La gestion de la trsorerie : une fonction

vitale pour lEtat

_____________________ PRESENTATION ____________________

Honorer les engagements bonne date constitue lenjeu premier
de la gestion de la trsorerie de tout acteur conomique. Loin de
reprsenter une activit secondaire, la trsorerie est une fonction vitale
pour les entreprises, les institutions financires mais aussi les
administrations publiques. La crise qui a secou les marchs financiers
partir de la mi-septembre 2008 est venue rappeler cette ralit.
La Cour a fait le bilan de la gestion de la trsorerie de lEtat par
lAgence France Trsor (AFT), sept ans aprs la cration de celle-ci. La
stratgie suivie par lAFT depuis 2001 a t constamment axe sur la
scurit de faon assurer en toutes circonstances le dnouement des
oprations financires de lEtat.
Au-del des impratifs de scurit, lAFT a dvelopp une gestion
plus active de la trsorerie dans le but daccrotre les recettes de
placements et, plus rcemment, dabaisser lencours de trsorerie son
minimum afin de rduire, due concurrence, la dette de lEtat, celle-ci
finanant entre autres cet encours. Toutefois, les marges daction du
trsorier sont limites non seulement par les contraintes de march mais
aussi par sa faible visibilit sur lensemble des mouvements de trsorerie.
La cration de lAgence France Trsor sest accompagne dune
professionnalisation accrue de la gestion de la trsorerie de lEtat et a,
en mme temps, permis une meilleure identification de ses enjeux.
Cependant la qualit des prvisions ne s'est que faiblement amliore au
cours des dernires annes, tmoignant de la prise en compte encore
insuffisante des impratifs de trsorerie au sein de l'Etat.
Optimiser la gestion de la trsorerie appelle dsormais la
poursuite de lamlioration des prvisions et, au-del, ltablissement
dune fonction de pilotage.
56 COUR DES COMPTES

I - Assurer la continuit financire de lEtat

A - Des enjeux financiers considrables

La gestion de la trsorerie de lEtat recouvre des enjeux cruciaux
pour lEtat lui-mme car les flux financiers excuts quotidiennement
sont trs levs et aussi pour le march montaire car lEtat y est un
acteur de premier plan travers ses oprations de financement et de
placement.

1 - Un objectif simple assign une fonction complexe

La gestion de la trsorerie vise garantir la continuit financire de

lEtat, c'est--dire assurer chaque jour lexcution des dpenses et des
recettes, dans des conditions de scurit maximales et au meilleur cot
pour le contribuable.
Cet objectif saccompagne de lexigence absolue que recouvre
linterdiction faite lEtat de recourir aux avances de la Banque de
France, conformment aux dispositions introduites en 1992 larticle 101
du Trait instituant la Communaut europenne, au motif quelles
constitueraient un financement du dficit public par mission montaire.
Il en rsulte que lensemble des flux quotidiens doit prsenter, chaque
soir, un solde positif la clture des oprations. Par sa dcision du 29
dcembre 2003, le Conseil constitutionnel a fait de cette obligation une
exigence de valeur constitutionnelle.
La trsorerie est constitue par lensemble des mouvements
financiers excuts par les comptables publics. Ces mouvements
concernent tout dabord les oprations de lEtat au titre des recettes
fiscales et non fiscales, des dpenses de fonctionnement et
dinvestissement ainsi que les oprations lies la gestion de la dette ou
de la trsorerie (mission ou remboursement de titres, paiement dintrts,
souscription demprunts et placement des disponibilits etc.). Mais la
trsorerie de lEtat a la particularit denglober galement lactivit des
correspondants , cest--dire des organismes tenus de dposer leurs
fonds auprs de lEtat. Il sagit principalement des collectivits locales
(rgions, dpartements, communes ainsi que leurs groupements) et des
tablissements publics locaux ou nationaux. La Caisse des dpts et
consignations qui utilise le rseau du Trsor public ainsi que dautres
organismes comme lInstitut dmission doutre-mer et les banques
centrales africaines figurent galement parmi les correspondants.
LA GESTION DE LA TRSORERIE 57

Lensemble de ces oprations est centralis en temps rel par la

Banque de France sur un seul compte appel compte unique du
Trsor .
Le profil de la trsorerie de lEtat, c'est--dire le niveau de
lensemble des disponibilits, prsente damples variations tout au long
de lanne. Ces variations rsultent, dune part, du dphasage entre les
calendriers de recouvrement des recettes et dexcution des dpenses et,
dautre part, du calendrier damortissement de la dette moyenne et long
terme.
Si les dpenses prsentent une certaine rgularit au cours de
lanne, lencaissement des recettes fiscales reste assez concentr autour
de quelques chances malgr leffet de la mensualisation de limpt sur
le revenu et, dans une moindre mesure, de la taxe dhabitation et de la
taxe foncire.
Le calendrier des amortissements demprunts dfini au milieu des
annes quatre-vingt tait ds lorigine concentr sur un petit nombre
dchances. Cette concentration est renforce par la technique de
lassimilation des titres de dette ngociable qui consiste rattacher les
nouvelles missions des emprunts dj existants de faon rduire le
nombre de lignes demprunts et den accrotre la liquidit. Compte tenu
de laugmentation des volumes de dette mis, le poids de chacune de ces
chances va croissant. Ainsi, les quatre principales chances de
remboursement demprunt en 2008 ont gnr, chacune en moyenne, un
dcaissement de prs de 20 Md, cest dire 3 Md de plus quen 2005.
Au total, le caractre traditionnellement heurt du profil de la
trsorerie de lEtat saccentue sous leffet de laugmentation des
chances damortissement et du produit nominal des recettes. En 2007,
le montant des disponibilits sur le compte du Trsor sest tabli en
moyenne 16,6 Md avec des points hauts pouvant atteindre prs de 50
Md et des points bas pouvant descendre en de de 1 Md.
Le volume des lignes demprunts tant aujourdhui, du fait mme
de lampleur de la dette, suffisant pour assurer le niveau de liquidit
requis sur chacun de ces emprunts, un plus grand talement du calendrier
damortissement pourrait tre obtenu par lintroduction dchances
supplmentaires loccasion de la cration de nouveaux emprunts.

2 - Un volume doprations considrable

Le vaste ensemble dont le compte unique du Trsor ralise la

synthse comprend plus de 7 000 comptes doprations sur lesquels
oprent environ 5 500 comptables publics.
58 COUR DES COMPTES

Prs de 100 000 oprations sont excutes chaque jour, pour un

montant total quotidien de 23 Md en 2007. Sur un an, les mouvements
slvent prs de 6 000 Md, soit vingt-deux fois le budget gnral de
lEtat. Le solde du compte du Trsor en fin de journe, ncessairement
positif, stablit en moyenne moins de 100 M, ce qui, compte tenu du
volume quotidien doprations, tmoigne du rglage fin de la gestion de
trsorerie ralis par lAgence France Trsor.
Bien quapparemment de moindre importance, les correspondants
du Trsor sont lorigine de plus de la moiti (54,5%) des flux quotidiens
hors oprations de dette et de trsorerie.
Rpartition des flux quotidiens sur le compte du Trsor en 2007, hors
oprations de dette et de trsorerie
Origine du flux Part
Etat 45,5 %
Correspondants 54,5 %
Collectivits locales et tablissements publics locaux 30,3 %
Caisse des dpts et consignations 4,9 %
Autres correspondants 19,3 %
Source : Agence France Trsor

3 - LEtat, acteur de premier plan du march montaire

Sur le march montaire, se nouent les oprations de prts et

demprunts moins dun an. LEtat y est la fois le premier emprunteur
et un prteur rgulier.
Lorsque les prvisions font apparatre que les disponibilits du
compte du Trsor ne couvriront pas le montant des dpenses excuter
une date ultrieure, lAgence France Trsor met des emprunts court
terme (moins dun an) afin que lEtat dispose des ressources ncessaires
cette chance.
En fin danne 2007, lencours des emprunts dEtat mis sur le
march montaire slevait 78,5 Md, plaant lEtat au premier rang des
emprunteurs du march montaire en France, loin devant le premier
metteur bancaire.
Par ailleurs, ces emprunts ainsi que les dpts des correspondants
permettent lEtat davoir toujours une position prteuse sur le march
interbancaire, compartiment du march montaire sur lequel les banques
se prtent et empruntent entre elles trs court terme. LEtat place ses
excdents de trsorerie sous la forme de prts aux banques trs court
terme. Ces placements reprsentent environ 5% du montant quotidien des
placements interbancaires de la zone euro.
LA GESTION DE LA TRSORERIE 59

La politique dmission et de placement de lEtat a, par

consquent, un impact fort sur le fonctionnement du march montaire.

