalits de financement de ces dpenses ce qui amne sinterroger sur la place
respective du financement partir du fonds consolid, des revenus autonomes et des dpenses
fiscales.

12

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Dpenses consolides et dpenses de programmes


Les dpenses pour lesquelles le gouvernement est appel rendre des comptes dans les comptes
publics sont les dpenses consolides. En 2013-2014, ces dpenses se sont leves 94,9 milliards
de dollars. Elles comprennent le service de la dette, ainsi que trois catgories de dpenses
correspondant aux programmes gouvernementaux, soit :

les dpenses de programmes, soit les dpenses finances par le fonds gnral il sagit des impts
et des taxes gnraux devant tre soumis lAssemble nationale pour approbation;

les dpenses additionnelles des fonds, des organismes et des rseaux, finances par des revenus
autonomes taxes ddies ou tarifs verss par les utilisateurs1;

les dpenses finances par le rgime fiscal2.


Les dpenses de programmes ne constituent en fait quune partie des dpenses correspondant aux
programmes offerts la population. En 2013-2014, les dpenses de programmes se sont leves
64,3 milliards de dollars soit environ les trois quarts des dpenses consolides.

Dpenses consolides du gouvernement du Qubec


(en millions de dollars)

2013-2014
Dpenses de programmes

64 322

Dpenses additionnelles des fonds, des organismes et des rseaux

13 697

Dpenses finances par le rgime fiscal

6 317

Sous-total

84 336

Service de la dette

10 598

DPENSES CONSOLIDES

94 934

(1) Contribution sant, taxes scolaires, droits de scolarit, etc.


(2) Crdits dimpt remboursables : maintien domicile dune personne ge, incitatif qubcois lpargne-tudes, prime au travail,
etc.

Premire partie :
Le mandat de la commission

13

4.

LE CONTEXTE : LA SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES

Le mandat confi la commission est directement li la situation des finances publiques.


Dans le fascicule budgtaire rendu public en juin 20149, le gouvernement prsente les principaux
lments caractrisant la situation actuelle des finances publiques qubcoises.

Un dficit budgtaire persistant, dbouchant sur un endettement croissant


Les finances publiques dgagent un dficit budgtaire persistant, dbouchant sur un endettement
de plus en plus lourd supporter.
Le Qubec fait face un dficit budgtaire se prolongeant depuis la rcession de 2009. Cette
problmatique nest pas rcente : le gouvernement a enregistr des dficits budgtaires durant un
peu plus des deux tiers des trois dernires dcennies.
Ce dficit budgtaire persistant a rejailli sur lendettement. Comparativement aux autres provinces
canadiennes et calcul en pourcentage du PIB, le Qubec est plus endett, que ce soit sur la base
de la dette brute ou sur celle de la dette reprsentant les dficits cumuls.
Lendettement a un impact direct sur la capacit du Qubec financer les services publics : le
service de la dette reprsente une proportion importante de lensemble des dpenses du
gouvernement. Pour 2013-2014, le service de la dette sest lev 10,6 milliards de dollars, ce qui
reprsente 11,2 % des dpenses consolides de 94,9 milliards de dollars.
Ce montant est plus lev que les dpenses du ministre de lducation, du Loisir et du Sport, qui
reprsentaient 10,4 milliards de dollars en 2013-2014. Le service de la dette dpasse galement
lensemble du soutien financier direct offert par le gouvernement aux personnes et aux familles
soit le total des allocations familiales, de laide de dernier recours et de laide financire aux tudes.

Des dpenses publiques soumises dimportantes pressions


Les dpenses publiques sont soumises dimportantes pressions.
Les dpenses consolides, excluant le service de la dette, ont connu une croissance de 2,5 % en
2012-2013 et de 5,4 % en 2013-2014. En 2013-2014, la part des dpenses consolides dans
lconomie a reprsent 28,7 % du PIB. Comparativement, cette proportion sest tablie 22,2 %
en Ontario.
Laugmentation des dpenses sexplique par des facteurs que lon retrouve dans tous les secteurs
dactivit soit lvolution des clientles, lvolution des prix des services publics ainsi que
lamlioration et la bonification des services.
Les perspectives dvolution diffrent cependant dun secteur lautre. Le fascicule budgtaire
aborde spcifiquement les perspectives dvolution des dpenses dans les secteurs de la sant et
des services sociaux, de lenseignement primaire et secondaire, de lenseignement suprieur et de
la famille.

Ministre des Finances, Budget 2014-2015 Le dfi des finances publiques du Qubec, [fascicule], juin 2014.

Premire partie :
Le mandat de la commission

15

Une progression plus modre des revenus de ltat


Le contexte des finances publiques se caractrise galement par une progression plus modre
des revenus de ltat. On observe depuis 2010-2011 un ralentissement de laugmentation des
revenus de ltat, pour des raisons conjoncturelles.
long terme, certains facteurs structurels limiteront la croissance conomique du Qubec soit les
changements dmographiques et une croissance potentielle plus faible chez les principaux
partenaires commerciaux du Qubec.

Les pistes traces par le gouvernement


Le gouvernement trace plusieurs pistes concernant la direction des efforts venir.

Pour stimuler la croissance conomique, il faut adapter le march du travail aux changements
dmographiques et accrotre la productivit.

Il faut en mme temps examiner le panier de services publics et sassurer que largent des
contribuables est bien utilis.
La mise en place des deux commissions sinscrit dans ce contexte.

La Commission dexamen sur la fiscalit qubcoise doit sassurer que la fiscalit favorise une
croissance conomique durable.

La Commission de rvision permanente des programmes a pour tche dexaminer la pertinence


des programmes existants, ainsi que la faon dont ils sont livrs.

16

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

DEUXIME PARTIE : LA DMARCHE DE LA COMMISSION


partir du mandat qui lui a t confi, la commission a dfini la dmarche quelle a suivie dans le
droulement de ses travaux.
La commission a :

dfini un plan de travail et lanc un appel tous les ministres;


engag une double approche, ministrielle et interministrielle;
reu les rsultats du dialogue social men par le gouvernement.

Deuxime partie :
La dmarche de la commission

17

1.

LA DFINITION DUN PLAN DE TRAVAIL ET UN APPEL


TOUS LES MINISTRES

En juillet 2014, tel que demand dans le dcret par le gouvernement, la commission a soumis au
ministre responsable un plan de travail et un chancier. Ce rapport correspond la partie du
mandat consistant identifier des mesures afin de contribuer leffort de 3,3 milliards de dollars
devant tre ralis en 2015-2016 pour assurer le retour lquilibre budgtaire.

Un secrtariat
Un secrtariat a t mis la disposition de la commission afin de la soutenir dans ses travaux. Son
personnel ralise des analyses, des recherches et des tats de situation avec la collaboration des
ministres afin dalimenter les rflexions des commissaires et de faciliter llaboration de ses
recommandations10.

Un premier survol
En juin, afin dalimenter les rflexions de la commission, le Secrtariat du Conseil du trsor a
demand tous les ministres de proposer une premire srie de programmes, dorganismes ou
de structures quelle pourrait rapidement examiner.
partir des rponses expdies par les ministres au Secrtariat du Conseil du trsor, la
commission a effectu un premier survol des quelque 200 mesures proposes. La commission a
procd lexamen approfondi dun groupe de mesures, dont certaines font lobjet de
recommandations dans le prsent rapport.

Plusieurs mesures ou propositions nont pas t retenues, faute de donnes ou danalyses


probantes permettant de les appuyer.

La commission na pas jug ncessaire de procder ltude des mesures dont la mise en
application pouvait seffectuer directement par les ministres, notamment dans le cadre de
lexamen annuel des dpenses effectu par le Secrtariat du Conseil du trsor.

Les mesures concernant les programmes sadressant spcifiquement aux personnes


vulnrables ont t cartes, de mme que les mesures lies aux conventions collectives,
difficilement applicables court terme.

Des rencontres de travail


La commission a ensuite communiqu avec chacun des ministres, afin de prparer des rencontres
de travail avec les quipes sous-ministrielles. La commission a invit les ministres :

procder une rvision des programmes existants dans lensemble de leur portefeuille;
consulter leurs partenaires traditionnels, en vue de contribuer au dialogue social devant
accompagner lensemble du processus de rvision des programmes.
partir du mois daot, la commission a commenc ses rencontres avec les ministres11.

10

Voir les informations concernant le secrtariat de la commission lannexe 1.

11

On trouvera lannexe 3 le calendrier des rencontres dj effectues avec les ministres.

Deuxime partie :
La dmarche de la commission

19

2.

UNE DOUBLE APPROCHE, MINISTRIELLE ET


INTERMINISTRIELLE

La commission a choisi de sappuyer sur une double approche, soit une approche ministrielle et
une approche interministrielle.

Une approche par ministre


Lapproche par ministre allait de soi. En raison de lchancier de travail serr, certains ministres
ont t privilgis par la commission en considration notamment de leur importance sur les
quilibres budgtaires du gouvernement.

Une approche interministrielle


Lapproche interministrielle a consist mettre en place des tables horizontales, permettant
dexaminer la cohrence des actions et didentifier dventuels chevauchements lorsque plusieurs
ministres et organismes interviennent de diffrentes faons auprs des mmes clientles.
ce jour, cinq tables ont t cres :

la Table sur laide financire au dveloppement conomique;


la Table sur laide aux municipalits;
la Table sur la prsence internationale du Qubec;
la Table sur la culture;
la Table sur lemploi et la formation.
Chacune de ces tables est sous la responsabilit dun ministre porteur et est compose de
reprsentants des diffrents ministres concerns.
Les tables ont le mandat de dresser linventaire des programmes et des modes dintervention dans
ces secteurs, de procder leur analyse et de formuler des propositions de rvision.

Deuxime partie :
La dmarche de la commission

21

3.

LE DIALOGUE SOCIAL

Dans le dcret crant la commission, le gouvernement prcise que la commission doit examiner
les rsultats des travaux raliss ainsi que les opinions exprimes dans le cadre du dialogue
social12 .
Le dialogue social est men sous la responsabilit directe du prsident du Conseil du trsor et
ministre responsable de lAdministration gouvernementale et de la Rvision permanente des
programmes. La commission reoit les rsultats des travaux effectus dans la cadre du dialogue
social et en tient compte dans ses propres travaux.
La commission a reu de nombreuses propositions, suggestions ou recommandations. Celles-ci lui
sont parvenues :

par la tribune Exprimez-vous!, qui a permis la population dmettre ses commentaires sur la
rvision des programmes;

par lentremise de mmoires ou davis envoys par des citoyens, des associations ou des
organismes.
Les faits saillants des commentaires reus et des rsums des mmoires et avis ont t ports
lattention de la commission.

Le dialogue social
Le dialogue social comprend :

une tribune Web Exprimez-vous!, accessible par lentremise du site Internet de la commission;
La tribune permet aux citoyens, aux reprsentants dassociations ou de regroupements et aux
reprsentants dentreprises de formuler des commentaires ou des opinions relativement aux
programmes administrs par le gouvernement du Qubec.

Des rencontres avec les reprsentants des grandes associations patronales et syndicales, les
associations reprsentant les jeunes ainsi quavec les tables de partenaires gouvernementaux dj
en place;
Le ministre responsable de lAdministration gouvernementale et de la Rvision permanente des
programmes et prsident du Conseil du trsor ainsi que ses collgues des autres ministres
participent cette dmarche permettant aux reprsentants des diffrentes tables sectorielles
dtre entendus.

Une invitation lance aux gestionnaires ainsi quaux employs de la fonction publique pour quils
participent au dialogue social.
Le gouvernement dsire entendre leurs opinions ainsi que leurs propositions.

12

Dcret n 491-2014, 11 juin 2014.

Deuxime partie :
La dmarche de la commission

23

TROISIME PARTIE : LES PRINCIPES ET LES CRITRES GUIDANT


LA COMMISSION
Conformment la dmarche retenue, et afin de la guider dans llaboration de ses
recommandations, la commission a :

identifi un certain nombre de principes balisant lensemble de ses travaux;


retenu plusieurs critres quelle a appliqus chacun des programmes analyss.

Troisime partie :
Les principes et critres guidant la commission

25

1.

LES PRINCIPES

La commission a retenu deux principes.

Lindpendance de la commission
Le premier principe a trait lindpendance de la commission. Il importe que les rflexions et les
travaux engags soient effectus de faon indpendante, la fois du gouvernement et des groupes
de pression.
Cest de faon compltement autonome que la commission dfinit et met en uvre son plan de
travail, ralise lanalyse de programmes et formule des recommandations.
Cette indpendance dcoule de la nature mme de la commission et du mandat qui lui a t confi
par le gouvernement un mandat plus large et plus structurant que lexamen annuel des
programmes ralis par le Secrtariat du Conseil du trsor.
Cette indpendance se traduit aussi sur le plan du traitement des recommandations : les
recommandations de la commission sont soumises au gouvernement pour dcision de sa part.

Des recommandations documentes et appuyes


Les recommandations de la commission doivent tre documentes et appuyes sur des analyses
et des donnes probantes.
Ces analyses peuvent prendre diffrentes formes, dont :

des valuations de programmes effectues par les ministres;


des tudes produites lexterne, entre autres par des comits mandats par le gouvernement;
des analyses des organismes de recherche en politiques publiques;
des analyses comparatives avec les programmes mis en place dans dautres provinces ou
pays.

viter lapproche paramtrique


Pour la commission, le principe consistant documenter les recommandations et les appuyer sur
des analyses et des donnes probantes signifie que lon doit viter autant que possible lapproche
paramtrique13.
Souvent par le pass, le gouvernement a retenu une approche paramtrique dans le contrle des
dpenses. Une telle approche a des effets indsirables.
Les mesures paramtriques sappliquent indistinctement tous les programmes, les bons comme
les mauvais. Elles affaiblissent les bons programmes. Elles ont pour effet de protger les mauvais
programmes, en leur vitant une remise en cause qui simpose. Lapproche paramtrique peut aussi
dmotiver les gestionnaires et leurs employs, de mme quaffecter les clientles vulnrables.

13

Lapproche paramtrique consiste rduire de manire proportionnelle lensemble dune catgorie de dpenses, sans
traitement particulier.

Troisime partie :
Les principes et critres guidant la commission

27

2.

LES CRITRES

La commission a retenu trois critres dans lanalyse des programmes.

La pertinence des programmes


Un programme pertinent est :

un programme dont les objectifs correspondent aux besoins des clientles ainsi quaux priorits
de ltat;

un programme qui aurait pu tre cr dans le contexte actuel;


un programme dont labolition partielle ou totale aurait des consquences ngatives
importantes sur les plans social, conomique et environnemental.

Lefficacit des programmes


Un programme efficace est :

un programme sadressant des clientles bien dfinies et rpondant des objectifs clairs et
mesurables;

un programme atteignant les objectifs pour lesquels il a t cr;


un programme cohrent avec les autres programmes existant dans le mme domaine
dintervention.

Lefficience des programmes


Un programme efficient est :

un programme qui ne se ddouble pas avec dautres programmes;


un programme dont il nest pas possible datteindre les rsultats par des solutions moins
coteuses;

un programme dont la gouvernance, les processus administratifs et les modes de financement


et de livraison peuvent tre considrs comme optimaux.

Une attention particulire aux personnes les plus vulnrables


En corollaire de ces principes et critres, la commission a port une attention particulire aux impacts
pouvant dcouler de ses recommandations sur les personnes les plus vulnrables.
La protection des personnes les plus vulnrables constitue une proccupation constante de la
commission, puisquil sagit l de lune des missions essentielles de ltat.

Troisime partie :
Les principes et critres guidant la commission

29

QUATRIME PARTIE : LES PREMIERS CONSTATS DE LA


COMMISSION
Dans le prsent rapport, la commission souhaite transmettre au gouvernement un certain nombre
de commentaires et de constats quil est dj possible de formuler aprs les premiers mois de
travaux.
La commission souligne les quatre constats suivants :

Il existe certains carts considrables de dpenses avec lOntario.


Linformation concernant plusieurs programmes est dficiente et peu de programmes sont
systmatiquement valus.

Dans plusieurs programmes, on retrouve les mmes problmes concernant certaines


modalits.

Il existe plusieurs petits programmes dont limpact est peu significatif.

Quatrime partie :
Les premiers constats de la commission

31

1.

CERTAINS CARTS CONSIDRABLES DE DPENSES AVEC


LONTARIO

Limportance des services publics offerts par ltat la population qubcoise rsulte de choix
collectifs, effectus par les citoyens et sappuyant sur un certain nombre de valeurs.
Dans le contexte dune capacit fiscale et budgtaire plus limite, on doit cependant sinterroger sur
le niveau global de dpenses consacres aux principaux programmes. Pour valuer cette difficile
question du juste niveau de dpenses, les comparaisons avec dautres juridictions, bien
quimparfaites, constituent un indicateur.

Une comparaison rvlatrice


La comparaison avec lOntario, juridiction voisine dont lconomie est fortement intgre celle du
Qubec et dont la capacit fiscale est suprieure, est rvlatrice cet gard.
Comme le soulignait dj en 2009 le Comit consultatif sur lconomie et les finances publiques
dans son premier fascicule14, il existe un cart apprciable entre le financement public des services
au Qubec et en Ontario. Des analyses rcentes du ministre des Finances, prpares la
demande de la commission, rvlent que les constats tablis en 2009 sont toujours dactualit.
Selon les estimations du ministre des Finances, en 2012-2013, les dpenses des administrations
publiques provinciales et locales consolides au Qubec excdaient de 1 238 $ par habitant celles
de lOntario. En normalisant cet cart la population du Qubec, lcart de dpenses entre le
Qubec et lOntario atteignait 10 milliards de dollars en 2012-2013, avant ajustement pour les
diffrences de prix et de salaires.
Lanalyse comparative par principaux programmes rvle galement que le Qubec dpense plus
que lOntario dans 30 des 39 programmes prsents.
Les carts les plus importants sont observs dans :

les programmes daide la famille (467 $ de plus par habitant);


les infrastructures de transport terrestre (248 $ de plus par habitant);
le dveloppement conomique et linnovation (175 $ de plus par habitant);
les services gnraux (121 $ de plus par habitant).
Pour les deux principaux programmes de dpenses que sont la sant et lducation, le Qubec, au
contraire, dpense moins par habitant que lOntario. Lcart est de 339 $ de moins par habitant pour
lducation primaire et secondaire, et de 287 $ de moins par habitant pour la sant15, excluant
lassurance mdicaments.

14

Comit consultatif sur lconomie et les finances publiques, Le Qubec face ses dfis Des services publics tendus,
une marge de manuvre troite, de nouveaux dfis relever, fascicule 1, dcembre 2009, p. 12 14.

15

Selon lInstitut canadien dinformation sur la sant.

Quatrime partie :
Les premiers constats de la commission

33

GRAPHIQUE 3

cart des dpenses entre le Qubec et lOntario 2012-2013


(en dollars par habitant)

Sources : Ministre des Finances du Qubec, Statistique Canada et Institut canadien dinformation sur la sant.

34

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Quelques constats utiles


Cette analyse reste sommaire et lexplication des carts ncessiterait une tude plus approfondie.
Nanmoins, on peut en tirer quelques constats utiles pour lexercice de la rvision des programmes.
Parmi ces constats, on note que malgr sa richesse moindre, le Qubec dpense significativement
plus que lOntario dans certains secteurs, tant vocation sociale et conomique quadministrative.
La commission est davis que ces secteurs devraient tre examins prioritairement.
Lcart ngatif pour la sant et lducation laisserait croire que ces secteurs sont comparativement
sous-financs au Qubec par rapport lOntario ou que les services y sont infrieurs. Cet cart est
en fait d diverses raisons, la principale tant les diffrences de rmunration entre le Qubec et
lOntario : les rmunrations verses sont moindres au Qubec, et les salaires verss reprsentent
la plus grande part des dpenses de ces secteurs.
Compte tenu notamment de la complexit des programmes en cause et des multiples facteurs
pouvant expliquer cet cart, la commission juge important dagir avec prudence.
En raison du poids relatif de ces secteurs et des pressions quils exercent sur les finances publiques,
des mesures defficience dans la livraison des services devraient tout le moins y tre recherches.

Quatrime partie :
Les premiers constats de la commission

35

2.

UNE INFORMATION DFICIENTE, PEU DVALUATIONS


SYSTMATIQUES

Ds le dbut de ses travaux, la commission a constat que lon ne disposait pas dinventaire complet
des programmes offerts par le gouvernement du Qubec : il est impossible de connatre simplement
le nombre de programmes existants.
La documentation budgtaire du gouvernement est complexe : elle ne permet pas dexaminer
facilement les diffrents programmes existants.

Plusieurs constats
Sur la base de lanalyse des quelque 200 propositions concernant les mesures formules par les
ministres et organismes en rponse la demande du Secrtariat du Conseil du trsor, ainsi que
des rencontres avec les ministres, la commission en est arrive ainsi plusieurs constats.

Il existe peu danalyses systmatiques concernant lefficacit et lefficience dun programme


donn.

On ne revient pas de faon rgulire sur les objectifs initialement poursuivis.


La connaissance par les ministres de leur clientle est parfois insuffisante.
Les paramtres des programmes ne sont pas rviss annuellement, ce qui conduit au maintien
de nombreuses dficiences.

On ne dispose pas danalyses probantes sur des questions majeures rgulirement discutes
sur la place publique.
La commission note en particulier la quasi-absence danalyses interministrielles des programmes
et linsuffisance de la vision stratgique.
La commission constate que la qualit et la capacit danalyse des programmes existants sont trs
variables dun ministre lautre.
La commission note labsence dincitatifs pour amliorer la capacit danalyse des programmes.

Quatrime partie :
Les premiers constats de la commission

37

3.

DES PROGRAMMES DONT LES MODALITS POSENT


PROBLME

Dans plusieurs programmes, la commission a not les mmes problmes.

Une indexation qui nest pas systmatique


Les paramtres de certains programmes qui ont pu tre examins nont pas t rviss
annuellement de faon viter que la contribution de lun ou de lautre des partenaires contributeurs
naugmente indment au fil des annes.
Cest le cas, par exemple, de certains paramtres de laide financire aux tudes. Il en tait ainsi,
jusqu tout rcemment, des paramtres tablissant la contribution parentale pour les frais des
services de garde et des droits de scolarit. Pour ce qui est des tarifs eux-mmes, les seuls tarifs
non encore indexs sont les tarifs des services ambulanciers.
La commission tient souligner que dans certains cas, lindexation des paramtres de programmes
serait au bnfice des usagers.

Des modalits inutilement complexes


Plusieurs propositions des ministres examines par la commission visent ajuster, abolir ou
fusionner diverses modalits de versement daide financire.
On constate en effet que des modalits spcifiques ont t mises en place dans de nombreux
programmes, afin dapporter une rponse des problmatiques particulires. Ces modalits se sont
accumules au fil du temps, complexifiant inutilement les programmes.
ces modalits se sont ajoutes des rgles budgtaires, elles aussi de plus en plus complexes,
dans le but de sassurer que les programmes taient bien administrs. En fait, ces rgles
correspondent plutt du micromanagement.
Au total, ces modalits sont inutilement complexes, et elles ne facilitent pas la bonne gestion. Les
sommes initialement prvues pour une modalit spcifique sont parfois dtournes dautres fins.
Par exemple, la commission a constat que les rgles budgtaires pour le financement des rseaux
de lducation et de lenseignement suprieur et pour la subvention de fonctionnement des services
de garde prsentent plusieurs de ces modalits spcifiques.

Des bases de financement qui permettent laccumulation de surplus


Des surplus budgtaires sont accumuls par certains organismes. Les contributions
gouvernementales, notamment dans un contexte de partage de risques et de contribution majoritaire
de ltat, ont permis certains bnficiaires daccumuler dimportants surplus.
La commission a pu constater de tels surplus au titre du fonds de La Financire agricole du Qubec,
des centres de la petite enfance et des bureaux coordonnateurs dans le rseau des services de
garde ainsi que pour certaines municipalits.

