2009 - 02

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La dmocratie en Afrique : succs et rsistances par Babacar GUYE

| Le Seuil | Pouvoirs 2009/2 - N 129
ISSN 0152-0768 | ISBN 2-02-098674-8 | pages 5 26
Pour citer cet article : Guye B., La dmocratie en Afrique : succs et rsistances, Pouvoirs 2009/2, N 129, p. 5-26.
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es confrences nationales inities en Afrique au dbut des annes 1990, la suite de la chute du mur de Berlin et de leffondrement des pays communistes de lancien bloc de lEst, ont inaugur la vague de dmocratisation , selon lexpression de samuel Huntington 1. Le processus de dmocratisation avait dj t enclench plus tt dans un certain nombre de pays africains (sngal, Gambie, Cap-vert, le Maurice, Lesotho, par exemple). Mais la plupart des pays africains lont lanc au dbut des annes 1990 selon deux modalits diffrentes. Dune part, Les confrences nationales, faut-il le rappeler, sont une invention, une contribution africaine la thorie de la dmocratisation. Ces assises politiques imposes par les mouvements dopposition aux pouvoirs tablis, composs essentiellement dorganisations de la socit civile, se sont soldes par des rsultats variables. Le modle bninois de transition a influenc le dynamisme politique des pays francophones du dbut des annes 1990. sept pays ont adhr cette nouvelle forme de dmocratisation avec des fortunes diverses. La confrence nationale a t souveraine dans la plupart des pays qui lont exprimente, lexception du Gabon. Lalternance est survenue au Congo (Brazzaville) et au Niger malgr quelques pripties. Au Togo, lissue de la confrence a t militarise ; larme est intervenue dans le processus aux cts du prsident pour contester certaines dcisions de la confrence nationale et lui imposer sa volont en dfinitive, tandis
1. samuel Huntington, The Third Wave. Democratization in the Late Twentieth Century, Norman, university of oklahoma press, 1991. pour rappel, la troisime vague de dmocratisation a dmarr au portugal et sest tendue en Amrique latine, puis en Europe de lEst.
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quau Zare les manipulations politiques et institutionnelles lont fait perdurer et ont fini par en ruiner la crdibilit. Lautre voie de dmocratisation, moins originale, a consist anticiper la revendication de la tenue dune confrence nationale souveraine ( stratgie offensive ) ou rformer le systme constitutionnel et politique sous les pressions nationale et internationale ( stratgie dfensive ). une telle confrence a t mise en uvre en Cte divoire, au Burkina Faso, au Cameroun, Madagascar, en Tanzanie, en ouganda, au Nigeria, au Ghana, au Malawi, etc. La stratgie offensive, consistant pour le prsident de la rpublique prendre linitiative de la dmocratisation, a t exprimente en Zambie, au Cap-vert, sao Tom-et-principe, etc. Quelle que soit la voie emprunte, le processus de dmocratisation a permis dans tous les pays linstauration du multipartisme, du pluralisme politique, conomique et syndical, lorganisation dlections disputes, la rdaction de nouvelles constitutions et leur adoption par rfrendum ; bref, lorganisation de la vie dmocratique. Leffervescence qui a accompagn ce processus tait telle que certains observateurs nont pas hsit annoncer le caractre irrversible de la dmocratie pluraliste au plan universel, et en particulier en Afrique 2. La remarquable convergence de tous les systmes de gouvernement du dbut des annes 1990 en faveur de la dmocratie librale et sa gnralisation avaient en effet fini par faire penser que le continent africain tait entr irrversiblement dans la galaxie des pays dmocratiques. il nest pas un pays africain qui ne se rclame de la dmocratie, lexception de la Libye qui lui a dlibrment tourn le dos. Mais les dveloppements politiques ultrieurs et lpreuve de la ralit, une dcennie aprs leur avnement, sont venus rappeler aux plus enthousiastes que ces transitions dmocratiques sont encore fondationnelles 3 et donc susceptibles dvolutions rversibles, voire rgressives. Le processus entre dans une seconde phase : celle de la consolidation 4. La prsente tude na pas la prtention de proposer un bilan exhaustif de la dmocratie en Afrique, mais de dgager les tendances gnrales qui semblent se dessiner quinze ans aprs leuphorie des transitions. il sagit
2. Francis Fukuyama, La Fin de lhistoire et le Dernier Homme, Flammarion, 1992, p. 7-8. 3. selon lexpression de Guillermo oDonnell et philippe schmitter, Transitions from Authoritarian Rule. Tentative Conclusion about Uncertain Democratics, Baltimore, The Johns Hopkins university press, 1986. 4. voir Jean Gicquel, Jean-ric Gicquel, Droit constitutionnel et Institutions politiques, Montchrestien, 2005, p. 388.
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didentifier les succs les plus significatifs du processus ainsi que les rsistances quil est donn dobserver la lumire de lactualit rcente. Des succs Le mrite de linstauration de la dmocratie en Afrique est davoir solennellement affirm le caractre universel des principes et rgles qui fondent toute dmocratie et qui sarticulent autour de la primaut du suffrage universel, de la sparation des pouvoirs, de lindpendance de la justice, de la garantie des liberts dexpression et du respect des droits de lhomme. Au-del de certaines ralisations qui permettent de dire que lAfrique sest engage sur le chemin de la dmocratisation, il existe aujourdhui dautres acquis qui laissent croire que les tats africains veulent consolider et renforcer leur dmocratie. il est possible de rsumer les progrs ainsi raliss en trois grandes tendances : la conscration dune dmocratie constitutionnelle, ldification progressive de ltat de droit et lorganisation dlections disputes et transparentes.
Conscration de la dmocratie constitutionnelle
Le nouveau constitutionnalisme africain, marqu par lavnement dans presque tous les pays du continent dune Constitution crite, labore selon un processus participatif et adopte par rfrendum, sinscrit dans la perspective de la dmocratie librale occidentale. il sagit au fond dun retour la conception occidentale que ces pays avait pouse au dbut de leurs indpendances avant de la rpudier rapidement partir de 1963 au profit du systme de parti/tat. parmi les traits caractristiques de la dmocratie librale figurent notamment le pluralisme, la proclamation des droits et liberts et subsquemment la reconnaissance et le respect de lopposition. Le retour du pluralisme Le pluralisme renvoie la diversit, la libert de choix et peut prendre plusieurs figures (politique, associative, religieuse, etc.) Le pluralisme politique est lune des conditions essentielles de la dmocratie librale, laquelle suppose que le peuple choisisse ses gouvernants. or il ny a de choix que si lon peut se dterminer entre plusieurs possibilits, plusieurs combinaisons. La dmocratie librale postule donc la diversit, le pluralisme politique. Michal Walzer la dfinit comme un systme qui accepte lexistence et lexercice de la libre expression de diffrentes ides politiques, en particulier la reconnaissance des partis
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politiques concurrentiels 5. presque toutes les constitutions africaines consacrent la libert de crer des partis et le multipartisme intgral 6. Cette reconnaissance du multipartisme sest immdiatement traduite par une explosion du nombre des partis, une prolifration sans prcdent des partis politiques en Afrique. Dans la plupart des pays africains, le monopartisme a laiss place lexistence de dizaines de formations politiques. Lexemple le plus frappant cet gard est celui de la rpublique dmocratique du Congo (rdc) o lon est pass du parti unique plus de deux cents partis. Dun point de vue qualitatif, le nouveau pluralisme politique a t un remarquable outil dans le renouvellement du personnel politique. sans faire disparatre les dinosaures, il a en effet favoris lmergence de nouveaux hommes et femmes sur la scne politique et par consquent lespoir dun gouvernement plus dmocratique que celui en uvre depuis les indpendances. Enfin, le pluralisme politique contribue linstitutionnalisation du pouvoir et au renforcement de ltat de droit. il se double par ailleurs dun pluralisme associatif. Le processus de dmocratisation de lAfrique est en effet marqu par lmergence dune multitude dassociations appartenant la socit civile. Ces associations se sont affirmes dans les annes 1990 par leur opposition aux pouvoirs autoritaires. Grce une remarquable pression, les syndicats, la presse, les associations de droits de lhomme ont contraint les pouvoirs politiques, les rgimes autoritaires africains engager des rformes constitutionnelles visant instaurer la dmocratie pluraliste. il en fut ainsi au Bnin, au Congo, en rdc, au Gabon, en Cte divoire, en Centrafrique, au Togo, au Niger, au Mali Au Burkina Faso par exemple, le mouvement Trop cest trop est apparu comme un acteur incontournable du changement politique. par la mobilisation populaire quil a suscite, ce mouvement a incontestablement forc le rgime de Blaise Compaor inscrire les problmes de ltat de droit et de la dmocratie dans son agenda politique. ici et l, la socit civile est devenue un levier de contre-pouvoir, exerant une forte influence sur le monde politique, lobligeant tenir compte des volonts des individus. Elle assume de ce point de vue un rle de sentinelle de la dmocratie. Elle est un gage de la prservation des acquis dmocratiques. Elle exerce en outre son office de mdiateur dans un environnement o la comptition est froce.
5. Michal Walzer, Pluralisme et Dmocratie, ditions Esprit, 1997, p. 60. 6. Art. 13 de la Constitution du Burkina Faso.
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Au surplus, la socit civile a vocation contribuer la promotion dune participation la plus large possible de tous les secteurs de la socit et donc au renforcement du tissu dmocratique. sans renoncer son rle de contestation, elle est en train de devenir un porte-tendard de lancrage de la dmocratie participative en Afrique. Elle est alle plus loin dans certains pays, ne se contentant plus de faire la mdiation entre les comptiteurs. Certains de ses membres, assumant pleinement leur citoyennet, nhsitent plus briguer les suffrages de leurs concitoyens, remettant ainsi en cause le monopole des partis politiques. Ainsi, le Mali et le Bnin ont port leur tte des personnalits issues de la socit civile, respectivement en 2002 et 2006. De nombreuses municipalits travers lAfrique sont aujourdhui diriges par des citoyens nappartenant aucun parti politique. La proclamation des droits et liberts Le retour au pluralisme sest accompagn dune abondante proclamation des droits et liberts dans les nouvelles constitutions africaines qui en prsentent de vritables chartes, ce qui marque une rupture davec le pass autoritaire des rgimes africains. Lorganisation des socits africaines est dsormais domine par le principe de la libert des citoyens dont dcoule tout une srie de manifestations concrtes qui forment la liste des droits de lhomme 7. une large palette de droits et liberts est ainsi reconnue par la plupart des constitutions africaines : des liberts individuelles (libert daller et venir, de penser, dexprimer ses opinions, de la presse et la communication audiovisuelle, des individus et des partis qui ont besoin dexprimer leurs opinions publiquement pour convaincre les citoyens) la libert politique, savoir le droit de choisir les gouvernants, de devenir soi-mme gouvernant, de participer aux dcisions, de contrler lexercice du pouvoir. Les nouveaux rgimes africains ne se sont pas contents de proclamer des droits et liberts. ils sefforcent aussi doffrir les moyens matriels et financiers ncessaires leur ralisation : subventions la presse, aux syndicats, aux partis politiques, etc. Ltat a de surcrot multipli les garanties des liberts : le juge en est devenu le gardien. Des mdiateurs sont chargs de les protger. Le respect de la libert se manifeste au fond par laffirmation et la garantie
7. voir philippe Ardant, Institutions politiques et Droit constitutionnel, LGDJ, 2007, p. 153.
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juridictionnelle des droits individuels. Cest en cela qu lpoque moderne la dmocratie est insparable de ltat de droit. Les dirigeants africains tant conscients quune dmocratie librale ne peut se parer de la lgitimit 8 qu la condition que les liberts ncessaires soient respectes, on observe presque partout une meilleure garantie de celles-ci. La reconnaissance de lopposition Le respect de lopposition est une consquence de la proclamation des liberts. il reprsente une des vertus cardinales de la dmocratie librale sur le plan politique. En effet, le jeu de la libert doit conduire la diversit des opinions propos de la gestion des affaires publiques. La libert appelle donc lexistence de partis politiques destins se succder au pouvoir. Lopposition daujourdhui a naturellement vocation devenir la majorit de demain. Cest pourquoi elle doit tre respecte et protge. Elle est une composante essentielle de la dmocratie en ce quelle offre aux citoyens une alternative la politique dfinie et applique par le rgime politique en place. Elle assume au fond une mission de service public : contrler et critiquer laction gouvernementale, proposer des valeurs, des ides et un projet de socit alternatifs ceux vhiculs et appliqus par le parti ou la coalition de partis au pouvoir, et briguer les suffrages des citoyens. La reconnaissance de lopposition a t pendant plus de trois dcennies une des proccupations politiques majeures des dmocrates africains. Elle a t au centre des dbats occasionns par la transition dmocratique enclenche partir de 1990, la suite du discours de La Baule tenu par Franois Mitterrand lors du sommet France-Afrique en juin 1990. une fois le pluralisme consacr par les nouvelles constitutions africaines, des concertations entre partis politiques de la majorit et de lopposition ont t organises priodiquement dans plusieurs pays en vue de parvenir une dfinition consensuelle des rgles du jeu politique et une pacification des rapports majorit/opposition. Ainsi en est-il du Mali, du Burkina et du sngal. Georges vedel enseigne que la dmocratie, dans le contexte des systmes politiques majoritaires, renvoie lexercice du pouvoir dtat par la majorit sous le contrle de lopposition et larbitrage du peuple 9 .
8. Jean Gicquel et Jean-ric Gicquel, op. cit., p 194. 9. Cit par El Hadji Mbodj, in Les garanties et ventuels statuts de lopposition en Afrique , Actes de la quatrime runion prparatoire au symposium international de Bamako La vie politique , mai 2000, p. 1, non publi.
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Lexistence dune minorit ou dune opposition est une dimension constitutive de ltat dmocratique. Lopposition en question ici ne dsigne pas seulement le groupe politique le moins reprsent lassemble lgislative avec lequel, conformment au vu de Kelsen, le gouvernement de ltat dmocratique est susceptible de ngocier des compromis 10, mais surtout lensemble form par les citoyens fondamentalement hostiles aux objectifs du rgime en place, fussent-ils organiss ou non. reconnatre un statut lopposition constitue de ce fait une opportunit pour celle-ci davoir les moyens de porter son message au peuple et de conqurir ses suffrages loccasion dlections pluralistes transparentes, loyales et sincres. Les nouvelles constitutions africaines ne se contentent pas de reconnatre lopposition ; certaines dentre elles affirment lui attribuer un statut formel 11 destin assurer son expression, sa reprsentation dans les instances de la rpublique, son inscription dans le dbat parlementaire et sa participation dans certains organes de travail. Lors des travaux de la 28e confrence de lunion parlementaire africaine, organise en mars 2005 Brazzaville, les participants se sont unanimement accords sur la ncessit de consolider la dmocratie pluraliste par la dfinition, entre autres, dun statut de lopposition 12. Ladoption dun statut de lopposition est devenue une aspiration majeure des dmocraties en construction. plusieurs pays africains en ont rig au profit de leur opposition politique, linstar du Congo 13. il en est ainsi du Mali 14, du Burkina Faso et du Niger 15. Certains pays sont alls plus loin en associant lopposition lexercice du pouvoir dans le cadre de gouvernements dunion nationale (sngal, Afrique du sud, Mali, Gabon, Togo). Le nouveau constitutionnalisme africain postule par ailleurs ltat de droit.
10. Hans Kelsen, La Dmocratie. Sa nature, sa valeur (trad. de Charles Eisenmann), Economica, 1988. 11. Art. 58 de la Constitution du sngal. 12. Cit par El Hadji Mbodj, op. cit. 13. Loi 07/008 du 4 dcembre 2007 portant statut de lopposition. 14. Loi 95-073 du 15 dcembre 1995 portant statut des partis de lopposition en rpublique du Mali. Art. 1er : La prsente loi a pour objet de confrer un statut juridique lopposition dans un cadre dmocratique et pluraliste aux fins de contenir le dbat politique dans les limites de la lgalit et dassurer lalternance pacifique au pouvoir. Art. 2 : on entend par opposition politique un ou plusieurs partis distincts du parti ou de la coalition des partis politiques constituant le gouvernement ou soutenant laction gouvernementale. Elle constitue un lment essentiel de la dmocratie pluraliste. 15. ordonnance 99-60 du 20 dcembre 1999 portant statut de lopposition au Niger.
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Construction progressive de ltat de droit
Les trois dernires dcennies ont t caractrises par le renouveau du discours autour de ltat de droit. revendiqu comme un leitmotiv par les constitutions africaines, celui-ci est devenu un pilier essentiel dun systme nouveau en Afrique, la dmocratie constitutionnelle. Dans les dmocraties librales, lamnagement du pouvoir vise instituer un tat de droit inspir par la volont de combattre larbitraire des gouvernants, de dlivrer les citoyens. outre la proclamation des droits et liberts, ltat de droit postule la garantie juridictionnelle du respect du droit. Lencadrement juridique du pouvoir Ltat de droit postule dabord que le pouvoir ne peut sexercer que par le droit. Lencadrement juridique met en exergue linstitutionnalisation du pouvoir. Mais il se traduit aussi par la promotion de la norme constitutionnelle rpute difficile modifier. Alors que les tats africains, dont beaucoup ont t gouverns (les rgimes militaires surtout) pendant plusieurs annes sans Constitution, celle-ci ayant t suspendue la suite de coups dtat militaires, le nouveau cours politique est marqu par lavnement de constitutions crites labores selon un processus participatif et adopte par rfrendum. Cette procdure a permis de renforcer la rigidit de la norme constitutionnelle. il est symptomatique cet gard que les chartes fondamentales du Bnin et du Mali naient subi aucune modification depuis leur adoption en 1991, alors que les constitutions staient rvles excessivement mallables et instables avant la priode transitoire. Lencadrement juridique du pouvoir postule par ailleurs le rejet de la violence comme mode de gouvernement et le bannissement des coups dtat comme mode de dvolution du pouvoir. Ainsi les chefs dtat et de gouvernement africains, runis Abuja en 1999, ont-ils dcrt dans une dclaration solennelle lillgalit des coups dtat en Afrique. Joignant lacte la parole, ils ont dcid, Alger en juillet 1999, dexclure dsormais des sommets de lorganisation continentale tout gouvernement qui se serait empar du pouvoir par ce moyen. Lencadrement de ltat par le droit se traduit galement par la limitation du mandat du prsident de la rpublique. quelques exceptions prs, la dure du mandat prsidentiel nexcde plus cinq ans en Afrique, suivant une tendance gnrale. Au surplus, le nombre de mandats est limit deux dans plusieurs
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constitutions, lobjectif tant dviter le retour la personnalisation et la patrimonialisation du pouvoir attentatoires la dmocratie. Ainsi plusieurs chefs dtats africains se sont volontiers retirs du pouvoir lissue des deux mandats prescrits par la Constitution de leur pays sans chercher modifier ladite norme. outre le Ghanen John Kufuor qui vient de quitter le pouvoir (en dcembre 2008), on peut citer le Nigrian olsegun obasanjo en 2007, le Malien Alpha oumar Konar en 2000, le Bninois Mathieu Krkou en 2006. Certaines juntes militaires ont rendu le pouvoir aux civils aprs avoir perptr un coup dtat militaire. il en est ainsi du colonel Wank au Niger en 1997, du gnral Amadou Toumani Tour au Mali en 1991, du gnral Aboubakar au Nigeria en 1999, ce qui permit lex-gnral obasanjo daccder dmocratiquement la prsidence de ce pays qui avait jusque-l t affect par des coups dtat incessants. plus rcemment, le gnral ould vale a dpos le prsident ould Taya et organis des lections transparentes en Mauritanie en 2007. pour tre effectif, lencadrement juridique du pouvoir suppose que toute violation du droit soit sanctionne. La garantie juridictionnelle des droits Elle permet aux citoyens de disposer de mcanismes de protection des droits individuels contre les gouvernements. En effet, les nouvelles constitutions africaines ne se sont pas contentes de proclamer des droits, elles tablissent toutes un contrle de constitutionnalit des lois souvent largement accessible. Ce qui permet dassurer ainsi leur suprmatie. Les exemples du Bnin et du Gabon sont emblmatiques cet gard. La Cour constitutionnelle bninoise se fondant sur sa vocation d organe rgulateur du fonctionnement des institutions et de lactivit du pouvoir exerce un contrle de constitutionnalit qui embrasse la presque totalit des composantes de lordre juridique 16. De mme, le conseil constitutionnel gabonais bnficie dun trs large domaine de comptence 17 et peut tre, lui aussi, saisi par la voie de lexception dinconstitutionnalit souleve par un justiciable loccasion dun procs lencontre dune loi qui mconnatrait ses droits fondamentaux 18.
16. Cour constitutionnelle du Bnin, cit par ismaila Madior Fall (dir.), Les Dcisions et Avis du Conseil constitutionnel du Sngal, Credila, 2008. 17. Art. 84 de la Constitution du Gabon. 18. Art. 86 de la Constitution du Gabon.
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Les juridictions constitutionnelles du Bnin et du Gabon ainsi que celles du Ghana et de lAfrique du sud se distinguent par leur dynamisme et leur grande activit, comme en tmoigne limpressionnante quantit de dcisions quelles ont rendues. Elles sont devenues une institution essentielle, une garantie des liberts et de la dmocratie dans leur rgime respectif.
Organisation dlections disputes
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Llection politique est insparable de la dmocratie en ce quelle marque le passage dun rgime monolithique contraire au pluralisme politique. La dmocratie, reposant sur la volont du plus grand nombre, implique donc le suffrage universel. Llection fonde la dmocratie reprsentative et lgitime elle seule le pouvoir. Comme on a pu le dire, elle est devenue un rite dmocratique 19 . on note, pour sen fliciter, lacceptation gnrale en Afrique du principe de lorganisation dlections libres et transparentes intervalles rguliers. Le citoyen africain se trouve ainsi confort dans son droit de choisir ou de sanctionner les dirigeants au moyen de sa carte dlecteur. il nest donc pas ncessaire de recourir la violence ou la dsobissance civile pour exprimer sa dsapprobation. Lchance lectorale lui permet dexprimer sa citoyennet, de demander des comptes aux gouvernants et dexiger la prise en charge de ses aspirations. Dans un rgime dmocratique, une des rglementations parmi les plus dlicates concerne le droulement des oprations lectorales. La sincrit des votes et leffectivit dun suffrage universel dpendent essentiellement des modalits dorganisation dune lection. Cette nouvelle donne a conduit plusieurs pays africains rformer leurs codes lectoraux, accepter la prsence dobservateurs internationaux. pour surmonter les suspicions de fraude avec la complicit des administrations, ils ont accd la revendication des oppositions consistant crer des organismes nationaux de gestion et de supervision des lections chargs de veiller la sincrit des votations 20. La cration de ces organes est un gage de consolidation du pluralisme politique, mais en mme temps un facteur de lavnement dun changement politique. Ces commissions lectorales ont su, la suite dvnements politiques majeurs, se positionner comme les vritables organes
19. philippe Ardant, op. cit., p. 185. 20. Les membres de ces organes sont choisis parmi les magistrats, les avocats, les reprsentants des autorits coutumires, des syndicats, des mouvements de dfense des droits de lhomme, des communauts religieuses, des ministres et administrations, des partis politiques
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de lgitimation du processus lectoral. ils sont devenus des acteurs et des vecteurs de la dmocratie en Afrique. selon la Cour constitutionnelle du Bnin, la cration dune commission lectorale indpendante est une tape importante de renforcement et de garantie des liberts publiques et des droits de la personne ; elle permet dune part dinstaurer une tradition dindpendance et dimpartialit en vue dassurer la libert et la transparence des lections, et dautre part de gagner la confiance des lecteurs et des partis et mouvements politiques . En effet, ces organes, lorsquils sont libres et dots dun pouvoir significatif, parviennent surmonter les suspicions de fraudes et lgitimer des pouvoirs issus dlections. La commission lectorale namibienne, celle du Ghana, du Cap-vert et la cena du Bnin ont cet gard enregistr des succs rpts en organisant des lections libres et transparentes sans contestation. Ces pays ainsi que dautres ont au surplus la particularit davoir connu plusieurs alternances. John Kufuor, qui vient dachever son deuxime mandat au Ghana, avait succd Jerry rawlings, conformment la Constitution. une nouvelle lection prsidentielle sest tenue le 8 dcembre 2008, loccasion de laquelle un nouveau prsident (candidat de lopposition) a t dsign : John Atta Mills. on le voit, des progrs notables ont t accomplis dans la voie de la dmocratisation, mais le chemin est encore long. Le processus qui entre dans sa phase de consolidation est confront des vellits de rsistance. Des rsistances LAfrique est devenu un vaste chantier constitutionnel depuis le dbut des annes 1990. Mais lapprentissage de la dmocratie demande du temps et doit encore vaincre des rsistances multiformes. Ltat de droit est mis mal dans certains pays par des vellits de retour lautoritarisme et au despotisme ; certaines expriences sont fragilises par la persistance de conflits arms et des coups dtats, cependant que des lections mal prpares ou manipules ont fait sombrer plus dun pays dans la tourmente.
Remise en cause de ltat de droit
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Trois aspects emblmatiques de ltat de droit sont affects dans plusieurs pays africains : la sparation des pouvoirs, lencadrement juridique du pouvoir et le contrle de constitutionnalit des lois (justice constitutionnelle).
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Le reniement de la sparation des pouvoirs La sparation des pouvoirs est solennellement consacre par toutes les constitutions africaines comme pour conjurer les dmons de la confusion des pouvoirs qui avaient caractris la priode autoritaire des rgimes africains. Mais, lpreuve des faits, la proclamation de ce principe fondamental de la dmocratie librale a de plus en plus les allures dune ptition de principe. La sparation des pouvoirs est en effet vide de son contenu par lhypertrophie des pouvoirs reconnus par les constitutions au prsident et par le phnomne majoritaire. En Afrique, le prsident est la cl de vote de tout ldifice constitutionnel. il assure la direction effective de lexcutif en mme temps quil concentre entre ses mains lessentiel du pouvoir. il dtermine la politique de la nation, nomme aux emplois civils et militaires, nomme et rvoque les ministres ad nutum. Le chef de lattelage gouvernemental est presque partout un premier ministre administratif. Quant aux ministres, juxtaposs les uns par rapports aux autres, cultivant lhumilit, [ils] grent leur dpartement respectif un peu la manire des chefs de service, sans participer la dtermination de la politique nationale, apanage du chef de ltat 21 . Le souci de conserver leur poste est ds lors la proccupation majeure des membres du gouvernement. De plus, le prsident est la fois chef de ltat et chef de parti. un tel cumul est, par exemple, explicitement reconnu au prsident du sngal par la Constitution du 22 janvier 2001. il en rsulte une concentration des pouvoirs excutif et lgislatif entre les mains du prsident, car il est le chef du parti ou de la coalition majoritaire lAssemble nationale. Lexcutif et le lgislatif ne sont plus spars, mais solidaires sous lautorit du chef de ltat, titulaire de la majorit. Dans ces conditions, le dveloppement du phnomne majoritaire produit comme consquence la remise en cause du pilier fondamental de la sparation des pouvoirs : le contrle de laction gouvernementale par lAssemble parlementaire. Ainsi note-t-on dans de nombreux pays un glissement de la souverainet nationale vers celle du parti et de son chef et, par voie de consquence, une perversion de la reprsentation. Cest lui qui dresse la liste dinvestiture des candidats de son parti aux scrutins et les lus ont un devoir de loyaut son gard.
21. Jean Gicquel, Jean-ric Gicquel, op. cit., p. 707. Ce point de vue exprim propos du Cameroun est encore valable pour un grand nombre dtats africains.
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Cette concentration de lautorit, incompatible avec la logique dmocratique, remet en cause la sparation des pouvoirs, le pluralisme politique, et dnature le contrle parlementaire, lequel nest plus exerc que par lopposition si elle est reprsente ou par la socit civile, sinon au travers des manifestations de la rue par les populations elles-mmes. Au sngal par exemple, les dputs de la majorit, pour assurer le chef de ltat de leur allgeance et de leur loyaut, nhsitent pas proclamer publiquement quils sont ses dputs et parler de lui comme la seule constante . Dun autre ct, lindpendance de la justice pourtant inscrite dans la Constitution est hypothque. Les magistrats ne sont pas inamovibles dans les faits. ils peuvent tre affects en tout lieu, voire dmis de leurs fonctions par le Conseil suprieur de la magistrature, gnralement prsid par le chef de ltat. Leur devenir professionnel dpend directement de ce dernier. pour conserver leur poste et bnficier de promotion, ils doivent donc se montrer conciliants. titre dillustration, il est difficile de croire que les dlibrations qui ont conduit la libration de lancien premier ministre sngalais, idrissa seck 22, ont t prononces dans lintime conviction des juges alors que les dates et heures de cette mise en libert avaient t annonces une semaine auparavant par des organes de presse. Le contrle populaire tant mis en chec par le phnomne partisan, il appartient la socit civile de lexercer. il se produit alors une sorte de dsinstitutionnalisation du contrle, car lorgane dont cest la vocation de lassurer est dpossd de son attribution. Cest donc en dehors des institutions tatiques quil va dsormais tre assur, au travers de laction dune socit civile dynamique ou de manifestations de la rue 23. LAssemble parlementaire rduite un appendice du gouvernement, la justice sous contrle, la sparation des pouvoirs principe essentiel de la dmocratie librale est discute et la voie dgage pour le pouvoir personnel et le despotisme dans de nombreux pays africains.
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22. Ancien premier ministre (de 2002 2004) du pouvoir dAbdoulaye Wade, prsident du sngal, M. seck a t accus de dtournement, de prvarication et de concussion dans la gestion des chantiers de Thies, et emprisonn sept mois durant. 23. philippe Ardant, op. cit., p. 157.
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La remise en cause de lencadrement juridique du pouvoir pour sauvegarder la scurit juridique et ltat de droit, il convient dassurer la stabilit de la Constitution. Celle-ci doit tre particulirement rigide pour ne pas se prter des modifications faciles et intempestives. or chacun peut constater que plusieurs pays africains ont procd ces dernires annes des amendements dont le nombre a tendance augmenter rapidement. Au surplus, ces rvisions constitutionnelles sont souvent inopportunes parce quelles ne rpondent nullement aux exigences de lvolution des socits africaines en cause. Elles semblent suggrer au contraire un retour une pratique dommageable pour la dmocratie qui avait cours durant la parenthse sombre des pouvoirs autoritaires en Afrique. Ainsi, entre 2001 et 2008, la Constitution du sngal a t modifie au moins quatorze fois, soit une rvision tous les six mois. De mme, la Charte fondamentale de ce pays a t rvise en 2006 pour proroger le mandat des dputs, parce que le parti majoritaire aurait t en mauvaise posture si les lections lgislatives staient tenues date chue. plus rcemment, en octobre 2008, les autorits sngalaises nont pas hsit procder une nouvelle modification de la Constitution pour rgler un conflit interne au parti majoritaire (le pds) et obliger le prsident de lAssemble nationale, Macky sall, quitter le perchoir de cette institution 24. il rsulte de ces rvisions faciles et rptes une instabilit institutionnelle et une dsacralisation de la Constitution cense tre la loi fondamentale, le sommet de la hirarchie des normes de tout pays qui se rclame de ltat de droit. Le dplafonnement du nombre de mandats prsidentiels constitue un autre coup de boutoir contre ltat de droit et la dmocratie. Au dbut du renouveau dmocratique, la plupart des pays africains avaient opportunment inscrit dans leur Constitution la limitation des mandats du prsident de la rpublique deux. Lhistoire politique de lAfrique instruit en effet quun trs long sjour la tte dun tat conduit souvent la personnalisation et la patrimonialisation du pouvoir, voire la tentation de se choisir un dauphin accommodant 25.
24. Macky sall a dailleurs dmissionn de tous mandats lectifs auxquels il avait accd grce linvestiture du parti du prsident Wade aprs avoir t oblig par ce dernier quitter la prsidence de lAssemble. 25. on prte aux prsidents Hosni Moubarak, omar Bongo, Abdoulaye Wade et Blaise Compaor lintention de se faire remplacer par leurs fils pour les trois premiers et par son frre pour le dernier.
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si certains pays ont respect cette option (Cap-vert, Mali, Bnin, Nigeria, Ghana), beaucoup dautres en revanche lont abroge de leur Constitution (Burkina Faso, Niger, Guine, Togo, Cameroun, Gabon, Congo). La dernire rvision constitutionnelle dnonant la limitation du nombre de mandats prsidentiels, celle que vient doprer lAlgrie en novembre 2008 seulement, est rvlatrice du nouvel tat desprit de nombreux chefs dtat africains. Largument invoqu pour justifier cette volte-face consiste dire que, dans des dmocraties encore fragiles, lexprience acquise et la notorit personnelle sont trs importantes et quil ne parat pas souhaitable de se priver du leadership dun homme qui a dmontr son aptitude gouverner 26. reste quil ne faudrait pas oublier quen dmocratie le pouvoir appartient au peuple, lequel peut le dlguer pour une priode dtermine. sauf se sclroser, la dmocratie doit permettre le renouvellement du personnel politique. par le procd de la limitation des mandats, le peuple prserve sa souverainet et peut surtout exercer un contrle dissuasif. La dchance du contrle de la constitutionnalit Chacun sait que le dveloppement de la justice constitutionnelle rhabilite le droit constitutionnel en lui restituant sa vraie dignit, sa vocation premire 27. or, dans de nombreux pays africains, on observe une faiblesse qualitative et quantitative de la jurisprudence constitutionnelle. Le droit y prouve de relles difficults pour saisir la politique et pour garantir les liberts fondamentales en dpit de leur proclamation en abondance par les constitutions. Cette faiblesse de la jurisprudence constitutionnelle est dabord due au fait que les pays en cause ont dlibrment choisi de confiner la justice constitutionnelle dans un champ de comptence restreint (contrle de constitutionnalit des lois, contentieux lectoral : sngal, Burkina Faso, Cameroun). Ensuite, les juridictions constitutionnelles elles-mmes ont une conception minimaliste de leurs prrogatives et manquent de hardiesse dans leur interprtation du droit. pour exemple, le Conseil constitutionnel rappelle systmatiquement quil est une juridiction dattribution dont
26. voir Grard Conac, Quelques rflexions sur le renouveau constitutionnel africain , communication au symposium international de Bamako, 2000 ; dmocratie.francophonie.org/ iMG/pdf/bamako.297.pdf, p. 31. 27. voir ismaila Madior Fall (dir.), op. cit., p. 21-22.
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la comptence est strictement limite par les textes [] et quil ne saurait se prononcer que sur des cas expressment prvus par ces textes 28 . Enfin, le caractre restreint du rgime de leur saisine est une cause de la faiblesse quantitative de leurs dcisions. Au sngal, le Conseil constitutionnel nen a rendu quune centaine en quinze ans dexistence. Cette observation vaut galement pour le Burkina Faso, le Cameroun, le Togo, la Guine Cette faiblesse de la jurisprudence constitutionnelle en Afrique est la mesure de la modestie de la mission confie par les rgimes politiques aux juridictions constitutionnelles. Elle rvle en mme temps un dficit de culture dmocratique des dirigeants africains un moment o laccent est mis, lchelle universelle, sur la valorisation du rle et de la responsabilit du juge dans les dmocraties contemporaines.
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Persistance des conflits arms et des coups dtat
La dmocratie postule normalement labandon de tout recours la force au profit du dialogue dans les comptitions politiques, le renouvellement des lites dirigeantes et la rsolution des problmes sociaux. Les conflits arms et les coups dtat sont donc incompatibles avec la dmocratie. Au dbut des annes 1990, lentre de lAfrique dans le train de la dmocratie sous linfluence de la convergence dvnements nationaux et internationaux avait laiss entrevoir lespoir dun bannissement de la violence dans les relations sociales. Mais cet espoir a t de courte dure. Les coups dtat ont repris de plus belle et les conflits arms perdurent bien que le vent de la dmocratie continue de souffler en Afrique.
La rcurrence des conflits arms
La plupart des conflits arms qui ont affect le continent africain pendant les premires annes dindpendance taient des conflits de souverainets, des conflits intertatiques. Ces affrontements se sont intensifis et, surtout, ont chang de nature. Ce sont dsormais des conflits intratatiques, ou guerres civiles, engendrs par la gouvernance des tats qui frappent lAfrique. La rcurrence de ces affrontements arms ne remet pas seulement en cause la dmocratie naissante, elle sape aussi les fondements de ltat africain et de lunit nationale. Le conflit ivoirien est symbolique cet gard, puisquil a clat au moment prcis de llection prsidentielle, loccasion dun banal contrle
28. Cit par ismaila Madior Fall, ibid., p. 22.
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didentit. De mme, les guerres civiles dans les deux Congo confirment la fragilit de lexprience dmocratique en cours, celle-ci ntant pas encore parvenue extirper la violence du champ des comptitions politiques et de la rsolution des problmes sociaux. Les conflits de sierra Leone, du Liberia et de la Guine-Bissau ont galement clat pendant le processus de dmocratisation de ces pays. Les guerres civiles font encore des ravages en rdc, en somalie et au Darfour malgr plusieurs tentatives de faire revenir la paix. Les hostilits ont au demeurant repris avec une violence inoue en rdc en 2007, alors que Joseph Kabila venait juste dtre lu au terme dun scrutin jug libre et sincre par tous les observateurs. Dans les pays affects par la phase de rvolte arme, la guerre civile pervertit les institutions de ltat. Les forces armes et de scurit, lappareil judiciaire et les organes de rgulation qui permettent un fonctionnement rpublicain de ltat sont dpouills de leur rle dintgration nationale, pour ntre plus que des outils au service de factions ou de groupes base ethnique ou rgionale. Dans ces conditions le systme dmocratique se trouve pig durablement. Le retour des coups dtat LAfrique, on le sait, est un terrain de prdilection pour les dstabilisations politiques et sociales. Les jeunes tats indpendants ont trs tt sembl saccommoder du coup dtat comme mode naturel de conqute du pouvoir. pendant les dcennies 1960-1970, plusieurs pays africains ont subi des coups dtat qui ont port des militaires au pouvoir 29. Le vent de dmocratisation qui a souffl sur lAfrique au dbut des annes 1990 avait entrepris de battre en brche les fondements thoriques de validation des coups dtat, en particulier de lcole dveloppementaliste qui considre que lintervention des militaires en politique nest pas par nature contraire aux pratiques dmocratiques. Les reprsentants de cette cole ont une lecture raliste du phnomne des coups dtat. pour Daniel Lerne et richard robinson, lintervention en politique des militaires, quelles quen soient les formes, peut aller dans le sens du dveloppement conomique et/ou de la modernisation politique de ces pays 30.
29. pierre F. Tavares, Dsintgration des souverainets nationales. pourquoi tous ces coups dtat en Afrique ? , Le Monde diplomatique, janvier 2004, p. 16. 30. Daniel Lerner, richard robinson, swords and plougshares. The Turkish Army as a Modernising Force , World Politics, n 13, 1960, p. 14-19. parmi les raisons avances, on note les capacits dorganisation des forces armes, les qualits morales, le patriotisme des cadres
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profitant du contexte international favorable ou contrainte par elle, lorganisation de lunit africaine (oua) avait dcrt les coups dtat hors la loi et sonn lalerte contre des rgimes prtoriens. Mais lavnement de dirigeants lus dmocratiquement na rien chang aux politiques de prdation, de clientlisme et de corruption, alors que les populations attendaient une rpartition plus quitable des richesses nationales. Dans plusieurs pays, les gouvernements se sont rvls incapables de satisfaire les demandes des populations. Leuphorie a alors cd la place la dsillusion et la frustration. Cest dans ce contexte social que les coups dtat militaires firent de nouveau irruption un peu partout sur le continent africain 31. Lincapacit des gouvernements dmocratiques promouvoir le dveloppement conomique et faire respecter lordre et la loi est le principal argument invoqu par les juntes militaires. samuel Huntington avait pourtant averti ds 1991 que les problmes qui affecteraient lavenir les rapports entre les gouvernements civils et larme dans les jeunes dmocraties viendraient plus probablement des civils que des militaires 32. sa prdiction sest ralise ds 1996 avec linterruption du processus dmocratique au Niger par le coup dtat du colonel Bar Manassara. Ce mode de prise du pouvoir sest amplifi depuis et ne laisse pas de frapper lAfrique, en dpit de sa condamnation formelle par loua et par la Communaut conomique des tats de lAfrique de louest (cedeao) 33. La question militaire est ds lors redevenue prgnante et dlicate pour le devenir de lAfrique. Au cours de la seule anne 1999, des coups de force sont intervenus en Cte divoire, en sierra Leone, au Niger et en Guine-Bissau. En Mauritanie, la junte militaire a renvers, le 6 aot 2008, le prsident lu dmocratiquement, sidi ould Cheikh Abdallahi. Le 23 novembre 2008, une partie de larme a tent de prendre le pouvoir
militaires Lorsque les circonstances et lhistoire en consacrent la lgitimit, le coup dtat est accueilli avec soulagement, voire enthousiasme, par les peuples opprims. on ne saurait soutenir que la prise du pouvoir au Mali par le gnral Amadou Toumani Tour, en 1991, na pas t salutaire pour le peuple malien. 31. voir Niandou souley Abdoulaye, Le capital de confiance initiale des rgimes militaires africains , Afrique et Dveloppement, vol. 20, n 2, 1995, p. 42. 32. samuel Huntington, op. cit. 33. Dclaration des principes politiques de la cedeao, adopte Abuja le 6 juillet 1991, sur la libert, les droits des peuples et la dmocratie. protocole de loua relatif au mcanisme de prvention, de gestion et de rglement des conflits, sign Lom le 10 dcembre 1999, prvoyant une intervention de loua en cas de renversement dun gouvernement dmocratiquement lu.
