Fiche à jour au 16 mai 2007

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Diplôme : Licence en droit, 3ème semestre

Matière : Droit administratif

Web-tuteur : Augustine MPESSA, mise à jour : Lucile STAHL

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I. L’ETENDUE DES NORMES CONSTITUTIONNELLES : LE BLOC

DE CONSTITUTIONNALITE...................................................................... 3
A. LA VALEUR CONSTITUTIONNELLE DU PREAMBULE DE LA CONSTITUTION DE 1958
ET DE LA DECLARATION DES DROITS DE L’HOMME ET DU CITOYEN DE 1789 ________ 3

C.E., sect., 12 février 1960, Société Eky....................................................................... 3

Cons. Cons., 71-44, DC, 16 juillet 1971....................................................................... 4
B. LA VALEUR CONSTITUTIONNELLE DU PREAMBULE DE LA CONSTITUTION DE 1946 4
C.E., Ass., 03 juillet 1996, Koné ................................................................................... 4
Cons.Cons., 79-105, DC, 25 juillet 1979...................................................................... 5
C.E., 27 septembre 1985, France Terre d’Asile ........................................................... 5
C. LA VALEUR CONSTITUTIONNELLE DE LA CHARTE DE L’ENVIRONNEMENT _______ 5

Date de création : année universitaire 2003/04

 2
La Charte de l'environnement de 2004......................................................................... 6

II. LA VIOLATION DES NORMES CONSTITUTIONNELLES PAR

LES ACTES ADMINISTRATIFS................................................................. 7
A. LE REFUS DE CONTROLER LA CONSTITUTIONNALITE DE LA LOI PAR LE JUGE
ADMINISTRATIF ________________________________________________________ 7

C.E., Sect., 6 novembre 1936, Arrighi .......................................................................... 7

B. LA THEORIE DE L’ECRAN LEGISLATIF __________________________________ 8
C.E., 08 janvier 1972, Conseil transitoire de la Faculté de lettres de Paris................ 8
C.E., 17 mai 1991, Quintin ........................................................................................... 9
 3

Les actes administratifs doivent respecter, conformément au principe de

juridicité, les normes supérieures. La Constitution, « source des sources »
(L. FAVOREU, Légalité et constitutionnalité, Cah. Cons. Const. 1997,
n° 3, p. 77) se trouve ainsi au sommet de la hiérarchie des normes au
même titre que d’autres normes constitutionnelles dont l’étendue s’est
modifiée au cours du temps (I). Elles s’imposent au juge administratif
qui peut sanctionner des actes administratifs qui ne les respecteraient pas
(II).

I. L’étendue des normes constitutionnelles : le bloc

de constitutionnalité

Le « bloc de constitutionnalité », c’est-à-dire les règles de valeur

constitutionnelle, n’a cessé de s’élargir depuis 1958. Il comporte le texte
même de la Constitution de 1958, son Préambule qui renvoie
expressément à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de
1789 (A), mais également au Préambule de la Constitution de 1946 (B)
et à la Charte de l’environnement (C).

A. La valeur constitutionnelle du préambule de la

Constitution de 1958 et de la Déclaration des
droits de l’homme et du citoyen de 1789

Le Conseil d’Etat reconnaît une valeur constitutionnelle au

Préambule de la Constitution de 1958 et constitutionnalise ce faisant,
la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen :

C.E., sect., 12 février 1960, Société Eky

« […] Sur les moyens tirés de la violation de l’article 8 de la Déclaration des
droits de l’Homme et de l’article 34 de la Constitution : - Cons. que, si
l’article 8 de la Déclaration des Droits de l’Homme de 1789 à laquelle se
réfère le préambule de la Constitution pose le principe que « nul ne peut être
puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit »,
l’article 34 de la Constitution qui énumère les matières relevant du domaine
législatif, dispose que la loi fixe « les règles concernant … la détermination
des crimes et délits et les peines qui leur sont applicables » ; que ni cet article
ni aucune autre disposition de la Constitution ne prévoit que la matière des
contraventions appartient au domaine de la loi ; qu’ainsi il résulte de
l’ensemble de la Constitution et, notamment, des termes précités de l’article
34 que les auteurs de celle-ci ont exclu dudit domaine la détermination des
contraventions et des peines dont elles sont assorties et ont, par conséquent,
entendu spécialement déroger sur ce point au principe général énoncé par
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l’article 8 de la déclaration des droits ; que dès
lors, la matière des contraventions relève du pouvoir réglementaire par
application des disposition de l’article 37 de la Constitution ; […].