B - LAgence France Trsor, un trsorier prudent

1 - LAgence France Trsor

LAgence France Trsor (AFT), service comptence nationale, a

t cre pour grer la dette et la trsorerie de lEtat, mission auparavant
confie un bureau de la direction gnrale du Trsor et de la politique
conomique (DGTPE), au sein du ministre de lconomie, de lindustrie
et de lemploi.
LAFT est prside par le directeur gnral du Trsor et de la
politique conomique et reste ainsi place sous son autorit 29. Elle est
dirige par un directeur gnral qui a rang de chef de service la DGTPE.
La gouvernance de lagence bnficie galement de la fonction de conseil
exerce par un comit stratgique, instance compose de dix
personnalits qualifies, franaises et trangres, qui se runit au moins
deux fois par an.
Lagence est organise en sept cellules et comprend un effectif de
35 personnes ; les cellules oprations de march et trsorerie
comptent chacune quatre personnes.
Dans la gestion de la trsorerie de lEtat, lAgence France Trsor
exerce les trois missions habituelles incombant au trsorier :
- tablir la prvision quotidienne la plus prcise possible des flux
dentre et de sortie de la trsorerie ;
- placer les ventuels excdents aux meilleures conditions ;
- emprunter les ressources ncessaires au meilleur cot.

2 - Les bons du Trsor et les pensions livres, outils privilgis du

trsorier

Les BTF, bons du Trsor taux fixe et intrts prcompts,

constituent loutil courant demprunt de trsorerie ; ce sont des titres de
dette ngociable, mis sur le march montaire pour une dure de 1 mois,
3 mois, 6 mois ou 1 an. Les missions de BTF sont ralises par voie

29) Le statut de service comptence nationale permet avant tout lidentification

claire de lentit responsable de gestion de la dette et de la trsorerie de lEtat par les
acteurs de march et nemporte peu de consquences dans la gestion quotidienne.
60 COUR DES COMPTES

dadjudication linstar des autres catgories de dette ngociable 30 ;

lAFT met en concurrence les banques spcialistes en valeurs du Trsor
(SVT), afin dobtenir le prix le plus favorable.
Lagence ralise entre 3 et 6 Md dmissions de BTF chaque
semaine. Les BTF constituent la rfrence du march montaire car ce
sont les emprunts les plus volumineux et les moins chers. France Trsor
peut avoir recours dautres formes demprunt - les emprunts auprs des
spcialistes en valeurs du Trsor et dautres Etats de la zone euro et les
missions de BTF de court terme (de 1 jour 6 semaines) qui sont
utiliss en fonction de lchance du besoin de trsorerie et de son
caractre phmre ou durable.
La trsorerie de lEtat est excdentaire. LAFT place ces liquidits
sur le march interbancaire de la zone euro. Les oprations prennent le
plus souvent la forme de prts court terme de lEtat aux banques, avec
constitution de dpts de garantie par les emprunteurs au profit du prteur
Etat afin de se prmunir contre le risque de contrepartie 31. Dans ces
oprations, appeles pensions livres , les banques livrent des titres
lEtat pour garantir le remboursement de leur emprunt. LAFT naccepte
en garantie que des titres de lEtat franais, ce qui assure une scurit
maximale ces oprations. En cas de dfaillance dune contrepartie, les
titres en question seraient annuls, rduisant dautant la dette ngociable
de lEtat.
En 2007, lAFT a ralis 6 408 oprations de placement qui ont
rapport 659 M de recettes : les pensions livres ont reprsent 78% des
oprations et 69% des recettes. Les autres placements ont t raliss sous
forme de prts de trs court terme sans garantie, appels dpts en
blanc , auprs des SVT et de Trsors de la zone euro.

3 - Un cadre prudentiel inspir de la rglementation bancaire

Bien que ntant pas un tablissement financier, lAFT a dcid de

se soumettre pour ses activits aux normes prudentielles bancaires.
Le dispositif de contrle interne de lAFT repose sur un cahier de
procdures dfinissant notamment lorganisation, les procdures et les
limites appliques par lAgence en matire de gestion des risques. Ce
cadre prudentiel a pour rfrence les recommandations du Comit de
rglementation bancaire et financire (CRBF 97-02). La conformit du

30) Il existe deux autres catgories de dette ngociable : les obligations assimilables
du Trsor (OAT) et les bons du Trsor taux fixe et intrts annuels (BTAN).
31) Le risque de contrepartie correspond au risque de dfaillance dune contrepartie
qui ne serait pas en mesure dhonorer ses engagements financiers vis--vis de lEtat.
LA GESTION DE LA TRSORERIE 61

dispositif de contrle interne et de surveillance des risques de lAFT est

audite chaque anne par un cabinet externe et la Cour sassure de
leffectivit de ce dispositif dans sa mission de certification des comptes
de lEtat.
Comme la rappel la Cour plusieurs reprises, notamment dans le
cadre de ses travaux de certification des comptes de lEtat, lorganisation
retenue par lAFT ne satisfait pas pleinement aux dispositions du
rglement CRBF 97-02. Elle ne permet pas une stricte sparation entre
contrle interne et fonction oprationnelle de back office et de suivi
des risques 32.
La Cour a nanmoins observ ladquation des limites de risques et
de leur systme de mesure au cadre de rfrence. Elle a galement vrifi
le respect de ces limites ainsi que des procdures de dpassement autoris
dans des circonstances exceptionnelles.

4 - Des marges de manuvre limites par des contraintes de

march

LEtat comme acteur du march montaire doit supporter les

contraintes de march tant pour les emprunts que pour les placements de
trsorerie.
En ce qui concerne les emprunts, lAFT adapte son calendrier
dmission la demande de titres des banques et des investisseurs : la
toute fin danne est peu propice aux missions. Par ailleurs, la politique
dmission des BTF doit viser assurer une parfaite liquidit 33 des titres.
En effet, une insuffisance de liquidit risquerait de provoquer une
dsaffection des investisseurs et, par suite, une dgradation des conditions
sur les missions ultrieures. La recherche de liquidit impose de rendre
la politique dmission de lEtat trs prvisible ; cest pourquoi, lAFT
met en uvre des principes de rgularit et de transparence des
missions.
En ce qui concerne les placements, lAFT doit veiller ce que
loffre de prts de lEtat ne soit pas trop volumineuse par rapport la
demande du march interbancaire, ce qui dgraderait les conditions de
rmunration. Pour ce faire, lagence tage son offre de prts sur des
chances varies et respecte le plafond indicatif dencours de placement
fix annuellement par le directeur gnral du Trsor.