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par la force en Guine-Bissau aprs la publication des rsultats des lections lgislatives. il est craindre que lAfrique ne soit en train de sinstaller dans un nouveau cycle de coups dtat militaires, hypothquant ainsi la marche quelle a entame dans la voie de la dmocratisation. La priode des lections est lun des temps forts de la vie politique dun pays. Llection exprime le pluralisme politique, fonde la dmocratie reprsentative et lgitime le pouvoir. Elle est devenue, nous lavons not, un rite dmocratique . Mais on peut sinterroger sur sa pertinence lorsquelle sert uniquement lgitimer des pouvoirs, renforcer des pouvoirs autoritaires par le dtournement du suffrage universel par des clans et des intrts privs. Llection prsidentielle, notamment, devient dans ce cas une simple formalit administrative, un simple verni dmocratique 34 dont certains nhsitent plus demander la suppression 35. Cet appel llimination totale de ce mode de dsignation des chefs de ltat peut paratre excessif, mais il est en vrit lexpression de lindignation cause par la dvalorisation de lacte lectif, la perte de son pouvoir de contrle et de sanction en dmocratie. son organisation par les pouvoirs en place ne cesse de susciter de vives contestations, conduisant parfois les oppositions les rejeter et refuser dy participer. Au sngal, lopposition dite significative regroupe au sein du Front siggil sngal a dcid de boycotter les lections lgislatives du 3 juin 2007 au motif que le fichier lectoral ntait pas fiable. il faut reconnatre par ailleurs que le pouvoir en place a unilatralement modifi plusieurs reprises les rgles du jeu lectoral, remettant ainsi en cause le consensus ralis sur cette question en 1992 36. pareilles contestations ont maill dautres scrutins un peu partout en Afrique, notamment en Centrafrique en 1998, au Burkina Faso en 2000, au Togo en 2005, au Gabon en 2001, au Cameroun en 1997 et en Cte divoire en 1995, au Zimbabwe en 2005 et 2008. Au Kenya, une grave crise sociopolitique est ne de llection prsidentielle du 27 dcembre 2007. En effet, la sincrit des rsultats de llection, consacrant la victoire de Mwai Kibaki, a t conteste bon droit par lopposition et il en est rsult une crise politique particulirement meurtrire.
34. voir Francis Fukuyama, op. cit., p. 47. 35. voir Thierry Michalon, Le suffrage universel dtourn par les clans et les intrts privs. pour la suppression de llection prsidentielle en Afrique , Le Monde diplomatique, janvier 2004, p. 24-25. 36. Code lectoral consensuel de 1992.
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Cette situation est dautant plus regrettable que ce pays avait russi une alternance dmocratique remarquable en 2002. Lopposition regroupe dans la coalition nationale Arc-en-ciel derrire son leader Mwai Kibaki avait alors remport les lections prsidentielle et lgislatives contre le prsident sortant Daniel Arap Moi. Tout le monde saccorde dire que les autorits kenyanes pouvaient pargner les centaines de vies humaines perdues 37, si elles avaient respect le suffrage populaire issu des urnes. plus grave, les violences ont pris une tournure ethnique. Elles ont en dfinitive oppos les Kikuyus, ethnie du prsident Kibaki, aux Louos, celle de son rival rayla ondinga. on a parl de nettoyage ethnique et les deux camps se sont mutuellement accuss de gnocide. La rtention des rsultats du scrutin prsidentiel obit la mme logique de perptuation du pouvoir et constitue une forme dentrave la libre expression du suffrage populaire et lalternance. Ainsi, au Zimbabwe, plus dun mois aprs le scrutin prsidentiel du 29 mars 2008, le rgime du prsident robert Mugabe a us du subterfuge du recomptage des voix pour tenter dinverser les rsultats de llection, avant de publier finalement des rsultats manifestement prfabriqus. Ces manuvres lui permirent de se maintenir pour le second tour contre lopposant Morgan Tsvangirai dont le parti avait dj remport les lections lgislatives avec une confortable majorit. Mais ce dernier, qui tait pourtant arriv largement en tte lissue du premier tour selon les rsultats officiels, fut contraint de se retirer de la course pour mettre un terme aux intimidations, actes de violence et arrestations arbitraires perptrs contre ses partisans par larme et la police zimbabwenne dans lentre-deux-tours. Ce retrait a permis robert Mugabe, unique candidat au second tour, dobtenir 85 % des voix lissue dun scrutin marqu par un trs fort taux dabstention. Cette lection entache de multiples irrgularits est qualifie par la plupart des dobservateurs de simulacre de dmocratie. Ailleurs, au Nigeria, au Cameroun, etc., la mme logique de perptuation des rgimes en place a t lorigine de fraudes lectorales. Lacte lectif na de sens, au fond, que sil permet terme lalternance dmocratique, cest--dire sil runit les conditions dun changement de rgime sans effusion de sang, lalternance tant un puissant indicateur de lenracinement dune exprience dmocratique. or les manipulations lectorales, intimidations et recours la force qui maillent bien
37. Cette tourmente kenyane a fait plus de 1 000 morts, plus 300 000 rfugis intrieurs et mis genoux lconomie du pays.
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des lections en Afrique sont les signes du refus daccepter les rgles du jeu dmocratique, souvent lorigine de troubles postlectoraux. Les pays africains ont certes accompli des progrs significatifs sur la voie de la dmocratisation. Mais lexprience est encore jeune et fragile, donc rversible. Les rsistances rencontres dmontrent que les perspectives prometteuses que louverture dmocratique au dbut des annes 1990 avait laiss entrevoir semblent tre dans une impasse proccupante. Mais cette mauvaise passe ne doit pas incliner lafro-pessimisme car la dmocratie est une qute permanente. il reste que, pour quelle puisse se hisser de son tat embryonnaire un niveau plus achev, elle doit sappuyer sur une vritable culture dmocratique qui lui fait encore dfaut. Les dirigeants en place ny ont souvent adhr que du bout des lvres, contraints et forcs par des contingences internationales et nationales. Les individus ne sont pas encore suffisamment duqus et informs pour devenir des citoyens aviss et actifs. Dans la plupart des pays africains, la route est encore longue pour accder une dmocratie de forte intensit.
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Le dbut des annes 1990 marque lentre de lAfrique dans une nouvelle vague de transition dmocratique. Ce processus a abouti ladoption, dans presque tous les pays africains, de nouvelles constitutions consacrant une dmocratie dont la reconnaissance du pluralisme, de lopposition politique ainsi que la proclamation de droits et liberts sont les traits fondamentaux. Ce renouveau dmocratique est galement marqu par la construction progressive de ltat de droit et lorganisation dlections disputes dbouchant sur une alternance dans plusieurs pays. Des progrs significatifs ont certes t raliss par de nombreux pays africains, mais des obstacles subsistent. Des lections mal prpares ou manipules dbouchent sur des violences bloquant le processus dmocratique et le dialogue entre les acteurs politiques. Pour se maintenir au pourvoir, certains chefs dtat modifient la Constitution ou instrumentalisent certaines institutions (notamment lAssemble parlementaire), remettant ainsi en cause le principe de la sparation des pouvoirs. De mme, la persistance des conflits arms et la rsurgence des coups dtat dans certains pays minent la transition dmocratique.
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La dmocratie lpreuve de la tradition en Afrique subsaharienne par Jean-Franois BAYART

ISSN 0152-0768 | ISBN 2-02-098674-8 | pages 27 44
Pour citer cet article : Bayart J.-F., La dmocratie lpreuve de la tradition en Afrique subsaharienne, Pouvoirs 2009/2, N 129, p. 27-44.
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a question dmocratique en Afrique a donn lieu toute une srie de commentaires et dinterprtations culturalistes qui fleurent bon une certaine condescendance, voire un racisme certain. Le souscontinent ne serait pas mr pour la dmocratie, selon les ptitions de principe que nombre dhommes politiques franais ont ritres tant quils le pouvaient. Et maintenant quils ne le peuvent plus compltement, ils ne la verraient sinstaurer ou se consolider au sud du sahara quau terme dun long processus , limage de ce qui sest produit en Europe mme. seraient en cause non plus la mentalit primitive , horresco referens, mais la tradition, le tribalisme, la pauvret, le legs colonial et tutti quanti. il est inutile de reprendre la critique de ce discours que nous avons pour notre part mene dans des crits antrieurs. En revanche, il importe de poursuivre la rflexion sur le rapport que la dmocratie entretient en Afrique avec lhistoire, les reprsentations culturelles qui en sont lexpression, et les pratiques sociales rcurrentes que lon dsigne par la notion gnrique de tradition ou de coutume . Car celles-ci ne constituent pas un facteur cohrent, prexistant laction et la conditionnant. Les termes mmes de tradition, de coutume servent de rfrence et assoient ce qui se fait comme manifestation propre la collectivit et sanctionne par elle. La coutume nest jamais explique, mais agie elle est une pratique , et elle ne renvoie qu elle-mme, explication premire de lacte , crivait Yvonne verdier propos dun village bourguignon. Et dajouter : Cependant lexigence normative de faire la coutume noblitre jamais lvnement. Tout au contraire, celui-ci nourrit la coutume, faisant jurisprudence et largissant lensemble des
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usages coutumiers []. Aussi, en tant quexpression localise et temporalise de la collectivit, la coutume djoue-t-elle deux notions qui lui sont trop souvent rapportes : celle de survivance et celle de rigidit. Chaque coutume, chaque faon de faire, possde sa stratigraphie et son historicit propres 1. Ce dtour par un terroir franais a lavantage de d-tropicaliser la tradition dans les socits africaines, quil importe de saisir dans leur banalit , en tant que socits politiques part entire, comme nous le recommandions il y a maintenant bien longtemps dans les pages de cette revue 2. il permet aussi de rappeler l vnementialit et lhistoricit dune coutume qui se donne pour atemporelle. En Afrique comme ailleurs, il y a eu invention de la modernit par invention de la tradition 3. Et ce dautant plus quil y existait une vraie tradition de linvention : La vie sociale et culturelle dans lAfrique des sicles prcdant la conqute tait beaucoup plus inventive au quotidien que ce que nous pouvons aujourdhui imaginer , fait valoir Jane i. Guyer, qui peut ainsi affirmer que lAfrique na jamais t traditionnelle 4. Le processus, minemment politique, d invention de la tradition (et de tradition de linvention ) est en relation directe avec le caractre dmocratique, ou au contraire autoritaire, voire totalitaire, de lexercice du pouvoir, ne serait-ce que parce quil a indignis les Africains en les instituant en sujets coloniaux et tribaux plutt quen citoyens impriaux, mais aussi parce quil leur a fait partager une squence historique qui sera in fine sous-jacente au nationalisme et au panafricanisme. Le philosophe camerounais fabien Eboussi boulaga en dduit cette dfinition de la tradition : un tre-ensemble et un avoir-en-commun qui
1. Yvonne verdier, Faons de dire, Faons de faire. La laveuse, la couturire, la cuisinire, Gallimard, 1979, p. 81-82. il ressort de cette dfinition quil convient de renoncer la distinction canonique entre la tradition, suppose invariable, et la coutume, prsume flexible : toute tradition, toute coutume est historiquement situe et volutive. nous tiendrons donc les deux termes pour synonymes. 2. Jean-franois bayart, Les socits africaines face ltat , Pouvoirs, n 25, avril 1983, p. 23-39. 3. Eric Hobsbawm, Terence o. ranger (dir.), The Invention of Tradition, Cambridge, Cambridge university press, 1983. 4. Jane i. Guyer, La tradition de linvention en Afrique quatoriale , Politique africaine, n 79, octobre 2000, p. 101-139, et Africa Has never been Traditional. so Can We Make a General Case ? A response to the Articles , African Studies Review, vol. 50, n 2, septembre 2007, p. 183-202. voir aussi Jan vansina, Paths in the Rainforests. Toward a History of Political Tradition in Equatorial Africa, Madison, The university of Wisconsin press, 1990, notamment chap. 9.
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appellent une destine commune par un agir-ensemble 5. il lrige ainsi en utopie critique , en praxis de la libert. Est-ce dire que la coutume africaine est en soi dmocratique, autoritaire ou totalitaire ? non, bien sr, pas plus que le christianisme ou lislam. Tout nonc ou toute pratique se rclamant de la culture est polysmique. son orientation politique procde des circonstances, et en particulier du jeu des acteurs ou du contexte dans lequel ils sont situs. Les prsidents autoritaires ont pu se rclamer dun proverbe vraisemblablement apocryphe, selon lequel il ne peut y avoir deux crocodiles mles dans un mme marigot , pour affirmer leur suprmatie personnelle au sein de rgimes de parti unique. Certains dentre eux Tombalbaye au Tchad, Eyadema au Togo, Mobutu au Zare ont mme nourri des projets totalitaires en sefforant de constituer une socit holiste partir de socits minemment individualistes quoi quon en dise au nom du retour l authenticit , et en imposant des rituels no-traditionnels 6. de mme, les partis uniques du Cameroun et du Kenya ont contraint les populations quils encadraient prononcer des serments de loyaut qui saccompagnaient de lingestion obligatoire de potions prsentes comme magiques, remployant des mthodes coercitives et traumatisantes dont avaient us les mouvements ou les maquis nationalistes des annes 1930-1960. Mais dautres hommes politiques ont eu recours la tradition pour mettre en uvre des processus de dmantlement des pouvoirs autoritaires et de passage la dmocratie, par exemple en organisant des confrences nationales en 1990 sur le mode de la palabre et en utilisant leur tour des rites notraditionnels de purification pour promouvoir la rconciliation . Cette invocation de la coutume pour lgitimer tantt le despotisme tantt la dmocratie tient naturellement de lartefact et de la stratgie politiques. Elle a dailleurs t le fait non de paysans illettrs, mais dintellectuels de formation occidentale, de prlats et de thologiens catholiques, de ministres et de hauts fonctionnaires, mme si des tradipraticiens ont
5. fabien Eboussi boulaga, La Crise du Muntu. Authenticit africaine et philosophie, prsence africaine, 1977, p. 145. 6. nous suivons ici la dfinition du totalitarisme par Louis dumont, comme maladie de la socit moderne et comme hybridation entre holisme et individualisme. outre luvre de celui-ci, voir son commentaire par philippe de Lara, Anthropologie du totalitarisme. Lectures de vincent descombes et Louis dumont , Annales HSS, vol. 63, n 2, mars-avril 2008, p. 353-375. par ailleurs, de nombreux travaux danthropologie relativisent le caractre holiste des socits africaines anciennes et insistent sur le rle dcisif quy tenaient les performances individuelles : voir par exemple Jane i Guyer, La tradition de linvention en Afrique quatoriale , art. cit.
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pu y tre associs ou si ces vnements ont donn lieu de nombreuses pratiques dans linvisible de la part de leurs protagonistes, tout diplms quils fussent, et de leurs partisans 7. Autrement dit, le rapport, positif ou ngatif, de la dmocratie la tradition est dordre historique. il est indissociable de moments particuliers : tout seigneur tout honneur, le moment colonial, mais aussi celui du mouvement nationaliste et ceux des diffrentes priodes de lpoque postcoloniale, sans au demeurant que les uns et les autres puissent sabstraire de la longue dure des socits africaines. Le rapport de la dmocratie la tradition est galement insparable de lingalit sociale : les ans et les cadets, les hommes et les femmes, les anciens esclaves ou hommes libres nadhrent pas la mme tradition, et en tout cas nen ont pas la mme acception, car ils nont pas les mmes intrts, les mmes positions symboliques et matrielles, les mmes ressources, les mmes pouvoirs. Lon peut en dire autant, au sein dune socit, des diffrentes confessions ou religions qui lhabitent. un catholique, un pentectiste, un musulman dobdience wahhabite ou confrrique ne partageront pas une vision ou une apprciation normative unique de la coutume. Et lacceptation, ou au contraire la rcusation, de linnovation sont lune des grandes pommes de discorde entre les adeptes dune mme foi, comme lont montr les dbats islamiques autour du principe d interprtation (ijtihad) ou le rejet par les traditionalistes du Concile vatican ii. La question de lhistoricit de la tradition, et donc celle de sa transmission et de sa reproduction, notamment par le biais de la socialisation, se posent avec dautant plus dacuit que lAfrique subsaharienne a enregistr ces dernires dcennies une double transformation, dordre dmographique. sa population est passe de 100 millions dhabitants en 1900 700 millions en 2000. il sensuit que la majorit des Africains daujourdhui nont pas connu non seulement lpoque coloniale, mais encore la grande mobilisation dmocratique de 1989-1992. En outre, ils sont devenus des citadins et vivent dsormais de plus en plus dans des agglomrations urbaines parfois gigantesques. dans un tel contexte de changements acclrs, la coutume ne renvoie certes pas cette immobilit que le prsident nicolas sarkozy croit dceler dans les socits africaines, ni lide de ruralit 8. Elle est une pratique urbaine
7. fabien Eboussi boulaga, Les Confrences nationales en Afrique, Karthala, 1993 ; richard bangas, La Dmocratie pas de camlon. Transition et imaginaires politiques au Bnin, Karthala, 2003 ; patrice Yengo, La Guerre civile du Congo-Brazzaville, 1993-2002. Chacun aura sa part , Karthala, 2006. 8. Jean-pierre Chrtien (dir.), LAfrique de Sarkozy. Un dni dhistoire, Karthala, 2008.
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et juvnile, que fondent la mobilit sociale et gographique en particulier la migration autant que le terroir, et la quotidiennet du prsent autant que le pass 9. de ce point de vue, la tradition ne rsume pas elle seule la question de lhistoricit des socits africaines, ici celle de la dmocratie en leur sein, tout en tant lune de ses expressions. Mais elle est bien lune des dimensions dans lesquelles se manifestent les luttes politiques depuis plus ou moins un sicle, selon les cas que nous considrons, et elle a t la matrice tantt dune situation autoritaire, tantt dun processus de dmocratisation de ltat. L h i s t o r i c i t de la revendication dmocratique LAfrique na bien sr pas le monopole de la coutume. Et en Europe la coutume, en loccurrence, consiste saisir la formation de ltat en Afrique et son ventuelle dmocratisation comme un processus exogne qui rsulterait de la distorsion coloniale et frapperait dinauthenticit le politique. pour faire bref, les frontires, dcoupes de manire arbitraire par le colonisateur, seraient artificielles et la dbilit des institutions dcoulerait de leur caractre import 10. Espace ncessaire de la formulation de la volont gnrale et de lexpression du peuple souverain 11, ltat-nation, en consquence, serait congnitalement failli . Quant aux idologies dont il est lhabitacle, elles ne correspondraient pas la culture africaine et tmoigneraient de l alination constitutive de la condition et de la situation coloniales quauraient reproduites des indpendances en trompe lil. Cest en fonction de ces postulats que la dmocratie et, en de, lunit mme de la nation apparaissent toujours comme problmatiques aux yeux des occidentaux. Ce refus dapprhender et la dmocratie et la nation en Afrique sous langle de leur universalit, ce choix de les tropicaliser et de les interprter dans les termes dune pathologie reprsentent en soi un fait politique majeur 12.
9. Craig Calhoun insiste sur ce fait que la tradition se constitue moins dans le pass historique que dans la pratique sociale quotidienne : The radicalism of Tradition. Community strength or venerable disguise and borrowed Language ? , American Journal of Sociology, vol. 88, n 5, mars 1983. 10. bertrand badie, Ltat import. Essai sur loccidentalisation de lordre politique, fayard, 1992. 11. Jrgen Habermas, The European nation-state. its Achievements and its Limitations. on the past and future of sovereignty and Citizenship , in Gopal balakrishnan (dir.), Mapping the Nation, Londres, verso, 1996, p. 281-294. 12. Cest par exemple selon cette grille de lecture que nicolas sarkozy peut intervenir au Tchad en fvrier 2008 pour sauver le prsident idriss dby sur le point dtre balay par la
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Le dfaut suppos de lgitimit ou dadquation de lune et de lautre par rapport la ralit non moins suppose des socits provient en partie de loccident, toujours prompt mettre en doute leur reprsentativit et prendre au srieux le discours complmentaire de lgitimation de lautoritarisme, qui seul serait mme de surmonter les divisions du tribalisme, de garantir le dveloppement, dtre politiquement intelligible pour les masses. La plupart des prsidents autoritaires ont us et abus de cette ressource extrieure de lgitimation, bien aprs que la fin de la guerre froide eut cess de la justifier dun point de vue diplomatique et stratgique. Le cas chant, ils nont pas rpugn provoquer de leur propre chef des troubles de nature convaincre leurs appuis trangers de la ncessit du despotisme. dans ces conditions, la revendication dmocratique est aisment impute aux influences ou aux manuvres de ltranger. Tel tait dj le clich lpoque coloniale ou dans les premires annes des indpendances. seules les lites dtribalises la qualification ntait pas forcment aimable lge des empires agitaient des ides librales quelles ne matrisaient au demeurant pas, quand elles ntaient pas purement et simplement les marionnettes de Moscou. on pouvait accepter (ou esprer) dun volu quil ft bon chrtien, beaucoup moins quil ft un dmocrate sincre. La fable a t rpte lenvi aprs la chute du mur de berlin, en novembre 1989, et la Confrence francoafricaine de La baule, en juin 1990. Chacun de ces deux vnements est cens avoir jou un rle dcisif dans les mobilisations de masse qui ont balay la plupart des tats subsahariens au dbut de la dcennie. Mais leur impact doit tre relativis. La contestation du rgime du prsident Krkou au bnin est antrieure de plusieurs mois laffaissement de la rda, et cest bien le prcdent du bnin, et de son modle de la Confrence nationale, qui dstabilisera les autres situations autoritaires du sous-continent, mme sil ne faut pas sous-estimer lcho que rencontra le renversement en roumanie de Ceaucescu, vieil alli de Mobutu et de Mugabe, lissue de lune de ces manifestations spontanes de soutien populaire que connaissaient bien les Africains. Quant au fameux discours que tint La baule le prsident franois Mitterrand, et dans lequel il se montra moins rticent lencontre de la dmocratie au sud
rbellion de ses anciens lieutenants, au prix de la liquidation de lopposition lgale, pourtant adoube par la france, lunion europenne et les tats-unis, quelques mois auparavant. voir Jean-pierre Chrtien (dir.), LAfrique de Sarkozy, op. cit., et Jean-franois bayart, Lhypopolitique africaine dun hyperprsident , Savoir/Agir, n 5, septembre 2008, p. 161-169.
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du sahara quauparavant, il sest born prendre acte dune conjoncture de fait. Mais de l lui imputer la responsabilit de la vague dmocratique, comme len accusrent les lites africaines acquises lautoritarisme et leurs soutiens franais, il y a un grand pas que la vraisemblance interdit de franchir. Ce fut en ralit sous la pression des manifestations, et parfois des meutes, que la plupart des prsidents autoritaires du pr carr africain de la france durent se rsigner octroyer la reconnaissance du multipartisme au cours du premier semestre 1990, plusieurs semaines avant le sommet de La baule. Et les vnements trangers qui eurent une vraie rsonance dans les diffrents pays du sous-continent furent bien plutt outre la rvolution bninoise le putsch constitutionnel en Tunisie qui carta du pouvoir bourguiba en novembre 1987, les meutes dAlgrie qui mirent fin au rgime de parti unique lautomne 1988 et, en rpublique sud-africaine, la libration de nelson Mandela, en fvrier 1990. par ailleurs, la revendication dmocratique en Afrique nest pas ne ex nihilo au dbut de la dcennie. il sest au contraire agi dune rsurgence, dans la plupart des cas. La fin de la priode coloniale avait vu la gnralisation du suffrage universel et linstauration du multipartisme, bien que ce dernier ne manqut pas dambivalence. Le principal mouvement nationaliste avait toujours tendance suspecter ses concurrents de diviser le peuple face au colonisateur et de nuire la cause sacre de lindpendance, de composer avec les dmons du tribalisme ou du sparatisme, de collaborer en sous-main avec loccupant et de fait ladministration coloniale, notamment franaise, divisait volontiers pour essayer de continuer rgner, quitte susciter la cration de petits partis locaux sans reprsentativit nationale et forts du no-traditionalisme de terroir, selon une technique que reprendront leur compte les prsidents Mobutu, bongo et biya dans les annes 1990. de ce moment de la dcolonisation, il est souvent rest une mfiance confuse lgard du multipartisme, que ne suffit pas expliquer la puissance de limaginaire national (ou son instrumentalisation par la classe politique dsireuse de construire un tat centralis). Ceux des partis nationalistes qui disposaient dun vrai soutien populaire et qui se sont rigs en partis uniques au lendemain des indpendances ont sans doute reprsent, peu ou prou, des mouvements de lutte contre la sorcellerie, comparables, mutatis mutandis, aux prophtismes et aux glises indpendantes qui prolifraient la mme poque. Et les dsordres qui accompagnaient les rivalits entre les formations partisanes, puis les luttes factionnelles qui ont dchir les partis uniques
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eux-mmes, ont pu tre assimils aux batailles nocturnes 13 du monde de linvisible. Le dpouillement des archives locales de lunion nationale camerounaise, dans le courant des annes 1970, nous avait permis de reprer cette identification confuse des luttes dinfluence qui opposaient sans relche les cadres intermdiaires du parti unique aux pratiques des sorciers 14. Encore faut-il prciser que, sorcier, tout un chacun peut ltre, parfois sans le savoir, et que cette proprit relve bien de la modernit de la tradition puisque le changement social ne cesse dengendrer de nouvelles formes de sorcellerie 15. En outre, ces dernires sont aussi bien compatibles avec lexercice de la dmocratie. Les lections comptitives qua rendu possibles la (r)introduction du multipartisme dans les annes 1990 sont vite devenues un haut lieu de linvisible, les candidats usant de charmes qui mieux mieux. ds lors se profile une hypothse. si les partis uniques ont t peu ou prou assimils des mouvements anti-sorcellerie, leur dmantlement et les perturbations qui sen sont suivies, sur fond de crise conomique et de pandmie du sida, nont-ils pas ouvert la voie dautres mouvements sociaux dendiguement des forces de linvisible, commencer par le pentectisme qui connat une progression foudroyante depuis une vingtaine dannes et qui a engag un combat sans merci contre le Mal ? force est en tout cas de reconnatre la corrlation entre la prtendue transition dmocratique des annes 1990 et la monte en puissance de la dnonciation des pratiques de linvisible y compris chez les enfants des rues dont la pauvret et la guerre ont accru le nombre , mme si divers facteurs conomiques, dmographiques ou sanitaires ont sans doute plus pes en la matire que les volutions politiques stricto sensu. Quoi quil en soit, la revendication dmocratique qui a branl les rgimes autoritaires en 1989-1992 a vite t contre 16. Ces derniers se sont gnralement reproduits sous le couvert du multipartisme. Et les groupes dominants qui les contrlaient ont su dtourner leur profit les mesures de libralisation conomique, en particulier les privatisations, quimposaient les programmes multilatraux dajustement structurel
13. nous reprenons le titre du livre de Carlo Ginzburg, Les Batailles nocturnes. Sorcellerie et rituels agraires en Frioul, xvie-xviie sicle, Lagrasse, verdier, 1980. 14. Jean-franois bayart, Ltat au Cameroun, presses de la fondation nationale des sciences politiques, 1979. 15. peter Geschiere, Sorcellerie et Politique en Afrique. La viande des autres, Karthala, 1995. 16. Jean-franois bayart, LAfrique invisible , Politique internationale, n 70, hiver 1995-1996, p. 287-299.
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pour poursuivre leur accumulation primitive. Les divisions de lopposition, le contrle des finances publiques, du crdit, de la rglementation et des principales rentes minires ou agricoles, la pusillanimit et lincohrence des bailleurs de fonds occidentaux qui demandaient simultanment une rvolution copernicienne dans le domaine conomique, linstauration de la dmocratie et la stabilit politique ont t les trois principales ressources qui ont permis aux prsidents autoritaires les plus talentueux Houphout-boigny en Cte divoire, Compaor au burkina faso, Eyadema au Togo, dby au Tchad, biya au Cameroun, bongo au Gabon, Mobutu au Zare, arap Moi au Kenya de se maintenir en selle au prix de quelques gages concds leurs opinions et aux chancelleries trangres. La mort ou la guerre ont certes pu rattraper certains dentre eux, mais dans un premier temps leur performance a t impressionnante dhabilet. or la tradition leur a souvent offert des armes redoutables pour mener bien leur restauration autoritaire. ils ont foment dans les provinces des mobilisations plus ou moins violentes de la part des populations prsumes autochtones lencontre des allognes , par exemple dans la valle du rift au Kenya ou au shaba, dans le sud du Zare. Les hommes politiques et leurs milices qui ont conduit de telles oprations de purification ethnique ont naturellement fait grand cas des traditions du terroir dont ils se rclamaient, pour dfinir lidentit ethnique ou rgionale quils entendaient promouvoir ou pour mettre en forme la violence arme quils dployaient grand renfort de chants, de slogans, de maquillages, de talismans, de meurtres rituels. La dcentralisation administrative ou politique que prescrivaient les bailleurs de fonds, au nom dune ide irnique de la bonne gouvernance , de la socit civile , de la dmocratie locale et de la reconnaissance des minorits , a galement fourni lopportunit de mater lopposition en faisant jouer cette fibre de lautochtonie et en transformant des conflits politiques ou sociaux en clivages identitaires de type ethnique ou territorial 17. Les factions qui organisaient les stratgies de la tension dans lombre des prsidents autoritaires ont souvent us de symboles ou dappellations no-traditionnels, linstar de lAkazu du Hutu power au rwanda, de 1990 1994, ou du lobby beti au Cameroun, en charge de lopration Mygale en 1990-1993. Enfin, un vieux despote comme Mugabe au Zimbabwe invoque la culture africaine pour assimiler le multipartisme lhomosexualit et les vouer tous deux aux gmonies.
17. Jean-franois bayart, peter Geschiere et francis nyamnjoh, Autochtonie, dmocratie et citoyennet en Afrique , Critique internationale, n 10, janvier 2001, p. 53-70.
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nanmoins, la restauration autoritaire ne la pas emport partout. des alternances sont survenues, bien quelles aient pu tre parfois dvoyes, comme en Zambie, au sngal, en Cte divoire. ici ou l, des prsidents autoritaires, carts du pouvoir au dbut des annes 1990, ont pu y revenir en toute lgitimit dmocratique, par le jeu des urnes, linstar de Krkou au bnin. Et au Ghana, au Mali, au botswana, le rgime reprsentatif semble stre institutionnalis de manire durable. Ces diffrentes trajectoires nationales ne peuvent certes faire oublier que des autoritarismes sans fard se perptuent outre le Zimbabwe, en Guine, en Guine quatoriale, en Angola, au Congo-brazzaville, en rpublique dite dmocratique du Congo, au rwanda, en ouganda et que la guerre civile menace toujours dendeuiller les processus lectoraux, ainsi que la rappel la crise tragique sur laquelle a dbouch la consultation prsidentielle au Kenya en 2007. il nen reste pas moins que lAfrique politique nest plus la mme en ce dbut de millnaire et que la grande vague de revendication dmocratique dil y a une vingtaine dannes ne peut tre passe par pertes et profits. si elle na pas modifi en profondeur les lignes de lingalit sociale au dtriment des classes dominantes en voie de formation depuis le milieu du sicle dernier 18, elle a transform les conditions de lexercice du pouvoir, ne serait-ce quen banalisant le multipartisme, en libralisant la presse crite et parfois audiovisuelle, et surtout en rtablissant la libert dassociation. Quelle passe ou non par des alternances lectorales en bonne et due forme, cette recomposition des socits politiques subsahariennes sinscrit son tour dans la dimension de la tradition dont lnonciation contradictoire constitue alors une arne de choix pour les luttes sociales et mdiatise les affrontements entre leurs diffrents protagonistes, par exemple loccasion des funrailles qui sont devenues des occasions privilgies de faire valoir le principe dautochtonie 19. Chefferies dites traditionnelles et luttes politiques contemporaines Lon sait bien, maintenant, grce aux recherches des historiens et des anthropologues, que le colonisateur a gouvern lAfrique par le truchement
18. Jean-franois bayart, Ltat en Afrique. La politique du ventre, fayard, 1989 (nouvelle dition augmente en 2006). 19. david William Cohen et E. s. Atieno odhiambo, Burying SM. The Politics of Knowledge and the Sociology of Power in Africa, portsmouth, Heinemann, 1992 ; Jean-franois bayart, peter Geschiere et francis nyamnjoh, art. cit.
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de structures politiques tablies. soit quil ait compos avec certaines dentre elles et quil en ait coopt les lignages dominants, comme les britanniques avec le royaume ashanti en Gold Coast, le califat de sokoto et les royaumes yoruba au nigeria ou le royaume du buganda en ouganda, comme les franais avec les grands commandements de lAfrique de louest ou les lamidats foulb du nord du Cameroun, comme les belges avec les royaumes du burundi et du rwanda. soit quil les ait cres de toutes pices en cooptant des personnalits quils avaient identifies, en les nommant chefs de canton (dans la terminologie franaise) et en fondant de la sorte des protodynasties notabiliaires, en particulier dans le contexte des socits lignagres qui ntaient pas dotes dinstitutions politiques centralises et dont les prminences politiques taient relatives et circonstancielles. on sait aussi que ces options administratives ont t fluctuantes. La rpublique franaise a par exemple substitu lalliance initiale avec les grands commandements une politique des races , juge plus propice ses intrts et moins susceptible dabus de la part des intermdiaires locaux, et elle sest rsolue pactiser avec les confrries musulmanes en sngambie. Elle a aussi renonc au mirage de l assimilation et sest contente dune politique d association . on sait enfin que ces modes de domination des socits indignes nont pas concid avec la distinction canonique entre une administration indirecte britannique et une administration directe franaise, chacun des deux colonisateurs ayant pratiqu ces formules suivant les poques et les territoires. par exemple, le Kenya ntait pas gouvern selon lIndirect Rule, mais par des administrateurs dont lethos no-aristocratique et le catonisme nen visaient pas moins constituer des communauts villageoises organiques prsumes harmonieuses, par opposition conservatrice au monde de la ville, du matrialisme bourgeois et du rationalisme ces derniers parviendront fugacement leurs fins pendant ltat durgence, sous la forme des villages de regroupement dans lesquels ils dportrent les populations suspectes dabriter les rebelles du Mau Mau 20. Limportant est que lconomie politique de ltat colonial reposait sur lintermdiation et que celle-ci a t une fabrique de traditions, ou plutt de no-traditions, dont le style a pu atteindre des sommets de kitsch, par exemple lorsquun officier allemand remettait un casque de Lohengrin un chef dit traditionnel du Tanganyika ou lorsque les administrateurs
20. bruce berman, John Lonsdale, Unhappy Valley. Conflict in Kenya and Africa, Londres, James Currey, 1992, p. 234 et 254. Lexpression de catonisme est emprunte barrington Moore, Les Origines sociales de la dictature et de la dmocratie, Maspero, 1969.
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britanniques distribuaient les atours de la monarchie victorienne pour lgitimer leurs auxiliaires locaux 21. peter J. Cain et Anthony G. Hopkins ont pu dire juste titre que lIndirect Rule a t conservationniste , tant des coutumes que de lenvironnement 22. de mme, certaines missions chrtiennes ont tendu enfermer leurs fidles dans leur culture prsume, et leur indignisme regardait alors avec suspicion ladoption des murs occidentales. Cest que, dans leur esprit, la dtribalisation des Africains les rendait vulnrables la dpravation morale de la ville. nanmoins, les institutions sociales et politiques de ltat colonial ne se contentaient pas de conserver la coutume. Elles la craient galement, ne serait-ce quen la bureaucratisant, en la codifiant sous une forme juridique ou rglementaire et en lenseignant en tant que savoir colonial de type universitaire. simultanment elles la sapaient en organisant des migrations pour satisfaire leurs besoins de main-duvre, en promouvant une certaine universalit de valeurs et de conduites, en diffusant la culture matrielle occidentale, en scolarisant et en soignant. En outre, le fondamentalisme traditionaliste colonial reprsentait une ressource inestimable pour les intermdiaires sur lesquels il sappuyait, et ceux-ci instrumentalisaient les politiques publiques des autorits europennes pour leurs intrts propres. Lethnicit est elle-mme une rsultante de cette alliance entre le pouvoir colonial et les chefs dits traditionnels. Mahmood Mamdani a propos de parler ce sujet de despotisme dcentralis 23 . Lexpression est heureuse, bien que cet auteur en ait une acception ahistorique contestable. Mais elle ne doit pas occulter que lethnicit consiste aussi en une conomie morale qui fonde des ides de justice, de libert, daccountability, comme lont remarquablement montr bruce berman et John Lonsdale propos des Kikuyu du Kenya. Les chefferies, les royaumes, que ne sont gnralement pas parvenu mettre au pas les rgimes de parti unique en dpit de leurs vellits centralisatrices, affichent aujourdhui un regain de vitalit, spectaculaire au Ghana, au bnin, au burkina faso, au nigeria, au Cameroun, en ouganda. dans maintes rgions du sous-continent ils sont des pices matresses de la domination, linterface de la coercition et de la lgitimit, de lexploitation et de la
21. Terence o. ranger, The invention of tradition in colonial Africa , in Eric Hobsbawm, Terence o. ranger (dir.), op. cit., chap. 6. 22. peter J. Cain, Anthony G. Hopkins, British Imperialism. Crisis and Deconstruction, 1914-1990, Londres, Longman, 1993, p. 218. 23. Mahmood Mamdani, Citizen and Subject. Contemporary Africa and the Legacy of Late Colonialism, Londres, James Currey, 1996.
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redistribution, de louverture au grand large de la globalisation et de la modernisation conomique mais aussi de la reproduction de la coutume. Aussi demeurent-ils de hauts lieux des luttes sociales et politiques, en particulier entre hommes et femmes, et entre ans et cadets. Tel est par exemple le cas dans les Grassfields de louest du Cameroun, dont les chefferies et royaumes sont parties prenantes lmergence dun milieu daffaires particulirement dynamique, des stratgies scolaires litistes, au processus de restauration autoritaire des annes 1990, et simultanment sa contestation par les jeunes et le social democratic front de John fru ndi 24. Les tudes que nicolas Argenti a consacres lun dentre eux, le royaume doku, illustrent les relations complexes que la tradition entretient avec ces diffrents phnomnes et ont le mrite dintgrer leurs analyses des pratiques culturelles, et mme corporelles, telles que les danses masques, qui semblent relever de la coutume par excellence tout en vhiculant des significations contemporaines et polmiques 25. Les subalternes, les cadets sociaux se sont appropri les mascarades pour saffirmer lencontre de ceux qui les exploitent, les dominent, les vendent. La danse vaut par son immdiation : les habitants doku la pratiquent, ils nen parlent gure. sa pratique est massive, pour ainsi dire unanimiste. Elle fait doku une cit masque et dansante laquelle participent de manire conflictuelle les diffrents groupes ou statuts sociaux. La centralit de la danse comme technique politique du corps tient son ambivalence. Elle nexiste point comme pratique culturelle donne, qui ferait lobjet dune adhsion perverse ou dune fausse conscience de la part des subalternes. Elle nest pas un appareil corporel de royaume , si lon nous autorise pasticher de la sorte le concept d appareil idologique dtat de Louis Althusser. Elle est nonce, de manire contradictoire, par ses diffrents protagonistes. Lhistoire que les mascarades doku actualisent est celle de la violence de lesclavage, ou ce que lon nomme lesclavage faute de mieux dans les langues occidentales. Lexportation massive de dpendants et dindsirables a permis tout la fois la rgulation sociopolitique des royaumes de cette rgion des Grassfields, leur centralisation et laccumulation conomique de leurs notables, notamment par le biais de la grande polygamie et du commerce, la confluence de diffrentes zones
24. Jean-pierre Warnier, LEsprit dentreprise au Cameroun, Karthala, 1993 ; dominique Malaquais, Architecture, Pouvoir et Dissidence au Cameroun, Karthala, 2002. 25. voir notamment nicolas Argenti, The Intestines of the State. Youth, Violence, and Belated Histories in the Cameroon Grassfields, Chicago, The university of Chicago press, 2007.
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montaires 26. Lesclavage na pas t dans un rapport dextranit avec les socits du cru. il en a au contraire constitu lintimit, ft-ce dans lextraversion conomique et culturelle, puis bientt politique, la suite de loccupation allemande. La coercition na dailleurs t quun mode parmi dautres de capture et dexportation des esclaves. sont galement intervenues la tromperie et la sduction, qui supposaient des relations troites, de parent ou de clientle, entre le vendeur et le vendu. ce titre, lesclavage se mle la sorcellerie. par ailleurs, il ne sest pas interrompu avec la colonisation. il sest perptu sous la forme renouvele du travail forc, au moins jusquaux annes 1930, et la politique conservatoire des autorits allemandes, comparable celle qui prvalait la mme poque dans les empires britannique et franais, a assum son legs sans beaucoup dtats dme, quitte exacerber sa violence en renforant la main des chefs et de leurs notables, et en cherchant intensifier le rendement des caravanes de porteurs. Mais, dans le mme temps, la colonisation a donn des moyens daffirmation et dexpression indits aux jeunes travers les missions et lcole. dans le royaume contemporain doku, lnonciation des mascarades poursuit donc un conflit social impitoyable que ni loccupation europenne ni la dcolonisation nont clos. interne aux socits, lexprience de lesclavage est constitutive de leur historicit mais, lors de la dcolonisation et dans ltat postcolonial, elle est politiquement et socialement tue, et mme, oku, interdite de parole grand renfort damendes. Elle hante nanmoins les socits africaines, un peu la manire de la douleur quun membre amput continue dinfliger. La concatnation du royaume esclavagiste du xixe sicle la chefferie contemporaine, confronte aux dfis de la mobilisation nationaliste, du rgime de parti unique et dune transition dmocratique vite pervertie en restauration autoritaire, est moins porte par un groupe social identifiable le clivage entre ans et cadets sociaux tant par dfinition relatif et susceptible dtre dpass par une partie au moins des jeunes gens que par une technique politique du corps, celle de la danse, au travers de laquelle continue de se jouer une partie sculaire, selon un mode de transmission sans conscience. nous sommes en prsence dune mmoire sociale corporelle dont lanthropologue suit la rcurrence grce une srie dindices la mise en file des danseurs, les
26. Jane i. Guyer, (dir.), Money Matters. Instability, Values and Social Payments in the Modern History of West African Communities, Londres, James Currey, 1995, et Marginal Gains. Monetary Transactions in Atlantic Africa, Chicago, The university of Chicago press, 2004 ; Jean-pierre Warnier, change, Dveloppements et Hirarchie dans le Bamenda prcolonial (Cameroun), Wiesbaden, franz steiner verlag, 1985.
