Vous êtes sur la page 1sur 25

UNE ANALYSE DES DÉSÉQUILIBRES FINANCIERS DES COLLECTIVITÉS

LOCALES EN ESPAGNE

Francisco J. Gil Jiménez

Armand Colin | « Revue d’Économie Régionale & Urbaine »

2001/3 juillet | pages 369 à 392


ISSN 0180-7307
Article disponible en ligne à l'adresse :
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
https://www.cairn.info/revue-d-economie-regionale-et-urbaine-2001-3-page-369.htm
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Distribution électronique Cairn.info pour Armand Colin.


© Armand Colin. Tous droits réservés pour tous pays.

La reproduction ou représentation de cet article, notamment par photocopie, n'est autorisée que dans les
limites des conditions générales d'utilisation du site ou, le cas échéant, des conditions générales de la
licence souscrite par votre établissement. Toute autre reproduction ou représentation, en tout ou partie,
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


sous quelque forme et de quelque manière que ce soit, est interdite sauf accord préalable et écrit de
l'éditeur, en dehors des cas prévus par la législation en vigueur en France. Il est précisé que son stockage
dans une base de données est également interdit.

Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)


Rewe d'foonomie Régionale et Urbaine n" 3
-2001-

uNE ANALYSE DES nÉSÉQUn IBRES FINANCmRS DES


COLLECTIVTTES LOCALES EN ESPAGT{E*

LOCAL COMMT]NITIES FINANCIAL DF.SEQT]ILIBRIUM :


THESPAIN'S CASE

par
f'rancisco f.^Cn UNfÉNgZ
Professeur de Finances Publiques

Université de Castilla-La Mancha


Plaza de la Univenidad n" I
B - O2O7 l- ALBACETE @spagne)
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

Mots-clés : Espagne, collectivités locales, autonomien finances locales, suffisance


financière, déséquilibre, modélisation.

Key-words: Spain, local government, autonomy, local public finance, financial


adequacy, desequilibrium, modeling.

Classification JEL : R50, R51.

* Première version féwier 2000, version réviséejanvier 2001.

RERU 20o I,m,pp. 369-392


370 Une analyse des déséquilibres financiers des collectivités locales en Espagne

L'autonomie limitê et l'insuffisance financière des Collectivités Locale'


constituent un enjeu majeur, compte tenu du niveau des compétences et der
besoins en ressources. Dans le cas des Collectivités l,ocales espagnoles, diviséer
en Communautés Autonomes, Provinces -départements au sens français- e
Communes) ces éléments, coûlme nous le montrerons plus tard, constituènt unr
qgagté-listigue pratiquement permanente de leur évolution au cours du temps.
Ainsi, il existe plusieurs projets de réforme qui ont pour but de préciser îes
problèmes (1)*. Un consensus se dégage pour mener à bien une réfôrme ayant
pour cause essentielle lapossible détérioration financière qui n'avait eu jusque là
pour limites que des actions transitoires ou conjoncturelles. Deui rdsons
motivèrent les ajournements successifs de cette réforme :

- La mise en marche et le futur renforcement du processus de


développement des communautés Autonomes qui constitue I'axè fondamental
de la réforme consdrutionnelle ;
- L'introduction d'importantes réformes de structure du système de
ressources ordinaires de l'Etat (principalement les impôts).

-- Les.conséquences de cette insuffisance de ressources et du manque


d'autonomie financière font que les déséquilibres financiers influencènt
notablement le comportement des gouvernements successifs. Dans ce document,
nous nous. proposolrs d'analyser de manière théorique et empirique la situation
e1 dylamiqge des collectivités Locales. Nous utilisons pour celà une base de
données qui nous permet d'interpréter la situation des Collectivités Locales
quant au niveau d'autonomie et de suffisance financière et d'en tirer les
conséquences au niveau de l'équilibre ou du déséquilibre comptable (tableaux et
graphiques en annexe).

Nous disposons é-galement d'un instrument d'analyse forrnelle qui permet


une-a-pproximation simple des relations interspatiales (modèle ADRD. C,èst un
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


modèle dérivé des méthodes arithmétiques et géomériques utilisées dans
d' autres disciplines (économétrie, statistiques...).

_^ Sor analyse méthodologique a été développée par le professeur GUIG0U


(1972) (2), en France et RUIZ MAYA (1974) (3) èn Espaene er posrérieurement
par les professeurs,MARTlN PLIEGO et pAREJO bÀVfn itq8Zl (4) qui
lqp-pltrqlry. g^lpgoqomie_ Ré_gionale et plus récemmenr par eLnnCôN
ç9NDE (1994-1995-1996) (5). Nous ne menbns pas en quesrion le degré de
fiabilité du modèle, ni son applicaton, puisque 3a validité est suffisarmment
prouvée et ses fondements reconnus. En résumé, nous le considérons donc
comme fiable pour étudier les déséquilibres financiers en introduisant les
c,9,n9epF de suffisance et d'autonomie dans la ligne des travaux de ALARCôN
CONDE et GILJIMENEZ.

è q",.9 tour, nous prolongeons I'analyse et nous l,appliquons aux


collectivités Locales espagnoles en prenant comrne référencè toutes les
ressources pour introduire les concepts de suffisance et d'autonomie, et examiner
les déséquilibres financiers dans la ligne des travaux référencés.

* Les chif&es ente parenthèses renvoient aux notes en


fin d'article.

RERU 200 I,m,pp. 369 -392


Francisco J. GIL JIMENEZ 371

Ceci nous conduit à développer trois objectifs fondarnentaux :

U Nous analyserons d'abord les principaux concepts utitsés : autonomie


et suffisance fînancière qui nous conduiront aux déséquilibres financiers ( en
liaison avec ceux du modèle), à la capacité et au besoin de financement et ses
particularités dans le cas espagnol. Ces questions précisées, il sera nécessaire tout
à'abord d'étudier la détermination de l'autonomie et de I'insuffisance financière
qui nous conduira au déséquilibre financier et l.a liaison des déséquilibres avec le
rirodèle que nous analyserons à travers la diversité des concepts d'équilibre,
capacité et besoin de financement.
2/ En second lieu et compte tenu de I'utilisation partielle que nous faisons
du modèle, nous présentons ses fondements théoriques ainsi que l"
méthodologie. L'anâlyse des fondements théoriques dg modèle et la
méthodologie appliquée reposent fondamentglement sur le modèle ADRI
i;;""ptq rirtiquèè "tlou aynâ.iqu"* in MARTh{ PLIEGO, PAREIo cÂvtm. et
ALARCON CONDE, oP. cit.).

Il nous donne la possibilité d'interpréter graphiquement la dynamiqug dgs


déséquilibres financiers régionaux et locaux dans le sens comptable du besoin de
financement.

Cet objectif est atteint dans la mesure ou le modèle nous permet de


localiser dans- le temps les déséquilibres financiers à travers des ajustements
statistiques successifs. Cette tâche, apparenrment simple-dans sa construction
offre déux aspects qui, si nous consiciérons la structuie décentralisée de I'Etat
espagnol et ia coniribution à I'autonomie et à la suffisance (cf. Tableau en
anne-xe) rendront difficile I'application dans un cadre comptable puisque la
considération des équilibres économiques financiers et comptables n'est ni
homogène ni simple et ne peut en rien s'assimiler à la différence (dépassée) entre
ressources totales et emplois totaux qui s'utlise dans d'autres pays.
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


En effet" dans le cas espagnol, comme nous I'expliquerons plus tard, nous
rencontrons un niveau d'autonomie et de suffisance plus élevé au fur et à mesure
que l'on descend dans la structure tenitoriale.

Néanmoins, [e niveau régional (Communautés Autonomes) a été à


I'origine des innovations au niveau des moyens de financement.
Pour cela les définitions d'autonomie, suffisance et équilibre (et par
conséquent les termes de capacité et besoin de financement) so,nt complexes et
diversés, ce que nous montrerons dans le premier point. Etant donné les
interprétations multiples de ces définitions, il devient difficile de les utiliser en
relatibn avec d'autres supports qui permettent de les comprendre mieux.

Nous considérons qu'entre les utilisations possibles du modèle ADR[,


l'une d'elles permet de classifier I'application pratique de ces concepts. En tout
c:rso une lecture profonde de la description méthodologique aidera le lecteur à
comprendre qu'il ne s'agit pas d'une simple application de taux de couverture
mais de relations interspatiales et économiques entre entités.

