Chronique Environnement & Technique, octobre 2004 Emmanuel ADLER

Collectivits, comment choisir la filire de gestion des boues ?

Sujet inlassable de ces colonnes, la question de la dmocratie et des services publics
de l'environnement locaux reste d'actualit avec de rcentes dclarations politiques,
Marseille ou Bordeaux, dans le domaine de l'immondice (ordures mnagres et boues
d'puration), positions vivement contestes par divers acteurs (lus et associations).
Cette chronique prsentera ainsi dans un premier temps les lments d'une mthode
pour lgitimer les dcisions en matire de gestion des dchets liquides et solides puis,
en conclusion, reviendra sur les conflits engendrs par les dmarches traditionnelles et
autoritaires, et aujourd'hui voues l'chec.

L'assainissement des communes, un sujet multiforme

Grer l'assainissement des communes est une responsabilit lourde. En effet, elle
implique une connaissance de savoirs techniques, rglementaires et administratifs trs
diverse. Ainsi, quoi de commun l'vacuation des eaux pluviales par rseau sparatif
dans une ZAC en projet, l'pandage agricole des boues ou la gestion du redox dans le
bassin d'aration pour la dnitrification ? En se limitant la question du devenir des
dchets de l'assainissement, une analyse rcente du Club AtoutBoues1 sur les flux et
filires de gestion des boues d'puration domestique en France a estim environ 62
% le taux de valorisation en agriculture (y compris sous forme de compost), notant
galement une progression modre de l'incinration (de 14 16%), solution pratique
de faon majoritaire dans plus de 30 dpartements mtropolitains. Au niveau des
centres dcisionnels des conditions de gestion des boues, le nombre total de stations
dpuration (STEP), proche des 20 000, recouvre des segments de march trs
distincts qui dpendent de gammes de capacit (trs petites STEP>200
Equivalents.Habitants (EH), petites STEP entre 200 et 2000 EH, et au-del). Et parce
que la nature des traitements de boues est fonction de leur qualit au niveau de
lextraction sur la STEP (et de leur devenir au-del bien sr), il importe de considrer
les procds mis en uvre sur les installations comme le montre le schma2 ci-
dessous, les filtres plants de roseaux3 (plus de 400 en 2004) apparaissant
ultrieurement :

Types de procds puratoires mis en uvre

sur les STEP de 100 2000 EH(donnes 1998, Agences de l'Eau)

lagunage
27%
Boues actives
45%

autres lits bactriens

disques
7% 16%
biologiques non rpertoris
2% 3%

1
www.atoutboues.fr.st
2
THIERY C., HEBERT V., LESAVRE J., Guide des procds puratoires intensifs proposs aux petites collectivits, 1998
3
Nous reviendrons sur le congrs international d'Avignon ddi cette technique qui s'est droul du 26.9 au 1.10.04

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Dans la pratique, le march des boues de STEP, classiquement occup par les filiales
des 3 groupes (Saur, Suez et Veolia), alimente plus de 500 entreprises pour un chiffre
daffaires total (construction & exploitation) valu 500 M, en croissance de 4%.
Mais derrire l'apparente clart de ce contexte national, et abandonns sans repres,
les dcideurs locaux sont souvent fort mal prpars pour conduire les changements
ncessaires pour assurer une relative prennit de la filire boues. Si le bon
gestionnaire ne fait en gnral pas de bruit en vertu du vieil adage "vivons bien, vivons
cach", des choix mal valus peuvent srieusement mettre en difficult les lus, divers
diles4 en ayant fait les frais. En effet, le devenir des dchets nausabonds et les
impacts des sites de traitements associs (plateforme de compostage, incinrateur,
dcharge) sont des thmes fortement mdiatiss qui permettent de stimuler le public
au niveau sensible des peurs sanitaires (mtaux lourds, prions) mais galement et de
faon politique, au niveau de la gestion des fonds publics (dbat sur la dlgation de
service). Avec la mont en puissance des associations de riverains, de protection de
lenvironnement ou dducation citoyenne, et associe une forte croissance des
procdures de contestation (blocus, manifestation, rfr au TA5), la gestion de
projets de traitement des dchets (liquides ou solides) ressemble un chemin de croix.
C'est pourquoi, pour prvenir les risques de crises, une phase de rflexion pralable
l'adoption des filires est indispensable, a minima. Et, comme cela sera dtaill plus
loin, une structure de dcisions ddie aux boues est un outil de gestion dun intrt
manifeste. En bref et de faon extrme6, on rsumera brutalement la ralit en
considrant que, peu importe le choix technique pourvu qu'il puisse tre lgitim par les
lus, responsables de la gestion des fonds publics devant la loi. C'est prcisment dans
cette optique de lgitimation des dcisions qu'est propos une mthode d'organisation
dveloppe pour les collectivits locales.