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symboliques mortuaires des masques, les gestes coercitifs, etc. , mais que la parole, ou plutt, en loccurrence, le silence sourd de ses informateurs ne lui permet pas de dmontrer. Les mascarades sdimentent des mmoires non formules de lesclavage , rsume-t-il. rouage de ladministration indirecte et du despotisme dcentralis sur lesquels a t difi ltat, la chefferie, largement ne de l invention de la tradition , est cette institution dansante et masque qui sencastre dautres registres moraux et dautres rituels performatifs, nationaux, bureaucratiques ou capitalistes, selon la logique de lextraversion. Ainsi saisies, les mascarades doku embotent des dures historiques htrognes, comme lillustre la figure polysmique de leurs capitaines , renvoyant aussi bien au commandant de ladministration coloniale, au capitaine du navire ngrier, au superintendant des caravanes de porteurs pendant la priode du travail forc ou lofficier de gendarmerie au service du rgime autoritaire postcolonial. ressorts de lhistoricit dun royaume, elles sont de plain-pied avec les dynamiques de la globalisation et vhiculent la contestation du pouvoir prsidentiel ou de ses relais locaux par les jeunes, linstar de la danse Mondial, ou encore laffirmation des femmes, linitiative du groupe baate 27. Tel est le genre darrire-plan historique dans lequel sencastrent les ingnieries contemporaines, plus ou moins dmocratiques, des lections, de la dcentralisation, des organisations non gouvernementales. Ces processus, comme ltat en Afrique de manire gnrale 28, sont dabord une affaire de terroirs historiques dont ne peuvent dcidment rendre compte ni les grandes catgories gnriques et classificatoires de la science politique, commencer par celles de la transitologie , ni lapproche culturaliste, avec son ide atemporelle de la tradition. Les dures de la dmocratie, et de la tradition Le paradoxe sur lequel bute notre sens commun a donc bien trait la modernit de la coutume en tant que dispositif du changement social. Cest en costume trois-pices que Mugabe linvoque pour craser ses adversaires. Et l ivoirit dont se sont rclams tour tour les partisans
27. nicolas Argenti, La danse aux frontires : les mascarades interdites des femmes et des jeunes oku , in Jean-franois bayart, Jean-pierre Warnier (dir.), Matire politique. Le pouvoir, les corps et les choses, Karthala, 2004, p. 151-179. 28. Jean-franois bayart, Ltat en Afrique, op. cit., p. 317 sq.
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de Henri Konan bdi et de Laurent Gbagbo, outre quelle est un pur artefact, dsigne des enjeux tout ce quil y a de plus modernes : la dfinition de la nation et de la citoyennet, la dlimitation du corps lectoral, laccs la proprit foncire, en bref les fondements de la dmocratie et du capitalisme. plus fondamentalement encore, la tradition est dsormais indissociable de sa bureaucratisation : elle est un objet de politique publique, une expression de ltat institutionnel rationnel-lgal . Elle nchappe pas non plus au processus de marchandisation qui a transform les socits africaines, bien que son articulation au capitalisme soit moins systmatique que dans les pays industrialiss. Mais, on la vu, ce rapport de la tradition la modernit est en soi ambivalent dun point de vue politique. il peut lgitimer aussi bien lautoritarisme que la dmocratie. dans les textes, bien sr, et ce qui reste de bibliothques en Afrique est plein dcrits exaltant les virtualits dmocratiques des socits anciennes quaurait touffes la colonisation, ou dnonant au contraire linadquation de ladite dmocratie aux ralits culturelles africaines. Ces dbats, passablement oiseux, ont fleuri ds lentre-deux-guerres et nont conduit rien sur le plan politique, bien quils aient pu donner lieu des uvres philosophiques ou littraires de premier plan 29. Lessentiel se situe ailleurs : dans la pratique sociale quotidienne de la tradition, le consensus qui se noue par son truchement, et son imbrication dans diffrentes dures historiques. La tradition, au fond, est un rpertoire de subjectivation, notamment politique, et elle constitue lhgmonie qui institue progressivement ltat depuis le moment colonial au gr de luttes sociales et culturelles auxquelles elle procure dailleurs souvent son vocabulaire et sa grammaire. daucuns pourraient prfrer parler ce propos dhabitus, de sens pratique ou de prtensions , au sens o lentendaient Husserl et Merleau-ponty, avant bourdieu. Cest en tout cas comme telle que la tradition participe simultanment de la trs longue dure des socits africaines, de la dure coloniale qui sest encastre dans cette dernire et de la dure postcoloniale. Ces dures, prises dans le sens braudlien
29. Yves benot avait trs tt propos une bonne mise au point sur le rapport des principaux idologues du mouvement nationaliste lide de tradition dans Idologies des indpendances africaines, Maspero, 1969. Lun des ouvrages fondateurs de cette veine est le fameux Facing Mount Kenya de Jomo Kenyatta, publi en 1938. En langue franaise il faut principalement citer les crits philosophiques de paulin Hountondji, de valentin Mudimbe (avant son installation aux tats-unis), de stanislas Adotevi, de fabien Eboussi boulaga. Les romanciers Ahmadou Kourouma et sony Labou Tansi ont admirablement exprim lambivalence politique de la tradition en situation autoritaire.
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du terme, ne doivent pas tre poses sous la forme dune simple succession. Elles simbriquent les unes dans les autres selon une logique dialogique et kalidoscopique, en particulier par lincessante reconstruction de la mmoire historique. dans cette perspective, la dmocratie est bien lpreuve de la tradition. non que celle-ci reprsente pour elle un danger ou un obstacle. Mais parce quelle est son banc dessai, sa morasse, son film brut avant montage. si dmocratie il doit y avoir en Afrique, elle procdera de son rapport critique avec cette instance de la coutume, qui est le mot par lequel on dsigne localement lhistoire, les luttes sociales, lmergence dune hgmonie et les rsistances cette dernire. Lon est en droit dattendre des intellectuels africains quils tayent ce rapport critique la tradition en conceptualisant et en problmatisant lexprience historique des formations politiques du sous-continent. pour ce faire, il leur faudrait les saisir dans leur ambivalence : avant, pendant et aprs la colonisation, elles furent le lieu tout la fois de checks and balances entre diffrents centres de pouvoir et de lgitimit et dexercice despotique de lautorit, de pluralisme social et de cantonnement de celui-ci, dintgration ou dexclusion, dexploitation et de limites apportes cette dernire, dobissance et de dissidence. Toute interprtation univoque de la coutume et de lhistoire, la faon dont sy sont essays les idologues du socialisme africain ou les tenants de la thologie sous larbre , a t source dillusion et dgarement politique. Cest sans doute au sujet de lesclavage que cette tche est la plus urgente et la plus difficile si lon en juge par la difficult se faire entendre dun ibrahima Thioub, le directeur du dpartement dhistoire de luniversit Cheikh Anta diop de dakar. Le nationalisme petit-bourgeois qui a prvalu lors des indpendances a externalis la responsabilit historique de cette forme dexploitation vers le seul occident afin de garantir lunanimit de la nation, ft-ce au prix du parti unique et du dni des contradictions internes des socits africaines 30. Mais il ne pourra y avoir de vraie dmocratie, voire de vraie rpublique, au sud du sahara sans que celles-ci reconnaissent politiquement, dune manire ou dune autre, la tradition, lhabitus, le sens pratique de la condition servile dans son pass, son prsent et son futur antrieur. nanmoins, la contribution des intellectuels, de ce point de vue, sera peut-tre moins dcisive que
30. Jean-franois bayart, Les chemins de traverse de lhgmonie coloniale en Afrique de louest francophone : anciens esclaves, anciens combattants, nouveaux musulmans , Politique africaine, n 105, mars 2007, p. 201-240.
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linstitution par le bas 31 de ce rapport critique la tradition, au gr de multiples mouvements sociaux dont certains courants de lislam et du christianisme, diverses pratiques culturelles juvniles ou fminines, des formes dorganisation conomique, voire, il faut le craindre, le recours des subalternes la violence arme fournissent dores et dj les prodromes, sans que leur signification ou leur porte soient toujours comprises et admises de la part des hommes politiques ou des litterati.
31. Jean-franois bayart, Achille Mbembe, Comi Toulabor, Le Politique par le bas en Afrique noire, Karthala, 1992 (2008 pour une nouvelle dition augmente).
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En Afrique comme ailleurs, le rapport de la dmocratie la tradition est dordre historique, dautant que celle-ci a t invente et bureaucratise dans le contexte de la situation coloniale. Les dtenteurs du pouvoir autoritaire, tout comme les entrepreneurs en dmocratisation, ont pu chacun y avoir recours car elle est politiquement polysmique. Mais cest surtout lchelle locale que les lections, la dcentralisation, les organisations de la socit civile, les chefferies nes de ladministration indirecte coloniale instaurent une relation critique avec la tradition au travers des luttes sociales auxquelles elles donnent lieu, en particulier de la part des femmes et des jeunes.
Le mimtisme postcolonial, et aprs ? par Jean DU BOIS DE GAUDUSSON

ISSN 0152-0768 | ISBN 2-02-098674-8 | pages 45 55
Pour citer cet article : du Bois de Gaudusson J., Le mimtisme postcolonial, et aprs ?, Pouvoirs 2009/2, N 129, p. 45-55.
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LE MIMTISME POSTCOLONIAL, ET APRS ?
eut-on encore, au xxie sicle, analyser les dmocraties en Afrique en termes de mimtisme et en se situant par rapport la priode coloniale ? La question peut surprendre, non seulement parce que, si la rponse est ngative, elle enlve une grande part dintrt au sujet, sauf peut-tre lui donner une dimension historique, mais encore et surtout parce quil existe une propension rcurrente des observateurs, des chercheurs et des politiques de tous horizons aborder systmatiquement les institutions politiques et constitutionnelles de ce continent en utilisant cette double rfrence. Lun et lautre lment se conforte pour perptuer une configuration qui serait et ferait la spcificit des dmocraties africaines : existe-t-il, en effet, dautres rgion ou continent pour lesquels on utilise systmatiquement une telle grille dtudes des rgimes politiques ? Malgr les risques de justifier linjustifiable ne voit-on pas dans ce mimtisme une vidence, une fatalit et un danger majeur dnonc comme une intrusion destructrice ? 1 , la question mrite dtre reprise, ici, une fois encore, en raison de lenjeu quelle reprsente pour les dmocraties africaines. Cette double caractrisation est en effet considre comme lexplication de la vulnrabilit de limplantation de la dmocratie en Afrique. Certains, reprenant des propos jadis tenus dans un pass que lon pensait dfinitivement oubli et tirant argument dune actualit faite de crises, violences, coups dtat rptition, datteintes lordre constitutionnel et aux droits de lhomme, et de manipulations des institutions, vont jusqu exprimer les plus grands doutes sur la
1. Yves Mny (dir.), Les Politiques du mimtisme institutionnel. La greffe et le rejet, LHarmattan, 1993.
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compatibilit de la dmocratie et de lAfrique Les critiques se font plus nombreuses et le scepticisme est plus rpandu sur leffectivit de la dmocratie en Afrique et ses chances de perdurer dans un contexte et un milieu auxquels celle-ci ne serait pas adapte. Cest sans doute dans ces gnralisations htives et condamnations dfinitives quil faut trouver la justification des quelques rflexions qui suivent, en guise de contrepoint Le mimtisme postcolonial, entre clich et ralit Largement utilise dans une littrature particulirement abondante, lapproche en termes de mimtisme postcolonial est source et victime de nombreux malentendus et ambiguts. Cette double rfrence apparat, bien des gards, impuissante tre une grille danalyse pertinente, apte rendre compte dune ralit dont, de surcrot, elle brouille la perception.
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si lon retient le qualificatif postcolonial avec une signification autre que purement chronologique, on ne saurait sous-estimer les consquences incontestes et incontestables du fait colonial ; de courte dure au regard de lhistoire, trois quarts de sicle, la colonisation a pes lourdement sur le destin des pays africains. Comme lont abondamment dmontr les historiens, les pratiques autoritaires, les difficults de consolidation de la dmocratie, dans sa version librale, en Afrique renvoient au moment colonial et la reproduction de son hritage au lendemain de lindpendance. ils ont laiss des traces. Ces retours la colonisation, si fonds soient-ils, nexpliquent cependant pas tout ; ils sont souvent effectus pour justifier une situation politique du prsent. ils en viennent perdre de leur force au fil des annes, au fur et mesure que la priode coloniale sloigne. dautres paradigmes sont aujourdhui plus convaincants (le degr de dveloppement, la pauvret, lhistoire, etc.), dautant que toute lAfrique, dont on ne soulignera jamais assez combien elle est diverse, toutes les dmocraties africaines nont pas subi la conqute coloniale ; et lon doit ajouter que lappartenance des zones dinfluence coloniales communes, un mme pass colonial ne signifie pas unit culturelle, juridique ou institutionnelle.
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Quant au mimtisme, il est souvent prsent, depuis longtemps, comme une des cls de lanalyse de la nature des rgimes africains. on ne saurait ignorer les ressemblances textuelles, les recopies darticles de constitution, la reprise de systmes forgs ailleurs, les conditions dlaboration des nombreux rgimes aboutissant de vritables copier-coller . nombre de lois fondamentales adoptes au moment des indpendances apparaissent comme des textes miroirs de constitutions en vigueur au nord et plus spcialement dans les anciennes mtropoles, reprenant, volontairement ou contraints et forcs, tout un dispositif institutionnel, une srie de dispositions juridiques ou encore, ceci nexcluant pas cela, des modles types dinstitutions. Cette situation illustre la permanence du facteur externe qui est un des traits de lhistoire africaine. Ces analyses, quelque peu oublies dans les annes 1970 et 1980 une poque de remise en cause des rgimes dmocratiques et de rupture de lordre constitutionnel existant, ressurgissent avec le dclenchement des transitions dmocratiques dans les annes 1990. LAfrique serait de nouveau marque par un regain de mimtisme, avec ltablissement de rgimes plus proches que jamais des modles extrieurs, en ralit de lun dentre eux, la dmocratie librale et pluraliste. Les transitions ont gomm, radiqu du constitutionnalisme africain les particularits et originalits institutionnelles qui staient dveloppes dans les annes 1970. et il existe encore un discours, lgitimant, des lites des pays en dveloppement qui insiste sur la performance des modles exognes sans analyser les structures sociales locales effectives. Mais, dans un autre sens, on ne saurait ignorer les limites dune analyse faisant du mimtisme la pierre angulaire des dmocraties africaines alors quil nen est que le trompe-lil. parmi les insuffisances que lon a eu loccasion daborder avec dautres 2, il y a une premire srie qui tient au concept lui-mme de mimtisme et aux incertitudes de sa signification. on y reviendra, mais dores et dj lon devine les difficults quil y a lidentifier et le mesurer, mme circonscrit au plan juridique, et dterminer le degr de ressemblance partir duquel on peut estimer quil y a mimtisme. La rponse varie
2. dominique darbon et Jean du bois de gaudusson (dir.), La Cration du droit en Afrique, Karthala, 1996 ; ainsi que nos contributions aux Mlanges Louis Favoreu (dalloz, 2007) et aux Mlanges Slobodan Milacic (bruxelles, bruylant, 2008).
Mimtisme, toujours ?
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selon les paramtres et prjugs des observateurs, selon les champs retenus, selon que lon se livre des exercices de macro ou de microcomparaisons. Faut-il aussi se rsoudre dnommer mimtisme ce qui rsulte de cet effet de familiarit qui tient lappartenance des tats telle ou telle cole de droit, faite de concepts, de vocabulaire, de techniques, de typologies et dcriture des textes communs ? il sagit certes de familles juridiques souvent imposes au dpart et ce fait ne saurait tre occult ni minimis , mais aussi recomposes lorigine dun patrimoine constitutionnel et institutionnel partag. na-t-on pas, enfin, tendance oublier, une poque de fascination pour lactualit du jour et limmdiatet, sans rtrospective ni perspective le plus souvent, que le droit compar enseigne que lexistence dinfluences et de modles constitutionnels nest pas nouvelle 3 ; elle est consubstantielle lhistoire des institutions. dans la priode moderne, tout a commenc avec la grande-bretagne, mre du parlementarisme cest--dire de la Constitution librale et dmocratique. lorigine, et avec 100 ou 150 ans davance, ce fut la Constitution dAngleterre qui fut importe et imite sur le continent. elle nest pas non plus propre ni rserve lAfrique : tout au plus, si lon recherche une spcificit africaine, celle-ci rsiderait plutt dans lampleur des transpositions et rceptions de modles, parfois, mais de moins en moins, cls en main, comme ce fut le cas dans les annes 1960, dans un contexte historique particulier, puis dans les annes 1990, une poque de contestation dun ordre autoritaire ; et encore convient-il immdiatement dapporter plus que des nuances pour rendre compte de la situation dun continent singulirement htrogne. en tout tat de cause, tout choix politique et constitutionnel en Afrique ne saurait, comme cela est souvent avanc quand on utilise cette grille de lecture, relever du mimtisme. LAfrique est systmatiquement victime dun procs en mimtisme, dune manire ou dune autre encore et toujours, jusqu y inclure des phnomnes qui nous paraissent en chapper. Une vision rductrice des dmocraties africaines une des ambiguts et des limites fondamentales de la rfrence au mimtisme rside dans la vocation quon lui prte de tout expliquer en
3. voir la toujours stimulante analyse de Jean rivero, Les phnomnes dimitation des modles trangers en droit administratif , Mlanges Walter Jean Ganshof van der Meersch, bruylant, 1972, t. 3.
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Afrique et par l mme de ne donner quune image approximative des rgimes politiques et constitutionnels africains. il est frquent que lon qualifie de mimtisme la rfrence faite par les constituants africains la dmocratie, au constitutionnalisme, ltat de droit et mme aux droits de lhomme. Ladhsion dmocratique des pays africains serait la manifestation supplmentaire de ce mimtisme en lequel on voit le principe essentiel des rgimes africains. importation de ltat (bertrand badie), mimtisme dmocratique (Yves Mny), dcalcomanie juridique et institutionnelle (juge Mohamed bedjaoui), ce sont l autant de phnomnes qui sadditionneraient pour caractriser de faon irrductible lAfrique avec comme consquence lineffectivit des principes et des mcanismes dfinis dans un tel contexte. on sait combien limplantation de la dmocratie en Afrique postcoloniale est lobjet de controverses et comment est, en permanence, nouveau pos le dbat de luniversalit de la dmocratie, de ses valeurs de libralisme et de pluralisme dans sa version occidentale . Certes, les origines de la dmocratie, dans sa forme contemporaine, et du constitutionnalisme qui lui est li comme celles de ltat-nation se situent en dehors de lAfrique. Mais peut-on en induire que ces valeurs sont par essence et pour toujours non seulement trangres lAfrique mais aussi impossibles transplanter ? La question trouve rapidement ses limites. une premire limite concerne les preuves dune telle incompatibilit que rien ntablit si ce nest des prsomptions politiques ou idologiques non dmontres. Largument selon lequel la dmocratie a pntr lAfrique loccasion de crises et de violences, et sous la contrainte de forces extrieures est lui-mme historiquement inoprant. grard Conac a bien soulign que ce facteur nest pas lui seul dterminant 4 ; bien des reconstructions constitutionnelles et des implantations dmocratiques ont russi nonobstant le fait quelles aient t opres sous contrle international ou directement par les forces armes extrieures (Allemagne, Japon, etc.). ensuite, il y a un fait, dont on peut discuter la nature et la porte mais qui nen existe pas moins : les gouvernements africains ont opr,
4. grard Conac, Linsertion des processus constitutionnels dans les stratgies de paix, cinq exemples de constitutions post-conflictuelles , Mlanges Grard Timsit, bruylant, 2004.
La dmocratie, un article dimportation ?
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officiellement, un choix en faveur des valeurs et principes universels de la dmocratie . en tmoigne, encore trs rcemment, la Charte africaine de la dmocratie, des lections et de la gouvernance adopte par la huitime session ordinaire de la confrence de lunion africaine, le 30 janvier 2007 Addis Abeba. Celle-ci raffirme, aprs dautres instruments juridiques, la volont collective des tats d uvrer sans relche pour lapprofondissement et la consolidation de la dmocratie, de ltat de droit, de la paix, de la scurit et du dveloppement et leur rsolution promouvoir les valeurs universelles et les principes de la dmocratie, la bonne gouvernance, les droits de lhomme et le droit au dveloppement . Cette reconnaissance est dcline en un certain nombre de rgles et bonnes pratiques qui dveloppent loption librale et pluraliste de la dmocratie : par exemple, en matire dlections propos desquelles les signataires expriment leur souci denraciner dans le continent une culture dalternance politique fonde sur la tenue rgulire dlections transparentes, libres et justes, conduites par des organes lectoraux nationaux indpendants, comptents et impartiaux . Ces proclamations ne sont pas labri de toute critique, de toute contestation et, videmment, de toute violation. Mais on peut aussi estimer quelles sont un indice de plus de luniversalisation des principes et des valeurs de la dmocratie, sans pour autant y voir la preuve dun modle universel de la dmocratie ; tout au plus un type idal. Ainsi que la bien dmontr Lancin sylla, il y a tout au moins des degrs de dmocratisation des rgimes politiques faisant de ce modle un idal atteindre et qui est toujours en voie de ralisation 5 . trop souvent encore, une confusion lie les principes politiques et philosophiques et les institutions. or lhistoire enseigne qu lidentit de principes ne correspond pas ncessairement, un moment donn, lidentit de lorganisation des institutions. Cest une opinion mieux partage actuellement ; et pour une illustration rcente, aprs de nombreux autres instruments juridiques internationaux, il suffit de se rfrer la dclaration de bamako adopte par les tats et gouvernements de la Francophonie le 3 novembre 2000 selon laquelle pour la Francophonie il ny a pas de mode dorganisation unique de la dmocratie et, dans le respect des principes universels, les formes dexpression de
5. Lancin sylla, Existe-t-il un modle universel de dmocratie ?, Abidjan, ditions du Cerap, 2006, p. 8.
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la dmocratie doivent sinscrire dans les ralits et les spcificits historiques, culturelles et sociales de chaque peuple . si lon se situe dans la perspective du dveloppement dmocratique, lessentiel nest-il pas de dterminer les conditions, de toute nature, y compris et notamment institutionnelles et juridiques, favorables ou dfavorables au bon fonctionnement de la dmocratie ?
Une approche dvalorisante des institutions africaines
Le sort des dmocraties est li, pour une large part, aux institutions qui donnent consistance et ralit aux valeurs quelles promeuvent. Cest sur ce plan, celui de la dtermination du cadre juridique et institutionnel, mettant en uvre les principes de la dmocratie quune approche en termes de mimtisme pourrait se concevoir et trouver de lintrt. cet gard, beaucoup voient dans lisomorphisme constitutionnel la preuve de lorientation mimtique manifeste par les constituants africains ; ceux-ci, selon une image encore utilise, se bornerait adopter, plus ou moins librement, des lments ou parfois des systmes entiers un autre ordre juridique national, loign par le temps et par lespace. La ralit est plus nuance et linterprtation de la similitude de tel ou tel texte ne peut se faire sans prcaution. Quelles que soient les ressemblances ou les importations volontaires, les rgimes constitutionnels ne sont pas identiques dun pays un autre. Le droit constitutionnel compar montre limpossibilit de rduire les constitutions africaines lunit. Les impratifs dune adaptation des rgimes dmocratiques africains leur socit, leur environnement, leur pass prcolonial qui sollicitent de plus en plus les gouvernants sont autant de facteurs de diversit, quelles que soient les indiscutables influences, prescriptions extrieures et conditionnalits de toute nature. et lon nignore pas limportance du dtail en droit Au demeurant, la reproduction de dispositions et darticles existant ailleurs est charge de significations propres aux pays, qui sont notamment lies au moment de lhistoire auquel se situe llaboration de la Constitution : ainsi, dans les annes 1990, le retour au constitutionnalisme libral et un texte plus proche de celui de la France est dans plusieurs pays la manifestation de la rupture avec lordre politique et constitutionnel antrieur rejet. Ladoption dun constitutionnalisme libral et de textes du nord, repris parfois avec beaucoup de fidlit, nexclut pas quelle ait t effectue au cours dun vritable processus de cration normative qui a pu donner lieu de vifs dbats entre les forces politiques. nombre de rgles et
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mcanismes, mme fortement inspirs de ltranger, apparaissent dans les pays qui les reoivent comme des innovations et sont vcues comme telles. Leur adoption, il convient de ne pas loublier, est aussi le rsultat de stratgies dlibres et de jeux dacteurs locaux, nationaux, dans le but den tirer des profits symboliques, sociaux et politiques. on ajoutera enfin que des rgimes constitutionnels identiques ou trs proches ne font pas lobjet des mmes interprtations et applications. LAfrique offre une srie dexemples de ces multiples utilisations, appropriations, rinventions, voire cannibalisations par les gouvernants, les lites et les populations des textes et rgles en fonction dun contexte, de circonstances, de rapports sociopolitiques autres que ceux qui ont prsid leur dfinition initiale. Le transplant de modles, la rception dune institution saccompagnent toujours dun phnomne de rappropriation et dacclimatation. Cest en cela que, si la rfrence au mimtisme peut se justifier en raison de la similitude formelle des rgles, elle perd de son intrt pour en apprcier la porte et la signification, moins de voir dans ces utilisations politiques de textes et rgles identiques une preuve supplmentaire du mimtisme et de ses mfaits et lexpression dun regret : celui que les Africains ne soient pas parvenus laborer un impossible et introuvable modle dmocratique original, qui serait propre au continent et la socit africaine. Au - d e l du m i m t i s m e difficile cerner, utilis des fins politiques tant par les tats que par la communaut internationale, le mimtisme ne devient-il pas insaisissable, sauf dmontrer quil y a des similitudes entre textes constitutionnels et que des constituants ont repris tel ou tel article ou mcanismes existant ailleurs ? en tout cas, il nest pas fond den faire un principe cardinal des dmocraties africaines et delles seules. premirement, au lieu dy voir une ralit qui serait la spcificit de lAfrique, le mimtisme, ou ce que lon qualifie de tel, est ou est devenu, dans le fond, un aspect dun phnomne dune plus grande ampleur et complexit avec lequel on la confondu, celui de la standardisation politique et institutionnelle. il sest, en effet, dvelopp dans le monde tout un jeu fait dinnombrables changes, de transferts de technologies juridiques et institutionnels, de dialogues entre les metteurs de normes, dinterfrences et interactions qui traversent le monde. Ceux-ci forment un ensemble de
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mouvements qui alimentent la fois de vritables concurrences entre les systmes juridiques, comme en atteste linstallation dun march mondial du droit et une convergence des droits sans quil y ait pour autant uniformisation. Les modles existent, mais eux-mmes deviennent permables dautres inspirations et se transforment progressivement. Les frontires entre les systmes juridiques deviennent poreuses. Leurs volutions, du fait des contraintes spcifiques auxquelles ils sont soumis, rendent plus difficiles lemprunt et lutilisation de leurs techniques et mcanismes, parfois si sophistiqus quils en deviennent inatteignables pour les pays du sud. de nouvelles formes dexport-import de modles institutionnels apparaissent et se dveloppent non plus seulement de lancienne mtropole vers les pays anciennement coloniss ou du nord vers le sud, mais aussi, selon des processus de diffusion indits et complexes, entre pays du sud. Quant aux constituants, sils sont de moins en moins tributaires du monopole du pavillon constitutionnel , ils ne sont plus toujours protgs par le principe de souverainet du droit international, encadrs quils sont par linternationalisation du constitutionnalisme ou mme, parfois purement et simplement, notamment dans le cadre de processus de sortie de crise, mis sous tutelle par la communaut internationale. sans aboutir de telles extrmits, les dmocraties contemporaines ne sont plus totalement libres de leurs choix, conditionnes quelles sont par ce rseau de normes de plus en plus serr et dense labor dans le cadre des organisations internationales (onu), rgionales (union africaine, cedeao) ou spcialises (organisation internationale de la francophonie). Les tats africains subissent et participent ces mouvements, comme les autres, mais aussi diffremment. Les causes de cette situation sont diverses ; elles ne tiennent pas lappartenance un continent, une telle corrlation relverait plus d un culturalisme statique que lon jugerait intolrable propos dautres pays 6 que dune explication scientifique. elles sont dues, des degrs variables selon les rgions et les tats, la dpendance de nombre de pays en Afrique soumis des conditionnalits densit variable, leur faiblesse et leur vulnrabilit aux influences extrieures remontant la colonisation, au sous-dveloppement qui tend les marginaliser Autant de facteurs qui tendent exclure lAfrique des sites de production des normes constitutionnelles et politiques, et dlaboration de la technologie juridique et institutionnelle qui donnent corps ce droit de la mondialisation en cours de construction.
6. Jean-Franois bayart, La problmatique de la dmocratie en Afrique noire. La baule et puis aprs ? , Politique africaine, n 43, 1991, p. 5
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en outre, dans lagenda dmocratique de lAfrique, la question nest pas de dfinir quelle dmocratie pour lAfrique mais comment consolider le processus dmocratique. il ne sagit plus de sinterroger sur la capacit de lAfrique recevoir des modles trangers dorganisation du politique et pour les occidentaux de peser sur leurs choix. si lon se situe dans la perspective dmocratique, la priorit est de prendre la mesure des stratgies dinvention de la dmocratie et didentifier, cas par cas, les modalits et les conditions du dveloppement de la dmocratie dans les contextes et milieux o celle-ci est appele spanouir. Les rponses sont multiples et varies ; chaque tat, chaque systme juridique, chaque rgime constitutionnel ne se situe pas au mme niveau ni la mme tape du processus de dmocratisation et de consolidation dmocratique. Les pays africains nont pas rgler les mmes problmes de socit (un bon exemple en est donn par le traitement dmocratique des socits plurales) ; ils nont pas non plus atteint le mme degr de dveloppement conomique ; ils nhritent pas du mme pass, notamment prcolonial, sans que celui-ci puisse lui seul fournir les cls du futur dmocratique de lAfrique, contrairement une opinion parfois professe. Cette recherche dinstitutions et de rgles appropries nest pas sans risque pour des gouvernants et constituants ; ceux-ci sont en principe tenus au respect de standards et principes constitutionnels et dmocratiques internationaux, mais ils sattachent dans le mme temps respecter les caractristiques identitaires des socits. elle nexclut pas les rfrences aux techniques et rgles labores ailleurs, illustrant cette indispensable et invitable articulation des dynamiques du dedans et du dehors , pour reprendre le propos de georges balandier 7, et qui relativise dans un sens lexistence dune irrductibilit africaine 8 . elle ncessite de ne pas sarrter lexamen des seules contraintes imposes et soutenues de lextrieur, et dvaluer, comme le font un certain nombre de pays (Mali trs rcemment, bnin, etc.), ce temps de lvolution politique de lAfrique, par exemple en dterminant, fort de lexprience passe, comment sont perus et reus les notions de libralisme, de dmocratie pluraliste, de constitutionnalisme, le recours au procd lectoral ou encore lautodtermination des collectivits et des groupes dans les socits africaines.
7. georges balandier, Sens et Puissance, les dynamiques sociales, puF, 1971. 8. Luc sindjoun, La Formation du patrimoine constitutionnel des socits politiques. lments pour une thorie de la civilisation politique internationale, srie monographies 2/97, dakar, Codesria, 1997.
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dans le mme sens, de nouvelles approches sont imagines ; celles-ci peuvent tre fondes sur la ngociation, la recherche systmatique de consensus, notamment au moment de llaboration des textes fondamentaux, le partage du pouvoir par des mcanismes consociationnels et inclusifs ou encore larticulation avec les diversits de tout ordre spcialement ethniques des socits africaines dans ces conditions, et au-del des similitudes textuelles, la convocation systmatique du mimtisme devient plus encore caduque pour rendre compte dune Afrique dj en elle-mme multiple, mais qui apparat de plus en plus diverse, du moins, si lon veut bien apprhender le politique en Afrique en lui-mme et non pas travers un prisme finalement dformant et dangereux. plus apparent que rel, le mimtisme, et ce qui est prsent comme tel ainsi que le recours qui en est fait, lgitime des pratiques politiques et conomiques dun tat (ltat postcolonial ?) et de ses responsables aux consquences dstabilisantes pour les dmocraties africaines. nest-il pas temps de cesser de succomber la tentation de juger la dmocratie en Afrique selon la ralisation de ltat en matire de dveloppement ou dune hypothtique et indfinissable fidlit des modles eux-mmes en mutation, et non pas selon son habilet promouvoir une socit dmocratique ?
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Il est indniable que le cadre juridique et institutionnel des dmocraties africaines est marqu par de nombreuses ressemblances et similitudes avec des rgimes labors lextrieur du continent. Au lieu dy voir une spcificit de lAfrique, le mimtisme, ou ce que lon qualifie de tel, est ou est devenu cette poque de mondialisation un aspect dun phnomne dune plus grande ampleur et complexit avec lequel on la confondu, celui de la standardisation politique et institutionnelle. un moment o il sagit non pas tant de dfinir quelle dmocratie pour lAfrique mais de savoir comment consolider le processus dmocratique quont choisi les tats africains, la priorit est de prendre la mesure des stratgies dinvention de la dmocratie et didentifier, cas par cas, les modalits et les conditions du dveloppement de la dmocratie dans les contextes et milieux o celle-ci est appele spanouir.
Quelle justice pour la dmocratie en Afrique ? par Papa OUMAR SAKHO

ISSN 0152-0768 | ISBN 2-02-098674-8 | pages 57 64
Pour citer cet article : Oumar Sakho P., Quelle justice pour la dmocratie en Afrique ?, Pouvoirs 2009/2, N 129, p. 57-64.
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QUELLE JUSTICE POUR L A D M O C R AT I E E N A F R I Q U E ?
n ne saurait traiter des rapports entre la justice et la dmocratie en Afrique sans, au pralable, vacuer un problme de principe : conue sous dautres cieux, prcisment en occident, la dmocratie a-t-elle vocation fonctionner comme un concept universel, singulirement en Afrique ? La rponse ne va pas forcment de soi. En effet, l o par exemple loccidental Franois Mitterrand, lors du sommet France-Afrique de La Baule en juin 1990, admet la prise en compte dans lexercice de la dmocratie des diffrences de structures, de civilisations, de traditions et de murs , lAfricain Abdoulaye Wade, marquant son opposition toute tropicalisation du concept, plaide en faveur dune dmocratie aux normes internationales et refuse tout compromis sur les principes de la dmocratie. radicalisant le relativisme, certains sont alls jusqu prner la cration dautres formes de dmocratie au motif quen Afrique, o laffrontement politique est davantage ethnique quidologique, le multipartisme conduirait des drives fractionnistes ou, tout le moins, une remise en cause de la cohsion nationale. Dans tous les cas, nous sommes devant une notion polmique, engageant la vieille querelle du particulier et de luniversel. Et, selon loption retenue, la justice sera diffremment conue et administre. il faut par consquent retenir une hypothse de travail, quitte lenfermer dans le cadre du postulat. on entendra par rgime dmocratique celui fond sur le systme reprsentatif, des lections libres et transparentes, le multipartisme, la libert de la presse, lindpendance de la magistrature, le refus de la censure, la bonne gouvernance 1 .
1. Franois Mitterrand, cit par Albert Bourgi dans Mitterrand et la dmocratie en Afrique. Le discours de La Baule, huit ans aprs , Ceri/sciences po-Cnrs, 2000.
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Cette priphrase dfinitionnelle prsente lavantage demporter ladhsion de la plupart. Dans cette conformation institutionnelle, la justice peut et doit occuper une place centrale dans la construction de la dmocratie, en ce que son intervention sapplique notamment des domaines aussi divers que : la dvolution du pouvoir politique, tant donn lexistence dun juge des lections ; la protection des liberts individuelles et publiques en ses fonctions de gardienne de la lgalit et de censeur de lexcs de pouvoir des autorits administratives ; le contrle de la bonne gouvernance financire par le biais dune cour des comptes ; la participation luvre de dveloppement par la scurisation judiciaire des transactions conomiques ; la stabilit politique par son rle de rgulateur social. Cest la justice quincombe la dtermination du contenu normatif des droits et liberts mis en uvre dans lordre constitutionnel. Ainsi, on peut infrer de cette approche de ltat de droit que la sauvegarde de lordre public assur par le juge est un gage de ralisation de lidal dmocratique. Lide, thoriquement satisfaisante, nest pourtant acceptable que si lindpendance et limpartialit du magistrat sont effectives. Car la justice, institution vocation rpublicaine, si elle est instrumentalise des fins politiques, peut conduire la commission dactes attentatoires aux droits humains et aux liberts, prils majeurs pour la dmocratie. Cest pourquoi largument selon lequel les dcisions de justice ne devraient pas entraver les actes administratifs ou gouvernementaux prtendument pris pour le dveloppement conomique et social du pays, et justificatifs, en consquence, datteintes au droit, est tout simplement irrecevable. sur le mme registre, au nom du principe sacro-saint de la sparation des pouvoirs, lautonomie de linstitution judiciaire et de ses membres par la dotation en moyens logistiques et financiers consquents doit tre garantie, tant il est vrai que la tutelle de lexcutif pourrait constituer en ce cas un moyen de pression ft-il indirect de nature compromettre la bona jurisdicto. En outre, le principe de lautogestion permet une utilisation plus judicieuse des crdits jusquici affects par des structures extrajudiciaires en fonction de critres dont la pertinence laissait dsirer. Toutefois, si ces attributs judiciaires ne sont, de nos jours, nulle part
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contests, une observation mme sommaire de la ralit laisse apparatre la difficult de leur mise en uvre pratique. En effet, la subsistance de maintes lacunes dans la construction de ltat de droit en Afrique constitue un obstacle lmergence de limage idale dune justice dmocratique. Cependant, celle-ci, triomphante et rassurante, commence se dessiner dans lespace qui se forme entre les parois du constitutionnalisme, du fdralisme et du mimtisme jurisprudentiel. L e s f ac t e u r s d i n f l c h i s s e m e n t dune justice de qualit pour tous En Afrique, et du reste comme partout ailleurs dans le monde, la dmocratie est un enjeu. ici, la loi sert dalibi des dirigeants politiques qui ont bti leur pouvoir sur la terreur et la barbarie pour satisfaire des intrts sordides. L, elle est rellement un principe juridique et thique qui postule le respect de la lgalit et la garantie des droits fondamentaux, dont leffectivit implique une justice indpendante et impartiale. Le dbat ouvert sur la justice et son rapport la dmocratie dsigne une problmatique bien dtermine : un rgime dmocratique fond sur ltat de droit, lequel renvoie au juge charg dassurer pleinement la primaut du droit travers la dfense des valeurs fondamentales de la socit et des droits inalinables de lindividu contre la toutepuissance des autorits publiques, excutives et lgislatives. Toutefois, sil est vrai que les discours officiels sur la finalit assigne la justice lordonnancement harmonieux des droits et liberts pied duvre dans la socit sont truffs de belles formules propres lever la conscience collective au niveau des valeurs de dignit et de respect de lautre, quels que soient les aspects considrs de son droit ou sa libert, on aurait tort toutefois de croire que lapplication des dcisions du suffrage universel va de soi dans ce domaine particulirement complexe, et ce pour trois raisons au moins. Dabord, il ne suffit pas que les conditions morales et matrielles soient runies pour que la justice sadministre correctement. il y a en premier lieu le contexte, le continent africain subissant aussi la tension dynamique qui existe entre la stabilit et la justice , pour reprendre lexpression du Conseiller juridique principal pour lAfrique, Anselm odinkalu. il suffit de se rfrer au soutien quapporte gnralement la communaut internationale aux rgimes africains offrant la stabilit, alors mme
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quy sont perptres des violations flagrantes des droits fondamentaux pour sen convaincre. Largument emprunt Goethe qui sous-tend une telle attitude est que mieux vaut une injustice quun dsordre . il est fallacieux, car la stabilit et la justice ne sont pas ncessairement antinomiques. Cependant, outre ces cas de drives, la lisibilit de la justice par le peuple, au nom duquel elle est rendue, sen trouve-t-elle pour autant assure ? La question mrite assurment dtre pose vu que lanalphabtisme et la provenance exogne du systme juridique et judiciaire constituent des obstacles majeurs la comprhension des dcisions de justice. noublions jamais la circularit du rapport du citoyen la loi qui, chez rousseau, constitue le fondement de la lgitimit : lobissance la loi quon sest prescrite est libert , cette assertion suppose quon soit le sujet qui dicte la loi et qui la connat. Ensuite, outre une mauvaise gestion des affaires publiques, beaucoup dtats africains sont encore sous le joug de lhritage colonial, de la dpendance conomique et des traditions autoritaires. Ce qui y fait problme, cest lide mme de nation en tant que telle : en permanence, ces pays sont confronts des problmes identitaires dordre ethnique, religieux, rgionaliste, politique ou racial dont les effets de surdtermination affectent le rgime dmocratique. Enfin, presque toutes les constitutions des pays africains reclent un dispositif impressionnant sur lindpendance de la magistrature. Mais cette proclamation statutaire est contredite par dautres dispositions qui rendent alatoire la protection des liberts, en violant le principe sacrosaint de la sparation des pouvoirs, sauvegarde de lindpendance de la magistrature, et son corollaire, limpartialit du juge. La reconfiguration de la qualit institutionnelle de la justice on ne stonnera pas que, dans un tel contexte, le juge ait des difficults pour satisfaire les exigences des particularismes locaux ou pour convaincre toutes les parties de son impartialit. souvent il sera conduit utiliser des stratgies pertinentes pour remplir son office en embrassant deux domaines diffrencis. Le premier se rfre la conciliation et la mdiation, le second recourt des normes dduites des conventions internationales ou de la jurisprudence trangre. Des rappels sont ici ncessaires. Dans le cadre traditionnel africain, la justice, indissociable de
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lorganisation et de la mentalit des socits, privilgiait deux modes de rsolution des conflits quon retrouve dans le monde moderne : la mdiation et la conciliation. Ces modes de rsolution des conflits devraient susciter un plus grand intrt chez les chercheurs africains car la question des anciens quid leges sine moribus , relaye par Montesquieu les murs font toujours meilleurs citoyens que les lois , est toujours dactualit. Le prcepte populaire est sage qui prfre larrangement au procs. Certes, comme le relve le professeur joseph john-nambo, lAfrique est devenue un quartier populaire du village plantaire (globalisation oblige !). Et nombreux sont ceux qui militent fermement pour une justice mondialise, cest--dire structure limage de lancienne puissance coloniale. Mais la mondialisation dans ce domaine, comme dans dautres, ne doit pas tre synonyme dimportation systmatique de modles trangers 2 . Lide que le droit reste un moyen explique cette formule du secrtaire gnral de lorganisation internationale de la francophonie, Abdou Diouf : Aucun droit nest meilleur quun autre, partir du moment o il a la capacit de rguler les relations entre les personnes ou les communauts, de protger le plus faible et dtablir une certaine quit dans le fonctionnement de la collectivit. Ce qui est essentiellement en cause, cest la gouvernance de la justice 3. on rappellera simplement ici que, dans les socits africaines, quotidiennement, les juges rencontrent, loccasion du rglement des litiges, des questions touchant aux droits de lhomme. Le cas chant, ils font application du droit interne en faisant rfrence au droit international, do rsultent des convergences et des compatibilits dans le processus dcisionnel. Cest ainsi que, au temps de lapartheid, les tribunaux sud-africains ont russi modrer les effets des lois incompatibles avec les normes constitutionnelles dmocratiques, les traits et les conventions internationales. En sinspirant des affaires similaires traites dans dautres pays, ils ont pu restreindre, avec bonheur, les effets pernicieux de lapplication de certaines rgles nationales. Ainsi dans laffaire Twum contre AG, la Cour suprme du Ghana a fait appel divers principes dvelopps et adapts par des juridictions trangres, pour viter de donner limpression
2. joseph john-nambo, Quelques hritages de la justice coloniale en Afrique noire , Droit et Socit, n 50, 2002. 3. Abdou Diouf, justice et dveloppement , contribution au blog ideas4development.org
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dune manipulation de la Constitution dans le but dassouvir des passions politiques ou servir des intrts gostes. coup sr, cette tendance ira partout en sintensifiant si les magistrats et les avocats africains inscrivent leur action dans la perspective que dtermine ncessairement la mondialisation du droit : la formation qui permet aussi bien un meilleur accs au droit en gnral, et particulirement la connaissance du droit compar et des normes internationales, quun meilleur accs la justice. Cette dernire tant un service public, lusager quest le citoyen doit y avoir accs. Mais, contrairement une opinion rpandue, le problme daccs la justice ne se pose pas uniquement en termes de proximit physique des juridictions ou de facilits dester en justice ainsi que le laisseraient penser les politiques judiciaires africaines de lheure. Certes, le rapprochement de la justice des justiciables et loffre, aux couches dmunies de la population, de mcanismes dassistance judiciaire, daccueil et dorientation sont des initiatives salutaires en tant quelles contribuent lavnement de cette nouvelle forme de dmocratie dite participative ou de proximit. Encore faudrait-il que le citoyen, dans un continent fort taux danalphabtisme, sache quil a le droit de demander justice et, le cas chant, qui sadresser. sur ce point prcis, un travail dducation et de sensibilisation des populations, men par les pouvoirs publics de concert avec la socit civile et les professionnels du droit est souhaitable pour parer aux recours des systmes juridiques et judiciaires alternatifs douteux et potentiellement prilleux pour ltat de droit. Dans le mme ordre dides, lexigence citoyenne dune justice rendue avec clrit devra, en toute dmocratie, tre satisfaite avec lintroduction, dans les juridictions, des nouvelles technologies de linformation qui facilitent la compression des dlais de procdure et offrent des possibilits de recherche documentaire exceptionnelles. Cette dynamique doit encourager lmergence dune justice indpendante dans lexercice de sa mission ; elle repose sur une approche intgrant le professionnalisme des magistrats et la culture dmocratique ; donc la formation initiale et complmentaire, aussi bien des juges, avocats et auxiliaires de la justice que du citoyen. Et lorsquon admet avec le premier prsident Guy Canivet lobligation du juge de sen tenir strictement la perception que le social a de son rle 4 , la double donne situation4. Guy Canivet, vision prospective de la Cour de cassation , confrence lAcadmie des sciences morales et politiques, 13 novembre 2006.