En définitive, il s'agit d'un modèle qui comme I'analyse factorielle et


multivariable, ajuste les taux et ratios utilisés aux relations interspatiales et
économiques. Pour une meilleure compréhension de ces affirmations le lecteur

RERU 2001 369-392


'III,pp.
372 Une analyse des déséquilibres financiers des collectivités locales en Espagne

peut se référer aux fondements théoriques du modèle mis en évidence dans les
travaux référencés.
3/ Nous étudierons enfin, en utilisant les caractéristques spéciales du
modèle et de manière intertemporelle (1985-1995) le comportement financier des
Collectivités Locales et sa relation avec les principes d'autonomie et de
suffisance financière. Pour celq nous utiliserons les données de la FIES (Fondo
para la Investigacidn Econdmica y Social) ; IGAE (Intervenciôn General de la
Administracidn del Estado) pour I'année 1996 ; (Actuacidn econ6mica y
financiera de las Adminisfraciones Ptiblicas) ; et la CNB (Contabilidad Nacional
de Espafia). Dans la mesure où il n'est pas possible de publier toutes les données,
nous choisissons les deux tableaux joints en annexe. Nous rappelons que la
structure territoriale espagnole est la suivante :

-1- Central
Gouvernement

-2- Territorial
Gouvernement

-2 A-
Communautés Autonomes ( 17) -28 -
Collectivités Locales : Provinces,
Municipalités

-I-
L'INSI]FFISAI\CE ET LES LITdITES DE L'AUTONOMIE FINANCIERE
coMME SOURCE DE DESÉQ{rrr,rBRFS FTNANCTERS DES
COLLECTIVITES LOCALES
L'insuffisance des ressources locales pour répondre aux demandes
croissantes des citoyens en matière de services publics locaux, jointe à la faible
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


autonomie acquise par ces autorités pour fixer leur niveau de recettes, a fait
!épgn{rg de faço1 démesurée le financement local de la volonté politique de
I'Administration Centrale, avec de graves conséquences dans le domaine de la
sufiisance financière et de la responsabilité concernant les ressources courantes.
Fondamentalement, le lecteur doit methe en rapport I'autonomie avec des
ressources propres suffisantes, c'est-à-dire, avec les moyens financiers sur
lesquels la collectivité a liberté totale d'utilisation, tandis que la suffisance fait
référence à la totalité des ressources pour payer les dépenses.

1.1. Le problème : I'autonomie limitée et Ia faibte suffisance financière

Afin de mesurer la capacité 4 générer des ressources financières à chaque


niveau de gouvernement, on devra établir sa relation directe avec - le
développement économique. Au contraire, le système de financement local
dépend èn grande partie,-des flux de subventions, de transferts de l'État 1cf.
encadré final) et dans une moindre mesure, des fonds européens. Néanmoins,
il est significQtrl dans le cas espagnol, qu'après une comparaison du degré de
responsabilité fiscale des Communautés Autonomes et des Collectivités lÀcales.
ce sont les p.remières qui encourent la plus grande iyespo_nsabilité fiscale, alors
que, a priori, nous pouvons affrmer que les Collectvités Locales
(fondamentalement les communes) ont un niveau de responsabilité fiscale
adéquat.

RERU 200 I JII,pp. 369 -392


Francisco J. GIL JIMÉNEZ 373

Cependant nous considérons que la capacité de recouvrement de nos


communes est faible, principalement parce que les principes d'autonomie et de
suffisance financières ne s'appliquent pas cornme ils devraient. Par exemple, la
croissance des problèmes de financement qui implique d'importantes réductions
dans les dépenses est la conséquence d'une réduction des transferts reçus des
institutions de niveau supérieur dans une situation conjoncturelle défavorable.

Nous considérons aussi I'oppornrnité de mettre en cause la répartition des


compétences, parce que, sur un plan général, ce tait joint aux précédents, a
provbqué une décentralisation de la gestion et de la dépense qui qe correspond
bas à une couverture suffisante par des ressources du point de vue de la
iesponsabilité. Cela a impliqué une attitude récurrente de financement par des
ressources externes, transferts et emprunts, qui constituent des facteurs
fondamentaux des problèmes de ces collectivités.

L'importance de la décentralisation de la dépense est mise en évidence si


nous observons l'évolution des transferts aux entités tenitoriales (cf. tableau
final), aux organismes autonomes et aux entreprises. Liée à ce processus de
décentralisation, il s'est produit une croissance lente d'une partie importante des
ressources des Collectivités Locales (notamment : les prix publics, les taxes, la
gestion du patrimoine des terrains publics...) qui ont contribué à la consolidation
du processus de décentralisation.

En définitive, nous pouvons résumer ainsi les fais que nous prétendons
concrétiser avec notre analYse :
* Les principes d'autonomie et de suffisance financière qui doivent
constituer une part fondamentale de l'autonomie administrative selon la
Constitution Espagnole ne sont pas effectivement respectés. Ils provoquent la
nécessité de rationaliser la gestion et le financement des collectivités locales. Ces
principes concernent l'ensemble des administrations publiques. De ce fait, la
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


suffisance financière doit correspondre aux responsabilités publiques à propos
des prestations de services publics. Entre autres facteurs qui influencent ce
processus, nous pouvons crter :

- la quantité et la qualité des services fournis ;


- la conjoncture, la dimension et la structure de la collectivité qur
entrainent une diversité de coûts et des moyens financiers ;
- la voie choisie pour déterminer les ressources courantes bien qu'elles
ne soient pas I'unique source de financement pour obtenir le principe de
suffisance financière.
* Quant au principe d'autonomie, son accomplissement est fonction du
principe de suffisance financière. En revanche, la compatibilité et l'acceptation
il'une-croissance de la pression fiscale, par exemple, qui lui donnerait un contenu
est difficilement acceptée. En définitive, ce principe de gestion des intérêts de
tout niveau d'administration s'accomplit dans une plus ou moins grande mesure
selon que le principe de suffisance financière est ou non possible. En matière de
tessg.ri""r, lê pouvoir origingl d'étab!! et d'exiger limpôl rgviqlt exclusivement
à I'Etat. Dans ce sens, les Collectivités Locales peuvent établir les limites der
impôts en accord avec la Constitution et les lois. Néanryoins, celles-ci peuvenl
établir des impôts dans un cadre réglementaire fixé par I'Etat, fondamentalemenl.
Elles ne peuvent modifier que les taux d'imposition entre deux limites. Cela veut
dire qu'e1les ne disposent pas de la faculté de créer des impôts nouveaux, à la
différence des C.ommunautés (ce sont les limites du principe d'autonomie locale).
Dans ces conditions, nous avons des doutes sérieux au sujet de la compatibilit/

RERU 2ml,m,pp.369-3b'
374 Une analyse des déséquilibres financiers des collectivités locales en Espagne

des différents principes constitutionnels : d'un côté, la reconnaissance


constitutionnelle de I'autonomie pour les communes, et de I'auûe, l'attribution à
l'État Cennal de la capacité rie fixer les linitss du pouvoir financier des
Collectivités Locales.

Dans certaines occasions, I'obtention de plus d'autonomie signifie le


renforcement des inégalités et distorsions entre entités bénéficiaires de celle-ci
qu'il s'agisse de distorsions fiscales au d'inégalités des prestations offertes en
matière de services publics.

Par conséquent ces demandes d'autonomie doivent être accompagnées


d'analyses appropriées, comme par exemple I'approximation des déséquilibres
financiers existants.

Nous pouvons aussi nous interroger au sujet de la contradiction qui existe


entre d'un côté :

- Attribuer aux entités locales une meilleure marge de manæuvre et d'un


autre, considérer les concessions des niveaux de gouvernement supérieur
(principalement central) comme un droit acquis ou prétendre réduire ses charges
et en conséquence ses pouvoirs et compétences.
- D'autre part les signes de déstrucruration des compétences de ces
collectivités au bénéfice de tiers constituent des symptômes d'une certaine
décadence de l'esprit local.
- En conséquence on doit chercher pour eux-mêmes et grâce à leurs
contribrrables, les moyens, principalement financiers, pour exercer pleinement les
compétences propres. En effet, une attribution d'autonomie financière à ces
gnti!ç! doit s'inspirer -d'autres principes, d'une répartition et régulation
équilibrées en-fonction de la conjoncture et du développement éconorrùque de
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


manière que l'Etat s'assurs les moyens nécessaires pour orienter l'activité
économique et financière globale.

