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MINISTERE DE L’ECONOMIE REPUBLIQUE DU MALI

ET DES FINANCES Un Peuple - Un But - Une
Foi
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DIRECTION NATIONALE DU TRESOR
ET DE LA COMPTABILITE PUBLIQUE
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FINANCES PUBLIQUES

Octobre 2003
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INTRODUCTION GENERALE A L’ETUDE DES

FINANCES PUBLIQUES
L’étude des finances publiques est fortement tributaire de l’évolution historique de la
conception même de l’Etat et de son rôle dans la vie économique et sociale du pays.
C’est en effet qu’au terme d’un long processus de lutte contre la monarchie absolue et
l’avènement du parlementarisme que l’on a pu à proprement parler distinguer les
finances publiques (finances de l’Etat) et de ces démembrements territoriaux et
fonctionnels.

Les finances privées ou les finances du monarque en outre la conception des

finances publiques a subit l’influence du libéralisme économique D’ADAM SMITH et
des bouleversements de la pensée économique entraîné par JOHN MAYNARD
KEYNES après la crise de 1929.

De même les changements économiques politiques et sociaux contemporains ainsi

que les divers courants idéologiques et intellectuels des dernières années ont
fortement influencé l’approche des finances publiques.

A - LA CONCEPTION CLASSIQUE DES FINANCES PUBLIQUES

La conception classique des finances publiques repose sur la doctrine de l’Etat
gendarme. Inspirée par le libéralisme économique celle-ci confine l’Etat dans ces
missions essentielles de puissances publiques :police, défense, justice, diplomatie.

1 - Limitation du budget

Au seule dépense strictement nécessaire au fonctionnement des services publics le

volume du budget doit être très faible selon la formule de GASTON JEZE, les
finances publiques se définissent ainsi comme :

<< La science des moyens par lesquels l’Etat et les autres collectivités
publiques se procurent et utilisent les ressources nécessaires à la couverture
des dépenses publiques par la répartition entre les individus des charges qui
en résultent >>.

Le principe d’égalité des citoyens devant les charges publiques est l’un des
fondements essentiels de la conception classique. De même, l’observation stricte des
règles de la comptabilité publique permette d’assurer les respects des droits des
plafonds des dépenses et l’affectation de celles-ci à l’objet prévu et autorisé par la loi
des finances.

2 - Le principe de neutralité du budget

L’Etat doit s’abstenir de toute interférence dans le libre jeu des forces du marché.
Chaque agent économique poursuivant ses intérêts, la main invisible d’Adam SMITH
assure les équilibres économiques harmonieux.

3 - Improductivité du budget
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Pour les financiers classiques les dépenses publiques sont largement improductives.
Correspondant à des dépenses de consommation les ressources ainsi destinées à
l’entretien de la puissance publique pourraient trouver un emploi plus productif si
elles étaient destinées à l’investissement privé.

4 - Equilibre budgétaire

La conception classique des finances publiques rejette à la fois tout déficit et tout
excédent budgétaire.

Un excédent budgétaire traduit un niveau de prélèvement fiscal supérieur aux

besoins de fonctionnement des services publics donc un gaspillage. Tout déficit
budgétaire fait courir à l’Etat un risque de banqueroute (faillite) et peut enclencher un
processus inflationniste. La conception classique est donc attachée au respect de
l’orthodoxie financière.

B - LA CONCEPTION MODERNE DES FINANCES PUBLIQUES

La crise économique de 1929 a clairement démontré que le libre jeu des forces du
marché pouvait déboucher sur des déséquilibres économiques et sociaux. L ‘Etat ne
pouvait plus se cantonner dans un rôle d’arbitre neutre : il devait s’orienter vers
l’interventionnisme économique et social et un volontarisme plus explicite sous-tendu
par la notion de <<l’Etat Providence (Etat de bien être général) Welfare State>>.
D’une part sous l’influence des idées de JOHN MAYNARD KEYNES : Il est admis que
l’Etat peut à travers ses instruments de politiques budgétaires et monétaires
contribuer à résorber les déséquilibres de l’économie et viser le plein emploi des
ressources. D’autre part l’évolution des idées et des valeurs de société
s’accommodaient de plus en plus mal des inégalités sociales et de la marginalisation
de couches importantes de la population.
La conception des finances publiques s’est fortement ressentie de ses influences
diverses et présente les principaux traits suivants :

1 - Le budget de l’Etat est interventionniste et volontariste

Tout en se préoccupant de la mobilisation des ressources nécessaires à la

couverture des dépenses de fonctionnement des services publics, le budget de l’Etat
peut être utilisé de manière plus explicite et délibérée pour agir à la fois sur les
structures économiques, sociales et sur la conjoncture.

La politique budgétaire de l’Etat peut ainsi permettre de corriger les déficiences

structurelles du marché d’améliorer l’allocation des ressources et contribuer à
accroître la capacité de production de l’économie à travers l’investissement public ou
des incitations directes et indirectes à l’investissement privé. Le budget de l’Etat peut
en outre servir d’instrument pour une plus grande justice sociale à travers l’utilisation
du mécanisme de redistribution des revenus (dépense de transfert, impôt progressif,
impôt sur les grosses fortunes, impôt négatif--) ailleurs en période de stagnation
économique imputable par un sous emploi de ressources et dont le chômage de la
main d’œuvre est l’une des principales manifestations, le budget de l’Etat peut servir
à relancer l’activité économique et à réaliser les conditions de plein emploi à l’inverse
en période d’inflation (tirer par un excès de demande globale par rapport à l’offre ).
La politique budgétaire peut soit à travers une diminution de la dépense publique soit
par le biais d’une augmentation de la pression fiscale (ou une combinaison de ses 2
leviers) permettre une stabilisation des prix.
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Au total selon RICHARD MUSTGRAVE la politique budgétaire de l’Etat doit remplir 3

grandes fonctions :

 Allocation de biens non marchands (et dans certains cas des biens
marchands) ;
 Redistribution des revenus ;
 Régulation de l’activité économique par la manipulation des soldes et des
masses budgétaires.