Des aides discrtionnaires distribues dans le cadre de certains


programmes.
En raison de leur caractre discrtionnaire, la pertinence et lefficacit des aides sont difficiles
valuer. Cest le cas, par exemple, des aides discrtionnaires attribues dans le cadre des budgets
discrtionnaires des ministres.

Quatrime partie :
Les premiers constats de la commission

39

4.

DE PETITS PROGRAMMES LIMPACT PEU SIGNIFICATIF

Bien que le relev nen soit pas exhaustif, la commission a pu prendre connaissance de plusieurs
programmes, dont le budget est minime et dont la pertinence semble discutable.
Il est difficile de trouver un dnominateur commun couvrant lensemble de ces programmes.

Les constats
Au moins un des constats suivants sapplique aux programmes considrs comme problmatiques.

Plusieurs des programmes viss ont des budgets de faible importance. Laide est largement
distribue et les critres sont peu prcis. La reddition de comptes est difficile, voire inexistante.

Pour certains programmes, les ministres nont pas t en mesure de prciser les fondements
et lanalyse ayant justifi leur mise en place.

Des programmes devaient nexister que pour une priode de temps donne, mais ont t
maintenus au-del de leur dure de vie prvue.

Plusieurs de ces programmes ont t mis en place dans le cadre de politiques horizontales
touchant plusieurs ministres, la somme de petites mesures apparaissant alors comme plus
significative lors des annonces gouvernementales.

*
* *

La commission a approfondi ces premiers constats dans lexamen dtaill des programmes
analyss.
La commission reviendra sur ces constats dans son exercice de rvision permanente des
programmes.

Quatrime partie :
Les premiers constats de la commission

41

CINQUIME PARTIE : LES PREMIRES RECOMMANDATIONS DE


LA COMMISSION
partir des analyses effectues depuis sa mise en place, la commission a identifi les premires
recommandations de rvision des programmes, afin de contribuer aux cibles budgtaires dfinies
pour lexercice financier 2015-2016 dans le budget 2014-2015 de juin 2014.
Ces recommandations correspondent des rvisions qui semblent simposer court terme. Les
analyses disponibles sont suffisamment solides pour permettre la commission de tirer des
conclusions et de formuler des recommandations. La commission est convaincue que ces
recommandations ne sont pas susceptibles dtre remises en cause lors de la suite de ses travaux.
Ces propositions dgageraient un potentiel dconomies ds lanne financire 2015-2016.
Les premires recommandations formules par la commission concernent :

laide financire aux municipalits;


laide aux agriculteurs, et particulirement La Financire agricole du Qubec et le Programme
dassurance stabilisation des revenus agricoles;

le Programme de places contribution rduite dans les services de garde ducatifs;


le financement des tudiants universitaires internationaux;
les services ambulanciers;
le Programme de soutien laction bnvole;
les budgets discrtionnaires des ministres;
le financement public des coles prives, propos duquel la commission formule une mise en
garde.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

43

1.

LAIDE FINANCIRE AUX MUNICIPALITS

La commission a analys laide financire apporte par le gouvernement aux municipalits.

Cet examen a conduit deux constats majeurs :


Les transferts du gouvernement aux municipalits ont fortement augment au cours des

dernires annes.
La hausse des transferts du gouvernement a soutenu une croissance extrmement rapide

des dpenses, due en bonne partie laugmentation de la rmunration des employs


municipaux.

La commission souligne que la croissance actuelle des dpenses des municipalits et celle des
transferts du gouvernement ne sont pas soutenables terme.

La commission recommande de rduire significativement les transferts du gouvernement et


dinciter les municipalits mieux contrler leurs dpenses.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

45

Les revenus des municipalits : la forte croissance des transferts


gouvernementaux
Les revenus consolids des municipalits qubcoises se sont tablis en 2012 19,28 milliards de
dollars, selon les donnes tires des rapports financiers des organismes municipaux.
Sur ce total, les transferts provenant du gouvernement du Qubec et du gouvernement du Canada
reprsentaient 3,98 milliards de dollars.
La commission souligne que ces donnes ne permettent pas de distinguer les transferts provenant
du Qubec des transferts reus du gouvernement fdral.

TABLEAU 1

Revenus des municipalits rpartition selon les principales sources 2012


En milliards
de dollars

En
pourcentage

Impt foncier

9,38

48,7

Tarification(1)

3,93

20,4

Autres revenus

1,99

10,3

15,30

79,4

Transferts inconditionnels (incluant la compensation tenant lieu de taxes)

1,38

7,1

Transferts conditionnels

1,20

6,2

Transferts lis aux infrastructures

1,40

7,3

Total des transferts

3,98

20,6

19,28

100

Catgorie

Total des revenus autonomes

TOTAL

Note : Les chiffres ayant t arrondis, la somme peut ne pas correspondre au total indiqu.
(1) La tarification comprend notamment la tarification des services municipaux (eaux, gestion des dchets et matires rsiduelles, etc.),
la vente de biens et de services et les services de transport collectif.
Source : Donnes compiles par le ministre des Affaires municipales et de lOccupation du territoire, octobre 2014.

46

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Lvolution des revenus des municipalits de 2007 2012


La commission a examin lvolution des revenus des municipalits sur la priode 2007-2012.
La commission constate que la part des transferts dans les revenus des municipalits sest accrue
entre 2007 et 2012, passant de 18,5 % 20,6 %.
Au cours de la priode, les transferts verss aux municipalits ont augment annuellement de 8,2 %,
alors que les revenus autonomes saccroissaient au taux annuel moyen de 5,2 %.
Les diffrents transferts verss aux municipalits par les deux ordres de gouvernement se sont
accrus respectivement, en moyenne annuelle, de :

6,6 % pour les transferts inconditionnels16;


7,0 % pour les transferts conditionnels;
11,0 % pour les transferts lis aux infrastructures.
GRAPHIQUE 4

volution des revenus des municipalits selon les principales sources 2007-2012
(en milliards de dollars et en taux de croissance annuel moyen)
20

Transferts
8,2 %

15

Transferts
Croissance
annuelle

10
Revenus
autonomes
5,2 %
Revenus
autonomes

Transferts lis aux


infrastructures
Transferts
conditionnels
Transferts
inconditionnels
Autres revenus
autonomes
Tarification
Impts fonciers et
taxes d'affaires

0
2007

2012

Source : Ministre des Affaires municipales et de lOccupation du territoire.

16

On qualifie dinconditionnels les transferts gouvernementaux ne faisant lobjet daucune condition pour les municipalits
quant lusage des sommes verses. Ils font partie des revenus gnraux des organismes municipaux.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

47

Une comparaison avec lOntario :


la sous-utilisation de la tarification par les municipalits qubcoises
En 2012, les municipalits du Qubec retiraient 20,4 % de leurs revenus de la tarification.
titre de comparaison, pour la mme anne, la tarification reprsentait 23,9 % des revenus des
municipalits ontariennes.
On constate ainsi la relative sous-utilisation de la tarification par les municipalits qubcoises.
Source : Ministre des Affaires municipales et de lOccupation du territoire.

Linventaire demand par la commission pour lanne 2014-2015


partir de ce constat, la commission a demand au ministre des Affaires municipales et de
lOccupation du territoire de dresser un inventaire des transferts planifis par le gouvernement du
Qubec, tous ministres confondus, au bnfice des municipalits pour lanne 2014-2015. La
commission souligne qu sa connaissance, il sagit du premier exercice de cette nature jamais
effectu.
Cet inventaire a donn les rsultats suivants :

Pour lanne 2014-2015, les transferts effectus au bnfice des organismes municipaux par
le gouvernement du Qubec atteindront eux seuls 3,5 milliards de dollars. Les donnes
confirment ainsi limportance des transferts effectus par le gouvernement du Qubec dans
lensemble des transferts reus par les municipalits.

Linventaire du ministre des Affaires municipales et de lOccupation du territoire apporte une


autre confirmation soit la place prise par les transferts inconditionnels du Qubec.

Les transferts du Qubec


En 2014-2015, le gouvernement du Qubec versera aux municipalits plus du tiers de ses transferts
sous la forme de transferts inconditionnels (1,253 milliard de dollars, soit 35,5 % des transferts
totaux). Il sagit de transferts dont le but initial tait daider les municipalits quilibrer leur budget.
En 2014-2015, les transferts conditionnels du gouvernement du Qubec atteindront 1,136 milliard
de dollars (32,1 % des transferts totaux). Ces transferts visent financer des activits dlgues
par le gouvernement aux municipalits.
Le gouvernement versera enfin 1,146 milliard de dollars (32,4 % des transferts totaux) afin de
financer des investissements.

48

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

TABLEAU 2

Transferts du gouvernement du Qubec aux municipalits pour 2014-2015


(en millions de dollars)
TRANSFERTS INCONDITIONNELS : aucune condition quant lusage des sommes verses.
Ils font partie des revenus gnraux des organismes municipaux.
Pacte fiscal

769,4

Remboursement de TVQ (481,7)


Bonification des compensations tenant lieu de taxes (166,5)
Programme de prquation (60,0)
Aide aux quipements mtropolitains (13,3)
Autres mesures (47,9)
Compensation tenant lieu de taxes
Compensation pour la perte des droits sur les divertissements

415,7
64,1

Compensation pour les quipements antipollution

4,1

Autres transferts inconditionnels

0,1

Sous-total

1 253,4

TRANSFERTS CONDITIONNELS : montants servant financer des services ou des activits


spcifiques impliquant le respect de critres ou des obligations de reddition de comptes.
Mesures budgtaires

724,1

Ministre des Transports (338,3)


Ministre des Affaires municipales et de lOccupation du territoire (163,2)
Autres ministres (222,6)
Mesures fiscales ou quasi fiscales

411,4

Collecte slective (135,0)


Taxes sur lessence pour la Communaut mtropolitaine de Montral (101,0)
Contribution des automobilistes au transport collectif (82,6)
Redevances pour llimination des matires rsiduelles (67,8)
Remboursement de la taxe sur les carburants au transport en commun (25,0)

Sous-total

1 135,5

TRANSFERTS CONDITIONNELS LIS AUX INVESTISSEMENTS : montants destins


au financement dimmobilisations, en aide au comptant ou en service de la dette.
Service de dette

992,1

Immobilisations payes au comptant

153,7

Sous-total

1 145,8

TOTAL

3 534,7

Source : Ministre des Affaires municipales et de lOccupation du territoire.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

49

La hausse des transferts a soutenu une augmentation trs rapide


des dpenses, explicable en bonne partie par la croissance des
dpenses de rmunration
La commission a ensuite port son attention sur lvolution des dpenses municipales.

La hausse des dpenses


La commission dresse ici un autre constat : la hausse des transferts du gouvernement a soutenu
une croissance trs rapide des dpenses des organismes municipaux.
Entre 2007 et 2012, les dpenses consolides des organismes municipaux sont passes de
14,7 milliards de dollars 19,4 milliards de dollars, ce qui constitue une augmentation annuelle
moyenne de 5,8 %.
Il sagit dune croissance trs leve, quelles que soient les comparaisons effectues.

Ce taux est largement suprieur au taux de croissance combin de linflation et de la population,


qui a t de 2,7 % au cours de la mme priode.

Ce taux est galement trs suprieur la croissance des dpenses du gouvernement du


Qubec : de 2007 2012, les dpenses gouvernementales ont augment un rythme annuel
moyen de 3,0 %.

La croissance des dpenses dans le milieu municipal est galement plus leve que la
croissance des dpenses observe de 2007 2012 dans les secteurs de la sant et de
lducation o les dpenses ont augment respectivement de 4,8 % et de 3,6 % par an.

GRAPHIQUE 5

Augmentation annuelle moyenne de plusieurs catgories de dpenses, de la population


et de linflation 2007-2012
(en pourcentage)
5,8
4,8
3,6
2,7

Dpenses
municipales

Croissance
combine de la
population et de
l'inflation

3,0

Dpenses
Dpenses en sant
gouvernementales

Dpenses en
ducation

Sources : Ministre des Affaires municipales et de lOccupation du territoire et Secrtariat du Conseil du trsor, Budget de
dpenses 2007-2008, Volume II, Crdits des ministres et organismes, p. 23, et Budget de dpenses 2012-2013, Volume II,
Crdits des ministres et organismes, p. 21.

50

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Laugmentation de la rmunration verse aux employs municipaux


Cette hausse des dpenses est due en bonne partie laugmentation de la rmunration verse
aux employs municipaux.
Entre 2007 et 2012, la progression globale de la rmunration des employs municipaux a t de
6,5 % en moyenne par anne soit une augmentation annuelle moyenne de 4,7 % des salaires et
de 12,9 % des charges sociales. Sur la mme priode, laugmentation des effectifs se situait 1,3 %
en moyenne par anne.
Au cours de cette mme priode, la rmunration et les charges sociales ont t responsables de
45,5 % de la croissance des dpenses municipales. titre de comparaison, les investissements
expliquent 27,7 % de la croissance des dpenses.

Des rmunrations leves


Les employs municipaux, comparativement aux employs de la fonction publique et parapublique
qubcoise, profitent dun avantage de 18,3 % en matire de salaire et de 37,9 % quant la
rmunration globale, incluant les avantages sociaux17.
Les dpenses de rmunration reprsentent 56 % des dpenses de fonctionnement des
municipalits.
Les lus municipaux expliquent cette augmentation leve des dpenses de rmunration par le
faible rapport de force dont ils disposent dans la ngociation des conventions collectives, auquel
sajoute un mode darbitrage dbouchant le plus souvent sur une tendance lamlioration continue
des conditions de travail18.

17

Institut de la statistique du Qubec, Rmunration des salaris. tat et volution compars, Travail et rmunration,
novembre 2013, annexe F-1, p. 146.

18

Union des municipalits du Qubec, Livre blanc municipal Lavenir a un lieu, 2012, p. 44.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

51

La croissance actuelle des dpenses des municipalits et celle des


transferts du gouvernement ne sont pas soutenables terme
Pour la commission, il est vident que la croissance actuelle des dpenses des municipalits nest
pas soutenable terme. Une augmentation des dpenses un taux annuel de 5,8 % ne peut tre
maintenue, compte tenu de la faible croissance conomique rcente et anticipe du Qubec. Sur la
priode de 2007 2012, le produit intrieur brut nominal du Qubec a cr un taux annuel moyen
de 3,5 %. Pour lanne 2014, le ministre des Finances prvoit une croissance nominale du PIB du
Qubec de 3,4 %.
En outre, aucune raison objective ne justifie une telle croissance des dpenses et laugmentation
des transferts du gouvernement qui y est lie.
Le gouvernement du Qubec sest astreint un contrle trs strict de ses propres dpenses, soit un
taux de croissance annuel moyen de 3,0 % pour la priode 2007-2012, avec des objectifs de 1,9 %
en 2014-2015 et de 1,3 % en 2015-2016. Il ne peut en mme temps financer une croissance des
transferts aux municipalits un rythme significativement plus lev.
titre illustratif, la poursuite de la croissance des transferts gouvernementaux un rythme annuel
de 8,2 % signifie que les transferts du gouvernement du Qubec aux municipalits atteindraient 3,8
milliards de dollars en 2015-2016, soit une hausse denviron 300 millions de dollars. Cette hausse
des transferts accaparerait prs du quart des dpenses additionnelles totales de 1,3 milliard de
dollars prvues par le gouvernement pour lanne 2015-2016 ces dpenses additionnelles devant
aussi servir financer des missions telles que la sant et lducation.
Pour la commission, il est temps de rduire les transferts du gouvernement aux municipalits et, par
le fait mme, dinciter ces dernires mieux contrler leurs dpenses.

52

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

La recommandation de la commission : rduire significativement


les transferts du gouvernement et inciter les municipalits mieux
contrler leurs dpenses
La commission estime que la forte hausse des transferts, et en particulier des transferts
inconditionnels, a probablement eu un effet indsirable sur le contrle des dpenses municipales :
les municipalits ont pu sappuyer sur ces transferts pour financer la hausse de leurs dpenses, au
lieu de sattaquer la cause mme de cette hausse.

Une rduction significative des transferts


La commission recommande donc une rduction significative des transferts aux municipalits et
incite ces dernires mieux contrler leurs dpenses.
Les transferts inconditionnels actuellement verss par le gouvernement aux municipalits, soit
1,3 milliard de dollars, dfinissent lordre de grandeur de la rduction apporter. La commission
recommande daller aussi loin que possible dans cette rduction, et de la faire porter en priorit sur
les transferts inconditionnels.
Les municipalits auraient plusieurs moyens leur disposition pour absorber une telle rduction
sans hausses de taxes.

Contrler les dpenses


En sinspirant des efforts mis en uvre par le gouvernement, les municipalits pourraient procder
un vritable exercice de contrle des dpenses.
Si les municipalits devaient appliquer la mme discipline que le gouvernement du Qubec et
ramener leur taux de croissance annuel des dpenses 1,3 %, en comparaison du taux de
croissance annuel moyen de 5,8 % observ de 2007 2012, elles pourraient dgager des
conomies de lordre de 900 millions de dollars.
Elles pourraient par exemple :

raliser des gains de productivit rcurrents reprsentant 2 % de la masse salariale et 3 % des


dpenses de fonctionnement, ce qui correspondrait des conomies rcurrentes de
334 millions de dollars;

appliquer un gel temporaire dembauche;


procder au remplacement dun employ sur deux leur dpart la retraite.
Des excdents de fonctionnement
Les villes ont en leur possession des excdents de fonctionnement non affects accumuls. Au
31 dcembre 2012, ces excdents se chiffraient 1,438 milliard de dollars.
Le fonds de roulement rcurrent que constitue lexcdent accumul pourrait procurer aux
municipalits concernes la flexibilit ncessaire pour absorber progressivement les rductions qui
seraient appliques laide qui leur est verse par le gouvernement.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

53

Augmenter les revenus autonomes par la tarification


Les municipalits pourraient galement augmenter leurs revenus autonomes par la tarification.
Les organismes municipaux disposent dun pouvoir de tarification quelles pourraient davantage
utiliser pour combler une partie du manque gagner rsultant des coupes apportes aux transferts
du gouvernement.

Donner aux municipalits les outils lgaux ncessaires


La commission recommande galement que les modifications appropries soient apportes aux
dispositions rglementaires et lgislatives, afin de donner aux municipalits des outils leur
permettant de mieux contrler la rmunration de leurs employs.
Un contrle accru par les municipalits des dpenses de rmunration de leurs employs est crucial.

Aborder avec prudence tout transfert de responsabilit aux municipalits


La commission constate que lcart actuel de rmunration entre les employs municipaux et les
employs du gouvernement impose une grande prudence dans tout transfert de responsabilit entre
le gouvernement et les municipalits comme le transport scolaire et la gestion des btiments du
rseau de lducation, actuellement sous la responsabilit des commissions scolaires.
La commission recommande au gouvernement danalyser de faon rigoureuse limpact que
pourrait avoir un tel transfert sur le cot final des services, en raison de lcart de rmunration
existant actuellement.

54

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Limpact budgtaire
Les recommandations de la commission pourraient permettre au gouvernement de dgager des
conomies allant jusqu 1,3 milliard de dollars.

TABLEAU 3

Impact budgtaire estim des recommandations


(en millions de dollars)
Estimation des
conomies sur une
base annuelle
Rduire significativement les transferts du gouvernement aux municipalits

Jusqu 1 300

Donner aux municipalits des outils leur permettant de mieux contrler la rmunration
de leurs employs
Analyser limpact de tout transfert de responsabilit entre le gouvernement et les
municipalits
sur le cot final des services

TOTAL

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

Jusqu 1 300

55

2.

LAIDE AUX AGRICULTEURS : LA FINANCIRE AGRICOLE


DU QUBEC ET LE PROGRAMME DASSURANCE
STABILISATION DES REVENUS AGRICOLES

La commission a analys laide aux agriculteurs et les dpenses en transferts effectues au bnfice
de La Financire agricole du Qubec et du Programme dassurance stabilisation des revenus
agricoles.

La commission souligne dabord limportance de lensemble de laide dfinie en faveur des


agriculteurs et lamlioration de la situation conomique des agriculteurs.

En ce qui concerne spcifiquement La Financire agricole du Qubec et le Programme


dassurance stabilisation des revenus agricoles, la commission constate le cot et la gnrosit
du soutien ainsi apport au secteur de lagriculture.

La commission constate galement les graves difficults financires rencontres par


La Financire agricole du Qubec et par le Programme dassurance stabilisation des revenus
agricoles depuis le dbut des annes 2000, laccroissement du financement gouvernemental
qui en est rsult et lamlioration rcente de la situation.

Les problmes structurels lis au financement et au partage des risques du Programme


dassurance stabilisation des revenus agricoles ne sont cependant toujours pas rgls.

La commission recommande une solution ces problmes structurels en transformant le


Programme dassurance stabilisation des revenus agricoles en un vritable programme
dassurance.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

57

Limportance de lensemble de laide dfinie en faveur des


agriculteurs et lamlioration de la situation conomique des
agriculteurs
Le gouvernement apporte une aide de diffrentes natures aux agriculteurs qubcois. Laide dfinie
en faveur des agriculteurs est compose :

de transferts gouvernementaux aux producteurs;


dun soutien des prix du march.
Le soutien des prix du march
Il importe de mentionner que le soutien des prix du march, ou gestion de loffre, nest pas une aide
financire directe du gouvernement aux entreprises agricoles. Les gouvernements interviennent en
tablissant des quotas de production dans certains secteurs agricoles, en rgissant le prix des
produits relevant de ces secteurs et en imposant des barrires limportation de ces mmes
produits.
Par ce mcanisme, les gouvernements confient en quelque sorte aux agriculteurs un pouvoir de
taxation et, en fin de compte, ce sont les consommateurs des produits sous gestion de loffre qui
assument laide apporte aux secteurs agricoles viss.
Ces secteurs sont au nombre de cinq au Qubec19.

19

58

Il sagit des secteurs du lait, des poules et des poulets, des dindons et des dindes, des ufs de consommation et des
ufs dincubation.

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Une aide plus gnreuse quailleurs


Laide apporte aux agriculteurs qubcois est globalement plus gnreuse que dans le reste du
Canada et dans la plupart des pays dvelopps.
De 2009 2011, le soutien des gouvernements fdral et provincial aux producteurs du Qubec, en
pourcentage des recettes montaires agricoles, a t :

de 38 % suprieur celui de lUnion europenne;


de 36 % suprieur celui des pays de lOCDE;
deux fois plus lev que celui de lensemble des autres provinces canadiennes;
plus de trois fois plus lev que celui des tats-Unis.
GRAPHIQUE 6

Soutien apport aux producteurs agricoles dans les principaux pays dvelopps
moyenne annuelle 2009-2011
(en pourcentage des recettes montaires agricoles)

60

Transfert des gouvernements aux producteurs


Soutien des prix du march

50

40

30

27,77
Moyenne OCDE: 20,5

20
13,77

10

N.-Zlande

Australie

Af. du sud

Chili

Brsil

Ukraine

Etats-Unis

Alberta

Mexique

Isral

Canada sans
Qubec

Chine

Ontario

Canada

U-E (27)

Russie

Turquie

QUBEC

Islande

Core

Japon

Suisse

Norvge

(1) : Pour les pays du BRICS (Brsil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud) les donnes sont pour la priode 2009-2010.
Sources : Calcul du MAPAQ, base de donnes de lOCDE, Estimation du soutien aux producteurs et consommateurs, mars 2013.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

59

Lamlioration de la situation conomique des agriculteurs


Cette aide globale et une conjoncture favorable ont eu un impact sur la situation conomique des
agriculteurs, dont la commission constate lamlioration, comparativement au reste du Canada.

Lamlioration du revenu agricole


Les donnes recueillies par Statistique Canada font tat dune telle amlioration.
Le revenu agricole net comptant20 moyen des fermes qubcoises est pass de 49 941 $ en 2001
64 349 $ en 2011, ce qui place le Qubec en tte de liste, devant lOntario, le Manitoba, lAlberta
et la moyenne canadienne.

