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LOCALES EN ESPAGNE
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par
f'rancisco f.^Cn UNfÉNgZ
Professeur de Finances Publiques
peut se référer aux fondements théoriques du modèle mis en évidence dans les
travaux référencés.
3/ Nous étudierons enfin, en utilisant les caractéristques spéciales du
modèle et de manière intertemporelle (1985-1995) le comportement financier des
Collectivités Locales et sa relation avec les principes d'autonomie et de
suffisance financière. Pour celq nous utiliserons les données de la FIES (Fondo
para la Investigacidn Econdmica y Social) ; IGAE (Intervenciôn General de la
Administracidn del Estado) pour I'année 1996 ; (Actuacidn econ6mica y
financiera de las Adminisfraciones Ptiblicas) ; et la CNB (Contabilidad Nacional
de Espafia). Dans la mesure où il n'est pas possible de publier toutes les données,
nous choisissons les deux tableaux joints en annexe. Nous rappelons que la
structure territoriale espagnole est la suivante :
-1- Central
Gouvernement
-2- Territorial
Gouvernement
-2 A-
Communautés Autonomes ( 17) -28 -
Collectivités Locales : Provinces,
Municipalités
-I-
L'INSI]FFISAI\CE ET LES LITdITES DE L'AUTONOMIE FINANCIERE
coMME SOURCE DE DESÉQ{rrr,rBRFS FTNANCTERS DES
COLLECTIVITES LOCALES
L'insuffisance des ressources locales pour répondre aux demandes
croissantes des citoyens en matière de services publics locaux, jointe à la faible
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En définitive, nous pouvons résumer ainsi les fais que nous prétendons
concrétiser avec notre analYse :
* Les principes d'autonomie et de suffisance financière qui doivent
constituer une part fondamentale de l'autonomie administrative selon la
Constitution Espagnole ne sont pas effectivement respectés. Ils provoquent la
nécessité de rationaliser la gestion et le financement des collectivités locales. Ces
principes concernent l'ensemble des administrations publiques. De ce fait, la
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RERU 2ml,m,pp.369-3b'
374 Une analyse des déséquilibres financiers des collectivités locales en Espagne
- insuffisances budgétaires,
- retard dans la reconnaissance formelle d'obligation à assumer, ou
d'obligation en suspension de paiement qui provoquèrent une réforme de la Loi
de finàncement local en matière de régulation financière.
_
c) Le-rypo4 de trésorerie conrme indicateur de gestion locale est renforcé
avec la possibilité de prolonger pour quatre ans la pôssibilité de maintenir des
reports négatifs s'ils s'inscrivent dans un plan d'assainissement.
- Dans le premi-er cas, Q.solution parait assez simple, les autres sont plus
complexes, puisqu'elles requièrent des applications normatives précises et-des
supports techniques pas toujours simples.
En définitive, nous nous centrons sur des faits qui peuvent guider une
proposition qui aurait pTTe principal contenu : avancèr iians le cËamp de la
gestion dynamique.de la dette-ce qui en ouhe nous permettrait d'argumenter une
proposition postérieure sur des possibles limites - à la croissanie en termes
économiques et financiers.
- dépenses courantes,
- capital,
- financement.
Pour mener à bien les investissements prévus, les mairies comptent sur
l'épargne génêrêe et les ressources en capital (aliénation des investissements
réels et transferts en capital).