2 - Le budget de l’Etat peut être économiquement productif

La dépense publique n’est pas toujours une dépense de consommation improductive

au sens économique du terme. En plus de l’investissement public (à condition qu’ils
répondent à des critères de rentabilités économiques ou sociales bien précis et qu’ils
n’aient d’effet d’éviction par rapport à l’investissement privé). Certaines dépenses
dites « sociales ou de fonctionnements » ont un effet d’entraînement très marqué
sur certaines activités économiques privées pour la rentabilité desquelles elles
présentent souvent un préalable indispensable.

3 - L’équilibre budgétaire n’est plus un principe sacro-saint

Selon les circonstances l’excédent ou le déficit budgétaire peut être un instrument de

politique conjoncturelle dans les mains de l’Etat soit pour freiner la demande globale,
soit pour la stimulée.

Pour les pays en développement ou les transformations structurelles (long terme)

doivent l’emporter sur les préoccupations conjoncturelles (court terme) l’essentiel
n’est pas l’existence ou non d’un déficit des finances publiques mais plutôt la nature
et la composition de ce déficit budgétaire.

4 - Le budget de l’Etat devient un instrument de planification et de gestion des

programmes publics

Dépassant la présentation classique du budget par lignes et par objets (Lines-

Items).Les nouvelles techniques budgétaires développées dans les années 1960
notamment aux Etats Unis le Planning Programming and Budgeting Systems (Le
PPBS) et le Zero Base Budgeting (ZBB)et en France la Rationalisation des Choix
Budgétaires (RCB) avaient pour ambition de chercher une plus grande cohérence et
une plus grande efficacité dans les choix budgétaires de l’Etat afin d’aboutir à une
d’efficience accrue dans la gestion et l’évaluation des programmes publics.

C - ELEMENTS DE SYNTHESE POUR UNE NOUVELLE ORTHODOXIE

BUDGETAIRE
Sous l’influence des institutions de Bretton Woods (FMI), BIRD (Banque mondiale) et
les endettes de l’économie de l’offre (Supply Side Economics). On assiste depuis le
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début de 1980 à une certaine résurgence de l’approche classique des finances

publiques. Ainsi il est de plus en plus admis que la croissance des dépenses
publiques ne doit pas être supérieure à certain rythme pour éviter des pressions
inflationnistes plus particulièrement la recherche de l’équilibre budgétaire est
considérée comme une forme auto discipline financière de l’Etat et en tout état de
cause le ratio déficit sur PIB doit être maintenu dans les limites soutenables
(généralement en rapport avec le taux de croissance économique ) enfin sous
l’influence des programmes d’ajustement structurels on assiste à une certaine
redéfinition des missions de l’Etat dans le sens de l’Etat Gendarme.

Mais il convient de ne pas perdre de vue pour les pays africains en particulier et pour
les pays du tiers monde en générale, les équilibres macro-économiques à cours
terme resteront toujours précaires et instables s’ils ne sont pas sous tendus par des
politiques réalistes mais volontaristes de transformation structurelle et de
développement économique et social en moyen et long terme. Toute la difficulté de
gestion des finances publiques dans un pays en développement réside dans l’art de
concilier les préoccupations d’équilibre financier (fiscal responsability ou discipline
financière) avec la nécessité pour l’Etat d’impulser une dynamique de
développement. Au demeurant c’est cette même problématique qui sous-tend la
tension implicite dans les programmes d’ajustement structurel entre stabilisation
macro-économique et croissance économique.
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LE BUDGET DE L’ETAT : DEFINITION ET PRINCIPES FONDAMENTAUX

A - DEFINITION
En son article premier Ordonnance n°46 bis le novembre 1960 portant règlement
financier de la république du MALI définit le budget comme suit :

« Le budget de l’Etat prévoit et autorise en la forme législative les charges et

les ressources de l’Etat ».

1 - LE BUDGET EST UN ACTE DE PREVISION

IL s’agit de prévoir en avance généralement pour une durée d’un an (exercice

budgétaire) l’ensemble des dépenses et des recettes de l’Etat. Les prévisions
budgétaires en dépenses aussi bien qu’en recette doivent se fonder sur des
hypothèses dévolues à court et moyen terme de la situation politique, d’économie
financière et sociale, ainsi que l’environnement international du pays.

2 - LE BUDGET EST UN ACTE D’AUTORISATION LEGISLATIVE

LE budget de l’Etat est approuvé par l’organe détenteur du pouvoir législatif c’est à
dire en général le parlement.

En principe l’exécutif ne peut donc percevoir aucune recette ni engager aucune

dépense en dehors d’une autorisation expresse donnée par le pouvoir législatif.

Si le montant des recettes inscrit au budget de l’Etat n’a qu’un caractère évaluatif, le
plafond des dépenses autorisées à lui un caractère limitatif. En d’autre terme au titre
d’un exercice budgétaire donné l’exécutif ne saurait engager des dépenses pour ses
montants supérieurs au plafond autorisé par le parlement.

3 - LES PREVISIONS MAIS AUSSI ET SURTOUT L’AUTORISATION DE

PERCEVOIR DES RECETTES OU D’ENGAGER AU NOM DE l’ETAT NE SONT
VALABLES QUE POUR UNE ANNEE

Au terme de l’exercice budgétaire l’autorisation parlementaire doit donc être

renouvelé pour éviter un éventuel blocage de l’Etat.

Au Mali d’après l’ordonnance n° 46 bis le projet de budget que le gouvernement doit

soumettre à l’Assemblée Nationale doit être accompagné d’un rapport économique et
financier comportant les éléments suivants :

- Les résultats de l’année budgétaire précédente

- Les perspectives de l’année à venir
- Les prévisions de recettes et de dépenses pour l’exercice budgétaire à venir et au
besoin pour les années suivantes. Le projet du budget doit en outre préciser le
solde excédentaire ou déficitaire des opérations budgétaires et l’évolution de la
dette publique ainsi que la charge nette dont la couverture incombera
(appartiendra) au trésor (y compris les moyens d’y faire face).
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Le projet du budget doit indiquer en outre les résultats financiers globaux des
organismes du secteur public et la situation de leur dette.