GRAPHIQUE 7

Revenu agricole net comptant moyen par ferme 2001-2011


(en milliers de dollars)
65

Qubec
Manitoba

60

Canada
Alberta

55
50

Ontario
45
40
35
30
25
20
15
10
2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Source : Statistique Canada, Tableau 002-0064 Enqute financire sur les fermes, bilan de lagriculture canadienne et rgionale,
annuel (dollars sauf indication contraire), CANSIM (base de donnes), site consult le 03-10-2014. Graphique prpar par la
commission.

20

60

Le revenu agricole net comptant est dfini comme le revenu total agricole, diminu des dpenses totales, mais sans
tenir compte de la dduction pour amortissement, de la valeur des rajustements de stocks, des retraits et des
contributions au Compte de stabilisation du revenu net et au Compte de stabilisation du revenu agricole et des dpts
au Programme canadien de stabilisation du revenu agricole. Source : Statistique Canada, Tableau 002-0064 Enqute
financire sur les fermes, bilan de lagriculture canadienne et rgionale, annuel.

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

La croissance de la valeur des terrains et des btiments agricoles


Autre preuve de cette amlioration par rapport au reste du Canada, la croissance de la valeur des
terrains et des btiments agricoles au Canada entre 1971 et 2011, calcule sous la forme dindice,
montre que le Qubec se distingue avantageusement de lensemble canadien et de chacune des
provinces, incluant lOntario et la Colombie-Britannique.
Cest au Qubec que lon observe la plus forte croissance de la valeur des terrains et des btiments
agricoles au Canada entre 1971 et 2011.

GRAPHIQUE 8

volution de lindice du prix des terrains et des btiments agricoles 1971-2011


(base 100 en 1971)
3 000
Qubec
2 500

2 000

1 500

1 000

500

1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Canada

Qubec

Ontario

Manitoba

Alberta

Colombie-Britannique

Source : Statistique Canada, Tableau 002-0003 Valeur par acre des terrains et btiments agricoles, 1er juillet, annuel (dollars),
CANSIM (base de donnes), site consult le 10-10-2014. Graphique prpar par la commission.

Le taux de faillite des entreprises agricoles


La commission constate galement que le taux de faillite des entreprises agricoles qubcoises est
beaucoup plus faible que celui de lensemble de lconomie qubcoise.
Ramen sur une base de 10 000 entreprises, le taux de faillite agricole qubcois tait, en 2011, de
5,4. Au mme moment, le taux de faillite global au Qubec tait de 32 pour 10 000 entreprises.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

61

La Financire agricole du Qubec et le Programme dassurance


stabilisation des revenus agricoles : un soutien au secteur agricole
coteux et gnreux
En 2012-2013, les dpenses du ministre de lAgriculture, des Pcheries et de lAlimentation du
Qubec dans le secteur ont atteint 1,067 milliard de dollars. Sur ce total, les dpenses de transferts
ont reprsent 878,6 millions de dollars, soit 82,3 %.

La Financire agricole du Qubec


Les transferts effectus La Financire agricole du Qubec ont reprsent, et de loin, la plus grande
part de ces transferts : ils se sont levs en 2012-2013 630,0 millions de dollars, soit 71,7 % de
lensemble des transferts du ministre au secteur.

TABLEAU 4

Dpenses de transfert du ministre de lAgriculture, des Pcheries et de lAlimentation


du Qubec dans le secteur 2012-2013
(en millions de dollars et en pourcentage)
Budget de
dpenses de
transfert (M$)

Pourcentage
des dpenses
de transfert

La Financire agricole du Qubec

630,0

71,7

Remboursement des taxes foncires et des compensations


aux exploitations agricoles

122,9

14,0

Prime-Vert

40,1

4,6

Appui au dveloppement en rgion

28,6

3,3

Aide la recherche et au transfert technologique

15,7

1,8

Amlioration de la sant animale

15,1

1,7

Appui au dveloppement des entreprises des pches et aquacoles

10,5

1,2

Appui au secteur de la transformation

9,1

1,0

Appui la formation

5,4

0,6

Traabilit des aliments

0,5

0,1

Autres crdits de transfert

TOTAL

0,7

0,1

878,6

100

Note : Les chiffres ayant t arrondis, la somme peut ne pas correspondre au total indiqu.
Source : Secrtariat du Conseil du trsor, Budget de dpenses 2012-2013, Volume II, Crdits des ministres et organismes.

La Financire agricole du Qubec met la disposition des entreprises des produits et des services
en matire de protection du revenu, dassurance et de financement agricoles adapts la gestion
des risques ce secteur dactivits21.

21

62

Loi sur La Financire agricole du Qubec (RLRQ, chapitre L-01).

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

La Financire agricole du Qubec est un organisme public dont le prsident-directeur gnral est
nomm par le gouvernement du Qubec. En 2012-2013, ses effectifs se chiffraient 620 quivalents
temps complet22. Toujours en 2012-2013, 83 % des revenus de La Financire agricole du Qubec
provenaient de transferts du gouvernement du Qubec.

TABLEAU 5

Revenus de La Financire agricole du Qubec 2012-2013


(en milliers de dollars et en pourcentage)

Sources des revenus

Revenus
(en milliers $)

Part des
revenus
(en %)

Contribution du gouvernement du Qubec

633 244(1)

83,5

Contribution du gouvernement du Canada

93 331(2)

12,3

Contributions des participants au programme Agri-stabilit

9 210

1,2

Droits administratifs

6 442

0,8

Intrts Fonds dassurance stabilisation des revenus agricoles

5 740

0,8

Intrts et revenus de placement

8 906

1,2

Autres revenus

1 362

0,2

758 235

100,0

TOTAL

Notes : Les chiffres ayant t arrondis, la somme peut ne pas correspondre au total indiqu.
(1) Au total, 3 244 000 $ sont verss La Financire agricole du Qubec par le ministre de lAgriculture, des Pcheries et de
lAlimentation et par le ministre des Ressources naturelles pour ladministration de certains de leurs programmes.
(2) Contributions du gouvernement du Canada aux programmes Agri-investissement, Agri-protection et Agri-stabilit.
Source : La Financire agricole du Qubec, Rapport annuel 2012-2013, p. 119. Calculs de la commission.

22

La Financire agricole du Qubec, Rapport annuel 2012-2013, p. 18.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

63

Le Programme dassurance stabilisation des revenus agricoles


En 2012-2013, prs de 49 % des sommes transfres La Financire agricole du Qubec ont t
consacres au Programme dassurance stabilisation des revenus agricoles, soit 307,5 millions de
dollars.

TABLEAU 6

Utilisation des sommes transfres par le gouvernement du Qubec La Financire


agricole du Qubec 2012-2013
(en milliers de dollars et en pourcentage)
Financement
(en milliers $)

Dpenses de
transfert
(en %)

307 452

48,6

Agri-Qubec et Agri-Qubec plus

98 005

15,5

Agri-investissement(1)

18 846

3,0

11 058

1,7

19 503

3,0

8 981

1,4

Frais dadministration

56 903

9,0

Autres charges

16 215

2,6

Excdent annuel

96 281

15,2

633 244

100,0

Assurance stabilisation des revenus agricoles

(1)

Agri-protection ou Assurance rcolte


(1)

Agri-stabilit

Programme dappui financier la relve agricole

TOTAL

Note : Les chiffres ayant t arrondis, la somme peut ne pas correspondre au total indiqu.
(1) Programmes administrs par La Financire agricole du Qubec, mais qui sont galement financs par le gouvernement du Canada.
En 2012-2013, le financement fdral des trois programmes en question slevait 93,3 M$.
Source : La Financire agricole du Qubec, Rapport annuel 2012-2013. Calculs de la commission.

Le Programme dassurance stabilisation des revenus agricoles a pour objet de garantir un revenu
annuel net positif aux producteurs ou aux catgories de producteurs concerns.
Une compensation est verse ladhrent par La Financire agricole du Qubec lorsque le revenu
annuel net est infrieur un revenu annuel net stabilis. Le revenu stabilis est fond sur un cot
de production tabli partir dune enqute mene auprs dentreprises agricoles spcialises dans
les 16 secteurs de production viss par le rgime dassurance en vigueur. Il est rvalu sur une
base annuelle23.

23

64

La Financire agricole du Qubec,


http://www.fadq.qc.ca/assurances_et_protection_du_revenu/assurance_stabilisation/programme.html.

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Les compensations verses en vertu de lassurance stabilisation des revenus agricoles proviennent
dun fonds auquel contribuent La Financire agricole du Qubec et les entreprises agricoles
adhrentes.
Les contributions au Fonds dassurance stabilisation des revenus agricoles sont calcules en
fonction du nombre dunits assures et dune prime unitaire par type de production, laquelle est
tablie selon une mthode de tarification qui est vrifie, au moins tous les cinq ans, au moyen dune
valuation actuarielle24.
Selon la mthode de calcul en vigueur, les contributions totales au Fonds dassurance stabilisation
des revenus agricoles sont assumes dans les proportions suivantes :

environ aux deux tiers par La Financire agricole du Qubec, et donc partir de la contribution
gouvernementale;

environ au tiers par les entreprises participantes25.


Pour lanne 2012-2013, la contribution de La Financire agricole du Qubec et des agriculteurs ont
t respectivement de 307,5 millions de dollars et de 176,3 millions de dollars.

24

Vrificateur gnral du Qubec, Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 20102011, chapitre 10, Analyse financire de La Financire agricole du Qubec , p. 10-18.

25

Dans le cas des grandes entreprises, dfinies comme tant celles assurant un volume suprieur au triple du volume
assur par la ferme type, ces contributions sont partages, depuis quelques annes, parts gales entre La Financire
agricole et les grandes entreprises participantes. noter que ces grandes entreprises ne reprsentent quenviron 1,5 %
des entreprises adhrentes lassurance stabilisation. Source : La Financire agricole du Qubec, Les impacts des
modifications au Programme dassurance stabilisation des revenus agricoles, prsentation faite par le vice-prsident
assurances et protection du revenu, p. 9.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

65

De graves difficults financires et une amlioration rcente de la


situation
Lassurance stabilisation des revenus agricoles et La Financire agricole du Qubec ont t
confrontes une situation financire trs difficile au cours des dix dernires annes.

Dimportants dficits
Le Fonds dassurance stabilisation des revenus agricoles a produit des dficits rptition au cours
de la dcennie 2000. Au 31 mars 2009, le dficit cumul du Fonds dassurance stabilisation des
revenus agricoles atteignait 865,5 millions de dollars.

GRAPHIQUE 9

Solde du Fonds dassurance stabilisation des revenus agricoles 2001-2002 20122013


(en millions de dollars)

Source : tats financiers de La Financire agricole du Qubec de 2001 2013. Graphique prpar par la commission.

la mme date, La Financire agricole du Qubec cumulait un dficit de 644,7 millions de dollars26.
Diverses raisons expliquent ce dficit historique, dont certaines sont conjoncturelles on fait
notamment rfrence la crise de la vache folle, la grippe porcine, la hausse du dollar canadien
et dautres plus structurelles, sur lesquelles on reviendra plus loin.

26

66

tats financiers 2008-2009 de La Financire agricole du Qubec.

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Laugmentation des transferts du gouvernement


Cette situation a conduit le gouvernement augmenter considrablement ses transferts La
Financire agricole du Qubec.
Le gouvernement du Qubec a annonc, le 19 novembre 2009, la bonification de lenveloppe
annuelle destine La Financire agricole du Qubec, la faisant passer de 305 millions de dollars
630 millions de dollars pour les exercices 2011 2015, soit une hausse de 106,6 %.
En plus de cette hausse, le gouvernement du Qubec a attribu la socit, le 24 mars 2010, une
subvention supplmentaire de 380 millions de dollars devant servir ponger une partie de son
dficit.
Cette injection de fonds a t assortie de plusieurs conditions, soit notamment :

le calcul des paiements fond sur les rsultats des entreprises les plus efficaces (mesure dite
du 25 %);

la hausse du cot des primes dassurance pour les grandes entreprises (partage moiti-moiti);
le plafonnement des units assures dans tous les secteurs;
la rduction du nombre de porcs couverts27.
Lamlioration de la situation
En raison de laccroissement du financement gouvernemental, de la mise en uvre de mesures
doptimisation et dune conjoncture favorable dans le secteur agricole, la situation financire de
lassurance stabilisation des revenus agricoles et celle de La Financire agricole du Qubec en
gnral se sont nettement amliores.
Des surplus ont t raliss chaque anne depuis 2009. Grce ces surplus, le dficit cumul par
La Financire agricole du Qubec au 31 mars 2009 aura t compltement effac en 2014-2015 et
la socit dgagera un excdent net de lordre de 130 millions de dollars28.
En ce qui concerne le Fonds dassurance stabilisation des revenus agricoles, le dficit cumul au
31 mars 2009 avait t rduit denviron 70 % au 31 mars 201429.

27

Vrificateur gnral du Qubec, Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 20102011, chapitre 10, Analyse financire de La Financire agricole du Qubec , p. 10-6 et 10-26 10-30.

28

La Financire agricole du Qubec, prvisions, septembre 2014.

29

tats financiers de La Financire agricole du Qubec de 2009 2014.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

67

Des problmes structurels lis au financement et au partage des


risques du Programme dassurance stabilisation des revenus
agricoles
Deux rapports ont t remis au gouvernement au cours des dernires annes, recommandant tous
deux une rvision en profondeur de lassurance stabilisation des revenus agricoles en raison de ses
modalits critiquables.

Le rapport Pronovost
En 2008, le Rapport de la Commission sur lavenir de lagriculture et de lagroalimentaire qubcois
(rapport Pronovost) recommandait notamment que le gouvernement apporte immdiatement des
correctifs au Programme dassurance stabilisation des revenus agricoles, dans le cadre de la
rvision de lentente avec La Financire agricole du Qubec, afin dassurer un traitement plus
quitable des producteurs qui y participent et dviter toute forme de surcompensation30 .

Le rapport Saint-Pierre
En 2009, pour faire suite au rapport Pronovost, le gouvernement mandatait Michel R. Saint-Pierre,
secrtaire gnral associ au ministre du Conseil excutif, pour redfinir les modes
dinterventions en matire de scurit du revenu, principalement celles qui se ralisent actuellement
par le Programme dassurance stabilisation des revenus agricoles31 .
Les conclusions du rapport Saint-Pierre sont catgoriques : le Programme dassurance stabilisation
des revenus agricoles a dvi de ses objectifs initiaux , ce qui a men des effets pervers32 .

30

Commission sur lavenir de lagriculture et de lagroalimentaire qubcois, Agriculture et agroalimentaire : assurer et


btir lavenir Rapport de la Commission sur lavenir de lagriculture et de lagroalimentaire qubcois, 2008, p. 72.

31

Michel R. Saint-Pierre, Une nouvelle gnration de programmes de soutien financier lagriculture Pour rpondre
aux besoins actuels et soutenir lentrepreneuriat, 2009, p. 5.

32

Ibid., p. 11 et 15.

68

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Les conclusions du rapport Saint-Pierre


Selon ce rapport, lassurance stabilisation des revenus agricoles :

masque les signaux du march;


Toutes les productions sous le rgime de lassurance stabilisation ont connu une hausse
importante de leur volume de production depuis le dbut des annes 1980, et ce, mme en
priode de crise prolonge.

dicte des choix parfois non appropris;


Les institutions financires, par mesure de scurit pour leurs avances de fonds, influencent
souvent les choix de production en dirigeant les agriculteurs de certaines rgions vers des
productions vgtales assures, mais pour lesquelles le potentiel de march est limit.
Des productions o il aurait t possible de tirer meilleur parti du march, mais qui ne sont pas
assures par lassurance stabilisation, sont ainsi laisses de ct.

fait oublier la gestion du risque et entrane un endettement excessif;


En scurisant et en garantissant le revenu, lassurance stabilisation a men un endettement
excessif.
Les productions sous le rgime de lassurance stabilisation affichent un taux dendettement
nettement suprieur celui des entreprises du reste du Canada uvrant dans les mmes
secteurs.

na pas stimul suffisamment lamlioration;


Plusieurs chefs dentreprises agricoles ne grent plus en fonction dobjectifs damlioration de
leur comptitivit, dutilisation optimale de leurs ressources, de qualit de production et de
demandes des clients, mais en fonction des critres du Programme dassurance stabilisation.
Par ailleurs, seulement une minorit dentreprises russissent aller chercher une trs grande
partie ou lensemble de leurs cots de production dans le march.

est accapare par dautres acteurs;


Laide accorde aux producteurs agricoles peut tre en partie accapare par lacheteur du
produit ou par le fournisseur dintrants ou de services, qui ajuste ses activits en fonction des
tarifs stabiliss.

accentue les disparits rgionales.


Quatre rgions qubcoises bnficient de meilleures conditions de climat et de sols et ont des
options de production, surtout vgtales, considrablement plus larges.
Ces rgions ont reu 69 % des compensations verses par lassurance stabilisation depuis dix
ans33.
Le rapport Saint-Pierre souligne galement le fait que le Programme dassurance stabilisation des
revenus agricoles, par ses mthodes de calcul, manque en partie sa cible en offrant aux entreprises
les plus performantes une compensation suprieure leur dficit rel, alors que la compensation
est insuffisante pour les entreprises les moins performantes.

33

Ibid., p. 11-23.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

69

Les commentaires de la commission


Le rapport Saint-Pierre na donn lieu aucune mesure significative de la part du gouvernement,
depuis sa publication. La commission le constate et le dplore.
Les rgles actuelles de fonctionnement du Programme dassurance stabilisation des revenus
agricoles sont contraires au bon fonctionnement dun rgime dassurance.
La commission ne remet pas en cause le principe dune assurance stabilisation des revenus
agricoles. Plusieurs provinces canadiennes et juridictions dveloppes du monde ont dailleurs des
programmes de gestion des risques agricoles.

La spcificit du Qubec
La spcificit du Qubec tient au fait que la contribution des entreprises adhrentes au rgime de
lassurance stabilisation ne permet pas de couvrir les compensations que celui-ci offre. La prime de
risque est donc assume par lassureur plutt que par lassur.
Cette situation est sans commune mesure avec ce qui se fait dans les autres provinces canadiennes,
o la contribution gouvernementale est limite ou inexistante et o les primes sont ajustes en
fonction de la couverture souhaite par les agriculteurs.
Le rgime qubcois dassurance stabilisation est aussi difficilement comparable avec ce qui se fait
dans le secteur de lassurance prive, o les fonds sont capitaliss et les primes ajustes
rigoureusement en fonction des compensations offertes aux assurs.
Le rgime qubcois dassurance stabilisation ne peut non plus se comparer plusieurs autres
rgimes publics dassurance que lon retrouve au Qubec. Dans les cas de la Socit dassurance
automobile du Qubec, du Rgime qubcois dassurance parentale ou de la Commission de la
sant et de la scurit du travail, les assurs doivent assumer les cots de leur assurance.
Ces constats amnent la commission remettre en cause la pertinence de lassurance stabilisation,
telle quapplique au Qubec.

70

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

TABLEAU 7

Programmes de gestion des risques agricoles dans le reste du Canada


Ontario
(Programme de gestion des risques)

Le Programme de gestion des risques couvre 40 % de la diffrence des


cots de production annuels et du prix moyen du march.
Les primes sont fixes en fonction du niveau de protection choisi par les
producteurs, soit 80 %, 90 % ou 100 % de la diffrence entre le niveau de
soutien et les prix du march du produit.
Le financement gouvernemental annuel du programme est plafonn
100 M$.

Alberta, Saskatchewan, Manitoba et


Colombie-Britannique

Le Programme dassurance des prix du btail est un programme pilote


qui schelonne sur quatre annes.

(Programme dassurance des prix


du btail)

Il permet aux producteurs de bovins et de porcs de souscrire une


assurance sur un prix assur de leur choix, parmi les niveaux de
protection offerts, et dont ils doivent assumer la prime entire.
Les cots dadministration et de mise en uvre du programme sont pris
en charge par les gouvernements fdral (12,5 millions de dollars) et
provinciaux (8,3 millions de dollars) dans le cadre du programme des
initiatives Agri-risques de Cultivons lavenir 2.
Le gouvernement fdral assurera, sil y a lieu, le financement du dficit
du programme pilote.

Source : Ministre de lAgriculture, des Pcheries et de lAlimentation.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

71

La recommandation de la commission : transformer le Programme


dassurance stabilisation des revenus agricoles en un vritable
programme dassurance
La commission recommande la transformation du Programme dassurance stabilisation des
revenus agricoles en un vritable programme dassurance.

La commission recommande de revoir compltement le programme et de le refonder sur les


bases dun vritable systme dassurance, dans lequel les assurs assument la totalit de la
prime de risque.

En corollaire, la commission recommande au gouvernement de mettre fin au financement du


Programme dassurance stabilisation des revenus agricoles et de rduire ainsi son
financement annuel La Financire agricole du Qubec dun montant annuel de lordre de
300 millions de dollars.

Lexamen de lensemble des programmes daide au secteur agricole


La commission examinera lensemble des programmes daide au secteur agricole.
Un tel examen simpose, en raison :

de la situation conomique relativement avantageuse des entreprises agricoles;


de lcart apprciable entre laide accorde au secteur agricole au Qubec et celle accorde
dans les autres provinces canadiennes et ailleurs.

Le crdit de taxes foncires agricoles


La commission a dj procd une analyse du Programme de crdit de taxes foncires agricoles,
administr par le ministre de lAgriculture, des Pcheries et de lAlimentation.
Ce programme vise rembourser aux agriculteurs une partie des taxes municipales et scolaires
applicables leurs terres et btiments. En 2012-2013, ce remboursement a reprsent une dpense
de 122,9 millions de dollars.
Plusieurs problmes relatifs la gestion de ce programme ont pu tre constats, dont :

une gestion lourde et complexe, avec de nombreuses modalits de remboursement;


un remboursement aux agriculteurs locataires ou non producteurs difficilement justifiable;
lobligation pour les agriculteurs de cotiser lUnion des producteurs agricoles afin de pouvoir
bnficier du programme.
Lallgement de la fiscalit foncire agricole existe dans nombre de pays et juridictions. La
commission sinterroge sur la pertinence dun tel programme et, si ce programme est conserv, sur
le niveau daide devant tre accord aux agriculteurs pour ce qui est des taxes municipales et
scolaires.
Des tudes plus approfondies devront tre effectues afin dvaluer dans quelle mesure les
producteurs agricoles assument des cots de production plus levs que les entreprises dautres
secteurs conomiques, lesquelles paient des taxes de mme nature pour leurs terrains et leurs
btiments.

72

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Limpact budgtaire
Les recommandations de la commission pourraient permettre au gouvernement de dgager des
conomies de 300 millions de dollars.

TABLEAU 8

Impact budgtaire estim des recommandations


(en millions de dollars)
Estimation des
conomies sur une
base annuelle
Transformer le Programme dassurance stabilisation des revenus agricoles en vritable
programme dassurance et mettre fin au financement du Programme dassurance stabilisation
des revenus agricoles

300

TOTAL

300

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

73

3.

LE PROGRAMME DE PLACES CONTRIBUTION RDUITE


DANS LES SERVICES DE GARDE DUCATIFS

Le Programme de places contribution rduite dans les services de garde ducatifs a t mis en
place la fin des annes 1990 et connat depuis cette date une croissance rapide.

Pour la commission, il importe dabord de rappeler les objectifs poursuivis lors de la mise en
place du programme et les principales modalits qui le caractrisent.

Ce programme est devenu lun des piliers de la politique familiale du Qubec. Il a de plus
directement contribu accrotre la prsence des femmes sur le march du travail.

