Ohadata D-05-36

L'INTEGRATION JURIDIQUE COMME FACTEUR D'INTEGRATION REGIONALE

Etienne CEREXHE
Professeur émérite à l'Université catholique de Louvain et aux Facultés
universitaires de Namur
Juge à la Cour d'Arbitrage

Revue burkinabé de droit n° spécial 39-40, p. 21

I. MONDIALISATION ET REGIONALISATION

Considérations générales

Deux modes d'organisation de l'économie mondiale, qui peuvent être soit

concurrents, soit complémentaires, se développent en parallèle : le système
multilatéral et la formation d'ensembles régionaux. Aujourd'hui, avec l'intégration des
pays de l'ancien bloc communiste dans l'économie occidentale et leur entrée dans
les organes du système économique international, l'économie mondiale apparaît plus
unifiée qu'elle ne l'a jamais été. Mais, on assiste également à une montée en
puissance de groupements au niveau régional, plus cohérents et plus homogènes.
La question réside dans le fait de savoir si ces groupements vont affaiblir ou au
contraire consolider le système multilatéral.

Quel sera l'équilibre entre la mondialisation de l'économie et le respect de la diversité

régionale? S'il est des questions, comme le droit de la mer, qui exigent une réponse
au niveau mondial, il en est d'autres dont la solution s'inscrit dans un cadre plus
restreint. D'où la nécessité de rechercher un rapprochement entre Etats au niveau
régional ou sous-régional, soit sous forme d'une coopération, soit sous tonne d'une
intégration.

La coopération se caractérise par la mise en place d'organisations qui tendent à

assurer une collaboration des Etats Membres en vue d'un objectif commun, dans le
respect des souverainetés nationales. Elles impliquent au niveau décisionnel
l'application de la règle de l'unanimité.

Le système d'intégration se caractérise par le fait que les Etats y abandonnent une
partie de l'exercice de leurs compétences au profit d'institutions qualifiées parfois de
« supranationales » qui expriment une volonté autonome, par des décisions prises
dans certains cas à la majorité.

Parmi les exemples d'intégration, on citera : en Europe, l'Union Européenne ; en

Afrique, l'UEMOA (Union Monétaire Economique Afrique de l'Ouest qui est
composée du Bénin, du Burkina Faso, de la Côte d'Ivoire, du Mali, de la Mauritanie,
du Niger, du Sénégal et de la Guinée ; en Amérique latine, le Pacte andin (accord de
Carthagène constitué par la Colombie, le Pérou, l'Equateur, la Bolivie et le
Venezuela).
Caractères des phénomènes de l'intégration

Premier caractère

Toute intégration constitue un processus de croissance et de développement. Si des

Etats décident, à un moment donné, d'intégrer leurs économies, partiellement ou
totalement, c'est d'abord afin de promouvoir leur développement économique.
Mais cet objectif de croissance et de développement est intimement lié à une finalité
sociale. La croissance et le développement économique ne sont recherchés que
dans la mesure où ils peuvent avoir des répercussions et des effets positifs sur le
niveau de vie et sur le développement des habitants de la région.

Deuxième caractère

Toute intégration est fondée sur le principe de l'égalité des ressortissants de l'entité
nouvelle. Dans les traités bilatéraux, à la fin du 19e et au début du 20e siècle, figurait
la clause de la nation la plus favorisée qui visait à mettre tous les ressortissants
étrangers sur pied d'égalité par rapport à- un Etat déterminé.

Dans les phénomènes d'intégration, on vise par contre à établir une égalité entre les
étrangers et les nationaux, égalité qui va se traduire concrètement par l'affirmation et
l'interdiction de toute discrimination.

Troisième caractère

Dans tout phénomène d'intégration, il existe une certaine solidarité entre les diverses
composantes de l'espace intégré, solidarité qui implique d'une part, que toutes les
régions de l'espace intégré bénéficient de la croissance économique, d'autre part,
qu'un effort particulier soit fait en faveur des régions les plus défavorisées.

