Fiche à jour au 16 mai 2007

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Diplôme : Licence en droit, 3ème semestre

Matière : Droit administratif

Web-tuteur : Céline WRAZEN, mise à jour Lucile STAHL

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I. LE PRINCIPE D’INQUISITORIALITE DE LA
PROCEDURE..................................................................................................2
C.E., 1er mai 1936, « Couespel du Mesnil » ................................................................. 2

II. LE POUVOIR DISCRETIONNAIRE DU JUGE FACE A

L’ADMINISTRATION ..................................................................................2
C.E. Ass., 28 mai 1954, « Barel »................................................................................. 3

III. LE POUVOIR DU JUGE DE DEMANDER L’EXPOSE DE

MOTIFS CLAIRS A L’ADMINISTRATION .............................................5
C.E., 26 janvier 1968, « Société Maison Génestal » .................................................... 5

Date de création : année universitaire 2004/05

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Les litiges dont une juridiction administrative est saisie doivent faire
l’objet d’une instruction (sauf si, au vu de la requête introductive, la
solution de l’affaire est « d’ores et déjà certaine ») pour être jugés afin
que cette juridiction se prononce en aussi bonne connaissance de cause
que possible. La procédure contentieuse administrative revêt un caractère
inquisitorial (I) ce qui permet notamment au juge d’exercer certains
pouvoirs discrétionnaires face à l’administration (II) et de lui demander
la communication de motifs clairs (III).

I. Le principe d’inquisitorialité de la procédure

Dans la procédure contentieuse administrative c’est le juge qui mène

l’instruction ; la procédure est dite inquisitoriale. Elle s’oppose à la
procédure accusatoire du droit civil où un rôle prépondérant dans la
recherche de la preuve est laissé aux parties.
En matière administrative, le juge est maître du régime de la preuve qui
n’est soumis à presque aucune règle légale. Il n’empêche que le
requérant doit exposer des motifs précis et réunir, à l’appui de ses
allégations, tous les moyens de preuve dont il peut disposer.
En vertu de la procédure inquisitoriale, le juge peut :

C.E., 1er mai 1936, « Couespel du Mesnil »

« exiger de l’administration la production de tout document susceptible
d’établir sa conviction et de permettre de vérifier les allégations du
requérant ».

II. Le pouvoir discrétionnaire du juge face à

l’administration

La participation du juge à la recherche des preuves ne se borne pas à

ordonner la production de tel ou tel document. Il peut mettre en demeure
l'administration de lui faire connaître les motifs de sa décision. Si
l’administration refuse de présenter les documents demandés par le juge
administratif, il tendra à considérer comme fondées les allégations des
requérants. Cette possibilité a été affirmée avec force par l'arrêt Barel du
28 mai 1954.
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C.E. Ass., 28 mai 1954, « Barel »