La décision du Conseil d’Etat est confirmée par le Conseil

Constitutionnel :
Cons. Cons., 71-44, DC, 16 juillet 1971
« […] Considérant qu’au nombre des principes fondamentaux reconnus par
les lois de la République et solennellement réaffirmés par le préambule de la
Constitution il y a lieu de ranger le principe de la liberté d’association ; que
ce principe est à la base des dispositions générales de la loi du 1er juillet
1901 relative au contrat d’association ; qu’en vertu de ce principe les
associations se constituent librement et peuvent être rendues publiques sous
la seule réserve du dépôt d’une déclaration préalable ; qu’ainsi, à l’exception
des mesures susceptibles d’être prises à l’égard de catégories particulières
d’associations, la constitution d’associations, alors même qu’elles
paraîtraient entachées de nullité ou auraient un objet illicite, ne peut être
soumise pour sa validité à l’intervention préalable de l’autorité
administrative ou même de l’autorité judiciaire ; […] ».

Avec ces deux décisions le préambule de la Constitution de 1958 a

valeur constitutionnelle dans la totalité de ses dispositions.

B. La valeur constitutionnelle du préambule de la

Constitution de 1946

Le Préambule de la Constitution de 1946 a valeur constitutionnelle

(Décision n° 71-44 DC du Conseil constitutionnel du 16 juillet 1971,
voir ci-dessus).
Il réaffirme les principes fondamentaux reconnus par les lois de la
République lesquels donne alors une extension considérable aux normes
constitutionnelles.
Le refus d’extradition d’un étranger demandé dans un but
politique constitue à titre d’illustration un principe fondamental reconnu
par les lois de la République :
C.E., Ass., 03 juillet 1996, Koné
« […] Considérant qu’aux termes de l’article 44 de l’accord de coopération
franco-malien susvisé : « L’extradition ne sera pas exécutée si l’infraction
pour laquelle elle est demandée est considérée par la partie requise comme
une infraction politique ou comme une infraction connexe à une telle
infraction » ; que ces stipulations doivent être interprétées conformément au
principe fondamental reconnu par les lois de la République, selon lequel
l’Etat doit refuser l’extradition d’un étranger lorsqu’elle est demandée dans
un but politique ; qu’elles ne sauraient dès lors limiter le pouvoir de l’Etat
français de refuser l’extradition au seul cas des infractions de nature politique
et des infractions qui leur sont connexes ; que, par suite, M. Koné est,
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contrairement à ce que soutient le garde des
Sceaux, fondé à se prévaloir de ce principe ; […] ».

Le Préambule de la Constitution de 1946 proclame en outre, des

principes politiques, économiques et sociaux particulièrement
nécessaires à notre temps, tels que le droit de grève :

Cons.Cons., 79-105, DC, 25 juillet 1979

« […] Considérant qu’aux termes du préambule de la Constitution du 27
octobre 1946, confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958 : le
droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent » ; qu’en
édictant cette disposition les constituants ont entendu marquer que le droit de
grève est un principe de valeur constitutionnelle, mais qu’il a des limites et
ont habilité le législateur à tracer celles-ci en opérant la conciliation
nécessaire entre la défense des intérêts professionnels dont la grève est un
moyen, et la sauvegarde de l’intérêt général auquel la grève peut être de
nature à porter atteinte ; que, notamment en ce qui concerne les services
publics, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de
faire obstacle au pouvoir du législateur d’apporter à ce droit les limitations
nécessaires en vue d’assurer la continuité du service public qui, tout comme
le droit de grève a le caractère d’ un principe de valeur constitutionnelle ; que
ces limitations peuvent aller jusqu’à l’interdiction du droit de grève aux
agents dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des
éléments du services dont l’interruption porterait atteinte aux besoins
essentiels du pays ; […] ».