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nelle voque plus haut doit tre prise en considration pour prvenir les tensions entre la reprsentation psychosociologique de limage de la justice et le sentiment de lopinion publique. Cette exigence procde du glissement, de plus en plus observ, du lgal au lgitime, qui est la marque dune auto-appropriation de la justice par les justiciables. Do la justesse du propos de Blandine kriegel : linstauration dun pouvoir judiciaire indpendant mais contrl, conformment aux rquisits dune socit dmocratique, ne rside pas seulement dans le renforcement du contrle interne la magistrature, mais dans linstauration dun contrle largi aux citoyens 5 . Le juge doit dornavant confronter sa propre conscience avec celle du justiciable. Aussi, de lege ferenda est-il souhaitable puisque lAfrique na jamais t une tabula rasa, comme en tmoigne la fameuse Charte de kurukangfuga (Manden kalinkan) dicte par soundjata keta ds 1222 (soit plus de cinq sicles avant la rvolution franaise) et qui, en ses articles 2 et 6, proclame le caractre sacr de la vie humaine, labolition de lesclavage et de la razzia que les juristes, dans leurs nouvelles approches, combinent les acquis de lanthropologie et les rfrents institutionnels extrieurs dans une dmarche intgrant les donnes culturelles propres chaque peuple.
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La Charte africaine des droits de lhomme tablit les rgles de base dune dmocratie fonde sur ltat de droit et la sauvegarde des droits et liberts, parmi lesquels le droit un environnement sain. Elle prne notamment la protection des droits fondamentaux du justiciable, leur contrle juridictionnel et lindpendance de la magistrature. or la lgitimit de la justice repose tout la fois sur la rigueur dun systme juridique simple et facilement accessible et sur la dtermination de juges indpendants et crdibles. Du point de vue du fonctionnement de la justice dans les socits africaines, il importe de souligner que celle-ci constitue un des principaux enjeux de la dmocratie et de ltat de droit, certaines forces jouant de manire positive en faveur de la promotion de lindpendance de la magistrature et dautres tendant les contrer. il appartient au juge de prendre lexacte mesure des unes et des autres.
5. Blandine kriegel, La dfaite de la justice , in William Barans et Marie-Anne Frisonroche (dir.), La Justice. Lobligation impossible, Autrement, 1994.
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Dans une perspective stratgique, la leve des obstacles qui entravent lindpendance de la magistrature va dans le sens dune amlioration du fonctionnement de la justice. il sagit notamment du parti unique et des habitudes mentales quil engendre, des carences de ltat de droit, de la corruption endmique, de la mainmise des autres pouvoirs sur le systme judiciaire, de limpunit et de la tentative de dmolissage de la socit civile. En tant quil est lui-mme membre dune socit, le juge, par son action quotidienne, participe de manire dcisive lmergence dune citoyennet authentique.
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La dmocratie et la justice sont en Afrique des concepts qui coexistent dans une logique empreinte dambiguts. En effet leur mise en uvre est constamment confronte au choix entre la norme universaliste et les particularismes du continent. Cependant, quelle que soit loption retenue, le rle de la justice dans lavnement de la dmocratie en Afrique sera dterminant.
La dmocratie en Afrique la recherche dun modle par Patrick QUANTIN

ISSN 0152-0768 | ISBN 2-02-098674-8 | pages 65 76
Pour citer cet article : Quantin P., La dmocratie en Afrique la recherche dun modle, Pouvoirs 2009/2, N 129, p. 65-76.
Patrick Quantin
L A D M O C R AT I E E N A F R I Q U E LA RECHERCHE DUN MODLE
tude de la dmocratie prend gnralement soin de distinguer les modles et les expriences. Les premiers sont normatifs et exposent ce que devrait tre une dmocratie ; les secondes dcrivent ce qui se passe rellement dans linstauration et la pratique dun rgime dmocratique. Au fil du temps, modles et expriences sinfluencent rciproquement sans pour autant se confondre. il nest rien de comparable en Afrique : les expriences y donnent limpression de spuiser pour atteindre des modles hors de porte sans parvenir pour autant se stabiliser dans une forme spcifique et identifiable qui pourrait fonder une varit originale de dmocratie. Au contraire, la somme des pratiques accumules la suite des nombreuses transitions dmocratiques ne sert qu nourrir une longue liste de dmocraties adjectifs , formes plus ou moins dtournes ou inacheves du modle occidental contemporain. Ces dmocraties adjectifs , dont 550 varits taient dj dnombres en 1997 dans le monde entier 1, dcrivent de nombreuses expriences africaines, par exemple : les dmocraties autoritaires, les dmocraties no-patrimoniales, les dmocraties guides, les dmocraties illibrales ou encore les proto-dmocraties ; elles forment un marcage dans lequel senlisent les efforts de classification. Entre dmocratie et non-dmocratie, les expriences africaines actuelles se situeraient, en moyenne et avec une faible variance, dans une zone intermdiaire de rgimes hybrides . Dans ces rgimes survivraient des lments de dmocratie (lections) amalgams avec des pratiques autoritaires inexpugnables. Cette vue densemble produit bien une image (peu
1. David Collier et steven Levitsky, Democracy with Adjectives : Conceptual innovation in Comparative research , World Politics, vol. 49, n 3, 1997, p. 430 sq.
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flatteuse) de la dmocratie en Afrique, mais pas un modle , cest-dire une rfrence forte qui aurait valeur dobjectif. Dans les pays situs au sud du sahara, la fragilit et la difficult des expriences dmocratiques sont un problme ancien qui na pas surgi ex nihilo lors de la dernire vague de changement des annes 1990. il existe une littrature abondante sur la priode rcente. Le principal clivage qui la traverse oppose les auteurs optimistes qui affirment que les socits africaines savancent par des voies imperceptibles vers la dmocratie 2 et des observateurs pessimistes qui pensent que les lites africaines ne souhaitent pas introduire des rgles du jeu qui risqueraient de leur faire perdre leurs positions 3. Dans tous les cas, beaucoup dattention est dvolue aux diverses dimensions de la culture politique et lhistoire sociale mais peu dintrt est port la trajectoire historique des modles proprement dits de la dmocratie. pourtant, il y a dans le rapport aux modles un effet de dpendance aux expriences et aux croyances antrieures qui permet de reprer la construction dun rfrentiel plus complexe de la dmocratie en Afrique. La qualification des expriences, leur degr de dmocratie, ou la qualit de celle-ci, sont biaises puisque le modle sollicit pour mesurer lcart la norme nest jamais discut. Ce modle est tenu pour une forme invariable et universelle de la dmocratie, une rfrence produite et conserve lextrieur des socits africaines. or, en tendant la perspective historique au-del des deux dernires dcennies, il apparat que ce sont diffrents modles de dmocratie qui inspirent les acteurs locaux, de telle sorte que lvolution du rapport la dmocratie doit tre compris de manire dynamique en tenant compte, dune part, dune varit de modles et non pas dun modle unique et, dautre part, du travail dadaptation et de transformation effectu par ces mmes acteurs. Certes, la prise en compte de lhistoricit des conceptions de la dmocratie ne permet pas de dire si lAfrique contemporaine est dmocratisable . Mais est-ce la bonne question ? Elle a peu dintrt tant que ne sont pas disperss les malentendus tenaces contrariant la comprhension rciproque entre le nord et le sud, chercheurs et opinions publiques confondus, sur ce qui est entendu par dmocratie et sur ce qui est attendu de la dmocratie. Le rfrentiel de la dmocratie, cest--dire la manire
2. voir, par exemple, richard Bangas, La Dmocratie pas de camlon. Transition et imaginaires politiques au Bnin, karthala, 2003. 3. Ce point de vue est dfendu dans patrick Chabal et Jean-pascal Daloz, LAfrique est partie ! Du dsordre comme instrument politique, Economica, 1999.
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dont sont conus les objectifs, reprsents les problmes et envisags les solutions diffre profondment. lchelle dun sicle apparaissent des conceptions foncirement diffrentes de la dmocratie, rpondant des situations particulires : la dpendance coloniale, le sous-dveloppement qui forment autant de strates sur lesquelles est construit le rfrentiel de la dmocratie. La plus profonde de ces strates est celle du mythe dun ge dor prcolonial o auraient exist des communauts dmocratiques (dmocratie naturelle). La priode coloniale, avec dans la plupart des territoires la revendication dlections libres, renvoie un autre modle, celui de la dmocratie revendique, qui sera bientt remplac par les partis uniques et par les expriences de dmocratie populaire dont les souvenirs sont aujourdhui loin dtre partout ngatifs. Enfin, le modle occidental revient en force partir de 1990 (dmocratie mondialise). Mais il nexiste jamais seul. il est toujours lu travers les expriences antrieures, hybrid et reformul dans diffrentes variantes qui le traduisent dans la culture nationale. En restant, autant que possible, bonne distance des discours sur la possibilit ou limpossibilit de la dmocratie, on sefforcera ici de montrer que les habitants de lAfrique ne sont pas aujourdhui confronts un modle unique, impos et rigide, celui de la dmocratie importe , mais quils disposent dun jeu de diffrents modles quils peuvent adapter en fonction des contraintes. Ce jeu est droutant pour lobservateur extrieur ; il ne mne pourtant pas ncessairement la prennisation de lautoritarisme pur. Le pilier dun grand rcit : l a d m o c r a t i e l a f r i c a i n e Ce modle semble simposer chronologiquement puisquil se rfre un pass rvolu, un ge dor. il ne correspond pas proprement parler une poque ; il est tout moment sollicit et ractiv. Lide de lgitimit dmocratique nest pas trangre certains systmes politiques africains anciens. Avant limportation des procdures occidentales de participation, et plus particulirement du vote, il ntait pas exceptionnel de rencontrer des formules de contrle du pouvoir ou de prise de dcision collective. Des collges lectoraux pouvaient procder la nomination dun chef ou dun roi. plus encore, des formes de souverainet populaire pouvaient se rencontrer. Au Ghana, par exemple, les Akan considraient que le pouvoir dun dirigeant dcoulait du peuple et tait seulement dlgu par celui-ci.
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Lexistence de telles pratiques contredit la thse dune incompatibilit totale entre la dmocratie et les cultures africaines. La trs grande varit des situations a permis la rinvention de traditions. Certaines visions simplifies et idologiques ont fait de la dmocratie une proprit consubstantielle des socits africaines. Dautres, loppos et non moins rductrices, ont prfr insister sur le poids des imaginaires religieux et des structures lignagres pour nier la possibilit de lagrgation de choix individuels dans la formation des dcisions collectives. variant selon les milieux et les poques, instrumentalises au gr des enjeux du moment, ces thories schmatiques sont omniprsentes dans limaginaire politique 4. nelson Mandela lui-mme exprime lidal de la tradition prcoloniale dans les termes suivants : Alors notre peuple vivait en paix, sous le gouvernement dmocratique de ses rois []. Alors le pays tait nous, en notre nom et notre droit []. tous les hommes taient libres et gaux et ctait l le fondement du gouvernement. Le Conseil [des Anciens] tait si totalement dmocratique que tous les membres de la tribu pouvaient participer ses dlibrations. Chef et sujet, guerrier et gurisseur, tous prenaient part et sefforaient dinfluencer les dcisions 5. La dmocratie lafricaine fait partie dun grand rcit, dune vison tlologique du destin dun peuple. Elle correspond une logique daffirmation. Le plus souvent, cependant, elle est conue dans une forme qui lassocie dautres modles. Le socialisme africain, par exemple, dcoule de lide dun partage des ressources dans les socits traditionnelles africaines. La dmocratie y est conue comme la manire de parvenir un consensus dans la participation de tous au dbat. Certains leaders ont pens que lAfrique a toujours t dmocratique et que la dmocratie est un lment identitaire unifiant le continent (panafricanisme). Cette ide est porte par la plupart des chefs dtat au moment des indpendances (skou tour, kenneth kaunda, Julius nyerere, etc.), thorise dans des crits et promue dans les tribunes internationales. La dmocratie africaine se distingue nanmoins des conceptions socialistes de la dmocratie par son origine. Elle se rfre lhritage des traditions du continent et entend prouver que celui-ci peut se dispenser
4. voir patrick quantin, Afrique , in pascal perrineau et Dominique reyni (dir.), Dictionnaire du vote, puF, 2001, p. 22-26. 5. nelson Mandela cit par George Ayittey, in La dmocratie en Afrique prcoloniale , Afrique 2000, n 2, juillet 1990, p. 39.
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dimporter des modles politiques. Elle sinscrit dans une perspective daffirmation face loccident. il conviendrait de distinguer plus prcisment les diffrents courants qui irriguent la dmocratie africaine allant dun nativisme empreint de culturalisme l afro-radicalisme li la critique conomique (postmarxiste) de la mondialisation. Des auteurs tels que Ayittey et Busia en ont illustr la vision classique 6. Claude Ake en a t un porte-parole accueilli dans les grandes revues internationales. sa thse principale est que la dmocratie africaine est unique et quelle na pas tre value par rapport un modle universaliste 7. Aujourdhui le thme de la dmocratie lafricaine est repris par des versions qui ne sappuient pas directement sur la tradition mais sur lvolution rcente des rapports de forces entre les continents 8. il nen demeure pas moins que le rfrentiel dmocratique est fortement marqu par le problme de lidentit : les solutions acceptables ne peuvent tre quauthentiquement africaines. L e x p r i e n c e d e s c o m b a t s l e c t o r a u x de la priode coloniale Llargissement du suffrage aux sujets des colonies dAfrique commence ds les annes 1920 avec llection de conseils lgislatifs dans certaines colonies britanniques. partir de 1945, le droit de vote est accord aux ressortissants de lunion franaise qui participent dans des collges spars. En 1956, linstauration du collge unique donne une majorit crasante aux lecteurs africains. Ceci entrane lmergence de classes politiques locales qui fournissent quelques annes plus tard les dirigeants des nouveaux tats indpendants. rtrospectivement, cette priode constitue un second ge dor de la dmocratie en Afrique car le dveloppement du processus est alors encadr par une administration coloniale qui contrle les dbordements, assure le respect des formes, mme si elle ne se prive pas de recourir la fraude pour faire lire ses candidats. Des partis politiques concurrents mobilisent largement et sont
6. George Ayittey, ibid. ; kofi Abrefa Busia, Africa in Search of Democracy, new York, praeger, 1967 ; Matthew todd Bradley, the other. precursory African Conceptions of Democracy , International Studies Review, vol. 7, n 3, 2005, p. 407-431. 7. Claude Ake, the unique Case of African Democracy , International Affairs, vol. 69, n 2, 1993, p. 239-244. 8. Adebayo o. olukoshi, Africa : Democratizing under Conditions of Economic stagnation , communication la 8e assemble gnrale du codesria, Dakar, 26 juin-1er juillet 1995.
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alors moins influencs quils ne le seront dans les dcennies suivantes par les clivages ethno-rgionaux, car les revendications sont dabord orientes contre le colonialisme et en faveur de lindpendance. Ces lections africaines des annes 1950 illustrent un passage la dmocratie dans lequel la structuration partisane et lapprentissage des mcanismes lectoraux semblent se drouler selon un rythme rapide en comparaison des expriences occidentales du xixe sicle. Dans la plupart des territoires, la participation est forte comme est intense lintrt pour les dbats politiques. Des identits partisanes sont acquises alors et marquent durablement une gnration qui en gardera la mmoire travers les priodes autoritaires ultrieures. La rfrence et laffiliation motionnelle aux grands partis politiques nationalistes de cette poque, avec le souvenir de leurs leaders charismatiques, trouvent parfois des chos un demi-sicle plus tard. Contrairement aux prsupposs de la thse de la greffe impossible, les caractristiques de cette dmocratisation en Afrique ne divergent pas foncirement du modle occidental durant cette priode initiatique, cest--dire aussi longtemps que les lections se droulent dans un cadre institutionnel stable garantissant en particulier le multipartisme. Ces expriences, autour des annes 1950, ont t balayes par lvolution rapide qui a suivi les indpendances. Elles sont pourtant lun des modles sur lequel se dveloppe implicitement le rfrentiel de la dmocratie en Afrique. partout, depuis le Ghana en 1957 jusqu lAfrique du sud en 1994, le modle dmocratique occidental, avec ses lections ouvertes tous les habitants ainsi qu la concurrence des partis, a servi de cadre des moments fondateurs des histoires nationales : lindpendance ou la fin de lapartheid. D m o c r a t i e e t pa r t i s u n i q u e s Le pluralisme est abandonn aussitt aprs les indpendances sur linitiative des nouveaux gouvernements, sous le regard bienveillant des anciennes mtropoles et des tats-unis qui se gardent de protester. Le rejet du pluralisme et le passage au parti unique par interdiction ou fusion oblige des partis dopposition prcdrent les coups dtat militaires qui ne commencent qu partir de 1963 et ne touchent dailleurs pas tous les pays. Labandon du multipartisme nest donc pas caus initialement par les forces armes ou par la violence civile. Cest le choix de civils qui sont souvent de grands leaders nationalistes. Le rejet se produit galement dans un contexte conomique exempt
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des problmes de dette ; ceux-ci ne devenant critiques que dans les annes 1980. Les tats nouvellement indpendants ne souffrent pas encore de manire aigu des dficiences organisationnelles quils connatront plus tard. ils bnficient dappareils administratifs en tat de marche, actionns par des cooprants. Enfin, si les esprances des populations sont immenses, les demandes sociales sont encore faibles et nexigent pas des instruments de gouvernement trs complexes compte tenu du caractre rural de la plupart des territoires. Le modle socialiste rvolutionnaire de la dmocratie relle sest implant en Afrique la suite du croisement opr durant les annes 1950 entre le marxisme et le tiers-mondisme. La dmocratie populaire est alors considre comme le rgime le plus adapt aux nations proltaires. Le parti unique trouve sa justification dans une perspective rvolutionnaire lniniste qui fait des mules au-del des pays aligns sur Moscou ou soutenus par pkin. Mobutu, par exemple, bien que dnonc comme valet de loccident , dveloppe une rhtorique de la rvolution avec son Mouvement populaire de la rvolution et un petit livre vert mimant Mao Zedong dont il est dailleurs un fervent admirateur. Les choix de cette poque ne se sont pas vanouis avec la chute du mur de Berlin. ils ont imprgn des secteurs dimportance variable des nouvelles lites africaines formes dans les pays de lEst. Mfiantes lgard de la dmocratie bourgeoise , elles appartiennent aux gnrations qui sont aux commandes des transitions dmocratiques du dbut des annes 1990. Cette longue frquentation du discours anti-imprialiste a enracin une conception de la dmocratie comme ralisation dun consensus en vue de librer des populations pauvres. La dmocratie occidentale y est prsente comme formelle , proclamant la primaut des liberts pour retarder lavnement du bien-tre des masses. En somme, il sagirait dune pure idologie, au sens de Marx. Dans lambiance de crise du dveloppement et de rgression sociale que connat le continent partir des annes 1980, lide de dmocratie conomique est facilement reue par les populations. De plus, la disqualification de la dmocratie pluraliste occidentale quelle opre permet de justifier la limitation des liberts politiques. Le mot dordre de kenneth kaunda (prsident de la Zambie de 1964 1991 et promoteur dune one party participatory democracy) est alors : Democracy, Yes ; Western Democracy, No ! la fin des annes 1980, Yoweri Museveni produit une doctrine qui allie diffrentes rfrences la dmocratie dans un no party system. Ce systme autorise lexistence des partis mais leur interdit de prsenter des
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candidats en leur nom. Le Mouvement contrl par ltat est la seule organisation de masse autorise participer aux lections. Cet exemple est des plus connus ; il en existe dautres, durant les annes 1980, qui recourent une semi-dmocratie en autorisant un nombre limit de partis dsigns par le gouvernement (au sngal par exemple). Aussi bien dans lvolution des partis uniques que dans la civilisation des rgimes militaires, les expriences qui se droulent entre 1960 et 1990 convergent plus ou moins vers un modle qui, derrire la faade du parti unique, amalgame des lments de la dmocratie lafricaine, par sa conception consensuelle (insistance sur la mobilisation) et la participation de la base (grassroots democracy), et conserve des mcanismes de la dmocratie loccidentale, surtout dans les tentatives de multipartisme limit. Cette troisime strate enracine le rfrentiel de la dmocratie en Afrique dans une orientation rsolument populaire. Elle impose le principe dinclusion ; le droit de prendre la parole publiquement est aussi fort que celui de voter en secret. Vi c t o i r e d e l a d m o c r a t i e m o n d i a l e ou banalisation de rgimes hybrides ? Avant 1990, il tait attendu quun rgime sengageant dans une transition dmocratique en sortt soit par une consolidation, soit par une restauration autoritaire, soit par une alternative rvolutionnaire. Lobservation des transitions africaines a rendu cette grille en grande partie inoprante dans la rgion car la plupart des cas chappaient ses critres. En effet, mme en adoptant une conception minimale de la consolidation, cest--dire rduite la tenue des deuximes lections libres, seule une minorit de pays entraient dans cette catgorie 9. il a alors t propos dtablir une distinction entre la consolidation du rgime dmocratique et la simple survie de celui-ci. La survie des rgimes dmocratiques est dfinie de manire minimale par la tenue rgulire dlections multipartites et par le respect de quelques droits politiques de base 10. Dans ces conditions, la majorit des rgimes africains issus des transitions des annes 1990 pouvait, la fin de la dcennie, tre classe dans cette nouvelle catgorie de dmocraties en survie .
9. En 1998 : Cap-vert, Mali, namibie, sao tom-et-principe, Zambie. 10. Michael Bratton et nicolas van de Walle, Democratic Experiments in Africa, Cambridge, Cambridge university press, 1997.
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parmi ceux-ci, le plus grand nombre une vingtaine tait compos de pays dans lesquels le passage au multipartisme navait pas entran le remplacement des dirigeants de lpoque autoritaire. Linvention de cette catgorie de dmocraties ne doit pas faire illusion car il ne sagit pas dune nouvelle forme de dmocratie, mais de rgimes qui ne sont ni vraiment dmocratiques, ni vraiment autoritaires, dont lvolution prvisible nest pas oriente vers la dmocratisation tout en laissant ouverte la possibilit dune prennisation du statu quo. Cette conception ouvrait la voie au succs de la notion de rgimes hybrides en Afrique. En mme temps, elle dlimitait un espace au sein duquel les gouvernants africains et leurs conseillers pouvaient donner libre cours leur inventivit dans la mise au point de stratgies de conformit de faade. La notion de rgime hybride nest pas nouvelle 11. par contre, son emploi gnralis dans le cas des transitions africaines montre quil est difficile de classer les rgimes sur la base de la distinction entre dmocratie et autoritarisme. si les rgimes hybrides sont, pour lexpert, des cas ambigus, ils sont, selon leurs gouvernants, de vraies dmocraties et, pour les oppositions, de vrais autoritarismes. il en dcoule un enjeu important dans la dfinition des catgories dvaluation. La plupart des rgimes militaires ont disparu sous la forme ouverte et revendique qui tait courante aux environs de 1965-1985 12. Les coups dtat des annes 1990, par exemple ceux du niger en 1996 ou du CongoBrazzaville en 1997, sont justifis comme une phase transitoire de remise en ordre pour sauver la dmocratie . linstar des rgimes autoritaires civils, sous la pression internationale, ils organisent des lections qui permettent de lgitimer leur position. Les consultations sont manipules des moments et des degrs divers. Ceci nempche pas lexistence dune faade comptitive que les observateurs internationaux ont parfois du mal percer quand ils sen tiennent la seule opration lectorale et nenqutent pas sur le contexte politique gnral. Ces rgimes hybrides africains sont donc la fois comptitifs et autoritaires. Ce qui caractrise le mieux cette ambigut, cest que bien quune victoire de lopposition ne soit pas impossible, elle requiert un degr de mobilisation, dunit, de comptence et dhrosme qui surpasse de loin ce
11. Larry Diamond, Elections without Democracy : thinking about hybrid regimes , Journal of Democracy, vol. 13, n 2, 2002, p. 21-35. 12. patrick McGowan, African Military Coups dEtat, 1956-2001 : Frequency, trends and Distribution , Journal of Modern African Studies, vol. 41, n 3, 2003, p. 339-370.
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qui serait normalement ncessaire dans une dmocratie 13 . La difficult pour lopposition simposer est le rsultat dun double barrage : celui qui la bloque dans lorganisation et le droulement mme des scrutins et celui, plus insidieux, de la limitation des liberts civiles et politiques qui stend en amont et en aval des lections. ce jeu, les prsidents autoritaires des annes 1980, reconvertis en dmocrates par convenance dans les annes 1990, sont passs matres dans le maquillage de lautoritarisme. ils sentourent de conseillers occidentaux (avocats, journalistes, professeurs de droit) qui conduisent la contre-offensive face aux experts-valuateurs s dmocraties des agences internationales, des fondations spcialises comme international Foundation for Electoral systems ou des commissions spciales dobservation des lections de lunion europenne ou du Commonwealth. Le plus souvent, il leur suffit dune action discrte mais ferme pour mettre lcart les leaders de lopposition et navoir finalement se prsenter que devant des candidats fantoches et surtout sans avoir truquer les oprations de vote. Ce scnario donne la figure de la dmocratie rduite aux lections : la dmocratie lectorale . parfois, le harclement des opposants ne suffit pas et les dtenteurs du pouvoir doivent agir en recourant la violence ouverte durant llection et manipuler les rsultats. ils sexposent la critique internationale et font une incursion dans l autoritarisme lectoral . la limite, la frontire entre lautoritarisme lectoral et la dmocratie lectorale dpend des capacits des gouvernements mener des oprations de police politique sophistiques sur le long terme. sils nen sont pas capables, ils sont contraints de recourir la force. La prise en considration de la prdominance de rgimes hybrides en Afrique conduit la vulgarisation de nouvelles grilles de classement dans lesquelles lespace situ entre les ples opposs de la dmocratie librale et de lautoritarisme pur et dur devient la fois le lieu o se rencontrent le plus grand nombre de cas et o se jouent les positionnements. Concrtement, quelques exceptions prs, la plupart des rgimes sont soit des dmocraties lectorales, soit des autoritarismes lectoraux, selon les dfinitions proposes plus haut. Ces rgimes hybrides africains ne se dfinissent pas directement par rfrence un modle prcis, mais plutt par leurs capacits feindre, par une sorte de mimtisme, la conformit du modle dmocratique libral. ils constituent un ensemble flou. ils recourent une gamme de biais qui dtournent les principes du rgime dont ils se rclament.
13. Larry Diamond, op. cit., p. 24.
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Ainsi, ils peuvent exclure des forces dopposition, restreindre les liberts publiques, priver de suffrage certaines fractions de llectorat, intimider les lecteurs ou acheter les voix, recourir la fraude lectorale, manipuler les lois lectorales, etc. Autant datteintes qui peuvent tre menes subrepticement et qui ne peuvent tre dnonces que par des conduites militantes dtermines ne craignant pas de porter des accusations dont les preuves sont difficiles tablir. Lenqute de lexpert ou du chercheur, la dmarche de lobservateur dlections sont le plus souvent inadaptes pour apporter la preuve indiscutable de ces dviations. sous les rgimes dautoritarisme lectoral, le chercheur est plac devant un dilemme : tre le tmoin passif des farces lectorales afin de pouvoir accder au terrain ou bien rester lextrieur et soutenir le travail de dnonciation des entrepreneurs de moralit . Avec la dmocratie mondialise, on assiste une interprtation trs libre du modle occidental dont lobjectif consiste crer lillusion de la conformit tout en continuant, derrire la faade, des pratiques trs loignes de lesprit de ce modle. Mais le rfrentiel salimente aussi dune dmarche inverse. paralllement se dveloppent des doctrines qui revendiquent leur autonomie par rapport loccident tout en prnant des rgles proches de la dmocratie occidentale ou, pour viter den prononcer le nom, se rclame de la gouvernance . Ainsi apparaissent des modles mergents, a priori autonomes comme lislamocratie 14 ou se revendiquant dune authenticit africaine tels que le projet de renaissance africaine de thabo Mbeki. Cette recherche ininterrompue montre bien que le rfrentiel de la dmocratie en Afrique nest pas sur la voie de la convergence avec le modle occidental et quil est probable quil va continuer encore longtemps alimenter des expriences et produire des discours avant de sarrter soit sur un modle vraiment autonome, soit sur un nouvel universalisme qui reste construire, au niveau mondial 15.
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14. Ali A. Mazrui, islamocracy. in search of a Muslim path to Democracy , communication de la 4e confrence annuelle du Center for the study of islam and Democracy, Washington DC, 16 mai 2003. 15. Je remercie vincent Foucher pour ses commentaires.
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En restant distance des discours sur la possibilit ou limpossibilit de la dmocratie, cet article sefforce de montrer que lAfrique nest pas aujourdhui confronte un modle unique, impos et rigide, celui de la dmocratie importe , mais quelles dispose dun jeu de diffrents modles quelle peut adapter en fonction des contraintes, droutant certes lobservateur extrieur mais pas ncessairement condamn prenniser lautoritarisme pur. lchelle dun sicle, apparaissent des conceptions distinctes de la dmocratie, rpondant des situations particulires : la dpendance coloniale, le sous-dveloppement qui forment autant de strates sur lesquelles sest construit un rfrentiel.
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La Charte africaine des droits de lhomme et des peuples : entre universalisme et rgionalisme par Alioune BADARA FALL
ISSN 0152-0768 | ISBN 2-02-098674-8 | pages 77 100
Pour citer cet article : Badara Fall A., La Charte africaine des droits de lhomme et des peuples : entre universalisme et rgionalisme, Pouvoirs 2009/2, N 129, p. 77-100.
Alioune Badara Fall
LA CHARTE AFRICAINE D E S D R O I T S D E L H O M M E ET DES PEUPLES : ENTRE UNIVERSALISME ET RGIONALISME

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a Charte africaine des droits de lhomme et des peuples a t adopte en 1981 Nairobi (mais appele Charte de Banjul) par la Confrence des chefs dtat de lorganisation de lunit africaine (oua) devenue aujourdhui lunion africaine (ua) , et est entre en vigueur le 28 octobre 1986. Que de dclarations et autres instruments juridiques relatifs aux droits de lhomme lhumanit a connus avant lavnement de ce texte africain ! pourquoi lAfrique a-t-elle attendu si longtemps avant de sintresser, linstar de lEurope et de lAmrique, aux droits de lhomme au niveau rgional ? un tel retard sexplique-t-il par des raisons objectives, propres aux circonstances ou ralits du continent africain, ou nest-il pas tout simplement le rsultat dun dsintrt des Africains en la matire ? Ces questions nauraient certainement pas mrit dtre poses si la copule Afrique et droits de lhomme ne souffrait de quelque prjug, contrairement au monde occidental pour lequel elle va de soi 1. il nous semble toutefois difficile de concevoir que les populations africaines dont lorganisation politique et sociale dans certains empires
1. voir Alain Le Guyader, regard de sociologue plutt philosophique , in paul Tavernier (dir.), Regards croiss sur les droits de lhomme, la dmocratie et la paix en Afrique, LHarmattan, 2008, p. 82.
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et royaumes durant la priode prcoloniale a fascin plus dun observateur aient pu vivre sans lexistence dun systme juridique destin lordonnancement des groupes dans lesquels elles vivaient. Les tudes historiques ou anthropologiques durant la priode prcoloniale sur lexistence de rgles dfinissant les droits du groupe et de ses membres, ainsi que les sanctions lorsque de tels droits taient mconnus ou viols, sont suffisamment nombreuses pour que lon ne sattarde pas davantage sur cette question 2. La rupture provoque par la colonisation na pas permis aux droits traditionnels de lhomme de survivre et de prosprer jusquaprs lindpendance. Cest la suite de laccession des tats africains la souverainet internationale que lon peut parler dun retard quant lclosion dun systme de normes et de mcanismes de protection des droits de lhomme sur le continent africain, la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples dont il est question dans cette tude nayant t adopte que plus de vingt ans aprs. Au pralable, retenons deux constats son propos avant de poursuivre lanalyse. Le retard des Africains quant ladoption dun texte de porte internationale en matire de droits de lhomme, tel est le premier constat au sujet de cette Charte. on aurait pu sattendre, lgitimement, que lhistoire mme des peuples africains, particulirement marque par une longue priode de domination avec tout ce que cela comporte comme situations humiliantes et dgradantes pour la dignit humaine et par la colonisation en tant quelle constitue une ngation de lgalit entre les hommes et une obligation de soumission et dobissance dune catgorie de personnes lgard dune autre investie dune prtendue mission civilisatrice , incite les premiers dirigeants des pays africains mettre en place un systme rgional de droits de lhomme, ds la naissance de lorganisation de lunion africaine Addis-Abeba en 1963. Les propos dformants et vexants de Jules ferry le 28 juillet 1885 devant les parlementaires franais selon lesquels la dclaration des droits de lhomme navait pas t crite pour les Noirs de lAfrique quatoriale ajouteraient cet lment un facteur supplmentaire pour aller dans ce sens. Cela ne fut pas fait et les raisons en sont multiples. Ceci dautant plus que des prcdents existent. on ninsistera pas sur la Charte du soudan si elle existe, mais ceci est laffaire des historiens qui remonterait au xiie sicle et qui pourrait apparatre pour
2. une longue liste de droits et liberts reconnus lindividu lintrieur de son groupe durant la priode prcoloniale est fournie par fatsah ouguergouz, La Charte africaine des droits de lhomme et des peuples, puf, 1993, p. 12.
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certains comme plus anecdotique que pertinente. pourtant, elle aurait dfini des droits pour garantir et assurer la protection des individus contre larbitraire des autorits politiques traditionnelles et contre toute autre violation. La proccupation des Africains au sujet des droits de lhomme lpoque contemporaine, et en rfrence au droit moderne occidental, remonte la proposition que Lopold sdar senghor avait faite au moment o fut adopte, par le Conseil de lEurope en 1950, la Convention de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales. Lancien prsident du sngal avait voulu et propos que ce texte ft automatiquement appliqu aux territoires dont les tats parties la convention les reprsentaient dans les relations internationales. Cette proposition sest heurte des rsistances tellement fortes que lide dappliquer ces dispositions europennes relatives aux droits de lhomme dans les colonies franaises fut rejete. Le comit des ministres avait juste accept dintroduire une clause coloniale accordant une simple facult dappliquer la convention par un tat aux territoires sur lesquels il exerait son autorit et dont il assurait les relations internationales. Elle fut exploite par la Grande-Bretagne qui lappliqua plusieurs de ses territoires, notamment africains. Le Nigeria, qui en faisait partie, na pas hsit lui aussi lutiliser une fois indpendant. En ralit, le dsir de mettre sur pied une convention africaine des droits de lhomme sest manifest lpoque coloniale. Tout dabord par le docteur Nuambi Azikiwe dans son mmorandum qui portait sur la Charte de lAtlantique et lAfrique occidentale britannique en 1943, mais cest surtout dans un discours quil a prononc le 12 aot 1961 Londres sur le panafricanisme quil en mit vritablement lide, lorsquil invita le Conseil des tats africains promulguer une convention africaine des droits de lhomme comme gage de leur foi dans le gouvernement du droit, de la dmocratie comme mode de vie, de la libert individuelle et du respect de la dignit humaine . Ainsi programme par des juristes et hommes politiques africains, lide va progressivement mrir, notamment avec lappui des Nations unies et de loua aprs lindpendance des pays africains, pour finalement porter ses fruits au dbut des annes 1980. Le processus par lequel il y eut cet enfantement de la Charte a t certainement long et difficile. Le texte est un compromis qui tmoigne de lintrt que les dirigeants africains ont accord, un moment donn de lhistoire du continent, aux droits de lhomme 3, au-del mme des
3. voir ibrahima fall, des structures lchelon rgional africain pour la promotion des droits de lhomme , Revue sngalaise de droit, septembre 1978.
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idologies multiples et diversifies ; des tendances ou orientations politiques 4 . Ce processus, que lon ne saurait reprendre en entier et dans les dtails au travers de la prsente tude 5, a dur une vingtaine dannes au cours desquelles sont intervenus, travers de multiples rencontres, des juristes et experts de diverses organisations non gouvernementales, mais aussi et surtout des hommes politiques. Le projet final a t labor par des experts et soumis une runion ministrielle compose dagents gouvernementaux. lissue des deux longues sessions que comportait cette runion tenue Banjul en Gambie, le projet devait tre soumis au Conseil des ministres pour examen et ensuite au sommet des chefs dtat et de gouvernement. malgr les divergences au sein du Conseil des ministres lempchant de se prononcer sur le texte, les cinquante chefs dtat et de gouvernement ou leurs reprsentants ladoptrent, par acclamation, lors de la confrence au sommet de loua, tenue Nairobi le 28 juin 1981. paradoxalement ensuite deuxime constat , la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples a t adopte par des tats qui reconnaissaient ainsi travers elle, donc de manire hautement solennelle on a mme parl de surprise lorsque les cinquante chefs dtat et de gouvernement ont adopt le texte lunanimit par acclamation , limportance de ces droits et la ncessit de les protger, alors mme quils taient, dans leur grande majorit, caractriss par des rgimes dits prsidentialistes et par des dirigeants politiques autoritaires ou peu soucieux des principes dmocratiques et du respect des droits de lhomme. Cette situation interpelle quelque peu le juriste sur une question thorique qui apparat cruciale dans le cas africain plus quailleurs : la relation entre les droits de lhomme et la nature des rgimes politiques. L encore, la question naurait pas t pose si quelques opinions, dans la doctrine africaine actuelle, ne remettaient pas en cause aujourdhui, et de plus en plus, la pertinence du modle dmocratique occidental reu en Afrique par un phnomne de transposition , de reproduction ou de mimtisme qui serait selon elles inappropri la socit africaine 6. Quoi que lon puisse dire, les tats africains nouvellement indpendants staient thoriquement
4. maurice Gll Ahanhanzo, introduction la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples , Mlanges Claude-Albert Colliard, pedone, 1984, p. 516. 5. sur cette trs riche volution, nous renvoyons le lecteur aux nombreuses tudes faites sur la question. plus particulirement, nous linvitons consulter louvrage trs complet (et la bibliographie non moins fournie) de fatsah ouguergouz, op. cit. 6. voir, entre autres, Laurent Bado, La crise de la dmocratie occidentale en Afrique noire , Revue juridique et politique, janvier-avril 1999, p. 28.