32) La personne qui est seule charge du contrle interne assure par ailleurs la
responsabilit du back office .
33) La liquidit reflte la facult de trouver des contreparties sur le march, soit pour
acheter, soit pour vendre des titres.
62 COUR DES COMPTES

La gestion de la trsorerie de lEtat a travers des circonstances

exceptionnelles depuis le dbut de la crise du march interbancaire fin
septembre 2008. Pour amliorer la qualit densemble des actifs figurant
dans leur bilan, les banques se sont efforces de conserver les titres
demprunt dEtat qui offrent la meilleure protection contre le risque de
crdit. Elles ne les ont plus apports en garantie des prts que lEtat leur
accorde habituellement sous la forme de pensions livres. Cette
indisponibilit des titres a contraint lEtat raliser ses oprations de
placement sous la forme de dpts en blanc, lexposant ainsi au risque de
contrepartie 34. Cest en acceptant de sexposer davantage que lEtat a
continu alimenter la trsorerie des banques en liquidit, contribuant
ainsi les aider faire face lasschement du march interbancaire.

5 - Une gestion axe sur la scurit

Limpratif de scurit qui gouverne les oprations de trsorerie

pratiques par lAgence France Trsor est trs fort car lEtat est la seule
catgorie de personne morale en France qui la loi interdit de bnficier
dun dcouvert de trsorerie 35.
LAgence France Trsor sinterdit de surcrot de prendre toute
position spculative sur le march montaire. Pour les missions de BTF,
cela signifie que la rgularit et la transparence du programme priment
sur les considrations de prix, et peuvent mme gnrer un relatif
surfinancement de lEtat certaines priodes. France Trsor sinterdit
galement de raliser des oprations qui viseraient uniquement profiter
de lcart entre le cot de financement de lEtat (infrieur EONIA 36) et
la rmunration de ses placements (gnralement suprieure EONIA).
Grce cette stratgie consistant renoncer des oprations
opportunistes et visant entretenir la confiance des investisseurs, lEtat a
bnfici pleinement de la fuite vers la qualit lors de la crise
financire de lautomne 2008, ce qui lui a permis de mener ses oprations
de financement dans des conditions trs satisfaisantes.

34) Le risque de contrepartie correspond au risque de dfaillance dune contrepartie

qui ne serait pas en mesure dhonorer ses engagements financiers vis--vis de lEtat.
35) Les entreprises bnficient des facilits de trsorerie accordes par leurs banques
et les banques peuvent trouver des sources de refinancement court terme auprs de
la banque centrale.
36) EONIA (Euro overnight index average) : taux moyen calcul sur toutes les
transactions au jour le jour de prts non garantis ralises par les 57 tablissements
bancaires les plus actifs de la zone euro.
LA GESTION DE LA TRSORERIE 63

II - La politique de gestion active : une

rationalisation inacheve

A - Un objectif nouveau : contribuer limiter

lendettement
1 - La gestion de la trsorerie indissociable de la dette

La gestion de la trsorerie et celle de la dette sont naturellement

lies car dune part, des instruments de dette, les BTF, financent la
majeure partie des besoins de trsorerie, dautre part lencours de la
trsorerie finance le remboursement dchances de plus en plus leves
de dette de moyen et long terme.
La cration de lindicateur de la dette au sens de Maastricht a
suscit de nouvelles relations entre dette et trsorerie.
La dette financire brute consolide des administrations
publiques ou dette de Maastricht
1. La dette des administrations publiques
Quatre catgories dadministrations publiques : lEtat, les
organismes divers dadministration centrale (ODAC), dsignant
principalement les tablissements publics nationaux, les administrations
publiques locales (APUL) comprenant les collectivits territoriales et les
tablissements publics locaux, les administrations de scurit sociale
(ASSO).
2. Une dette financire brute
La dette au sens de Maastricht est la somme des passifs financiers
des administrations ( quelques exceptions prs) : pour lEtat, lencours
de la dette financire (OAT, bons du Trsor, dpts des correspondants,
emprunts bancaires), pour les ODAC et les APUL, des emprunts
bancaires et obligataires, pour les ASSO, des emprunts et des billets de
trsorerie.
Cest une dette brute au sens o lon ne dduit pas de ces passifs
financiers les lments dactifs financiers dtenus par les administrations.
3. Une dette consolide
Les lments de dette dune administration publique dtenus par
une autre administration publique ne sont pas pris en compte.
64 COUR DES COMPTES

Compte tenu de cette dfinition, le placement de la trsorerie

excdentaire dune administration auprs dune autre administration (cas
des dpts des correspondants sur le compte du Trsor) ou sa
mobilisation pour souscrire un emprunt dune autre administration (cas de
la souscription par lEtat de billets de trsorerie de lAgence centrale des
organismes de scurit sociale, lACOSS) permettent de limiter les
emprunts de la sphre publique des entits non publiques et donc le
montant de la dette au sens de Maastricht.
La construction de cet indicateur implique que tout excdent
trsorerie financ par des BTF qui ne serait pas plac auprs dautres
administrations publiques pse sur la dette au sens de Maastricht. Pour
minimiser celle-ci, lEtat a ainsi intrt financer sa trsorerie par
laccroissement des dpts des correspondants plutt que par lmission
de BTF.

2 - Les effets de rationalisation produits par la gestion active

La gestion de la trsorerie de lEtat sest vue de ce fait assigner un

nouvel objectif partir de 2006 : faire de la gestion de trsorerie un
moyen de limiter lendettement de lEtat et, en particulier, viter tout
excdent de trsorerie libre de lEtat que la scurit de la gestion de la
dette nexigerait pas .
Cet objectif sappuyait lorigine sur trois volets dactions :
rduire les alas de trsorerie en amliorant la qualit des informations
transmises lAFT ; crer des instruments nouveaux disposition de
lAFT pour faire face des besoins ponctuels de trsorerie et renforcer la
coordination de la gestion de trsorerie des administrations publiques.
La politique de gestion active de la trsorerie visait dabord
rduire le niveau de lencaisse de prcaution sur le compte unique du
Trsor. Elle a t mise en uvre en 2006 et 2007 au moyen de la cration
des BTF court terme et grce des amliorations obtenues sur la
prvision des flux de fin danne. LAgence France Trsor a renonc
lencours de prcaution de 10 Md qui correspondait lincertitude
maximale constate entre les prvisions trois semaines et le ralis. Elle
a effectivement rduit le solde du compte au 31 dcembre, de 39,8 Md
en 2005 13,8 Md en 2006, puis 21,9 Md en 2007. Envisager de
nouvelles rductions dencaisse supposerait dsormais damliorer
substantiellement la qualit de la prvision, et cela tout au long de
lanne, pour viter un cumul dalas sur la gestion en fin dexercice.
LA GESTION DE LA TRSORERIE 65

Le troisime volet de la gestion active est galement mis en uvre

depuis 2006. Chaque anne, lEtat souscrit dsormais lmission de
billets de trsorerie par lACOSS en fin danne. Celui-ci a port fin 2006
sur 5 Md, fin 2007 sur 8 Md et il passerait 10 Md fin 2008, allgeant
dautant le montant annonc de la dette des administrations publiques,
mme niveau de trsorerie de lEtat.