Le Conseil d’Etat considère, en de rares cas, que certains principes

politiques, économiques et sociaux particulièrement nécessaires à notre
temps, formulés en des termes trop généraux, tout en ayant valeur
constitutionnelle, ne peuvent servir de fondement à un recours devant le
Conseil d’Etat. C’est le cas de l’alinéa 12 du préambule de la
Constitution de 1946 :
C.E., 27 septembre 1985, France Terre d’Asile
« Le principe posé par les dispositions du préambule de la Constitution du 27
octobre 1946, auquel se réfère la Constitution du 4 octobre 1958, aux termes
desquelles « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la
liberté a droit d’asile sur les territoires de la République » ne s’impose au
pouvoir réglementaire, en l’absence de précision suffisante […] ».

C. La valeur constitutionnelle de la
Charte de l’environnement

La loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 (JO du 2 mars

2005) insère dans le Préambule de la Constitution de 1958 la référence
aux droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement de 2004.
Celle-ci acquiert ainsi une valeur constitutionnelle.
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La Charte de l'environnement de 2004

Le peuple français,
Considérant :
Que les ressources et les équilibres naturels ont conditionné l'émergence de
l'humanité ;
Que l'avenir et l'existence même de l'humanité sont indissociables de son
milieu naturel ;
Que l'environnement est le patrimoine commun des êtres humains ;
Que l'homme exerce une influence croissante sur les conditions de la vie et
sur sa propre évolution ;
Que la diversité biologique, l'épanouissement de la personne et le progrès des
sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de
production et par l'exploitation excessive des ressources naturelles ;
Que la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre
que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ;
Qu'afin d'assurer un développement durable, les choix destinés à répondre
aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des
générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins,
Proclame :
Article 1er. - Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et
respectueux de la santé.
Article 2. - Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à
l'amélioration de l'environnement.
Article 3. - Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi,
prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à
défaut, en limiter les conséquences.
Article 4. - Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages
qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi.
Article 5. - Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état
des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et
irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application
du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en
oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures
provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage.
Article 6. - Les politiques publiques doivent promouvoir un développement
durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de
l'environnement, le développement économique et le progrès social.

Article 7. - Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites

définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement
détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des
décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement.
Article 8. - L'éducation et la formation à l'environnement doivent contribuer
à l'exercice des droits et devoirs définis par la présente Charte.
Article 9. - La recherche et l'innovation doivent apporter leur concours à la
préservation et à la mise en valeur de l'environnement.
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Article 10. - La présente Charte inspire l'action
européenne et internationale de la France.

II. La violation des normes constitutionnelles par

les actes administratifs

Les normes constitutionnelles doivent évidemment être respectées par les

pouvoirs publics. Si le juge refuse de contrôler la constitutionnalité d’une
loi (B), il peut en revanche contrôler la constitutionnalité des actes
administratifs, sauf dans l’hypothèse de l’« écran législatif » (B).

A. Le refus de contrôler la constitutionnalité de la loi par

le juge administratif

Fort de la création d’une juridiction constitutionnelle qui a pour vocation

de contrôler la loi avant sa promulgation, le juge administratif considère
que sa mission consiste exclusivement à appliquer la loi sans se
prononcer sur sa validité. Le juge administratif se refuse ainsi à contrôler
la conformité d’une loi à la Constitution :
C.E., Sect., 6 novembre 1936, Arrighi
« Vu les lois constitutionnelles des 25 févr. et 16 juill. 1875 -; les lois des 7-
14 oct. 1790 et 24 mai 1872; l'art. 36 de la loi du 28 févr. 1934 ; le décret du
10 mai 1934 ;
« Sur le moyen tiré de ce que l'art. 36 de la loi du 28 févr. 1934, en vertu
duquel ont été pris les décrets des 4 avr. et 10 mai 1934, serait contraire
aux lois constitutionnelles :
Considérant qu'en l'état actuel du droit public français, ce moyen n'est
pas de nature à être discuté devant le Conseil d'État statuant au
contentieux
Sur les autres moyens
Considérant, d'une part, qu'il résulte du texte même de l'art. 36 de la loi du 28
févr. 1934, et compte tenu des conditions dans lesquelles il a été voté, qu'en
autorisant le Gouvernement à prendre les mesures d'économie qu'exigera
l'équilibre du budget, le législateur a entendu le mettre à même de réaliser
toutes les réformes susceptibles de conduire à une réduction des charges
financières de l'État et d'aider au rétablissement de l'équilibre budgétaire par
leurs répercussions sur les dépenses de l'exercice 1934 au des exercices
suivants ; qu'ainsi, le Gouvernement n'a pas excédé les pouvoirs
exceptionnels qu'il tenait de la disposition législative sus rappelée en
modifiant, dans un intérêt d'économie, la législation relative à la mise à la
retraite des fonctionnaires;
Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'art. 2 du décret du 10 mai 1934,
« pourront être mis à la retraite d'office, avec droit à pension d'ancienneté, les
fonctionnaires justifiant d'un nombre d'années de service au moins égal au
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minimum exigé et qui seront, du fait de leur
admission à la retraite d'office, dispensés de la condition d'âge » ; que le sieur
Arrighi soutient à la vérité que cette disposition ne lui serait pas applicable
parce qu'il n'a pas accompli trente ans de services depuis qu'il a quitté l'armée
; mais qu'il résulte de l'art. 12 do la loi du 14 avr. 1924 que les services
militaires accomplis dans les armées de terre et de mer concourent avec les
services civils pour la détermination du droit à pension ; qu'il est constant
que le sieur Arrighi a accompli plus de trente ans de services civils et
militaires ; qu'ainsi, le ministre de la guerre a pu légalement le mettre à la
retraite d'office avec droit à pension d'ancienneté, par application de l'art. 2
précité du décret du 10 mai 1934 :
Art. 1er. La requête (...) est rejetée. »