Le Programme de places contribution rduite dans les services de garde ducatifs soulve
cependant plusieurs difficults : il reprsente un cot lev et croissant pour les finances
publiques, la pleine accessibilit aux places contribution rduite nest pas assure, des
problmes de gestion ont t identifis et le programme lui-mme ne permet pas de tirer
pleinement parti des mesures fiscales fdrales.

Pour apporter une rponse ces difficults, la commission recommande damliorer la gestion
des services de garde ainsi que de rviser le mode de financement grce une augmentation
des tarifs jumele une pleine utilisation de la fiscalit existante.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

75

Les objectifs du programme : assurer lgalit des chances et


rpondre aux besoins des parents
Le Programme de places contribution rduite dans les services de garde ducatifs a t cr
en 1997. Il vise offrir aux enfants de moins de cinq ans une offre de services de garde assure :

par des centres de la petite enfance (CPE);


par des garderies subventionnes;
par des personnes responsables dun service de garde en milieu familial ayant t reconnues
par un bureau coordonnateur de la garde en milieu familial.
Comme son nom lindique, le Programme de places contribution rduite permet aux parents davoir
accs des places en services de garde dont le tarif est rduit grce une subvention
gouvernementale verse aux organismes offrant le service. La subvention saccompagne dun
ensemble de conditions ayant pour but de garantir la qualit du service offert.
Comme les CPE, les garderies subventionnes et les services de garde en milieu familial, les
garderies non subventionnes doivent tre titulaires dun permis en vertu de la Loi sur les services
de garde ducatifs lenfance. Ces garderies sont galement assujetties aux normes de qualit
tablies par le gouvernement du Qubec.

Lallocation pour exemption de la contribution parentale


Lallocation pour exemption de la contribution parentale est une mesure budgtaire mise en place par
le gouvernement pour faciliter laccs aux places contribution rduite pour les personnes plus
dmunies.
Lallocation pour exemption de la contribution parentale vise payer la contribution parentale lorsquun
service de garde accueille des enfants dont les parents sont prestataires soit du Programme daide
sociale, du Programme de solidarit sociale ou du Programme alternative jeunesse du ministre de
lEmploi et de la Solidarit sociale. Lexemption est limite un maximum de deux journes et demie
ou de cinq demi-journes par semaine. Toutefois, sur la recommandation dun intervenant autoris, un
parent peut devenir admissible lexemption du paiement de la contribution rduite pour une plus
longue priode.

Une augmentation rapide de loffre de services de garde


Depuis 1997, loffre de services de garde sest rapidement dveloppe.
En 2013, on comptait 965 centres de la petite enfance, 163 bureaux coordonnateurs et
15 600 personnes responsables dun service de garde en milieu familial. Le nombre de places
contribution rduite est pass de 75 500 en 1997-1998 224 369 au 30 septembre 2014.
Par ailleurs, le rseau des garderies prives non subventionnes a une capacit actuelle denviron
50 000 places, dont environ 20 000 sont actuellement inoccupes34.

34

76

Donnes fournies par lAlliance qubcoise des garderies prives non subventionnes dans le cadre du dialogue
social.

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Deux objectifs
La Loi sur les services de garde ducatifs lenfance, qui rgit notamment le rseau subventionn,
nonce deux objectifs au programme :

promouvoir la qualit des services pour assurer notamment lgalit des chances des enfants
qui reoivent ces services, dont ceux qui prsentent des besoins particuliers ou qui vivent dans
des contextes de prcarit socioconomique;

favoriser le dveloppement de loffre de services de garde en tenant compte des besoins des
parents, notamment en facilitant la conciliation de leurs responsabilits parentales et
professionnelles.

Les services de garde en milieu scolaire


Les services de garde en milieu scolaire assurent la garde des lves de lducation prscolaire et de
lenseignement primaire dune commission scolaire, en dehors des priodes o des services ducatifs
leur sont dispenss1.
Le ministre de lducation, du Loisir et du Sport applique la politique familiale du gouvernement depuis
son introduction en 1997. La contribution parentale rduite exige dans les centres de la petite enfance
lest galement dans les services de garde en milieu scolaire.
En 2013-2014, plus de 220 000 enfants de lducation prscolaire et de lenseignement primaire sont
inscrits, sur une base rgulire ou sporadique, en service de garde.
Pour lanne scolaire 2014-2015, le ministre prvoit injecter environ 300 millions de dollars en
allocations aux commissions scolaires ce titre.
(1) Rglement sur les services de garde en milieu scolaire.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

77

Les rsultats obtenus : lun des piliers de la politique familiale et


une prsence accrue des femmes sur le march du travail
Trs rapidement, le programme est devenu lun des piliers de la politique familiale du Qubec, avec
le Programme de soutien aux enfants et le Rgime qubcois dassurance parentale.

Une offre structure pour rpondre aux besoins des parents


En 2013, la politique familiale dans son ensemble a reprsent pour le gouvernement une dpense
globale de 7,8 milliards de dollars. Environ le tiers de cette dpense provient du programme de
places contribution rduite : en 2013-2014, la subvention gouvernementale verse dans le cadre
du programme a atteint 2,348 milliards de dollars.
Le programme a permis de mettre la disposition des parents une offre structure de services de
garde, rpondant des normes exigeantes de qualit.

La prsence des femmes sur le march du travail


Le programme a eu un autre effet : il a contribu directement accrotre la prsence des femmes
sur le march du travail.
Le taux dactivit des Qubcoises de 25 54 ans ayant des enfants de moins de six ans est pass
de 68,4 % 77,8 % entre 1998 et 2004. En 1998, ce taux tait infrieur au taux observ en Ontario
et dans lensemble du Canada. En 2009, la situation stait compltement inverse.
Plusieurs tudes35 36 37 confirment la prsence dune relation entre le taux dactivit de ces femmes
et lapparition du Programme de places contribution rduite.

35

C. Haeck, P. Lefebvre et P. Merrigan, Canadian Evidence on Ten Years of Universal Preschool Policies : the Good
and the Bad, Universit du Qubec Montral, juin 2013.

36

P. Fortin, L. Godbout et S. St-Cerny, Limpact des services de garde contribution rduite du Qubec sur le taux
dactivit fminin, le revenu intrieur et les budgets gouvernementaux, Chaire de recherche en fiscalit et en finances
publiques, Universit de Sherbrooke, avril 2012.

37

N.-J. Clavet et J.-Y. Duclos, Dans quelle mesure les gouvernements profitent-ils des services de garde contribution
rduite?, juin 2012.

78

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

GRAPHIQUE 10

Taux dactivit des femmes de 25 54 ans dont lenfant le plus jeune est g de moins
de six ans Qubec, Ontario, Canada 1995-2009
(en pourcentage)

Source : Ministre de la Famille et des Ans, Analyse comparative des politiques en matire familiale dans les provinces
canadiennes, juin 2011.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

79

Les difficults : un cot lev et croissant, une accessibilit non


assure, des problmes de gestion et une sous-utilisation des
mesures fiscales fdrales
Ce programme soulve cependant plusieurs difficults.

Un cot lev pour les finances publiques, ne cessant de crotre


En premier lieu, il reprsente un cot lev pour les finances publiques, et ce cot ne cesse de
crotre.
Entre 2003-2004 et 2014-2015, la subvention gouvernementale aux services de garde contribution
rduite est passe de 1,338 milliard de dollars 2,403 milliards de dollars38, soit une augmentation
de 79,6 %. Pour lanne 2015-2016, selon les prvisions du ministre des Finances, la subvention
gouvernementale atteindra 2,481 milliards de dollars.

GRAPHIQUE 11

volution du financement des services de garde contribution rduite 2003-2004


2015-2016
(en millions de dollars et en pourcentage)
3 000
Contribution parentale
2 596,4 2 610,2

2 500

Subvention gouvernementale

2 437,3
2 238,1
2 132,7

1 894,9
1 682,2
1 547,6

1 500

13,6%

17,2%

2 887,0
2 779,8

13,5%
13,7% 13,7%

13,6%

14,1%

14,4%

15,2%

2 010,0

2 000

2 680,4

15,6%
16,1%

1 776,8
16,7%
17,2%

1 000

500

0
2003- 2004- 2005- 2006- 2007- 2008- 2009- 2010- 2011- 2012- 2013- 2014- 20152004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Note : La contribution parentale ne tient pas compte des impacts de la dduction fdrale pour frais de garde.
(1) Prvisions.
Sources : Ministre de la Famille et ministre des Finances.

38

80

Selon les donnes fournies par le ministre de la Famille.

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Les raisons de ce cot lev


Ce cot lev pour les finances publiques et son augmentation rapide sexpliquent la fois par la
non-indexation de la contribution parentale et par la croissance des cots des services de garde.
La contribution parentale avait t fixe 5 $ par jour en 1997. Elle na t augmente qu deux
reprises, soit 7 $ le 1er janvier 2004 et 7,30 $ le 1er octobre 2014.
On a assist en mme temps une forte hausse du cot des places subventionnes. Entre
2004-2005 et 2012-2013, le cot moyen pondr dune place de garde subventionne est pass de
36,23 $ par jour 46,69 $ par jour, ce qui reprsente une hausse de 28,9 %. Cette hausse sexplique
en bonne partie par lamlioration des conditions salariales des employs des services de garde,
notamment en raison des dispositions concernant lquit salariale.
En 1997, la contribution parentale permettait de couvrir 20 % du cot total du rseau. En 2014-2015,
comme on la prcis prcdemment, la contribution parentale ne reprsentait plus que 13,6 % des
cots.

GRAPHIQUE 12

Cot moyen dune place de garde subventionne subvention gouvernementale et


contribution parentale de 7 $ 2004-2005 2012-2013

2006-2007
Milieu familial

Garderie subventionne

46,69

49,64
33,93

44,82

47,89

57,75

2008-2009

32,17

27,60

26,67
CPE

41,11

45,76

54,80
41,84

37,84

49,28
28,35

36,23

38,31

44,80

2004-2005

59,15

(en dollars par jour de garde)

2010-2011

2012-2013

Moyenne pondre

Source : Ministre des Finances. Calculs de la commission.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

81

Un programme difficilement accessible


En deuxime lieu, le programme nassure pas une pleine accessibilit aux places contribution
rduite, en raison du dsquilibre entre la demande et loffre.

Le taux de couverture des besoins


On dispose dvaluations concernant le taux de couverture des besoins.

Pour les places dans les centres de la petite enfance et dans les garderies subventionnes, le
ministre de la Famille a procd une estimation des besoins couverts au 30 septembre 2014.
Pour les enfants de moins de 18 mois, ce taux slve prs de 65 % en prenant en compte

les 25 000 places disponibles leur intention.


Pour les enfants de 18 mois et plus, le taux de couverture est de 78,6 %.

En milieu familial, les donnes disponibles sont tires des rapports dactivits transmis par les
bureaux coordonnateurs de la garde en milieu familial en mars 2013.
Ces donnes permettent destimer 80,6 % le taux de couverture des besoins de

frquentation dun service de garde en milieu familial par les enfants de moins de 18 mois.
Ce taux serait cependant suprieur 100 % pour les enfants gs de 18 mois et plus, ce

qui signifie que dans ce cas, les besoins seraient couverts.

Dautres donnes
Selon une enqute effectue par lInstitut de la statistique du Qubec en 2009, environ 47 % des
parents utilisant une place non subventionne changeraient de mode de garde pour une place
contribution rduite39.
Selon la mme enqute, il semble par ailleurs que les familles faible revenu utilisent les services
de garde dans une proportion moindre que les autres familles. Daprs lenqute de 2009, 66,2 %
des familles avec un revenu annuel infrieur 20 000 $ utilisent les services contribution rduite
comparativement 78,0 % pour les familles dont le revenu annuel se situe entre 120 000 $ et
139 000 $.

39

82

Institut de la statistique du Qubec, Enqute sur lutilisation, les besoins et les prfrences des familles en matire de
services de garde, gouvernement du Qubec, 2009.

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Des problmes de gestion


En troisime lieu, des problmes de gestion ont t rcemment identifis.
Le Chantier sur la qualit et la prennit des services de garde ducatifs lenfance et sur
loptimisation de leur financement, mis en place en octobre 2013, a dpos son rapport au mois de
dcembre suivant.
Les principaux constats du chantier sont les suivants40.

Une utilisation non optimale des places subventionnes


Le chantier a constat une utilisation non optimale des places subventionnes. Un cart significatif
a t observ entre le taux doccupation et le taux de prsence dans les CPE. Cet cart tait de
14,2 points de pourcentage pour lexercice financier 2012-2013.
Le ministre de la Famille a pu fournir la commission les donnes pour lexercice
financier 2013-2014. Lcart observ est estim 18 points de pourcentage, soit prs de 10 millions
de jours doccupation sans prsence denfants. Ltat aurait donc vers, au cours de cette priode,
280 millions de dollars en subventions pour des jours doccupation sans prsence denfants.
Le taux doccupation dcoule de la frquentation prvue dans les ententes de service signes par
les parents. Cest ce qui dtermine notamment la majeure partie de la subvention des CPE. Le taux
de prsence reprsente la proportion des jours de frquentation prvus dans les ententes de service
durant lesquels les enfants ont t rellement prsents.
Outre les absences invitables lies aux vacances familiales ou aux enfants malades, le chantier
met lhypothse quune partie de lcart serait attribuable une diffrence entre les jours de
frquentation convenus dans les ententes de service et la consommation relle des services.

Des rgles budgtaires inadquates


Le chantier a identifi des rgles budgtaires inadquates. Le chantier constate que le mode de
financement du fonctionnement des CPE nencourage pas les conomies lies notamment au
partage de services et dacquisition.
En outre, les rgles budgtaires nincitent pas les CPE adopter des modles optimaux
dorganisation du travail, ni sassurer dune occupation optimale des places en comblant les places
libres par des enfants absents.

Un mode de financement ne favorisant pas les conomies dchelle


Le chantier a soulign que le mode de financement des CPE ne favorisait pas les conomies
dchelle puisquil ne tient pas compte du nombre dinstallations quils grent.
De plus, la subvention du ministre de la Famille avantage les petites installations, ce qui a pour
effet de maintenir artificiellement la sant financire des entreprises qui font ce choix.
Par exemple, en 2013-2014, la combinaison de ces deux facteurs fait en sorte quun CPE ayant
60 places rparties dans trois installations de 20 places reoit 212 430 $ pour ses frais gnraux,
alors que le CPE dont les 60 places sont dans une seule installation reoit 148 575 $.

40

Maurice Boisvert, Rapport Chantier sur la qualit et la prennit des services de garde et sur loptimisation de leur
financement, dcembre 2013.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

83

Des surplus
Le chantier a enfin not la prsence de surplus dans les CPE et les bureaux coordonnateurs.

82 % des CPE prsentaient au 31 mars 2013 des surplus accumuls totalisant 178 millions de
dollars.

90 % des bureaux coordonnateurs affichaient au cours du mme exercice des surplus


accumuls de 33 millions de dollars.

Deux autres phnomnes


Les constats dresss par le chantier sont proccupants. Toujours sur le plan de la gestion, la
commission a mis en lumire deux autres phnomnes.
Le ratio dune ducatrice pour dix enfants
Pour les enfants de 4 ans, la rglementation prvoit que le gouvernement finance un ratio dune
ducatrice pour dix enfants.
Une mesure transitoire avait t instaure en 1997 afin de faciliter la transition de ce groupe dge
vers la maternelle 5 ans en abaissant le ratio pour ces enfants une ducatrice pour huit enfants.
Les CPE bnficient depuis ce temps dune subvention qui reprsente une dpense annuelle de
65 millions de dollars. Cette mesure se voulait temporaire, mais a t maintenue. Les CPE et les
garderies subventionnes profitent donc dun financement excdentaire.
Un financement sur la base des cots historiques
Le rseau est financ sur la base des cots historiques plutt que sur la base du cot de revient.
Les subventions de fonctionnement octroyes aux CPE ainsi quaux services de garde
subventionns ne sont pas tablies sur la base dune connaissance du cot de revient des services
offerts.
La subvention est dtermine en fonction dun cot que lon a fait voluer partir du niveau identifi
lors de la mise en place du programme. Le gouvernement connat le cot de la subvention, mais ne
dispose pas dune valuation du vritable cot de fonctionnement des services de garde.

84

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Un programme ne permettant pas de tirer parti des mesures fiscales


fdrales
En quatrime lieu enfin, tel que conu, le programme ne permet pas de tirer pleinement parti des
mesures fiscales fdrales.
Le gouvernement fdral fait bnficier les parents dune dduction fiscale pour frais de garde
denfants. Pour en bnficier, les parents doivent avoir acquitt le montant justifiant la dduction.

Dans le cas des services de garde non subventionns, le plein prix de la garderie est admissible
la dduction fdrale, sans gard au remboursement obtenu ensuite grce au crdit dimpt
remboursable pour frais de garde denfant du Qubec.

Par contre, dans le cas dune place tarif rduit, seule la portion effectivement acquitte par le
parent est admissible la dduction fdrale.
Ainsi, la conception mme du rseau de garderies subventionnes fait en sorte de rduire la
contribution fdrale au financement du rgime. Selon le ministre des Finances, cela reprsente
un manque gagner de 149 millions de dollars, en tenant compte la fois de la valeur de la
dduction fiscale et de ses impacts sur le calcul de certains crdits dimpt remboursables41.

41

Crdit dimpt remboursable pour TPS, prestation fiscale canadienne pour enfants et supplment de la prestation
nationale pour enfants.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

85

Les recommandations de la commission : amliorer la gestion des


services de garde et en rviser le mode de financement
Le programme de places contribution rduite dans les services de garde ducatifs a permis
datteindre un certain nombre dobjectifs.

Lapproche privilgie a tabli une offre structure, faisant bnficier les parents de services
de qualit au bnfice des enfants de moins de 5 ans, et contribuant ainsi leur dveloppement
et lgalit des chances.

Le programme a galement eu un impact direct et positif sur la participation des femmes au


march du travail.
Le programme doit cependant tre transform, afin de rpondre aux difficults prcdemment
identifies.

Dfinir le financement des services de garde en fonction de la prsence


relle des enfants
En premier lieu, la commission recommande damliorer la gestion des services de garde, en
modifiant les paramtres de dfinition des subventions.
Afin doptimiser lutilisation des places subventionnes, la commission recommande de dfinir le
financement des services de garde en fonction de la prsence relle des enfants, en tenant
compte des congs obligatoires, des jours de vacances et des maladies des enfants. Cette
nouvelle modalit pourrait tre mise en uvre en intgrant, dans les rgles budgtaires des
services de garde, une mesure doptimisation fonde sur la prsence relle.
Cette mesure sappliquerait aux CPE, aux garderies subventionnes et au rseau des services de
garde en milieu familial.
Daprs le ministre de la Famille, cette modalit permettrait de dgager des conomies annuelles
allant jusqu 50 millions de dollars.

Appliquer le ratio dune ducatrice pour dix enfants


En deuxime lieu, la commission recommande dappliquer la rglementation en vigueur
concernant les enfants de 4 ans, en appliquant un ratio dune ducatrice pour dix enfants.
Selon le ministre de la Famille, labolition du barme 4 ans permettrait des conomies pouvant aller
jusqu 65 millions de dollars par anne.

Lier la subvention au cot de revient rel


En troisime lieu, la commission recommande de mettre en place une mthode liant le montant
de la subvention accorde au cot de revient rel, et non un cot dtermin sur des bases
historiques.
Ltude de cot de revient devrait tre ralise par une instance indpendante.

86

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Une profonde rvision du mode de financement des garderies


subventionnes
En quatrime lieu, la commission recommande une profonde rvision du mode de financement
des garderies subventionnes, en procdant une augmentation des tarifs jumele une pleine
utilisation de la fiscalit.
Selon la commission, il faut mettre en place une nouvelle faon de financer les garderies
subventionnes, dans le double but :

de diminuer le cot du programme pour les finances publiques;


de mettre en concurrence le rseau subventionn avec le rseau priv non subventionn, ce
qui offrirait un plus grand choix aux parents.
La commission a rflchi un nouveau mode de financement rpondant cinq critres, soit :

rduire limpact pour les revenus les plus faibles;


maximiser la contribution du gouvernement fdral;
viter des impacts budgtaires importants pour la majorit des familles;
limiter les problmes de liquidits pour les parents;
assurer une meilleure utilisation des places disponibles.
La recommandation de la commission
La commission recommande au gouvernement daugmenter les tarifs et de bonifier le crdit
dimpt pour frais de garde du Qubec.
Le tarif serait fix un niveau considr comme optimal pour bnficier de la contribution du
gouvernement fdral et pour mettre en concurrence le rseau subventionn et le rseau priv
non subventionn, soit 35 $ par jour. Ce montant serait index annuellement au cot du
programme.
Le tarif pay pour le service de garde serait admissible au crdit dimpt pour frais de garde du
Qubec, bonifi de 75 % 80 % pour les familles faibles revenus, et ce taux serait maintenu
jusqu un revenu familial de prs de 55 000 $.
Le programme serait tabli selon un tarif quotidien uniforme, mais la contribution nette serait ajuste
selon la capacit de payer des familles, par le biais du crdit dimpt pour frais de garde du Qubec
et de la dduction pour frais de garde du gouvernement fdral.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

87

Lallocation pour exemption de la contribution parentale


La Commission de rvision permanente des programmes veut sassurer que cette nouvelle
tarification ne compromette pas laccessibilit des services de garde pour les familles les plus
dmunies.
Pour cette raison,
la commission recommande le maintien de lallocation pour exemption de la contribution
parentale, ainsi que sa mise niveau selon les paramtres de la nouvelle tarification.

Les simulations du ministre des Finances


Le ministre des Finances a procd des simulations de la recommandation de la commission.
Ces simulations tiennent compte des modifications annonces le 30 octobre dernier la dduction
fiscale pour enfants du gouvernement fdral.
Selon ces simulations, laugmentation des tarifs un taux de 35 $ par jour accompagne dune
bonification du crdit dimpt pour frais de garde du Qubec aurait pour effet de dgager une
conomie annuelle de 263 millions de dollars pour le gouvernement du Qubec par :

une hausse du cot net des services de garde pour les familles de 114 millions de dollars, cette
augmentation sappliquant aux familles ayant les revenus les plus levs;

une augmentation de 149 millions de dollars des contributions verses par le gouvernement
fdral aux familles qubcoises.

88

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

GRAPHIQUE 13

Ventilation de l'impact de l'conomie dgage pour le gouvernement du Qubec


(en millions de dollars)

Total : 263 M$

114 M$

149 M$

Hausse des contibutions verses par le gouvernement fdral aux familles


Hausse du cot net pour les familles
Source : Ministre des Finances.

La contribution des parents passerait ainsi de 14,1 %, selon la politique de tarification actuelle,
moins de 20 % selon la formule de financement recommande par la commission.
De lavis de la commission, il sagit dune formule de financement permettant la fois de maintenir
le service de garde dans son intgralit et den rduire le cot pour le gouvernement.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

89

Le scnario retenu rduirait le cot net des places en garderies pour bon nombre de familles.

Le scnario aurait pour consquence de diminuer le cot net du service de garde pour toutes
les familles dont le revenu est infrieur 75 000 $, ainsi que pour certaines familles dont le
revenu est compris entre 75 000 $ et 120 000 $.

Par contre, pour une famille ayant un enfant de 3 ans, le scnario retenu imposerait, par rapport
au scnario actuel, une augmentation du cot net pour certaines familles dont le revenu est
suprieur 75 000 $.
Il faut noter que les carts observs dans le cot net de garde sont attribuables la dduction
fdrale pour frais de garde, qui a pour effet daugmenter la valeur de certains crdits dimpt
remboursables42 et de rduire limpt payer en fonction du revenu.
Le scnario retenu par la commission favoriserait la participation des familles plus faible revenu
au march du travail puisquil maintiendrait laccs au rseau subventionn cot abordable. En
outre, le cot net pour ces familles serait rduit par rapport la situation actuelle.