B - Un dploiement conditionn par lamlioration de la

qualit de la prvision
1 - Une politique conduire avec prudence

La diminution de lencaisse de prcaution en fin danne est

obtenue par une diminution tendancielle du solde moyen du compte du
Trsor. Elle accrot la volatilit du solde du compte et saccompagne du
creusement des points bas de trsorerie : le niveau moyen des points bas
qui stablissait aux alentours de 5 Md avant la mise en uvre de la
gestion active est tomb environ 700 M ds la fin 2006.
Or la rduction de lencaisse, lorsquelle ne saccompagne que de
progrs limits en matire de prvision et de matrise des alas de
trsorerie, peut entrer en contradiction avec la scurit des engagements
financiers de lEtat, notamment en fin danne o les alas sont les plus
forts et o la capacit de France Trsor lever des ressources dans un
temps trs court et des conditions avantageuses est rduite.
En outre, la diminution de lencaisse de prcaution ne correspond
pas ncessairement lintrt financier de lEtat, le taux des emprunts
tant souvent infrieur au taux des placements. De mme, le pilotage du
solde du compte au 31 dcembre introduit une modification du
programme dmission des BTF, rebours des principes de rgularit et
de transparence. Cette pratique est susceptible davoir une incidence
financire dans la mesure o les variations de volume demprunts peuvent
avoir un impact sur le taux dmission.
Enfin, les oprations de mutualisation de trsorerie entre
administrations publiques, si elles peuvent permettre dobtenir des
conditions financires plus favorables que celles offertes par le secteur
bancaire, affectent la lecture de lvolution de la dette publique.
66 COUR DES COMPTES

Le pilotage de la trsorerie dans les derniers jours de lanne

1. Des contraintes trs fortes lies la gestion de la dette
En dcembre, lEtat nmet pas de dette moyen et long terme car la
demande de titres est trop faible. Lquilibre financier de lEtat repose sur
deux ou trois missions de BTF en dcembre.
Tout excdent de trsorerie libre non justifi par la scurit des
engagements accrot inutilement lencours de la dette de Maastricht.
LAgence France Trsor prpare le refinancement de lchance de
BTAN du 12 janvier qui slve 20 Md ces dernires annes.
2. Des prvisions particulirement incertaines
Les mouvements de trsorerie de fin danne sont affects de fortes
incertitudes portant notamment sur :
- le montant et le calendrier de recouvrement des quatrime et
cinquime acomptes dIS ;
- le pic de dpts des collectivits locales : un ala de 5 Md qui
persiste pendant une dizaine de jours avant et aprs le 31 dcembre ;
- leffet du raccourcissement de la priode complmentaire sur les
dpenses des administrations.

2 - Une faible amlioration de la qualit de la prvision

Lun des volets dactions identifi en 2006 pour favoriser le

dploiement de la politique de gestion active consistait rduire les alas
subis par la trsorerie en amliorant la qualit des prvisions transmises
lAgence France Trsor.
En moyenne, lcart entre la prvision J-1 et la ralisation est
stable depuis 2005 autour de +500 M. Ce chiffre moyen masque des
mouvements extrmes non anticips survenant pour la plupart dentre eux
au cours de la seconde quinzaine de dcembre. Entre le 1er janvier 2005 et
le 31 dcembre 2007, les carts de prvision un jour ont vari entre -1,5
Md et +5 Md.
Ces carts refltent le caractre encore trs lacunaire du dispositif de
prvision en dpit de lamlioration apporte par lextension aux
tablissements publics nationaux du dispositif dannonce des dpenses
suprieures 1 M et de la mise en place dannonces des recettes
exceptionnelles enregistres par la DGTPE. Une grande incertitude
subsiste notamment sur les recettes fiscales, le calendrier des dpenses des
ministres et les mouvements de trsorerie des collectivits locales en fin
danne.
LA GESTION DE LA TRSORERIE 67

III - La ncessit dengager des rformes

structurantes

La faiblesse de la fonction financire de lEtat et son insuffisante

articulation avec les enjeux de trsorerie dcrits plus haut sont rels. Un tel
contexte, sil devait ne pas voluer, limiterait singulirement les
perspectives damlioration de la gestion de la trsorerie.

A - Renforcer la fonction de pilotage de la trsorerie au

sein de lEtat
1 - Une culture de trsorerie insuffisamment diffuse

La gestion de la trsorerie ne procde pas dun vritable pilotage et

ses enjeux ne sont que trop rarement intgrs par les diffrents acteurs de
la chane de la dpense et de la recette de lEtat ainsi que par les
correspondants du Trsor, principalement les tablissements publics
nationaux et les collectivits locales.
Les mouvements de trsorerie sont largement subis par le
gestionnaire. Ils rsultent au sein de lEtat de dcisions multiples et, pour
lessentiel, non coordonnes. Dun ct, les dpenses sont dabord
organises sur une logique budgtaire et comptable ; de lautre, le
calendrier des recettes fiscales, fruit dun lointain hritage, prsente peu de
liens avec les besoins de trsorerie. Ainsi, le faible adossement des recettes
et des dpenses savre non optimal pour la gestion de la trsorerie.
Une meilleure prise en compte en amont des objectifs de trsorerie
serait susceptible de rduire les cots induits par ces dcalages et la
survenance de mouvements plus ou moins anticips. Elle aurait sans doute
galement permis dviter les tensions sur la situation de trsorerie lies
un dfaut dannonce ou au non respect par les comptables de linterdiction
de mouvementer le compte du Trsor un jour de fermeture des systmes
dchanges interbancaires.
Le suivi et le pilotage de la trsorerie des tablissements publics
nationaux sont lacunaires et mal coordonns. France Trsor dispose dune
visibilit trs limite au-del des annonces un jour doprations
suprieures 1 M.
Lanticipation par lAFT des oprations en provenance des
collectivits locales sur le compte du Trsor demeure trs faible,
notamment en toute fin danne, priode sensible pour la gestion de la
trsorerie.
68 COUR DES COMPTES

2 - La mise en uvre inacheve de la feuille de route

a) Un ensemble de mesures dingale porte

Afin de consolider les acquis en matire denrichissement des

prvisions de trsorerie et de renforcer la contribution de la gestion de
trsorerie au dsendettement public, le ministre de lconomie, des
finances et de lindustrie a adress, le 3 mai 2007, une feuille de route
aux directeurs du ministre.
Ce vaste ensemble de mesures organisationnelles, techniques et
stratgiques sorganise autour de quatre axes :
- assurer un pilotage de la fonction de trsorerie ;
- refondre les placements, en particulier des collectivits locales ;
- adapter les systmes dinformation ;
- restructurer lexcution de la dpense.
Sa mise en uvre a t confie lAFT et fait lobjet dun
indicateur de performance depuis la loi de finances pour 2008.
Linscription dun indicateur de performance dans les projets
annuels de performance du programme charge de la dette et gestion de
la trsorerie gr par lAFT marque une volont relle davancer de la
part de lEtat. Toutefois cet indicateur se limite valuer ltat
davancement des mesures inscrites dans la feuille de route . Une
mesure directe de la performance de la gestion active de la trsorerie
serait prfrable.

b) Des rsultats limits par un manque de coopration et la faible

capacit dinfluence de lAFT

Cette mise en uvre est encore partielle et les rsultats sont pour
linstant limits. Ce bilan mitig rsulte la fois du caractre ambitieux
de certaines mesures et de la difficult de lAgence France Trsor faire
prvaloir ses proccupations au sein du ministre comme au niveau
interministriel et rsoudre les conflits dintrt pouvant natre entre les
directions concernes. Cette seconde difficult est renforce par
lclatement des missions financires entre plusieurs directions qui
relvent actuellement de deux ministres avec des objectifs pouvant
entrer en concurrence (ministre charg du budget et ministre charg de
lconomie).
LA GESTION DE LA TRSORERIE 69

Des progrs sensibles ont nanmoins t enregistrs en matire de

coordination et denrichissement des prvisions travers notamment
lamlioration, proche de son point dachvement, des systmes
dinformation et lextension en cours des systmes dannonces. Cest
incontestablement une retombe positive des nouvelles orientations
introduites en 2006 pour la gestion de trsorerie. Toutefois, le protocole
daccord envisag entre lAFT et la direction du budget pour les annonces
de recettes exceptionnelles na pas t conclu et la formalisation complte
des mcanismes de responsabilisation, au travers dindicateurs
dintressement lis la qualit des annonces, na pas t entirement
mene bien. Ces retards illustrent le dfaut de coopration au sein du
ministre combin linfluence limite de lAgence au-del de la gestion
oprationnelle de la trsorerie.
LAFT a, par son action, contribu sensibiliser aux impratifs de
la gestion de trsorerie tant les directions des ministres chargs de
lconomie et du budget, travers linstauration des comits de trsorerie,
que les contrleurs budgtaires et comptables ministriels (CBCM).
Cette politique, qui doit tre conduite dans la dure, sest traduite
par plusieurs retombes concrtes. Deux oprations de dcaissement, de
niveau certes modeste, ont pu tre dcales afin de ne pas concider avec
une chance importante damortissement demprunt en septembre 2008 ;
deux oprations de recette ont t avances et ont contribu amortir
significativement un creux de trsorerie hauteur de 600 M.
Ltablissement de plans de trsorerie pour vingt-six tablissements
publics nationaux a permis, compter du dbut de 2008, le versement de
leur dotation en fonction de leur besoin de trsorerie, gnrant ainsi un
gain de trsorerie pour lEtat.