Au cours des dernières décennies et notamment, depuis le décret- loi français du 19

juin 1956 le concept de loi de finance est de plus en plus utilisé pour designer le
budget de l’Etat.

L’ordonnance n°59-2 portant loi organique relative à la loi de finance (de la

République française) en donne la définition suivante :

« Les lois de finance déterminent la nature, le montant et l’affectation des

ressources et des charges de l’Etat compte tenu d’un équilibre économique et
financier qu’elles définissent ».

La notion des lois de finance met d’avantage en relief le bien entre la politique
budgétaire et la politique économique et financière de l’Etat.

Elle reflète aussi une acception plus large des charges et ressources de l’Etat en
élargissant celles-ci à la prise en compte de l’activité financière des autres
collectivités publiques comme les établissements publics, les communes etc.

Le budget ne constitue plus que la partie comptable de la loi de finance.

IL existe trois catégories des lois de finance :

- La loi de finance de l’année
- La loi de finance rectificative couramment collectif budgétaire (modifie la loi de
finance en cours d’année).
- La loi de règlement qui après l’exécution de la loi de finance annuelle constate des
résultats financiers effectifs et approuve les différences entre les résultats et les
prévisions de la loi de finance de l’année.

B - PRINCIPES BUDGETAIRES DE BASE

Le budget de l’Etat est régi par 4 grands principes qui forment l’ossature du droit
budgétaire. Ce sont :

- la règle de l’annualité
- la règle de l’unité budgétaire
- la règle de la spécialité
- la règle de l’universalité

1 - LA REGLE DE L’ANNUALITE

Elle indique que le budget doit être voté chaque année et seulement pour une année
appelée Exercice Budgétaire pouvant correspondre ou non à l’année calendaire.

Le budget ainsi voté doit être exécuté sur la même période. Plusieurs justifications
sous-tendent cette règle, ainsi au plan politique l’annualité permet un contrôle plus
régulier des finances publiques par le parlement.

Au plan technique elle favorise une gestion budgétaire et comptable et plus

rigoureuse de la part des services publics.
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Enfin au plan économique et social il apparaît que l’activité économique et sociale

elle-même s’inscrit dans une succession de phase annuelle.

Toute fois il convient de noter que l’observation stricte de la règle de l’annualité

budgétaire pose de nombreux problèmes.

Par exemple dans la pratique, l’exécution d’un budget donné en terme de perception
des recettes et d’exécution des dépenses autorisées par le parlement est rarement
coextensive entre la période annuelle couverte par l’autorisation parlementaire.

En terme de comptabilité publique la distinction entre un système de la gestion et le

système de l’exercice permet de contourner cette difficulté.

De manière concrète le système de la gestion permet de rattacher toute dépense

publique de l’année au cours de laquelle celle ci a été effectivement payée avec le
risque toute fois de créer de faut équilibre budgétaire et d’aggraver les déficits réels
des années suivantes.Selon le système de l’exercice, les dépenses sont rattachées
au budget de l’année au cours de laquelle elles ont fait l’objet d’un enregistrement.

La règle de l’annualité budgétaire comporte d’autres inconvénients majeurs, Par

exemple : l’action gouvernementale s’étale généralement sur un horizon pluriannuel
qui est difficile de comprimer dans les tranches d’un an.

En outre certaines dépenses d’investissement débordent nécessairement du cadre

strictement annuel. Pour contourner ces différents inconvénients, diverses
dérogations ont été imaginées.

- Les douzièmes provisoires : lorsque au terme de l’exercice budgétaire, le

nouveau budget n’est pas encore voté, le budget de l’année antérieure est reconduit
à raison d’un douzième de chaque mois de retards.

- Les lois de finance rectificative : Communément appelées collectif budgétaire,

elles permettent de modifier en cours d’année les dispositions de la loi de finance
initiale.

Par ailleurs il existe diverses formules permettant d’atténuer la rigidité du cycle

budgétaire annuel. Il en est ainsi des autorisions de programme. Celles-ci sont
accordées en règle générale pour des investissements ou d’autres types de
dépenses dont l’exécution serait fortement gênée par les aléas de l’autorisation
législative annuelle. On distingue d’une part les opérations de programme des lois de
finance et d’autre part des opérations de programme des lois de programme.

Seule les opérations de programme de 1 er type ont force contraignante (Obligatoire)

et ne souffrent d’aucune limitation de durée : Le parlement est tenu de voter les
années suivantes les crédits de paiement nécessaire à la couverture des dépenses
engagées dans la limite du montant maximum du crédit autorisé. Quant aux
autorisations de programme des lois de programme si elles traduisent un
engagement politique ou une déclaration d’intention du gouvernement en matière de
politique économique sociale ou militaire, elles n’auront de valeur juridique que si
elles sont reprises dans la loi de finance de l’année.

Toujours dans le souci de relaxer (relâcher) les contraintes de l’annualité divers types
de budgets pluriannuels (budget biennal, budget de législature, cyclique) peuvent
être envisagés.
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Enfin les reports de crédit offrent à un service public la possibilité d’utiliser l’année
suivante le reliquat des crédits non utilisés au cours de l’exercice budgétaire
précèdent.

2 - La règle de l’unité budgétaire

Cette règle exige que l’ensemble des recettes et des dépenses soit présenter dans
un seul document et imputer à un compte unique du trésor appelé budget général.
Elle a pour but de permettre un contrôle efficace du parlement sur le gouvernement et
d’assurer la sincérité du budget tant provisoire qu’en exécution.

Les budgets annexes des comptes spéciaux et les budgets autonomes sont les
principales dérogations au principe de l’unité budgétaire, sont dotés de budgets
annexes, les services publics qui sans savoir la personnalité morale mènent des
activités de nature commerciale ou industrielle, génératrice de recettes ou de
dépenses d’exploitation (production des biens ou prestations de services donnant
lieu en paient de prix). Seul le déficit ou à contrario l’excédent des budgets annexes
est porté au budget général de l’Etat.