Vu 1°] La requête présentée par le sieur Barel, demeurant à Nice,
avenue du docteur Moriez, ladite requête enregistrée le 25 septembre 1953
sous le n° 28238 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat et tendant à
ce qu'il plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre du directeur
de l'Ecole nationale d'administration en date du 3 août 1953 et par laquelle le
secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil a refusé de l'inscrire sur la liste
des candidats admis à prendre part aux épreuves du concours d'entrée à
l'Ecole nationale d'administration;
Vu 2°] La requête sommaire et le mémoire ampliatif présentés par le
sieur Guyader, demeurant à Saint-Servais [Côtes-du-Nord], ladite requête et
ledit mémoire enregistrés les 1er octobre 1953 et 27 février 1954 sous le n°
28493 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat et tendant à ce qu'il
plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre du directeur de
l'Ecole nationale d'administration du 3 août 1953 et par laquelle le secrétaire
d'Etat à la présidence du Conseil a refusé de l'inscrire sur la liste des
candidats admis à prendre part aux épreuves du concours d'entrée à l'Ecole
nationale d'administration;
Vu 3°] La requête présentée par le sieur Fortuné, demeurant à Paris,
219 rue du Faubourg Saint-Honoré, ladite requête enregistrée le 1er octobre
1953 sous le n° 28524 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat et
tendant à ce qu'il plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre du
directeur de l'Ecole nationale d'administration en date du 3 août 1953 et par
laquelle le secrétaire d'Etat à la Présidence du Conseil a refusé de l'inscrire
sur la liste des candidats admis à prendre part aux épreuves du concours
d'entrée à l'Ecole nationale d'administration
Vu 4°] La requête présentée par le sieur Bedjaoui, demeurant à
Grenoble, 3 rue de la République, ladite requête enregistrée le 23 octobre
1953 sous le n° 30237 du secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat et
tendant à ce qu'il plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre au
directeur de l'Ecole nationale d'administration du 7 septembre 1953 et par
laquelle le secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil a refusé de l'inscrire
sur la liste des candidats admis à prendre part aux épreuves du concours
d'entrée à l'Ecole nationale d'administration
Vu 5°] La requête présentée par le sieur Lingois, demeurant à Paris, 65
rue de Rennes, ladite requête enregistrée le 24 octobre 1953 sous le n° 30256
au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 24 octobre 1953 et tendant
à ce qu'il plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre du
directeur de l'Ecole nationale d'administration du 3 août 1953 et par laquelle
le secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil a refusé de l'inscrire sur la liste
des candidats admis à prendre part aux épreuves du concours d'entrée à
l'Ecole nationale d'administration ; Vu la Constitution de la République
française du 27 octobre 1946 ; Vu l'ordonnance du 9 octobre 1945 ; les
décrets des 9 octobre 1945 et 13 janvier 1950 ; Vu l'arrêté du Président du
conseil des ministres du 29 mars 1952 ; Vu le décret du 18 juillet 1953 ; Vu
l'ordonnance du 31 juillet 1945 ; le décret du 30 septembre 1953 ;
Considérant que les requêtes susvisées présentent à juger les mêmes
questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour y être statué par une seule
décision ;
Sur les interventions : Considérant que les groupements intervenants ont
intérêt à l'annulation des décisions attaquées ; que, dès lors, leurs
interventions sont recevables ;
Sur la légalité des décisions attaquées : Sans qu'il soit besoin d'examiner les
autres moyens des pourvois ; Considérant qu'aux termes de l'article 1er du
décret du 13 janvier 1950, modifiant le décret du 9 octobre 1945 relatif à
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l'Ecole nationale d'administration, "les conditions générales d'admission au