Dans de tels cas, son montant total annuel ne peut dépasser 5 7o des
ressources pour opérations courantes du budget et la charge financière totale de
I'entité ne doit pas dépasser les 25 7o indiqués. Tous ces éléments peuvent
s'exprimer économétriquement et de manière résumée comme suit.
lc(i)"-tl= lc(i),,-tl
d'où, finalement, l'on obtient les conditions d'équilibre ou déséquilibre,
suivantes :
-tr-
LES FONDEMENTS DU MODÈLE i L', DE L'AUTONOMIB
ET DE LA STIFTISAI\CE DES
E-R=BFouCF
E: emplois
R: ressources
BF: besoin de financement
CF: capacitê de financement
RERU 200 l,m, pp. 369 -392
380 une analyse des déséquilibres financiers des collectivités locales en Espagne
r(i),0]-
E(i)tr-tn - IE9,rE(i),ol4Bril,ol - Ie(i),r -_R(i)t0]_lt
_R(i)tol4R(i)toJ
lR(i)tr [R(i),r
ce qui nous permet de comparer l'évolution de la croissance relative des emplois
institutionnels aux variations relatives des ressources à divers nivèaux
d'administration. compte tenu _ des inégalités précédentes, i'intervalle de
variation de E (i) 11-1s s€râ (0, *). Nous déduilons :
À [avers ce modèle, nous mettons en relation ces élasticités avec les taux
de couverture des emplois financiers compte tenu des ressources de manière
que :
Eû) =
x
ZONEC /
ZONE D
ZONE B
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c(ilo
-m-
L'APPLICATION PRATIQTTE AU CAS ESPAGNOL
Notre apport fondamental consiste en I'applicatiol du modèle au cas
-
:spagnol. Les données globales que nous avons utilisées pour estimer les
Jéiéàuilibres à travers le modèle (en combinant les relations de la représentation
et le reste des estimations réalisées sur les diverses interrelations ainsi
'artéôienne
que son développement au cours du processus d6centralisation comme nous
rlavons exprimé ântérieurement) figurent dans le tableau en annexe. Pour obtenir
,rne plus giande homogénéité, on considère les deux niveaux de gouvernements,
.ans-entrér dans l'explication des différences enffe eux.
Cfi,.1
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* CommunautésAutonomes :
7,ones B et spécialement C, avec rapprochement avec D.
I Provinces et Communes :
Tnnes A et spécialement B, avec une rapprochement avec C.
C(ùTn
o<- "/.ï,,
\l\Js{7
lrr
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* CommunautésAutonomes :
Zones A, E et spécialement F.
* Provinces et Communes :
ZoneE avec un rapprochement avec D et F.
ZONE E : << fuite contrôlée >. ["a situation restrictive des emplois financiers
s'associe à un rythme plus accéléré des niveaux de recouvrement des principales
ressources, ce qui indique une convergence vers l'équilibre et vers la réalisation
du principe de suffisance. Il se produit une << fuite contrôlée > des impôts par
rapport au total des emplois financiers.
ZONE F : << fuite >>. Dans cette zone s'exprime une expansion des emplois
financiers qui ne s'accompagne pas d'une augmentation proportionnelle du
recouvrement des impôts. Il y a une fuite par rapport à la réatsation du principe
de suffisance.
Les causes les plus importantes qui permettent de justifier ces résultats,
sont les suivantes :
- L'autonomie hès limitée et le manque d'attribution de compétences : il
n'existe pas une reconnaissance nette de leurs compétences, toujours
dépendantes des niveaux de gouvernements supérieurs. Par contre, on défend la
pleine autonomie des communes, malgré les mécanismes de coordination et
d'harmonisation qui peuvent exister. De plus le rôle des Communautés
Autonomes dans I'ensemble du système a limité les possibilités d'expansion des
colnmunes. En résumé, la grande dépendance de ces dernières par rapport à
l'État Central et aux Comirunautés Àutonomes a changé très sensibleirient la
situation financière des communes à I'occasion d'une crise économique, en
particulier au niveau des transferts perçus.
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- Comme nous I'avons sigrralé, le fait que l'État ait été un observateur
passif ou le moteur même de la croissance des dépenses du sous-secteur local n'a
pas d'incidence fondamentale sur le volume des transferts qu'il accorde aux
Collectivités Territoriales.