La formule des comptes spéciaux (trésor) répond d’un service de préoccupation

d’ordre pratique. Il s’agit en particulier :

a D’assouplir les rigidités de la comptabilité publique, soit pour retracer des

opérations n’ayant pas un caractère définitif (prêts et avances consentis par l’Etat à
des organismes publiques ou privés et appelés à être remboursés), soit pour
enregistrer des opérations à caractère industriel ou social réalisées à titre accessoire
pour des services publics.

b De dégrader la masse du budget des résultats d’une action publique particulière à

caractère non nécessaire commercial ni industriel pour laquelle l’Etat a crée des
ressources spéciales.

Parmi les principaux types de comptes spéciaux on peut citer : les comptes de
commerce, les comptes d’affectation spéciale les comptes d’avance (ou des prêts de
durée maximale de 2 ans renouvelables) les comptes de prêts et de consolidations
(durée de prêt supérieure à 4 ans) les comptes de règlement avec les gouvernements
étrangers et les comptes d’opération monétaire.

Les budgets autonomes sont ceux de services dotés d’une personnalité juridique
distincte du budget de l’Etat. Ex : SOTELMA. Contrairement aux budgets annexes les
budgets autonomes ne figurent pas dans la loi des finances et ne relèvent pas de
l’autorité parlementaire.

3 - La règle de la spécialité

Destinée à faciliter l’exercice effectif du contrôle parlementaire la règle de la

spécialité signifie que l’organe législatif doit examiner et autoriser les dépenses
publiques non pas dans leur grande masse mais de façon détaillée. En d’autres
termes les crédits budgétaires ne sont pas accordés pour n’importe quel usage, ils
sont plutôt spécialisés par chapitre budgétaire.
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4 - La règle de l’universalité

Complément de la règle de l’unité le principe de l’universalité budgétaire consiste à

fondre en une seule masse l’ensemble des recettes de l’Etat (de nature fiscale ou
non) et imputer dans l’ensemble des dépenses politiques sur cette masse globale de
recette. Le principe de L’universalité budgétaire s’entend généralement de 2
manières : D’une part la règle du produit brut et d’autre part la règle de la non
affectation des recettes.

La règle du produit brut également appelée la règle de la non compensation exige

que toutes les dépenses et toutes les recettes soient obligatoirement inscrites au
budget général de l’Etat pour leur montant brut.

La règle de la non affectation des recettes souvent appelée l’unité de caisse, interdit
d’affecter une recette donnée à une dépense donnée.
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L’EXECUTION DU BUDGET NATIONAL

L’exécution du budget national est marqué par le souci d’assurer la plus grande
transparence dans les opérations des recettes et des dépenses publiques. Elle
implique l’intervention de 2 catégories d’agent de l’Etat à qui sont confiés des
fonctions distinctes et normalement incompatibles : les ordonnateurs et les
comptables.

A - L’EXECUTION DES DEPENSES PUBLIQUES

L’exécution des dépenses publiques s’effectue selon une procédure comportant 2
phases essentielles : une phase administrative et une phase comptable.

1 - L’engagement : C’est l’acte qui consiste à rendre l’Etat débiteur à l’égard d’un
tiers. Il peut s’agir par exemple de la passation d’une commande de la nomination
d’un fonctionnaire de la décision d’octroyer une bourse etc.

L’engagement doit obéir à la fois à des critères de régularité et d’opportunité de la

dépense. Au plan pratique si l’engagement relève de la responsabilité de
l’ordonnateur il n’en demeure pas moins soumis un contrôle comptable. En effet
chaque proposition d’engagement doit comporter toutes les pièces justificatives et est
soumise au visa de régularité du contrôleur financier : celui-ci doit examiner entre
autre l’exactitude du chapitre budget d’imputation de la dépense et la disponibilité de
crédit suffisant.

2 - La liquidation : Elle consiste à vérifier la réalité de la dette mise à la charge de

l’Etat lors de la phase de l’engagement et à déterminer le montant exact de cette
dette.

En règle générale la liquidation ne peut intervenir qu’après que l’ordonnateur se soit

assurer que le service, le bien ou la prestation commandée par l’Etat ont été soit
effectivement fait ou livré : c’est la règle du service fait ou du payement après service.
A titre exceptionnel des acomptes peuvent être accordés au créancier de l’Etat.

Le dossier de liquidation de toute opération de dépenses publiques doit comporter au

moins les pièces suivantes : la preuve que l’Etat est régulièrement engagé, la preuve
du service fait, la demande de liquidation exprimée par le créancier, facture détaillée
aux autres pièces à l’appui, le calcul du montant précis de la dette à la charge de
l’Etat.

3 - L’ordonnancement : Souvent appelé mandatement (lorsqu’il est effectué par un

ordonnateur secondaire).

L’ordonnancement est l’ordre donné par un ordonnateur au comptable public

assignataire de payer une dépense donnée sur un crédit budgétaire précis
conformément à un dossier de liquidation préalable. Il s’agit en fait d’un titre de
payement appelé ordonnance de payement lorsqu’il est établit par ordonnateur
principalement ou mandat de payement lorsqu’il s’agit d’un ordonnateur secondaire.
Pour être valable l’ordonnancement doit :
- Comporter toutes les pièces permettant au comptable de vérifier avant payement la
régularité de la dépense mise à la charge de l’Etat.
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- Préciser l’exercice budgétaire le chapitre et éventuellement l’article auquel la

dépense est imputée.
- Comporter le visa du contrôleur financier.

En règle générale aucun comptable public ne saurait acquitté une dépense sur
derniers publics (agent de l’Etat), si celle-ci n’a pas fait au préalable l’objet d’un
ordonnancement ou d’un mandatement.

4 - Les Payements : C’est l’opération ultime de règlement de la dette mise à la

charge de l’Etat. Elle prend la forme soit de versement en numéraire soit le virement
soit de remise de titre (exemple : bon de trésor). Avant de procéder à tout payement,
le comptable public assignataire doit jouer un double rôle.