concours, le nombre des places mises au concours, la date d'ouverture des
épreuves et la liste des candidats admis à y prendre part sont fixés par arrêtés
du Président du Conseil" ; que, par décret du 18 juillet 1953, le secrétaire
d'Etat à la présidence du Conseil a été chargé d'exercer les attributions
conférées au Président du Conseil par les décrets susvisés des 9 octobre 1945
et 13 janvier 1950 ;
Considérant que, s'il appartient au secrétaire d'Etat, chargé par les textes
précités d'arrêter la liste des candidats admis à concourir, d'apprécier, dans
l'intérêt du service, si les candidats présentent les garanties requises pour
l'exercice des fonctions auxquelles donnent accès les études poursuivies à
l'Ecole nationale d'administration et s'il peut, à cet égard, tenir compte de
faits et manifestations contraires à la réserve que doivent observer ces
candidats, il ne saurait, sans méconnaître le principe de l'égalité de l'accès de
tous les Français aux emplois et fonctions publics, écarter de ladite liste un
candidat en se fondant exclusivement sur ses opinions politiques ;
Considérant que les requérants, auxquels le secrétaire d'Etat à la
présidence du Conseil a, par les décisions attaquées, refusé l'autorisation de
prendre part au concours ouvert en 1953 pour l'admission à l'Ecole nationale
d'administration, soutiennent qu'ils n'ont été éliminés de la liste des candidats
arrêtée par ledit secrétaire d'Etat qu'à raison des opinions politiques qui leur
ont été imputées ; qu'ils se prévalent à l'appui de leur allégation de
circonstances et de faits précis constituant des présomptions sérieuses ;
que, néanmoins, le secrétaire d'Etat, dans ses observations sur les
pourvois, s'il a contesté la portée des circonstances et faits
susmentionnés, s'est borné à indiquer, en outre, qu'il appartenait au
Conseil d'Etat de rechercher parmi les pièces versées aux dossiers celles
qui lui permettaient de dégager les motifs des décisions prises et s'est
ainsi abstenu de faire connaître le motif de ses décisions. Qu'en cet état
de la procédure la Section du Contentieux, chargée de l'instruction des
requêtes, usant du pouvoir qui appartient au Conseil d'Etat d'exiger de
l'administration compétente la production de tous documents
susceptibles d'établir la conviction du juge et de permettre la
vérification des allégations des requérants a, par délibération du 19
mars 1954, demandé au secrétaire d'Etat la production des dossiers
constitués au sujet de la candidature de chacun des requérants ; qu'en ce
qui concerne les sieurs Barel et Bedjaoui, aucune suite n'a été donnée
par le secrétaire d'Etat à cette demande ; que, s'agissant des sieurs
Guyader, Fortuné et Lingois, la Section du Contentieux a, en réponse à
une lettre du secrétaire d'Etat en date du 13 mai 1954 concernant ces
trois candidats, précisé que les dossiers dont le Conseil d'Etat réclamait
la communication comprennent l'ensemble des pièces, rapports et
documents au vu desquels les décisions attaquées ont été prises. Qu'il n'a
pas été satisfait à cette dernière demande par les productions faites le 25
mai 1954 ; qu'il ressort de l'ensemble des circonstances susrelatées de
l'affaire que le motif allégué par les auteurs des pourvois doit être
regardé comme établi ; que, dès lors, les requérants sont fondés à soutenir
que les décisions déférées au Conseil d'Etat reposent sur un motif entaché
d'erreur de droit et, par suite, à en demander l'annulation pour excès de
pouvoir ;
DECIDE : Article 1er - Les interventions susvisées sont admises. Article 2 -
Les décisions du secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil notifiées le 3
août 1953 aux sieurs Barel, Guyader, Fortuné et Lingois et la décision du
même secrétaire d'Etat notifiée le 7 septembre 1953 au sieur Bedjaoui sont
annulées.
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III. Le pouvoir du juge de demander l’exposé de