TABLEAU 9

Impact de la rvision propose sur le cot net pour les familles un enfant de trois ans
(revenu de travail en dollars et cot net en dollars par jour)
Cot net

Revenu
de
travail

Famille
monoparentale

Couple avec
deux revenus gaux

Couple avec
un revenu

Systme
actuel

Scnario
propos

Impact

Systme
actuel

Scnario
propos

Impact

Systme
actuel

Scnario
propos

Impact

15 000

5,90

4,98

0,92

7,38

7,31

0,07

7,38

7,31

0,07

20 000

7,38

3,65

3,73

6,17

6,10

0,07

7,38

7,31

0,07

25 000

6,67

6,60

0,07

6,54

2,89

3,65

7,38

7,31

0,07

30 000

5,56

2,50

3,06

5,56

1,88

3,68

7,38

7,31

0,07

40 000

5,19

1,17

6,36

5,19

1,17

6,36

7,38

7,31

0,07

50 000

5,66

0,80

6,46

6,09

0,39

5,70

7,38

7,31

0,07

75 000

5,88

3,12

2,76

6,31

4,92

1,39

7,38

9,38

+2,00

85 000

5,88

3,81

2,07

6,31

5,61

0,70

7,38

10,08

+2,70

100 000

5,63

4,17

1,46

5,88

5,37

0,51

7,38

11,46

+4,08

120 000

5,77

6,38

+0,61

6,02

7,06

+1,04

7,38

13,54

+6,16

140 000

5,64

10,88

+5,24

6,02

12,04

+6,02

7,38

17,69

+10,31

200 000

5,59

18,55

+12,96

5,78

19,32

+13,54

7,38

26,00

+18,62

Note : Les calculs tiennent compte de leffet de la dduction pour frais de garde du gouvernement fdral sur la contribution des familles au
net. Un couple avec un revenu nest pas ligible la dduction fdrale.
Source : Ministre des Finances.

42

90

Crdit dimpt remboursable pour TPS, prestation fiscale canadienne pour enfants et supplment de la prestation
nationale pour enfants.

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

La ncessit de rpondre aux problmes de liquidit pour les parents


La mise en place de ce scnario soulve des dfis administratifs ainsi que la ncessit de rpondre
au problme de liquidit auquel seraient confrontes les familles.
Le Qubec a dj mis en place un systme de remboursement anticip sur une base mensuelle du
crdit dimpt pour frais de garde, afin de rpondre aux besoins des familles dont les enfants
frquentent les garderies non subventionnes. Cette mcanique devrait tre adapte et largie afin
de profiter lensemble des familles utilisant des services de garde.
Par ailleurs, il est possible de demander son employeur de rduire ses retenues la source en
prvision des remboursements du gouvernement fdral en fin danne financire pour la dduction
pour frais de garde.

La rduction de lcart de tarif avec le rseau non subventionn


Avec la hausse du tarif quotidien brut dans le rseau subventionn, lcart avec le tarif quotidien
dans le rseau non subventionn serait rduit.
Cette situation stimulerait la concurrence entre le rseau subventionn et le rseau non
subventionn, ce qui inciterait les gestionnaires du rseau subventionn et les familles utilisatrices
en examiner plus attentivement les cots.
La rduction de lcart de tarif entre le rseau subventionn et le rseau non subventionn
diminuerait aussi la pression sur le rseau subventionn et inciterait les familles se prvaloir des
places disponibles dans le rseau non subventionn. Selon les donnes disponibles du ministre
de la Famille, le tarif quotidien moyen pondr dans le rseau non subventionn serait de 37,12 $
en 2013-2014.

Une contribution progressive comportant plusieurs avantages


La recommandation formule par la commission consiste proposer une contribution progressive,
rsultant la fois dun tarif unique proche du cot rel et dune prise en compte de la capacit de
payer des familles bnficiaires par le biais de la fiscalit.
Cette formule aurait plusieurs avantages.

Elle dgagerait des conomies importantes pour le gouvernement, tout en permettant de


bnficier plus largement des mesures fiscales du gouvernement fdral.

Elle rejoint les objectifs de base du programme.


Les augmentations de tarifs sappliquant principalement aux familles haut revenu, elles ne
devraient pas avoir dimpact sur la prsence des femmes sur le march du travail.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

91

Surseoir au dveloppement de nouvelles places


En cinquime lieu, la commission recommande au gouvernement de surseoir au dveloppement
de nouvelles places.
La mise en uvre des recommandations prcdentes de la commission modifierait profondment
le contexte de cration de nouvelles places.
Le nouveau mode de financement rendrait plus attractives les places disponibles dans le rseau
non subventionn. Environ 20 000 places sont actuellement disponibles dans le rseau non
subventionn. Ces places seraient concurrentielles avec les places subventionnes, et elles
pourraient rpondre la nouvelle demande.
Les amliorations apportes la gestion du rseau accrotraient galement la prsence relle en
garderie subventionne.
La commission recommande donc au gouvernement de rvaluer lengagement pris dans le
budget 2014-2015 de crer 30 000 nouvelles places, le temps dvaluer leffet de la nouvelle
tarification sur loccupation.

La tarification des services de garde en milieu scolaire


En sixime lieu enfin, la commission recommande au gouvernement dexaminer la tarification des
services de garde en milieu scolaire, en fonction du suivi apport aux recommandations
prcdentes et de lapplication qui peut en tre faite.
La commission na queffleur cette question. Elle constate seulement que, jusqu maintenant, la
tarification des services de garde ducatifs lenfance a aussi t celle applique dans les services
de garde en milieu scolaire.

92

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Limpact budgtaire
Selon le ministre de la Famille, une subvention de fonctionnement tablie sur la base de la
prsence relle des enfants permettrait dconomiser jusqu 50 millions de dollars. Labolition du
barme 4 ans permettrait des conomies pouvant aller jusqu 65 millions de dollars par anne.
Les conomies qui pourraient rsulter dun calcul de subvention fond sur le cot de revient sont
valuer.
Selon les simulations effectues par le ministre des Finances, laugmentation des tarifs un taux
de 35 $ par jour accompagne dune bonification du crdit dimpt pour frais de garde du Qubec
aurait pour effet de dgager une conomie annuelle de 263 millions de dollars pour le gouvernement
du Qubec. Cette formule de financement permettrait de rduire le cot du programme pour le
gouvernement, tout en maintenant le service dans son intgralit.
Le report de la cration de 30 000 nouvelles places pourrait permettre au gouvernement du Qubec
dconomiser terme jusqu 511 millions de dollars sil savrait, aprs lintroduction des autres
recommandations, que les places actuelles dans les rseaux subventionn et non subventionn
suffisent pour combler la demande.
Limpact associ lapplication ventuelle du scnario de tarification recommand aux services de
garde en milieu scolaire serait valuer.

TABLEAU 10

Impact budgtaire estim des recommandations


(en millions de dollars)
Estimation des
conomies sur une
base annuelle
Dfinir le financement des services de garde en fonction de la prsence relle des enfants
Appliquer la rglementation en vigueur concernant les enfants de 4 ans, en appliquant un
ratio
dune ducatrice pour dix enfants
Mettre en place une mthode liant le montant de la subvention accorde au cot de revient
rel,
et non un cot dtermin sur des bases historiques
Rviser le mode de financement des garderies subventionnes, en procdant une
augmentation des tarifs jumele une pleine utilisation de la fiscalit

Jusqu 50(1)

Jusqu 65

valuer
263

Maintien et mise niveau de lallocation pour exemption de la contribution parentale selon les
paramtres de la nouvelle tarification
Rvaluer lengagement pris dans le budget 2014-2015 de crer 30 000 nouvelles places(2)
Examiner l-propos dappliquer le scnario de tarification recommand dans les services de
garde
en milieu scolaire

TOTAL

Jusqu 378

(1) Estim en tenant compte des nouveaux paramtres proposs et fixant la contribution des parents 35 $.
(2) Une conomie de 511 millions de dollars terme, selon leffet quaura lintroduction des autres recommandations sur les besoins
futurs de nouvelles places.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

93

4.

LE FINANCEMENT DES TUDIANTS UNIVERSITAIRES


INTERNATIONAUX

Le gouvernement finance une partie importante des cots de formation des tudiants non
qubcois. Parmi ces cots, la commission a spcifiquement analys le financement des tudiants
universitaires internationaux.

Le financement des tudiants universitaires internationaux est partiellement pris en charge par
le gouvernement dans le cadre dun systme complexe, sinscrivant dans un cadre budgtaire
non prvisible.

Au cours des dernires annes, on a assist une augmentation trs rapide des cots de
formation des tudiants universitaires internationaux pris en charge par le gouvernement, lie
une hausse de leur nombre, cette augmentation tant en particulier observe pour les
tudiants franais.

La commission a pris connaissance des objectifs viss par le gouvernement avec ce


programme, ainsi que des retombes conomiques values par un certain nombre dtudes.

La commission recommande que le gouvernement se retire du financement des tudiants


universitaires internationaux en procdant une drglementation complte du programme, et
que des quotas soient appliqus tous les tudiants bnficiant dexemptions y compris donc
les tudiants franais.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

95

Un systme complexe, sinscrivant dans un cadre budgtaire non


prvisible
Les rgles applicables aux droits de scolarit des tudiants universitaires canadiens non-rsidents
du Qubec sont les suivantes :

Les tudiants acquittent des droits de scolarit globalement comparables aux droits en vigueur
dans les universits ailleurs au Canada.

Ces droits comprennent le montant de base exig des tudiants qubcois, auquel sajoute un
montant forfaitaire.

Les rgles applicables aux tudiants universitaires internationaux


Pour ce qui est des tudiants universitaires internationaux, le programme comprend deux volets.
Le premier volet concerne les droits rglements : les universits facturent les droits de base,
augments dun montant forfaitaire variant selon les cycles dtudes. Les universits qui le
souhaitent peuvent demander aux tudiants un montant additionnel quivalent au maximum 10 %
des montants forfaitaires.
Le deuxime volet est drglement : les universits facturent les droits de base, augments dun
montant forfaitaire dplafonn. Depuis 2008-2009, six disciplines sont ainsi drglementes. Il sagit
du gnie, de linformatique, des mathmatiques, des sciences pures, de ladministration et du droit.
Cette drglementation ne sapplique quau premier cycle.

96

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

TABLEAU 11

Droits de scolarit moyens selon les catgories dtudiants automne 2014


(en dollars)
tudiant qubcois

Droits de base 2 273 $(1)

tudiant canadien non-rsident du Qubec

Droits de base 2 273 $ + 4 358,70 $(2) = 6 631,70 $

tudiant international (non exempt)

Volet rglement
Au premier cycle
Droits de base 2 273 $ + 11 877 $(3) pour les familles sciences
humaines et sociales, gographie, ducation, ducation physique,
lettres = 14 150 $
Droits de base 2 273 $ + 13 503,90 $(4) pour les autres familles
non drglementes = 15 776,90 $
Au deuxime cycle
Droits de base 2 273 $ + 11 877 $(5) = 14 150 $
Au troisime cycle
Droits de base 2 273 $ + 10 452,90 $(6) = 12 725,90 $
Volet drglement
Droits de base + droits dplafonns pour six disciplines au premier
cycle.
En 2013-2014, par exemple, ces droits dplafonns ont vari entre
14 949 $ et 32 250 $ pour un programme dadministration.

tudiant exempt

Droits de base = 2 273 $

(1) Pour 2 sessions de 15 crdits (75,77 $ lunit).


(2) Pour 2 sessions de 15 crdits (145,29 $ lunit).
(3) Pour 2 sessions de 15 crdits (395,90 $ lunit).
(4) Pour 2 sessions de 15 crdits (450,13 $ lunit).
(5) Pour 2 sessions de 15 crdits (395,90 $ lunit).
(6) Pour 2 sessions de 15 crdits (348,43 $ lunit).
Source : partir du rapport Tremblay-Roy.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

97

Les exemptions octroyes par le gouvernement du Qubec


Dans tous les cas tudiants universitaires canadiens non-rsidents du Qubec, tudiants
universitaires internationaux les tudiants peuvent bnficier dune exemption. Lorsque
lexemption rsulte dune entente signe entre le Qubec et un autre gouvernement, des quotas
sont dfinis sauf dans le cas de lentente signe avec la France.
Pour ce qui est des tudiants franais, lexemption sinscrit dans le cadre dune entente conclue
avec la France en 1965 sur la coopration des deux juridictions en matire de formation et
dducation il sagissait de la premire entente internationale signe par le gouvernement du
Qubec.
Les termes de lentente ont t reformuls en 1978. Lentente exempte systmatiquement tous les
tudiants de ce pays des montants forfaitaires exigs des tudiants internationaux qui tudient dans
une universit qubcoise, dans un cgep ou un collge priv. Les tudiants franais paient donc
les mmes frais de scolarit que les tudiants qubcois.

98

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Les exemptions accordes


Pour les tudiants canadiens non-rsidents du Qubec
Les rgles budgtaires prvoient des exemptions du paiement dun montant forfaitaire par les tudiants
canadiens non-rsidents du Qubec :

inscrits des programmes conduisant lobtention dun grade de doctorat;


en rdaction dun mmoire de matrise;
inscrits un stage de rsidence en mdecine;
admis un programme dtudes suprieures dont ladmission est contingente et qui sont viss par
les ententes intergouvernementales que le Qubec a conclues avec le Nouveau-Brunswick et
lOntario;

inscrits temps plein des programmes dtudes de langue et de littrature franaises ou dtudes
qubcoises.
Pour les tudiants trangers
Une exemption est accorde conformment la Politique relative aux droits de scolarit exigs des
tudiants trangers par les universits du Qubec aux tudiants trangers appartenant lune ou
lautre des catgories suivantes :

le personnel des missions diplomatiques, leur conjoint et leurs enfants;


le personnel dune organisation internationale non gouvernementale;
les bnficiaires de bourses dexcellence du gouvernement du Qubec;
les tudiants bnficiaires dune entente signe entre le gouvernement de son pays de citoyennet
ou une organisation internationale et le gouvernement du Qubec en matire de droits de scolarit;

toute personne qui, au sens de la Loi sur limmigration et la protection des rfugis, est un rfugi,
une personne protge ou une personne protger;

les tudiants inscrits des cours en langue et littrature franaises ou en tudes qubcoises et qui
sont inscrits un programme de grade (baccalaurat, matrise et doctorat);

les conjoints et enfants de certains travailleurs temporaires;


les tudiants exempts en vertu du quota dexemptions attribu par le ministre de lEnseignement
suprieur, de la Recherche et de la Science aux rseaux dtablissements de formation technique
et aux universits;

certaines catgories de personnes autorises dposer au Canada une demande de rsidence


permanente et qui sont titulaires dun certificat de slection du Qubec;

toute personne qui, au sens de la Loi sur limmigration et la protection des rfugis, est autorise
dposer au Canada une demande de rsidence permanente et est titulaire dun certificat de
slection du Qubec dlivr en vertu de la Loi sur limmigration du Qubec.
Source : Rapport Tremblay-Roy, p. 91.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

99

Les constats de la commission


Ces rgles conduisent la commission dresser les constats suivants.
Dans le cas des tudiants universitaires canadiens non-rsidents du Qubec, la commission estime
que les rgles dfinies ne soulvent pas de difficults particulires.
Pour ce qui est des tudiants universitaires internationaux, plusieurs points doivent tre souligns.

Les rgles dfinissent des espaces troitement rglements, coexistant avec des catgories
compltement drglementes.

Les cots budgtaires pour le gouvernement ne sont pas prvisibles : le gouvernement nest
inform quune fois lanne scolaire termine du nombre dtudiants universitaires admissibles
au soutien, et donc du cot qui devra tre pris en charge.

100

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Laugmentation trs rapide des cots de formation des tudiants


internationaux, et particulirement des tudiants franais, lie
une hausse de leur nombre
Au cours des dernires annes, on a assist une forte augmentation du nombre dtudiants
internationaux inscrits dans les universits qubcoises.
Entre 2001 et 2012, le nombre dtudiants universitaires internationaux est pass de 17 376
30 677, ce qui reprsente une croissance annuelle moyenne de 5,3 %.
Au cours de la mme priode, le nombre dtudiants universitaires franais est pass de 4 645
11 370, ce qui correspond une croissance annuelle moyenne de 8,5 %. Cela signifie quentre 2001
et 2012, la part des tudiants universitaires franais dans lensemble des tudiants universitaires
internationaux est passe de 27 % 37 %43.

GRAPHIQUE 14

Nombre dtudiants internationaux inscrits dans les universits qubcoises selon le


pays dorigine 2001 et 2012
(en nombre et en pourcentage)

Source : Rapport Tremblay-Roy, p. 82. Calculs de la commission.

43

La commission dsire prciser quelle a galement examin la situation des tudiants internationaux dans les cgeps.
En 2012-2013, le nombre dtudiants internationaux dans les cgeps slevait 3 676 personnes, soit 1 699 tudiants
franais et 1 977 tudiants provenant dun autre pays que la France. Ce nombre est donc beaucoup moins important
que dans le rseau universitaire. Nanmoins, la commission y reviendra ultrieurement lorsquelle examinera le
systme collgial dans son ensemble.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

101

Laugmentation du cot de la formation des tudiants internationaux


La hausse rapide de leffectif des tudiants internationaux a entran une augmentation du cot de
financement de leur formation.
Le financement de la formation des tudiants universitaires internationaux assum par ltat est
pass de 184,3 millions de dollars en 2011-2012 252,1 millions de dollars en 2014-2015, ce qui
correspond une augmentation de prs de 37 % en seulement quatre ans et une croissance
annuelle de 11 %44.

GRAPHIQUE 15

Financement de la formation des tudiants internationaux assum par ltat 2011-2012


2014-2015
(en millions de dollars)

Autres pays

France

252,1
216,3
201,9

184,3
120,6

95,5

107,6

114,5

131,5
88,9

94,3

101,8

2011-2012

2012-2013

2013-2014

2014-2015

Note : Les chiffres ayant t arrondis, la somme peut ne pas correspondre au total indiqu.
(1) Effectifs prvus partir des quivalents tudiants temps complet de 2012-2013 et en considrant les majorations prvues par la
prvision de clientle du ministre de lEnseignement suprieur, de la Recherche et de la Science.
Source : Ministre de lEnseignement suprieur, de la Recherche et de la Science.

Des droits de scolarit moins levs que dans lensemble du Canada


Le niveau des droits de scolarit exigs des tudiants internationaux est moins lev au Qubec
que pour la moyenne des provinces canadiennes.
Les droits exigs dans lensemble du Canada varient entre 13 934 $ et 20 447 $ selon le cycle des
tudes. En Ontario, ces droits se situent entre 18 677 $ et 25 324 $, alors quau Qubec, ils varient
entre 2 273 $ et 14 150 $.

44

102

Ministre de lEnseignement suprieur, de la Recherche et de la Science. Prvision pour 2014-2015. Calcul de la


commission.

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Les objectifs viss par le gouvernement avec ce programme et ses


retombes conomiques
Les objectifs poursuivis par le gouvernement
La commission a pris connaissance des objectifs viss par le gouvernement avec ce programme.
Les objectifs noncs sont :

lappui limmigration internationale;


la valorisation de la recherche et sa diffusion;
la diffusion de la langue et de la culture;
les changes et la coopration internationale et interprovinciale;
lappui loffre de services de sant.
Les retombes conomiques
La commission a galement not les retombes conomiques du programme, telles quvalues
par un certain nombre dtudes.
Selon les tudes consultes45, les bnfices conomiques associs laccueil dtudiants
internationaux sont nombreux. On peut notamment mentionner :

une contribution positive linnovation et au transfert de connaissances;


les dpenses effectues par les tudiants en frais de scolarit, en frais de subsistance, en
activits touristiques et en activits de divertissement;

le bassin de travailleurs qualifis que cela reprsente pendant et aprs leurs tudes;
un meilleur accs lemploi dans le pays daccueil par la reconnaissance facilite de leur
diplme, constituant ainsi un facteur de succs pour limmigration.
Toutefois, ces bnfices, quoique rels, seraient infrieurs au cot du programme, selon une tude
conjointe du ministre de lEnseignement suprieur, de la Recherche et de la Science, du ministre
des Relations internationales et de la Francophonie et du ministre de lImmigration, de la Diversit
et de lInclusion.

45

Pour un survol de certaines de ces tudes, voir J. Chatel-De Repentigny, C. Montmarquette et F. Vaillancourt, Les
tudiants internationaux au Qubec : tat des lieux, impacts conomiques et politiques publiques, CIRANO,
novembre 2011.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

103

Les recommandations de la commission : drglementer le


programme et appliquer des quotas pour tous les tudiants
bnficiant dexemptions
Drglementer le financement des tudiants internationaux
La commission recommande que le gouvernement drglemente le financement des tudiants
internationaux, lexception de lappui aux tudiants exempts.
La drglementation complte de toutes les disciplines permettrait de moduler les frais de scolarit
en fonction des programmes. Les universits pourraient dterminer elles-mmes les droits de
scolarit et orienter le financement selon leurs priorits de dveloppement. Ces dernires seraient
responsables de leur politique dattraction des tudiants internationaux, ce qui permettrait de
diversifier les stratgies et de prciser les crneaux.
Les universits connaissent leur march. Elles sont bien places pour optimiser les droits de
scolarits exigs des tudiants internationaux sur la base de leur positionnement comptitif dans le
rseau universitaire mondial.
On sassurerait ainsi, comme socit, de ne pas se priver de sources de financement. Tant le
gouvernement que les universits en profiteraient.

Selon une valuation du ministre de lEnseignement suprieur, de la Recherche et de la


Science, le gouvernement raliserait des conomies estimes 51,3 millions de dollars.

Les universits pourraient ajuster les droits de scolarit des tudiants internationaux.
La subvention lenseignement serait donc abolie pour les tudiants non exempts. Comme pour
les six disciplines dj drglementes, ltat continuerait de subventionner le soutien
lenseignement et lentretien des terrains et des btiments.

Appliquer des quotas pour tous les tudiants bnficiant dexemptions


La commission recommande dappliquer des quotas pour tous les tudiants bnficiant
dexemptions y compris donc les tudiants franais.
Dans le cas de la France, par exemple, la dfinition de ces quotas ferait partie de la rengociation
de lentente avec la France.
Lapplication dun quota rendrait prvisible pour le gouvernement le financement universitaire
associ ces tudiants. Le quota devrait prendre en compte la capacit de payer de ltat
qubcois.

104

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Limpact budgtaire
Les recommandations de la commission pourraient permettre au gouvernement de dgager des
conomies atteignant au moins 51,3 millions de dollars sur une pleine anne, en raison de la
drglementation complte de toutes les disciplines et de tous les cycles universitaires.
Pour ce qui est de ltablissement de quotas pour les tudiants franais, les conomies seraient de
100,3 millions de dollars sur une pleine anne, avec lintroduction dun quota gal zro soit la fin
de toute exemption pour les tudiants franais46.
Ces conomies seraient nulles si le quota fix est gal au nombre actuel dtudiants franais
exempts, soit environ 8 651 tudiant en quivalence au temps plein47.

TABLEAU 12

Scnarios dimposition de quotas sur les exemptions accordes aux tudiants franais
et estimation des conomies
(en nombre dtudiants en quivalence au temps plein et en millions de dollars)

Scnario

Estimation des
conomies sur une
base annuelle

Aucune exemption

100,3

1 000 exemptions

88,7

3 000 exemptions

65,5

5 000 exemptions

42,3

Maintien de toutes les exemptions

0,0

TABLEAU 13

Impact budgtaire estim des recommandations


(en millions de dollars)
Estimation des
conomies sur une
base annuelle
Drglementation complte de toutes les disciplines tous les cycles universitaires
tablissement de quotas pour les tudiants franais
TOTAL

46

Donnes de 2012-2013.

47

Ibid.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

51,3
0 100,3
51,3 151,6

105

5.

LES SERVICES AMBULANCIERS

La commission a identifi le financement des services ambulanciers comme lun des dossiers sur
lesquels elle devait porter son attention.