En matière de suffi.sance financière, I'ambiguïté est encore plus grande s'il


ry _peu!, .pgcg que ce priqçipg se fonde principalement sur le fait que les
Collectivités Locales. ont I'obligation d'obtenir les moyens économiques
nécessaires, grâce aux instruments que la législation met à leur disposition, afin de
satisfaire les besoins toujours plus importants. Le premier problème concerne les
inqtruments mis à leur disposition : les ressources propres, les participations de
l'État et de I'Europe aux^niveaux de gouvernem"ït ptus élevés et surtout les
res_sources _ d'emprunt. Dans la mesure où les premières sont limitées, par
définition, les secondes augmentent, ce qui ne contribue pas à la satisfaction àes
principes évoqués.

Dans la législation espagnole il existe deux phrases qui impliquent des


critiques en raison de leur faible contenu : se procurer des moyens iuffisants ou
obtenir la suffisance des moyens. Comme nous I'avons déjà observé, ces deux
assertions conduisent directement à la reconnaissance impliciæ de l'insuffisance
des moyens économiques, ce qui constitue un des problèmes fondamentaux que
nous voulons analyser.

Une meilleure compréhension de ces faits et des problèmes que nous


avons pour appliquer I'analyse dans le cas espagnol découle de là propre
régulation des Collectivités Locales. Par exemple, la loi de régulation des

RERU 200 1,m,pp. 369 -392


Francisco J. GIL JIMÉNEZ 375

finances locales contraint de manière assez stricte la capacité de gestion


financière de ces entités :

- d'un côté pour ce qui concerne son endettement,


- de I'autre la gestion de trésorerie.

En tout état de cause l'objectif est de protéger la solvabilité des entités


locales en favorisant la discipline budgétaire. La linérature économique nous
apprend que la réalisation de ôet objectif est discutable puisque comme le montre
é^eàlement la référence au cadre auionomique, les résultats de I'application de la
LbFCA pour les régions (qui disposent d\rne marge de 1ryry3vrq plus grande
que les frànçaises) éontribuènt à une structure de dette < biaisée >> à court terme
el transférant dans le futur les solutions structurelles.

Compte tenu des contraintes d'endettement et de la régulation de ce


dernier, en jénéral et au contraire de ce qui arrive dans -d'aytres pays comme la
France, il sÉtablit dans le cas espagnol une nonne rigide basée sur le maintien de
l'épargne comme signe positif alors que subsiste de grands décalages et une
ineffic.-ience des prélèvements (ce qui est grave à notre avis).

Il en résulte un cott élevé en terme de coresponsabilité fiscale. Ainsi, dans


la pratique, coexistent des situations de désépargne étant donné l'insuffisance
des ressources courantes pour couvrir les dépenses de même nature et
l'endettement destiné à I'invèstissement n'est pas suffisant pour couvrir le déficit
non financier.

En définitive, on constate des problèmes de liquidités reconduits


budgétairement pendant cinq exercices. Il existe donc un stimulant pour les
pratiques minimales de gestion du risque _comme surévaluer les droits reconnus
èn attènte de recouvremlnt pour retarder le plus possible un report de trésorerie
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


négatif ou générer des obligations de paiement en investissements difficilement
réalisables.

Devant cette situation et compte tenu de l'inexistence d'un


surfinancement par voie budgétaire qui aurait permis _des soldes négatifs. de
capital supérieuri au déficit non financier à cause d'insuffisance de gestion ainsi
qu-'au refus ancien du passage par les marchés financiers, nous nous trouvons
<ians I'incapacité de mener à bien les paiements sur biens et services ou transferts
avec la facilité nécessaire.

Cette situation conduit à de nouvelles formes de dette non financière :

- insuffisances budgétaires,
- retard dans la reconnaissance formelle d'obligation à assumer, ou
d'obligation en suspension de paiement qui provoquèrent une réforme de la Loi
de finàncement local en matière de régulation financière.

Nous pouvons la résumer ainsi :

a) L'épargne nette (épaxgne brute moins les droits pour contributions


spéciales et obligations du chapitre III, moins annualité d'amortissement) ne peqt
ê-tre négative, mesurée en 7o des ressources courantes et supérieure à 27o. A
partir de cette limite, il faut solliciter une autorisation et faAe un plan
d'assainissement.

RERU 200 l,trIpp. 369 -392


376 une analyse des déséquilibres financiers des collectivités locales en Espagne

b) La detæ de trésorerie passe de 35 vo des ressources courantes à 3 vo


avec l'autorisation de convertir 30 7o de la dette de trésorerie existante en dette
à payer à long terme.

_
c) Le-rypo4 de trésorerie conrme indicateur de gestion locale est renforcé
avec la possibilité de prolonger pour quatre ans la pôssibilité de maintenir des
reports négatifs s'ils s'inscrivent dans un plan d'assainissement.

- En prenant en_gomptq ces propositions, les tendances que nous pouvons


observer pass€nt-par I'assainissement financier, la tendance à [a débudgètisation
ou à la privatisation des services et aux changements sur Ie marché bancaire.

- Dans le premi-er cas, Q.solution parait assez simple, les autres sont plus
complexes, puisqu'elles requièrent des applications normatives précises et-des
supports techniques pas toujours simples.

En tous cas, I'assainissement budgétaire se trouve dans le cadre de


scénarios de consolidation budgétaire dans les communautés autonomes ou de
plans individuels ou régionaux dans les Collectivités Locales. Dans ce sens. il
faut aborder deux problèmes :
- Celui de l'allègement par l'État (comme en 1993) de la dette non
financière accumulée gorym9 par exemple- : alléger les obligations engagées
illégalement sans base budg,étaire ou faiie face à d.amples mas-ses d'oblifations
reconnues en suspens de paiement.
- Dans le même- temps, nous devons faire face à des problèmes
d'inefficacité d,3gs le prélèvement des_impôts territoriaux dérivés de tèchniques
passées de prélèvements et surtout des redevances fiscales obsolètes qui ne
permettent pas de profiter du potentiel fiscal de ces entités.
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


Dans le second cas (charge dérivée du << stock de la dette >> et
< débudgétiiatiol-croissantq >), ag fil des idées exprimées antérieurement, il y en
a une sur laquelle il convient de fixer I'attentiôn : le poids sur les budgets
qu'acquiert le financement à travers le recours à I'endeftement étant ente-ndu
que le budget constitue le reflet de la réalité économique et financière dans
laquelle évolue la_collectivité, et la base de laquelle doiveni découler les objectifs
à affronter dans d'autresétudes possibles bien que nous les entreprenions ici : la
gestion dynamique et les limites à la croissance.

Nous nous centrerons sur le premier de ceux-ci et à I'intérieur de celui-ci


sur quelques questions particulières.

En définitive, nous nous centrons sur des faits qui peuvent guider une
proposition qui aurait pTTe principal contenu : avancèr iians le cËamp de la
gestion dynamique.de la dette-ce qui en ouhe nous permettrait d'argumenter une
proposition postérieure sur des possibles limites - à la croissanie en termes
économiques et financiers.

1.2. La conséquence : les._déséquilibrgs Enanciers et le jeu complexe des


relations entre capacité et blsoin de financement

- .L'qgg"-question que nous analysons conceme I'obtention de l'équilibre


yt1":l"I.Dès lors,que la théorie des finances publiques, au sujet de l'é{uifibre
budgétaue, ne distingue. pas toujours le budget de fànctionemênt et
d'investissement mais considère le buâget dans sa giouatiæ, les théories u6isées

RERU 200 I,m,pp 369-392


Francisco J. GIL JIMENEZ 377

pour défendre ou contester l'équilibre budgétaire sont diverses. Dans ce sens, il


èxiste une proposition qui se fonde sur la distinction entre le ludgq! _{9
fonctionement èt d'investissement que nous acceptons : Bernard DAITFLON
(1994) (7). Cette proposition garantit les conditions d'équilibre que nous
préconisons plus loin avec le modèle.

Mais pour mieux comprendre les définitions équilibre-déséquilibre o-u


excédent-défilit nous devons faire référence aux notions de capacité-besoin de
financement. Si nous mettons en relation les ressources et dépenses ordinaires
nous obtenons le degré de couverture, ou ce qui revient au même, la capacité
d'autofinancement de la commune ou épargne brute qu'elle est capable de
générer, dans une période de temps et qui aura comme destination le financement
des projets d' investissement.
Ce concept, au contate du cas français se réfère uniquement- aux
opérations courantes puisque la structure budgétaire est divisée en trois parties :

- dépenses courantes,
- capital,
- financement.