De la difficult d'aborder la question des boues d'puration

De faon relativement paradoxale, l'actualit le rappelant rgulirement, la gestion des
immondices (ordures mnagres, eaux uses, boues de STEP), qui reprsente
certainement une des plus hautes responsabilits de la commune, sopre le plus
souvent dans un contexte obscur o les dcisions sont parfois difficiles justifier. Si les
procdures lgales contribuent sans aucun doute opacifier les marchs en raison de
la confidentialit des dcisions (la commission des marchs na pas rendre de
compte), la technicit du sujet et labsence dducation sont galement un facteur
dterminant dans la mfiance des concitoyens sapproprier le sujet de faon
constructive (plus de la moiti des adultes pense que les eaux dgout sont recycles
en eau potable par la STEP !). Ainsi, cest probablement lensemble des activits
attaches la gestion des dchets qui fait, aujourdhui, lobjet de dgot de la part de la
socit. Dailleurs, comme lillustre la carte postale ci-dessous qui date de la fin du
19ime sicle, la collecte des ordures, de faon analogue celle des vidanges, nest-elle
pas effectue par des ouvriers de lombre, actifs quand la majorit des hommes dort
encore ?

4
Peuvent tre cits, par exemple, Philippe ASSEL (SYMIRIS de Rambouillet), Michel ROCARD (SIAAP Achres).
5
Lanne 2003 a t marque par un accroissement du contentieux devant les tribunaux administratifs (TA), qui ont enregistr,
abstraction faite des sries, 128 422 requtes nouvelles, soit 14% de plus quen 2002, le nombre daffaires juges ayant augment
de 7% en un an, sans pourtant parvenir galer le nombre daffaires nouvelles. Par consquent, le stock saccrot avec un dlai
moyen de jugement de 1 an, 6 mois et 21 jours. Pour les cours administratives dappel, le nombre daffaires juges, de 16 700, a
augment de 16,9% par rapport 2002 et dpasse dsormais le nombre daffaires enregistres, qui slve 15 640, le dlai
moyen de jugement stablissant encore 2 ans 4 mois et 24 jours. Enfin, devant le Conseil dtat, le nombre daffaires juges a
t de 11 071, dpassant le nombre daffaires enregistres de 9 905, le dlai moyen de jugement stablissant 10 mois et 15
jours. (La lettre de la Justice Administrative - n3, Avril 2004 - http://www.conseil-etat.fr/ce/actual/pdf/lettre_ja_n3.pdf)
6
Les lecteurs habituels connaissant le penchant compost de cette chronique

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A propos de la mmoire, il faut insister encore et toujours sur cette effrayante amnsie
qui frappe l'tre humain contemporain qui s'imagine qu'hier tait peupl d'ignorants et
qu'aujourd'hui, grce la science, tout est limpide. Souvenir du pass7, "pour
comprendre ce qutait la boue de Paris, il faut sabstraire de toute reprsentation
contemporaine. Actuellement le public ne connat gure que la collecte, gnralement
quotidienne, des ordures mnagres et les enlvements spars du verre, de ferrailles
et de produits pondreux. Mise part la survivance du balayage devant les portes, les
particuliers nont pas se proccuper du nettoiement de la chausse, puisque les
arroseuses-balayeuses automatiques y pourvoient. La situation tait trs diffrente aux
17me et 18me sicles et les dchets mnagers et professionnels, malgr une tentative
de sgrgation plus ou moins avorte, finissaient presque toujours dans le mme
tombereau que les boues secrtes par la rue."
Dchets et assainissement sont par ailleurs trs souvent des sujets "relgus" avec la
question des gens du voyage, ce qui est rvlateur de la considration de ces enjeux.
Le traitement des rsidus de toutes sortes nest-il pas rserv des zones ddies
(fonds de valle, zone inondable, friches industrielles), le plus souvent de faible
rapport foncier ? Et puis, pour en venir la cible privilgie de cette chronique, le
progrs, synonyme dhygine donc de sanitaires modernes, a fait disparatre les
souillures de nos contemporains dans le mystrieux tout lgout , escamotant ainsi
le dbris humain quotidien autrefois assum localement. Pour toutes ces raisons
facilement vrifiables, dbattre dmocratiquement du devenir de ce dont personne ne
veut parler relve de la gageure. Cest dailleurs pourquoi la plupart des dbats publics
et mme des confrences naborde jamais le cur du problme qui est de savoir
comment dcider collectivement dun systme qui implique chacun dans son intimit ?
Systme dune complexit de plus en plus effrayante, o chaque saison voit mrir de
nouveaux monstres qui menacent la sant humaine et mme celle de la plante (
quand le risque de contamination galactique de lunivers par les djections humaines
rejetes par les aronefs ?). Plus srieusement et bravant ces cueils, comment une
collectivit peut-elle matriser le risque douvrir le dbat sur la gestion des boues ? La
mthode propose ci-aprs consiste dune part sassurer une bonne connaissance du