Deux modles dorganisation diffrents sont appliqus sur le territoire qubcois, soit un
modle faisant appel au secteur public Montral et Laval et un modle utilisant les
ressources du secteur priv dans le reste du Qubec.

La commission constate limportance des cots des services ambulanciers et leur croissance
rapide ces cots tant supports pour lessentiel par le gouvernement du Qubec.

La commission souligne les problmes de gouvernance et de gestion lis au financement des


services ambulanciers certains de ces problmes concernant spcifiquement le modle
utilisant les ressources du secteur priv, tandis que dautres problmes touchent les deux
modles.

Les rgles de tarification des services conduisent galement plusieurs questionnements.


partir de ces constats, la commission recommande une rvision terme de tous les contrats
liant le gouvernement aux entreprises ambulancires du secteur priv, une rponse aux autres
problmes de gouvernance et de gestion souligns, ainsi que des modifications aux rgles de
tarification actuelles.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

107

Les services ambulanciers au Qubec : deux modles


dorganisation diffrents appliqus sur le territoire
Les services ambulanciers constituent lun des maillons de la chane dintervention prhospitalire.
Ils assurent le transport des personnes vers un centre hospitalier ou un tablissement, ou entre deux
centres ou tablissements.
Deux modles dorganisation diffrents sont appliqus sur le territoire qubcois.

Montral et Laval : une corporation publique


Dans les rgions de Montral et de Laval, les services ambulanciers sont assurs par
Urgences-sant, une corporation publique but non lucratif dirige par un conseil dadministration
dont les membres sont nomms par le gouvernement.
La Corporation dUrgences-sant exerce sur son territoire les fonctions dvolues une agence de
sant et de services sociaux en ce qui concerne les services prhospitaliers durgence. Urgencessant a ainsi notamment comme fonctions de planifier, dorganiser et de coordonner lorganisation
des services prhospitaliers durgence, y compris la mise en place dun service de premiers
rpondants. Urgences-sant exerce galement les fonctions dexploiter un Centre de
communication sant et un service ambulancier.

En dehors de Montral et de Laval : des entreprises du secteur priv


Dans les autres rgions du Qubec, des contrats de service sont conclus avec des entreprises
ambulancires. Ce sont principalement des entreprises prives et des coopratives de travailleurs,
mais galement quelques organismes sans but lucratif et une municipalit.

Dtenir un permis
En dehors de Montral et de Laval, une entreprise doit dtenir un permis dlivr par lagence de
sant et de services sociaux du territoire concern pour exploiter un service ambulancier.
Le permis indique la rgion ou la zone dans laquelle son titulaire est autoris exploiter son service
de mme que le nombre dambulances quil peut utiliser.
Le permis est dlivr pour une priode maximale de 36 mois. Il est renouvel pour une priode
quivalente si son titulaire se conforme aux conditions tablies par rglement.

Un contrat de service
Lentreprise doit galement conclure avec lagence de son territoire un contrat de service de trois
ans, en vertu duquel elle sengage fournir les services convenus entre eux. En contrepartie,
lagence lui accorde un budget tabli en fonction du nombre dheures de services autorises.
En rgion, il y a neuf centres de communication sant. Ce sont des entits distinctes des entreprises
ambulancires.
En 2012-2013, 118 contrats de service ont t conclus avec des entreprises ambulancires48.

48

108

Ministre de la Sant et des Services sociaux, tude des crdits 2014-2015, Rponses aux questions particulires du
deuxime groupe d'opposition, vol.1, question no 15 i, p.52-54.

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

TABLEAU 14

Services prhospitaliers durgence


(units diverses)

Transports par anne


Vhicules
Budget
Techniciens ambulanciers paramdicaux

Urgences-sant

Autres rgions

TOTAL

Environ 230 000

Environ 459 000

Environ 689 000

154

528

682

118 M$/an

409 M$/an

527 M$/an

938

4 095

5 033

Centres de communication sant


Appels par anne
Population

10

373 119

626 166

999 285

2,4 millions

5,7 millions

8,1 millions

Source : Services prhospitaliers : urgence dagir Rapport du Comit national sur les services prhospitaliers durgence, juin 2014,
p. 16.

La chane dintervention prhospitalire


Les services ambulanciers sinsrent dans la chane dintervention prhospitalire.

Selon la Loi sur les services prhospitaliers durgence, [un] service ambulancier sentend de tout
service qui, en accord avec le plan triennal dorganisation des services prhospitaliers durgence de
lagence et les protocoles labors par le ministre, fournit des soins prhospitaliers durgence visant
prvenir la dtrioration de ltat dune personne et la transporter au moyen dune ambulance vers
un centre exploit par un tablissement receveur ou entre des installations maintenues par un ou des
tablissements .
Source : Ministre de la Sant et des Services sociaux, Portail sant mieux-tre.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

109

Limportance des cots et leur croissance rapide


La commission constate limportance des cots des services ambulanciers et leur croissance rapide
ces cots tant supports pour lessentiel par le gouvernement du Qubec.
En 2012-2013, 688 964 transports ambulanciers ont t effectus. Ils ont engendr des dpenses
totalisant 531 millions de dollars49.
Une proportion de 94 % des cots du transport ambulancier est paye par le gouvernement, dont
prs de 80 % par subvention du ministre de la Sant et des Services sociaux (424 millions de
dollars). Le complment, soit 107 millions de dollars, rsulte de la tarification des transports auprs
de personnes ou dorganismes.
Ainsi, ces dpenses ont t finances de la manire suivante :

499 millions de dollars ont t acquitts par le gouvernement;


32 millions de dollars ont t acquitts par des individus ou par des organismes.
TABLEAU 15

Financement des services prhospitaliers durgence 2012-2013


Financement
(M$)

(%)

499

94,0

Subvention du ministre de la Sant et des


Services sociaux

424

79,8

Facturation aux tablissements (65 ans et


+)

48

Facturation aux tablissements (autres)

15

2,8

Facturation au ministre de lEmploi et de


la Solidarit sociale

12

2,3

Tarification

32

6,0

107 M$

0,9

25

4,7

0,4

531

100

Source gouvernementale

Autres sources
Facturation la Socit dAssurance
automobile du Qubec
Facturation aux individus
Facturation autres (Commission de la
Sant et de la Scurit du Travail,
gouvernement fdral)
TOTAL

Facturatio
n moyenne

Transports
Nombre

(%)

($)

305 879

44,4

156,92

93 666

13,6

160,14

82 308

11,9

145,79

31 710

4,6

157,68

168 267

24,5

148,57

7 134

1,0

280,35

688 964

100

155,31

Subvention
79,8 %

9,1

20,2 %

Source : Tableau prpar par la commission partir des donnes du ministre de la Sant et des Services sociaux.

49

110

Ministre de la Sant et des Services sociaux.

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Une augmentation trs rapide


Ces cots augmentent trs rapidement.
Depuis 1998-1999, le cot des services prhospitaliers durgence a cr en moyenne de 7,0 % par
anne.
Laugmentation du nombre de transports au cours de la priode ne suffit pas expliquer cette
croissance. En 2012-2013, 688 964 transports ambulanciers ont t effectus au Qubec,
reprsentant une hausse de 48,6 % par rapport 1998-1999 ou une croissance annuelle moyenne
de 2,9 %.
Le cot moyen par transport slve 771 $ en 2012-2013, soit une augmentation de 73,6 % par
rapport 1998-1999 (444 $). Au cours de la mme priode, la facturation moyenne par transport a
connu une lgre baisse, passant de 157 $ 155 $.
Alors quelle couvrait 35,4 % du cot moyen dun transport en 1998-1999, la tarification ne couvre
que 20,1 % de ce cot en 2012-2013.

TABLEAU 16

Cot des services prhospitaliers durgence 1998-1999 et 2012-2013


Croissance
annuelle
moyenne

1998-1999

2012-2013

Croissance
globale

Dpenses totales

206 M$

531 M$

157,8 %

7,0 %

Nombre de transports

463 791

688 964

48,6 %

2,9 %

Cot moyen par transport

444 $

771 $

73,6 %

4,0 %

Tarification moyenne par transport

157 $

155 $

1,3 %

0,09 %

35,4 %

20,1 %

43,2 %

4,0 %

Tarification moyenne par cot moyen

Source : Tableau prpar par la commission partir des donnes du ministre de la Sant et des Services sociaux.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

111

Les problmes de gouvernance et de gestion lis au financement


des services ambulanciers
La commission constate que le financement des services ambulanciers soulve des problmes de
gouvernance.

Certains dentre eux concernent spcifiquement le modle utilisant les ressources du secteur
priv.

Dautres problmes touchent le secteur priv comme le secteur public.


Les problmes de gouvernance concernant le modle utilisant les
ressources du secteur priv
La commission a pris connaissance du rapport du comit national sur les services prhospitaliers
durgence50. Ce rapport, dpos au ministre de la Sant et des Services sociaux en juin 2014,
aborde plusieurs questions lies la gouvernance des services ambulanciers, et notamment des
services ambulanciers assurs par le secteur priv.

Les permis
Ces problmes de gouvernance sont dabord lis aux permis que doivent dtenir les entreprises
ambulancires.
Les droits dexploitation des entreprises ambulancires, tablis 50 $ par vhicule tous les trois
ans, nont pas t rviss depuis 198151. La commission rappelle que dans son rapport
lAssemble nationale pour 1997-1998, le Vrificateur gnral du Qubec signalait que les grandes
entreprises ambulancires rachetaient les permis disponibles au prix denviron 200 000 $ par
ambulance52.
Pour ce qui est de loctroi des permis, le comit constate que la dtention dun permis et la dfinition
de la zone qui lui correspond reposent essentiellement sur des droits acquis53. Le renouvellement
du permis nest pas conditionnel au respect des rgles tablies en matire de gestion et de
performance, mme si la Loi sur les services prhospitaliers durgence permet de le faire54.
Un titulaire peut vendre son permis sil obtient pralablement lautorisation de lagence de sant et
de services sociaux. Dans la pratique, la commission note que lagence ne peut refuser cette
autorisation, sauf cas exceptionnel55. La commission constate galement que le ministre de la
Sant et des Services sociaux ne connat pas les modalits financires de vente des permis.

50

Comit national sur les services prhospitaliers d'urgence, Services prhospitaliers d'urgence : urgence d'agir,
juin 2014.

51

Ibid., p. 117.

52

Vrificateur gnral du Qubec, Rapport lAssemble nationale pour lanne 1997-1998, tome II, chapitre 3,
Services prhospitaliers durgence au Qubec , p. 79.

53

Comit national sur les services prhospitaliers d'urgence, Services prhospitaliers d'urgence : urgence d'agir,
juin 2014, p. 55.

54

Ibid., p. 53.

55

En vertu de la Loi sur les services prhospitaliers durgence (RLRQ, chapitre S-6.2).

112

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Les contrats
Dautres problmes de gouvernance concernant le secteur priv sont lis aux contrats de service
conclus entre les entreprises ambulancires et les agences de sant et de services sociaux.
Le montant vers par le ministre de la Sant et des Services sociaux est tabli en fonction du
nombre dheures de services autorises par lagence et prvoit la compensation de presque toutes
les dpenses des entreprises ambulancires, y compris une marge bnficiaire.
La gestion des contrats est complexe et comporte de nombreuses lacunes. Ni le ministre de la
Sant et des Services sociaux, ni les agences ne connaissent la situation financire relle des
entreprises ambulancires avec lesquelles elles transigent, ni le profit que celles-ci ralisent56. Il
nexiste aucune notion de partage de risques dans les ententes avec les entreprises
ambulancires57.
En 2000, le rapport Dicaire recommandait dj que les entreprises ambulancires fournissent aux
rgies rgionales un rapport annuel sur la base de la structure dtermine par le ministre de la
Sant et des Services sociaux portant notamment sur latteinte dindicateurs de performance et sur
ltat des revenus et dpenses dopration valids par un expert-comptable externe58 .

56

Comit national sur les services prhospitaliers d'urgence, Services prhospitaliers d'urgence : urgence d'agir,
juin 2014, p. 56 et 57.

57

Ibid., p. 117.

58

Comit national sur la rvision des services prhospitaliers, Urgences prhospitalires Un systme mettre en
place , [rapport], ministre de la Sant et des Services sociaux, dcembre 2000, p. 240.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

113

Les problmes de gestion touchant le secteur priv comme le secteur


public
Le rapport du Comit national sur les services prhospitaliers durgence soulve galement des
problmes de gestion touchant lensemble des services ambulanciers, quils soient assurs par le
secteur priv ou par le secteur public.

Le transport alternatif
En premier lieu, le transport ambulancier pourrait tre remplac dans plusieurs cas par des modes
de transport alternatif, ce qui permettrait de dgager des conomies importantes sans remettre en
cause la qualit du service.
La Loi habilite le gouvernement dterminer, par rglement, les cas, les conditions et les
circonstances dans lesquels un vhicule autre quune ambulance peut tre utilis pour le transport
dusagers59. Un tel rglement na jamais t promulgu.
Lutilisation de moyens de transport alternatif lambulance figure parmi les bonnes pratiques
recenses lors de lvaluation comparative de la performance des services prhospitaliers durgence
effectue par le Comit national sur les services prhospitaliers durgence. Des expriences
concluantes cet gard ont t recenses en Ontario, aux tats-Unis et en Australie60.
En faisant lhypothse que de 6 % 12 % des transports ambulanciers actuels pourraient tre vits
si une portion du transport ambulancier primaire tait remplac par du transport alternatif, le Comit
national sur les services prhospitaliers durgence estime que des conomies de 24 millions de
dollars 47 millions de dollars pourraient tre ralises61.

Le temps pass dans ltablissement


En deuxime lieu, le temps pass dans ltablissement par les techniciens ambulanciers
paramdicaux dpasse largement les standards retenus ailleurs.
Les ressources ambulancires sont souvent retenues aux urgences et mme sur les tages durant
une priode trop longue. Le Comit national sur les services prhospitaliers durgence value de
23,8 minutes 68,2 minutes le temps moyen par rgion pass dans les tablissements au Qubec
par les ressources ambulancires. La moyenne provinciale se situe 38,8 minutes en 2012-2013.
Un standard de 20 minutes, tel qutabli en Angleterre et en Nouvelle-cosse, reprsente un
potentiel dconomies de 30,8 millions de dollars (260 295 heures). Limposition du temps de la
rgion la plus performante toutes les rgions (23,8 minutes) pourrait entraner des conomies
estimes 25,7 millions de dollars62.

59

En vertu de la Loi sur les services prhospitaliers durgence (RLRQ, chapitre S-6.2).

60

Comit national sur les services prhospitaliers d'urgence, Services prhospitaliers d'urgence : urgence d'agir,
juin 2014, p.122.

61

Loc. cit.

62

Ibid., p. 71.

114

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Les questionnements soulevs par les rgles de tarification des


services
La tarification gnrale
lheure actuelle, le tarif de base, pour les rsidents du Qubec, est de 125 $, auquel on doit ajouter
un tarif par kilomtre parcouru de 1,75 $.
La commission constate que pour ce qui est de la tarification gnrale, le tarif de base na pas t
modifi depuis 1997, et le tarif par kilomtre parcouru est le mme depuis 1989. Ce gel de la
tarification gnrale contredit directement la politique de financement des services publics.
La hausse du tarif selon leffet cumul de lindice des prix la consommation (IPC) depuis 1997
reprsenterait une augmentation de 39 % du tarif de base. Le tarif kilomtrique nayant pas t
index depuis 1989, cette portion du tarif pourrait mme tre hausse de 68 % pour reflter la
croissance de lIPC pendant lensemble de la priode. Lapplication de ces taux de croissance
porterait le tarif de base 174 $ par transport et le supplment par kilomtre parcouru 2,95 $.
Lindexation de la tarification selon lIPC situerait le Qubec au quatrime rang des provinces
canadiennes pour les personnes de moins de 65 ans. Le Manitoba (320 $ + 2,50 $ par kilomtre),
la Saskatchewan (245 $ 325 $ + 2,30 $ par kilomtre) et lAlberta (varie selon les villes Calgary :
272 $ + 3,03 $ par kilomtre) auraient un tarif plus lev que le Qubec pour cette clientle63.
La tarification ne provenant pas de source gouvernementale nassure que 6 % du financement des
services prhospitaliers durgence. Cette hausse aurait donc une porte limite sur les finances
publiques. Elle rduirait la dpense de programme de 12,1 millions de dollars.

La tarification applicable aux personnes de 65 ans et plus


La tarification applicable aux personnes ges de 65 ans et plus soulve galement des questions.
Les personnes ges de 65 ans et plus utilisent 44,4 % des transports ambulanciers et ce, excluant
les transports intertablissements64. Pour la commission, il nest pas justifi quaucun signal de prix
ne soit envoy lensemble de cette clientle.
Dans le mmoire quelle a dpos la Commission dexamen sur la fiscalit qubcoise65,
lAssociation qubcoise dtablissements de sant et de services sociaux a propos de remettre
en question la gratuit des services ambulanciers pour les personnes ges de 65 ans et plus qui
ne reoivent pas de supplment de revenu garanti.
La majorit des autres provinces noffre pas de tarification diffrencie selon lge de la clientle.

63

Donnes recueillies par la commission sur les sites Web des provinces, 29 septembre 2014.

64

Voir tableau 15, p. 110.

65

Association qubcoise dtablissements de sant et de services sociaux, Mmoire prsent la Commission


dexamen sur la fiscalit qubcoise, septembre 2014, p. 12-14.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

115

Les recommandations de la commission : rviser terme tous les


contrats liant le gouvernement aux entreprises ambulancires du
secteur priv, rpondre aux autres problmes souligns de
gouvernance et de gestion, et modifier les rgles de tarification
actuelles
La commission ne remet pas en cause la pertinence des services ambulanciers et leur rle dans la
chane dintervention hospitalire.
Toutefois, les constats formuls permettent de croire que lefficacit et lefficience dans la
dispensation des services pourraient tre amliores et engendrer une rduction des cots.

Rviser terme tous les contrats avec les entreprises ambulancires du


secteur priv
La commission recommande une rvision terme de tous les contrats liant le gouvernement aux
entreprises ambulancires du secteur priv.
Les contrats de service en vigueur ont pris effet le 1er avril 2012 et prendront fin le 31 mars 2015.
Ces contrats se renouvellent automatiquement lchance, et ce, pour une dure de trois ans sauf
si lune des parties dsire le modifier, auquel cas elle doit aviser lautre partie au plus tard 90 jours
avant la date dchance en lui soumettant une proposition de modifications.
Dans cette perspective, il importe que le ministre de la Sant et des Services sociaux signifie
dici le 31 dcembre 2014 son intention de revoir le contrat type.
Dans les meilleurs dlais, le gouvernement devrait dfinir un modle rvis dorganisation des
services et de partenariat avec les entreprises ambulancires permettant damliorer lefficience et
lefficacit des pratiques.
Dans sa conception, le systme en vigueur accorde les bnfices au secteur priv, alors que les
risques et les cots sont imputs au gouvernement du Qubec. Le renouvellement des contrats offre
la possibilit au gouvernement dapporter des changements profonds au systme.

Une rserve concernant llargissement du mode de fonctionnement de


Montral et de Laval
La commission met une rserve quant la solution mise de lavant par le chantier consistant
appliquer le mode de fonctionnement en vigueur dans les rgions de Montral et de Laval dans le
reste du Qubec en crant une organisation semblable Urgences-Sant pour desservir ces
rgions.
Il apparat prmatur de favoriser un scnario particulier avant un examen dtaill des diffrents
modes dorganisation possibles.

116

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Un impact sur les transferts de permis


Cette modification du systme se rpercuterait sur les transferts de permis et sur le march que leur
valeur a cr.
La valeur actuelle des permis reflte en ralit la rente dcoulant des modalits des contrats
existants. Cette rente devrait disparatre avec la mise en place dun nouveau modle dorganisation,
sappuyant sur un contrat type rvis.
Le gouvernement devrait par ailleurs suivre de faon beaucoup plus rigoureuse les transferts de
permis entre entreprises ambulancires et les conditionner des rgles de gestion et de
performance.

Rpondre aux autres questionnements concernant la gestion


Pour rpondre aux questionnements concernant la gestion du secteur public comme du secteur
priv, la commission recommande :

dappliquer larticle de la Loi sur les services prhospitaliers durgence habilitant le


gouvernement prciser, par rglement, les cas, conditions et circonstances dans lesquels
un transport mdical alternatif peut tre utilis;

doptimiser les pratiques, notamment en ce qui concerne le temps pass en tablissement


par les techniciens ambulanciers paramdicaux.

Des modifications aux rgles de tarification actuelles


En matire de tarification des services de transport ambulanciers, la commission recommande au
gouvernement :

dactualiser la tarification du transport ambulancier sur la base de lIPC, en effectuant cette


actualisation depuis 1997 pour le tarif de base et depuis 1989 pour le tarif par kilomtre
parcouru, et ce compter du 1er avril 2015 ce qui porterait le tarif de base de 125 $ 174 $
et le tarif par kilomtre parcouru de 1,75 $ 2,95 $;

de maintenir, par la suite, un taux daugmentation annuel des tarifs qui reflte laugmentation
des cots des services;

dassujettir les personnes ges de 65 ans et plus qui ne sont pas admissibles au supplment
de revenu garanti au mme tarif que les personnes de moins de 65 ans, les modalits de
cette mesure tant tablir.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

117

Limpact budgtaire
Les recommandations de la commission pourraient permettre au gouvernement de dgager des
conomies de 91,8 millions de dollars 119,9 millions de dollars, sur une base annuelle.
Cette valuation ne tient pas compte des conomies qui pourraient rsulter de la rvision du modle
dorganisation des services, incluant le contrat type avec les entreprises ambulancires.

TABLEAU 17

Impact budgtaire estim des recommandations


(en millions de dollars)
Estimation des
conomies sur une
base annuelle
Mesures defficience et defficacit
Rvision des modes dorganisation des services

nd

Transport alternatif Cible de substitution de 6 % ou de 12 %

24,0 ou 47,0

Rduction du temps en tablissements Cible de 23,8 minutes (minimum Qubec) ou


cible de 20,0 minutes (norme Angleterre et Nouvelle-cosse)

25,7 ou 30,8

Rvision de la tarification
Actualisation de la tarification selon lIPC

12,1

Annulation de la gratuit aux personnes ges de 65 ans et plus non bnficiaires du


supplment de revenu garanti et application dun tarif uniforme pour tous les usagers

30,0

TOTAL

91,8 ou 119,9

Les recommandations formules par la commission permettraient dagir sur lefficience et lefficacit
du programme ainsi que sur son mode de financement, tout en maintenant le service offert dans
son intgralit.

118

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

6.

LE BUDGET DISCRTIONNAIRE DES MINISTRES

La commission a analys lallocation aux ministres de ressources que ces derniers peuvent utiliser
de faon discrtionnaire.

La commission constate que le budget discrtionnaire des ministres nest encadr que par une
seule directive, et que son utilisation ne fait lobjet daucune norme ni daucun critre quant aux
activits soutenues.

La commission note que le montant global des budgets discrtionnaires des ministres est
relativement stable depuis une dizaine dannes, ce montant atteignant une quinzaine de
millions de dollars.

La commission souligne que plusieurs programmes norms existent par ailleurs pour soutenir
laction des organismes communautaires.

La commission recommande labolition du budget discrtionnaire des ministres et la


rorientation des bnficiaires vers les programmes norms.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

119

Le budget discrtionnaire des ministres nest encadr que par une


seule directive, et son utilisation ne fait lobjet daucune norme ni
daucun critre quant aux activits soutenues
Un budget discrtionnaire est allou chaque ministre mme les crdits budgtaires de son
ministre. Ce montant est intgr la supercatgorie Transfert, mais il nest pas directement visible
dans le budget de dpenses adopt.
La dcision dallocation de cette somme revient au ministre.
Gnralement, celui-ci en dispose pour faire des dons des organismes sans but lucratif,
notamment pour soutenir des causes, des petits projets ou des vnements en lien avec la mission
de son ministre ou en complment des programmes norms.