Comme nous pouvons I'observer dans le tableau en annexe, les


ressources courantes sbnt suffisantes pour faire front aux dépenses de m&ne
caractère (cott de personnel, achat de biens et services courants, intérêts de la
dette et transferts courants).

Pour mener à bien les investissements prévus, les mairies comptent sur
l'épargne génêrêe et les ressources en capital (aliénation des investissements
réels et transferts en capital).

Dans le cas où celles-ci ne seraient pas suffisantes pour financer les


© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


dépenses en capital, il y aurait déficit non financier ou excédent dans le cas
contraire.

De I'observation des droits liquidés d'un côté et des obligations


reconnues de l'autre, on peut déduire << l'épargne brute >> qui s'obtient par la
différence entre les opérations ordinaires de ressources et de dépenses. D'un
autre côté, la capacité de financement brut (quand le solde a un signe positifl se
définit par la différence entre droits liquidés et obligations reconnues mais, dans
ce cas,-la référence seule comprend les opérations en capital (c'est-à-dire la
somme des opérations financières et de capital) conformément à la structure
budgétaire classique.
<< d'épargne brute
Et finalement" mettânt en relation les deux concepts >>

et de << ou <( besoin de financement brut >), nous obtenons la capacité


capacité )>
(+) ou besoin C) de financement net. Comme cel4 nous observons si avec
I'épargne brute obtenue, nous possédons des ressources suffisantes pour faire
facè au besoin de financement des différentes communes.

Finalement, les restrictions théoriques (qui sont contradictoires et simples


dans le cas espagnol) pour les collectivités locales quant au recours au crédit
public ou privé sous quelque forme que ce soit s'expliquent de la manière
sulvante :

RERU 2001,m,pp. 369-392


378 Une analyse des déséquilbres financien des collectivités locales en Espagne

- Dans tous les cas, prévaut l'autorisation de l'État ou de la communauté


Autonome si elle a cette compétence déléguée quand le prêt dépasse 5 vo d.es
ressources ordinaires de I'année passée, sans qu'existe de limitatiôn équivalente
pour les communautés Autonomes ; ou si les ressources obtenues sont destinées
à financer des programmes de dépense d'investissement et de services non
approuvées- eqqgre ou quand la charge financière dépasse 25 Vo des dépenses
courantes liquidées.
- Le recours aux prêts à court terme (moins d'un an) peut être utilisé
pour financer des besoins de trésorerie transitoires dans une limite de 35 Vo des
ressources courantes liquidées dans I'exercice. En effet, ils seront destinés à
couvrir des déficits temporaires de liquidités dérivés du calendrier distinct des
ressources et dépenses. Il existe aussi la possibilité de recourir au crédit
budgétaire pour réaliser des dépenses courantes.

_ .- Les dépenses courantes considérées nécessaires et urgentes qui seront


financées avec le report de tésorerie de I'exercice ou avec plus de rèssources
que prévu ou grâce à la diminution d'autres dépenses qui s'annulent avant le
renouvellement de I'assemblée municipale.

Dans de tels cas, son montant total annuel ne peut dépasser 5 7o des
ressources pour opérations courantes du budget et la charge financière totale de
I'entité ne doit pas dépasser les 25 7o indiqués. Tous ces éléments peuvent
s'exprimer économétriquement et de manière résumée comme suit.

Cornne le définissenr (MARTn\ PLIEGO 1983 : op. cit. ; p. g1) et


(ALARCÔN CONDE 1994 : ôp. cit.; p. tz) le déséquilibrê (cf. Ta6leaui et
ghraphiqges suivants) représente la distance par rappofl à 1, de la composante
structurelle et de la composante dynamique, étant respectivement connus p et
la bissectrice pour laquelle E(i)*,, = I (élasticité = l). A partir de cette
caractérisation, le déséqgilibre financier_de la Collectivité Locale s'exprimera par
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


les distances du point R(i) où se situe la collectivité au point p. Il y àurait déux
composantes : la composante dynamique ou distance orthogonale à la bissectrice
et Ia com-pos-ante .strulq.relle depuis Ie point Q(i) obtenu par la projection
orthogonale du point R(i) sur la bissectrice au point P. Le déséquili6re-global
s'exprime par la distance du vecteur :

PR(i) = PQG) + Q(i)R(i)

La détermination des composantes du vecteur :

PR(i) : tPQ(i) ; Q(r)R(01


s'obtient par le mouvement des axes d'origine, sous la forme d'une translation
du point P et d'une rotation de radian de (nl4).

Les nouvelles coordonnés seront :

e (i),r_,0 = {cosrp o [C (i)o- 1] ; sin g. [C (i),,- 1]] ;


d (i),r_,0 - {- sinq o [C (i),s- 1] ; cos g. [C (i),r- 1]]

Il -en résulre la composante structurelle qui selon-rtMARTIN pLIEGo et


ALARCÔN coNDE (op. cir) mesure te oése{uitiuie o"tot"r rehrif de la
collectivité, car e(i),,-" = 0 implique C,,(i) = C(i)r: -
e(i),r-,0 ={ I U2o I C(i),o + C(i),, - 2]]
RERU 2m I JII,pp. 369-392
Francisco J. GIL Jn ÉNEZ 379

ainsi que la composante dynamique. selon MARTTN PLIEGO et ALARCÔN


CONdg, h nouvêile compôsante mesure le même déséquilibre dynamique de la
collectivité, car d(i),,-" = 0 implique E(i),t-r = I :
d(i),r-,0 = { ^l a2r I c(i)to + c(i),, ]]
Finalement, les nOuveaux æ(es sont orthogo,naux et contiennent les
d'origine, de sorte que le modèle du
-em"s-Jeseq"ilibies totaux que les axes
vecteur PR(i) s'écrit :

lpnfil | =r/ [ c(i)"- 1 ]2 + [ c(i),r - 1 ]' ; I pn(i) | = { I e(i),r-,0 l2 + [ d(i),,-"]2


La condition d'equilibre partiel ou total d'une collectivité peut être
résumée par l'exPression suivante :

lc(i)"-tl= lc(i),,-tl
d'où, finalement, l'on obtient les conditions d'équilibre ou déséquilibre,
suivantes :

t.- fuuilibre dYnamique :


C(i),0- 1 = C(i),r - 1 -+ C(i),0 - C(i),r -+ d"-,

2.- Équilibre structurel :

I C(i)o- 1 I = - [ C(i),' - 1] +eu.,


3.- Équilibre total, situé en P :

C(i)o =C(i)rr = 1 + 4r-,0=e,r-,0


© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


Il est aussi possible de mesurer le déséquilibre global entre deux niveaux
institutionnels déi:rminés, non par rapport àu point d'équitbre P, mais en
ôônsidérant les situations des deui collectivités ou institutions A(i) et A(). De ta
sorte. on obtient un déséquilibre Jelatif entre collectivités donné par la distance
fafÂnCÔN CONDE et GIL JIMENEZ : op. Cit.) :
D (i, j) = { [ c (i),,.]2 + [ d (i)rr-CI - d Û),,-r]'.