motifs clairs à l’Administration

Les « raisons de fait et de droit » mises en exergue par l’administration

pour prendre sa décision doivent être exposées de façon claire afin de
permettre au juge de bénéficier, sinon de l’intégralité, de l’ensemble des
motifs principaux retenus.

C.E., 26 janvier 1968, « Société Maison Génestal »

Requête de la société Génestal, tendant à l'annulation d'un jugement du
25 février 1966 par lequel le tribunal administratif de Rouen s'est déclaré
territorialement incompétent pour connaître de ses demandes tendant d'une
part à l'annulation d'une décision conjointe du ministre de la construction et
du ministre des finances et des affaires économiques qui lui a refusé le
bénéfice de l'agrément prévu à l'article 722 du code général des impôts pour
l'acquisition d'entrepôts sis au Havre 287, boulevard de Granville, et d'autre
part à l'attribution d'une indemnité en réparation du préjudice qui lui aurait
été causé par ce refus ;
Considérant que la société "maison Genestal" a présenté au Tribunal
administratif de Rouen deux demandes tendant l'une à l'annulation d'une
décision conjointe du ministre de la construction et du ministre des finances
et des affaires économiques qui lui a refusé le bénéfice de l'agrément prévu à
l'article 722 du code général des impôts pour l'acquisition d'immeubles sis au
Havre, 287 boulevard de Granville, et l'autre à l'allocation d'une indemnité en
réparation du préjudice qui lui aurait été causé par cette décision ;
Sur la compétence de la juridiction administrative pour connaître de la
demande d'indemnité présentée par la société : - cons. Que, si, dans son
mémoire ampliatif présenté devant le conseil d'Etat, la société requérante a
rappelé que la somme réclamée par elle en réparation du préjudice que lui
aurait causé le refus d'agrément correspondait à la différence entre le taux
normal de 13,40 % des droits de mutation applicables aux acquisitions
litigieuses et le taux réduit de 1,40 % dont elle eut bénéficie si l'agrément lui
avait été accordé, cette indication, visant uniquement à justifier le montant du
seul préjudice allégué par elle en l'espèce, ne saurait faire regarder les
conclusions présentées par cette société comme tendant à la restitution de
droits dont le contentieux relève des tribunaux judiciaires ; qu'il ressort, au
contraire, des termes mêmes de ces conclusions, qu'elles tendaient à la
réparation des conséquences dommageables ayant résulté pour la société de
la décision conjointe du ministre de la construction et du ministre des
finances et des affaires économiques lui refusant, après avis du fonds de
développement économique et social, l'agrément dont s'agit ; que la
juridiction administrative, compétente pour connaître du recours en
annulation dirigé contre cette décision, l'est également pour connaître de
l'action tendant à ce que la responsabilité de l'Etat soit engagée à raison des
conséquences dommageables de ladite décision ;
Sur la compétence du tribunal administratif de Rouen : - cons., d'une
part, qu'aux termes de l'article 12 du décret du 28 novembre 1953, modifié
par le décret du 27 décembre 1960 : "les litiges relatifs aux législations
régissant les activités professionnelles, notamment ... Les activités ...
Commerciales et industrielles ... Relèvent, lorsque la décision attaquée n'a
pas un caractère réglementaire, de la compétence du tribunal administratif
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dans le ressort duquel se trouve soit l'établissement ou l'exploitation dont
l'activité est à l'origine du litige, soit le lieu d'exercice de la profession" ;
Cons. Que la décision attaquée est relative à l'application de l'article
722 du code général des impôts, qui accorde un avantage fiscal aux
entreprises industrielles et commerciales qui effectuent des acquisitions
immobilières en vue notamment d'une opération de regroupement et de
reconversion ; que le litige ainsi soulevé est relatif à une législation régissant
les activités professionnelles au sens de l'article 12 précité du décret du 28
novembre 1953 ; qu'en application des dispositions dudit article, ce litige
relevait de la compétence du tribunal administratif de Rouen dans le ressort
duquel se trouvait l'établissement concerné par l'opération de regroupement
pour laquelle la société avait demandé l'agrément ;
cons., d'autre part, qu'aux termes de l'article 16 du décret du 28 novembre
1953, les actions en responsabilité dirigées contre l'Etat relèvent : "1° lorsque
le dommage invoqué est imputable à une décision qui a fait ou aurait pu faire
l'objet d'un recours en annulation devant un tribunal administratif, de la
compétence de ce tribunal" ; qu'en application de cette disposition, le tribunal
administratif de Rouen, compétent ainsi qu'il a été dit ci-dessus pour
connaître de la demande de la société tendant à l'annulation de la décision lui
ayant refusé l'agrément sollicité, l'était également pour connaître de sa
demande en réparation du préjudice causé par ladite décision ;
Cons. Que de tout ce qui précède il résulte que la société "maison
Genestal" est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué,
le tribunal administratif de Rouen s'est déclaré incompétent pour connaître de
ses demandes et que son jugement doit être annulé ;
Cons. Qu'en réponse à la communication qui lui a été donnée du
pourvoi, le ministre de l'économie et des finances s'est borné à indiquer que
l'opération projetée par la société "maison Genestal" "ne lui a pas paru
comporter, sur le plan de l'intérêt général, des avantages économiques
suffisants pour justifier l'octroi d'un agrément auquel est attachée une
substantielle réduction d'impôt" ; que ce motif est formulé en termes trop
généraux pour permettre à la juridiction administrative d'exercer son contrôle
sur la légalité de la décision attaquée de refus d'agrément et de vérifier si,
compte tenu de l'argumentation développée par la société requérante, cette
décision n'est pas entachée d'inexactitude matérielle, d'erreur de droit,
d'erreur manifeste ou de détournement de pouvoir ; qu'ainsi, la solution du
litige est subordonnée à l'indication par le ministre intéressé des raisons de
fait et de droit pour lesquelles il a estimé que l'opération projetée par la
société "maison Genestal" ne présentait pas un intérêt économique suffisant
pour justifier l'octroi de l'agrément prévu à l'article 722 du code général des
impôts ; que, par suite, l'affaire n'est pas en état et ne peut être évoquée ;
Décide : annulation du jugement ; renvoie devant le tribunal administratif de
Rouen