- D’une part en tant que payeur il doit contrôler la régularité des étapes précédentes
depuis l’engagement : vérifier la qualité de l’ordonnateur, l’imputation budgétaire et la
disponibilité de crédits, la validité de la créance (justification du service fait,
exactitude de calcul de liquidation intervention préalable des contrôles réglementaire
etc.) s’assurer du caractère libérateur du payement (vérifier l’identité et la capacité
juridique de la personne qui prétend obtenir le payement)

Le comptable public assignataire à le droit de s’opposer au payement de tout

ordonnancement qui lui parait irrégulier.Cette opposition ne peut être contournée que
par une réquisition écrite de l’ordonnateur, auquel cas celui-ci endosse la
responsabilité de la dépense.

- D’autre part en tant que caissier le comptable public vérifie la validité juridique du
payement en s’assurant qu’il n’y a pas d’opposition de la part d’une tierce personne.
Après avoir procédé à toutes ces vérifications préalables le comptable public peut
alors accorder son visa sous la forme du « vu, bon à payer ».

Il convient toute fois de noter qu’il y’a des exceptions à cette procédure à 4 étapes.
Il peut y avoir des dépenses sans ordonnancement préalable tout comme
l’ordonnancement et la liquidation peuvent se faire simultanément.

B - L’EXECUTION DES RECETTES BUDGETAIRES

La procédure d’exécution des recettes budgétaires varie selon qu’ils s’agissent de
recette fiscale (fiscalité directe ou indirecte) ou non fiscale (recette domaniale et
revenus des exploitations industrielles).

1 - LA PROCEDURE D’EXECUTION DES IMPOTS DIRECTS

a L’Exécution des impôts directs :

L’exécution des impôts directs se déroule en 4 phases : l’assiette, la liquidation,

l’émission d’un titre de perception et le recouvrement.

- L’ASSIETTE : Il s’agit de déterminer le montant de la matière imposable imputable

à chaque contribuable. Pour les impôts directs sur le revenu l’opération d’assiette
consiste à calculer le montant des revenus imposables acquis par le contribuable au
cours d’une période donnée.

La loi fiscale ne s’applique que s’il y’a survenance d’un fait générateur. L’évaluation
de l’assiette peut se faire suivant deux méthodes.
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D’une part l’administration fiscale peut elle-même rechercher et évaluer la matière

imposable : c’est la méthode de l’évaluation directe et de la taxation par les signes
extérieurs de richesse.

D’autre part le fisc peut demander au contribuable lui-même de faire connaître les
éléments d’imposition : c’est le système de la déclaration assorti de moyen de
contrôle par l’administration fiscale.

-LA LIQUIDATION : Elle consiste à calculer et à fixer le montant exact de l’impôt dû

par chaque contribuable. Deux méthodes peuvent être appliquées.

Selon la méthode de l’impôt de répartition l’administration fiscale fixe le montant

exact de l’impôt à percevoir au niveau national, en fait la répartition entre les
circonscriptions territoriales et à l’intérieur de chaque circonscription entre les
contribuables d’après leur base individuelle d’imposition. A contrario selon la
méthode de la quotité le législateur fixe non pas la somme totale que l’impôt doit
rapporter mais seulement le taux applicable. L’impôt de quotité peut être
proportionnel (taux constant), progressif (taux croisant) ou régressif (taux
décroissant).

- L’EMISSION D’UN TITRE DE PARTICIPATION : Le service des impôts procède à

l’émission d’un titre de perception appelé rôle nominatif.

Le rôle nominatif est un titre de perception collectif comportant la liste des

contribuables et pour chacun d’eux les éléments d’assiette et le montant de l’impôt
exigible.

Si la confection des rôles incombe aux services des impôts, leur homologation est
réalisée par le gouverneur des régions.

« L’homologation est l’acte par lequel l’administration certifie avoir vérifiée le

contenu du rôle en fixe le montant et donne ordre au comptable public d’en
assurer le recouvrement ».

L’homologation rend donc le rôle exécutoire. La confection et l’homologation des

rôles doivent être renouvelées chaque année. Il convient de noter que certains
impôts, directs sont perçus sans émission préalable d’un rôle nominatif. En faite
nombre d’impôts directs sont perçus par voix de retenus à la source.

- LE RECOUVREMENT : Une fois homologué le rôle est pris en charge par le

comptable du trésor. Cela signifie que c’est le comptable assignataire qui devient
personnellement et pécuniairement responsable du recouvrement des rôles. Le
comptable devient donc personnellement débiteur vis à vis de l’Etat du montant du
rôle qu’il est chargé de recouvrer.
La responsabilité du comptable ne peut être dégagée que par la procédure de
l’admission en côtes irrécouvrables : Il s’agit d’impôt dont le fondement juridique n’est
pas contesté mais dont le recouvrement s’avère impossible en raison d’une
modification fondamentale survenue dans la situation du contrôle (insolvabilité, décès
etc.).
Le procédure de recouvrement des impôts directs débute par l’avertissement
individuel. Chaque contribuable reçoit une copie des articles du rôle ne concevant,
avec indication du montant de l’impôt dû, de la date de mise en recouvrement et du
délai de payement.
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Le contribuable ne peut pas procéder à une compensation entre l’impôt dû et toute

créance qu’il détiendrait éventuellement sur l’Etat. Au demeurant celui-ci peut
procéder au recouvrement forcé à l’égard des contribuables récalcitrants après une
lettre de rappel. En particulier la procédure de l’avis à tiers tenu solidairement
responsable du payement : Héritier, détenteur ou débiteur des derniers du
contribuable etc.

En outre les trésors bénéficient d’un privilège de premier rang sur les biens meubles
et autre effet immobilier du redevable ainsi que d’une hypothèque légale sur les
immeubles du contribuable.

b L’exécution des impôts indirects :

Elle suit également une procédure à plusieurs étapes. Dans le cadre des impôts et
taxes indirects l’opération d’assiette suppose la survenance d’un fait générateur.
Celui-ci résulte soit de la mise à la consommation ou à la vente d’un produit, soit de
la réalisation d’un acte juridique (vente d’un immeuble etc.).

En générale la détermination de l’assiette se fait en collaboration avec le redevable

celui-ci est tenu de déclarer les éléments imposables, le fisc gardant le droit de
procéder à des contrôles et vérifications.