-tr-
LES FONDEMENTS DU MODÈLE i L', DE L'AUTONOMIB
ET DE LA STIFTISAI\CE DES

2.1. Présentation théorique du modèle

Comme le montre MARTfN PLIEGO (op. cit.), et d'après ALARCÔN


coNDE (op. cir), nous pouvons représenter la condition d'équilibre emplois -
ressources par l'expression suivante :

E-R=BFouCF
E: emplois
R: ressources
BF: besoin de financement
CF: capacitê de financement
RERU 200 l,m, pp. 369 -392
380 une analyse des déséquilibres financiers des collectivités locales en Espagne

.L' expres.siop slivgte .pennet d' obtenir la condition d'équilibre statique


pour chaque unité institutionelle :

E (i) - R(i) = gP ou CF (i)

comme le système est fermé" pour I'ensemble du système institutionnel,


()n
.
obtient
.Et
:

àE (i) - à R (i) =Ii BFou CF = 0

Nous devrions considérer les variables E(i) et R(i) en taux de variation


annuel. Néanmoins, dans les structures dans lesquelles les'Svolutions des emplois
e! .des ressources peuvenr être de sens cohtraire, on obtient un résultat
d'élasticité-arc_ négat$ c'e$ pourquoi la. représentation géométrique oés
positi-ons des économies locales par rapport à ltequilibre, confrne le mbntre le
modèle ADRI n'est pas possible car l'élasticité-arcïoit être comprise entre 0 et
-. Pour cette raison, on peut réaliser une analyse intertemporelle qu,on appelle
. cumulée >>, en partant d'une année de base fixe et èn observant eniuite
l'évolution des situations et des comportements dynamiques des collectivités de
manière continue et cumulée par rapport.à l'annéê de biæe au moyen de sous-
modèles ADRI élaborés lour chaquèànnée.

si I'on considère la variable temps, on peut obtenir que les variables


nominales suiverit une,é-voluriol_9rgs1{rté. pn'revanctre,-*Ë-" re signâie"i
ALARCÔN CONDE"eI MARTiN pr-recô, cetre hypothèse s,inrroduit
les -élasticités-iù-css"tinvestissement-épargne soieït cooeruént"s ùï-d;
avec la
représentation,géômétrique du modèle ADRI, et de manièie restrictive, soient
applrcables aux Situations de croissance nominale continue.
q

Si tt ç to avec ln volume d'emplois et de ressources de la i-ème institution


© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


pour << t >, E(i)r> (i),, respectivement, nous obtenons :
E(i)rr >E(i)0 >0
R(i),r>R(i)0>0
L'élasticité-arc ressources se représente par I'expression suivante :

r(i),0]-
E(i)tr-tn - IE9,rE(i),ol4Bril,ol - Ie(i),r -_R(i)t0]_lt
_R(i)tol4R(i)toJ
lR(i)tr [R(i),r
ce qui nous permet de comparer l'évolution de la croissance relative des emplois
institutionnels aux variations relatives des ressources à divers nivèaux
d'administration. compte tenu _ des inégalités précédentes, i'intervalle de
variation de E (i) 11-1s s€râ (0, *). Nous déduilons :

[n1iy,1 lnii;,6] r l;[n(i)tr /R(i)tgl >I

À [avers ce modèle, nous mettons en relation ces élasticités avec les taux
de couverture des emplois financiers compte tenu des ressources de manière
que :

lc(i)11 = [n1i;, rnli;, ]


ce qui refléte la situation
.sftique structurelle de chaque niveau d'admiiristration
compte tenu de son activité en relation avec les autrés instituiioÀ.
t'evatùatià.
de la structure financière institutionnelle s'étabtit
û Ë A;;iieii résultant de
RERU 20o 1,ulpp. 369-392
Francisco J. GIL JIMENEZ 381

l,Quilibre, pour un taux de.couvelture.égal à 1. Et un taux de couverture


supérieur ori inférieur à I reflète un besoin financier ou un excédent financier,
respectivement.

Finalement, les possibles relations entre l'élasticité-arc emplois-ressources


et les taux de couverture peuvent se représenter dans le cadre d'un système
cartésien, et nous exprimons ainsi la relation entre la composante structurelle et
dynamique présentées dans le tableau suivant.

Taux de couverture Elasticités Lone


c(I)ro t ; c(I)tt < I ; c(I)1s > c(r)Tl
r E(i)11-6< I A
C(I)TO >l ; C(r)11; I ; u(t)To = utr)Tl b,(r)1t-1Q= | tstsstic'I'Krcr;
C(I)IO> I ; C(I)TI > I ; u(l)To>u(r)Tl t(r)tl-rg < I B

C(l)T0> I ; U(r)Tt > I ; u(r)T0< ufr,)Tl ts(l)rl-o> I C

c(Dfo < I ; c(l)Tl > I ; c(r)To < u(r)Tl tl(i)11-p> I D

C(l)T0< r ; C(l)Tl< I ; Li(r)T0 < u(r)Tl b'(t)11-1Q> I h,

C(I)fo < t ; c(l)tt<l ; c(l)19 d;(t)11 tr(l)11-1Q= | .tsISSECtrucE

< I ; c(r)11 < I ; utr)m > utr)Tl l-t0 < f,

)u.tfco i.! Rr (t .T CONDI r99-t , .1. o;,, pp. rr'-.-.

Fr ce systèmd r drtésien, nous le combinons, dans le modèle, avec les


relatiorr. rynamiques intetintrt*,,onnelles que mesurenl :
-
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


l)'un ç.olr , l9s divers flux de ressources entre admirustralrons (ce qui
permet d'obtenir les degfés d'accomplissement des principcs dl'arrtonomie et de
iuffisance sur le plan théorique) donnant un
eontentr au processus
décentralisateur: art cours du temps.
- D'urr autre côté la non réalisation des âluilitrres demandér
théoriquement comme nous l'avons vu précédemmenl. Toul cel4 nous le
résumÀns daln te cadran qui suit (p. 16) :

2.2. | ,a .ceprésentation graphique du modèle

l-,es siuations qui définissent les déséquilibres sont les suivantes :

* ZONE A : On enregistre une décélération du taux d'emplois financiers


compte tenu des variations des ressources obtenues puisque E(i),r-" < l. Les
Collectivités deviennent << demandeuses >> de ressources financières au temps t0
deviennent < offreuses >> nettes en
tr. En résumé, il se produit un
<< ralentissement >> dans l'activité prestatrice de services.
* ZONE B : < Dépendance contrôlée >. Le rythme de croissance des
emplois institutionnels est inférieur aux ressources bien que puisse s'amorcer un
changement vers l'équilibre puisque I'institution est demandeuse de ressources
dans les deux périodes mais en t, la dépendance financière des autres institutions
est plus faible. L'institution se trouve dans une phase de dépendance coûtrôlée
avec une tendance à l'équilibre financier.

RERU 2001,III,pp. 369-392


382 une analyse des déséquilibres financiers des collectivités locales en Espagae

* ZONE C : < Dépendance >>. Les emplois institutionnels croissent à un


ryth-g plus élevé_que les ressources qui les financent. À ce déséquilibre s'ajoute
la croissance du décalage de l'autofinancement.
* ZONE D: << Décollage >. L'élasticité est supérieure à 1 ce qui
correspond-à une croisslnceplus forte des emplois financiers compte tenu dès
ressources insttutionnelles. Cette situation se produit en même tèmps que le
changement de tendance en ce qui concerne le transfert de ressources au
demandeur, c'est-à-dire que commence un décollage des dépenses vers des
emplois insttutionnels.
* ZONE E : << I"a fuite contrôl& >>. La situation de cession de ressources
financières s'unit à un rythme accélêrê des niveaux d'emplois institutionnels ; ce
qui indique une convergence vers l'équilibre financier. En définitive il se produit
une sortie contrôlée des ressources financières institutionnelles.
* ZONE F : << La fuite >. Elle se dénnit par la combinaison de deux
situations : les ressources s'affectent moins aux emplois financien au niveau
interne d'une institution et une fuite permanente (cession) de ressources
financières de cette institution vers d'autres institutions s'établit.

Eû) =

x
ZONEC /
ZONE D

ZONE B
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


,r/
Ey{
ZONE A

c(ilo

RERU 200 I,III,pp. 369-392


FranciscoJ. GIL JMÉNEZ 383

-m-
L'APPLICATION PRATIQTTE AU CAS ESPAGNOL
Notre apport fondamental consiste en I'applicatiol du modèle au cas
-
:spagnol. Les données globales que nous avons utilisées pour estimer les
Jéiéàuilibres à travers le modèle (en combinant les relations de la représentation
et le reste des estimations réalisées sur les diverses interrelations ainsi
'artéôienne
que son développement au cours du processus d6centralisation comme nous
rlavons exprimé ântérieurement) figurent dans le tableau en annexe. Pour obtenir
,rne plus giande homogénéité, on considère les deux niveaux de gouvernements,
.ans-entrér dans l'explication des différences enffe eux.

graBbfSuC_L : Communautés autonomes et collectivités municipales et provinciales.


PrinciPe d'autonomie 1985-1995.