7
Les boues de Paris sous lancien rgime, contribution lhistoire du nettoiement urbain au 17me et 18me sicles, thse de
doctorat EHESS, novembre 1985 - Jacques Bourgeois-Gavardin 435 pages.

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sujet, et dautre part une adhsion des acteurs concerns pour mettre en place et suivre
un systme appropri mais galement volutif.

Connatre le contexte, un pralable la rflexion

Pour prparer laction, il faut imprativement avoir une ide des contraintes, des
possibles et des moyens, donc du contexte. De faon pratique, par contexte, il est
ncessaire de distinguer au moins 2 niveaux de savoirs. Le premier domaine de
connaissance relve du niveau national sinon communautaire, car cest en particulier
lUnion Europenne qui a tabli en 1986 la premire directive sur la gestion agricole des
boues de STEP, avant mme la directive sur le traitement des eaux uses de 1991. Ce
premier savoir est galement celui de ltat de lart, qui complte la rglementation et
fixe des limites technologiques et financires. Quelles sont les possibilits daccs ces
connaissances, le plus souvent diffuses et difficiles daccs pour le non spcialiste ? Sil
existe quelques associations professionnelles relativement comptentes (Association
des Ingnieurs des Villes de France AIVF, ASTEE/AGHTM, AMORCE, APESA,
AFITE), quelques structures dinformations publiques (Agences de leau, OIEau,
ADEME), de rares oprateurs monopolistiques et plthore de bureaux dtudes privs
ou publics, le nombre dexperts disposant dune vision transversale et prospective (en
terme de capacit de STEP et de filire de gestion) est restreint.
Mais si les sachants qui possdent des comptences techniques, rglementaires et
organisationnelles et qui sont aussi indpendants des prestataires de services et des
vendeurs dquipements sont rares, il est frquent de rencontrer des commerciaux
soucieux de capter les investissements toujours plus consquents des collectivits, et
ainsi de proposer des solutions au moins applicables, sinon efficaces voire
miraculeuses pour certains marchands du temple capables par exemple de vendre des
STEP produisant peu ou prou de boues laide de procds onreux, brevets, et
nergtivores. Cest pourquoi, dfaut de disposer dun spcialiste de la question des
boues, les dcideurs publics peuvent sattacher les services de consultants. Le second
niveau de connaissance est celui du contexte local. En effet, lchelle dun Conseil
gnral par exemple, il importe de disposer dune vision a minima dpartementale de
diffrents types de donnes, le niveau rgional pouvant tre ncessaire comme lillustre
le schma ci-aprs pour les dchets mnagers :

Carte des flux de dchets mnagers (Commissariat au Plan, 2003)

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 Dp artemen ts
im por tateurs net expor tateur
anciennement im portateur
de transit so lde exportate ur
quilibr ou au tosuffisant

Flux ex ternes : la t aille de la flche est reprse ntative de lim portance du flux

En matire dassainissement proprement parler, il est important de connatre de

nombreuses donnes comme le nombre et la capacit des STEP et des centres de
traitement de boues ddis ou non sur lensemble du territoire (schage, incinration,
compostage), les flux et les filires dvacuation, le nombre, la taille et la qualit des
entits gestionnaires (SIVOM, Communauts de Communes, dlgataire priv). Et
pour chaque STEP du territoire, il importe de suivre la qualit des boues (siccit,
teneurs en lments trace, pathognes), la capacit de stockage et la nature des
relations entre acteurs impliqus. Ainsi, en cas de compostage par exemple, il est utile
de prciser lorigine des coproduits utiliss et les zones dpandage (localisation, type
de culture), soumises au non dclaration ou autorisation. Bien sr, lexistence dun
atlas des pandages (boues de STEP ou industrielles, djections animales, compost
urbain) est certainement un atout. Mais cela nest pas suffisant car lapprciation des
forces politiques locales en place est galement un lment majeur de la prise de
dcisions.