La liquidation des impôts et taxes directs s’effectue selon la méthode de l’impôt de

quotité. Celui-ci rêvait deux formes : les droits spécifiques et les droits Ad-
Valorem.

Selon la technique des droits spécifiques, l’administration fixe la somme à payer par
quantité, poids ou volume de produits. Par contre l’application des droits Ad-valorem
amène l’Etat a fixé un taux de prélèvement sur base de la valeur du produit le
montant exigible étant alors obtenu en appliquant ce taux à l’assiette. Le
recouvrement des impôts et taxes indirects s’effectue généralement selon la méthode
des droits au comptant. Dans ce cas les opérations d’assiette de liquidation et de
recouvrement se font pour ainsi dire simultanément.Toute fois dans certain cas c’est
la méthode des droits constatés qui s’applique.

En matière douanière différent régime économique existe avec pour effet de différer
ou de suspendre le recouvrement des droits jusqu'à la réalisation de certaines
conditions fixées à l’avance. Les contribuables récalcitrants peuvent être soumis au
même règle d’exécution forcée applicable pour le recouvrement des impôts directs.

c Exécution des recettes non fiscales et non domaniales

Certaines créances publiques n’ont pas un caractère fiscal et ne découlent pas de
l’exploitation du domaine industriel ou commercial de l’Etat. Leur exécution se fait
d’abord par l’émission d’un ordre de recette (appelé aussi ordre de versement). En
cas d’échec de cette procédure amiable l’Etat peut se délivrer à lui-même et à
l’encontre de son débiteur un Etat exécutoire, qui permet le cas échéant d’engager
des poursuites. Le débiteur peut devant les tribunaux et suivant une procédure
 15

précise faire opposition à poursuites (en contestant la validité formelle de l’Etat

exécutoire) ou opposition à l’Etat exécutoire (en contestant l’existence même de la
créance , sa quotité ou son exigibilité).

Enfin l’arrêté de débet est une procédure de recouvrement spécial qui s’applique au
comptable public de droit ou de fait , au cocontractant de l’administration et toute
personne de rendre compte de l’utilisation d’une recette de l’Etat .

LE TRESOR

Le Trésor et la gestion de la trésorerie publique

Introduction
L’exécution financière des lois de finance et la gestion de la trésorerie publique sont
confiées à un service public essentiel de l’Etat : Le Trésor.

En plus de son rôle traditionnel de caissier de l’Etat et d’exécution des opérations

budgétaires, le trésor est amené à remplir de nouvelle fonction découlant de
l’interventionnisme des finances publiques modernes : Il est en même temps tuteur du
système financier, banquier de l’économie et l’un des acteurs de la politique
monétaire de l’Etat.

Enfin on abordera l’emprunt en tant que technique de mobilisation de ressource de

trésorerie.

A - Définition du Trésor

Le trésor public peut se définir soit par référence à sa structure (approche organique)
soit en évoquant les missions qui lui sont assignées (approche fonctionnelle).

1 - Définition Organique

Service public dépourvu de personnalité juridique l’organisation du trésor varie d’un

pays à un autre dans le temps. Dans les pays francophones il existe au niveau
central une direction du trésor et une direction de la comptabilité publique. Au Mali
ces 2 directions sont actuellement réunies en une seule et même direction nationale
du trésor et de la comptabilité publique. La déconcentration des services du trésor se
traduit par la commercialisation des postes de trésorier payeur au niveau des régions
et des percepteurs au niveau des cercles. Au niveau des collectivités territoriales
décentralisées il existe des receveurs (receveur général du district de Bamako et
receveurs municipaux), l’ensemble de ces postes comptables constitue le réseau des
comptables directs du trésor.

En outre le trésor public s’appuie sur un réseau de correspondant. Il s’agit

d’organisme public (qui est souvent privé) qui en vertu de la loi des règlements au de
convention dépose à titre obligatoire ou facultatif leurs fonds au trésor ou exécute
leurs opérations de recettes et de dépenses par l’intermédiaire des comptables du
trésor. Parmi ces correspondants on peut citer les budgets annexes les
établissements publics (administratifs, industriels et commerciaux, financiers etc..) et
les collectivités territoriales. En dépit de la nature précaire de ces dépôts (qui
 16

constitue en faite une dette à vue du trésor) le réseau des correspondants des
trésors permet à la trésorerie publique d’accéder à une masse importante de
liquidité.

2 - Définition fonctionnelle

Le trésor assure plusieurs fonctions liées d’une part à l’exécution de la loi de finance
et d’autre part à la recherche et au maintient de l’équilibre monétaire et économique
de la nation

a La fonction de caissiers et des banquiers de l’Etat

Le trésor est chargé d’encaisser les recettes budgétaires et de payer les dépenses
publiques dans le cadre de l’exécution de la loi de finance.

Mais le rôle du trésor ne se limite pas à l’exécution des seules opérations

budgétaires, Il s’étend à l’ensemble des opérations de trésorerie. Les opérations de
trésorerie concerne principalement le financement du découvert de la loi de finance
et l’amortissement de la dette publique. En outre il convient de préciser que le trésor
applique non pas le système de l’exercice mais le système de la gestion, lequel prend
en compte l’ensemble des besoins financiers exprimés au cours de l’année sans
considération de l’exercice budgétaire (passé, présent ou futur) auquel ils se
rattachent.

En vertu du principe de l’unité de caisse le trésor assure la centralisation des fonds

publics et leur aménagement dans le temps et dans l’espace en vu de faire face à
l’ensemble des besoins financiers de l’Etat. En particulier la gestion de la trésorerie
publique consiste à ajuster dans le temps les ressources et les dépenses publiques.
Pour financer les dépenses budgétaires et les dépenses de trésorerie le trésor public
dispose d’une gamme variée de ressources : recette budgétaire, Emprunt public,
dépôt des correspondants, avance de la banque centrale.

- Les recettes budgétaires : Il s’agit du produit des impôts et taxes ainsi que toutes
les autres ressources publiques permanentes prévues et autorisées par la loi de
finance.