Cfi,.1
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

Pour observcr ia portee pra'ique du modèie ct iËs rondements théoriques


que nous défendons, nous pouv:,ns extrapolet le$ bases arithmétiques et
géométriques du modèle d'Approximatio4 Dynamique aux Relations
Institutionnelles pour methe en cause la con-ffibution effective des principaux
impôts locaur à \a réalisation des pnncipes qu'inspirent les rélormes
déeentralisées

RERU 2001,trI,p] . \69-392


384 Une analyse des déséquilibres financiers des collectivités locales en Espagne

3.1. Le principe d'autonomie

Comme nous I'avons signalé, le principe d'autonomie exprime


I'importance des ressources propres par rapport aux ressources totales ei leur
relation avec les emplois (ou la capacité de couverture de ces derniers). La
gestion de ses intérêts par la collectivité dépend de la possibilité de réaliser les
principes d'Autonomie et de Suffisance (c'est-à-dire, le financement des emplois
avec ressources propres le plus important possible -autonomie- et/ou la
couverture finale des emplois avec- ressources totales, sans tenir compte de
l'origine -suffisance-). Quant au principe d'autonomie, le taux de couverture,
ainsi que son évolution (au numérateur et au dénominateur) peuvent servir
d'indicateur, pour des sous-modèles déterminés, d'une contribution effective à la
realisation relative du principe. L'interprétation des zones du diagramme ADRI
pour le principe d'autonomie pour les Communautés Autonomes et Provinces et
Communes est Ia suivante (cf. premier graphique) :

* CommunautésAutonomes :
7,ones B et spécialement C, avec rapprochement avec D.
I Provinces et Communes :
Tnnes A et spécialement B, avec une rapprochement avec C.

7,one A: <<frein>. Décélération du taux de recouvrement des principaux


impôts par rapport aux ressources obtenues, de sorte que E (1),,-" < I ;
néanmoins, les ressources totales peuvent croltre ou diminuer selon leur
recouvrement entre les moments t0 et t1. En resumé, il se produit un freinage
dans la contribution à l'accomplissement du principe d'autonbmie de gestion. "

- Zone B : << dépendance contrôlée >. Le rythme de croissance du produit


des ressources propres (principalement impôs) par les collectivités régfonales
e_spagnoles est inférieur à celui du total des ressources. Néanmoins, il appâait un
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


cheminement vers l'équilibre. La collectvité a besoin de ressourcès rnais ta
dépendance est contrôlée avec une tendance à ne pas contribuer à
I'accomplissement du principe.

Zone C : << dépendance >>. Les ressources propres de la collectivité ont


augmenté à un rythme supérieur à celui des autres ressources financières. Il se
produit une contribution relative de I'impôt à la réalisaton de I'autonomie
financière.

Zone D: <décollage>. L'élasticité supérieure àI correspond à une


croissance du produit des impôts supérieure à celle des autres ress-ources de la
collectivité, ce qui se combine avec un changement d'attitude : la contraction du
total des ressources au cours de la période. Un décollage de I'action de dépense
de la collectivité commence à se produire. cela contribue à l'accompfisèment
relatifdu principe, sans tendance contrôlée.
32. Le principe de sulfisance lTnancière

La suffisance lnancière exprime la relation entre emplois et ressources


totales de la collectivité sans spécifier la provenance de cei dernières conrme
dans le cas de I'autonomie. En réslmé il s'agit d'une mesure complémentaire à
celle que nous fournit^le principe d'autonomie. Ainsi, nous pouvons représenter
ce principe dans le même cadran. Quant à la contribution à I'applicatiôn de ce
principe aux finances locales, en ce qui concerne les principaux -impots, le taux

RERU 200 I,m,pp 369 -392


Francisco J. GIL JIMENEZ 385

de couverture et les élasticités-arc à calculer seront établis à partir du ratio


ressources totales / emplois totaux et de sa comparaison à l'ensemble des
collectivités locales à diverses périodes. Le principe se réalise dans la mesure où
ce taux de couverture est plus important (dans ses diverses dimensions). Les
interprétations du modèle ADRI par rapport au principe de suffisance financière
o
sont les suivantes (cf. graphique n 2)'

Graohioue 2: Communautés autonomes et collectviés municipales et provinciales.


Principes de suffi sance, I 985- 1 995.

C(ùTn

o<- "/.ï,,

\l\Js{7
lrr
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


B1
o
y'o\
)i\
\
cc.ÂÀ

* CommunautésAutonomes :
Zones A, E et spécialement F.
* Provinces et Communes :
ZoneE avec un rapprochement avec D et F.

ZONE A : << frein >. On remarque ici la décélération du taux de


recouvrement des ressources les plus importantes compte tenu des variations
des emplois financiers puisque E(1),t-,0 < L En outre, les emplois totaux restent à
un niveau restrictif en ce qui concerne des dépenses et expansif en ce qui
concerne des ressources, de la période << to > a << tl >>. II se produit une
décélération dans la contribution à I'accomplisement du principe de suffisance.

RERU 200 1,m,pp. 369 -392


386 Une analyse des déséquilibres financiers des collectivités locales en Espagne

ZONE D : < décollage >>. L'élasticité est supérieure à 1 ce qui représente


une croissance du recouvrement des principales ressources supérieure à la
croissance des emplois totaux. Il se produit un décollage des dépenses associé
aux emplois institutionnels. En résumé, dans cette zone, il y a une réalisation
relative du principe de suffisance sans tendance contrôlée.

ZONE E : << fuite contrôlée >. ["a situation restrictive des emplois financiers
s'associe à un rythme plus accéléré des niveaux de recouvrement des principales
ressources, ce qui indique une convergence vers l'équilibre et vers la réalisation
du principe de suffisance. Il se produit une << fuite contrôlée > des impôts par
rapport au total des emplois financiers.

ZONE F : << fuite >>. Dans cette zone s'exprime une expansion des emplois
financiers qui ne s'accompagne pas d'une augmentation proportionnelle du
recouvrement des impôts. Il y a une fuite par rapport à la réatsation du principe
de suffisance.

Les causes les plus importantes qui permettent de justifier ces résultats,
sont les suivantes :
- L'autonomie hès limitée et le manque d'attribution de compétences : il
n'existe pas une reconnaissance nette de leurs compétences, toujours
dépendantes des niveaux de gouvernements supérieurs. Par contre, on défend la
pleine autonomie des communes, malgré les mécanismes de coordination et
d'harmonisation qui peuvent exister. De plus le rôle des Communautés
Autonomes dans I'ensemble du système a limité les possibilités d'expansion des
colnmunes. En résumé, la grande dépendance de ces dernières par rapport à
l'État Central et aux Comirunautés Àutonomes a changé très sensibleirient la
situation financière des communes à I'occasion d'une crise économique, en
particulier au niveau des transferts perçus.
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


- Au sujet de l'ensemble des problèmes fondamentaux : la délimitation
des compétences, la simplification et l'assouplissement du système fiscal et la
réussite des principes d'autonomie et de suffisance financière, montre que l'on a
avancé en matière d'adQuation du système fiscal, mais pas pol[ le reste.

- Les nouvelles lois ne résolvent pas les problèmes d'autonomie et de


suffisance financières. Du côté régional, les réussites ont été plus importantes. On
peut noter également une dualité d'évolution qui a marqué encore plus les
dynamiques montrées. Le résultat, dans certains cas, a été I'irresponsabilité dans
la gestion économique et financière. I"e nouveau cadre législatif n'introduit pas
de clrangemgnts importants des impôts, quelques-uns même coûlme I'IAE (Impôt
sur l'activité économique), aggmvent encore plus les problèmes.
- Les données d'épargne brute et nette, ainsi que la nécessité de
financement brut de ces collectivités, montent la plus grande capacité financière
autonome des provinces et communes pour financer les engagements reconnus.
- L'évolution du déficit ou de la nécessité de financement permet
d'expliquer le besoin de financement brut et le recours à I'endettement, surtout
au niveau régional.

: I1.qs plug grandes différences apparaissent par rapport à l'évolution du


degré de dépendance financière. Le comportemenf budgéiaire a été fortement
marqué par des facteurs politiques, surtout au niveau local (existence ou non du
même parti au niveau régional et local).