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Mettre en place une structure prenne de suivi et dorientation
Au-del des donnes techniques, il apparat indispensable de rassembler les diffrents
acteurs (stakeholders en anglais) impliqus tous les niveaux (politique, associatif,
administratif, urbain et rural) de la gestion des boues. Tout particulirement et dans
une perspective de valorisation agricole, la meilleure solution possible pour de
nombreux avis8, lintgration de reprsentants du monde paysan (Chambre
dagriculture, syndicat local, coopratives) dans une structure ddie au devenir de
boues urbaines est une priorit dont lenjeu principal est ltablissement de relations
durables entre villes et campagnes. Quand laccs la connaissance est mis en place,
il faut disposer dtudes de synthse pour rendre accessible ce savoir lensemble des
parties impliques. Cest pourquoi, et prfrentiellement pralablement la ralisation
de ces tudes prliminaires de diagnostique, dans le but de garantir la crdibilit des
informations, les dcideurs doivent se dcider donner une existence propre cette
dynamique de rflexion sur les boues. Il est ainsi vivement conseill dtablir une
structure prenne en charge de la question des rsidus organiques en concertation
avec ladministration (comit dpartemental boues, sous-groupe du comit de pilotage
du plan dpartemental dlimination des dchets mnagers et assimils PDEDMA).
Au niveau des attributions de cette structure, il peut tre propos quun avis soit donn
pour tout projet mis en uvre dans le dpartement afin de garantir une cohrence
territoriales des filires.

Communiquer sur les boues, un programme inventer

Comme cela a t abord, communiquer sur les boues en direction du grand public est
un exercice difficile dans lequel il faut veiller dlivrer des informations simples et
digestes, facilement accessibles et crdibles, c'est--dire viter le discours leau de
rose sans inonder dlments techniques les novices intresss. Pour mettre en place
une telle dmarche en parallle avec les ventuelles enqutes publiques, plusieurs
outils peuvent tre utiliss. La cration dun site internet, lorganisation de confrence-
dbat sur les dchets et lassainissement, voire sur le dveloppement durable
(ducation citoyenne pour prciser les rgles de tri) ou la participation citoyenne sont
des pistes explorer. A titre dexemple, le SIAAP a mis en place un observatoire des
usagers et certaines commissions consultatives de services publics locaux ont
timidement abord la thmatique boues Mais seule la connaissance de terrain de la
ralit de la gestion des dchets organiques permet de crer les conditions de dialogue
et cest pourquoi des visites de sites (STEP, incinrateur, opration dpandage) sont
trs vivement recommandes. En outre, en accord avec le rectorat, la mise en place, au
sein du systme ducatif, de modules de formation la gestion de leau et des dchets
est un investissement trs constructif, les jeunes gnrations (de la primaire au lyce)
tant plus rceptifs.

Elaborer une stratgie en commun, un exercice difficile

Pour dfinir les actions entreprendre et donc grer les investissements, la
connaissance des 2 contextes est dsormais un pralable acquis. Comme prcis plus
haut, la cration dune structure ddie aux boues de STEP est galement
indispensable. Cest pourquoi, la dfinition des objectifs et des moyens de cette
structure, qui pourrait se nommer commission locale de pilotage gestion des boues
est essentielle. En fonction des priorits des lus et du contexte local des matires

8
Depuis louverture du dbat sur les boues en 1997, les 4 ministres de lEnvironnement successifs sans discontinuer (D Voynet, Y
Cochet, R Bachelot et S Lepeltier) ont toujours affirm leur position en faveur de lpandage, appuys par de nombreuses et
diverses tudes nationales et internationales (INRA, Agences de leau, Commission europenne).

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organiques rsiduelles (zone dlevage, dexcdent structurel ZES, prsence
dindustries agroalimentaires, papetires), une telle entit pourra intgrer la
problmatique des sous-produits de lassainissement celle des djections animales
voire celles des boues industrielles fermentescibles. Bien entendu, une telle dcision,
relativement stratgique, dpend de la volont des dcideurs douvrir le dbat et donc
de remettre en question les calculs souvent occultes doprateurs, voire de vendeurs de
matriels allchs et soucieux de faire la diffrence avec les autres et donc de
remporter les marchs. Car, comme prcis plus haut, les critres dattribution des
financements croissants consacrs aux dchets, et donc le choix des filires, la
rdaction du cahier des charges des appels doffres et lensemble des dispositions de
mise en uvre de la solution constituent un domaine privilgi relativement opaque, les
travaux des commission dappels doffre tant confidentiels.