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rfrs au modle libral tel quon le connat dans les dmocraties pluralistes constitutionnelles occidentales. sur cette base, il est logique que la question de cette relation entre droits de lhomme et rgime politique en Afrique soit pose. Ceci est dautant plus vrai que ces tats se sont engags depuis le dbut des annes 1990 dans une voie de dmocratisation de leurs rgimes politiques. Certains lments pourraient expliquer la raison dtre de ce dcalage, lpoque, entre lattachement aux droits de lhomme tel quil est affich dans la Charte, et linexistence concomitante de rgimes non dmocratiques dans ces pays dAfrique noire. Tout dabord sur le plan interne la situation coloniale de lAfrique, une fois encore, sera largument avanc par les premiers dirigeants africains pour restreindre les liberts lintrieur de leur pays respectif. Ltat africain postcolonial risquait dtre confront depuis les indpendances des conflits internes cause notamment du fait ethnique, lui-mme provoqu par une balkanisation du continent durant la priode coloniale. Les ex-puissances coloniales avaient trac les frontires dlimitant les territoires conquis de manire arbitraire, en ne tenant compte que de leurs propres intrts et au gr des conqutes. il sen est suivi aprs lindpendance une coexistence sur un mme territoire tatique de populations qui durant la priode prcoloniale appartenaient des communauts diffrentes les unes des autres, tant par leurs coutumes et leurs langues que par leur organisation politique et sociale. Les nouveaux dirigeants devaient ainsi construire un tat-nation dans lequel ces populations apprendraient vivre ensemble et partager les mmes valeurs. de cette situation certainement traumatisante et dont on imagine la complexit, les premiers dirigeants vont privilgier les impratifs de dveloppement conomique, dunit nationale et dintgrit territoriale au dtriment des droits et liberts des citoyens. Le raisonnement qui sous-tend cette politique est certes sduisant, mais la pratique sest vite carte de la finalit recherche. En effet, ce sont des partis uniques qui vont finir par sinstaller et des dictatures qui prennent les tats africains en otage du pouvoir personnel et du sous-dveloppement 7 . Ainsi, le prsidentialisme africain rgime bien spcifique, pousant des formes varies devait-il sinstaller durablement dans la quasi-totalit des tats africains. Au niveau continental, loua qui regroupait ces nouveaux tats indpendants na pas beaucoup uvr ds le dbut pour la promotion et le respect des droits de lhomme sur le continent. Lune des particularits de la Charte constitutive de lorganisation est quelle a fortement
7. Kba mbaye, prface louvrage de fatsah ouguergouz, op. cit.
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privilgi les tats, en insistant sur la lutte contre le colonialisme et la politique mener pour la libration des peuples africains. La plupart des textes et dispositions de cette Charte traitent en effet de la discrimination raciale, de la colonisation, de lapartheid, etc. peu de place fut accorde aux droits de lhomme, lesquels ne figurent qu lalina 9 du prambule et larticle 2 (1-e) de la Charte, qui marquent lattachement des gouvernants africains la Charte de lorganisation des Nations unies et la dclaration universelle des droits de lhomme de 1948. En dehors du droit des peuples qui figure dans la Charte de loua, le reste des dispositions dans sa totalit ne traite que de la souverainet nationale et du principe de non-ingrence auxquels les gouvernants semblent fortement attachs. Aucune obligation ne pse non plus sur ltat au profit du peuple ou de lindividu. Les hommes politiques africains ne cherchaient gure condamner leurs homologues auteurs de violations des droits de lhomme, mme si leur culpabilit ce sujet tait vidente. La prise de conscience sur la ncessit de protger les droits et liberts des citoyens africains ne surgit quau dbut des annes 1970 lorsque certains chefs dtat ont manifestement dpass les limites dans la violation de tels droits et liberts. Ainsi, cest lors du sommet de loua monrovia au Liberia en 1979, et la confrence des chefs dtat et de gouvernement qui sest ensuivie, qua t vote la rsolution 115 (Xvi) (initie par le reprsentant de lle maurice et le prsident sngalais Lopold sdar senghor), qui a finalement abouti lavant-projet prpar par les experts que la confrence des chefs dtat a adopt le 28 juin 1981. Cette Charte est enfin complte par le protocole relatif aux droits des femmes adopt le 11 juillet 2003 et entr en vigueur le 25 novembre 2005. on mentionnera galement la Convention de loua relative aux problmes des rfugis, adopte le 10 septembre 1966, entre en vigueur le 20 juin 1974, et la Charte africaine des droits et du bien-tre de lenfant adopte le 11 juillet 1990 et entre en vigueur le 29 novembre 1999. Toutefois, labsence de dispositions dans la Charte de loua et celle dorganes chargs exclusivement de cette question ne signifient pas que des textes consacrs aux droits de lhomme taient inexistants au niveau interne des tats. Les droits et liberts de lindividu figuraient dans les textes constitutionnels ou lgislatifs des pays africains, indpendamment du caractre prsidentialiste de leurs rgimes, mme sils restaient de ce fait thoriques. dabord, pour ce qui concerne les pays anglophones tel le Nigeria, il y eut une rception de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales, grce la Grande-Bretagne qui
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avait accept dappliquer sur ces territoires occups la clause de comptence susmentionne. Le principe de la primaut du droit international sur les rgles de droit interne fut ainsi consacr et figurait de manire plus ou moins nette dans plusieurs constitutions de pays anglophones, suivant ladage international law is a part of the law of the land . pour les pays administrs par la france, les constituants ont repris le principe de larticle 55 de la Constitution de 1958 qui affirme lui aussi, avec la condition de la rciprocit, le principe de supriorit des traits rgulirement incorpors dans lordre interne sur les lois ordinaires. Ainsi, grce ce principe de primaut du droit international sur les rgles internes, les conventions internationales en matire de droits de lhomme, mme si elles taient peu nombreuses lpoque, taient invocables dans ces tats. de mme, dans tous ces pays, les droits de lhomme faisaient lobjet de dispositions constitutionnelles, lgislatives et rglementaires. on se souvient galement que les tats francophones, membres de la Communaut cre par la Constitution de 1958, avaient t invits sur dcision prsidentielle du 12 juin 1959 donc peu avant leur totale indpendance garantir lexercice des droits et liberts de lindividu tels quils ont t rappels par la Constitution de 1958, la dclaration de 1789 et le prambule de la Constitution de 1946 . Que dire encore de la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples qui nait pas t dj rvl, trait ou discut, tant les tudes et ouvrages consacrs ce texte adopt en 1981 sont nombreux et riches ? on aurait pu renvoyer utilement ces analyses si nous navions pas t inspir par les propos quavait tenus maurice Gll Ahanhanzo en 1984 au sujet de cette Charte : Loua donne lhomme dAfrique un extraordinaire et puissant instrument de libration, disons dmancipation et dpanouissement dans une dialectique de complmentarit et de symbiose, tant il est vrai quen Afrique lindividu ne se ralise pleinement que dans la socit, du lignage lethnie et ltat, aujourdhui ltatnation en recherche et en construction, avec laspiration lunit africaine 8. Tout est dit et si bien dit, autant sur le pass des Africains, leurs particularits, leurs doutes et espoirs ainsi que les questions lies leur devenir, que nous nous sommes sentis presque naturellement obligs de revenir sur cette Charte, non pas pour en analyser une nime fois les dispositions, mais pour tenter de les actualiser la lumire des propos de cet auteur. on essaiera ainsi dapprcier de manire gnrale, tant au
8. maurice Gll Ahanhanzo, introduction la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples , op. cit., p. 511.
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niveau des principes, droits et liberts qui y sont solennellement proclams que sur leur intgration ou implication dans les systmes politiques actuels, des pays africains o se produit, depuis quelques annes, une vritable mutation. il sy ajoute que paul-franois Gonidec, lorsquil prsenta une tude sur cette mme Charte, y voyait mme formul de manire implicite un espoir pour lhomme et les peuples africains 9 . Cet espoir vou la Charte africaine des droits de lhomme demeure encore et peut tre renouvel au moment o la mondialisation semble mener tous les continents et donc lAfrique vers une inluctable conciliation des pratiques et valeurs en matire de droits de lhomme et vers un modle dmocratique commun. C o n c e p t i o n a f r i ca i n e d e s d ro i t s d e l h o m m e et universalisme Le modernisme ne cesse quotidiennement de nous montrer ses multiples facettes, jusquaux nouvelles technologies de linformation et de la communication par lesquelles les socits, nagure spares ou loignes, se connectent, se brassent et changent des ides entre elles sur divers sujets et domaines les concernant. dans le mme temps, la doctrine africaine ne cesse de renouveler rgulirement lide que lAfrique reste encore trs marque par ses traditions et son histoire. mieux, la socit africaine maintiendrait sa particularit le communautarisme qui la distingue fondamentalement des socits occidentales o lindividualisme reste le trait saillant et dominant, limage de la place que lindividu occupe dans la socit et des droits qui lui y sont reconnus. Le modernisme et avec lui luniversalisme tant proclam na donc pas, fort heureusement, effac toutes les traditions africaines, dont la persistance semble plus forte quon ne le pensait. de ce point de vue, les rdacteurs de la Charte avaient vu juste lorsquils ont vit de copier les textes dj existants et ont cherch conceptualiser les droits de lhomme partir des circonstances et donnes propres aux socits africaines, contrairement aux premiers constituants africains qui avaient transpos presque en bloc les dispositions de la Constitution franaise de 1958, ce qui na dailleurs pas donn naissance des rgimes politiques comparables celui du rgime parlementaire franais. Toute la force intrinsque de la Charte rside dans cette double perspective de
9. paul-franois Gonidec, un espoir pour lhomme et les peuples africains ? La Charte africaine des droits de lhomme et des peuples , Le Mois en Afrique, juin-juillet 1983, p. 23.
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concilier une conception africaine des droits de lhomme avec les thories en vigueur. Le mrite de cette Charte est donc de chercher le plus possible insrer lhomme africain dans ce bouillonnement universel expression de Kba mbaye, traduisant llaboration en Europe et en Amrique du Nord de rgles dont la finalit est de protger le bien-tre de lhomme dans toute sa personnalit et sa dimension historique et culturelle, sans perdre de vue lide qu un homme vaut toujours un homme quel quil soit et o quil se trouve, et la formule contenue dans le prambule de la Charte rend parfaitement compte de lesprit de ce principe : Les droits fondamentaux de ltre humain sont fonds sur les attributs de la personne humaine la ralit et le respect des droits des peuples doivent ncessairement garantir les droits de lhomme Le domaine des droits de lhomme est vaste et complexe. il suscite encore plus de questions sur le continent africain o arrestations, privations de libert et non-respect des textes constitutionnels et lgislatifs sont rgulirement dnoncs. La complexit des questions relatives aux droits de lhomme en Afrique peut se mesurer travers lattitude scientifique mais embarrasse de paul-franois Gonidec et de maurice Gll Ahanhanzo qui, face la Charte, ne sont pas en accord sur les questions pertinentes qui doivent tre poses. plutt que de sinterroger, disait paul-franois Gonidec, sur linsondable problme de savoir sil y a une philosophie africaine des droits de lhomme ou si les Africains ont adhr celle qui inspire la dclaration universelle et les pactes internationaux de 1996, il est plus intressant de se demander si loriginalit de la Charte rside, non pas dans la formulation des droits pris isolment, mais plutt dans les liaisons tablies entre les groupes de droits comme entre les droits et les obligations 10. Tout le contraire est la proccupation de maurice Gll Ahanhanzo qui justement se demande sil y a une ou des thories des droits de lhomme en Afrique ou si celle-ci a scrt [] ou labor [] sous nos yeux une thorie originale des droits de lhomme et des peuples ? 11. En ralit, ces problmatiques ne peuvent tre spares et invitent tre apprhendes ensemble, tant elles sont imbriques les unes dans les autres. Cela tient la particularit que revt le thme des droits de lhomme en Afrique, ds lors que sur ce continent se sont superposes des rgles tablies dans des dclarations prexistantes et des normes nourries dune philosophie et de
10. Ibid., p. 25-26. 11. maurice Gll Ahanhanzo, Thorie et pratique des droits de lhomme dans lAfrique contemporaine , Annales africaines, dakar, universit de dakar, 1986-1987-1988, p. 132.
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pratiques souvent ancestrales auxquelles les populations tiennent tout particulirement. on ne cessera de dire tant ceci nous parat tre une donne incontournable que lhomme ne peut tre diffrenci selon son sexe, sa race, sa religion et son origine. Aussi les dclarations et autres proclamations universelles ont-elles instaur des droits et liberts qui lui sont reconnus, en mme temps quun systme de sanctions est gnralement organis dans lhypothse o ils seraient viols. Lexpression droits universels na de signification que fonde sur cette vrit, en ce sens que les droits de lhomme restent indivisibles et invariables dans leur contenu comme dans leur porte, quel que soit le tributaire, pourvu quil ait le statut dun homme. Ainsi, par leur essence mme, selon les justes propos de Kba mbaye, les droits de lhomme concernent tout homme et tous les hommes la fois 12 . il ny a donc pas un droit de lhomme pour lAfricain , mais des droits de lhomme tout court. Lide nest toutefois pas simple mettre en uvre et suscite plusieurs interrogations dont une qui nest pas vraiment nouvelle parce que maintes fois formule, mais qui reste pertinente : dans quelle mesure les droits et liberts peuvent-ils tre conus pour lhomme indpendamment de la diversit des lments culturels et traditionnels qui lont accompagn et faonn au cours de son existence ? La question prend une dimension toute particulire lorsquil sagit de la Charte africaine, laquelle, nous le savons, est caractrise par la recherche dune conciliation entre le particularisme culturel africain et luniversalit des droits de lhomme. Cette Charte a t grosso modo favorablement accueillie par la doctrine, doublement satisfaite par son adoption au moment o le continent tait le thtre de graves violations de ces droits de lhomme et par son caractre indit, ayant russi allier dans un document unique valeurs traditionnelles et expriences dautres peuples en matire de droits de lhomme. La doctrine a galement salu cette Charte africaine des droits de lhomme et des peuples pour sa double originalit de manire plus spcifique. originalit car, pour la premire fois dans lhistoire des textes internationaux intervenus en matire de droits de lhomme et dans celle du droit international, on a alli les droits de lindividu avec ceux du peuple. Les rdacteurs de la Charte ont eu en effet le souci de sintresser la fois aux droits
12. Cit par paul-Grard pougou, Lecture de la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples , in paul-Grard pougou (dir.), Droits de lhomme en Afrique centrale, Karthala, 1996, p. 37.
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de lhomme, personne humaine, et aux droits des peuples en tant que ceux-ci constituent des collectivits dindividus 13. originalit aussi parce que, pour la premire fois galement, une charte consacre aux droits de lhomme a regroup dans un mme document les droits civils et politiques dune part, les droits conomiques, sociaux et culturels dautre part, l o les Europens et les Amricains le Conseil de lEurope et lorganisation des tats amricains ont adopt deux conventions distinctes leur sujet. Cette conciliation a thoriquement t une russite de manire gnrale, compte tenu des enjeux et des difficults que pouvait rencontrer une telle entreprise 14, mais elle nest pas sans soulever des questions thoriques et pratiques.
Concepts et relation dialectique entre les notions cls de la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples
Le texte de 1981 est salu par les auteurs et spcialistes pour son harmonie. Cela nest toutefois pas vident si lon y regarde de plus prs. En effet, certaines ambiguts apparaissent ds que lon sintresse davantage aux concepts, a priori antinomiques ou difficilement conciliables, que la Charte africaine tente dallier conformment son esprit. La dialectique individu/peuple et celle droits/devoirs dans le texte soulvent en effet quelques difficults quant lquilibre tant recherch par la Charte 15. Au moment o elle fut adopte, lAfrique se trouvait encore dans une priode o les droits de lhomme taient toujours malmens par des rgimes autoritaires. pour les raisons dj voques concernant la ncessit pour les premiers dirigeants africains de construire la nation sur la base de frontires artificielles regroupant des communauts diffrentes, on a mis en avant le dveloppement conomique et lunit nationale, au dtriment des droits et liberts individuels. Lintrt du peuple prenait ainsi le pas sur celui de lindividu. or, le concept mme de peuple na pas fait lobjet de dfinition dans la Charte et revt, la lecture de cette dernire, plusieurs sens selon que lon se situe tel ou tel niveau. Tantt le mot peuple renvoie la notion de peuple-tat , tantt celle de peuple-population ou de
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13. paul-franois Gonidec, op. cit., p. 26. 14. Ce fut une gageure, explique maurice Gll Ahahanzo, dlaborer et de faire adopter une Charte au niveau de tout un continent rparti en une cinquantaine dtats qui ne partagent pas une mme idologie si ce nest la mystique de lunit africaine, encore que les approches au plan structurel divergent sensiblement (op. cit., p. 316). 15. paul-Grard pougou, op. cit., p. 35-36.
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peuple-domin 16. Le concept est plus ambigu encore lorsquil trouve sa signification dans la notion d ethnie . Nous partageons le pessimisme de paul-Grard pougou quant la porte dun tel concept dans laffirmation des droits de lhomme sur le continent africain, et ce sentiment ne peut disparatre avec lide rassurante de fatsah ouguergouz selon laquelle, quel que soit le contenu que lon donnerait ce concept de droits des peuples , leur mise en uvre rentrerait dans la perspective dune meilleure application des droits de lhomme. si lon ajoute la confusion le droit des peuples disposer deux-mmes , dont on connat la porte dans les luttes de libration nationale, on comprend pourquoi la doctrine est perplexe et peu rassure au sujet de ce concept de peuple , malgr la tentative trs honnte et habile, mais peu convaincante, de fatsah ouguergouz dinterprter positivement les insuffisances de la Charte ce sujet. il est vrai en effet que la neutralit de la dialectique droits de lindividu/droits des peuples nest pas ncessairement acquise et lon peut redouter que lhabilit et lingniosit des dirigeants africains dtourner les notions et concepts juridiques ne puissent orienter ce concept de peuple vers des finalits autres que celle pour laquelle les rdacteurs de la Charte lont retenu. Cette question revt une sensibilit particulire dans ces pays africains o de douloureux souvenirs en matire de violations des droits de lhomme sont encore trs prsents dans les esprits et o le respect de tels droits rencontre aujourdhui de nombreux obstacles. La principale objection que lon peut faire lencontre de la reconnaissance de ces droits des peuples dans la Charte en dehors de lambigut du concept lui-mme est quelle porte atteinte aux garanties des liberts individuelles. il y a un risque rel que la primaut accorde au groupe sur les liberts individuelles naboutisse des rgimes autoritaires ou dictatoriaux [] ou un abaissement de la notion de droits de lhomme qui se dilue dans une conception communautaire 17 . La tentation tait dautant plus grande que ces pays ntaient pas encore prts accepter une Charte traitant exclusivement des droits de lhomme. pour cette raison, la Charte apparat comme un compromis entre les rgimes dits progressistes et ceux qui taient moins modrs. Cela dit, et comme cela a t reconnu, le concept de peuple apparat
16. voir fatsah ouguergouz, op cit., p. 370. 17. paul-Grard pougou, op. cit., p. 35.
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plus satisfaisant dans sa fonctionnalit en matire denvironnement et pour le droit des peuples la paix. il nen demeure pas moins quune notion sujette autant dinterprtations, quelle que soit la pertinence de linitiative des rdacteurs de la Charte, peut alourdir le systme de protection des droits de lhomme en Afrique et mme anantir ses effets, par le seul jeu de gouvernants plus soucieux de garder le pouvoir entre leurs mains que dassurer le respect de ces droits. La notion dethnie se trouve aujourdhui au centre des dbats dans le cadre de la thorie de ltat et de la nation ; certains y voient un lment dterminant prendre en compte dans la construction de ces entits 18, alors que dautres la rcusent 19. on imagine les consquences que lassimilation de ce concept ambigu de peuple l ethnie peut entraner La dfinition du concept ntait pourtant pas rdhibitoire ; elle dpendait dune volont politique qui ne sest pas manifeste. Lune des constitutions thiopiennes, en consacrant les droits de nations, nationalits et peuples , a bien voulu viter tout drapage en dfinissant dans ces dispositions mmes les concepts de nation et de peuple . Les rcents vnements survenus au rwanda (gnocide), au Liberia, en Cte divoire et au Kenya (guerres civiles), ainsi que les dplacements massifs de populations (darfour, Congo), nous renseignent sur les risques de conflits dans certaines zones du continent o lethnicit reste encore une question bien sensible. Lautre dialectique, droits/devoirs , nchappe pas non plus des remarques qui amnent relativiser sa porte. Comme dans le cas prcdent, lindividu risque galement de perdre sa libert au profit du groupe sous lautel du collectivisme. paul-Grard pougou, sappuyant sur les propos dYves madiot, rsume bien la situation qui rsulte de cette copule : une allusion aussi gnrale aux devoirs comme le font les articles 27 (1), 27 (2), 28 et 29 (7) de la Charte africaine conditionne la garantie des droits individuels au respect des droits de la communaut. En ralit, cela aboutit deux consquences nfastes [] : dune part, cela revient faire disparatre les liberts individuelles dans un
18. voir Jean Baechler des institutions dmocratiques pour lAfrique , Revue juridique et politique, n 2, avril-juin 1992, p. 162-181 ; et galement Cdric milhat, Le constitutionnalisme en Afrique francophone. variations htrodoxes sur un requiem , Politia, n 7, 2005, p. 685. 19. Gertie Hesseling, La rception du droit constitutionnel en Afrique trente ans aprs : quoi de neuf ? , in C.m. Zoethout, m.E. pietermaat-Kros, p.W.C. Akkermans (dir.) Constitutionalism in Africa : a quest for autochthonous principles, rotterdam, international Association of Constitutional Law, 1996, p. 33-48 ; https ://openaccess.leidenuniv.nl/dspace/ bitstream/1887/9357/1/AsC_1247243_137.pdf.
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devoir gnral de soumission ltat ; dautre part, la rfrence aussi insistante aux devoirs apparat comme un signe dloignement ou de ngation de luniversalisme 20. sauf que sur cette notion duniversalisme et en cela lon voit bien toute la complexit de la question des voix discordantes dans la doctrine slvent pour sinterroger sur sa pertinence, telle celle de Christoph Eberhard qui attire lattention sur une approche pluraliste du pluralisme juridique , autrement dit, qui invite quitter lunivers pour le plurivers pour pouvoir penser le pluralisme juridique de manire pluraliste 21 . des propos qui nont pas laiss insensible une partie de la doctrine qui veut en terminer radicalement avec luniversalisme unique et unilatral , qui serait une ngation mme de tout pluralisme et qui devrait se comprendre comme la somme des pluralismes et non comme labsorption, cest--dire en dfinitive la synthse ou le syncrtisme de ceux-ci 22 . on le voit, les termes du dbat nont pas disparu et la discussion, mme inpuisable, reste ouverte, enrichit lesprit et peut encore contribuer utilement la rflexion sur les meilleurs moyens quil serait opportun dutiliser pour raliser la finalit recherche par la Charte africaine, qui est de doter les individus en Afrique de droits et liberts effectifs et respects. dans tous les cas, la Charte africaine a le mrite de souscrire luniversalisme des dclarations et proclamations universelles des droits de lhomme, tout en insrant dans ses dispositions des lments propres aux socits africaines. Les proverbes africains rappelant les valeurs que les populations africaines accordent aux droits de leurs citoyens sont nombreux. Le plus cit parmi tous ces dictons est celui des Wolofs du sngal selon lequel lhomme est le remde de lhomme . Cest la traduction la plus fidle du sens que lon peut donner au communautarisme africain qui demeure encore une vive ralit sur le continent noir. on est loin des propos de Claude-Albert Colliard selon lesquels le droit des liberts publiques suppose une conception individuelle du monde et quen labsence dune telle conception il nexiste pas de vritables liberts publiques 23. par exemple, la place du vieillard et les relations quil noue avec la famille, mais aussi avec les habitants du quartier et du village tout entier dans
20. paul-Grard pougou, op. cit., p. 36. 21. Christoph Eberhard, penser le pluralisme juridique de manire pluraliste. dfi pour une thorie interculturelle du droit , Cahiers danthropologie du droit, n 2, 2003 ; disponible sur le site www.dhadi.org 22. Cdric milhat, op. cit., p. 692. 23. Claude-Albert Colliard, Prcis de liberts publiques, dalloz, 1982.
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une majorit de socits africaines, sont trs significatives de la ralit de ce communautarisme. La personne ge est toujours au centre des proccupations des autres membres de la communaut, et vouloir trop lindividualiser , au sens occidental du terme, cest lisoler et lentraner, comme cest le cas ailleurs, vers une solitude individuelle insupportable en Afrique, au nom de la solidarit sociale et de la famille. famille et solidarit , deux valeurs quotidiennement prsentes dans la vie des Africains et qui expliquent leur incomprhension et leur moi devant les nombreux dcs de personnes ges laisses seules lors de la grande canicule que la france a connue il y a quelques annes. Toutefois, la Charte ne traduirait ce communautarisme africain que de manire incomplte dans ses dispositions. une lecture de celles-ci montre que les droits individuels sont bel et bien sauvegards, et si les droits collectifs sont mentionns et traits cest lpanouissement de lindividu qui est recherch travers eux, ce qui exclut une approche exclusivement collectiviste comme le prtendraient certains auteurs. Africanit et universalit se trouvent ainsi, dans lesprit de la Charte, en parfaite symbiose.
La persistance des traditions et le droit moderne des droits de lhomme : le choc des cultures ?
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sur un autre plan, luniversalisme des droits de lhomme auquel la Charte a souscrit se heurte des ralits sociales, culturelles et religieuses qui ne rentrent pas toujours dans la logique des dclarations universelles des droits, dont les valeurs ont t introduites dans le texte. dans ltude que nous avions consacre la question des droits de lhomme en Afrique, nous avions pos le problme du choc des cultures ou des valeurs non des civilisations pour montrer combien luniversalisme des droits de lhomme peut rencontrer de rsistances, tant les droits ou liberts traditionnels et ancestraux persistent encore en Afrique et bnficient dune trs large lgitimit auprs des populations 24. Certaines de ces pratiques sont plus ou moins proches de la conception commune des droits de lhomme et pourraient, avec le temps, tre converties luniversalisme des droits de lhomme (jeunes filles victimes des mariages forcs par exemple). dautres sont plus difficiles aligner sur les principes qui gouvernent le droit moderne des droits de lhomme. il en est ainsi de lexcision, de la polygamie, du travail des enfants (pour des
24. voir Alioune Badara fall, universalit des droits de lhomme et pluralit juridique en Afrique. Analyse dun paradoxe , Mlanges Dmitri Georges Lavroff, p. 359-380.
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raisons dchec scolaire et de pauvret des familles), du lvirat ou du sororat, etc., ou, de manire plus large, des pratiques ou principes religieux 25. sur toutes ces questions, nous avions estim dans notre tude prcite portant sur luniversalisme des droits de lhomme qu linstar de loccident il faut laisser le temps au temps lAfrique Et voici que depuis une quinzaine dannes les pays africains manifestent de plus en plus des signes de rapprochement vers le modle de dmocratie librale. il nest donc pas surprenant que les droits de lhomme deviennent lune de leurs premires proccupations. pour beaucoup dobservateurs, cela nest que thorique. Quoi quil en soit, le processus est dclench et la Charte africaine, adopte au moment o ces pays taient encore loin de ce mouvement, pourrait utilement contribuer lavnement de rgimes politiques plus respectueux des droits et liberts de lindividu. En dautres termes, sil est vrai que leffectivit des droits de lhomme ne signifie ni ne correspond ncessairement lexistence dun rgime dmocratique, celui-ci en constitue la garantie sine qua non pour leur survie. ce titre, la Charte africaine a besoin dun cadre dmocratique pour spanouir. C h a r t e a f r i ca i n e d e s d ro i t s d e l h o m m e et des peuples et dmocratisation des systmes politiques africains La Charte africaine elle-mme, et on le comprend aisment, navait pas pour finalit de dmocratiser les systmes politiques africains. si tel tait son but, elle naurait probablement pas t adopte. dabord parce que les premiers dirigeants africains auraient refus que cette ambition porte atteinte leur souverainet, redoutable bouclier derrire lequel, faut-il le rappeler, se cachaient des rgimes plutt prsidentialistes ou dictatoriaux, qui ntaient donc pas toujours proccups par des principes dmocratiques de gouvernement. Ensuite, droits de lhomme et dmocratie ne sont pas synonymes et les rdacteurs de la Charte ont fort justement compris que les premiers peuvent contribuer lavnement de la seconde mais nen constituent pas llment dterminant, ni le seul
25. voir Anouar El Boghari, La dynamique marocaine dans la ratification des conventions internationales des droits de lhomme : entre luniversalit et les dispositions religieuses , Revue juridique et politique, n 3, juillet-septembre 2005, p. 283, notamment p. 329 sq. ; et galement Amal mourji, Les rgimes politiques arabes face la contestation islamiste et les contraintes du nouvel ordre mondial , Revue juridique et politique, n 4, octobredcembre 2005, p. 512.
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paradigme. slobodan milacic nous confirme que la dmocratie ne se rduit pas lexistence des droits de lhomme dans un tat de droit : En france comme ailleurs, crit-il, mais avec plus de pdagogie des discours que dans les cultures anglo-saxonnes, plus pragmatiques, la dmocratie librale sest construite par deux voies distinctes, mais interactives et convergentes, jusqu devenir en partie fusionnelles : la filire librale et la filire dmocratique. dun ct la libert par le droit et le juge, et de lautre, lgalit par le vote et la majorit 26. Le combat pour le respect des droits de lhomme na pas pour finalit premire linstauration de la dmocratie ; il contribue son avnement. En retour, ces droits de lhomme ne peuvent exister sils ne sont pas garantis par un tat de droit dmocratique. Le chemin que viennent demprunter les tats africains, depuis quelques annes, vers une dmocratisation de leurs systmes politiques serait alors propice aux dispositions de la Charte.
Droits de lhomme et dmocratie
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Lors dune rencontre organise sur le thme des droits de lhomme en Afrique, Grard Conac stait exprim en ces termes : Je pense dabord que les organisateurs de ce colloque ont eu raison de considrer que droits de lhomme, dmocratie et paix sont des thmes indissociables 27. Nous nen pensons pas moins. parmi ses finalits essentielles, ltat de droit en prsente une et non des moindres qui consiste consacrer et protger les droits de lhomme. Aussi, peut-on dissocier lexercice de ces droits en Afrique de la nature des rgimes politiques ? Le processus de dmocratisation entam dans ces pays depuis le dbut des annes 1990 incite rapprocher la Charte africaine des droits et des peuples de lvolution politique laquelle nous assistons sur le continent africain. Aprs tout, les destinataires des dispositions de la Charte sont les individus vivant dans les tats concerns. Cest donc aussi au niveau interne de ces tats que le problme des droits de lhomme se pose concrtement. fort justement, lun des vnements les plus marquants en la matire ces dernires annes dans ce mouvement de dmocratisation est ladoption dune Charte africaine de la dmocratie, des lections et de la gouvernance par la confrence des chefs dtat et de gouvernement de lua, lors de son huitime sommet tenu Addis-Abeba du 29 au 30 janvier
26. slobodan milacic, de la redcouverte des droits fondamentaux sous la ve rpublique. chaque poque ses fondamentaux ? , in Bertrand mathieu (dir.), Cinquantime anniversaire de la Constitution franaise, dalloz, 2008, p. 553. 27. Grard Conac, regards du constitutionnaliste , in paul Tavernier (dir.), op. cit., p. 15.
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2007. Cette Charte est venue complter et renforcer le protocole sur la dmocratie et la gouvernance adopte le 21 dcembre 2001 dakar par la Communaut conomique des tats de lAfrique de louest (cedeao). Cette Charte constitue ainsi un des rares instruments juridiques internationaux contraignants qui traite de manire directe et objective de la dmocratie en Afrique. Elle bouscule ainsi le principe de souverainet derrire lequel se sont souvent rfugis les gouvernants. mais loriginalit de ce texte et cest ce qui le rapproche de notre analyse tient au fait que la dmocratie a t reconnue comme droit fondamental, aux cts dautres droits dj formuls dans les pactes sur les droits civils et politiques. Ainsi, pourra-t-on, thoriquement du moins, se fonder aujourdhui sur ce droit fondamental pour sopposer la corruption, la mauvaise gestion des affaires publiques (dtournement de deniers publics), au changement anticonstitutionnel de rgime, et tant dautres pratiques qui ne seraient pas conformes aux principes dmocratiques. sauf que et cest bien regrettable la Charte, qui nest pas encore entre en vigueur, limite les sanctions contraignantes aux seuls individus responsables de ces changements anticonstitutionnels comme si lobjectif de cette Charte sarrtait la lutte contre les coups dtat et non au reste des actes incrimins dont les auteurs, le plus souvent, sont ceux qui exercent le pouvoir. Assurment, le processus de dmocratisation dbut en 1990 en Afrique marque une rupture avec le pass, malgr le caractre mitig des rsultats obtenus depuis cette date. La doctrine est unanime reconnatre que le constitutionnalisme africain a connu un essor considrable qui provoquera certainement des avances notoires en matire de dmocratie et de droits de lhomme. Les dirigeants politiques, sous la pression des diffrents facteurs que nous connaissons, montrent aujourdhui un visage plus dmocratique . Ces droits de lhomme, dont le rle, on la admis, est crucial dans la dmocratie librale, pourraient avoir plus de consistance dans ces pays depuis que ce modle de dmocratie est devenu insparable du dveloppement conomique, cest--dire aprs la chute du mur de Berlin et limplosion du systme domin par lex-union sovitique. Les tats africains semblent avoir compris mais surtout sous la contrainte le message des occidentaux depuis le discours de La Baule de franois mitterrand et suite aux injonctions des instances financires internationales. Lon comprend ds lors pourquoi les tats africains se sont subitement engags dans un processus de dmocratisation de leurs systmes politiques, dautant plus que, de lintrieur de ces pays, les populations
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manifestaient leur mcontentement et revendiquaient plus de libert et de dmocratie. Lespoir que nourrissait pierre-franois Gonidec lgard de la Charte en matire de droits de lhomme peut tre renouvel dans le domaine politique depuis que les tats africains, dans leur majorit, ont le dsir de transformer leurs systmes politiques dans un sens plus favorable aux droits de lhomme. Les dispositions de la Charte trouveront ainsi un champ favorable leur effectivit et leur panouissement. Encore faudra-t-il que les dispositions ainsi consacres aient, au niveau interne des tats, un effet direct.
Renforcer le systme africain de protection des droits et liberts fondamentaux en Afrique
Alors rien ninterdirait que les dispositions de la Charte accompagnent ce processus de dmocratisation des rgimes politiques africains et daffirmer ainsi davantage ltat de droit tant attendu sur le continent, qui serait le cadre dans lequel seraient organises et assures les garanties des droits et liberts fondamentaux. Cette contribution la dmocratisation par lapplication des dispositions de la Charte africaine a certes t entame par la Commission africaine des droits de lhomme et des peuples et sera certainement poursuivie avec plus dautorit par la Cour africaine des droits et des peuples, mais elle pourra davantage se faire par les juridictions internes, principalement par les juridictions constitutionnelles dont le rle crucial serait de solidifier les droits de lhomme par le bas , une fois quils auront t consacrs par le haut au niveau de la Charte. Lon nignore pas que ce processus de dmocratisation, qui suit plus ou moins son cours, na pas t dclench par les hommes qui taient au pouvoir, peu empresss de le quitter, encore moins de faire respecter les droits de lhomme. Cette pression sur les hommes politiques provenant de lextrieur serait encore plus lgitime si elle arrivait aussi de lintrieur de ces tats, par une application combine des normes internes et internationales destines faire respecter les droits et liberts fondamentaux de lindividu. Enrichie dun nouveau droit fondamental aussi oprationnel que celui de la dmocratie, la Charte africaine nen sera que davantage renforce dans son contenu. La rfrence que les tribunaux feraient aux dispositions contenues dans la Charte dans les affaires o des violations des droits et liberts sont invoques serait un redoutable moyen de sanction (et de persuasion) lencontre des autorits politiques toujours susceptibles dtre rcalcitrantes dans ce domaine, en mme temps quelle serait une socialisation des dispositions de cet instrument juridique que les populations, en
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connaissance de cause, invoqueraient plus souvent. sur ce dernier aspect, lincertitude porte essentiellement sur la question de linvocabilit par les particuliers des normes contenues dans la Charte. on connat les mcanismes qui gouvernent cette matire en france devant les juridictions nationales propos du droit international et du droit communautaire (les arrts Syndicat des semoules de France, Cohn-Bendit, Nicolo, Arizona Product et Arcelor Mittal, entre autres, illustrent bien les subtilits de la jurisprudence du Conseil dtat sur cette question). Lefficacit du systme de protection des droits et liberts ainsi difi par la Charte africaine serait bien affaiblie si daventure les dispositions relatives ces droits et liberts reconnus aux individus nont pas deffet direct en droit interne. une analyse plus approfondie des dispositions de la Charte en ralit bien ambigus ce propos, notamment larticle 1er apporterait dutiles claircissements. dans tous les cas, une souplesse des conditions relatives linvocabilit de ces dispositions permettraient aux justiciables de sadresser directement leurs juridictions nationales dj difficilement accessibles, dfaut de pouvoir saisir la Cour africaine des droits de lhomme et des peuples situe au niveau rgional. Certes le constitutionnalisme africain nignorait pas la question des droits de lhomme. Ceux-ci taient noncs dans les lois fondamentales, souvent dans les prambules de constitutions et parfois directement inscrits dans le corps mme du texte de la loi fondamentale 28. Toutefois, ce constitutionnalisme des droits de lhomme fut jug illusoire et qualifi de rdhibitoire 29 ou d ineffectif 30 , tant il est vrai que les constitutions de cette poque taient pour la plupart purement thoriques. lheure actuelle au-del de lintroduction des normes internationales relatives aux droits de lhomme au niveau interne et linstar des modles occidentaux et anglo-saxons de justice constitutionnelle 31 , on a pu dire qu une seule source dinspiration tend simposer dsormais en Afrique. Les prambules des constitutions proclament les mmes
28. sur lactualit de ces droits et liberts dans les constitutions africaines, voir Andr Cabanis et michel-Louis martin, Les Constitutions dAfrique noire francophone. volutions rcentes, Karthala, 2000. 29. Joseph owona, Lessor du constitutionnalisme rdhibitoire en Afrique noire : tude de quelques Constitutions janus , Mlanges Paul-Franois Gonidec, LGdJ, 1985. 30. Grard Conac, Les Constitutions des tats dAfrique et leur effectivit , in Grard Conac (dir.), Dynamiques et Finalits des droits africains, Economica, 1980, p. 385-413. 31. pierre foucher, Contrle de constitutionnalit au nom des droits fondamentaux dans les tats de droit : convergences des solutions en occident et ides pour lAfrique , in Jacques-Yvan morin (dir.), Les Droits fondamentaux, Bruxelles, Bruylant, 1997, p. 345-370.
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valeurs. ils consacrent de nombreux articles dtaills noncer les droits de lhomme sous tous leurs aspects ; ils organisent leur protection, avec la minutie sans doute due linfluence des magistrats, avocats et professeurs de droit qui ont souvent peupl les commissions dlaboration des constitutions 32 . Ce mouvement est rel, les tats dAfrique noire nayant pas hsit sapproprier progressivement une technique globalise dnonciation des droits dans les constitutions et organiser des garanties constitutionnelles des droits 33. Comme dans tous les tats modernes, le droit en vigueur est un mlange de lois et rgles internes, et de normes extrieures (internationales) introduites au niveau interne par des procdures que chacun de ces tats organise librement. Gnralement, tous ces tats ont adopt le principe de la primaut des normes internationales sur les lois internes 34. En ralit, on assiste, dans ce nouveau constitutionnalisme africain, un processus dinternationalisation des normes internes et, dans cette dmarche, la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples pourrait occuper, ct des autres dclarations et pactes, une place logiquement importante pour ce qui est de lAfrique. il sagit l dune nouvelle dynamique, dj remarque ailleurs, qui apparat en Afrique o elle prend un relief particulier, parce que susceptible dacclrer le processus de dmocratisation dans ces pays, en assurant davantage, dans le cadre de ltat de droit, la promotion et la garantie des droits et liberts. La justice constitutionnelle africaine, longtemps assujettie aux pressions et autres pratiques des pouvoirs publics, semble la fois prte jouer le jeu et capable de sengager dans cette orbite de protection effective des droits de lhomme partir des rgles internes dj existantes en la matire, mais aussi et surtout partir des normes internationales et, tout particulirement, de celles de la Charte africaine. un prcdent heureux existe dj et semble tre le point de dpart bien timide encore dune utilisation plus rgulire des normes de protection des droits de lhomme provenant de la Charte africaine. titre dexemple, une disposition de celle-ci fut en effet applique par la Cour constitutionnelle du Bnin dans une affaire de rtention de
32. introduction , Les Constitutions africaines, t. 1, textes rassembls et prsents par Jean du Bois de Guadusson, Grard Conac et Christine desouches, Bruxelles, Bruylant, 1997, p. 11 33. voir Alain-didier olinga, LAfrique face la globalisation des techniques de protection des droits fondamentaux , Revue juridique et politique, n 1, janvier-avril 1999, p. 67-84. 34. voir Narcisse mouelle Kombi, Les dispositions relatives aux conventions internationales dans les constitutions des tats dAfrique francophone , Revue juridique et politique, n 1, janvier-mars 2003, p. 5.