RERU 200 l,trLpp. 369-392


Francisco J. GIL JIMENEZ 387

- Comme nous I'avons sigrralé, le fait que l'État ait été un observateur
passif ou le moteur même de la croissance des dépenses du sous-secteur local n'a
pas d'incidence fondamentale sur le volume des transferts qu'il accorde aux
Collectivités Territoriales.
- En effet, la Collectivité Nationale confrontée à des tensions budgétaires
importantes ne peut répondre à toutes les demandes de celles-ci quant aux
transferts de fiscalité prévus au début du processus décentralisateur et par la
réforme des systèmes de financement de ces entités qui lui est postérieure, sans
qu'il ait existé d'autres transferts supplémentaires et organisés qui auraient pu
résoudre les problèmes existants ils ont empêché la mise à disposition d'un
ensemble d'impôts directs plus modernes que les actuels avec de légères
différences dans l'un et I'autre cas.
- Dans ce contexte, quand les transferts de l'État se ralentissent, il se
produit un impact important sur leurs budgets.
- Parallèlement, la décentralisation se voit accompagnée de la disparition
des financements privilégiés accordés par le gouvernement central ce qui
entraîne une quasi liberté pour les collectivités en matière de prêts.
- Par conséquent, la banalisation du financement externe a constitué,
pour les responsables locaux le point de départ de graves ereurs desquelles
découlent de nombreuses conséquences financières et une orientation
particulière de la fourniture des services. Comme ces entités sont emprunteuses
structurelles, elles ont des difficultés pour transférer le choix de leurs
investissements et de leurs emprunts sur les exercices suivants en même temps
que la concurrence entre banques n'a pas été utilisée pour compenser
l'augmentation du coût des ressources. Et, de plus, les conditions imposées
actuellement dans le monde bancaire sont chaque fois plus cotteuses que les
emprunts souscrits aux anciens taux bonifiés ; le prix des emprunts se trouve
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


conditionné par les fluctuations des marchés financiers. Quand, d'un autre côtp
l'inflation a été stabilisée, le différentiel entre les intérêts et l'évolution des prix
provoque de nouveaux effets négatifs.

En conséquence, l'insuffisance des ressources locales pour financer les


demandes croissantes de services publics du citoyen, I'endettement élevé, le
manque d'autonomie des Collectivités Localgs pour fixer le niveau de ressources
et la très grande dépendance financière de I'Etat Central, ont été, à notre avis, les
causes qui expliquent la situation décrite.

. CONCLUSION.

Dans cet article, nous avons voulu metEe en avant les fondements
théoriques et méthodologiques nécessaires pour réaliser une analyse
intertemporelle de l'évolution des relations financières des Collectivités Locales.

Pour obtenir les résultats, nous avons mis en avant à travers différents
secteurs d'un repère cartésien, les diverses situations qui expriment la réalisation
ou non des principes d'autonomie (relaton entre ressources propres et totales
avec les emplois totaux) et de suffisance (relation entre ressources fotales et
emplois) dont la signification théorique relève du premier point. À travers
l'analyse permise pour le modèle ADRI (dont les fondements théoriques figurent
dans le point I[), nous pouvons partiellement expliquer la situation financière des
Collectivités Locales espagnoles.

RERU 200 l,III,pp . 369 -3Y2


388 Une analyse des déséquilibres financiers des collectivités locales en Espagne

Pour conclure, on peut nssurer que l'actuel état de choses repose sur
l'insuffisance de ressources pour le finagcement des dépenses. Cela a produit
une ûès forte dépendance envers I'Etat, en même temps qu'un niveau
d'endettement très élevé. Cette situation a provoqué des tensions entre les
Administations et aussi I'irresponsabilité fiscale de quelques-unes. Les
Collectivités Locales et Régionales ont réagi en augmentant les taux de pression
fiscale, sans bien analyser la richesse potentielle et en réduisant les services
publics.

À notre avis, les analyses doivent se centrer sur quatre points que
pourraient expliquer les divers comportements des entités locales en rapport avec
les emprunts:
- le caractère plus ou moins favorable du cadre régulateur,
- la plus ou moins grande marge de manoeuvre sur les ressources fiscales
locales.
- la part des dépenses d'équipement brut dans les dépenses totales,
- I'amplitude de la nature des compétences des collectivités locales.

Entre tous ces faits il existe un commun dénominateur : celui que nous
prétendons avoir mis en évidence et qui se réfère aux processus de gestion locale
èhargés de rationnaliser et dynamiser la dette, en accord, avec lqs principes
d'économicité. efficacité. sécurité. ...

BIBLIOGRAPHIE
ALARCÔNCONDE M.4., 1994, 1995, Desequilibrios en la estructurafaarciera de las
Corporaciones Lacales, Curso de Doctorado, Facultad de Ciencias Econdmicas de
Albacete.
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


ALARCÔN CONDE M.A. ; BELMONTE C., 1996, Algunas prcpuestes metodol^gicas
en la aplbaciôn del madelo de equilibio fuunciero de ADRI : el_modelo NADR,
Comunicacidn presentada a la XVII Reunidn de ASEPELT-ESPANA celebrada en
Albacete en Junio de 1996. En Prensa.

BONNO 8., 1995, << Gestion de la dette et de la trésorerie dans les collectivités
territoriales >>, in AFCCLL Editions P.U.F, pp. 161-185.

BOUINOT J., 1994, <Analyse f,rnancière:fondements et méthodes générales >>, Juris


Clnsseurs, fascicule 2.020, Editions Techniques, Paris.

DAI1FLON 8., lgg4, La Gestion desfinances publiques locales, Ê,conomica, pp.59-73.

GIL JIÀIÉNEZ F., 1997, Gestiûn econimica y fvtancizra dz Haciendas Locales,Fflita


Caja Castilla-La Mancha y Ayuntamiento de Albacete, 187 pages.

GUIGOU J.L., 1972, Théoie économique et trensfonnetion de l'espace agricole.


Méthodologie et analyse, Gauthier-Villars, Paris.

GUENGAM A., 1995, < Le diagnostic financier et l'équilibre budgétaire local >>, in
pp, 1741. (sous la direction de GUENGANT, A.),
AFCCLL. pditions P.U.F,
24lpages, Éditions P.U.F. 1995.

JOSSELIN-J.M., 1995, <<Analyse financière d'une opération d'aménagement>>, in


AFCCLL. Éditions P.U.F, pp. 99-113.

RERU 2001 Ju, pp. 369 -392


Francisco J. cIL Jh/ÉNEZ 389

KLOPFER M., 1992a, << L'analyse frnancière d'une collectivité locale >>, in Les Notes
Bleues, no 597,juin, pp. l-ll.
KLOPFER M., I992b, << Indicateurs d'endetfement dqs collectivités territoriales et
procédures d'alerte >>,in Les Notes Bleues,Ministère de lEconomie et des Finances.

KLOPFER M., 1993, lz guide de ln gestionfinancière, Paris, Éditions Le Moniteur.

MARTrN PLIEGO F.J. ; PARBIo GÂMIR J.A., 1982, << Un modelo para el andlisis
financierg interregional >, Revista de Economia PoUtica, n" 92, pp. 183-202, n
ALARCON CONDE M.A. y BELMONTE C., 1996, Algunas propuestas metodolôgicas
en la aplicaciôn del modelo de equilibrto financiero de ADN : el_nodelo NADR,
Comunicaci6n presentada a la XVtr Reuni6n de ASEPELT-ESPANA celebrada en
Albacete en Junio de 1996.

MARTiN PLIEGO F.J., 1983, < El modelo ADRI, una nueva metodologla para el
ani{lisis regional Estadîstica Espafrola, no 99, INE, pp, 72-94, in ALARCON CONDE
>>,
y
M.A., 1994 1995, Desequilibrtos en la estructura rtnntciera dc las Corporaciones
Locales, Curso de Doctorado, Facultad de Ciencias Econdmicas de Albacete.

\ÆVEL J.L., 1995, < Analyse patrimoniale et réévaluation du bilan local >, inAFCCLL,
Éditions P.U.F., pp. 126-140.'

RIJZ-MAYA PÉREZ L., 1972, << Anâlisis dinâmico de la variacidn del nrimero de
y 1972 >>, in Revista de Ecoryomîa
explotaciones agrarias entre los censos de 1962
pàtîtica, Julio-Àgosto., in ALARCÔN coNon Ûss+-tgss-t996) y cIL JMÉNEZ
(1996).

TIIEODORE S.S., 1995, << des C.L., le diagnostic de Moody's >>, AFCCLL, Éditions
P.U.F, pp. 139-161.
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


nÉsamÉ
Dans les Colleaivités Locales espagnoles, divisées en Communautés Aulonomes,
Provinces -départements au sens francais- a Communes) I'aatonomie limitée et
l'instffisance financière, comnrc nous le montrerons, cowtituent we caractéristi%tc
pratiquement permanente de bur évolution eu cours du temps. Un consensus se dégage
pour mener à bien rme réforme ayant pour cause essentielle Ia possible detériarqrbn
financière qui n'avait eu jusque là pour limites que des actions lrutsiloires ou
coujoncturelles.