- En effet, la Collectivité Nationale confrontée à des tensions budgétaires
importantes ne peut répondre à toutes les demandes de celles-ci quant aux
transferts de fiscalité prévus au début du processus décentralisateur et par la
réforme des systèmes de financement de ces entités qui lui est postérieure, sans
qu'il ait existé d'autres transferts supplémentaires et organisés qui auraient pu
résoudre les problèmes existants ils ont empêché la mise à disposition d'un
ensemble d'impôts directs plus modernes que les actuels avec de légères
différences dans l'un et I'autre cas.
- Dans ce contexte, quand les transferts de l'État se ralentissent, il se
produit un impact important sur leurs budgets.
- Parallèlement, la décentralisation se voit accompagnée de la disparition
des financements privilégiés accordés par le gouvernement central ce qui
entraîne une quasi liberté pour les collectivités en matière de prêts.
- Par conséquent, la banalisation du financement externe a constitué,
pour les responsables locaux le point de départ de graves ereurs desquelles
découlent de nombreuses conséquences financières et une orientation
particulière de la fourniture des services. Comme ces entités sont emprunteuses
structurelles, elles ont des difficultés pour transférer le choix de leurs
investissements et de leurs emprunts sur les exercices suivants en même temps
que la concurrence entre banques n'a pas été utilisée pour compenser
l'augmentation du coût des ressources. Et, de plus, les conditions imposées
actuellement dans le monde bancaire sont chaque fois plus cotteuses que les
emprunts souscrits aux anciens taux bonifiés ; le prix des emprunts se trouve
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. CONCLUSION.
Dans cet article, nous avons voulu metEe en avant les fondements
théoriques et méthodologiques nécessaires pour réaliser une analyse
intertemporelle de l'évolution des relations financières des Collectivités Locales.
Pour obtenir les résultats, nous avons mis en avant à travers différents
secteurs d'un repère cartésien, les diverses situations qui expriment la réalisation
ou non des principes d'autonomie (relaton entre ressources propres et totales
avec les emplois totaux) et de suffisance (relation entre ressources fotales et
emplois) dont la signification théorique relève du premier point. À travers
l'analyse permise pour le modèle ADRI (dont les fondements théoriques figurent
dans le point I[), nous pouvons partiellement expliquer la situation financière des
Collectivités Locales espagnoles.
Pour conclure, on peut nssurer que l'actuel état de choses repose sur
l'insuffisance de ressources pour le finagcement des dépenses. Cela a produit
une ûès forte dépendance envers I'Etat, en même temps qu'un niveau
d'endettement très élevé. Cette situation a provoqué des tensions entre les
Administations et aussi I'irresponsabilité fiscale de quelques-unes. Les
Collectivités Locales et Régionales ont réagi en augmentant les taux de pression
fiscale, sans bien analyser la richesse potentielle et en réduisant les services
publics.
À notre avis, les analyses doivent se centrer sur quatre points que
pourraient expliquer les divers comportements des entités locales en rapport avec
les emprunts:
- le caractère plus ou moins favorable du cadre régulateur,
- la plus ou moins grande marge de manoeuvre sur les ressources fiscales
locales.
- la part des dépenses d'équipement brut dans les dépenses totales,
- I'amplitude de la nature des compétences des collectivités locales.
Entre tous ces faits il existe un commun dénominateur : celui que nous
prétendons avoir mis en évidence et qui se réfère aux processus de gestion locale
èhargés de rationnaliser et dynamiser la dette, en accord, avec lqs principes
d'économicité. efficacité. sécurité. ...
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SAMMARY
In The Spanish bcal corporations, divided in autonornous communities, cotmties
and municipalities the limited autonomy and tlu frnanrial inadequacy, lil<e we seek to
demonstrate in tlæ article, they corutinte a pewrwunt charucteristb of their evolution
alang the time. As consequence of that an wunimaus consent exists about fiv necessity of
reforming this given situntion the finmcial deterioration that cqn al<e plnce.