c) Une absence de progrs structurant

Cependant la plupart des mesures structurantes au regard de

llaboration dune fonction de trsorerie nont toujours pas t menes
leur terme, certaines ayant t reportes sine die.
La rflexion sur lorganisation de la fonction financire et de la
tutelle financire des administrations publiques devant nourrir le premier
axe de la feuille de route ministrielle na pas t engage. Bien
quenvisag de longue date, laudit ministriel visant amliorer la
connaissance et le pilotage de la trsorerie et les placements des
tablissements publics na toujours pas t lanc.
Ensuite, les mesures visant laborer des plans de trsorerie
fiables pour lensemble des administrations publiques et offrir ainsi une
visibilit accrue lAgence ont t ingalement mis en uvre.
70 COUR DES COMPTES

Si un dispositif de suivi et de prvision de la trsorerie des

collectivits locales en fin danne a vu le jour, les rsultats sont trs
dcevants et nont pas permis damliorer la gestion de la trsorerie de
lEtat ce moment crucial de lanne. Le taux de rponse lenqute
lance auprs des collectivits locales est faible et la prcision des
rponses insuffisante pour amliorer significativement la prvision.
La mise en place du paiement date par la direction gnrale des
finances publiques afin de donner toute la visibilit ncessaire au
gestionnaire parat bloque. Elle se heurte la fois des problmes de
faisabilit technique au regard de ladaptation des applications financires
et des divergences entre lAgence France Trsor et la direction gnrale
des finances publiques (DGFiP) sagissant des remboursements fiscaux
et, plus particulirement, ceux de TVA et dimpt sur les socits.
Enfin, des plans de trsorerie ministriels auraient d tre labors
pour amliorer la connaissance des profils pour la dpense centrale de
quelques ministres.
Les ralisations ne sont pour linstant pas la hauteur des enjeux.

3 - La ncessit dacclrer la mise en uvre

La mise en uvre intgrale de la feuille de route constitue une

tape indispensable pour assurer la prennit dune vritable fonction de
trsorerie et renforcer le pilotage de la trsorerie par lEtat.
Lamlioration seulement progressive de la rduction des alas de
trsorerie et le dveloppement de nouvelles applications informatiques
constituent une relle avance. Mais une fonction de trsorerie ne saurait
se limiter des ralisations daussi faible porte que lorganisation
rgulire de comits de trsorerie, la simple sensibilisation aux
impratifs de gestion de la trsorerie des acteurs de la dpenses et des
recettes ou la rdaction dun rapport annuel de trsorerie ladresse du
ministre et des commissions des finances des Assembles parlementaires.
Une fonction de trsorerie doit normalement permettre dacqurir
une visibilit satisfaisante sur lensemble des mouvements, de rationaliser
lexcution des dpenses et l'optimiser lutilisation des ressources
potentielles. Pour ce faire, elle devrait sappuyer sur trois piliers : un
systme dinformation adapt et performant ; des prvisions fiables de
multiples horizons ; et une stratgie dfinissant la priorit accorde la
fonction de trsorerie au regard des objectifs budgtaires, comptables et
organisationnels.
LA GESTION DE LA TRSORERIE 71

B - Repenser les fondements du systme de

centralisation des dpts
1 - Un systme ancien qui se dlite progressivement

La centralisation des dpts sur le compte du Trsor, en gnral

non rmunrs, concerne titre principal les collectivits locales et leurs
tablissements ainsi que les tablissements publics nationaux.
LEtat tire pleinement profit de cet encours qui a vari ces
dernires annes dans une fourchette de 50 70 Md. Dune part, il lui
est loisible de placer contre rmunration cette trsorerie et den retirer un
produit financier pour son propre compte. Dautre part, ces dpts
compensent la situation structurellement dbitrice de la trsorerie de
lEtat et laident maintenir un solde positif sans avoir recours
lendettement. En labsence dun tel systme, lAFT aurait t oblige
dmettre, fin 2007, 68 Md de dette supplmentaire qui aurait accru le
ratio de la dette au sens de Maastricht par rapport au PIB denviron quatre
points de PIB.
Lampleur de la centralisation na pas dquivalent en Europe.
Dans les autres pays, il nexiste en gnral pas dobligation de dpt des
administrations publiques auprs du gestionnaire de la trsorerie. Seuls
les Pays-Bas imposent certains de leurs tablissements publics de
dposer leur trsorerie sur le compte de lEtat. Au Royaume-Uni, la
possibilit dun dpt rmunr est offerte aux collectivits locales.

a) Les tablissements publics nationaux

La situation des tablissements publics nationaux au regard de

lobligation de dpt sur le compte du Trsor est trs diverse. Les
tablissements relevant du rglement gnral de la comptabilit publique
(RGCP) sont soumis une obligation de dpt sauf drogation ad hoc
accorde par le ministre des finances. Les autres institutions ne sont pas
expressment tenues de dposer leur fonds sur le compte du Trsor
lexception de quelques tablissements publics industriels et
commerciaux, comme La Monnaie de Paris.
La situation des tablissements au regard de lobligation de dpts
est en ralit trs mal connue. Si les drogations accordes aux
tablissements soumis au RGCP a fait rcemment lobjet dun inventaire,
celui-ci na permis ni den apprcier la justification ni den quantifier
lenjeu financier. Il est regrettable que laudit ministriel prvu pour
pallier cette mconnaissance nait toujours pas t engag.
72 COUR DES COMPTES

b) Les collectivits locales et leur tablissements publics

La loi organique sur les lois de finances (LOLF) a raffirm

lobligation de dpt des disponibilits des collectivits locales et de leurs
tablissements publics. Cette obligation de dpts, non rmunrs,
constitue un des lments du systme de relations de trsorerie entre
lEtat et les collectivits territoriales dont les contreparties pour ces
dernires sont la gestion et le recouvrement des impts locaux, la garantie
du montant mis au rle indpendamment du recouvrement effectif et le
versement lavance du produit de ces impts. Les possibilits de
placement sont par ailleurs limites et encadres par rapport lorigine
des fonds et aux modalits de placement. Il peut sagir de comptes
terme rmunrs ouverts auprs de lEtat, de titres mis ou garantis par
les Etats membres de la Communaut europenne, ou de parts dOPCVM
grant ces mmes titres. Les drogations ces principes sont
extrmement limites.
Depuis plusieurs annes, nombre de collectivits locales suivent
une stratgie de trsorerie zro qui consiste limiter au minimum leur
encours sur le compte du Trsor afin de rduire leurs frais financiers
globaux. Cette stratgie affaiblit la logique mme de centralisation des
dpts et gnre, du point de vue de lEtat, un phnomne de fuite qui
le prive de ressources et affecte ngativement le montant de la dette
publique.