I*s conséquences de cette insuffisance de ressources et du manquz d'autotwmie


futancière font que les deséquilibres financiers influencent rwtablemcnt lc comportement
des gouvemements successifs. Dwts ce documenl, nous nous proposons d'analyser de
manière théorique et empirique la situatbn en dynamique des Colleaivités locales. Nous
utilisons pour cela u&e base de données qui nous permet d'inærprétzr Ia situation des
Collectivkés Locales quant au niveau d'autonomiz a de stffisance ftnancière et d'en tirer
Ies conséquences au niveau de l'équilibre ou du déséquilibre comptable. Nous disposons
également d'un instrwnent d.'analyse formelle qui permzt une approimation simple des
relatiow interspatiales (modèle ADN ).
Pour obtenir les résultats, nous avons mis en avant à trqvers différents secteurs
d'un repère cartésien, les diverses situations qui expriment la réalisatbn ou non des
principes d'autonomie (relatian entre ressources propres et totales avec les emplois totaux)
et de su.fisance (relation çntre ressources totales et emplois) dont la signification tMoriqæ
relève lu premicr point. À travers I'analyse permise pôur tc modèle y'D.ill, nous pouvonE
partiellement expliquer la situationfinancière des Collectivités lacalzs espagnoles.

RERU 2001 Jtr, pp. 369-392


390 Une analyse des déséquilibres financiers des collectivités locales en Espagne

SAMMARY
In The Spanish bcal corporations, divided in autonornous communities, cotmties
and municipalities the limited autonomy and tlu frnanrial inadequacy, lil<e we seek to
demonstrate in tlæ article, they corutinte a pewrwunt charucteristb of their evolution
alang the time. As consequence of that an wunimaus consent exists about fiv necessity of
reforming this given situntion the finmcial deterioration that cqn al<e plnce.

The consequences of this inadequacy of resources md of the limited frnaltcial


autonomy, they hnve cawed thel the lutmcial imbalances influmce in thc belwvior of
successive governmcnts, for we seek to analyze it in theoretical a.nd empiric way of the
situation of these entities, We will use for it a danbase tlwt will albw us to arwlyze their
situation of autonorny md rtruncinl srtfficiencies md their consequences, regarding
balance or cotmtable imbql.ance. For we have it qt instrwnent of formal analysis that
allows æt approach of thr relntionships space inter (modelo ADRI), and tlnt a deived
model of some aithmztic and geometrtc methods constiarcs.

To obtain the results we have used the Cqrtesiail graph divided by sectors it has
more than enough situatùns tlut express in degree the realizalion of the principles of
autonomy (relntionship a.mang own and total resources wilh lotal employments) *td of
sufficiency (relationship between total resources and employments) with the theoretical
significance expressed previously. Through tlæ analysis that he/she offers us tlæ pattem
ADN we h.qve been able to explain thefinancial situation of the Spanish local collectives,

NOTES
(l) Voir le cas du nouveau modèle de financement sur la période 1997-2001 pour les Communautés
Autonomes du Régime Commun (touûes les Communautés, sauf le Pays Basque et la Navane) ; ou le
projet de réforme de la t oi de Finances l,ocales de I'année 1988 (Loi 39/1988, de 28 de décembre).

(2)CUIGOU J.L., 1972, Théorie écorwmique et transformation dz I'espace agicok. Méthodologie et


© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


analyse, Gauthier-Villars, Paris.

(3) RUIZ-MAYA PÉREZ L., 1972, < Andlisis dinâmico de la variacidn del nrimero de explotaciones
y 1972 >>, Revista de Ecorcmio Politîca, Julio-Agosto.
agrarias entre los censos de 1962

(4)MARTfi{ PLIEGoF.J. ; PAREIo GÂMrR. J.A., 1982, <Un modelo para el anâlisis financiero
Economto Polittca, n' 92, pp. 183-202. MARTN PLIECO F.J., 1983, < El
interregional >, Revista d.e
modelo ADRI, una nueva metodologfa para el anâlisis regional >>, Estadîstica Espaftola, n" 99, INE, pp.
72-90.

(5) ALARCÔN CONDE M.A., 1994 y


1995, Desequilibios en la estructura rttanciera de ks
Corporaciones locales, Curso de Doctorado, Facultad de Ciencias Econ6micas de Albacete.

;
(6) ALARCôN CONDE M.A. BELMONTE C., 1996, Algunns propuesta.s mctodol^gicas en la
aplicaciôn del modelo de equilibrio fiwnciero de ADRI : eI modelo NADR, Comunicacidn presentada a la
XVII Reunidn de ASEPELT-ESPANA celebrada en Albacete en Junio de 1996.
(7) DAFFLON 8., 1.994, << La Gestion des finances publiques locales >, Éditions Economica, pp. 59-73.

RERU 2t)ol,IIIpp. 369 -392


Francisco J. GIL JIIVIENEZ 391

- Annexes -

Tableau I : Frincipales données financières.

(Vo) s.
FI PIR
rcssources rsvenu déséprgne besoin- ressources levenu d6éprgne besoin-
fiscales brut brute financement fiscales brut brute financement
disnonible licmnihle
985 858,00 920,20 t97,so .73,80 3,04 3,26 0,70 -0,26
986 824,50 1028,60 223,70 .77,30 2,55 3,l8 0,69 -0,24
987 943,40 tt'76,44 267,90 .10,20 2,61 a't< o,74 -0,03
988 103,50 1340,00 322,80 .19,20 )'7< 5,3+ 0,80 -0,05
989 238,40 1486,10 334,10 M,60 2,75 3,30 o,74 -o,23
990 452,30 1798,20 399,70 .08,80 2,90 3,59 0,80 -o,22
99r 608, l0 r970,90 337,40 .2s,ffi 2,93 3,59 0,61 -0,23
992 8 1 8,10 2229,70 385,40 .75,40 3,08 3,78 0,65 -0,13
993 926,30 2255,20 391,20 .90,20 3,16 3,70 0,64 -0,15
994 927,80 2377,40 403,60 .79,50 2,98 3,67 o,62 -0,12
.99s 999.00 2492,W 485.00 .70.70 2.86 3.57 0.70 -0.10
(Vo) s.
EI PIB.
dépenses dotations dépense dépense dépenses dotations d@nse délens"
totales eénérâles nrrhlinrre d'énrriæm tôtâlê( oénésles nrrhlinrte- d'énrriæm
1985 1335,50 242,90 722,70 369,90 4,74 0,86 2,56 ,3r
1986 1426,50 198,60 804,80 423,t0 4,4r 0,61 2,49 ,3r
1987 É$,24 234,40 908,40 400,40 4,27 0,65 2,5r ,lt
1988 1769,30 252,84 1017,20 499,30 4,41 0,63 2,53 ,24
1989 2137,20 325,00 1152,00 660,20 4,74 o,72 2,56 ,47
1990 2558,00 360,70 1398,60 798,70 5,10 0,72 2,79 ,59
1991 2837,10 443,70 1633,50 759,90 5,17 0,81 2,98 ,38
3,l3
© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)


t992 3074,90 498,70 1844,20 732,00 5,21 0,85 ,24
r993 3196,80 564,40 1863,90 768,50 <r< 0,93 3,06 ,26
1994 33't6,30 627,00 1998,30 751,00 < ,,. o,97 3,09 ,16
I 995 3186.00 352.00 2007.00 827.40 4.51 o-50 2.88 .19

Source : F.I.E.S. (Fondo para la Investigacidn Econ6mica y Social).

Graphique 1 : Endettement des adminishations ûerritoriales (Espagne) (Mill. de Pesetas).

4500 (

/O00 I

3500

3000

2500 l

2000

1500

1oo0 |

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1!197

RERU 2001,m,pp. 369-392


392 Une analyse des déséquilibres financiers des collectivités locales en Espagne

Graphique 2 : Dette (moyenne = 150 Euros) Administrations territoriales, 1996.

3fl)

3Xt

?fl
n0

1fl}

lqr

c)

0
,uctga gs!.ll RAIIE g4s tlÂLY
u.Egns
a€rlB-âto

Graphique 3 : Prêts sur ressources totales. Administrations terriloriales.


© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

© Armand Colin | Téléchargé le 09/05/2021 sur www.cairn.info (IP: 105.66.129.55)

m OMsiC ruq tru


@@@æAA|R|.M m
tÆM
REm|JIæ
!l|@

RERU 200 l,ûI,pp. 369 -392