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passeport. Elle condamna cette rtention quelle jugea arbitraire en tant qu elle prive [la requrante] dun droit fondamental, celui daller et venir et pour avoir eu lieu sans lintervention de lautorit judiciaire . Cette dcision sest certes fonde sur larticle 25 de la Constitution bninoise, mais elle la t aussi certainement pour donner la dcision une porte plus retentissante sur larticle 12 alina 2 de la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples 35. Cest dire combien leffectivit des dispositions de la Charte africaine est tributaire galement des juges internes et de leurs capacits, voire de leur hardiesse vouloir les imposer l o les risques de violation de ces droits ou leur mconnaissance sont ressentis. Cette jurisprudence qui nest pas unique en son genre pourra entraner les autres juridictions internes, et par ricochet celles des autres pays dAfrique, dans son sillage, mais aussi sinspirer des positions prises par les instances rgionales institues cet effet par loua/ua, cest--dire principalement la Commission et la Cour africaine des droits de lhomme et des peuples.
Lappui de la commission des droits de lhomme et des peuples et la Cour des droits de lhomme et des peuples
Lon sait que, lors de llaboration de la Charte africaine, la mise en place dun organe judiciaire avait t propose, mais lide fut repousse et la prfrence avait t donne la cration dune commission. Ce choix des tats africains sexplique particulirement par la mfiance des gouvernants de lpoque lgard des juridictions quils ont cartes vitant ainsi toute procdure contentieuse au profit du procd de la ngociation. forts de lexprience acquise depuis lexistence de la Charte et de quelques limites dont a fait preuve la Commission africaine des droits de lhomme depuis quelle a commenc fonctionner, les tats africains ont manifest leur dsir damliorer les systmes de protection des droits de lhomme en Afrique et ont donc sign le 9 juin 1998, lors de la confrence des chefs dtat et de gouvernement, le protocole de ouagadougou, crant la Cour africaine des droits de lhomme et des peuples qui va entrer en vigueur le 25 janvier 2004. La Commission fut mise sur pied le 2 novembre 1987 et a pu se prononcer sur bon nombre daffaires qui lui ont t soumises. Elle est cependant trs limite quant aux attributions quelle dtient et compte tenu de lobjectif de la Charte. sa jurisprudence est toutefois assez riche et porte sur les droits que la Charte se propose de protger : droits
35. dcision dCC 96-060, 26 septembre 1996.
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civils et politiques, droits conomiques, sociaux et culturels ainsi que les droits de la troisime gnration, cest--dire le droit au dveloppement et la paix, et le droit lenvironnement sain. ses rapports, non contraignants, ne sont destins qu la confrence des chefs dtat et de gouvernement qui seule dcide de leur sort. Cette jurisprudence nest pas non plus exempte de critiques et lorganisation et le fonctionnement de la Commission elle-mme ne sont pas toujours satisfaisants 36. Non dote dun pouvoir juridictionnel et compose dun personnel dont lindpendance vis--vis des gouvernants est suspecte, la commission ne peut valablement jouer pleinement le rle qui lui est dvolu, dautant plus que la doctrine la souponne doutrepasser parfois ses pouvoirs peut-tre parce que trs limits 37 lorsquelle affronte les bases fondamentales du systme politique des tats 38. il nen demeure pas moins quelle a accompli un travail remarqu et que son bilan jurisprudentiel est loin dtre ngatif, compte tenu des difficults juridiques et techniques auxquelles elle est souvent confronte. Quant la Cour africaine des droits de lhomme et des peuples, elle est trop rcente pour pouvoir faire ses preuves. Elle suscite cependant lespoir que son action aura un impact significatif auprs des tats pour quenfin lAfrique puisse senorgueillir dune vritable juridiction lchelle rgionale en matire de protection des droits et liberts des populations. dote dune comptence consultative et contentieuse, elle semble en avoir les moyens si lon en juge par les attributions qui lui sont confres, mais sa jurisprudence, peine entame, ne peut permettre une apprciation objective de sa capacit remplir pleinement la fonction qui lui revient. pendant ce temps, les auteurs de crimes et de gnocides (rwanda) ou de crimes de guerre (Liberia), donc de violations graves des dispositions de la Charte, sont jugs ailleurs que sur le continent africain. Encore un retard qui pourrait tre rattrap dote dornavant dune vritable juridiction mme si quelques limites subsistent encore ce niveau , la Charte des droits de lhomme
36. pour une tude complte portant sur la Commission, son organisation, son fonctionnement et sa jurisprudence, voir Habib Gherari, La Commission africaine des droits de lhomme et des peuples : bilan dune jurisprudence , in paul Tavernier (dir.), op. cit., p. 132-163 ; et galement paul Tavernier et Christof Heyns (dir.) Recueil juridique des droits de lhomme en Afrique, Bruxelles, Bruylant, 2006. 37. Ibid., p. 38. 38. pour un exemple dune dcision commente de la Commission, voir Alain-didier olinga, vers un contentieux objectif Banjul ? Laffaire Lawyers of Human Rights contre Royaume du Swaziland devant la Commission africaine des droits de lhomme , Revue juridique et politique, n 1, janvier-mars 2007, p. 28-52.
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et des peuples se trouve aujourdhui renforce et apparat davantage comme le pilier central de tout le systme africain de normes internationales portant sur les droits et liberts fondamentaux des individus et dont la finalit essentielle est de les garantir et les faire respecter lchelle continentale. Encore une fois, lespoir est permis de penser si les conditions matrielles, juridiques et techniques sont remplies que le respect des droits de lhomme, tant par ceux qui gouvernent que par les citoyens, ne sera pas un vu pieux. La Charte africaine des droits de lhomme et des peuples deviendra ainsi cet instrument de libration et dpanouissement de lhomme dans les tats africains 39 dont rve tout un continent.
39. maurice Gll Ahanhanzo, introduction la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples , op. cit., p. 511.
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LAfrique est un continent connu pour ses nombreuses crises et guerres engendrant des dplacements massifs de populations, souvent vers des camps de rfugis , mais aussi pour les nombreuses violations des droits et liberts dont sont victimes civils ou hommes politiques. Cest pourtant plus de vingt ans aprs leur indpendance, donc avec beaucoup de retard, que les gouvernements ont adopt le 28 octobre 1981 une Charte africaine des droits de lhomme et des peuples dont la caractristique principale est celle de vouloir concilier rgionalisme et universalisme en matire de droits de lhomme. Ltude revient sur quelques-unes des problmatiques thoriques et conceptuelles que soulve cette Charte, ainsi que sur les perspectives lies aux droits de lhomme au moment o un processus de dmocratisation des rgimes politiques est entam depuis quelques annes dans les pays africains.
mergence de la justice constitutionnelle par Thodore HOLO

ISSN 0152-0768 | ISBN 2-02-098674-8 | pages 101 114
Pour citer cet article : Holo T., mergence de la justice constitutionnelle, Pouvoirs 2009/2, N 129, p. 101-114.
Thodore Holo
MERGENCE DE LA JUSTICE CONSTITUTIONNELLE
a justice constitutionnelle est consubstantielle au constitutionnalisme triomphant nouveau sur le continent africain depuis leffondrement dans la dernire dcennie du xxe sicle des diffrents rgimes autoritaires qui avaient fleuri au lendemain de la dcolonisation. Le constitutionnalisme tant historiquement un mouvement issu du sicle des Lumires qui visait, en raction contre le despotisme et labsolutisme royal dalors, doter les tats dune constitution crite pour, dune part, encadrer, voire limiter, le pouvoir des gouvernants, dautre part, garantir les droits et liberts des gouverns, il fallait une juridiction pour assurer le respect de la norme fondamentale. Ainsi, la justice constitutionnelle sentend de toute fonction juridictionnelle ayant pour but dassurer la suprmatie et le respect des rgles constitutionnelles essentiellement, mais non exclusivement, par les pouvoirs publics. Comme le souligne Andr Hauriou, constitutionnaliser le pouvoir, cest le soumettre des rgles prcises, et plus particulirement mettre au point des mcanismes de reprsentation politique, tablir auprs des gouvernements des censeurs qui seront qualifis pour dialoguer avec ceux-l 1. En dautres termes, il faut bien reconnatre avec Yves Mny que le constitutionnalisme ne se rduit pas ladhsion diffuse au texte constitutionnel, encore faut-il que la suprmatie dclare de la Constitution soit juridiquement garantie. Cette ide tait dj prsente dans les premires constitutions octroyes aux tats francophones dAfrique noire au moment de leur indpendance. En effet, la plupart de ces constitutions avaient prvu au sein
1. Andr Hauriou, Droit constitutionnel et Institutions politiques, Montchrestien, 1970, 4e d., p. 73.
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des cours suprmes, attributaires de la fonction juridictionnelle, une chambre constitutionnelle. Larticle 47 de la Constitution du 15 fvrier 1959 du dahomey, actuel Bnin, premire constitution adopte aprs la proclamation de la rpublique le 4 dcembre 1958, prvoit : il est cr un tribunal dtat comprenant [] une section constitutionnelle . Celle du 26 novembre 1960, conscutive lindpendance du 1er aot 1960, dispose dans son article 57 : la Cour suprme comprend [] la chambre constitutionnelle . Cette disposition est commune la plupart des premires constitutions des tats africains issus de la colonisation franaise. Cet embryon de justice constitutionnelle, fruit de la doctrine librale franaise, sera prmaturment touff par la pandmie du prsidentialisme ngro-africain qui svit sur le continent africain de 1965 1990 faisant du prsident de la rpublique la source exclusive du pouvoir et du droit dans ltat. La faillite du monolithisme quinduit cette monocratie monolithisme qui na pu procurer aux peuples africains ni la libert ni la prosprit et qui a impos, le plus souvent, aux opposants le choix entre la valise de lexil et le cercueil va naturellement entraner, aprs vingt-cinq ans dclipse, lmersion du constitutionnalisme dont leffectivit suppose lorganisation dune vritable justice constitutionnelle. Le Bnin, engag dans une transition dmocratique lissue de la Confrence nationale souveraine de 1990, fera du juge constitutionnel non seulement la cl de vote de son architecture dmocratique, mais encore linstrument privilgi de ldification de ltat de droit. Les aspirations exprimes par les dlgus la Confrence nationale sont, pour une part, dorganiser la limitation de lexercice du pouvoir par linstauration dorganes de contrle destins servir de contrepoids, pour une autre, dassurer plus efficacement la protection des droits fondamentaux de la personne humaine et des liberts publiques. Cette proccupation sera consacre par la Constitution du 11 dcembre 1990 dans la mesure o le peuple bninois y a, la fois, raffirm son opposition radicale tout rgime politique fond sur larbitraire, la dictature, linjustice, la corruption, la confiscation du pouvoir et le pouvoir personnel, et exprim sa dtermination de crer un tat de droit et de dmocratie pluraliste dans lequel les droits fondamentaux de lhomme, les liberts publiques, la dignit de la personne humaine et la justice sont garantis, protgs et promus. pour le raliser, il est cr une Cour constitutionnelle indpendante du pouvoir judiciaire par la Constitution, dont larticle 114 prcise quelle est la plus haute juridiction de
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ltat en matire constitutionnelle, juge de la constitutionnalit de la loi et garante des droits fondamentaux de la personne humaine et des liberts publiques. Aux termes de cette disposition, la Cour constitutionnelle est aussi lorgane rgulateur du fonctionnement des institutions et de lactivit des pouvoirs publics. ds lors, le contrle de constitutionnalit de la loi et la protection des liberts apparaissent comme deux missions majeures du juge constitutionnel au Bnin, mme sil demeure actif dans la rgulation du fonctionnement des pouvoirs publics et le contentieux des consultations nationales, savoir rfrendum, lections prsidentielle et lgislatives. Le contrle de constitutionnalit de la loi Le contrle de constitutionnalit de la loi vise garantir la suprmatie de la norme suprme. Elle se fonde sur lide selon laquelle la volont du peuple souverain, directement et solennellement exprime par lui travers la Constitution, est suprieure la volont de ses reprsentants ordinairement exprime par la loi. En raison de cette hirarchie, la loi ne sera lexpression raisonnable et authentique de la volont gnrale quautant quelle sera conforme la norme fondamentale. pour vrifier cette conformit, la Constitution du Bnin prvoit le contrle a priori, qui intervient avant la promulgation de la loi, et le contrle a posteriori, mis en uvre aprs la promulgation de la loi.
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Aux termes de larticle 117 de la Constitution, la Cour constitutionnelle statue obligatoirement sur la constitutionnalit des lois organiques et des lois en gnral avant leur promulgation. Larticle 20 de la loi 91-009 du 4 mars 1991, portant loi organique sur la Cour constitutionnelle, dispose cet effet que le prsident de la rpublique ou tout membre de lAssemble nationale peut saisir la Cour constitutionnelle sur la constitutionnalit des lois avant leur promulgation. Ce contrle a priori, obligatoire en pratique pour les lois organiques, est la fois prventif et abstrait. En effet, la loi vote nest pas excutoire et ne peut produire deffet juridique quaprs sa promulgation. Celle-ci, authentifiant la procdure lgislative de son adoption, lui confre son autorit juridique. Le vote, toutefois, fait obligation au prsident de la rpublique de promulguer la loi, moins den demander, comme le prescrit la Constitution, une deuxime lecture ou que la Cour ne la dclare contraire la Constitution. Ce type de contrle dont lobjet nest pas de trancher
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un litige concret tend plutt, comme lobserve Michel Fromont, rgler une querelle juridique entre les acteurs politiques que sont le prsident de la rpublique et les dputs. permettant de discipliner et dencadrer les acteurs politiques, ce contrle fait du juge constitutionnel la fois un arbitre du jeu politique et un prcepteur des gouvernants. La cration controverse de la Commission lectorale nationale autonome (cena) sinscrit dans cette logique. En effet, la majorit parlementaire, farouchement oppose au pouvoir excutif traditionnellement responsable de lorganisation des lections, dcide den confier la gestion un organe indpendant dnomm cena la veille des lections lgislatives de 1995 par la loi 94-013 adopte le 15 septembre 1994 et confirme en deuxime lecture le 21 novembre. saisie par le chef de ltat le 30 novembre dun contrle de constitutionnalit, la Cour constitutionnelle par sa dcision dCC 34-94 du 23 dcembre 1994 affirme que la cration de cet organe participe des prrogatives constitutionnelles du parlement et ne viole donc pas le principe de la sparation des pouvoirs, mais surtout reconnat que la cena sapparente une autorit administrative indpendante du pouvoir lgislatif et du pouvoir excutif. En tant quautorit administrative indpendante, elle est lie la recherche dune formule permettant disoler dans ladministration de ltat un organe disposant dune relle autonomie par rapport au gouvernement, aux dpartements ministriels et au parlement pour lexercice dattributions concernant le domaine sensible des liberts publiques, en particulier des lections honntes, rgulires, libres et transparentes. dans cette mme dcision, la Cour affirme que la cena permet, dune part, dinstaurer une tradition dindpendance et dimpartialit en vue dassurer la libert et la transparence des lections, dautre part, de gagner la confiance des lecteurs, des partis et mouvements politiques. Cet arbitrage tait sans appel pour deux raisons fondamentales. dabord, la Cour a une comptence de premire et de dernire instance puisque larticle 124 de la Constitution dispose que ses dcisions non seulement ne sont susceptibles daucun recours, mais encore simposent aux pouvoirs publics et toutes les autorits civiles, militaires et juridictionnelles. Ensuite, si le prsident de la rpublique refuse de promulguer la loi, la Cour constitutionnelle saisie par le prsident de lAssemble nationale en vertu de larticle 57 de la Constitution la dclare excutoire si elle est conforme la Constitution. de 1994 2008, la Cour est reste constante et vigilante dans cette interprtation. Cest ce que confirme sa dcision dCC 08-171 du 4 dcembre 2008 par laquelle elle dclare
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excutoire la loi 2008-08 portant fixation du dlai au terme duquel le prsident de la rpublique ne peut plus prendre des mesures exceptionnelles, vote par lAssemble nationale le 6 novembre 2008. La jurisprudence de la Cour rvle aussi des situations darbitrage, non plus entre les pouvoirs excutif et lgislatif, mais plutt entre la majorit et la minorit parlementaires. Ainsi, saisie par la minorit parlementaire qui conteste la rpartition des personnalits appeles siger la cena, rpartition impose par la majorit parlementaire, la Cour, dans sa dcision dCC 00-078 du 07 dcembre 2000, donne raison la minorit en jugeant quil faut tenir compte de la configuration politique pour assurer la participation de toutes les forces politiques reprsentes lAssemble nationale et pour garantir la transparence, principe valeur constitutionnelle, dans la gestion des lections. Elle y prcise que la configuration politique doit sentendre comme lensemble des forces politiques reprsentes lAssemble nationale et organises en groupes parlementaires et/ou en non inscrits. En outre, dans la dcision dCC 001-011 du 12 janvier 2001, rendue aussi sur requte de la minorit parlementaire, elle considre que la composition de la cena, telle que dcide par lAssemble nationale, conduit une confiscation de cette institution par certains groupes parlementaires en violation de la rgle dgalit dicte par larticle 26 de la Constitution et nest donc pas de nature assurer la transparence et la sincrit des lections comme lexige un tat de droit de dmocratie pluraliste. La Cour, cette occasion et dans le souci de prserver lindpendance de la cena, juge en tout tat de cause que, quelle que soit la configuration de lAssemble nationale, aucun groupe parlementaire, aucune force politique ne doit sattribuer le monopole de la cena et de ses dmembrements. dans la logique de cette dcision, pour surmonter la rsistance de la majorit parlementaire et compte tenu de la ncessit dinstaller temps la cena pour les lections prsidentielles de mars 2001, elle rtablit par sa dcision dCC 01-012 du 22 janvier 2001 rendue sur saisine de la minorit parlementaire lquilibre de la rpartition des personnalits lues par lAssemble nationale. En effet, elle y juge que les deux postes indment attribus respectivement aux groupes parlementaires de la majorit Consensus national et prd doivent tre affects aux groupes de la minorit parlementaire que sont nation et dveloppement ainsi que solidarit et progrs. Le contrle a priori prouve que la justice constitutionnelle loin dtre instrumentalise par le pouvoir, comme cest bien souvent le
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cas ailleurs, simpose comme un acteur dcisif du respect des principes dmocratiques. En sera-t-il de mme du contrle a posteriori ?
Le contrle a posteriori
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Ce contrle prvu par la Constitution comporte deux aspects que sont, dune part, la voie directe ou laction populaire qui revt aussi un caractre objectif et abstrait, dautre part, lexception dinconstitutionnalit qui relve du contrle subjectif et concret. Laction directe dcoule de larticle 122 de la Constitution qui dispose que tout citoyen peut saisir directement la Cour constitutionnelle sur la constitutionnalit des lois. Elle est aussi consacre par larticle 3 de la Constitution. Cette disposition relative lexercice de la souverainet par le peuple prvoit son troisime alina : toute loi, tout texte rglementaire et tout acte administratif contraires ces dispositions sont nuls et non avenus. En consquence, tout citoyen a le droit de se pourvoir devant la Cour constitutionnelle contre les lois et actes prsums inconstitutionnels . Ainsi, par laction directe proche de lamparo 2, tout citoyen in abstracto, cest--dire en dehors de tout litige concret, est habilit saisir le juge constitutionnel de tout acte susceptible de produire des effets juridiques mais contraires la Constitution. relvent indubitablement de cette catgorie les lois promulgues et les actes administratifs. Le juge est rticent y inclure les dcisions de justice, sauf lorsquelles sont devenues dfinitives et violent les liberts fondamentales dont la Cour est le gardien privilgi. Cette interprtation ne fut rellement admise par la Cour quen 2003. En effet, dans sa dcision dCC 11-94 du 11 mai 1994 la Cour constitutionnelle, tout en reconnaissant, dune part, sa comptence exclusive pour statuer sur les violations des droits de lhomme, dautre part, la violation desdits droits par larrt 93-06/Cj-p du 22 avril 1993 rendu par la Cour suprme, se dclare incomptente pour statuer aux motifs que larticle 131 alinas 3 et 4 de la Constitution dispose que les dcisions de la Cour suprme ne sont susceptibles daucun recours et simposent au pouvoir excutif, au pouvoir lgislatif et toutes les autres juridictions. Cette jurisprudence fut confirme par la dcision dCC 95-001 du 6 janvier 1995. Cependant, dans sa dcision dCC 03-166 du 23 novembre 2003,
2. recours en protection dun droit constitutionnellement protg contre tout acte public, loi, acte administratif, jugement.
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elle juge que les dcisions de justice ntaient pas des actes au sens de larticle 3 alina 3 de la Constitution pour autant quelles ne violent pas les droits de lhomme. Cette volution consacre la primaut du juge constitutionnel dans le champ des droits de lhomme. ds lors les dcisions de la Cour dans lhypothse du contrle abstrait de constitutionnalit sont valables erga omnes, y compris la Cour suprme. Ce type de contrle, abondamment utilis par les citoyens et qui renforce la lgitimit et lutilit de la justice constitutionnelle, est malheureusement ignor par la plupart des constitutions africaines issues des transitions de 1990, lexception notable des constitutions du Burundi, du Congo et du Gabon. Cest ainsi que larticle 85 de la Constitution gabonaise du 26 mars 1991 dispose que les lois non organiques et les actes rglementaires peuvent tre dfrs la Cour constitutionnelle par, entre autres, tout citoyen ou toute personne lse par lacte querell. Lexception dinconstitutionnalit relve quant elle dun contrle subjectif et concret de la constitutionnalit dune loi dans la mesure o le justiciable qui la soulve entend carter lapplication un litige pendant devant le juge ordinaire dune loi suppose inconstitutionnelle. il sagit donc dune question prjudicielle dont la solution ressort de la comptence exclusive du juge constitutionnel. par consquent, sa dcision, qui doit intervenir dans un dlai dtermin et seulement valable inter partes, conditionne le rglement du litige par le juge ordinaire. En effet, larticle 122 de la Constitution qui lorganise prvoit que la juridiction devant laquelle cette exception est souleve doit surseoir son jugement jusqu la dcision de la Cour qui doit intervenir dans un dlai de trente jours. Cet article laisse au citoyen le choix entre la voie directe et lexception dinconstitutionnalit. Ces deux voies de recours ne peuvent donc sexercer simultanment. Telle est la jurisprudence constante de la Cour. Ainsi, dans sa dcision dCC 97-060 du 28 octobre 1997, elle a dclar irrecevable la procdure de lexception dinconstitutionnalit engage devant la Cour suprme postrieurement laction directe devant la Cour constitutionnelle. Cette jurisprudence est confirme par la dcision 99-054 du 29 dcembre 1999 par laquelle la Cour rpond galement ceux qui soulvent lexception dinconstitutionnalit pour faire du dilatoire et empcher le juge ordinaire de rendre son jugement dans un dlai raisonnable comme le prescrit la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples intgre la Constitution de 1990. En effet, alors que lexception dinconstitutionnalit porte, selon larticle 122 de la Constitution, sur une loi, certains requrants nhsitent pas la soulever tantt contre une procdure judiciaire, tantt contre une dtention.
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dans ces deux cas, le recours est toujours dclar irrecevable par la Cour. la diffrence du Bnin, lexception dinconstitutionnalit prvue par la Constitution ivoirienne va au-del de la loi et porte aussi sur tout acte mconnaissant les droits fondamentaux du justiciable. Au Bnin, mme lorsque les recours directs et indirects sont dclars irrecevables par la Cour, elle se prononce doffice conformment larticle 121 de la Constitution quand le contrle de constitutionnalit porte sur des lois ou tout acte rglementaire cens porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine et aux liberts publiques. de mme, ledit article lhabilite statuer plus gnralement sur les violations des droits de la personne humaine : ainsi est clairement nonce lautre mission essentielle de la justice constitutionnelle au Bnin, savoir protger les liberts fondamentales. Cette mission participe aussi de ltat de droit dont le cadre politique de ralisation est la dmocratie. L a p rot e c t i o n d e s d ro i t s f o n da m e n tau x Cest laction populaire, cest--dire la saisine directe de la Cour constitutionnelle par tout citoyen, qui donne toute sa vitalit la justice constitutionnelle au Bnin et en fait le rempart lgitime des droits fondamentaux entendus comme un ensemble de droits et de garanties que lordre constitutionnel reconnat aux particuliers dans leur rapport avec les pouvoirs publics. Autrement dit, lexception que constitue la justice constitutionnelle au Bnin ne se conoit pas sans cette gnrosit de sa saisine et les fondements de ses dcisions que le juge puise abondamment dans la Constitution, mais aussi dans lensemble des instruments juridiques internationaux relatifs aux droits humains et ratifis par le Bnin, dont certains sont mme directement intgrs la Constitution. Ainsi de juin 1993 dcembre 2008, la Cour constitutionnelle a rendu 2 400 dcisions dont 1 728 en contrle de constitutionnalit. En 2008, la date du 11 dcembre, la Cour a rendu 117 dcisions relatives la violation des droits fondamentaux et des liberts publiques. il en va autrement des autres tats africains qui, pour navoir pas autoris cette saisine directe, confient la protection des liberts au juge ordinaire. Tel est le cas du Tchad dont la Constitution du 14 avril 1996 prcise en son article 148 que le pouvoir judiciaire, exerc par la Cour suprme, les cours dappel, les tribunaux et les justices de paix, est le gardien des liberts dfinies par la Constitution. Cet amnagement des comptences au profit du juge judiciaire se retrouve, entre autres, dans les constitutions du Mali et du sngal.
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La protection des liberts par le juge constitutionnel au Bnin est renforce par dautres dispositions de la Constitution. dabord, larticle 120 donne comptence la Cour pour statuer sur les plaintes en violation des liberts publiques et des droits humains, aujourdhui reconnus comme des prrogatives inhrentes tout tre humain, extrieures et opposables ltat. La notion de plainte suppose aussi que le juge constitutionnel peut connatre, en matire de protection des liberts, des faits et comportements attentatoires aux droits fondamentaux du citoyen. Ensuite larticle 121 prescrit, dune part, lautosaisine du juge constitutionnel, dautre part, le contrle de constitutionnalit des lois et des actes censs violer les droits de la personne humaine. Ce contrle de constitutionnalit de la loi qui habilite le juge censurer les violations des droits de lhomme par les pouvoirs publics soulve la question fondamentale des rapports entre gouvernants et gouverns, et de lexercice de la souverainet. il est gnralement admis que les atteintes les plus graves aux liberts publiques sont le fait du pouvoir politique et, plus particulirement, du pouvoir lgislatif investi de la fonction lgislative et du pouvoir excutif charg de la gestion des affaires publiques. Les violations des liberts publiques par le lgislateur proviennent des lois liberticides, cest--dire attentatoires aux liberts fondamentales. Quant au pouvoir excutif, il constitue la principale menace sur les liberts publiques. En effet, cest par ladministration quagit le pouvoir excutif. or les autorits administratives ont le pouvoir de prendre des dcisions unilatrales qui simposent aux administrs en vertu du privilge de la puissance publique qui constitue llment fondamental de laction administrative : cest par les actes de ladministration quest rglement lexercice des liberts publiques. Charge de lexcution des lois et du maintien de lordre public, ladministration est souvent conduite rglementer ou restreindre les liberts publiques lorsque les circonstances, selon elle, lexigent. Le souci de lefficacit, la dfense de lintrt gnral, limpratif de lordre public sont les prtextes cette restriction des liberts. cet effet, elle dicte des mesures de poursuite et se voit confier au plan national la rpression des infractions. par ailleurs, disposant de la force publique, elle est souvent tente de sen servir dans le cadre de son action pour porter les atteintes les plus graves aux liberts individuelles et collectives. il est vident que larbitraire administratif est plus sournois, plus redoutable que larbitraire politique. En effet, plus secret, plus quotidien, plus individualis dans ses effets, il se prte moins des mouvements de
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protestation qui souvent russissent bloquer le lgislateur soucieux de prserver sa popularit et la confiance du corps lectoral dterminantes pour sa survie politique. or ladministration est moins sensible et moins vulnrable une telle pression, aussi une rvocation illgale, un refus du permis de construire laissent-ils la victime, le plus souvent, seule et dsarme face une administration toute-puissante et non moins arrogante. Contre ces irrgularits, contre les dommages quelles peuvent causer, une protection spciale savre indispensable et cest au degr de perfectionnement des procdures qui lassurent que se mesure, selon la doctrine, lefficacit de ltat de droit. il est certain que ces procdures ne ralisent immdiatement que la protection de la lgalit car ladministration nest hirarchiquement et formellement soumise qu la loi, la mission des agents consistant dvelopper et appliquer les dispositions de la loi. ds lors, lexistence dune garantie contre ladministration nest vraiment utile que si la loi derrire laquelle ladministration peut sabriter est elle-mme conforme au droit, cest--dire la Constitution. Cest pourquoi le contrle de constitutionnalit de la lgislation est essentiel pour prserver la libert des gouverns. Cest ce contrle que le citoyen peut directement solliciter qui fait, en dfinitive, du juge constitutionnel au Bnin le principal bouclier des citoyens face larbitraire du parlement, du pouvoir excutif et de son bras sculier quest ladministration. En outre, la Cour constitutionnelle, parce quelle est charge de la rgulation de lactivit normative des pouvoirs publics rend effective la soumission des gouvernants la rgle qui fonde leur pouvoir et les contraint de ce fait au respect des liberts. Aujourdhui, les Bninois pour la dfense de leur libert garantie par la Constitution sadressent spontanment ou tout du moins davantage au juge constitutionnel quaux juges administratif et judiciaire. Cette prfrence, expression de la confiance du citoyen en la justice constitutionnelle, se fonde sur le prestige et lautorit dudit juge dont les dcisions sont sans appel, mais surtout sur la clrit, la simplicit et la gratuit de la procdure. En effet, la Cour constitutionnelle est tenue de rendre sa dcision ds quelle est saisie dans un dlai soit de huit jours lorsquelle se prononce doffice sur la constitutionnalit des lois et de tout texte rglementaire cens porter atteinte aux droits de la personne, soit de quinze jours lorsquelle est saisie dune loi ou dune plainte en violation des droits de la personne humaine et des liberts publiques. Aux termes de larticle 120 de la Constitution ce dlai en cas durgence demand par le gouvernement est ramen huit jours.
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pendant longtemps la protection des liberts fondamentales par le juge constitutionnel se limitait une strile constatation de leur violation. Les victimes retiraient de cette reconnaissance de la violation de leurs droits une satisfaction purement morale, insuffisante toutefois apaiser leur malheur. Aussi, pour donner plus de poids et dintrt sa thrapie, le juge constitutionnel a-t-il ouvert leur profit un droit rparation. Cette volution est opre dans la dcision dCC 02-052 du 31 mai 2002 par laquelle la Cour renforce la sanction des traitements inhumains et dgradants en ouvrant le droit rparation du prjudice subi sur le fondement non seulement de la Constitution et de la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples, mais encore de la doctrine et de la coutume internationales. Cette jurisprudence novatrice et rvolutionnaire bien des gards, dans la mesure o le juge constitutionnel fonde rarement sa dcision sur la doctrine, fut confirme par dautres dcisions tout aussi importantes, notamment les dcisions dCC 02-58 du 4 juin 2002 o la Cour a sanctionn le comportement de la garde rapproche du prsident de la rpublique et dCC 03-088 du 28 mai 2003 par laquelle elle a condamn le comportement du directeur gnral de la police nationale. dsormais, les prjudices subis par toute personne du fait de la violation de ses droits fondamentaux ouvrent droit rparation. Cette jurisprudence, malgr son intrt incontestable pour la dfense des liberts, connat deux limites essentielles dans sa porte pratique. dabord, tout en consacrant le droit rparation, la Cour se dclare incomptente pour dcider de la nature et du quantum de la rparation, contribuant ainsi ne donner la victime quune satisfaction morale qui la rhabilite dans sa dignit sans lui en donner les moyens matriels et financiers. Cette difficult ne peut tre surmonte quavec le concours du juge ordinaire qui se trouve rtabli dans sa mission de gardien traditionnel des liberts. En effet, les dcisions du juge constitutionnel simposant aux autorits juridictionnelles, il est permis de penser que le juge ordinaire, saisi par la victime pour valuer le prjudice et dcider de la qualit ou de la nature de la rparation, se sentira li par la dcision du juge constitutionnel en vertu du principe de la primaut de la jurisprudence constitutionnelle dans le domaine des droits de lhomme. il serait intressant de suivre lvolution de la jurisprudence civile en la matire. Ensuite, le constat de la violation des droits fondamentaux, la condamnation rparation du prjudice subi ne suffisent pas pour autant rtablir la victime automatiquement dans ses droits et faire cesser les violations quelle endure, surtout dans lhypothse dune garde vue ou dune
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dtention abusive et arbitraire. En effet, le principe de la sparation des pouvoirs, fondement essentiel de la dmocratie bninoise, et la culture juridique hrite de la France interdisent au juge, investi de la fonction juridictionnelle, de simmiscer dans le domaine de lexcutif en adressant des injonctions ladministration qui relve du pouvoir excutif. Cette interdiction est respecte scrupuleusement par le juge constitutionnel qui, dans sa dcision dCC 04-047 du 18 mai 2004, se dclare incomptent pour donner des injonctions au gouvernement et pour faire des rappels lordre en prcisant que les articles 114 et 117 de la Constitution qui fixent ses attributions ne lui en donnent pas comptence. Cette interdiction ne devrait cependant pas exclure la possibilit pour le juge constitutionnel, en vue dassurer une protection efficiente des droits fondamentaux, de prvoir des astreintes la charge de ceux qui mettent du temps excuter ses dcisions. En effet, conformment larticle 23 du rglement intrieur de la Cour, ses dcisions prennent effet ds leur prononc et doivent donc tre excutes avec la diligence ncessaire, dautant plus quelles ne sont susceptibles daucun recours et simposent aux pouvoirs publics, toutes les autorits civiles, militaires et juridictionnelles. Malgr ces limites, il est incontestable que la dfense des droits fondamentaux est bien assure au Bnin par le juge constitutionnel comme en tmoignent non seulement le nombre lev des dossiers dont il est rgulirement saisi, mais encore laccueil favorable de lopinion publique la plupart de ses dcisions.
Leffectivit et lefficacit de la justice constitutionnelle sont fonction assurment de la lgitimit du juge et du sort de ses dcisions. La question de sa lgitimit est parfois voque, essentiellement par les acteurs politiques, lorsque certaines de ses dcisions leur dplaisent, en lui opposant leur lgitimit populaire. daucuns agitent mme parfois lpouvantail du gouvernement des juges. il faut bien admettre que le juge constitutionnel exerce des prrogatives qui lui sont dfinies et attribues par le peuple souverain travers la Constitution. Aussi, bien quil ne procde pas directement du suffrage universel et ne soit pas mme de revendiquer la qualit de reprsentant lu, nen demeure-t-il pas moins vrai qu linstar de ceux-ci il est dlgataire dune comptence constitutionnelle : assurer le respect de la Constitution. ds lors sa lgitimit dcoule plus de la source de ses prrogatives que du mode
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de sa dsignation 3. Cette lgitimit fonctionnelle lui impose dexercer sa libert dinterprtation de la Constitution en harmonie avec les finalits et volutions de lordre social, voire de lide de droit dominante dans ltat car les constitutions qui ne sont ni figes ni immuables ne sont pas, selon royer-Collard, des tentes dresses pour le sommeil . Quant au sort des dcisions, tant donn que le droit lexcution des dcisions de justice participe de ltat de droit auquel adhre massivement le peuple bninois, le prsident de la rpublique charg par larticle 59 de la Constitution dassurer lexcution des dcisions de justice sen acquitte honorablement dans lensemble depuis 1990. Les alternances intervenues en 1991, 1996 et en 2006 au sommet de ltat confirment cette spcificit bninoise. En raison de lattachement du peuple bninois sa Constitution au point de se montrer parfois rfractaire sa rvision, de son souci de la dignit humaine dont la prservation a pouss le constituant interdire expressment au prsident de la rpublique, aux termes de larticle 68, de suspendre les droits des citoyens garantis par la Constitution loccasion de la mise en uvre de ses pouvoirs de crise, il apparat que la justice constitutionnelle simpose de plus en plus comme linstrument privilgi de renforcement au Bnin de la dmocratie et de ltat de droit. ds lors, il faut bien admettre que lmergence et laffirmation de la justice constitutionnelle trouvent et tirent leur source tant des normes constitutionnelles que de lenvironnement sociopolitique. En effet, il existe un rel consensus dans lopinion pour faire de la justice constitutionnelle un contrepoids lgitime indispensable lquilibre et la modration des pouvoirs.
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3. Aux termes de larticle 115 de la Constitution la Cour constitutionnelle comprend : trois magistrats ayant une exprience de quinze annes au moins dont deux sont nomms par le bureau de lAssemble nationale et un par le prsident de la rpublique ; deux juristes de haut niveau, professeurs ou praticiens de droit ayant une exprience de quinze annes au moins, nomms lun par le bureau de lAssemble nationale et lautre par le prsident de la rpublique ; deux personnalits de grande rputation professionnelle nommes lune par le bureau de lAssemble nationale et lautre par le prsident de la rpublique. inamovibles durant leur mandat de cinq ans, renouvelable une fois, ils lisent conformment larticle 116 leur prsident parmi les membres magistrats et juristes.
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La justice constitutionnelle est consubstantielle au constitutionnalisme dont la finalit est dencadrer le pouvoir des gouvernants et de protger la libert des gouverns. Cette mission est pleinement assure au Bnin par le juge constitutionnel dans la mesure o la Constitution lui en donne comptence, mais surtout parce que tout citoyen a le droit de la saisir soit directement soit par voie de lexception dinconstitutionnalit de toute loi, acte administratif, dcision de justice, comportements attentatoires aux droits fondamentaux.
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Les lections disputes : russites et checs par Dodzi KOKOROKO

ISSN 0152-0768 | ISBN 2-02-098674-8 | pages 115 125
Pour citer cet article : Kokoroko D., Les lections disputes : russites et checs, Pouvoirs 2009/2, N 129, p. 115-125.
Dodzi Kokoroko
LES LECTIONS DISPUTES : RUSSITES ET CHECS
n norganise pas les lections pour les perdre. Cette leon lectorale professe par lancien prsident congolais, pascal Lissouba, illustre plus dun titre les heurs et malheurs des lections souhaites et solennises par les inlassables serviteurs de la revitalisation de la dmocratie en Afrique noire francophone dans le cadre du nouveau constitutionnalisme. Llection est dfinie comme linstrument de dsignation des gouvernants et apparat comme un substitut au tirage au sort, au hasard ou aux prdictions des oracles, lhrdit ou la cooptation, une alternative viable lautodsignation et un outil de participation des citoyens la gestion de la chose publique. Elle constitue, en effet, lune des poutres matresses de tout rgime dmocratique car ce dernier est celui dans lequel les gouvernants sont choisis par les gouverns au moyen dlections sincres et libres. il reste que, dans la pratique, llection libre et honnte semble dmentie dans nombre de pays dAfrique noire francophone et justifie quon se pose la question de savoir si les lections qui se droulent dans ces pays sont des lections comme les autres , cest--dire des moyens crdibles de promotion des alternances dmocratique et politique. En dautres termes, les lections sinscrivent-elles dans les progrs de ltat de droit ou charrient-elles les excs de lautoritarisme ? Les lections disputes depuis 1990 sont portes par un lan ambigu 1. Elles constituent, dans une certaine mesure, une grande avance pour la dmocratie en Afrique noire francophone. Le pouvoir politique devient
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1. Jean du Bois de Gaudusson, Les lections lpreuve de lAfrique , Les Cahiers du Conseil constitutionnel, n 13, 2002, p. 100-105 ; pascal Quantin, pour une analyse comparative des lections africaines , Politique africaine, n 69, 1998, p. 12-29.
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thoriquement accessible, tout au moins il souvre un plus grand nombre dacteurs. Les lections attestent ainsi de lvolution des comportements politiques et dune nouvelle vision du politique. Bien entendu, mme si elles ne sauraient elles seules tre un gage de dmocratie 2, elles nen sont pas moins, quelles que soient leurs limites, une condition ncessaire du dveloppement dmocratique 3. Cependant, cette grandeur de llection clbre par sa conscration constitutionnelle sclipse rapidement devant les dceptions et rgressions engendres dans la pratique. En effet, le bilan des dix-huit annes de transitions dmocratiques ou politiques fait apparatre des lections entaches dnormes irrgularits, lesquelles non seulement se gnralisent mais aussi se diversifient toutes les tapes du processus lectoral. Ces lections tronques exposent malheureusement les dmocraties africaines de graves crises car, lvidence, les perdants sestiment vols et prfrent recourir la force pour la conqute et lexercice du pouvoir 4 et justifient dans un mouvement correctif ladoption de la Charte africaine de la dmocratie, des lections et de la gouvernance le 30 janvier 2007 5. il va sans dire que seule une poigne dtats africains semble stre vritablement convertie aux vertus du gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple 6. Les lections constituent pour les socits contemporaines linstrument laide duquel la communaut internationale classe ou dclasse, value ou dvalue les systmes politiques, notamment dans les pays du tiers2. on mentionnera entre autres la sparation des pouvoirs, la garantie des droits et liberts, le multipartisme, le respect de la norme fondamentale. 3. Dodzi kokoroko, Contribution ltude de lobservation internationale des lections , thse, poitiers, universit de poitiers, 2005 ; et Le rformisme lectoral en Afrique noire francophone , Dmocratie, Droits fondamentaux et Vulnrabilit, Troisimes Journes scientifiques du rseau Droits fondamentaux de lAgence universitaire de la francophonie, Le Caire, 2005. 4. Le Togo en 2005, le Tchad en 2006, la rpublique dmocratique du Congo en 2006, le kenya en 2007, le zimbabwe en 2008 et la zambie en 2008 en portent plus ou moins tmoignage. 5. 25 tats membres de lunion africaine sur un total de 53 ont sign ce jour ladite Charte : Bnin, Burkina Faso, Burundi, rpublique centrafricaine, Congo, rpublique dmocratique du Congo, Djibouti, thiopie, Gabon, Gambie, Ghana, Guine, Guine-Bissau, kenya, Liberia, Mali, Mauritanie, le Maurice, Namibie, Niger, Nigeria, rwanda, sierra Leone, soudan, swaziland et Togo. Cette charte entrera en vigueur aprs le dpt du 15e instrument de ratification. 6. La dnonciation des limites des lections en Afrique noire francophone ne sinscrit pas dans la dynamique dune prtendue incompatibilit entre la dmocratie librale et les socits africaines. Au contraire, ces imperfections participent, en tant que moyens de routinisation des rites lectoraux, la formation et la cristallisation de la dmocratie en Afrique noire francophone.