Comment, à travers ce principe de solidarité, assurer une répartition équilibrée et

harmonieuse des fruits et des résultats de l'intégration ? Par quatre types
d'instruments ou de mesures.

D'abord, par une politique régionale qui vise à mettre en valeur les régions les plus
défavorisées.

Ensuite, par la mise en place d'organismes financiers publics chargés

éventuellement de réaliser des investissements dans les régions moins développées
auxquelles l'investissement privé risque ne pas s'intéresser.

Enfin, par des clauses de sauvegarde, qui laissent à un Etat la possibilité de se

soustraire momentanément aux obligations qui résultent de l'objectif d'intégration, ,ou
par des systèmes de dérogation, généralement provisoires, qui se caractérisent par
la possibilité pour les Etats de se soustraire à leurs obligations.

Quatrième caractère
Tout phénomène d'intégration implique nécessairement l'existence d'une structure
institutionnelle, puisque toute intégration implique un transfert de certaines
compétences à une entité nouvelle. Or, pour que ces compétences puissent être
exercées, il faut des institutions qui disposent de moyens, d'instruments et de
structures pour les mettre en oeuvre.

Ces institutions sont d'autant plus nécessaires que, dans tout phénomène
d'intégration, il y a un conflit permanent entre des facteurs d'intégration et des
facteurs de désintégration, ces derniers constituant essentiellement des réflexes
nationaux. Les institutions seront dès lors nécessaires pour canaliser les facteurs de
désintégration et pour mobiliser les facteurs d'intégration.

Reconnaître le rôle de l'institutionnel signifie que l'on doit rechercher les conditions
structurelles et décisionnelles qui permettent à la dynamique de l'intégration de
s'affiner et de transcender les points de vue nationaux.

Cinquième caractère

Toute intégration répond à un souci d'indépendance et d'autonomie. Si des Etats

s'engagent dans un processus d'intégration, c'est pour s'affirmer. Si des pays
européens, en 1952 avec la CECA et en 1958 avec le traité CEE et le traité CEEA,
se sont engagés dans la voie de l'intégration, c'est parce qu'ils étaient conscients
qu'isoler leur voix était inaudible et que ce n'est qu'en se regroupant qu'ils pouvaient
encore s'affirmer dans le concert des nations et avoir leur place dans les grands
dialogues mondiaux.

Sixième caractère

L'analyse des phénomènes d'intégration démontre que le processus d'intégration est

pluridimensionnel : il touche, pour autant qu'il s'agisse d'une véritable intégration, à
l'économie, au social, quelquefois au culturel, parfois aussi s'y ajoutent une
dimension et un objectif politiques.

Septième caractère

Si, dans le cadre d'un accord de coopération, la « volonté » de collaboration

n'apparaît pas comme évidente, elle s'impose dès lors que l'on s'engage dans un
processus d'intégration : celui-ci est animé par un « animas integrandi » c'est-à-dire
une volonté suffisamment marquée de réaliser en commun un objectif propre à
travers une organisation adéquate. Il est certain que cet élément intentionnel est
souvent ténu dans les pays qui viennent d'accéder à l'indépendance et qui veulent
affirmer cette indépendance mais il faut reconnaître que dans les pays où la
souveraineté a un enracinement séculaire, un abandon de souveraineté au profit
d'une institution supranationale est parfois difficile à accepter.

Si tels sont les sept caractères que l'on trouve dans presque tous les processus
d'intégration, il ne faudrait pas réduire toutes les tentatives d'intégration à un schéma
unique et uniforme. Les sept constantes décelées doivent s'adapter au contexte
politique, économique et social des pays qui s'intègrent. Tout processus d'intégration
doit dès lors être approprié au cadre géopolitique dans lequel il est né et refléter les
réalités et les tendances régionales qui sont les siennes et ce, sous peine d'un échec
total.
II. LA FONCTION DU DROIT DANS UN PHENOMENE D'INTEGRATION

A. Garantir l'intégration économique

La fonction essentielle du droit dans un phénomène d'intégration est de faire entrer

celui-ci dans une formule juridique adéquate suffisamment précise pour en assurer le
fonctionnement.