2 - Une cause dalas importants et non matriss pour la

trsorerie de lEtat

En dpit de lenjeu considrable quil reprsente pour la gestion de

la trsorerie de lEtat, le comportement des correspondants est encore mal
apprhend.
Les tablissements publics nationaux sont lorigine de prs dun
tiers des dpts des correspondants du Trsor. Malgr limportance de
lenjeu, le suivi de leur trsorerie est encore trs imprcis.
Lobligation pour les tablissements publics nationaux soumis au
RGCP dannoncer au pralable toutes les oprations financires
suprieures 1 M a certes contribu fiabiliser les prvisions de
trsorerie un jour. Mais la visibilit sur un horizon plus lointain reste
trs faible compte tenu de la grande volatilit de leurs oprations. Aprs
une croissance rgulire ces dernires annes, lencours des
tablissements publics nationaux a brusquement recul, diminuant
denviron 13 Md entre septembre 2007 et septembre 2008. Les raisons
de cette baisse sont mal connues. Cette mconnaissance ne fait
LA GESTION DE LA TRSORERIE 73

quaccrotre lincertitude sur lvolution moyen terme de lencours des

correspondants, et par suite de la trsorerie de lEtat.
Lencours des collectivits locales sur le compte du Trsor
prsente une saisonnalit trs marque en fin danne. LAFT enregistre
un afflux massif de liquidits dans les derniers jours de lanne suivi dun
retrait de niveau comparable dans les premiers jours de lanne suivante.
Ce phnomne sest accentu ces dernires annes avec une hausse des
dpts pouvant atteindre entre 6 et 8 Md.
Ce sursaut massif et temporaire sexplique par plusieurs facteurs
dont ladministration nest pas en mesure aujourdhui destimer les parts
respectives : souscription demprunts dits de clture de fin danne
lis lobligation dquilibre rel du budget des collectivits locales ;
solde des lignes de trsorerie mises en place dans le cadre dune stratgie
de trsorerie zro ; oprations exceptionnelles se concentrant sur les
derniers jours de lanne.
Ce phnomne, qui concerne la plupart des rgions et des
dpartements ainsi que certaines grandes communes et communauts
(urbaines, dagglomration ou de communes) est particulirement
difficile prvoir. Lenqute mene auprs de certaines collectivits na
pour linstant pas permis daccrotre la visibilit sur ce pic de dpts pour
lequel demeure une incertitude dpassant le milliard deuros.

3 - La ncessit dune rforme du systme

Afin de limiter la forte incertitude dans la gestion de la trsorerie

de lEtat et daccrotre lencours des dpts mobilisables par lAgence, le
systme de centralisation des dpts doit voluer.
Une premire tape consisterait tablir de faon quantifie les
enjeux relatifs la trsorerie des diffrentes catgories de correspondants
du Trsor ainsi que des organismes qui bnficient aujourdhui dune
drogation.
Il sagirait terme de dfinir une nouvelle doctrine et de
dterminer les principes et les conditions dobligation de dpt qui
doivent peser sur lensemble des administrations publiques dans le
respect de leur intrt financier. En particulier, la justification des
drogations devrait tre examine au cas par cas en fonction du statut, des
caractristiques du budget (montant, mode de financement) et de lobjet
patrimonial des tablissements publics concerns.
Au-del des principes, la faisabilit et lacceptabilit dune plus
grande centralisation des dpts doivent tre assures. Elles supposent
llargissement et lamlioration des services bancaires de la DGFiP en
74 COUR DES COMPTES

matire de tenue de compte notamment ainsi que la redfinition de la

nature des placements offerts. Une adaptation des systmes dinformation
devrait accompagner lvolution des services bancaires : lapplication de
la DGFiP assurant la gestion des comptes client est ancienne et limite les
possibilits dextension des services bancaires proposs.
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________
La crise de liquidit et la volatilit inhabituelle sur les marchs
financiers lautomne 2008 ont soulign limportance de la confiance
des investisseurs en la qualit de signature de lEtat pour garantir la
bonne fin des oprations sur le march montaire. Elles ont ainsi
confort la stratgie de lAFT axe sur la prudence, la transparence et la
rgularit. De son ct, lEtat a contribu attnuer le manque de
liquidit dont souffraient les banques en continuant de leur prter
massivement ses excdents de trsorerie, au jour le jour, nonobstant
lindisponibilit dinstruments de garantie.
La qualit des informations transmises lAFT en matire de
prvision et dannonces doit tre sensiblement amliore. Elle ne pourra
toutefois suffire elle seule assurer loptimisation de la gestion de la
trsorerie, dans le double objectif dune minimisation du cot et dune
limitation de lendettement public. Une structuration plus formalise de
la fonction de trsorerie au sein de lEtat savre cet gard
indispensable.
Les mesures proposes dans les dveloppements qui prcdent
peuvent tre rsumes de la faon suivante :
1. ne plus donner une importance aussi centrale lobjectif de
minimisation de la trsorerie en fin danne.
2. amliorer significativement la prvision des flux de trsorerie,
en recettes comme en dpenses, en responsabilisant les
services de lEtat et en impliquant lensemble des
correspondants ; en particulier, des progrs doivent tre
rapidement raliss sur lanticipation des mouvements en
provenance des correspondants dont lencours de trsorerie a
subi, courant 2008, une baisse inattendue de 13 Md.
3. acclrer la mise en uvre des mesures inscrites la feuille
de route 2007 et concourant ltablissement dune fonction
de pilotage de la trsorerie.
4. repenser le systme de centralisation des dpts afin
dintensifier la mobilisation des ressources de trsorerie des
administrations publiques.
Dsormais plus professionnalise, la gestion de la trsorerie de
lEtat doit aujourdhui changer de dimension.
LA GESTION DE LA TRSORERIE 75

RPONSE DE LA MINISTRE DE LECONOMIE, DE LINDUSTRIE

ET DE LEMPLOI
Je partage le constat de la Cour des comptes relatif au caractre
essentiel de la gestion de la trsorerie pour lEtat.
Comme le souligne la Cour, la gestion de trsorerie vise assurer la
continuit financire de lEtat : il sagit de veiller ce que la trsorerie de
lEtat permette tout moment le dnouement des oprations qui viennent
simputer sur son compte unique tenu la Banque de France.
En plus du respect sans faille de cette contrainte absolue, la gestion
de trsorerie de lEtat permet, dune part, de placer chaque jour les
liquidits disponibles aux meilleures conditions financires, (les produits de
placement ont ainsi reprsent 666M en 2007 et 697M en 2006, en
attnuation de la charge de la dette) et, dautre part, de rduire autant que
possible les missions de dette.
Lune des spcificits de la gestion de trsorerie de lEtat tient ce
quelle englobe non seulement lactivit de lEtat mais galement lensemble
des flux financiers des correspondants du Trsor , au premier rang
desquels les collectivits territoriales et les tablissements publics locaux et
nationaux, ainsi que certains organismes financiers internationaux. Les flux
des correspondants du Trsor reprsentent ainsi plus de la moiti des flux
quotidiens enregistrs sur le compte unique du Trsor la Banque de
France. Au total, 23Md de flux quotidiens transitent en moyenne sur le
compte unique du Trsor et cest bien au regard de ce volume doprations
que doit tre apprci le niveau dencaisse de prcaution laisse chaque soir
sur le compte.
Comme le note la Cour, le compte de lEtat la Banque de France
na jamais t dcouvert, respectant ainsi un engagement communautaire
et une exigence constitutionnelle 37. Le respect de cette exigence est assur
dans le cadre dune optimisation croissante de la gestion de trsorerie.
La qualit de la prvision de trsorerie permet aujourdhui de
diminuer lencaisse de prcaution rsiduelle prs de 100M, soit moins de
0,5% du montant des flux quotidiens, contre 500M en 2001. Ce chiffre est
comparer aux 28 oprations demprunt en blanc opres en 2007 pour un
montant moyen de 159M. La performance de gestion de la trsorerie de
lEtat est galement apprcie par les objectifs de performance retracs dans
le PAP du programme 117. Ainsi que le Parlement le souligne chaque anne,
ces objectifs sont respects.

37) Rappele par le Conseil constitutionnel dans sa dcision du 29 dcembre 2003.