- L’emprunt public : Pour faire face aux charges financières de l’Etat, le trésor peut
lancer des emprunts à court et moyen terme sous la forme de bon de trésor. On
distingue les bons sur formule (réservé aux particuliers et aux entreprises), des bons
de trésor négociables (BTN) réservés aux banques et autres établissements
financiers, pour faire face aux investissements le trésor peut lancer des emprunts à
long terme.

- Les dépôts des correspondants : les excédents des dépôts sur les retraits effectués
par les correspondants pendant une période donnée constitue une recette nette pour
le trésor. On peut citer les dépôts de la caisse des dépôts et consignation ainsi que
ceux des chèques postaux.

- Les concours de la banque centrale : l’institut d’émission peut accorder au trésor

publique des avances remboursables. Au sein de l’UEMOA, la BCEAO accorde aux
trésors nationaux des concours appelés ``avance statutaire ´´ dans la limite de 20%
des recettes fiscales de l’exercice budgétaire antérieur.
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En définitif l’équilibre de la trésorerie publique résulte de la combinaison, judicieuse

de ces différentes ressources en vaillant à leur liquidité. A tout moment les liquidités
détenues par le trésor se décomposent comme suit : l’encaisse physique en billet de
banque et monnaie métallique détenues par les comptables publics ; les avances de
la banque centrale ; les obligations cautionnées souscrites par des contribuables à
l’ordre du trésor et qui peuvent être escomptées auprès de la banque mondiale et les
effets escomptables détenus par la caisse des dépôts et consignations.

b La fonction de tutelle de système financier

La tutelle des activités des banques des compagnies d’assurance des autres
établissements financiers et des bourses constitue une attribution essentielle du
trésor.

c La fonction de banquier de l’économie

Pour financer la relance économique ou la réalisation des grands équipements
économiques et sociaux,le trésor peut accorder des prêts et des avances à des
entreprises publiques ou privées. Il peut en outre accorder sa garantie à des
emprunts contactés par des entreprises publiques et privées ainsi que des
bonifications d’intérêt à ses mêmes bénéficiaires.

Le trésor joue un rôle utile de transformation de l’épargne courte à l’investissement à

long ou moyen terme Par l’émission d’emprunt à long terme le trésor facilite le
financement des grandes infrastructures.

d La fonction d’acteur des politique monétaires et de crédits

Le trésor est responsable de la fabrication de la monnaie divisionnaire (pièce
métallique).

Les dépôts des correspondants du trésor de même que l’émission de bons sont une
autre source de création monétaire.

B - L’EMPRUNT

L’Emprunt public se définit comme une prestation monétaire versée volontairement

par les particuliers et les entreprises à l’Etat ou aux collectivités publiques en contre
partie d’une promesse de remboursement du K et de versements d’intérêt.

Il se distingue donc de l’impôt lequel est une prestation obligatoire et sans contre
partie, exigée des contribuables par voie d’autorité.

L’Emprunt Public peut avoir une finalité budgétaire (financement du solde d’exécution
de la loi de finance) économique (soutient à l’économie, financement d’exécution à
long terme etc..) où monétaire (lutte contre l’inflation).

Le trésor est chargé de l’émission des emprunts publics pour le compte de l’Etat.
L’emprunt est un facteur générateur de dette publique celle-ci comprend : la dette
viagère, la dette flottante (à court terme) et la dette inscrite (moyen et long terme). La
dette publique est intérieure ou extérieure selon le lieu d’émission de l’emprunt
(marché national ou étranger.)
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1 - Modalité d’émission et de placement de l’emprunt public

a Emission de l’emprunt
Lorsqu’il émet un emprunt public le trésor doit en fixer :

- La période de remboursement : il y’a emprunt amortissable lorsque la date du

remboursement est déterminée à l’avance. Par contre lorsqu’il y’a emprunt perpétuel
l’échéance du remboursement n’est pas indiquée à l’avance, elle est plutôt laissée à
l’action discrétionnaire de l’Etat ;

- Le plafond de l’emprunt : en principe l’émission prend fin dès que ce plafond est
atteint

- Le taux d’intérêt de l’emprunt : L’emprunt public doit être assorti d’un taux d’intérêt
qui soit suffisamment élevé pour attirer les souscripteurs, mais aussi suffisamment
bas pour éviter d’alourdir la charge financière pour l’Etat et d’entamer le crédit de
celui-ci. L’émission peut être offert (intérêt nominal = intérêt réel) ou au dessous du
pair (intérêt nominal < l’intérêt réel) ou avec prime de remboursement (capital
remboursé > au titre payé).

L’émission d’emprunt public peut en outre être assortie d’un certain nombre
d’avantage tels que l’indexation (sur le taux d’inflation ou sur une monnaie étrangère
présumée plus stable) et des privilèges juridiques (insaisissabilité du capital et ou
des intérêts ) et fiscaux (exonération fiscale, compensation avec les impôts dus par
les souscripteurs etc.).

b Modalité de placement de l’emprunt

L’emprunt public peut faire l’objet de plusieurs modalités de placement
- La souscription publique : Les titres sont placés directement dans le grand public
au guichet du trésor ,des PTT et des banques
- La vente aux banques à qui l’Etat demande alors ‘’la prise ferme’’, celles-ci se
chargeront en plus de revendre les titres à leurs clients
- La vente en bourse
- La mise en adjudication ou le marché financier.

2 - Modalité d’extinction de l’emprunt public

L’emprunt public s’éteint soit par remboursement total du capital, soit par la formule
de la conversion. Le remboursement de capital peut se faire soit à la date unique
(échéance massive) soit à date multiple (annuité constante). Quant à la conviction
elle consiste, dans un souci d’allégement de la charge financière pour l’Etat à mettre
fin au contrat initial et à le remplacé par un nouveau, comportant généralement une
réduction du taux d’intérêt servi.