L'intégration économique se caractérise par la création d'un espace économique où

d'une part les biens, les personnes, les services et les capitaux peuvent librement
circuler, et où, d'autre part, des politiques communes ou coordonnées sont mises en
place.

Il apparaît difficile que la réalisation de cette intégration économique se réalise dans

le cadre d'un espace juridique diversifié. Sans doute le degré d'intégration juridique
va-t-il varier suivant l'intensité de l'intégration économique. Il est évident que le
contenu du droit de l'intégration est fonction du modèle d'intégration et des
développements virtuels mais surtout réels que ce modèle connaît au fil des années.
A un modèle d'intégration approfondi correspondra un système de normes juridiques
aussi poussé que nécessaire. Il n'est pas douteux que, dans le cadre d'une union
douanière, on puisse se contenter d'une harmonisation des droits qui n'ait pas la
même ampleur que dans une union économique.
Cette nécessité d'une intégration juridique est affirmée dans plusieurs traités
d'intégration.

En Europe, dans le traité CEE, signé en 1958, on trouve, à l'article 3, que pour
réaliser les objectifs de l'intégration économique, il faut notamment « assurer le
rapprochement des législations nationales dans la mesure nécessaire au
fonctionnement du marché commun ».
Par la suite, cette exigence du rapprochement des droits a été renforcée par des
procédures et des mécanismes nouveaux dans l'Acte Unique Européen et dans le
Traité de Maastricht.

En Afrique, le Traité de l'UEMOA figure dans le préambule que les Etats membres
affirment « la nécessité de favoriser le développement économique et social grâce à
l'harmonisation de leur législation ».

En Amérique latine, on retiendra l'accord de Carthagène modifié par l'accord de

Truijillo, du 10 mars 1996, dans lequel on peut lire, parmi les objectifs de l'intégration
: « l'harmonisation des législations nationales dans les matières pertinentes ».

B. L'intégration juridique, élément moteur de l'intégration économique

L'harmonisation du droit est non seulement une condition pour la réussite d'un
phénomène d'intégration mais elle peut aussi être un élément moteur d'une
intégration et ce, à un double titre.

D'abord, parce que le droit harmonisé peut constituer un élément de rapprochement

des peuples. En harmonisant les législations, on crée les conditions pour
l'établissement d'une appartenance commune, d'une citoyenneté commune. Or, tout
phénomène d'intégration suppose la connaissance réciproque et la compréhension
mutuelle des hommes. Le droit, qui est par excellence une discipline sociale, peut
être à cet égard un instrument précieux.

Mais le droit peut être, à un deuxième titre, un facteur d'intégration. Il peut dans
certains cas faciliter l'intégration, la devancer, voire la féconder. Il est certain que si,
dans le domaine des entreprises, on a réalisé une harmonisation des législations en
matière de droit des sociétés, on a créé ainsi les conditions indispensables pour
développer des relations commerciales et économiques et ouvrir la voie à un
rapprochement des économies.

III. REALISATION DE L'INTEGRATION JURIDIQUE

Comment, dans le cadre d'une intégration économique, substituer à la disparité

législative, en d'autres termes aux conflits entre systèmes juridiques, un régime plus
ou moins harmonisé.

Une harnonisation des règles de conflit de lois ne saurait être considérée comme
suffisante. Il ne suffit pas en effet de déterminer si telle ou telle législation est
applicable, il faut, si l'on veut que les relations économiques entre les Etats intégrés
se développent dans des conditions économiques plus ou moins égales, que les
droits nationaux applicables soient quant à leur contenu plus ou moins identiques. Il
faut s'assigner comme objectif un régime relativement uniforme permettant de faire
normalement l'économie de la méthode des règles de conflit de lois, sans pour
autant qu'une harmonisation des règles de conflit de lois soit nécessairement à
rejeter.
L'uniformité juridique dans le cadre d'Etats intégrés ne peut se réaliser que par une
harmonisation des droits nationaux ou par l'élaboration d'un droit communautaire.