B. La théorie de l’écran législatif

Une question épineuse se pose lorsqu’un acte administratif est conforme

à une loi qui lui sert de fondement mais contraire à la Constitution.
Quelle norme prévaut ? Le juge administratif s’interdit de contrôler la
conformité d’un acte administratif à la Constitution dès lors qu’une loi
s’interpose entre ces deux normes. Cette théorie de l’ « écran législatif »
est la conséquence du principe selon lequel le juge administratif n’est pas
juge de la constitutionnalité des lois (voir infra).
La mise en œuvre de cette théorie aboutit à une forme d’immunité
juridictionnelle de la loi devant le juge administratif. Ainsi, une loi
inconstitutionnelle ne peut valablement être contestée devant la
juridiction administrative. Mais, surtout, les actes administratifs se
bornant à l’application d’une telle loi échappent, eux aussi, au contrôle
du juge administratif. L’inconstitutionnalité dont ils sont entachés, qui
procède de celle qui affecte la loi, ne peut être invoquée devant la
juridiction administrative à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir.
L’exemple suivant est particulièrement éclairant :

C.E., 08 janvier 1972, Conseil transitoire de la Faculté

de lettres de Paris
« […]Considérant que l’arrêté attaqué du 28 août 1969 a été pris sur le
fondement de l’article 48 de la loi de finances du 24 mai 1951 qui a prévu,
notamment, que les taux et modalités de perception des droits d’inscription et
de scolarité dans les établissements de l’Etat seraient fixés par arrêté du
ministre intéressé et du ministre du budget ; que, dès lors, le moyen tiré de ce
que les dispositions dudit arrêté lequel est intervenu dans les conditions fixés
par la loi précitée, auraient méconnu un principe de gratuité de
l’enseignement posé dans le préambule de la Constitution du 27 octobre
1946 auquel se réfère la Constitution du 4 octobre 1958 est inopérant ;
[…] ».

Il existe une limite à l’application de la théorie de l’écran législatif : le

Conseil d’Etat considère que si la loi se borne à habiliter le
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gouvernement à prendre diverses décisions sans
déterminer les principes à mettre en œuvre, alors l’ « écran législatif »
disparaît, il devient « transparent ». Dans une telle hypothèse,
l’existence de la loi ne déliera pas le gouvernement du respect dû à la
Constitution.

C.E., 17 mai 1991, Quintin

« […]Considérant que ces dispositions réglementaires ont été prises sur le
fondement de l’habilitation conférée au pouvoir réglementaire par l’article
L.111-1 du Code de l’urbanisme pour édicter « les règles générales
applicables en dehors de la production agricole en matière d’utilisation du
sol, notamment en ce qui concerne la localisation, la desserte, l’implantation
et l’architecture des constructions » ; qu’elles ne sont contraires ni au
principe constitutionnel du droit de propriété ni aux stipulations de l’article
premier du premier protocole additionnel à la Convention européenne de
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; […] ».