76 COUR DES COMPTES

Plus fondamentalement, il nest pas de prvision en matire de

trsorerie de lEtat qui puisse demeurer fige. On ne peut en effet valuer la
qualit dune prvision de trsorerie en fonction de sa stabilit dans le temps
: tout trsorier fait voluer sa prvision en continu, en fonction des diffrents
mouvements affectant son compte en dbit et en crdit. La prvision de
trsorerie doit tre avant tout de nature permettre lexcution des
mouvements la date requise, ce qui est le cas de lEtat.
Dun point de vue structurel, les prvisions des recettes fiscales sont
par nature volatiles, et dpendent dune part de la nature du prlvement
(impt sur rle ou impt dclaratif), mais galement des moyens de paiement
utiliss. A titre dexemple, la TVA est en grande partie paye par virements
spontans, ces crdits chappant ainsi tout dispositif dannonces. Toutefois,
dans ce cas prcis, la DGTPE (AFT) et la DGFIP ont dvelopp un outil
ddi (SAT fiscal) permettant dexploiter en trsorerie les annonces
court terme des recouvrements des recettes fiscales ou les restitutions
via un dispositif dannonce des mouvements par nature dimpt et par
moyen de paiement. Ce dispositif s'inscrit dans un nouveau contexte de
pilotage de la trsorerie de lEtat et permet lAgence France Trsor
davoir un suivi en temps rel du recouvrement des recettes fiscales et des
dpenses fiscales et d'exploiter les donnes 2008 en comparaison avec les
donnes depuis juillet 2007. Ce dispositif permet daccrotre
considrablement court terme la prvisibilit des flux de recettes.
Je partage lanalyse de la Cour sur la ncessaire poursuite des
rformes entreprises mais souhaite rappeler que de nombreux chantiers ont
dores et dj t engags :
- la convocation rgulire des comits de trsorerie par lAFT a
permis de sensibiliser les diffrents acteurs et dinstaurer des changes au
del des ces sances ;
- le versement des dotations en fonction des besoins de trsorerie pour
27 tablissements publics nationaux a t organis avec la direction du
Budget. Un bilan de la mis en uvre de cette mesure pourra tre tir courant
2009 ;
- la diffusion dune culture de trsorerie passe enfin par une meilleure
information sur les enjeux lis la trsorerie. Ainsi, pour la premire fois en
2008 a t adress aux commissions des finances de lAssemble nationale et
du Snat un rapport annuel sur la gestion de trsorerie qui dtaille les effets
dune gestion optimise de la trsorerie depuis mi-2006 ;
- le principe de lannonce des mouvements lAFT, structurant pour
la prvision de trsorerie, fait lobjet dindicateurs de performances au sein
du PAP du programme 117, et est pris en compte pour lintressement global
de la direction gnrale du Trsor et de la politique conomique. Au sein de
la DGTPE, ce principe a t formalis sous forme de protocoles. La mme
LA GESTION DE LA TRSORERIE 77

dmarche est en cours de finalisation avec la direction du Budget. Ces tapes

largissent le champ des annonceurs et scurisent par l-mme lannonce
des mouvements financiers importants dont ces deux directions ont
connatre. En termes doutils, un extranet, outil souple et convivial de
prvision et dannonce, est sur le point dentrer en service. Il permettra de
fluidifier la collecte des annonces et lintgration des donnes transmises
dans le profil de trsorerie.
Il sagit bien sr de poursuivre la dmarche engage. Lintroduction
dun indicateur de performance au sein du programme 117 permet de suivre
lavance de ces rformes, qui sont profondes et structurantes et appellent de
ce fait une dmarche pdagogique de long terme.
Il est vrai que la culture de trsorerie est encore aujourdhui
insuffisamment diffuse. A mes yeux, la mise en uvre pleine et entire des
mesures concourant loptimisation de la gestion de la trsorerie appelle
une appropriation par les directions concernes et par leurs agents des
enjeux lis la trsorerie de lEtat. Cette appropriation demande du temps,
mais elle est le gage de progrs structurels dans les possibilits
doptimisation de la gestion de trsorerie de lEtat.

RPONSE DU MINISTRE DU BUDGET DES COMPTES PUBLICS

ET DE LA FONCTION PUBLIQUE
Vous trouverez ci-aprs les observations que linsertion de la cour des
comptes La gestion de la trsorerie : une fonction vitale pour lEtat
appelle de ma part.
1) Les enjeux de la gestion de la trsorerie de lEtat et la supervision
assume par lAgence France Trsor (AFT)
Je partage tout fait les ambitions de la Cour dune amlioration du
pilotage fin de la trsorerie de ltat, au moyen, notamment, du dispositif
dannonce lAFT des mouvements financiers importants. La direction du
budget (DB) et la direction gnrale des finances publiques (DGFiP)
sattachent ainsi en dcliner le dispositif.
Dans cette perspective, la DB a propos denrichir le flux des
informations transmises lAFT. En effet, alors que le rapport de lIGF ne
visait que lannonce des mouvements exceptionnels de recettes non fiscales,
la DB propose notamment que lchange dinformation porte aussi sur les
oprations de dpenses inities par elle. Le protocole pourrait ainsi
concerner tout la fois les recettes dun montant dtermin et les dpenses
suprieures un certain seuil dont la DB est initiatrice. Le dispositif
prvoirait galement un suivi des diffrents mouvements de trsorerie
suprieurs aux seuils retenus. Ces critres constituent un net progrs dans la
finalisation en cours dun protocole dchange dinformations adapt.
78 COUR DES COMPTES

Par ailleurs, je souligne quen ce qui concerne le volet recettes non

fiscales, un mcanisme informel dannonces existe dores et dj et quil
donne satisfaction lAgence. Lintgration venir par lAFT du systme
dannonces dans un extranet ne fera que renforcer ces changes, en
permettant cet gard de sappuyer sur la structuration formelle
quapportera lutilisation de loutil.. La mise en place de cet extranet, pilote
par lAFT, est imminente.
En ce qui concerne le volet prvisions de dpenses, il est plus difficile
de mettre en place un mcanisme dannonce systmatique des dpenses par
la direction du budget compte tenu de lautonomie que la loi organique
relative aux lois de finances (LOLF) accorde aux gestionnaires. La DB
sattache nanmoins enrichir linformation ncessaire lAgence
notamment pour tablir son profil annuel de trsorerie, en lui communiquant
les calendriers prvisionnels doprations et informations dont elle peut
disposer.
Sagissant de ladoption dun dispositif de mesure de la performance
et dintressement, je remarque que la nature intrinsque des oprations
pilotes par la DB fait trs souvent intervenir de nombreux acteurs externes,
sur lesquels elle na pas autorit. Or, tout mcanisme dintressement doit
reposer sur des leviers daction matrisables qui nexistent pas dans ce cas.
Quant lorganisation des fonctions financires et de trsorerie, des
progrs significatifs sont enregistrs par les directions dans lapplication de
la feuille de route.
Le dispositif visant rformer le versement des dotations aux 27
tablissements publics a t mis en place en troite coopration avec lAFT.
Des plans de trsorerie ont t adopts par les oprateurs et le versement des
dotations en fonction des besoins rels de trsorerie des tablissements
nationaux concerns a ainsi eu son plein effet oprationnel en 2008, ces
tablissements faisant par ailleurs lobjet dun suivi renforc de leur
situation de trsorerie. Un bilan pourra utilement en tre tir courant 2009.
Dans le cadre de lorganisation de la fonction de trsorerie
ministrielle et interministrielle, linstitution dun comit de trsorerie a t
ralise par lAgence. La convocation rgulire des comits de trsorerie par
lAFT permet dune part de sensibiliser les diffrents acteurs sur les enjeux
de trsorerie de ltat, dautre part dinstaurer et dentretenir le dialogue et
les changes au del de ces sances. La DB, la DGFiP, la DGDDI
notamment sont systmatiquement reprsentes ces comits et y contribuent
activement.
Les exigences de trsorerie ont t intgres dans la feuille de route
des contrleurs budgtaires et comptables ministriels (CBCM) et la
participation aux runions de trsorerie relatives la mise en uvre des
propositions en permet le suivi. De la mme faon, la DB, en lien avec lAFT,
LA GESTION DE LA TRSORERIE 79