Il est extrêmement difficile de préciser a priori dans quels cas il faut recourir à l'une
ou l'autre de ces techniques. L'intégration juridique n'étant qu'un moyen, le choix des
techniques, qui d'ailleurs ne s'exclut pas, est directement fonction des objectifs
recherchés.

A. Le rapprochement des droits nationaux

Le traité instituant la Communauté Européenne ainsi que le traité de l'UEMOA

contiennent un certain nombre de dispositions en matière de rapprochement des
législations : des dispositions générales ,et des dispositions spéciales.

A la lecture de ces différentes dispositions, on s'aperçoit, tout spécialement dans le

traité CE, que la terminologie employée est très variable : on parle de
rapprochement, d'harmonisation ou de coordination des législations. Faut-il attacher
à l'emploi de ces tenues une portée différente et en conclure qu'il y a une différence
d'intensité suivant que l'un ou l'autre de ces termes est employé ?

C'est la conclusion à laquelle ont abouti certains auteurs. L'étude logique des trois
tenues employés par le traité permettrait de constater qu'il y a entre eux une
hiérarchie : « la coordination viserait à un équilibre que l'on institue entre des normes
ou systèmes juridiques qui peuvent rester complètement différents. L'harmonisation
impliquerait certains changements de ces normes et systèmes, pour créer entre eux
les similitudes nécessaires au résultat que l'on s'est fixé ; quant à l'unification elle
comporterait une identité de normes devenues communes aux divers systèmes
juridiques envisagés ».1

Selon la Cour de Justice des Communautés Européennes, la coordination des

législations « tient compte de l'intérêt général poursuivi par les différents Etats » et «
arrête d'un niveau de protection de cet intérêt qui paraît acceptable dans la
Communauté (C.J.C.E, aff. C-233/94 13 mai 1995 Fallo p.189).
Cette définition a été donnée par la Cour à propos d'un acte fondé sur l'article 57,
paragraphe 2 du traité CE.

Cette interprétation hiérarchisante nous paraît dangereuse et susceptible de mettre

en péril la réalisation d'une intégration économique.
Le rapprochement des droits constitue un moyen, un instrument auquel on doit
recourir dans certains cas pour assurer, d'une manière effective, l'intégration
économique. L'intensité de ce rapprochement est variable suivant les matières et
surtout suivant l'état des droits des pays membres. Il est des domaines où
l'intégration économique est parfaitement conciliable avec une disparité des
législations ; il en est d'autres par contre où il faut dépasser la coordination ou
l'harmonisation peur réaliser une véritable unification.'

Or, en définissant a priori le contenu des notions de rapprochement, d'harmonisation

et de coordination, on risque de fixer d'une manière abstraite le degré d'intégration
juridique souhaitable, sans tenir compte des nécessités et des exigences de
l'intégration économique.

Le caractère conditionnel et relatif du rapprochement des droits dans un phénomène

d'intégration implique une interprétation pragmatique et souple de ce qui est
nécessaire sur le plan du droit pour réaliser les objectifs économiques et sociaux que
l'on veut atteindre.

Pour réaliser le rapprochement des législations aussi bien dans le traité CE que dans
le traité UEMOA, la directive constitue le type d'acte privilégié. Elle impose aux Etats
une obligation de résultat dont ceux-ci déterminent, en principe librement, les
modalités d'exécution. C'est donc un instrument qui réalise un équilibre entre les
compétences des institutions supranationales et le respect de la souveraineté
nationale.

Comme certains l'ont écrit2 elle constitue une règle de « cohabitation appelée à
protéger la Communauté contre un exercice anarchique des souverainetés
nationales ».