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monde. Dans cette optique, les lections nont pas toujours rpondu aux attentes dmocratiques car elles donnent constamment lieu critique par une rhtorique forge autour de notions telles que le tripatouillage, le hold-up, linstrumentalisation de la loi lectorale rvlant les difficults changer les habitudes politiques par des normes ou des mcanismes tout aussi primitifs que sophistiqus. Mais, au-del, il importe de prendre le recul ncessaire par rapport au droulement de ces lections parce quelles posent le problme de la rception de la dmocratie. Do lide peut-tre que ce ne sont pas tant les manipulations lectorales qui sont au cur des problmes de la dynamique lectorale en Afrique que lacclimatation ou la tropicalisation du nouveau constitutionnalisme lui-mme avec son cortge de limites constitutionnelles et institutionnelles. Autrement dit, exclure une partie des dcideurs ou de la classe politique travers des lections libres et honntes est une ide qui, pour lheure, ne passe pas 7. La prsente analyse invite sinspirer de la dmarche de saint Augustin, avec cependant moins de talent pour lauteur de ces lignes, en apprhendant les lections en Afrique francophone laune du prsent du pass et du prsent du prsent faits de russites-checs et du prsent du futur bti autour des perspectives. Le temps des regrets La mise en place de tissus normatif et opratoire en matire lectorale constitue certainement un lment de russite dans le no-constitutionnalisme en Afrique noire francophone. sur le plan normatif, diffrents textes porte juridique variable encadrent dsormais le jeu lectoral en juridicisant des concepts tels que la participation la direction des affaires publiques, la sincrit et la priodicit des lections, luniversalit, lgalit et le secret du suffrage. sur le plan opratoire, la cration des commissions lectorales nationales indpendantes ou autonomes, ct du ministre de lAdministration territoriale, sanctuaire habituel des cuisines lectorales, constitue une tape importante de renforcement et de garantie des droits et liberts fondamentaux. Elle permet, dune part, dinstaurer du moins thoriquement une tradition dindpendance et dimpartialit en vue dassurer la transparence des lections et, dautre
7. Luc sindjoun, Le gouvernement de transition : lments pour une thorie politicoconstitutionnelle de ltat en crise ou en reconstruction , Mlanges Slobodan Milacic. Dmocratie et libert : tension, dialogue, confrontation, Bruxelles, Bruylant, 2008, p. 967-1011.
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part, de gagner la confiance des lecteurs, des partis et mouvements politiques. Dans ce prolongement, les juridictions constitutionnelles et ordinaires, juges de la rgularit des oprations lectorales nationales et locales, nhsitent pas procder la rectification matrielle des rsultats, voire leur annulation pour absence dun nombre suffisant dassesseurs tel que prvu par la loi lectorale 8. Ce sont l quelques indices, et non des moindres, qui attestent dune mtamorphose politique vis--vis de llection et dune nouvelle vision du politique en Afrique. Cependant, ce dcor normatif et opratoire ne doit pas masquer la ralit lectorale faite dune ruine secrte que voile la majest apparente des textes et des institutions. Les dysfonctionnements sont visibles diverses tapes du processus lectoral. Au niveau pr-lectoral, lexamen des modes de dsignation des membres des juridictions constitutionnelles, acteurs en amont et en aval du processus lectoral, rvle des dosages savants o la volont dassurer une composition diversifie et indpendante cde souvent au souci de garantir une certaine prminence du chef de ltat, dabord par la forte proportion de membres choisis directement par lui, ensuite par le droit de nomination accord de hauts magistrats souvent assez proches du pouvoir en place. Le ver est dj dans le fruit et la stabilit lectorale que les populations attendent du droit et des institutions devient une arlsienne. par ailleurs, les commissions lectorales nationales constituent de lourdes machineries, otages des intrigues partisanes et englues dans une procdure inaccessible aux citoyens, laquelle est fortement politise et complique par limprcision qui caractrise la dfinition des lections libres et honntes relevant de sa comptence. il en rsulte de graves dysfonctionnements quant la transparence des lections (la fiabilit du fichier lectoral, la distribution des cartes dlecteurs et lquit dans le traitement des candidats). Limpression gnrale qui sen dgage est quon se joue de llecteur, cest--dire, en fin de compte, quon se joue de la nation travers les lois lectorales, au sujet desquelles Alexis de Tocqueville affirmait quelles sont en dmocratie les plus importantes . En effet, les lois lectorales faussent les rsultats du suffrage universel et aboutissent mettre au pouvoir une majorit parlementaire oppose la majorit des citoyens 9. Ces ingalits de reprsentation sont souvent
8. Arrt n 02-144/CC-EL (Mali) du 9 aot 2002 portant proclamation des rsultats dfinitifs de llection des dputs lAssemble nationale (scrutin du 28 juillet 2002). 9. Cette question nest certes pas une particularit africaine comme lillustre linjustice dmocratique induite par le dcoupage lectoral de la France par Charles pasqua en 1986 (le dput de la 2e circonscription lectorale du val-doise reprsente plus de 200 000 habitants alors
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voulues par le lgislateur afin de favoriser les partis gouvernementaux au dtriment des autres formations politiques 10. Elles proviennent la fois de la distribution des siges et du mode de scrutin. Elles affectent, dans le premier cas, les structures sociales et conomiques du pays reprsent et, dans le second cas, elles dforment lexpression politique du corps lectoral. Les lections lgislatives togolaises du 14 octobre 2007 en apportent la preuve. Au niveau du droulement des lections et de la proclamation des rsultats, les dysfonctionnements se rapportent la libert et la sincrit du vote. La libert du vote suppose pour les lecteurs la possibilit de faire librement leur choix, sans entrave ni intimidation. or, bien souvent, les lecteurs ne disposent pas des bulletins de tous les candidats en comptition cause dune ventilation ingalitaire des diffrents bulletins de vote et ce sont toujours ceux du concurrent politique le plus srieux du parti au pouvoir qui manquent dans les bureaux de vote. on comprend mieux le sens et la porte des discussions relatives au choix du bulletin de vote dans les diffrentes dmocraties africaines. La sincrit du vote suppose, quant elle, que les rsultats proclams du scrutin soient conformes aux suffrages rellement exprims par les lecteurs. Elle peut tre considre sous deux aspects : sincrit des oprations de vote et sincrit du dpouillement et des rsultats. Le premier implique que les oprations de vote se droulent librement dans le calme et en labsence de toute manipulation pouvant avoir une incidence sur lissue du vote. Cependant, les altrations opres durant la phase pr-lectorale se prolongent au-del par limpossibilit pour un grand nombre dlecteurs de voter le jour du scrutin, rsultant soit de la disparition de certaines listes lectorales, soit de la non-correspondance entre les listes lectorales et les cartes dlecteurs. Ces manipulations traduisent les agissements dune administration partisane ou dune commission lectorale nationale instrumentalise. Le second aspect implique assez souvent un dplacement des urnes par la force en mconnaissance de la loi lectorale qui prvoit un dpouillement sur place et dans les
que celui de la 2e circonscription de la Lozre environ 34 000) ou la technique du Gerrymandering, du nom du gouverneur du Massachusetts, aux tats-unis. Cependant, elle est instrumentalise dans une dynamique pervertie du nouveau constitutionnalisme en Afrique noire francophone par les partis au pouvoir. 10. il suffit de suivre les dbats portant sur les codes lectoraux des institutions parlementaires en Afrique noire francophone (Togo, Cameroun, Gabon, etc.) pour se rendre compte du phnomne : officiellement, les rformes lectorales ont pour but dassurer plus de justice dans la reprsentation ; pratiquement, lobjectif poursuivi est de faire tourner le scrutin au profit du parti au pouvoir et de dfavoriser au maximum les adversaires politiques.
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bureaux de vote. Ce transfert des urnes permet ladministration de remplacer les urnes dont le contenu est jug dfavorable au pouvoir par des urnes plus dociles, aux rsultats facilement contrlables. La falsification des procs-verbaux constitue ltape suprme de la machine de fraude lectorale. Elle est gnralement orchestre par des reprsentants locaux de ladministration gnrale (prfets et sous-prfets) qui vont corriger les rsultats. il restera la Cour constitutionnelle la proclamation des rsultats travestis qui lui ont t communiqus par une administration lectorale sous contrle (le Togo, la Guine-Conakry et le Tchad sont des exemples topiques). Le journaliste camerounais pius Njaw rsume cette pagaille lectorale en ces termes : organisez le scrutin prsidentiel, gagnez-le sans lsiner sur la fraude lectorale et lintimidation, laissez monter un peu la contestation du rsultat, puis proposez le dialogue lopposition. Conviez-la la table du pouvoir, o vous lui laisserez des miettes. si la pression est trop forte, vous pouvez mme proposer des lections lgislatives ou locales concertes, jusqu un certain point. Certes, vous risquez davoir un parlement ou des collectivits territoriales un peu turbulentes []. Tout le monde, sauf quelques aigris, oubliera les conditions de votre (r)lection 11. Les lections en Afrique noire francophone actualisent deux ides majeures : le temps de la dmocratie, sanctionn par la clbration du nouveau constitutionnalisme, et le temps de la dictature, marqu par une dtermination inoue des dirigeants en place combattre le principe de lalternance par le recours la fraude lectorale pour assurer leur prennit au pouvoir. LAfrique francophone apparat en consquence dans son immense majorit comme un dsert de la dmocratie, un champ de ruines dmocratiques. Les belles architectures et constructions riges pour le rayonnement de la dmocratie en 1990 sont progressivement laisses labandon, quand elles ne sont pas purement et simplement saccages. Elles sont devenues dans le meilleur des cas un muse de contemplation des valeurs dmocratiques, car les rformes inities dans la dernire dcennie du xxe sicle nont souvent eu que des effets formels 12 . Cette analyse apocalyptique des lections ne doit cependant pas amener la dmission ou la fatalit mais au contraire la recherche des voies et moyens pouvant assurer lefficience des lections en les
11. Cit par Flix-Xavier verschave, in sngal : linvention dmocratique , Observatoire permanent de la coopration franaise, karthala, 2001, p. 194-205. 12. Thodore Holo, Dmocratie revitalise ou dmocratie mascule ? Les constitutions du renouveau dmocratique dans les tats dAfrique de lespace francophone africain : rgime juridique et systme politique , RBSJA, n 16, 2006, p. 17-41.
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faisant ainsi chapper la tyrannie, le plus souvent, dune minorit sur une majorit. Le temps des esprances Les lections en Afrique noire francophone orientent la rflexion contemporaine sur les moyens de lappropriation par les socits africaines des comptitions lectorales, non pas comme un simple rituel conu partir de rgles et de procdures relatives la lgitimation du pouvoir politique, mais comme une tape dun jeu politique dmocratique et pluraliste. Lintention nest pas de refaire ce monde politique mais dempcher quil ne se dfasse sous les coups de boutoir de mdiocres autorits pouvant tout dtruire, ne sachant plus convaincre ds lors que la politique sest abaisse jusqu se faire la servante de loppression et de la haine. il importe alors de revoir les normes et les structures impliques dans la gestion des lections. sagissant des normes, le droit lectoral classique est le droit du pouvoir politique. La gestion des normes lectorales prouve quil nexiste pas de raisons juridiques pour lesquelles le pouvoir serait soumis au droit lectoral dans la mesure o droit lectoral et pouvoir politique sont des notions antinomiques, mme si tout pouvoir politique cherche recourir au droit pour se forger une lgitimit nationale et internationale dans une espce de relation sadomasochiste . La fixation des rgles lectorales doit donc tre mue par la ncessit dviter lexclusion de certains acteurs politiques. La loi lectorale apparatra alors la fois comme linstrument de justification du pouvoir, de son renforcement mais aussi de sa prennisation. En dautres termes, elle doit tre faite de parfum et darome exquis : toutes ses qualits dmontres, elle les doit autant la slection des chantres du droit qu leur rflexion particulirement soigne et inspire, lments de fondation qui feront du droit lectoral et de sa pratique en Afrique noire francophone un ensemble parfait que les vrais constitutionnalistes et politistes reconnatront vue dil. sagissant des structures, il est gnralement admis que, derrire la vulgate de lefficacit des commissions lectorales nationales indpendantes ou autonomes, se joue une confrontation entre les diffrents acteurs politiques. il savre ncessaire, en consquence, de restructurer les commissions lectorales en les dotant de prrogatives importantes pouvant leur assurer une existence dynamique. sur le plan financier, il est souhaitable de leur confrer une vritable autonomie en les dotant dun budget aliment par un fonds lectoral constitu de subventions inscrites au budget de ltat en anne lectorale, de contributions financires
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apportes par la coopration bilatrale et multilatrale, dune taxe lectorale forfaitaire prlevable sur les salaires. il est de mme impratif de favoriser leur fonctionnement autonome en rendant le mandat des membres desdites commissions non renouvelable. sur le plan reprsentatif, leur composition doit tre davantage ouverte aux membres de la socit civile (auxiliaires de justice, confessions religieuses, organisation de dfense des droits de lhomme, etc.), sans oublier les reprsentants politiques. il est ainsi ncessaire de ne pas limiter leur composition aux seules forces politiques en prsence, celles-ci ntant pas les seules intresses par lenjeu dune lection libre et transparente. sur le plan fonctionnel enfin, leurs rgles doivent tre fondes sur la rgle de la majorit absolue et en vitant un recours excessif au consensus entre les diffrents reprsentants. Dans ce prolongement, il est souhaitable de les riger en structures de gestion lectorale permanentes. par ailleurs, le juge constitutionnel, appel tre le chien de garde du jeu lectoral, sest plusieurs reprises montr, par ses jurisprudences clipses, complice dune dmocratie lectorale mascule conue au profit dun pouvoir manifestement nostalgique de lpoque du parti unique. Quelle mue doit subir la justice constitutionnelle en Afrique pour tre au service du gouvernement de la Constitution et llment rgulateur de lalternance dmocratique ? il serait vain de trouver lorigine de ces drives jurisprudentielles dans lexclusif mode de dsignation des juges constitutionnels. on retiendra de mme le poids du rgime de pouvoir clos 13 et celui des expriences professionnelles ou politiques des juges constitutionnels. il sagira dun processus de rationalisation morale de la vie politique, car lobjectif pour la dmocratie cest tout ensemble la justice et la libert. il est aussi possible que le contentieux juridictionnel des actes prparatoires et des oprations lectorales soit confi une institution autre que les juridictions constitutionnelles, en loccurrence, des cours lectorales spcialement cres pour viter linstrumentalisation de ces juridictions dans la comptition lectorale.
13. Le concept de pouvoir clos est forg par le professeur Georges Burdeau. sa transposition en Afrique noire francophone fait rfrence au prsidentialisme ngro-africain. on souhaitait en finir avec ce type de systme politique dans le cadre du renouveau dmocratique. Cependant, comme le fait remarquer magistralement un observateur attentif aux questions politiques africaines, le pouvoir politique sanalyse de nos jours en un rseau de pouvoirs domin par lhgmonie bureaucratique partisane, matrise par le chef de ltat et un clan, voire une ethnie, bnficiaire dune vritable confusion institutionnelle des pouvoirs. Le chef de ltat est toujours au cur du pouvoir, le cur mme du pouvoir , Jean du Bois de Gaudusson, Quel statut constitutionnel pour le chef de ltat africain ? , Mlanges Grard Conac, Le Nouveau Contitutionnalisme, Economica, 2001, p. 323.
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Au-del, ces diverses approches visant rhabiliter les lections font lobjet dun heurt frontal entre les partisans de la restauration ou de la prennisation autoritaire de rgime politique et les partisans du progrs ou de lalternance dmocratique. Lorganisation des lections libres et transparentes rvle en effet laffrontement de deux logiques politiques diffrentes : lune dessence autoritaire o le droit lectoral semble exclusivement rgi par les gouvernants au pouvoir, lautre dessence dmocratique qui implique que les droits lectoraux, propres aux peuples, doivent tre garantis, objectivement tous et subjectivement chacun, par les gouvernants agissant collectivement. Cette confrontation semble aujourdhui tourner en faveur des partisans de la premire logique, amenant certaines lites dirigeantes dployer toute leur intelligence pour fausser les lections pluralistes organises 14. il faut ainsi imprativement mettre fin cette logique daffrontement sous peine de faire perdurer les lections spolies et confisques au peuple. Cette volution passe par la recherche dexigence et de maturation de la culture lectorale et constitutionnelle, constitue de valeurs dmocratiques, qui fait actuellement dfaut dans la majorit des tats dAfrique noire francophone. il doit exister, dans toute socit humaine, un certain nombre de valeurs qui, par ladhsion quelles rencontrent, suscitent la cohsion du groupe. Elles doivent correspondre aux exigences, aux aspirations acceptes et adoptes par la collectivit, qui influencent la totalit de ses membres et dirigent leur comportement. Ce sont ces valeurs qui prservent lunit politique de la collectivit ainsi que sa stabilit en exerant une influence rgulatrice, normative sur les individus et sur la collectivit, lesquels se sentent inconsciemment obligs de les respecter. Ces valeurs dmocratiques dpendront non seulement de la lecture des constitutions, qui sont moins perues comme des modles formels que des pratiques relles (la mise en uvre de lalternance a sembl jusqualors plutt bien servir une stratgie de limitation des possibilits dalternance, voire de monopolisation du pouvoir 15), mais aussi du rle des hommes, commencer par celui des responsables politiques (parti au pouvoir et opposition) pour qui simposent la ncessit et
14. Jean-Aim Ndjock, lections politiques et dmocratisation en Afrique subsaharienne. Le cas des tats de lAfrique centrale , thse, Toulouse, universit Toulouse i, 2001, p. 76-96 ; et Le boycott lectoral en Afrique subsaharienne (1991-1998) , mmoire, Lyon, iEp, 1999, p. 18-36. 15. Andr Cabanis, La prennisation du chef de ltat : lenjeu actuel pour les constitutions dAfrique francophone , Mlanges Slobodan Milacic, op.cit., p. 349-380 ; Arnaud de raulin, Le culte des chefs et la dmocratie en Afrique , RJP-IC, n 1, janvier 2002, p. 84 sq.
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lurgence de forger et dapprofondir lthique constitutionnelle et lectorale des gouvernants et des lites 16. Le partage de ces valeurs, permettrait damoindrir et non dannihiler toutes les tentatives de noyautage du processus lectoral dans le cadre des missions gnralement confies aux organes nationaux de gestion des lections qui se rsument en ces diffrentes techniques consacres : un dcoupage lectoral sur mesure au profit des dictateurs en place, un recensement lectoral national tronqu, une loi lectorale conue pour disqualifier des adversaires politiques, un contrle exclusif des mdias publics et une censure des mdias indpendants, une organisation des votes massifs des populations trangres ou nomades, un recours gnralis au vote des mineurs, une protection des bureaux de vote par des hommes en armes, y compris lintrieur des bureaux de vote.
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16. Franois Constantin, Les transitions dmocratiques. sur les pratiques est-africaines dun mythe occidental. Libres propos , Mlanges Franck Moderne. Mouvement du droit public. Du droit administratif au droit constitutionnel. Du droit franais aux autres droits, Dalloz, 2004, p. 1059-1076 ; Jeff Haynes, Democratic Consolidation in the Third World : Many Questions, Any Answers , Contemporary Politics, vol. 6, n 2, juin 2000, p. 123-141 ; Jean du Bois de Gaudusson, Constitution sans culture constitutionnelle nest que ruine du constitutionnalisme. poursuite dun dialogue sur quinze annes de transition en Afrique et en Europe , Mlanges Slobodan Milacic, op. cit., p. 333-348.
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Un regard panoramique sur les lections en Afrique noire francophone rvle une drive redoutable qui incontestablement rduit nant les avances du nouveau constitutionnalisme enclench depuis les annes 1990. Il reste esprer quelle correspond aux choix lectoraux dun clan politique qui ne durera pas aussi longtemps que lEmpire romain ! En consquence, il faut dnouer la maldiction semblant sattacher aux lections qui veut quon les tripatouille en croyant les servir autant quon les sert en paraissant les trahir (les tueries ou les assassinats grande chelle, dit-on, font, entre autres, la valeur des lections en Afrique noire francophone). Ce nest peut-tre qu ce prix que les transitions dmocratiques ou politiques enclenches depuis 1990 arriveront convenablement leur terme.
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Difficiles successions en Afrique subsaharienne : persistance et reconstruction du pouvoir personnel par Vincent FOUCHER
ISSN 0152-0768 | ISBN 2-02-098674-8 | pages 127 137
Pour citer cet article : Foucher V., Difficiles successions en Afrique subsaharienne : persistance et reconstruction du pouvoir personnel, Pouvoirs 2009/2, N 129, p. 127-137.
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DIFFICILES SUCCESSIONS EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE : P E R S I S TA N C E ET RECONSTRUCTION DU POUVOIR PERSONNEL

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es indpendances de la fin des annes 1950 jusquaux annes 1980, les chefs dtat ont peu chang en Afrique, ou presque exclusivement par coup dtat Kwame Nkrumah, hros du nationalisme africain et premier prsident du Ghana indpendant, devait en tre lune des premires victimes en 1966. Depuis, partir des annes 1990, la troisime vague dmocratique a frapp fort le continent, et lon ny trouve plus gure de pays sans multipartisme ni lections formellement comptitives : entre 2000 et 2009, il y a eu des lections multipartites (lgislatives et/ou prsidentielle) dans 49 des 53 pays du continent, les exceptions tant lrythre, le swaziland, la Libye et la somalie. Mais, si llection est la rgle, la succession ne se fait toujours pas sans mal, surtout dans sa forme extrme, lalternance, comme la longvit dun certain nombre de chefs dtat africains en tmoigne plus de quarante ans de prsidence pour le Gabonais omar Bongo. Comment comprendre les successions et les alternances ? Comment comprendre les logiques de personnalisation et leur rsilience ? La succession et lalternance serviront ici dindicateurs, de points dentre pour une rflexion sur les transformations du politique dans lAfrique contemporaine. on procdera de manire inductive, partant dune tentative de typologie des rgimes partir des successions ventuelles et de leurs mcanismes. on tentera ensuite dclairer lhistoire longue des logiques de
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personnalisation, avant de diriger la focale sur les situations dans lesquelles des changements ont effectivement lieu la tte des tats pour en comprendre les facteurs : paradoxalement, les alternances semblent possibles presque exclusivement quand sannoncent des successions, ce qui confirme la persistance des logiques de personnalisation. on commencera par jeter une sonde grossire dans locan politique continental : en se concentrant sur lAfrique subsaharienne, on comparera tout simplement, pour les 48 tats qui la composent, la liste des chefs dtat de 2000 celle de 2008. partir de cette comparaison, on tentera de proposer une typologie. il sagit videmment de procder une comparaison raisonne : un changement de chef dtat par coup dtat ou assassinat, ou au terme du rglement dun conflit militaire ou mme dune confrence nationale conscutive des tensions politiques majeures, nest pas, si lon se pose la question de linstitutionnalisation du jeu dmocratique, lquivalent dun changement de chef dtat par une lection libre et transparente. De mme, le remplacement dun chef dtat par un homme ou une femme issu du mme parti une simple succession ne renvoie (probablement) pas aux mmes mcanismes politiques quune vritable alternance partisane. Ce petit exercice permet de distinguer quatre cas principaux. Le cas dominant (17 cas sur 48) est labsence de changement la tte de ltat. Cest par exemple celui du soudan, du Gabon, du tchad ou de lAngola. videmment, le maintien du mme chef dtat huit annes conscutives nest pas forcment rvlateur de la nature du rgime et des mcanismes de cette prennit : de longues priodes de pouvoir (les quatorze annes du prsident Mitterrand, par exemple) nindiquent pas ncessairement un rgime non dmocratique. et, dans bien des pays de cette catgorie, des lections ont pu se tenir, parfois avec des liberts politiques relativement garanties (dans le Burkina faso des annes 2000, par exemple), sans amener de changement. Ce cas dominant connat une variante (11 cas), celle de la succession sans alternance partisane : la suite du dcs, de la retraite dun chef dtat ou, plus rarement, du respect de la limitation du nombre de mandats, son parti peut parvenir conserver le pouvoir. Cest par exemple le cas de la tanzanie, du Mozambique, de lAfrique du sud. L aussi, le degr de dmocratie effective peut varier considrablement. Dans 11 autres cas, les pays ont effectivement connu un changement la tte de ltat, mais celui-ci a rsult de circonstances politiques
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exceptionnelles plutt que du droulement dun jeu politique dmocratique : des conflits arms et les accords de paix qui les ont rgls (Liberia, Cte divoire), des coups dtat (Mauritanie), voire lassassinat du chef de ltat (Congo dmocratique). sur la priode tudie, dans 8 cas seulement de vritables alternances partisanes ont eu lieu (sngal, Ghana, Mali, Madagascar, etc.) 1. Cette typologie confirme donc la varit des situations politiques en Afrique, irrductibles une formule et certainement pas limage de continent militaris qui lui est souvent attache. elle donne toutefois un indice de la stabilit singulire des rgimes : en additionnant les deux premires catgories, 28 des 48 pays dAfrique subsaharienne nont pas connu dalternance partisane en huit ans il faudrait ajouter ce chiffre dj lev certains pays, comme le Congo dmocratique o le mme parti sest maintenu au pouvoir au travers de fortes turbulences. La situation est plus singulire encore si lon regarde la longvit des chefs dtat : on la dj not, le prsident gabonais omar Bongo est le doyen mondial des chefs dtat, avec plus de quarante ans au pouvoir. ses cadets sappliquent suivre son exemple : lAngolais Jose eduardo dos santos est en poste depuis 1979, le Burkinab Blaise Compaor depuis 1987, le tchadien idriss Dby depuis 1991, le Gambien Yahya Jammeh depuis 1994 Mais les alternances, plutt rares, sont tout de mme possibles. Avant de se pencher sur quelques-unes dentre elles pour examiner leurs conditions, on rflchira dabord au problme que pose cette raret : celui de la personnalisation trs pousse du jeu politique. Le pouvoir se mange en entier : la personnalisation du pouvoir dans lAfrique contemporaine Comment comprendre la persistante raret des successions et des alternances en Afrique, et la longvit des chefs dtat ? Le problme est relev depuis longtemps par les chercheurs travaillant sur lAfrique contemporaine. Lanthropologue Johannes fabian en trouve une formulation parfaite dans un proverbe congolais : Le pouvoir se mange en entier , version luba du winner takes all de la science politique amricaine, la connotation alimentaire en plus 2.
1. La somalie, dont les institutions tatiques reconnues internationalement taient au moment de la rdaction de cet article portes bout de bras par loccident et lthiopie et navaient gure de contrle sur le territoire national, ne figure pas dans ce dcompte. 2. Johannes fabian, Power and Performance. Ethnographic Explorations through Proverbial Wisdom and Theater in Shaba, Zaire, Madison, the university of Wisconsin press, 1990.
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Les analystes se retrouvent tous pour dcrire des tats africains faiblement institutionnaliss, o les hirarchies rsistent mal aux dynamiques personnelles 3, o le chef dtat fait cour, arbitrant les luttes factionnelles du bas en haut des institutions, court-circuitant les mcanismes formels de rgulation. Lun des traits de ces rgimes est une no-patrimonialisation pousse 4 : comme lillustre le procs intent par transparency international lautomne 2008 quelques potentats dAfrique centrale disposant paris dun patrimoine immobilier dpassant de beaucoup leurs revenus officiels, la cassette du prince et celle de ltat ne sont gure spares. Mais, au-del de lappropriation prive des biens publics, comme Jean-franois Bayart la montr, on est dans la politique du ventre 5 : lvergtisme joue un rle central tous les chelons du jeu politique, la richesse et la gnrosit personnelle sont de vritables vertus politiques, et le chef dtat et les hommes politiques affichent volontiers la fois leur prosprit matrielle (y compris leur embonpoint) et leur gnrosit 6. La critique de la corruption , argument central dans les luttes politiques dans lAfrique daujourdhui, ou la clbration de laustrit ou du corps sec ou sportif ne remettent gure en cause cette situation : ce qui compte, cest bien de donner 7. si le problme est bien identifi, les mcanismes en sont plus discuts. pour Jean-pascal Daloz et patrick Chabal, ces traits tmoignent de la rsurgence de la longue dure, dune culture politique africaine (panafricaine ?) qui viendrait enfin vaincre la couche superficielle doccidentalisation dploye sur les socits africaines par la colonisation 8. Les chefs dtat africains eux-mmes ne se sont dailleurs pas privs de justifier leur
3. on renvoie ici lanthropologie des administrations africaines propose par Jean-pierre olivier de sardan, tat, bureaucratie et gouvernance en Afrique de louest francophone , Politique africaine, n 96, dcembre 2004, p. 139-161. 4. sur la notion de no-patrimonialisme, voir Jean-franois Mdard, Ltat no-patrimonial en Afrique noire , in Jean-franois Mdard (dir.), tats dAfrique noire. Formation, mcanismes et crises, Karthala, 1994. 5. Jean-franois Bayart, Ltat en Afrique. La politique du ventre, fayard, 1989. 6. Certes, les hommes politiques europens aiment se prsenter linauguration de biens publics, tentant de dmontrer ainsi leur capacit amener des services la communaut, mais ils ne se posent jamais en donateurs directs des biens en question, posture que les hommes politiques africains adoptent souvent, maintenant le flou sur le financement des dons faits au public. La presse sngalaise, par exemple, abonde ainsi en formules sur le mode Le prsident remet dix millions la population de , comme si largent tait celui du prsident. 7. pour un exemple de la critique de la politique du ventre par une forme de politique des abdos , voir George packer, Gangsta War. Young fighters take their lead from American pop culture , The New Yorker, 3 novembre 2003. 8. patrick Chabal et Jean-pascal Daloz, LAfrique est partie ! Du dsordre comme instrument politique, economica, 1999.
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manire de gouverner par la spcificit dune culture politique africaine authentique au nom de laquelle deux crocodiles ne sauraient cohabiter dans un seul marigot . Mais les cultures politiques africaines ne se rduisent pas ce rpertoire de la domination paternaliste gnreuse mais incontestable : si ladjectif dmocratique ne saurait tre appliqu lAfrique prcoloniale, il est hors de doute que le pluralisme institutionnel et la polyarchie ny taient pas inconnus. pour ne prendre quun exemple, Jean Bazin a ainsi montr que, dans les socits mandingues prcoloniales, les grands rcits du pouvoir taient lobjet de disputes : la famille royale de sgou tient ainsi que le fondateur du royaume tait un chef de guerre la tte dune troupe desclaves-soldats, tandis que les rcits qui circulent parmi les lignages aristocratiques subordonns font plus volontiers du hros fondateur le membre dune confrrie guerrire dgaux 9 Bazin montre ailleurs que le problme kantorowiczien du rapport entre le corps concret du roi et le corps glorieux du royaume, problme dont on sait quil est au cur de la pense politique de loccident mdival et de la gense europenne de lide dtat, nest pas inconnu de la pense politique mandingue 10. La personnalisation du pouvoir tient sans doute autant, voire plus, aux trajectoires historiques coloniales et postcoloniales des pays africains qu une culture politique africaine antrieure et initiale. partir des annes 1990, de nombreux chercheurs ont soulign, avec des accents diffrents, lenracinement du mode de gouvernement postcolonial dans lexprience coloniale 11 : la logique du commandement , celle du despotisme dcentralis , la militarisation, lusage de la punition, labsence de sparation des pouvoirs, le bricolage juridique, lexistence de niveaux de citoyennet variables, mais aussi le rle central dun nombre restreint dintermdiaires, le chevauchement du politique et de lconomique, le paternalisme dveloppementaliste et la rhtorique du don qui laccompagne, tous ces traits dcisifs de la personnalisation du pouvoir en
9. Jean Bazin, Gense de ltat et formation dun champ politique : le royaume de sgou , Revue franaise de science politique, vol. 38, n 5, 1988. Ces controverses historico-politiques prsentent quelques similitudes avec la discussion que propose Michel foucault de la pense occidentale du politique et de lhistoire dans Il faut dfendre la socit. Cours au Collge de France 1975-1976, Gallimard-seuil, 1997. 10. Jean Bazin, Le roi sans visage , LHomme, n 170, 2004, p. 11-24. 11. on ne citera ici que quelques classiques : Crawford Young, The African Colonial State in Comparative Perspective, New haven, Yale university press, 1995 ; Mahmood Mamdani, Citizen and Subject : Contemporary Africa and the Legacy of Late Colonialism, princeton, princeton university press, 1996 ; Achille Mbembe, De la postcolonie. Essai sur limagination politique dans lAfrique contemporaine, Karthala, 2000.
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Afrique ont marqu les rgimes coloniaux avant dtre ceux des rgimes postcoloniaux 12. Les tats postcoloniaux ont prolong cette trajectoire, suivant des modles de dveloppement autoritaires planifis et alimentant le culte des hros librateurs. Les autoritarismes postcoloniaux se sont galement nourris des dynamiques internationales, et en particulier de la guerre froide : la thorie du pouvoir fort, que huntington, pour le camp occidental, thorisait en insistant sur la ncessit dun ordre politique capable de contenir la mobilisation sociale, a justifi les complaisances des deux blocs envers bien des autocrates africains 13. plus quune essence de lafricanit, cest donc bien une trajectoire historique qui permet de comprendre la personnalisation du pouvoir dans lAfrique postcoloniale, trait qui caractrise dailleurs bien dautres tats postcoloniaux du monde arabe, dAmrique latine ou dAsie.
De la succession lalternance
Dans lAfrique postcoloniale de lindpendance jusquaux annes 1990, on la vu, la succession nallait jamais de soi au sein des rgimes de parti unique qui ont progressivement pris le pouvoir dans la quasi-totalit des pays africains au cours des annes 1960 et 1970, elle ne pouvait gure soprer que par le coup dtat. Le chef de ltat sortant ou sorti tait gnralement loign du jeu, exil ou excut. De faon significative, mme l o les chefs dtat prparaient leur sortie et o la succession respectait un tant soit peu les rgles constitutionnelles, le remplacement dun chef dtat par un autre issu du mme camp suscitait des tensions, comme au sngal en 1980 ou au Cameroun en 1982 : dans les deux cas, il a fallu quune preuve de force plus ou moins dure tablisse sans conteste le pouvoir du dauphin et confirme la retraite du sortant. une fois lidentit du chef de ltat bien tablie, le poids de lappareil dtat dans des conomies fragiles lui ont gnralement permis de contrler le jeu 14. Comment comprendre alors les alternances survenues dans les annes 2000 ? Comment sarticulent-elles avec la question de la personnalisation du pouvoir ?
12. on pourrait galement mentionner la corruption , trait peu tudi des administrations coloniales. voir par exemple David Anderson, Histories of the Hanged. The Dirty War in Kenya and the End of the Empire, New York, W. W. Norton & Company, 2005, p. 224 sq. 13. samuel huntington, Political Order in Changing Societies, New haven, Yale university press, 1968. 14. sur la consolidation progressive du pouvoir dAbdou Diouf au sngal, voir MomarCoumba Diop et Mamadou Diouf, Le Sngal sous Abdou Diouf. tat et socit, Karthala, 1990.
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on ne reprendra pas ici le colossal dbat qui a oppos les observateurs des dmocratisations africaines des annes 1990 15 certains auteurs ont insist sur la crise profonde de lconomie politique des tats africains, sur lusure de la capacit clientlaire des rgimes en place ou sur la colre montante de segments sociaux stratgiques ; dautres encore ont soulign la force des facteurs externes, leffet combin de la chute du mur de Berlin, de la dvalorisation stratgique du continent, des conditionnalits politiques poses par les bailleurs de fonds ou des socits civiles et des mcanismes de surveillance lectorale quils ont encourags ; beaucoup ont soulign que la dmocratisation tait dabord, pour les rgimes en place, une stratgie de dcompression temporaire ou de relgitimation internationale, certains auteurs insistant tout de mme sur la dpendance au sentier dmocratique et sur linstitutionnalisation progressive dun nouveau jeu ; certains, enfin, ont suggr de regarder, au-del du formalisme lectoral et des modes de gouvernement, les dynamiques plus profondes, et souvent paradoxales, de la dmocratisation des socits, de la colre des Jeunes patriotes ivoiriens lassociationnisme des pentectistes de louganda rural au clientlisme comptitif du Bnin ou encore lexigence de justice et de responsabilit politique quincarne le mouvement en faveur de la charia au Nord-Nigeria 16. De ce riche dbat, on conclura ici que limaginaire et les pratiques dmocratiques travaillent les socits africaines en profondeur, et lon dira a minima que cest une combinaison chaque fois diffrente de facteurs qui explique la trs grande varit des trajectoires des pays du continent 17.
15. on renverra aux deux bibliographies critiques de robert Buijtenhuis et elly rijnierse, Dmocratisation en Afrique au sud du Sahara (1989-1992), Leyde, African studies Center, 1993 ; et robert Buijtenhuis et Cline thiriot, Dmocratisation en Afrique au sud du Sahara (1992-1995), Leyde, African studies Center, Bordeaux, Centre dtude dAfrique noire, 1995 ; ainsi qu patrick Quantin, La difficile consolidation des transitions dmocratiques africaines des annes 1990 , in Christophe Jaffrelot (dir.), Dmocratie dailleurs, Karthala, 2000, p. 479-509 ; et tom Young, Democracy in Africa ? , Africa, vol. 7, n 3, 2002, p. 484-496. 16. parmi ce courant stimulant, on citera Karel Arnaut, Marching the Nation. An essay on the Mobility of Belonging among Militant Youngsters in Cte divoire , Afrika Focus, vol. 21, n 2, 2008, p. 89-105 ; Ben Jones, the Church in the village, the village in the Church. pentecostalism in teso, uganda , Cahiers dtudes africaines, vol. 178, n 2, 2005, p. 497-517 ; richard Bangas, Marchandisation du vote, citoyennet et consolidation dmocratique au Bnin , Politique africaine, n 69, mars 1998, p. 75-87 ; Murray Last, La charia dans le Nord-Nigeria , Politique africaine, n 79, octobre 2000, p. 141-152. une transitologue classique comme Marina ottaway est pour le moins sceptique quant ces formes dinvention, et y voit surtout de la continuit : Marina ottaway, from political opening to Democratization ? , in Marina ottaway (dir.), Democracy in Africa. The Hard Road Ahead, Boulder, Lynne rienner, 1997, p. 11-12. 17. pour quelques exemples, on renverra aux tudes de cas contenues dans Jean-pascal Daloz et patrick Quantin (dir.), Transitions dmocratiques africaines, Karthala, 1997.
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Lon notera tout de mme que lun des facteurs dcisifs, qui se retrouve dans presque toutes les alternances connues (le Bnin et Madagascar tant de notables exceptions), est prcisment une succession annonce : ainsi, au Ghana, ce nest pas contre Jerry rawlings, au pouvoir depuis le putsch de 1981 et confirm par les lections de 1992 et 1996, que lopposant John Kufuor sest finalement impos en 2000, mais contre son dauphin dsign, John Atta-Mills. De mme, en sierra Leone, lopposant ernest Bai Koroma, vaincu en 2002, la finalement emport en 2007 non contre le prsident sortant, Ahmed tejjan Kabbah, mais contre son successeur dsign, solomon Berewa. parce que le pouvoir est minemment personnel, quand le chef de ltat sortant est partant, son dpart suscite des tensions fortes au sein du rgime et les affrontements entre prtendants fracturent le parti au pouvoir, rendant une alternance plus plausible et suscitant de nouveaux partis dopposition. en 2007, le prsident Kabbah ne pouvait se reprsenter et sa succession a dchir son parti, le sierra Leones people party (slpp), une de ses grandes figures, Charles Margai, crant finalement son propre parti, le peoples Movement for Democratic Change (pmdc). Cest grce au petit pmdc que le principal parti dopposition, All peoples Congress (apc), la finalement emport 18. Lexemple de lalternance sngalaise de 2000, o cest contre le prsident sortant, Abdou Diouf, que sest finalement impos son vieux rival dopposition, Abdoulaye Wade, confirme lhypothse plus quelle ne linfirme : dans les annes 1990, en se prparant un dauphin en la personne dousmane tanor Dieng, comme senghor lavait fait pour lui, Diouf a cass le parti socialiste (ps) au pouvoir, suscitant le dpart de grandes figures comme Djibo Ka et Moustapha Niasse, qui ont cr leurs propres partis. Les tensions au sein du ps ont finalement contraint Diouf se prsenter alors quil souhaitait se retirer, mais les dchirures taient trop profondes et le soutien de Niasse au second tour de llection prsidentielle de 2000 a t dcisif dans la victoire de Wade. De mme, lalternance ivoirienne de 2000 aura t rendue possible par la violente lutte de succession dclenche la mort du prsident flix houphout-Boigny en 1993 au sein de son parti. si le pouvoir se mange en entier, il est souvent bien difficile lguer en entier ! Ceci indique lune des grandes limites des dmocratisations africaines : la faiblesse persistante des partis dopposition, qui ont du mal
18. voir Jimmy Kandeh, rogue incumbents, Donor Assistance and sierra Leones second post-conflict elections of 2007 , Journal of Modern African Studies, n 46, 2008, p. 603-635.