To obtain the results we have used the Cqrtesiail graph divided by sectors it has
more than enough situatùns tlut express in degree the realizalion of the principles of
autonomy (relntionship a.mang own and total resources wilh lotal employments) *td of
sufficiency (relationship between total resources and employments) with the theoretical
significance expressed previously. Through tlæ analysis that he/she offers us tlæ pattem
ADN we h.qve been able to explain thefinancial situation of the Spanish local collectives,
NOTES
(l) Voir le cas du nouveau modèle de financement sur la période 1997-2001 pour les Communautés
Autonomes du Régime Commun (touûes les Communautés, sauf le Pays Basque et la Navane) ; ou le
projet de réforme de la t oi de Finances l,ocales de I'année 1988 (Loi 39/1988, de 28 de décembre).
(3) RUIZ-MAYA PÉREZ L., 1972, < Andlisis dinâmico de la variacidn del nrimero de explotaciones
y 1972 >>, Revista de Ecorcmio Politîca, Julio-Agosto.
agrarias entre los censos de 1962
(4)MARTfi{ PLIEGoF.J. ; PAREIo GÂMrR. J.A., 1982, <Un modelo para el anâlisis financiero
Economto Polittca, n' 92, pp. 183-202. MARTN PLIECO F.J., 1983, < El
interregional >, Revista d.e
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72-90.
;
(6) ALARCôN CONDE M.A. BELMONTE C., 1996, Algunns propuesta.s mctodol^gicas en la
aplicaciôn del modelo de equilibrio fiwnciero de ADRI : eI modelo NADR, Comunicacidn presentada a la
XVII Reunidn de ASEPELT-ESPANA celebrada en Albacete en Junio de 1996.
(7) DAFFLON 8., 1.994, << La Gestion des finances publiques locales >, Éditions Economica, pp. 59-73.
- Annexes -
(Vo) s.
FI PIR
rcssources rsvenu déséprgne besoin- ressources levenu d6éprgne besoin-
fiscales brut brute financement fiscales brut brute financement
disnonible licmnihle
985 858,00 920,20 t97,so .73,80 3,04 3,26 0,70 -0,26
986 824,50 1028,60 223,70 .77,30 2,55 3,l8 0,69 -0,24
987 943,40 tt'76,44 267,90 .10,20 2,61 a't< o,74 -0,03
988 103,50 1340,00 322,80 .19,20 )'7< 5,3+ 0,80 -0,05
989 238,40 1486,10 334,10 M,60 2,75 3,30 o,74 -o,23
990 452,30 1798,20 399,70 .08,80 2,90 3,59 0,80 -o,22
99r 608, l0 r970,90 337,40 .2s,ffi 2,93 3,59 0,61 -0,23
992 8 1 8,10 2229,70 385,40 .75,40 3,08 3,78 0,65 -0,13
993 926,30 2255,20 391,20 .90,20 3,16 3,70 0,64 -0,15
994 927,80 2377,40 403,60 .79,50 2,98 3,67 o,62 -0,12
.99s 999.00 2492,W 485.00 .70.70 2.86 3.57 0.70 -0.10
(Vo) s.
EI PIB.
dépenses dotations dépense dépense dépenses dotations d@nse délens"
totales eénérâles nrrhlinrre d'énrriæm tôtâlê( oénésles nrrhlinrte- d'énrriæm
1985 1335,50 242,90 722,70 369,90 4,74 0,86 2,56 ,3r
1986 1426,50 198,60 804,80 423,t0 4,4r 0,61 2,49 ,3r
1987 É$,24 234,40 908,40 400,40 4,27 0,65 2,5r ,lt
1988 1769,30 252,84 1017,20 499,30 4,41 0,63 2,53 ,24
1989 2137,20 325,00 1152,00 660,20 4,74 o,72 2,56 ,47
1990 2558,00 360,70 1398,60 798,70 5,10 0,72 2,79 ,59
1991 2837,10 443,70 1633,50 759,90 5,17 0,81 2,98 ,38
3,l3
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4500 (
/O00 I
3500
3000
2500 l
2000
1500
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