sensibilise ces enjeux les directeurs des affaires financires des ministres,
avec lesquels elle est en contact troit.
En ce qui concerne le paiement date, le projet dinsertion (page 16)
indique galement que la mise en place du paiement date par la DGFiP
parat bloque . Cette affirmation mrite dtre corrige. La direction
gnrale des finances publiques a, en effet, port dans le cadre de la
conception du progiciel CHORUS, les besoins correspondant au paiement
des dpenses de lEtat date, conformment la lettre de mission qui lui a
t adresse.
Un plan daction ddi vise, par ailleurs, prendre en compte les
observations du certificateur des comptes de lEtat dans le domaine de la
trsorerie.
2) La rorientation engage des placements des correspondants du
Trsor
Au regard du paragraphe III-B du projet dinsertion
( Repenser les fondements du systme de centralisation des
dpts ), je souhaite, en particulier, rappeler les actions entreprises par
la direction gnrale des finances publiques, dans le cadre de la
rorientation des placements des correspondants du Trsor (tablissements
publics nationaux et collectivits locales).
2.1) Rappel des actions dj menes par mes services
Par circulaire du 7 avril 2006 relative loptimisation de la gestion
de la trsorerie, il a t demand mes services, ainsi qu ceux du ministre
de lconomie, de lindustrie et de lemploi de veiller conforter le circuit
Trsor, en particulier lors de la cration dun tablissement public ou lors de
loctroi de drogations lobligation de dpts des fonds auprs de lEtat.
Les correspondants du Trsor jouent, en effet, un rle dcisif pour la
gestion de la trsorerie et la rduction de la dette de lEtat, comme la Cour
lanalyse fort justement dans son rapport :
- dune part, parce que la mobilisation de leurs encours financiers
permet de rduire dautant les missions de dette pour lEtat ;
- dautre part, lorsque ces correspondants sont des administrations
publiques (APU) au sens maastrichtien, parce que leurs placements investis
en titres dEtat comme les bons du Trsor (BTAN et BTF) ou sur des comptes
terme (CAT) auprs de lEtat, sont neutraliss dans le calcul de la dette
publique consolide.
Dans cette perspective, il apparat souhaitable dorienter les
correspondants vers des placements consolidants rnovs (CAT, comptes
de placement rmunrs ouverts auprs de lEtat ou dtention directe de
titres dEtat) et dexclure terme la dtention dOPCVM.
80 COUR DES COMPTES

Ces orientations ont t reprises dans la feuille de route ministrielle

signe, le 3 mai 2007, qui demandait larrt de la distribution des OPCVM
pour les correspondants du Trsor (tablissements publics et collectivits
locales).
Pour des raisons tenant la fois au respect de lautonomie des
collectivits locales (larticle 116 de la loi de finances pour 2004 les autorise
explicitement placer leurs fonds en OPCVM) et des enjeux en ralit
limits, il na pas sembl opportun de toucher aux OPCVM dtenus par les
collectivits territoriales.
2.2) Les nouveaux produits bnficiant de cette rorientation
Jusquen janvier 2008, les CAT taient rservs aux collectivits
territoriales et leurs tablissements. Conformment aux recommandations
formules par lInspection gnrale des finances, ils sont dsormais
galement proposs aux tablissements publics nationaux (EPN). Pour que
ces comptes soient plus attractifs, leur priodicit est devenue mensuelle.
Lapplication CATLOC a notamment t adapte en ce sens.
De surcrot, pour rpondre aux besoins de gestion de trsorerie de
court terme de certains correspondants, des travaux ont t engags pour
crer un compte de placement rmunr (CPR). Conformment aux
prescriptions de lInspection gnrale des finances, le CPR ne sera propos
qu' quelques EPN et ne comportera pas de dure minimum de placement. Il
apportera une rmunration calcule quotidiennement et verse chaque fin
de mois. La rmunration sera indexe sur lEONIA afin que sa performance
soit facilement comparable celle offerte par les OPCVM et au cot de
refinancement de lEtat. Une application de tenue de comptes des CPR est en
cours de dveloppement.
La mise en place de ces produits implique :
- la modification de dispositions du rglement gnral sur la
comptabilit publique (RGCP) et des instructions affrentes (une proposition
de texte est en cours de rdaction) ;
- l'adaptation ou la cration d'applications informatiques permettant
de grer ces produits (ralis pour le CAT ; en cours pour le CPR);
- une communication vis--vis des dposants (effectue auprs des
trsoriers-payeurs gnraux et des chefs des services Dpts et services
financiers, ainsi qu'auprs des agents comptables des EPN).
3) La cration de la DGFiP conforte la centralisation de la
trsorerie au profit de lEtat
Le projet dinsertion souligne, juste titre, les avantages financiers
que lEtat retire de cette centralisation de la trsorerie (1, page 17). Il
convient galement de garder lesprit que ce dispositif offre des avantages
certains aux correspondants du Trsor. La crise financire et bancaire de
lautomne 2008 illustre la scurit financire dont ils bnficient ce titre.
LA GESTION DE LA TRSORERIE 81

La centralisation de la trsorerie est troitement lie au principe

dunit de caisse fix par le 3 de larticle 26 de la LOLF. Cette unit de
caisse est elle-mme troitement lie aux rgles de la comptabilit publique
(articles 11 et 40 44 du dcret n62-1587 du 29 dcembre 1962).
Cette organisation est une garantie de scurit de la manipulation des
deniers publics en termes de contrle interne. Dailleurs, la
recommandation, faite par le projet dinsertion (cf. 3), de rexaminer les
actuelles drogations lobligation de dpt de fonds au Trsor tend plutt
dmontrer la pertinence de cette rgle.
De ce point de vue, lapprciation selon laquelle le systme de
centralisation des dpts serait un systme ancien qui se dlite
progressivement (titre du 1 du III-B) mriterait dtre revue ou, tout le
moins, nuance.
Lexemple de la diffusion de la montique au sein du secteur public
local tend plutt dmontrer que lintervention de lEtat permet de
bnficier dconomies dchelle (centres dencaissement des chques et titres
interbancaires de paiement par exemple) et de mutualiser les meilleures
pratiques (plateformes lectroniques).
Linsertion indique que pour faire accepter une plus grande
centralisation des dpts, la DGFiP devrait largir et amliorer ses services
bancaires en matire de tenue de compte, la Cour estimant que lanciennet
de sa gestion des comptes client limite les possibilits dextension de ces
mmes services.
Je tiens prciser que la DGFiP propose ses clients une large
gamme de services bancaires parfaitement comparables ceux proposs
dans un tablissement bancaire aux standards de la place. Seuls les
dcouverts, les prts et les cautions bancaires ne peuvent tre offerts
conformment la rglementation en vigueur.
Ainsi, en matire de qualit des prestations offertes, les enqutes
diligentes par un institut indpendant (LH2) auprs dun chantillon
reprsentatif de clients ont montr que, dune manire gnrale et constante,
les dposants obligatoires apprcient les services rendus par le rseau
Trsor public et ne sollicitent pas de prestations complmentaires (enqutes
diligentes en 2005, 2007 et 2008 auprs d'un chantillon reprsentatif de
900 clients pour chacune d'entre elles).
Les efforts de la DGFiP sont constants pour consolider sa gamme de
prestations de haut niveau. En dfinitive, il convient de se garder de
jugements partiels en ce domaine pour ne pas perdre de vue que ce dispositif
sert lintrt gnral, et pas seulement lintrt de lEtat et des
correspondants du Trsor. Comme le constate la Cour, lobligation de dpt
de fonds est compatible avec la libert de gestion de leur trsorerie reconnue
ces derniers.