L’amortissement de l’emprunt peut être assuré grâce aux recettes générales du

trésor, des recettes affectées ou par la formule du financement de la dette.
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LE CONTROLE DU BUDGET D’ETAT

Introduction
L’exécution du budget de l’Etat tant en recette qu’en dépense est soumise à plusieurs
types de contrôle exercés par les organes internes et externes de l’administration ces
divers contrôles découlent du souci de :

a- Vérifier que le gouvernement respecte les termes de l’autorisation

budgétaire accordé par le parlement en tant que expression de la volonté populaire.

b- Prévenir et le cas échéant déceler (découvrir) les cas d’indélicatesses, de

malversations de gaspillages ou de dilapidations dans la manipulation des deniers
publics et des biens de l’Etat, et enfin.

c- Sanctionner politiquement juridiquement ou moralement les écarts et

manquements constatés par rapport aux lois et règlements concernant une bonne et
prudence gestion des ressources de l’Etat.

A - Les contrôles internes dans l’administrations

Il s’agit des contrôles exercés par le contrôle financier, l’inspection des finances ou
par les comptables publics eux-mêmes.

1 - Le contrôle financier

Il exerce essentiellement un contrôle de l’engagement et de l’ordonnancement des

dépenses publiques. Aucun acte d’engagement ou d’ordonnancement des dépenses
publiques ne peut être accompli sans le visa préalable du contrôleur financier. Celui-
ci doit vérifier la légalité et la régularité budgétaire de la dépense, mais pas son
opportunité. Seul le ministre des finances peut faire échec au refus de visa du
contrôleur financier.

Dans certains pays un contrôleur financier délégué du ministre des finances est placé
auprès de chaque département ministériel. Au Mali le contrôle financier est érigé en
direction nationale du ministère des finances placée sous l’autorité du chef de ce
département. Toute fois dans les années 1960 le contrôle financier dépendait de la
présidence du gouvernement et fût même en un certain moment intégré comme
contrôle général d’Etat.

2 - L’inspection des finances

Placée sous l’autorité du Ministre des finances elle a vocation à exercer le contrôle
général des finances publiques tant en cours d’exécution qu’à posteriori. Elle vérifie
la gestion des comptables publics et sous certaine condition celle des ordonnateurs.
Elle est également compétente pour vérifier la gestion de tous les organismes publics
ou privés bénéficiant d’un appui financier direct ou indirect de l’Etat.
D’autres organes internes à l’administration interviennent dans le contrôle des
finances publiques de l’Etat : IL s’agit du contrôle général de l’Etat et des inspections
départementales.
Le trésor peut lui-même se doter de sa propre inspection itinérante.
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3 - Le contrôle exercé par les comptables publics

La règle de la séparation des ordonnateurs et des comptables permet à ses derniers

d’exercer un contrôle de régularité sur les actes des ordonnateurs notamment au
stade du payement.

B - Les contrôles externes à l’administration

Les organes situés en dehors de la hiérarchie administrative traditionnelle concourent
également au contrôle général des finances publiques. Il s’agit essentiellement du
parlement de la cours des comptes et de la cours des disciplines budgétaires.

1 - Le contrôle parlementaire

En tant qu’organe ayant autorisé, il importe que l’assemblée nationale puisse

s’assurer que le gouvernement a exécuté le budget conformément au terme de
l’autorisation. Le contrôle parlementaire peut s’exercer pendant que le budget est en
cours d’exécution. Ainsi à travers les questions écrites ou orales posées au ministre
comme par l’intermédiaire des commissions d’enquête ou d’information, le parlement
peut s’informer sur l’exécution budgétaire. Mais c’est surtout avec l’examen du projet
de loi de règlement que le contrôle parlementaire sur le budget peut prendre toute sa
signification. Le projet de loi de règlement arrête le montant définitif des
encaissements de recettes et d’ordonnancement de dépenses se rapportant à une
même année budgétaire. Il ratifie en outre les ouvertures de crédit effectuées par
décret d’avance et approuve les dépècements de crédit résultant des circonstances
des forces majeures.

Le projet de lois de règlement doit être raccompagné des rapports de la cours des
comptes et de la déclaration générale des conformités entre les comptes individuels
des contrats publics et la comptabilité administrative des ministères.

Malheureusement pour diverses raisons les projets de lois de règlement accusent un

grand retard cumulatif de sorte que dans le meilleur des cas au moment de l’examen
de la loi de finance pour l’année T+ 1 le parlement ne dispose que d’information sur
l’exécution du budget de l’année T-1. Des lors tout le vote des lois de règlement perd
une grande partie de sa signification politique et sa portée réelle.

2 - Le contrôle de la cours des comptes

Il s’agit des contrôles juridictionnels des comptes et non des comptables eux-mêmes.
Il a pour double objectif d’une part de mettre les deniers publics à l’abri des
dilapidations des malversations et des négligences et d’autre part de sécuriser les
comptables publics contre les interférences politiques. Au Mali la fonction de cours
des comptes est exercée par la section des comptes de la cour suprême. La cours
des comptes peut selon le cas rendre soit un arrêt de décharge (comptes régulier)
soit un arrêt d’avance (excès de recette ou insuffisance de dépense) soit un arrêt de
débet (excès de dépenses insuffisance de recettes) ; dans ce dernier cas le
comptable public est tenu de reverser dans les caisses de l’Etat le montant du débet.

3 - La cours de discipline budgétaire

Dans certains pays il existe un cours de discipline budgétaire qui a vocation à

contrôler l’activité des ordonnateurs. Elle constate les infractions aux règlements
financiers de l’Etat.
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C - Tendance nouvelle du contrôle budgétaire

Au delà des aspects traditionnels du contrôle de conformité de l’exécution budgétaire
à l’autorité parlementaire et à la législation financière plusieurs Etats ont introduit la
formule de l’évolution des programmes et des projets composant le budget de l’Etat.
L’évaluation dépasse le simple audit des finances publiques pour s’intéresser aux
aspects suivants :

- Analyse des objectifs de chaque programme

- Examen de l’efficacité du système et des procédures de mises en œuvre ;
- Examen des effets et de l’impact du programme ;
- L’examen des gaspillages de ressources humaines financières et physiques
(rendement, productivité etc.).

Il convient cependant de noter que le contrôle budgétaire classique et l’évaluation

sont en réalité complémentaires.