Mais si le rapprochement des droits trouve généralement son origine dans une
directive, c'est-à-dire dans un acte de l'autorité communautaire, dont la Cour de
Justice aussi bien dans le cadre de la CE que dans le cadre de l'UEMOA est en droit

1
R. VANDER ELST, Les notions de coordination, d'harmonisation, de rapprochement et d'une fixation du droit dans le cadre de
la Communauté économique européenne, Institut d'Etudes Européennes de l'Université de Bruxelles.
2
J. VERHOEVEN, Droit de la Communauté Européenne, p. 244.
de contrôler la légalité, les dispositions législatives réglementaires ou administratives
des Etats Membres issus d'une directive restent du droit interne.

Sans doute les Etats Membres n'ont-ils plus à l'égard du droit interne résultant de
l’exécution d'une directive la même liberté qu'à l'égard des autres dispositions de leur
droit national. En effet, toute abrogation ou modification d'un texte issu d'une
directive pourrait constituer de la part d'un Etat une méconnaissance de ses
obligations communautaires susceptibles d'engager sa responsabilité.

B. Création de règles communes sous la forme d'un droit communautaire

L'intégration juridique peut être réalisée par la création d'un corps de droit
directement applicable aux Etats Membres et à leurs ressortissants.

A cet effet les traités, celui de la CE et celui de l'UEMOA, ont donné aux Institutions,
pour l'élaboration de ces règles communes, des instruments indispensables : le plus
adéquat est, dans le cadre des deux traités, le « règlement » qui est défini comme
étant une norme de portée générale obligatoire dans tous ses éléments et
directement applicable dans tout Etat Membre. C'est la source d'un droit commun.
Bénéficiant de l'immédiateté d'application, le règlement est par excellence
l'expression de l'immédiateté fédérale. En effet, l'intervention des autorités
communautaires n'exige en rien une coopération des autorités des Etats Membres
pour être intégrée dans leur ordre juridique respectif Il n'y a, dès lors, à l'égard d'un
règlement, aucune mesure portant réception dans le droit national. Il entraîne une
limitation définitive des droits souverains des Etats Membres contre laquelle ne
saurait prévaloir un acte unilatéral incompatible avec la notion de communauté.3

L'ordre juridique communautaire doit être un, unique, uniforme ou il n'est pas.

C. L'intégration juridique par voie de conventions internationales

A l'acte politique de la création d'un droit d'intégration correspond la naissance d'un

ordre juridique qui se situe d'emblée dans une sphère qui tout en n'étant pas
étrangère à celle des ordres juridiques nationaux, est assurée d'une primauté sans
laquelle aucun processus ne serait viable.

Il n'est pas exclu que dans le cadre d'un phénomène d'intégration, l'intégration
juridique puisse se réaliser sur la base d'accords entre les Etats, même si ces
accords apparaissent comme l'instrument particulièrement indiqué d'une coopération
entre Etats.

Il y a cependant une limite à la possibilité de recourir à des conventions

internationales, dans les cas où les traités d'intégration ont expressément prévu le
recours à un instrument communautaire. Il est, en effet, impensable que l'on puisse
par des accords inter étatiques en arriver à déposséder les institutions
communautaires d'une partie de leurs compétences.
Dans leur essence, ces conventions doivent être considérées comme des traités
relevant du droit international public même si, par leur objet et par les modalités de

3
CJCE, 15-7.1964, Costa/ENEL, aff. 4-64, Rec. 1964, p. 1141.
leur conclusion, elles présentent des analogies avec des actes relevant du droit
communautaire. En effet, dans certains cas, des protocoles spéciaux ont soumis aux
pouvoirs préjudiciels d'interprétation de la Cour de Justice certaines dispositions de
ces conventions.

CONCLUSION

Tous les traités d'intégration contiennent des instruments permettant l'établissement

d'un cadre juridique pour l'intégration, conscients que la disparité des législations est
un obstacle pour la réalisation d'un espace économique et social intégré.

Mais ils ont également vu dans ce cadre juridique harmonisé un moyen de

rapprochement entre les peuples.

C'est donc par une espèce de dialectique permanente entre droit et économie que
les groupes régionaux peuvent assurer leur cohérence et leur homogénéité.