Une seule directive


La seule directive applicable est le Rglement sur la promesse et loctroi de subventions66.
En vertu de ce rglement,

tout octroi et promesse de subvention dont le montant est suprieur 50 000 $ doit tre soumis
lapprobation du Conseil du trsor;

tout montant suprieur 1 million de dollars doit tre approuv par le gouvernement.
Les montants verss dans le cadre du budget discrtionnaire sont gnralement en de de ces
seuils.
Chaque anne, dans le cadre de ltude des crdits budgtaires, les ministres doivent dposer la
liste des sommes dargent verses mme le budget discrtionnaire du ministre, du ministre
dlgu, du ministre ou de lorganisme.

Ni normes ni critres
En raison de son caractre discrtionnaire, le montant vers ne fait pas lobjet de normes ni de
critres quant aux activits pouvant tre soutenues. Chaque demande reue est analyse au cas
par cas par le personnel du cabinet ministriel.
La pertinence des sommes attribues mme le budget discrtionnaire ne peut donc tre value.
Labsence dobjectifs et de normes quant lutilisation des sommes verses de mme que labsence
de modalits de reddition de comptes de la part des organismes receveurs ne permettent pas de
mesurer lefficience et lefficacit des sommes octroyes.

66

120

RLRQ, chapitre A-6.01, r. 6.

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Le montant global des budgets discrtionnaires des ministres est


relativement stable depuis une dizaine dannes, ce montant
atteignant une quinzaine de millions de dollars
En 2013-2014, les ministres ont dpens, des fins discrtionnaires, un montant total de
14,4 millions de dollars.
Le montant global est relativement stable au fil des ans. Selon les donnes transmises par le
Secrtariat du Conseil du trsor, il tait :

de 14,6 millions de dollars en 2003-2004,


de 14,6 millions de dollars en 2008 2009,
de 15,6 millions de dollars en 2012-2013.
Dans la majorit des cas, les sommes verses se situent entre 500 $ et 5 000 $. Toutefois, certains
montants sont plus levs et peuvent reprsenter une contribution importante pour lorganisme
receveur.
titre dexemple, en 2013-2014, le ministre de la Sant et des Services sociaux a vers
86 subventions de 15 000 $ et plus, dont huit de 50 000 $67.

67

Ministre de la Sant et des Services sociaux, tude des crdits 2014-2015, Rponses aux questions gnrales,
9 no 20, p. 75.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

121

Plusieurs programmes norms existent pour soutenir laction des


organismes communautaires
La commission constate que plusieurs programmes norms sont disponibles pour soutenir laction
des organismes communautaires.
En 2012-2013, le gouvernement du Qubec a vers 920,1 millions de dollars aux organismes
communautaires en vertu de 64 programmes et mesures de soutien financier, par lentremise de
quinze ministres et de onze organismes gouvernementaux68.
De cette somme, une part de 296,3 millions de dollars reprsente une contrepartie dans le cadre
dententes de services. Le solde se partage entre :

la mission globale (551,2 millions de dollars);


les projets alternatifs et complmentaires (69,3 millions de dollars);
les projets dimmobilisations (3,3 millions de dollars).

La recommandation de la commission : abolir le budget


discrtionnaire des ministres et rorienter les bnficiaires vers les
programmes norms
La commission recommande :

dabolir les budgets discrtionnaires allous aux ministres;


dorienter, le cas chant, les demandeurs vers les programmes officiels et norms qui
pourraient tre applicables leur situation.

68

122

Secrtariat laction communautaire autonome et aux initiatives sociales, tat de situation du soutien financier
gouvernemental en action communautaire 2012-2013.

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Limpact budgtaire
Les recommandations de la commission pourraient permettre au gouvernement de dgager des
conomies pouvant atteindre 14,4 millions de dollars, sur une base annuelle.

TABLEAU 18

Impact budgtaire estim des recommandations


(en millions de dollars)
Estimation des
conomies sur une
base annuelle
Abolir les budgets discrtionnaires allous aux ministres et aux ministres dlgus
Orienter, le cas chant, les demandeurs vers les programmes officiels et norms qui
pourraient tre applicables leur situation
TOTAL

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

14,4
s.o.
14,4

123

7.

LE PROGRAMME DE SOUTIEN LACTION BNVOLE

La commission a analys le programme Soutien laction bnvole.

La commission a pris connaissance de son contenu et de ses modalits.


La commission a analys les rgles dfinissant son encadrement.
La commission a pris connaissance des sommes distribues dans le cadre de ce programme.
La commission constate la modicit des montants en cause ainsi que labsence de reddition de
comptes.

La commission recommande labolition du programme et la rorientation des bnficiaires vers


des programmes norms.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

125

Le contenu du programme et ses modalits


Le programme Soutien laction bnvole, mis en place en 1991-1992, met la disposition de
chacun des membres de lAssemble nationale une enveloppe pouvant servir financer des
interventions en loisir, en sport et en action communautaire dans leur circonscription.
Le ministre de lducation, du Loisir et du Sport procde la rpartition de lenveloppe globale par
circonscription lectorale, en fonction de critres dtermins, et informe chaque dput de
lenveloppe qui lui est alloue. Ces derniers disposent dune grande latitude quant aux projets quils
souhaitent appuyer au sein de leur circonscription respective, dans le respect des exigences du
programme.
Le programme vise favoriser laction bnvole en soutenant financirement les municipalits et
les organismes but non lucratif dans leurs efforts pour combler les besoins en activits
communautaires, de loisir et de sport, ainsi que dquipements lgers.
Les organismes admissibles sont les organismes but non lucratif, les municipalits du Qubec, les
corporations de villages nordiques et les conseils de bande. Tout organisme nayant pas un statut
de personne morale est considr comme non admissible.
Tout projet relatif des activits communautaires, de loisir et de sport ou lachat dquipements
lgers, est admissible. Les projets doivent contribuer au dveloppement local et respecter lesprit
des interventions gouvernementales en loisir, en sport et en matire dactivits communautaires.
Tout projet de moins de 100 $ est considr comme irrecevable.
Le montant maximal de la subvention est de 50 000 $ par projet, par exercice financier.

126

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Les rgles dfinissant lencadrement du programme


Selon les rgles et normes du programme, tout bnficiaire ayant reu une subvention de 10 000 $
et plus doit remplir un rapport de ralisation qui sera transmis au dput pour envoi au ministre de
lducation, du Loisir et du Sport. Le ministre effectue un contrle a posteriori des subventions de
10 000 $ et plus.
Pour obtenir une subvention, il est ncessaire de remplir un formulaire et de lacheminer,
accompagn dune lettre explicative, au dput de sa circonscription qui en fera lvaluation.
Plusieurs tches incombent au ministre de lducation, du Loisir et du Sport dans le cadre de la
gestion de ce programme :

rpartition des enveloppes par circonscription lectorale;


avis aux dputs de lenveloppe dont ils disposent;
rception, validation et traitement des formulaires de demandes autorises par les dputs;
transmission des chques aux dputs;
contrle a posteriori des subventions de 10 000 $ et plus.
Ltude des crdits
Dans le cadre de ltude des crdits, le ministre de lducation, du Loisir et du Sport doit fournir,
pour chaque programme dassistance financire sous sa responsabilit, les objectifs, les critres
dadmissibilit, les ralisations, les budgets, le nombre de demandes reues et acceptes et le
montant de chaque subvention.
Le programme Soutien laction bnvole est lun de ces programmes.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

127

Les sommes distribues dans le cadre de ce programme


De 2010-2011 2014-2015, le budget rserv ce programme a t de 10,4 millions de dollars.
quelques milliers de dollars prs, la totalit de cette somme a t dpense pour les exercices
financiers 2010-2011 2013-2014.
Selon les donnes transmises la commission par le ministre de lducation, du Loisir et du Sport,
22 823 subventions ont t accordes dans le cadre de ce programme en 2013-2014. Le montant
des subventions a vari de 100 $ 12 600 $.
Parmi les 22 823 subventions accordes en 2013-2014 :

18 819 subventions (82,4 %) taient de 500 $ et moins;


9 subventions (3,9 %) taient de 10 000 $ et plus, dont 2 de 12 600 $.
Selon le ministre de lducation, du Loisir et du Sport, la gestion de ce programme reprsente des
cots administratifs de prs de 450 000 $ sur une base annuelle, incluant les cots de production
des chques.

128

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

La modicit des montants en cause et labsence de reddition de


comptes
Ce programme reprsente actuellement un levier dont disposent les dputs pour favoriser des
initiatives bnvoles en matire dactivits communautaires, de sport et de loisir dans leur
circonscription.
Considrant que plus de 82 % des subventions accordes sont de 500 $ et moins, il est peu probable
que les sommes verses soient dterminantes pour la ralisation des projets.
La commission constate labsence de modalits de reddition de comptes de la part des organismes
receveurs lorsque les sommes verses sont infrieures 10 000 $, soit pour prs de 96 % des
subventions. Cette situation ne lui permet pas dvaluer latteinte des objectifs poursuivis.

La recommandation de la commission : abolir le programme et


rorienter les bnficiaires vers des programmes norms
La commission recommande :

dabolir le programme Soutien laction bnvole;


dorienter, le cas chant, les demandeurs vers dautres programmes qui pourraient tre
applicables leur projet.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

129

Limpact budgtaire
Les recommandations de la commission pourraient permettre au gouvernement de dgager des
conomies pouvant atteindre 10,4 millions de dollars, sur une base annuelle.

TABLEAU 19

Impact budgtaire estim des recommandations


(en millions de dollars)
Estimation des
conomies sur une
base annuelle
Abolir le programme Soutien laction bnvole
Rorienter les bnficiaires du programme vers des programmes norms
TOTAL

130

10,4
s.o.
10,4

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

8.

LE FINANCEMENT PUBLIC DES COLES PRIVES : UNE


MISE EN GARDE

La commission a port son intrt sur la question du financement public des coles prives.

La commission souligne les difficults dvaluation quelle a rencontres.


La commission formule une mise en garde.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

131

Les difficults dvaluation rencontres


La commission a abord la question du financement public des coles prives. La commission a
ainsi pris connaissance :

du rapport du Comit dexperts sur le financement, ladministration, la gestion et la gouvernance


des commissions scolaires69;

du rapport sur le financement public de lenseignement priv dpos par la Fdration des
commissions scolaires du Qubec70;

de ltude de la Fdration autonome de lenseignement, financement public des coles


prives71;

du rapport de la Fdration des tablissements d'enseignement privs72.


Des changes et des discussions ont galement eu lieu avec le ministre de lducation, du Loisir
et du Sport.

Des difficults de plusieurs ordres


la suite de ses premiers travaux, la commission ne sestime pas en mesure de formuler des
recommandations ce chapitre.
La commission a eu de la difficult tablir les cots et le financement comparatifs des coles
prives et publiques. Il na pas t possible dtablir clairement les cots de financement dun lve
du secteur priv par rapport au cot dans le secteur public, les concepts et les mthodes de calcul
diffrant significativement dune source lautre. De faon corollaire, la proportion des cots de
lenseignement priv financ par le gouvernement du Qubec diffre selon les mthodes
considres.
La commission a galement eu de la difficult valuer le risque de transferts de clientles. La
commission na pu sappuyer sur aucune donne suffisamment solide permettant destimer les
transferts de clientle du secteur priv vers le secteur public rsultant dune baisse des subventions
gouvernementales et dune hausse de la contribution exige des parents. Or, il ny aurait pas
dconomies raliser si une rduction des subventions verses aux coles prives se traduisait
par un important dplacement dlves du secteur priv vers le secteur public, compte tenu dun
cot ncessairement moindre au priv.
La commission a enfin eu de la difficult apprcier les consquences dune remise en cause du
financement public des coles prives sur le systme dducation primaire et secondaire au Qubec.
Le systme actuel repose sur un double rseau, et llment de concurrence quy introduit le rseau
des coles prives doit tre pris en compte. Les consquences dune baisse des subventions sur la
survie des coles prives, particulirement en rgion, et loffre ducative doivent tre values avec
soin.

69

Pauline Champoux-Lesage, Rapport du comit d'experts sur le financement, ladministration, la gestion et la


gouvernance des commissions scolaires, mai 2014.

70

Fdration des commissions scolaires du Qubec, Le financement public de lenseignement priv Consquences
sur le rseau des coles publiques, juin 2014.

71

Fdration autonome de lenseignement, Le financement public des coles prives : mettre fin aux mythes!,
octobre 2009.

72

Fdration des tablissements d'enseignement privs, Le financement de lcole prive : des conomies pour ltat et
les contribuables, mmoire prsent la Commission de rvision permanente des programmes, octobre 2014.

132

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Une mise en garde


Compte tenu de ce qui prcde, la commission met en garde le gouvernement contre une prise
de dcisions prcipite concernant une rduction significative des subventions verses au rseau
des coles prives.
Selon la commission, des tudes plus approfondies devront tre effectues, notamment pour mieux
estimer les effets prvisibles dune diminution des subventions aux coles prives sur les transferts
de clientles.

Cinquime partie :
Les premires recommandations de la commission

133

CONCLUSION
Dans son premier rapport, la Commission de rvision permanente des programmes rend compte au
gouvernement des travaux engags et formule un ensemble de recommandations concernant les
rvisions apporter aux programmes gouvernementaux.
Les recommandations prsentes concernent :

laide financire aux municipalits;


laide aux agriculteurs, et spcifiquement La Financire agricole du Qubec et le Programme
dassurance stabilisation des revenus agricoles;

le programme de places contribution rduite dans les services de garde ducatifs;


le financement des tudiants universitaires internationaux;
les services ambulanciers;
le budget discrtionnaire des ministres;
le programme Soutien laction bnvole;
le financement public des coles prives, propos duquel la commission formule une mise en
garde.
Au total, les recommandations permettraient au gouvernement de dgager des conomies pouvant
atteindre 2,3 milliards de dollars sur une pleine anne, dont une partie pourrait tre dgage ds
2015-2016.
La commission poursuit ses travaux en vue du dpt dun rapport en juin 2015.

Conclusion

135

TABLEAU 20

Rcapitulatif de limpact budgtaire estim des recommandations


(en millions de dollars)
Estimation des
conomies sur une
base annuelle
Laide financire aux municipalits
Rduire significativement les transferts du gouvernement aux municipalits

Jusqu 1 300,0

Donner aux municipalits des outils leur permettant de mieux contrler la rmunration de
leurs employs
Analyser limpact de tout transfert de responsabilit entre le gouvernement et les
municipalits sur le cot final des services
Laide aux agriculteurs : La Financire agricole du Qubec et le Programme
dassurance stabilisation des revenus agricoles
Transformer le Programme dassurance stabilisation des revenus agricoles en vritable
programme dassurance et mettre fin au financement du Programme dassurance stabilisation
des revenus agricoles

300,0

Le programme de places contribution rduite dans les services de garde ducatifs


Dfinir le financement des services de garde en fonction de la prsence relle des enfants
Appliquer la rglementation en vigueur concernant les enfants de 4 ans, en appliquant un
ratio dune ducatrice pour dix enfants
Mettre en place une mthode liant le montant de la subvention accorde au cot de revient
rel,
et non un cot dtermin sur des bases historiques
Rviser le mode de financement des garderies subventionnes, en procdant une
augmentation des tarifs jumele une pleine utilisation de la fiscalit

Jusqu 50,0(1)
Jusqu 65,0

valuer
263,0

Maintien et mise niveau de lallocation pour exemption de la contribution parentale selon les
paramtres de la nouvelle tarification
Rvaluer lengagement pris dans le budget 2014-2015 de crer 30 000 nouvelles places(2)
Examiner l-propos dappliquer le scnario de tarification recommand dans les services de
garde en milieu scolaire
Le financement des tudiants universitaires internationaux
Drglementation complte de toutes les disciplines et de tous les cycles universitaires

51,3

tablissement de quotas pour les tudiants franais

0 100,3

Les services ambulanciers


Mesures defficience et defficacit
Rvision des modes dorganisation des services

nd

Transport alternatif Cible de substitution de 6 % ou de 12 %

24,0 ou 47,0

Rduction du temps en tablissements Cible de 23,8 minutes (minimum Qubec) ou


cible de 20,0 minutes (norme Angleterre et Nouvelle-cosse)

25,7 ou 30,8

Rvision de la tarification
Actualisation de la tarification selon lIPC

12,1

Annulation de la gratuit aux personnes ges de 65 ans et plus non bnficiaires du


supplment de revenu garanti et application dun tarif uniforme pour tous les usagers

30,0

Le budget discrtionnaire des ministres


Abolir les budgets discrtionnaires allous aux ministres et aux ministres dlgus
Orienter, le cas chant, les demandeurs vers les programmes officiels et norms qui
pourraient tre applicables leur situation

14,4
s.o.

Le programme Soutien laction bnvole


Abolir le programme Soutien laction bnvole
Rorienter les bnficiaires du programme vers des programmes norms
TOTAL

136

10,4
s.o.
2 143,5 2 274,3

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

(1) Estim en tenant compte des nouveaux paramtres proposs et fixant la contribution des parents 35 $.
(2) Une conomie de 511 millions de dollars terme, selon leffet quaura lintroduction des autres recommandations sur les besoins
futurs de nouvelles places.

Conclusion

137

ANNEXE 1 :

LA COMMISSION DE RVISION PERMANENTE


DES PROGRAMMES

Les membres de la commission


Lucienne Robillard, prsidente de la commission
Titulaire dun baccalaurat s arts du collge Basile-Moreau, dune matrise en service social de
lUniversit de Montral, et dune matrise en administration des affaires de lcole des hautes
tudes commerciales, Lucienne Robillard fut Curatrice publique du Qubec de 1986 1989. Par la
suite, elle a t lue dpute provinciale dans le comt de Chambly en 1989 et a t ensuite
nomme ministre des Affaires culturelles. Elle a galement occup les fonctions de ministre de
lEnseignement suprieur et de la Science, ministre de lducation, ministre de lducation et de la
Science et ministre de la Sant et des Services sociaux.
lue ensuite titre de dpute fdrale dans Saint-Henri-Westmount en 1995, Lucienne Robillard
a t nomme ministre du Travail, ministre de la Citoyennet et de lImmigration. Elle a aussi occup
les fonctions de prsidente du Conseil du trsor, ministre de lIndustrie et de lAgence de
dveloppement conomique du Canada pour les rgions du Qubec, prsidente du Conseil priv
de la Reine pour le Canada et ministre des Affaires intergouvernementales, ministre des Ressources
humaines et du Dveloppement des comptences, chef adjointe de lopposition officielle et,
finalement, leader parlementaire adjointe de lopposition officielle. Elle a quitt la politique en 2008.

Michle Bourget
Titulaire dun baccalaurat s sciences conomiques de lUniversit de Trois-Rivires et possdant
une scolarit en administration de lUniversit Laval, Michle Bourget a occup les fonctions
dagente de recherche et de planification socioconomique auprs de la Direction gnrale des
politiques et des programmes au ministre de la Scurit du revenu, de la Direction gnrale de
laide financire aux tudiants au ministre de lducation et au Bureau de la science et de la
technologie au ministre du Conseil excutif dans lequel elle a galement occup les fonctions
danalyste au Secrtariat aux affaires culturelles et sociales.
Elle a ensuite travaill titre danalyste la Direction des politiques budgtaires, la Direction des
transferts fdraux et la Direction des politiques et du dveloppement du secteur financier au sein
du ministre des Finances.
Elle a ralis une partie de sa carrire au Secrtariat du Conseil du trsor o elle a notamment
occup les fonctions danalyste la Direction des programmes sociaux et de sant, danalyste de
programmes, de directrice des programmes sociaux et de sant, de directrice gnrale des
programmes administratifs, sociaux et de sant et, finalement, de secrtaire associe aux politiques
budgtaires et aux programmes de 2007 2010.

Annexe 1 :
Les membres de la commission

139

Mireille Fillion
Titulaire dun baccalaurat s arts du Collgue Marguerite-Bourgeoys, dun baccalaurat spcialis
en sociologie et possdant une matrise en sociologie de lUniversit Laval, Mireille Fillion a travaill
en dbut de carrire comme directrice de lanalyse et de lvaluation des programmes la
Fdration des C.L.S.C. du Qubec de 1976 1983. Elle a galement travaill pour le ministre de
la Sant et des Services sociaux titre de directrice des services communautaires, puis comme
directrice des programmes communaut, famille et jeunesse.
De 1989 1997, Mireille Fillion a occup les fonctions de directrice gnrale de la planification et
de la recherche pour la Socit dhabitation du Qubec. Elle a galement occup le poste de
directrice des programmes administratifs, sociaux et de sant au Secrtariat du Conseil du trsor.
Elle a aussi travaill pour le ministre de la Sant et des Services sociaux en tant que sous-ministre
adjointe la Direction gnrale de la planification stratgique, de lvaluation et de la gestion de
linformation et en tant que prsidente et directrice gnrale par intrim de la Rgie de lassurance
maladie du Qubec. Par la suite, elle a travaill la Rgie des rentes du Qubec titre de viceprsidente aux politiques et aux programmes, puis titre dadministratrice de socits.

Robert Gagn
Robert Gagn est directeur du Centre sur la productivit et la prosprit et professeur titulaire au
dpartement dconomie applique HEC Montral. Il est aussi directeur de la recherche et du
transfert HEC Montral.
Dtenteur dun doctorat en sciences conomiques de lUniversit de Montral, il a t coprsident
du Comit consultatif sur le dsquilibre fiscal pour le Conseil de la fdration en 2005-2006 et a
prsid le Groupe de travail sur les aides fiscales aux rgions-ressources et la nouvelle conomie
du gouvernement du Qubec en 2007-2008. En 2009-2010, il a agi comme coprsident du Comit
consultatif sur lconomie et les finances publiques du Qubec. Ses travaux de recherche portent
principalement sur les effets des politiques publiques au Qubec et au Canada.

Claude Montmarquette
Dtenteur dun doctorat en sciences conomiques de lUniversit de Chicago (PhD) obtenu en 1973,
Claude Montmarquette est professeur mrite au dpartement de sciences conomiques de
lUniversit de Montral. Il est prsident-directeur gnral et vice-prsident du groupe de recherche
en politiques publiques au Centre interuniversitaire de recherche en analyse des organisations
(CIRANO).
Il est lauteur ou lditeur (coditeur) de huit livres, et de plus de 70 articles scientifiques. Il a
galement produit plus de 55 documents publics, dont plusieurs sont utiliss dans les services
gouvernementaux et dans les dbats publics. Il a t professeur invit dans plusieurs universits du
monde. Il a prsid plusieurs comits ministriels pour le gouvernement du Qubec, et particip
plusieurs autres sur les plans national et international. Il intervient rgulirement dans les mdias
sur des questions de politiques publiques.
Claude Montmarquette a t prsident de la Socit canadienne de Sciences conomiques et est
membre lu de la Socit Royale du Canada. Il a t reu lAcadmie des Grands Montralais en
2010, lOrdre du Canada en 2012. En 2012, il a galement reu la mdaille du jubil de diamant
de la reine lizabeth II. Il a reu en mai 2013 un doctorat honorifique en Droit de lUniversit McGill.

140

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Les personnes-ressources
Durant ses travaux, la commission a t appuye par son secrtariat, soit Brigitte Portelance
(secrtaire associe), Rene Berger (directrice gnrale), Nathalie Pitre (directrice des affaires
publiques), Audrey Beauchamp (technicienne en administration), Jean-Franois Blanger
(analyste), Martine Brub (adjointe administrative), Chantal Bouchard (analyste), Danielle Corbeil
(adjointe administrative), lisabeth Delisle (conseillre stratgique), Guylaine Dor (analyste),
Daniel Germain (analyste et adjoint excutif), Josette Legrand (conseillre-cadre),
Suzanne Ltourneau (conseillre-cadre), Patrick Parent (conseiller) et Gatan Poir (conseillercadre)
La commission a galement bnfici du soutien de Jean-Pierre Pellegrin (secrtaire adjoint), de
Jean-Franois Lamarre (conseiller), de Claude Bertrand (adjointe administrative) et
dAnne-Marie Dubocage (adjointe administrative), du ministre du Conseil excutif.