Au niveau des solutions envisageables, 3 grands types de voies soffrent pour accueillir
les boues. Ainsi et de faon schmatique, elles peuvent partir en agriculture, tre
enfouies en dcharge ou brles. De faon plus prcise, le dtail des traitements
pralables est un aspect fondamental de la dfinition de la stratgie. En effet, les
procds de dshydratation et/ou de conditionnement pratiqus ou non sur les boues
au niveau de la STEP (digestion, chaulage, schage, compostage) conditionnent
troitement les possibilits dvacuation/valorisation. A ce propos, il est intressant de
prter attention lintention de la dmarche de gestion des boues, en loccurrence, "la
richesse intrinsque des boues en terme de valeur agronomique tait-elle bien
considre ?" Car la russite de la valorisation agricole implique la conviction de
lensemble des acteurs agricoles et au-del ltablissement de relations de confiance,
qui peuvent logiquement se dvelopper au sein de la "commission locale de pilotage
gestion des boues".

Plus largement, dautres dispositifs permettent de dfinir la stratgie "boues" au travers

des enqutes publiques ou de commissions. Sur la base d'une synthse des outils
existants en France, une typologie des moyens d'implication du public a t
propose distinguant principalement 2 types de participation. La participation directe
comprend en particulier les enqutes publiques (plan dpartemental d'limination des
dchets mnagers et assimils, zonage d'assainissement, dversoir d'orage,
stations d'puration, primtre de protection des captages en eau destine la
consommation humaine, ICPE dchet, Urbanisme) et les rfrendum et lections.
La participation indirecte (consultation, associations) s'opre au niveau de divers
comits (CDH Comit dpartemental d'Hygine), commissions (CLIS, CLE, CCSPL,
CLIC, CLEC). Enfin, sont prsents ci-aprs les principaux outils techniques de
participation relatifs la gestion des immondices :

A- Gestion des dchets

- La Commission Locale dInformation et de Surveillance
- Le Plan dpartemental dlimination des dchets mnagers et assimils
B- Gestion de l'eau
- La Commission Locale de l'eau
- L'Etude de zonage d'assainissement
C- Gestion du territoire
- Les conseils locaux de dveloppement
D- Gestion des services publics
- Le rapport des dlgataires
- Le rapport des maires ou des prsidents d'EPCI
- La commission consultative des services publics locaux
E- Contexte communautaire
- La convention d'Aarhus

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- La Directive Cadre sur l'eau 2000/60/CE
- La Directive 2000/76/CE du 4 dcembre 2000 sur l'incinration des dchets
- La Directive 1999/31/EC du 26 avril 1999 concernant la mise en dcharge
- Autres Directives (ERU, IPPC)
- Projet de rvision de la Directive boues, communication sur la protection des sols

Drapages politiques et immondices

A propos des dchets mnagers de Marseille, la commune de Fos-sur-Mer est entre
en rbellion contre le projet d'implantation d'incinrateur situ sur son territoire qui doit
pallier la fermeture en 2007 de Entressen, la plus grande dcharge ciel ouvert
d'Europe. La colre gronde ainsi au sein de la communaut Ouest-Provence qui a saisi
la Commission nationale du dbat public (CNDP) sur l'implantation de l'incinrateur de
dchets de Marseille. Cette action fait suite aux "dclarations provocatrices" du
snateur-maire de Marseille Jean-Claude Gaudin qui a raffirm que "l'incinrateur sera
implant sur un domaine de l'Etat gr par le port autonome de Marseille, dans une
zone industrielle Fos". Les lus opposs au projet rejettent "le principe mme du
traitement des dchets par incinrateurs" et dnoncent "la manire abusive dont use la
CUM pour installer son incinrateur sur une commune extrieure son primtre".
Selon la communaut de Ouest-Provence, le projet d'incinrateur "ncessite un dbat
public permettant une parfaite information de la population quant la dangerosit des
installations". Pour mmoire, Marseille verse ses dchets Entressen depuis bientt
100 ans avec un flux actuel de 1200 t/jour et un volume annuel de 610 000 t. Enfin, au
niveau de la Gironde, Alain Jupp, prsident de la CU de Bordeaux, s'est dclar prt
confier la Lyonnaise des Eaux la construction dun incinrateur de boues, Izon, prs
de Libourne. Dclaration faite sans concertation, le collectif InterdIzon s'est aussitt
constitu pour stopper le projet, affaires suivre

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