Annexe 1 :
Les membres de la commission

141

ANNEXE 2 :

LA LISTE DES RECOMMANDATIONS

On trouvera ci-aprs les recommandations formules par la commission dans le prsent rapport

Laide financire aux municipalits


La recommandation de la commission : rduire significativement les transferts
du gouvernement et inciter les municipalits mieux contrler leurs dpenses
La commission estime que la forte hausse des transferts, et en particulier des transferts
inconditionnels, a probablement eu un effet indsirable sur le contrle des dpenses municipales :
les municipalits ont pu sappuyer sur ces transferts pour financer la hausse de leurs dpenses, au
lieu de sattaquer la cause mme de cette hausse.
Une rduction significative des transferts
La commission recommande donc une rduction significative des transferts aux municipalits et
incite ces dernires mieux contrler leurs dpenses.
Les transferts inconditionnels actuellement verss par le gouvernement aux municipalits, soit
1,3 milliard de dollars, dfinissent lordre de grandeur de la rduction apporter. La commission
recommande daller aussi loin que possible dans cette rduction, et de la faire porter en priorit sur
les transferts inconditionnels.
Les municipalits auraient plusieurs moyens leur disposition pour absorber une telle rduction
sans hausses de taxes.
Contrler les dpenses

En sinspirant des efforts mis en uvre par le gouvernement, les municipalits pourraient procder
un vritable exercice de contrle des dpenses.
Si les municipalits devaient appliquer la mme discipline que le gouvernement du Qubec et
ramener leur taux de croissance annuel des dpenses 1,3 %, en comparaison du taux de
croissance annuel moyen de 5,8 % observ de 2007 2012, elles pourraient dgager des
conomies de lordre de 900 millions de dollars.
Elles pourraient par exemple :

raliser des gains de productivit rcurrents reprsentant 2 % de la masse salariale et 3 % des


dpenses de fonctionnement, ce qui correspondrait des conomies rcurrentes de
334 millions de dollars;

appliquer un gel temporaire dembauche;


procder au remplacement dun employ sur deux leur dpart la retraite.
Des excdents de fonctionnement

Les villes ont en leur possession des excdents de fonctionnement non affects accumuls. Au
31 dcembre 2012, ces excdents se chiffraient 1,438 milliard de dollars.
Le fonds de roulement rcurrent que constitue lexcdent accumul pourrait procurer aux
municipalits concernes la flexibilit ncessaire pour absorber progressivement les rductions qui
seraient appliques laide qui leur est verse par le gouvernement.

Annexe 2 :
La liste des propositions

143

Augmenter les revenus autonomes par la tarification

Les municipalits pourraient galement augmenter leurs revenus autonomes par la tarification.
Les organismes municipaux disposent dun pouvoir de tarification quelles pourraient davantage
utiliser pour combler une partie du manque gagner rsultant des coupes apportes aux transferts
du gouvernement.
Donner aux municipalits les outils lgaux ncessaires
La commission recommande galement que les modifications appropries soient apportes aux
dispositions rglementaires et lgislatives, afin de donner aux municipalits des outils leur
permettant de mieux contrler la rmunration de leurs employs.
Un contrle accru par les municipalits des dpenses de rmunration de leurs employs est crucial.
Aborder avec prudence tout transfert de responsabilit aux municipalits
La commission constate que lcart actuel de rmunration entre les employs municipaux et les
employs du gouvernement impose une grande prudence dans tout transfert de responsabilit entre
le gouvernement et les municipalits comme le transport scolaire et la gestion des btiments du
rseau de lducation, actuellement sous la responsabilit des commissions scolaires.
La commission recommande au gouvernement danalyser de faon rigoureuse limpact que
pourrait avoir un tel transfert sur le cot final des services, en raison de lcart de rmunration
existant actuellement.

144

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Laide aux agriculteurs : la Financire agricole du Qubec et le Programme


dassurance stabilisation des revenus agricoles
La recommandation de la commission : transformer le Programme dassurance
stabilisation des revenus agricoles en un vritable programme dassurance
La commission recommande la transformation du Programme dassurance stabilisation des
revenus agricoles en un vritable programme dassurance.

La commission recommande de revoir compltement le programme et de le refonder sur les


bases dun vritable systme dassurance, dans lequel les assurs assument la totalit de la
prime de risque.

En corollaire, la commission recommande au gouvernement de mettre fin au financement du


Programme dassurance stabilisation des revenus agricoles et de rduire ainsi son
financement annuel La Financire agricole du Qubec dun montant annuel de lordre de
300 millions de dollars.
Lexamen de lensemble des programmes daide au secteur agricole
La commission examinera lensemble des programmes daide au secteur agricole.
Un tel examen simpose, en raison :

de la situation conomique relativement avantageuse des entreprises agricoles;


de lcart apprciable entre laide accorde au secteur agricole au Qubec et celle accorde
dans les autres provinces canadiennes et ailleurs.
Le crdit de taxes foncires agricoles

La commission a dj procd une analyse du Programme de crdit de taxes foncires agricoles,


administr par le ministre de lAgriculture, des Pcheries et de lAlimentation.
Ce programme vise rembourser aux agriculteurs une partie des taxes municipales et scolaires
applicables leurs terres et btiments. En 2012-2013, ce remboursement a reprsent une dpense
de 122,9 millions de dollars.
Plusieurs problmes relatifs la gestion de ce programme ont pu tre constats, dont :

une gestion lourde et complexe, avec de nombreuses modalits de remboursement;


un remboursement aux agriculteurs locataires ou non producteurs difficilement justifiable;
lobligation pour les agriculteurs de cotiser lUnion des producteurs agricoles afin de pouvoir
bnficier du programme.
Lallgement de la fiscalit foncire agricole existe dans nombre de pays et juridictions. La
commission sinterroge sur la pertinence dun tel programme et, si ce programme est conserv, sur
le niveau daide devant tre accord aux agriculteurs pour ce qui est des taxes municipales et
scolaires.
Des tudes plus approfondies devront tre effectues afin dvaluer dans quelle mesure les
producteurs agricoles assument des cots de production plus levs que les entreprises dautres
secteurs conomiques, lesquelles paient des taxes de mme nature pour leurs terrains et leurs
btiments.

Annexe 2 :
La liste des propositions

145

Le Programme de places contribution rduite dans les services de garde


ducatifs
Les recommandations de la commission : amliorer la gestion des services de
garde et en rviser le mode de financement
Le programme de places contribution rduite dans les services de garde ducatifs a permis
datteindre un certain nombre dobjectifs.

Lapproche privilgie a tabli une offre structure, faisant bnficier les parents de services
de qualit au bnfice des enfants de moins de 5 ans, et contribuant ainsi leur dveloppement
et lgalit des chances.

Le programme a galement eu un impact direct et positif sur la participation des femmes au


march du travail.
Le programme doit cependant tre transform, afin de rpondre aux difficults prcdemment
identifies.
Dfinir le financement des services de garde en fonction de la prsence relle des
enfants
En premier lieu, la commission recommande damliorer la gestion des services de garde, en
modifiant les paramtres de dfinition des subventions.
Afin doptimiser lutilisation des places subventionnes, la commission recommande de dfinir le
financement des services de garde en fonction de la prsence relle des enfants, en tenant
compte des congs obligatoires, des jours de vacances et des maladies des enfants. Cette
nouvelle modalit pourrait tre mise en uvre en intgrant, dans les rgles budgtaires des
services de garde, une mesure doptimisation fonde sur la prsence relle.
Cette mesure sappliquerait aux CPE, aux garderies subventionnes et au rseau des services de
garde en milieu familial.
Daprs le ministre de la Famille, cette modalit permettrait de dgager des conomies annuelles
allant jusqu 50 millions de dollars.
Appliquer le ratio dune ducatrice pour dix enfants
En deuxime lieu, la commission recommande dappliquer la rglementation en vigueur
concernant les enfants de 4 ans, en appliquant un ratio dune ducatrice pour dix enfants.
Selon le ministre de la Famille, labolition du barme 4 ans permettrait des conomies pouvant aller
jusqu 65 millions de dollars par anne.
Lier la subvention au cot de revient rel
En troisime lieu, la commission recommande de mettre en place une mthode liant le montant
de la subvention accorde au cot de revient rel, et non un cot dtermin sur des bases
historiques.
Ltude de cot de revient devrait tre ralise par une instance indpendante.

146

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Une profonde rvision du mode de financement des garderies subventionnes


En quatrime lieu, la commission recommande une profonde rvision du mode de financement
des garderies subventionnes, en procdant une augmentation des tarifs jumele une pleine
utilisation de la fiscalit.
Selon la commission, il faut mettre en place une nouvelle faon de financer les garderies
subventionnes, dans le double but :

de diminuer le cot du programme pour les finances publiques;


de mettre en concurrence le rseau subventionn avec le rseau priv non subventionn, ce
qui offrirait un plus grand choix aux parents.
La commission a rflchi un nouveau mode de financement rpondant cinq critres, soit :

rduire limpact pour les revenus les plus faibles;


maximiser la contribution du gouvernement fdral;
viter des impacts budgtaires importants pour la majorit des familles;
limiter les problmes de liquidits pour les parents;
assurer une meilleure utilisation des places disponibles.
La recommandation de la commission

La commission recommande au gouvernement daugmenter les tarifs et de bonifier le crdit


dimpt pour frais de garde du Qubec.
Le tarif serait fix un niveau considr comme optimal pour bnficier de la contribution du
gouvernement fdral et pour mettre en concurrence le rseau subventionn et le rseau priv
non subventionn, soit 35 $ par jour. Ce montant serait index annuellement au cot du
programme.
Le tarif pay pour le service de garde serait admissible au crdit dimpt pour frais de garde du
Qubec, bonifi de 75 % 80 % pour les familles faibles revenus, et ce taux serait maintenu
jusqu un revenu familial de prs de 55 000 $.
Le programme serait tabli selon un tarif quotidien uniforme, mais la contribution nette serait ajuste
selon la capacit de payer des familles, par le biais du crdit dimpt pour frais de garde du Qubec
et de la dduction pour frais de garde du gouvernement fdral.
Lallocation pour exemption de la contribution parentale

La Commission de rvision permanente des programmes veut sassurer que cette nouvelle
tarification ne compromette pas laccessibilit des services de garde pour les familles les plus
dmunies.
Pour cette raison,
la commission recommande le maintien de lallocation pour exemption de la contribution
parentale, ainsi que sa mise niveau selon les paramtres de la nouvelle tarification.

Annexe 2 :
La liste des propositions

147

Les simulations du ministre des Finances

Le ministre des Finances a procd des simulations de la recommandation de la commission.


Ces simulations tiennent compte des modifications annonces le 30 octobre dernier la dduction
fiscale pour enfants du gouvernement fdral.
Selon ces simulations, laugmentation des tarifs un taux de 35 $ par jour accompagne dune
bonification du crdit dimpt pour frais de garde du Qubec aurait pour effet de dgager une
conomie annuelle de 263 millions de dollars pour le gouvernement du Qubec par :

une hausse du cot net des services de garde pour les familles de 114 millions de dollars, cette
augmentation sappliquant aux familles ayant les revenus les plus levs;

une augmentation de 149 millions de dollars des contributions verses par le gouvernement
fdral aux familles qubcoises.
La contribution des parents passerait ainsi de 14,1 %, selon la politique de tarification actuelle,
moins de 20 % selon la formule de financement recommande par la commission.
De lavis de la commission, il sagit de la seule formule de financement permettant la fois de
maintenir le service de garde dans son intgralit et den rduire le cot pour le gouvernement.
La ncessit de rpondre aux problmes de liquidit pour les parents

La mise en place de ce scnario soulve des dfis administratifs ainsi que la ncessit de rpondre
au problme de liquidit auquel seraient confrontes les familles.
Le Qubec a dj mis en place un systme de remboursement anticip sur une base mensuelle du
crdit dimpt pour frais de garde, afin de rpondre aux besoins des familles dont les enfants
frquentent les garderies non subventionnes. Cette mcanique devrait tre adapte et largie afin
de profiter lensemble des familles utilisant des services de garde.
Par ailleurs, il est possible de demander son employeur de rduire ses retenues la source en
prvision des remboursements du gouvernement fdral en fin danne financire pour la dduction
pour frais de garde.
La rduction de lcart de tarif avec le rseau non subventionn

Avec la hausse du tarif quotidien brut dans le rseau subventionn, lcart avec le tarif quotidien
dans le rseau non subventionn serait rduit.
Cette situation stimulerait la concurrence entre le rseau subventionn et le rseau non
subventionn, ce qui inciterait les gestionnaires du rseau subventionn et les familles utilisatrices
en examiner plus attentivement les cots.
La rduction de lcart de tarif entre le rseau subventionn et le rseau non subventionn
diminuerait aussi la pression sur le rseau subventionn et inciterait les familles se prvaloir des
places disponibles dans le rseau non subventionn. Selon les donnes disponibles du ministre
de la Famille, le tarif quotidien moyen pondr dans le rseau non subventionn serait de 37,12 $
en 2013-2014.

148

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Une contribution progressive comportant plusieurs avantages

La recommandation formule par la commission consiste proposer une contribution progressive,


rsultant la fois dun tarif unique proche du cot rel et dune prise en compte de la capacit de
payer des familles bnficiaires par le biais de la fiscalit.
Cette formule aurait plusieurs avantages.

Elle dgagerait des conomies importantes pour le gouvernement, tout en permettant de


bnficier plus largement des mesures fiscales du gouvernement fdral.

Elle rejoint les objectifs de base du programme.


Les augmentations de tarifs sappliquant principalement aux familles haut revenu, elles ne
devraient pas avoir dimpact sur la prsence des femmes sur le march du travail.
Surseoir au dveloppement de nouvelles places
En cinquime lieu, la commission recommande au gouvernement de surseoir au dveloppement
de nouvelles places.
La mise en uvre des recommandations prcdentes de la commission modifierait profondment
le contexte de cration de nouvelles places.
Le nouveau mode de financement rendrait plus attractives les places disponibles dans le rseau
non subventionn. Environ 20 000 places sont actuellement disponibles dans le rseau non
subventionn. Ces places seraient concurrentielles avec les places subventionnes, et elles
pourraient rpondre la nouvelle demande.
Les amliorations apportes la gestion du rseau accrotraient galement la prsence relle en
garderie subventionne.
La commission recommande donc au gouvernement de rvaluer lengagement pris dans le
budget 2014-2015 de crer 30 000 nouvelles places, le temps dvaluer leffet de la nouvelle
tarification sur loccupation.
La tarification des services de garde en milieu scolaire
En sixime lieu enfin, la commission recommande au gouvernement dexaminer la tarification des
services de garde en milieu scolaire, en fonction du suivi apport aux recommandations
prcdentes et de lapplication qui peut en tre faite.
La commission na queffleur cette question. Elle constate seulement que, jusqu maintenant, la
tarification des services de garde ducatifs lenfance a aussi t celle applique dans les services
de garde en milieu scolaire.

Annexe 2 :
La liste des propositions

149

Le financement des tudiants universitaires internationaux


Les recommandations de la commission : drglementer le programme et
appliquer des quotas pour tous les tudiants bnficiant dexemptions
Drglementer le financement des tudiants internationaux
La commission recommande que le gouvernement drglemente le financement des tudiants
internationaux, lexception de lappui aux tudiants exempts.
La drglementation complte de toutes les disciplines permettrait de moduler les frais de scolarit
en fonction des programmes. Les universits pourraient dterminer elles-mmes les droits de
scolarit et orienter le financement selon leurs priorits de dveloppement. Ces dernires seraient
responsables de leur politique dattraction des tudiants internationaux, ce qui permettrait de
diversifier les stratgies et de prciser les crneaux.
Les universits connaissent leur march. Elles sont bien places pour optimiser les droits de
scolarits exigs des tudiants internationaux sur la base de leur positionnement comptitif dans le
rseau universitaire mondial.
On sassurerait ainsi, comme socit, de ne pas se priver de sources de financement. Tant le
gouvernement que les universits en profiteraient.

Selon une valuation du ministre de lEnseignement suprieur, de la Recherche et de la


Science, le gouvernement raliserait des conomies estimes 51,3 millions de dollars.

Les universits pourraient ajuster les droits de scolarit des tudiants internationaux.
La subvention lenseignement serait donc abolie pour les tudiants non exempts. Comme pour
les six disciplines dj drglementes, ltat continuerait de subventionner le soutien
lenseignement et lentretien des terrains et des btiments.
Appliquer des quotas pour tous les tudiants bnficiant dexemptions
La commission recommande dappliquer des quotas pour tous les tudiants bnficiant
dexemptions y compris donc les tudiants franais.
Dans le cas de la France, par exemple, la dfinition de ces quotas ferait partie de la rengociation
de lentente avec la France.
Lapplication dun quota rendrait prvisible pour le gouvernement le financement universitaire
associ ces tudiants. Le quota devrait prendre en compte la capacit de payer de ltat
qubcois.

150

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Les services ambulanciers


Les recommandations de la commission : rviser terme tous les contrats
liant le gouvernement aux entreprises ambulancires du secteur priv,
rpondre aux autres problmes souligns de gouvernance et de gestion, et
modifier les rgles de tarification actuelles
La commission ne remet pas en cause la pertinence des services ambulanciers et leur rle dans la
chane dintervention hospitalire.
Toutefois, les constats formuls permettent de croire que lefficacit et lefficience dans la
dispensation des services pourraient tre amliores et engendrer une rduction des cots.
Rviser terme tous les contrats avec les entreprises ambulancires du secteur priv
La commission recommande une rvision terme de tous les contrats liant le gouvernement aux
entreprises ambulancires du secteur priv.
Les contrats de service en vigueur ont pris effet le 1er avril 2012 et prendront fin le 31 mars 2015.
Ces contrats se renouvellent automatiquement lchance, et ce, pour une dure de trois ans sauf
si lune des parties dsire le modifier, auquel cas elle doit aviser lautre partie au plus tard 90 jours
avant la date dchance en lui soumettant une proposition de modifications.
Dans cette perspective, il importe que le ministre de la Sant et des Services sociaux signifie
dici le 31 dcembre 2014 son intention de revoir le contrat type.
Dans les meilleurs dlais, le gouvernement devrait dfinir un modle rvis dorganisation des
services et de partenariat avec les entreprises ambulancires permettant damliorer lefficience et
lefficacit des pratiques.
Dans sa conception, le systme en vigueur accorde les bnfices au secteur priv, alors que les
risques et les cots sont imputs au gouvernement du Qubec. Le renouvellement des contrats offre
la possibilit au gouvernement dapporter des changements profonds au systme.
Une rserve concernant llargissement du mode de fonctionnement de Montral et de
Laval

La commission met une rserve quant la solution mise de lavant par le chantier consistant
appliquer le mode de fonctionnement en vigueur dans les rgions de Montral et de Laval dans le
reste du Qubec en crant une organisation semblable Urgences-Sant pour desservir ces
rgions.
Il apparat prmatur de favoriser un scnario particulier avant un examen dtaill des diffrents
modes dorganisation possibles.

Annexe 2 :
La liste des propositions

151

Un impact sur les transferts de permis

Cette modification du systme se rpercuterait sur les transferts de permis et sur le march que leur
valeur a cr.
La valeur actuelle des permis reflte en ralit la rente dcoulant des modalits des contrats
existants. Cette rente devrait disparatre avec la mise en place dun nouveau modle dorganisation,
sappuyant sur un contrat type rvis.
Le gouvernement devrait par ailleurs suivre de faon beaucoup plus rigoureuse les transferts de
permis entre entreprises ambulancires et les conditionner des rgles de gestion et de
performance.
Rpondre aux autres questionnements concernant la gestion
Pour rpondre aux questionnements concernant la gestion du secteur public comme du secteur
priv, la commission recommande :

dappliquer larticle de la Loi sur les services prhospitaliers durgence habilitant le


gouvernement prciser, par rglement, les cas, conditions et circonstances dans lesquels
un transport mdical alternatif peut tre utilis;

doptimiser les pratiques, notamment en ce qui concerne le temps pass en tablissement


par les techniciens ambulanciers paramdicaux.
Des modifications aux rgles de tarification actuelles
En matire de tarification des services de transport ambulanciers, la commission recommande au
gouvernement :

dactualiser la tarification du transport ambulancier sur la base de lIPC, en effectuant cette


actualisation depuis 1997 pour le tarif de base et depuis 1989 pour le tarif par kilomtre
parcouru, et ce compter du 1er avril 2015 ce qui porterait le tarif de base de 125 $ 174 $
et le tarif par kilomtre parcouru de 1,75 $ 2,95 $;

de maintenir, par la suite, un taux daugmentation annuel des tarifs qui reflte laugmentation
des cots des services;

dassujettir les personnes ges de 65 ans et plus qui ne sont pas admissibles au supplment
de revenu garanti au mme tarif que les personnes de moins de 65 ans, les modalits de
cette mesure tant tablir.

152

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Le budget discrtionnaire des ministres


La recommandation de la commission : abolir le budget discrtionnaire des
ministres et rorienter les bnficiaires vers les programmes norms
La commission recommande :

dabolir les budgets discrtionnaires allous aux ministres;


dorienter, le cas chant, les demandeurs vers les programmes officiels et norms qui
pourraient tre applicables leur situation.

Annexe 2 :
La liste des propositions

153

Le Programme de soutien laction bnvole


La recommandation de la commission : abolir le programme et rorienter les
bnficiaires vers des programmes norms
La commission recommande :

dabolir le programme Soutien laction bnvole;


dorienter, le cas chant, les demandeurs vers dautres programmes qui pourraient tre
applicables leur projet.

154

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Le financement public des coles prives : une mise en garde


Compte tenu de ce qui prcde, la commission met en garde le gouvernement contre une prise
de dcisions prcipite concernant une rduction significative des subventions verses au rseau
des coles prives.
Selon la commission, des tudes plus approfondies devront tre effectues, notamment pour mieux
estimer les effets prvisibles dune diminution des subventions aux coles prives sur les transferts
de clientles.

Annexe 2 :
La liste des propositions

155

ANNEXE 3 :

LA DMARCHE DE LA COMMISSION

Le calendrier des rencontres de la commission avec les ministres


La commission a entam en aot 2014 ses rencontres de travail avec les quipes sousministrielles.
La commission rend compte dans le prsent rapport des rencontres dj effectues.

TABLEAU 21

Calendrier des rencontres de la commission avec les ministres


Ministre des Affaires municipales et de lOccupation du territoire

19 aot 2014

Ministre de lEnseignement suprieur, de la Recherche et de la Science

26 aot 2014

Ministre de lAgriculture, des Pcheries et de lAlimentation

27 aot 2014

Ministre de lducation, du Loisir et du Sport

27 aot 2014

Ministre de la Famille

4 septembre 2014

Ministre de la Sant et des Services sociaux

11 septembre 2014

Ministre des Affaires municipales et de lOccupation du territoire

18 septembre 2014

Ministre de lconomie, de lInnovation et des Exportations

9 octobre 2014

Ministre de lconomie, de lInnovation et des Exportations

23 octobre 2014

Annexe 3 :
La dmarche de la commission

157

Llargissement du mandat de la commission aux socits dtat


Lettre du ministre responsable de lAdministration gouvernementale et de la
Rvision permanente des programmes et prsident du Conseil du trsor
adresse la prsidente de la Commission de rvision permanente des
programmes, 4 novembre 2014

158

Rapport de la Commission
de rvision permanente de programmes

Annexe 3 :
La dmarche de la commission

159

Commission
de rvision
permanente
des programmes

H H

Qubec ne