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se dployer au-del des bassins ethno-rgionaux o leurs chefs peuvent parfois jouer de leur identit ou des grandes villes o la colre et la politisation forte de llectorat leur facilite la tche. Ce nest donc bien souvent que lorsque des barons du parti au pouvoir entrent en opposition, dtournant une fraction des ressources matrielles et militantes du parti au pouvoir, que lopposition tient enfin une chance de victoire. rebours, tant quun chef dtat est dcid rester au pouvoir, son monopole sur ltat semble souvent lui permettre de tenir le jeu politique formel et dassurer sa rlection lhiver 2007, les pressions nationales et internationales normes nont pas suffi convaincre Mwai Kibaki, le prsident knyan sortant, daccepter sa vraisemblable dfaite, et il est parvenu imposer son rival une forme de gouvernement dunit nationale qui prserve ses intrts ; le maintien de robert Mugabe la tte du Zimbabwe malgr les rsultats des lections de 2008 tmoigne galement de la rsilience des puissants. Cette rsilience nest pas passe inaperue des analystes, et loptimisme du dbut des annes 1990 a reflu. Beaucoup dauteurs dcrivent maintenant ce que Collier et Levitsky appellent les dmocraties adjectifs 19 : rgimes hybrides, semi-dmocraties, dmocraties illibrales ou clientlaires. Ces appellations visent toutes souligner les limites de louverture politique, la dmocratie ne survivant souvent que sous des formes minimales, son institutionnalisation tant pour le moins discutable. Dans beaucoup de cas en effet, la dmocratisation na pas entran de succession et les mcanismes du pouvoir restent les mmes : un tat hgmonique, disposant, dans un contexte de grande pauvret, dun contrle dcisif sur lconomie, reste une base formidable pour permettre aux rgimes de se maintenir. selon les pays, la recette combine diverses formes de cooptation, de coercition et parfois mme de criminalisation 20. Le contrle est parfois trs brutal, comme lors des lections thiopiennes de 2005 o prs de deux cents personnes ont t tues, mais lon ne doit pas pour autant oublier lexistence de dynamiques de lgitimation. Lon sait ainsi que le prsident Blaise Compaor a beaucoup gagn se placer en dfenseur des Burkinab victimes des mouvements autochtonistes en Cte divoire ou que les Makond du nord du Mozambique sont, pour des raisons historiques, sincrement loyaux
19. David Collier et steven Levitsky, Democracy with Adjectives : Conceptual innovation in Comparative research , World Politics, vol. 49, n 3, 1997. 20. Jean-franois Bayart, stephen ellis et Batrice hibou, La Criminalisation de ltat en Afrique, ditions Complexe, 1997.
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envers le rgime en place 21. Aussi, les rgimes ont appris jouer le jeu de la dmocratisation en le faussant de mille manires si, assez classiquement, lexploitation des ressources matrielles de ladministration donne au parti au pouvoir un avantage considrable dans un jeu lectoral officiellement ouvert, comme le montrent les exemples angolais et burkinab, lusage de la capacit normative de ltat sest affin : le pouvoir thiopien ressert ainsi la lgislation sur les organisations non gouvernementales ; le rgime angolais limite la capitale la diffusion des radios dopposition ; le prsident sngalais Abdoulaye Wade manipule outrance la Constitution, place sous tutelle administrative les municipalits tenues par lopposition ou menace ses opposants denqutes et daudits administratifs ; les prsidents ivoiriens successifs contestent la nationalit du candidat dopposition Alassane ouattara ; partout, la judiciarisation vient rogner la libert de la presse 22. Mme si les effets du ralentissement actuel de lconomie mondiale sont encore difficiles analyser, on repre par ailleurs ces dernires annes des volutions qui convergent clore la phase daffaiblissement des tats africains qui avait accompagn la dmocratisation : la remonte des cours des matires premires vient renflouer les caisses des tats et rinscrit lAfrique sur la carte stratgique globale 23 ; les paradigmes de laide basculent, des conditionnalits et de la bonne gouvernance au renforcement des capacits , bien plus favorable aux tats et donc aux rgimes qui les contrlent ; leffet 11 septembre assure une prime diplomatique nouvelle aux tats qui collaborent avec Washington, etc. renflous et dsendetts, certains tats peuvent mme revendiquer nouveau leur place dans le grand rcit du dveloppement. Leur levier lectoral nen est que renforc. on le voit, llection et lalternance relvent de dynamiques complexes et ne suffisent pas elles seules garantir la dmocratie.
21. voir respectivement Augustin Loada, Llection prsidentielle du 13 novembre 2005 : un plbiscite par dfaut , Politique africaine, n 101, mars-avril 2006, p. 19-41 ; et paolo israel, Kummwangalela Guebuza. the Mozambican General elections of 2004 in Muidumbe and the roots of the Loyalty of Makonde people to frelimo , Lusotopie, vol. 13, n 2, 2006, p. 103-125. 22. pour des tudes de cas, on consultera par exemple les dossiers consacrs par la revue Politique africaine entre 2004 et 2008 au sngal, au Burkina faso et lAngola. 23. La france nest plus seule rencontrer lAfrique en sommet le Japon sy est remis et linde, la Chine, le Brsil et lunion europenne sy sont mis.
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Au reflux de la troisime vague de dmocratisation des annes 1990, un grand nombre de rgimes semblent parvenus contenir la dmocratisation. La baisse de la participation lectorale, observe par exemple dans les rcentes lections au Mozambique, au sngal ou au Burkina faso est lun des symptmes de ce rtablissement : les lecteurs mesurent la force du rgime, sen accommodent, voire sen satisfont, et se dispensent du rituel lectoral. il ne faut toutefois pas oublier que la participation peut remonter trs rapidement si le contexte laisse penser aux lecteurs quun changement est possible et vritablement souhaitable cest ce qui stait pass au sngal en 2000, et galement au Kenya en 2007. si la personnalisation du pouvoir senracine dans lhistoire prcoloniale et coloniale du continent africain et trouve confirmation dans le contexte contemporain, la dmocratisation en a modifi et complexifi les mcanismes.
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Si le multipartisme et llection se sont rapidement gnraliss travers lAfrique, la succession et lalternance sont encore rares. Ceci tient lhistoire politique particulire du continent, marque par des logiques de personnalisation. Paradoxalement, les alternances semblent possibles presque exclusivement quand sannoncent des successions, ce qui confirme la persistance des logiques de personnalisation.
Le contentieux lectoral en Afrique par Djedjro Francisco MELEDJE

ISSN 0152-0768 | ISBN 2-02-098674-8 | pages 139 155
Pour citer cet article : Meledje D., Le contentieux lectoral en Afrique, Pouvoirs 2009/2, N 129, p. 139-155.
Djedjro Francisco Meledje
LE CONTENTIEUX LECTORAL EN AFRIQUE
es socits dmocratiques se caractrisent, entre autres, par lorganisation dlections disputes intervalles rguliers. Le contentieux lectoral a, cet effet, pour objet de vrifier la rgularit des actes et la validit des rsultats des lections 1 ; en dautres termes, il se dfinit comme lopration qui vise rgler les litiges mettant en cause la rgularit des processus lectoraux. Le contentieux lectoral comporte lui-mme plusieurs types de contentieux : le contentieux lectoral proprement dit et le contentieux rpressif qui tend la sanction des actes de fraudes commis loccasion des lections et la condamnation de leurs auteurs 2. Mais au-del de la perception que le juriste peut donner de la notion de contentieux, cest--dire du rglement par des organes juridictionnels dun diffrend, il convient de prciser quen matire lectorale lexpression rglement des contentieux peut tre saisie de faon extensive ; au point davoir recours la notion de rgulation lectorale. Quelle que soit lanalyse que lon peut faire propos de lide de la reprsentation politique en rapport avec la dmocratie, le contentieux apparat comme la technique qui assure, autant que possible, lquit et la rgularit de la reprsentation dans la dmocratie lectorale. or il ny a pas dlection sans contentieux ; moins que lon ne choisisse dorganiser ce quon appelle, dans le jargon des africanistes, les lections sans risques . En effet, llection pluraliste est aujourdhui indispensable
1. Jean-Claude Masclet, Droit lectoral, puF, coll. Droit politique et thorique , 1989, p. 309. 2. Jean-Claude Masclet, Le Droit des lections politiques, puF, coll. Que sais-je ? , 1992. p. 97 sq.
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pour mesurer la lgitimit des gouvernants ; et le contentieux est incontournable pour assurer la crdibilit de la consultation lectorale. Lexistence du contentieux et sa fiabilit sont un signe de la lgitimit des procdures de dsignation des gouvernants. En dautres termes, lutilisation du contentieux lectoral par les acteurs politiques et ladhsion de ceux-ci lide mme de ce mcanisme dmontrent leur maturit ainsi que celle de la population en gnral, et rvlent le niveau de dveloppement politique de la socit. il vaut mieux organiser le contentieux que davoir recours aux violences postlectorales ; de plus, il y a lieu de sinquiter lorsquil ny a pas de contentieux rgl selon les voies du droit. En octobre 2000, le juge lectoral en Cte divoire dclarait dans son arrt relatif la proclamation dfinitive des rsultats de llection prsidentielle : aucune rclamation concernant la rgularit du scrutin ou de son dpouillement na t prsente la Chambre constitutionnelle dans les dlais requis ; par ailleurs, que lexamen des documents lectoraux ne rvle aucune irrgularit de nature entacher la sincrit du scrutin. on sait ce qui est advenu par la suite dans ce pays avec les tentatives rptes de coups dtat militaires et, deux annes plus tard, la rbellion arme. sur un plan gnral, on remarque que le continent africain est pluriel et que les formes de la comptition politique ne sont pas linaires. il reste quil est aujourdhui possible de dire que lafrique sexerce depuis quelques annes, et sans doute pniblement, la pratique du contentieux lectoral. Lintrt accord cette opration varie en fonction des phases du processus lectoral, les acteurs de la rgulation des lections sont en gnral pluriels, et ce qui est appel contentieux lectoral comporte plusieurs figures. D e l a d m o c r at i e l a f r i ca i n e l a m o r c e d u n e d m o c r a t i e l e c t o r a l e en Afrique La dmocratisation des systmes politiques en afrique reste relativement lente ; llection, qui constitue aujourdhui linstrument de la comptition pour le pouvoir, permet en mme temps de mesurer lvolution de la socit dmocratique. Dans ce contexte, le contentieux lectoral connat une gestation difficile et son implantation est variable selon les pays.
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De la difficile gestation du contentieux lectoral en Afrique
En faisant une apprciation rtrospective du contentieux lectoral en afrique, on est saisi par une impression de vide et un fort sentiment de dception. Le vide, parce que le numro de cette revue consacr, il y a un quart de sicle, au thme des pouvoirs africains 3 ne faisait gure allusion cette notion, ce qui est symptomatique du type dlection lections sans choix et donc sans risques qui tait alors pratiqu sur le continent. La dception, parce que le contentieux lectoral a souvent, pour ne pas dire toujours, fait problme sous le rgime du parti unique en afrique pour les lections municipales, les scrutins lgislatifs et, pire encore, pour ce qui est de llection prsidentielle propos de laquelle le doyen Francis Wodi faisait remarquer que tout contentieux est considr comme pralablement et dfinitivement tari ou vid ; raison du filtrage et du contrle oprs avec les partis dominants, on prsente mme le contentieux comme tant pratiquement sans issue 4. La dmocratie pluraliste constitue aujourdhui, partout ailleurs comme en afrique, une expression la mode ; pour ce faire, llection est prsente comme tant le mode normal de manifestation du droit des peuples disposer deux-mmes. un juge constitutionnel marocain fait remarquer juste titre que le droit lectoral duquel merge le contentieux lectoral connat lheure actuelle une extension aussi large que la dmocratie puisquil se trouve inscrit aussi bien dans les actes juridiques des pays dvelopps que dans celui des tats nouveaux 5. En effet, ds que la concurrence politique est rapparue, ne serait-ce que dans le cadre du parti unique, loccasion des consultations lectorales dans certains pays africains qui ont adopt des systmes politiques semi-ferms, la fraude lectorale et les autres formes dirrgularits sont devenues des proccupations pour les acteurs politiques et les observateurs de la vie politique en afrique 6. Lide mme dun contentieux lectoral en afrique est rendue de ce fait irrsistible, du moins si lon accepte le principe dlections transparentes.
3. Pouvoirs, n 25, puF, 1983. 4. Francis Wodi, Institutions politiques et Droit constitutionnel en Cte dIvoire, abidjan, presses universitaires de Cte divoire, 1996. p. 116 sq. 5. abdeltif Menouni, Constitution et contentieux lectoral , in acadmie internationale de droit constitutionnel, Recueil des cours, vol. 10, Constitution et lection , 2002, p. 298. 6. Jean du Bois de Gaudusson, Les lections lpreuve de lafrique , Les Cahiers du Conseil constitutionnel, n 13, tudes et doctrine. La sincrit du scrutin , Dalloz, 2002, p. 100 sq.
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nombre de failles demeurent quant la fiabilit du contentieux lectoral en afrique, du moins dans la plupart des tats du continent. alors que, dans les dmocraties pluralistes en occident, laction du juge constitutionnel et du juge pnal a largement contribu moraliser les consultations lectorales, en afrique, le contentieux lectoral en est encore au stade des balbutiements. on a mme quelquefois le sentiment dassister au droulement de procdures que lon peut qualifier tout simplement d exotiques , comme par exemple le fait pour le juge lectoral au nigeria de ne stre prononc que plus dune anne et demie aprs llection prsidentielle davril 2007 sur la rgularit de ce scrutin. Dans ces conditions et raisonnablement, umaru Musa Yaradua, donn comme lu et exerant depuis un temps dj trs long les fonctions de chef de ltat, ne peut plus voir son lection invalide. La faible implantation du contentieux lectoral sexplique de diverses faons. il y a, avant tout, une raison institutionnelle qui tient au fait quen afrique les pouvoirs publics, cest--dire le personnel politique et ladministration publique, sont parties prenantes dans la fraude lectorale ; il y a, par ailleurs, les dfaillances dues linsuffisance ou linadquation des moyens matriels. tout ceci concourt retarder ou empcher la mise en place des conditions du renouvellement rgulier des lites au pouvoir. Dans ce cas, il est vident que les manuvres lectorales prennent une ampleur significative, lgalit entre les candidats reste thorique. on aurait d sattendre, comme le souligne Jean-Claude Masclet, que le contentieux se trouve au premier plan de lactualit 7, en dautres termes, que ces manuvres soient plus svrement sanctionnes ; mais il nen est pas ainsi. il y a environ un quart de sicle, on faisait remarquer que, dans certaines lgislations lectorales en afrique, telles que celles de la tunisie, la fraude ntait pas sanctionne dans le code lectoral 8 ; ce qui tait probablement d au fait que la Constitution tunisienne ne fait aucune mention du contentieux lectoral. pour en rester cet exemple, on indique aujourdhui qu un contentieux lectoral est [tout de mme] organis mme si la Constitution ne fait aucune mention de cette possibilit il nen demeure pas moins que la
7. Jean-Claude Masclet, rapport introductif la sance sur Lorganisation gnrale des contentieux en matire lectoral , in organisation internationale de la francophonie, Aspects du contentieux lectoral en Afrique. Actes du sminaire de Cotonou, 11-12 novembre 1998, p. 33 sq. 8. neji Baccouche, Contentieux lectoral et suffrage universel , in abdelfattah amor, philippe ardant et Henry roussillon (dir.), Le Suffrage universel, puss, 2007 p. 215 ; et Le problme des dlits lectoraux en tunisie , Revue tunisienne de droit, 1982.
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Constitution par les principes quelle pose : de reprsentation politique, duniversalit du suffrage, dgalit des candidats, de sincrit du vote, oriente le cours du contentieux lectoral, le soumet un certain nombre de contraintes et le lgitime tout en lui donnant une signification dmocratique 9 . En dautres termes, la mise en place dune rglementation du contentieux lectoral est un signe, au moins formel, de la rgulation dlections disputes. on sait lvidence que les lections en afrique sont, en elles-mmes, sources de difficults de toutes sortes et surtout de conflits constatables par les irrgularits nombreuses, les violences postlectorales (rcemment encore, en novembre 2008, des lections locales Jos au nigeria ont provoqu prs de quatre cents morts la suite daffrontements entre musulmans et chrtiens). Les rgles relatives au contentieux sont en principe destines prvenir ou rgler de telles situations. on peut ce jour encore mettre quelque doute quant la croyance des populations et mme dune partie de la classe politique en afrique en la vertu des procdures contentieuses en matire lectorale. Llection nest plus un facteur de cohsion sociale ; bien plus, elle est source de conflits : non seulement la scurit des juges est menace (en 1993 au cours des lections gnrales, le vice-prsident du Conseil constitutionnel sngalais a t assassin), mais la stabilit du pays est compromise par llection. au-del de cette perception plutt pessimiste, il est clair que cette re de la transition ou (selon les interprtations) de la posttransition comporte des signes de lmergence dune dmocratie lectorale sur le continent : existence dune pluralit de partis politiques, lections plus ou moins concurrentielles et transparentes, mise en uvre dun contentieux lectoral. Ce tableau nest videmment pas identique dans tous les tats.
Limportance variable du contentieux selon les pays africains
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selon les pays, le contentieux lectoral ne bnficie pas de la mme considration ; dans certains tats comme le Bnin, la rpublique sud-africaine et le Ghana, les rgles de la comptition lectorale senracinent progressivement ; les contestations se rsolvent devant le juge des lections et dans une atmosphre qui est, tout compte fait, celle dlections dmocratiques. Le fait est que certains pays africains sont au contraire rests dans un tat dinstabilit chronique et de crise permanente. Dans un autre registre se trouvent les pays qui restent en marge
9. abdeltif Menouni, op. cit., p. 303.
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des procds dmocratiques de conqute du pouvoir, soit parce quon a (encore) recours au coup dtat militaire ou la rbellion arme (Cte divoire, Mauritanie, rpublique dmocratique du Congo), soit parce que le contentieux est tout simplement dvoy en raison du dtournement pur et simple du suffrage au profit dun candidat en gnral le sortant. Dans ce cas, ce qui fait office de contentieux lectoral nest en ralit quun mcanisme qui a montr son incapacit fonctionner ou alors qui vise entriner les irrgularits lectorales ; les exemples de contestations lectorales de ces dernires annes, au Cameroun (2004), en Cte divoire (1995, 2000), au togo (2005), au Kenya et au nigeria (2007), au Zimbabwe (2002 et 2008) lattestent. Comment peut-on voir se drouler un contentieux lectoral viable et fiable dans un contexte dinstabilit permanente ? Entre ces deux situations extrmes, les tats sefforcent dorganiser un contentieux lectoral bien souvent contest par les candidats ou les partis qui perdent les lections. La dmocratisation des systmes politiques africains avait t perue comme devant tre mise en route et consolide par les constitutions et par les lections ; les dynamiques sociales et le pluralisme devant servir de ferment la construction de la dmocratie. Les textes constitutionnels tant ( nouveau) soumis une instrumentalisation travers des rvisions que lon peut dire frquentes et qui risquent de compromettre lalternance au pouvoir, cest peut-tre par llection, dont la crdibilit est juge lpreuve du contentieux, que va tre recherch le fondement de la dmocratie en afrique. Cette variabilit de lvolution du contentieux est galement vcue dans le processus mme de ce contentieux. U n c o n t e n t i e u x a m p l i t u d e va r i a b l e Le contentieux lectoral dans les tats africains se dveloppe des degrs variables, non seulement selon le type dlection mais aussi en fonction de lopration lectorale en jeu. au-del des variations, une question demeure rcurrente, la gestion des irrgularits lectorales.
Une mobilisation diffrentie en fonction du type de scrutin
selon le type dlection, la mobilisation des acteurs politiques et de lopinion pour le contentieux lectoral na pas la mme ampleur. Bien videmment, ailleurs comme en afrique, le contentieux de llection prsidentielle est celui qui captive le plus la classe politique et la nation
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entire. il y a une dizaine dannes, on notait que le contentieux, relatif llection prsidentielle, demeurait en gnral trs vasif dans les pays africains francophones, mais aussi dans les autres pays (anglophones, arabes et lusophones). or, dans nos rgimes politiques orientation prsidentialiste, cest prcisment de cette lection, quoi quon en dise la plus importante et dterminante pour les autres institutions, que partent la plupart des crises politiques. Et le contentieux qui sy rapporte est bien souvent problmatique, la contestation de la dcision rendue par le juge tant la mesure du niveau de conflictualit. sous dautres aspects, on peut noter que le contentieux des lections lgislatives mrite plus de considration. Le parlement nest plus juge de la sincrit de sa propre lection ; ce qui peut confrer un semblant dobjectivit au contrle de la rgularit de llection des parlementaires ; les dcisions prises loccasion de ce contentieux paraissent en effet moins marques par limpartialit, du moins si on en juge par le fait quon assiste quelquefois linvalidation de llection dun candidat du parti au pouvoir. par ailleurs, le contentieux des lections lgislatives est, lvidence, le plus important quantitativement ; il est donc plus ais de dgager la politique jurisprudentielle des organes en charge de la rgulation des lections. Dans les pays o la dcentralisation est en exprimentation depuis peu ou mme depuis bien longtemps , les lections locales constituent galement des occasions pour les partis politiques de reporter les enjeux nationaux sur le terrain local ; celui-ci est le plus souvent le reflet des luttes politiques nationales. De plus, le contentieux lectoral dans ce domaine est abondant et riche sagissant de certains pays.
Un dveloppement la mesure de limportance accorde aux oprations lectorales
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Les oprations lectorales constituent on le sait un ensemble dactes se rapportant une lection ; loccasion de chacune de ces diffrentes phases, un contentieux peut souvrir. on constate cependant que certaines oprations, telles que celles des actes prparatoires du scrutin et celles du dcoupage des circonscriptions lectorales dans lesquelles le contentieux est fort dvelopp en France, sont en gnral trs peu pratiques dans les pays africains. Les actes juridiques prparatoires semblent pratiquement sinscrire dans le registre des actes de gouvernement, tant les recours sont peu opratoires. sagissant du dcoupage lectoral, quoique extrmement sensible dans les lections en afrique comme ailleurs, il est lobjet dun contentieux pratiquement
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inexistant ; en gnral, les leaders politiques de lopposition se plaignent, loccasion des lections lgislatives, des dcoupages lectoraux fantaisistes, sans que cela ne donne lieu un contentieux proprement dit. En ralit, le dcoupage fait problme lorsquil est effectu de faon unilatrale par les hommes au pouvoir qui peuvent, ne serait-ce que par un simple dcret, modifier la reprsentation nationale leur avantage. toutefois, dans certains pays africains, des procds concerts de dcoupage lectoral sont expriments aux fins de mettre un terme lemprise des partis au pouvoir sur tout le paysage politique. une opration lectorale est dabord et surtout le face--face entre les lecteurs et des personnes qui se portent candidates lexercice dune fonction politique. La slection de ces deux catgories dacteurs fait lobjet dun contentieux prlectoral abondant. il sagit, dune part, dinscrire sur la liste lectorale les personnes qui ont le statut de citoyen et qui sont disposes exercer les droits politiques qui sy attachent (les lecteurs) et, dautre part, denregistrer la candidature de celles qui peuvent prtendre lexercice dune fonction politique. Le contentieux de lligibilit est visiblement celui pour lequel le juge des lections est le plus souvent saisi dans la phase de prparation du scrutin proprement dit. Dans certains pays africains, les conditions dligibilit llection prsidentielle (mais aussi aux lgislatives) comprennent, entre autres, des prescriptions relatives notamment la nationalit des ascendants du candidat, la rsidence continue sur le territoire national, la moralit du candidat et son investiture par un parti politique ; dans le traitement de ces questions, qui sont parfois sources de graves conflits et qui traduisent les difficults de construction des nations, la position du juge lectoral est extrmement dlicate : comment appliquer le code lectoral sans se faire par la mme occasion le porte-voix dune prtendue injustice lectorale ? un autre problme li lenregistrement des candidatures mais visiblement en rapport avec la campagne et qui fait lobjet dun contentieux lectoral abondant est le choix des couleurs, des emblmes ou des symboles ainsi que des couleurs des partis politiques. vu des pays occidentaux, ce contentieux peut paratre archaque, drisoire et peu intressant ; mais lanalphabtisme des lecteurs et la ncessit dviter toute confusion dans lesprit des citoyens donnent ce point une dimension importante. La campagne lectorale constitue lun des points sensibles des oprations lectorales. Elle fait videmment partout en afrique lobjet de frquentes contestations, le plus souvent en raison de la rupture dgalit
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entre les candidats ou les partis. Et les principes du suffrage, notamment ceux relatifs lgalit entre les candidats et, dans une mesure moindre, la libert de campagne, sont souvent au centre des contestations, la neutralit de ladministration tant gnralement en cause. Cest surtout lutilisation des moyens de ltat par le personnel politique au pouvoir qui est dcrie par les candidats de lopposition ; sur ce point, la question rcurrente est celle de laccs aux organes officiels de presse. Les codes lectoraux prvoient en rgle gnrale une rglementation de la propagande lectorale, en rapport avec le fonctionnement des structures de rgulation de la presse ; mais on voit bien quen pratique la tentation est toujours forte de faire une place avantageuse aux partis politiques au pouvoir. Les oprations du vote, du dpouillement des votes et de proclamation des rsultats donnent frquemment lieu de vives contestations en afrique. Ce sont l les oprations ultimes et, lon pourrait dire, dcisives du processus lectoral, celles loccasion desquelles se cristallisent toutes les rcriminations relles ou fantaisistes des acteurs de la comptition politique ; cest trs rgulirement que les partis politiques, y compris ceux qui ont remport llection, se plaignent dirrgularits. Le moment du dpouillement des rsultats est, du moins dans certains pays africains, une occasion pour les candidats ou leurs reprsentants de prsenter des observations et rclamations ventuelles au moment o ils signent le procs-verbal des rsultats. Ce document constitue de ce fait une pice importante du contentieux dans sa phase juridictionnelle puisquil est vers au dossier pour tre transmis aux juridictions comptentes. il sagit l dune importante volution, si lon en juge par les pratiques en vigueur dans le pass qui consistaient attribuer au ministre titre exclusif le pouvoir de traiter de ces oprations. Les risques de fraudes et autres formes dirrgularits peuvent tre rduits du fait de la prsence des reprsentants des candidats pendant le dcompte des voix. au Bnin, ces risques sont davantage minimiss parce que larticle 97 du code lectoral a mis en place une procdure trs minutieuse et mme tatillonne qui permet non seulement aux candidats mais aussi tous les lecteurs, en fait au public, davoir accs de faon visible tous les bulletins de vote et de participer ainsi directement au dcompte ; les irrgularits ventuelles peuvent tre ainsi constates par tous. Le procd parat folklorique, mais il a lavantage dinstaurer un contrle ouvert tous et permet ainsi de prvenir certains conflits.
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Le traitement des irrgularits lectorales
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Dans les pays de longue tradition dmocratique comme dans les pays africains, les contestations lectorales, lorsquelles empruntent la voie juridictionnelle, doivent prsenter un motif srieux dannulation. Mais on doit tout de mme noter quen rgle gnrale le juge dans les pays africains nest pas trs exigeant dans la vrification des allgations lencontre de ceux qui sont prsents comme lus. Du moins, la presque totalit des juridictions adopte une attitude prudente et rserve lgard des lments de preuve fournis par les parties au procs lectoral. Qui plus est, la jurisprudence constitutionnelle est devenue (nous semble t-il en raison des efforts de transparence du processus lectoral) de plus en plus exigeante vis--vis des requrants, quil sagisse de faire la preuve de leur qualit ou de justifier leurs allgations. Le sachant, certains requrants sollicitent avec plus ou moins de succs le concours dauxiliaires de justice (notamment les huissiers) et autres experts pour donner du relief leur action devant la Cour. ainsi, dans tous les pays, et de plus en plus, les candidats ont quelquefois recours non seulement aux informations publies par les journaux, mais aussi des huissiers de justice pour trouver des motifs de demande dannulation des lections. peut-on interprter cela comme une adhsion des acteurs politiques au phnomne de juridiciarisation de la vie politique ? Certaines rponses donnes par le juge la suite des rclamations dmontrent bien la difficult de la tche en la matire : par exemple, lorsque devant les allgations de corruption des lecteurs par lun des candidats, le juge (gabonais) estime que le requrant ne donne pas les noms et le nombre des lecteurs qui ont reu des sommes dargent du candidat proclam lu ; que le dfaut de ces indications ne permet pas la Cour dapprcier le bien-fond du grief et surtout lincidence de la corruption sur les rsultats dont lannulation est demande ; que ce moyen nest pas fond . Le contentieux peut-il bouleverser les rsultats dune lection conteste ? Les irrgularits doivent tre juges comme tant dune ampleur telle quelles puissent bouleverser les rsultats ; en clair, elles doivent avoir selon le langage universel applicable en la matire une influence dterminante. Et lorsque la requte est bien soutenue par des moyens consquents, le juge lectoral applique une jurisprudence constante en la matire, en vrifiant si les voix contestes ne modifient pas le rsultat densemble. Dans le traitement des contestations, il arrive mme que le juge, afin de rduire la gravit des allgations, fasse le reproche aux requrants pour leurs propres attitudes blmables pendant le droulement du
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scrutin. sur la porte mme du recours et sagissant de llection prsidentielle, il ny a jamais eu dannulation ; ceci nest pas une spcificit africaine. Le juge lectoral peut tre quelquefois amen regretter simplement les violations des rgles du jeu lectoral, comme cela a t le cas pour lintervention dun directoire de campagne compos des membres du gouvernement loccasion dune lection prsidentielle au sngal (1999). pour ce qui est des lections lgislatives, il existe des cas dannulation par le juge des rsultats dun scrutin ; dans certaines situations, le juge est all jusqu invalider llection de candidats du parti au pouvoir, par exemple au Cameroun en 2002 10 et au Gabon en 1996 11 ; dans ces cas extrmement rares et, en ralit, sans incidence sur lquilibre politique national, cest aussi une faon pour le juge de montrer les signes de son indpendance et de son impartialit. En somme, le juge lectoral, comme partout ailleurs, na pas pour souci de sanctionner les irrgularits en termes dinvalidation partielle ou totale des lections. En ce qui concerne le contentieux rpressif, celui qui se dveloppe paralllement au contentieux de llection et qui vise sanctionner pnalement les auteurs des fraudes lectorales 12, il nest pas possible de dire quen dehors de quelques faits divers dont la presse se fait lcho, et qui viennent alimenter lambiance des lections, la rpression pnale des fraudes lectorales soit srieusement organise, alors mme que la plupart des lgislations lectorales renvoie ce type de sanctions. Un contentieux impliquant u n e p l u r a l i t d ac t e u r s sous les rgimes de parti unique en afrique, cest une structure unique, ladministration territoriale, qui tait en charge de lorganisation des lections ; le contentieux lectoral refltait lemprise du parti sur le systme lectoral, remettant en cause lide mme dun contentieux viable. aujourdhui, il existe diverses structures qui participent la rgulation lectorale, et mme au contentieux. Cette pluralit dacteurs est significative de la recherche dune certaine performance dans la rgulation de
10. Claude Momo, De la justice lectorale au Cameroun , Janus. Revue Camerounaise de Droit et de Science Politique, juin 2005. 11. Cour constitutionnelle, dcision 030/97/CC du 18 mars 1997 (lection lassemble nationale, Boumi-Louetsi, 3e sige). 12. Jean-Claude Masclet, Droit lectoral, op. cit., p. 379 sq. ; et rapport introductif la sance sur Lorganisation gnrale des contentieux en matire lectoral , op. cit.
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la comptition lectorale, mais elle est en mme temps porteuse dun risque de conflit entre les organes de cette rgulation.
La pluralit comme indice de la recherche dune efficacit
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Lefficacit du contentieux lectoral en afrique semble dpendre de la multiplication des structures devant intervenir dans la rgulation du contentieux. notons demble qu limage de ce qui a lieu en France la plupart des pays francophones organisent une rpartition du rglement juridictionnel du contentieux lectoral en distinguant entre le contentieux des lections politiques (lections prsidentielle et lgislatives), attribu au juge constitutionnel, et celui des lections locales, relevant du juge administratif. au-del de cette distinction qui concerne le scrutin proprement dit et accessoirement la campagne lectorale, le contentieux des actes prparatoires relve de la juridiction civile ou administrative. Dans les deux types dlection, le contentieux rpressif est du ressort du juge pnal. Cela tant, le manque de confiance dans ladministration tatique a conduit, presque partout, non seulement multiplier les organes nationaux comptents, mais encore faire intervenir les organismes intergouvernementaux. Le contentieux lectoral peut, premire vue, sentendre comme ne faisant intervenir que les organes juridictionnels au sens strict, cest--dire les tribunaux et les cours. tel nest pas le cas en afrique, du moins pour ce qui est de la plupart des pays francophones. ct des juridictions constitutionnelles qui sont galement juges lectoraux dans les scrutins prsidentiels et lgislatifs, sont crs des organes non juridictionnels qui concourent rgler les conflits lectoraux, mieux, assurer, avec les juridictions, la rgulation du jeu lectoral ; ces organes ont en gnral pour dnomination observatoire national des lections (Cameroun, sngal), ou alors, et pour la plupart des tats, commissions nationales autonomes lectorales ou commissions nationales indpendantes lectorales . Les comptences de ces commissions, trs variables dun pays lautre, consistent dans le rglement amiable pralable, le cas chant, dans un recours juridictionnel devant la juridiction constitutionnelle (togo), dans la supervision des scrutins ou lorganisation de ces scrutins. Quoi quil en soit, la comptence peut tre trs tendue, comprenant non seulement lorganisation des lections mais aussi le rglement des contentieux lectoraux. par ailleurs, les commissions apparaissent partout comme des lieux de lutte pour le pouvoir politique : alors mme quelles sont destines apaiser les conflits lectoraux, elles sont lobjet de convoitise des forces politiques.
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Des entraves de fait sont dresses dans le fonctionnement des commissions lectorales dans les pays africains, y compris francophones. ainsi en Cte divoire, en 2000, la commission lectorale, dissoute par le gnral robert Gue, a t empche dagir de faon indpendante et honnte au rglement du contentieux lectoral loccasion de llection prsidentielle ; finalement, cest la rue qui a dnou le contentieux. au niger, en 1996, la commission lectorale, juge trop indpendante, a t mise lcart par le gnral ibrahima Bar Manassara, qui a cr en lieu et place une commission aux ordres qui na videmment eu aucune peine dclarer lu le gnral candidat. La pluralit ne vaut pas quentre organes internes. aujourdhui, llection est devenue, dans les pays en transition dmocratique ou tout simplement en crise, une affaire internationale, ne serait-ce qu travers les oprations de supervision et dobservation des processus lectoraux ; elle nest plus la seule affaire de ltat. Les actions qui sont menes dans ce cadre par les acteurs internationaux visent amliorer lorganisation des scrutins, soit par lallocation de ressources ncessaires la bonne organisation pratique de llection ou lindication des principes directeurs du suffrage, soit par la dnonciation des irrgularits, soit enfin par leur implication dans le rglement des contentieux. Dans le cas de la Cte divoire, plusieurs organisations intergouvernementales dont le pays est membre ont un regard sur le processus lectoral et entendent prendre part activement au contentieux (lorganisation des nations unies, lunion africaine, la Communaut conomique des tats de lafrique de louest, lorganisation internationale de la francophonie) ; celles-ci sajoutent, aujourdhui, le Facilitateur de laccord dit de ouagadougou (le prsident Blaise Compaor du Burkina Faso), ainsi que lunion europenne et, bien entendu, lancienne puissance coloniale qui continue davoir une influence discrte mais relle. sagissant des nations unies, elles ont confi une nouvelle mission en Cte divoire leur secrtaire gnral dans le cadre du rglement de la crise et en vue de donner une crdibilit llection ; celle-ci vise, entre autres, vrifier, au nom de la communaut internationale, que toutes les tapes du processus lectoral, y compris celles ayant trait ltablissement des listes lectorales et la dlivrance des cartes dlecteurs, prsentent toutes les garanties ncessaires pour la tenue dlections prsidentielle et lgislatives ouvertes tous, libres, justes et transparentes 13 . une rsolution du Conseil de scurit est encore plus prcise et plus interventionniste
13. rsolution 1603 du Conseil de scurit, 3 juin 2005.
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puisquelle confie au reprsentant du secrtaire gnral la mission de certifier que tous les stades du processus lectoral fourniront toutes les garanties ncessaires pour la tenue dlections prsidentielle et lgislatives ouvertes, libres, justes et transparentes, conformment aux normes internationales 14 . ainsi quon peut lobserver, on est pass progressivement de lassistance lectorale une action dite de certification du processus lectoral qui, manifestement, attribue lentiret du contentieux aux organes de la communaut internationale. La certification, qui nest dailleurs pas dfinie avec prcision, est perue comme une opration qui est au-dessus des oprateurs du contentieux ; en dautres termes, elle assure le rglement du contentieux des contentieux.
Une pluralit prjudiciable lefficacit du contentieux lectoral
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Les interfrences possibles et mme invitables entre organes en charge du contentieux expliquent en partie linefficacit observe. En prenant lexemple du schma franais du contentieux lectoral reconnu aux seules juridictions strictement entendues, on note avec Jean-Claude Masclet que la diversit des juridictions naffecte pas lunit du droit, en ce sens que les solutions apportes sinspirent gnralement des mmes principes. Mais cela ne se vrifie pas toujours. Et lon ne peut viter que subsistent des divergences de jurisprudence, ou, plus grave encore, des dnis de justice 15 . De manire gnrale, dans les pays africains, il y a, en matire lectorale, et trs souvent, des conflits entre ladministration tatique jusqualors en charge des lections et les organismes sur lesquels ltat (ladministration centrale) a peu demprise. par ailleurs, lorsque des comptences dorigines diverses tendent sexercer sur une matire, il est trs frquent que lon assiste des interfrences qui se manifestent soit en conflits positifs, soit en conflits ngatifs. Et il est vident que plus les juridictions sont multiples, plus les interfrences sont nombreuses et mme quelquefois dangereuses. il y a quelques annes dj, ont t signals les problmes de chevauchement de comptences dans la gestion des lections dans les tats francophones, entre les hautes juridictions et les commissions charges des lections. Et lon peut constater avec Jean du Bois de Gaudusson que le contentieux des lections se caractrise dans la plupart des tats africains par une complexit dcourageante pour les populations provoque par le partage des comptences
14. rsolution 1765 du Conseil de scurit, 16 juillet 2007. 15. Jean-Claude Masclet, Droit lectoral, op. cit., p. 313.
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entre plusieurs juges et ordres de juridictions ainsi que les conflits qui ne manquent pas de surgir dans lapplication de lois lectorales rdiges en des termes propices aux divergences dinterprtations 16 . il est probable quavec lexprience des lections organises temps rguliers dans certains pays du continent les choses soient en train de se construire durablement. par ailleurs, l o lordre juridique interne dun tat rencontre des lments du systme international, il y a ncessairement des risques dinterfrences. Ces risques sont accrus lorsque lon passe de lobservation internationale des lections lexigence de certification de llection. Lexemple de la Cte divoire montre que, dans le cadre prcis des lections, ces risques sont perceptibles plusieurs niveaux. Le concept de certification des lections aujourdhui en vigueur dans ce pays ajoute une nouvelle exigence institutionnelle et fonctionnelle au processus lectoral. Le contrle de la rgularit des lections reconnu au Conseil constitutionnel nest plus lultime opration en la matire. En clair, avec la certification, le juge lectoral ivoirien na plus le pouvoir du dernier mot , ce qui peut contribuer affaiblir son autorit. tout compte fait, cette situation nest pas catastrophique puisque le contentieux lectoral est rgl par des voies juridiques mais galement par des procds politiques. Entre rglement juridictionnel et rglement politique Les conflits lectoraux sont avant tout des conflits politiques que le droit tente de saisir. Le recours au contentieux lectoral est visiblement la manifestation dune adhsion aux procdures juridiques de rglement des conflits lectoraux ; la lutte pour le pouvoir politique est ainsi entreprise de faon prioritaire par le moyen du droit, mme si par ailleurs la violence nest pas entirement exclue. Lorsque le dsaccord entre les acteurs politiques relatif au contenu du droit lectoral est profond ou que les contestations sur la gestion du contentieux ne peuvent plus tre matrises par les procdures juridictionnelles, la lutte pour le pouvoir en afrique emprunte soit les voies de la violence des armes antithse des procdures dmocratiques actuelles de la comptition politique , soit celles des solutions politiques. Dans le cadre de ces dernires, et lorsque le principe de majorit est insusceptible dtre appliqu, on recourt au partage
16. Jean du Bois de Gaudusson, op. cit., p. 103.
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quelquefois dsquilibr du pouvoir, comme au Kenya et au Zimbabwe. En dehors de ces solutions qui nintressent pas le contentieux lectoral, les expriences (rcentes ou encore en cours) de la rpublique dmocratique du Congo et de la Cte divoire, de la rpublique Centrafricaine (accord de Libreville du 22 janvier 2005), du togo (accord politique inter-togolais du 20 aot 2006) montrent que le rglement des dsaccords lectoraux procde de solutions politiques ngocies. En Cte divoire, les divers arrangements politiques (accords politiques et rsolutions du Conseil de scurit des nations unies) ont, sur plusieurs points relatifs au processus lectoral, pos de nouveaux critres et formul des procdures nouvelles : dtermination du collge lectoral, conditions dligibilit la prsidence de la rpublique et prsentation des candidatures, composition et pouvoirs de la commission lectorale indpendante, organisation de la propagande lectorale, rglement du contentieux lectoral. il faut mme prciser que la table ronde de Linas Marcoussis, en janvier 2003, et laccord de pretoria du 6 avril 2005 ont russi imposer de nouvelles conditions dligibilit la prsidence de la rpublique et les rendre immdiatement applicables aux prochaines lections, alors mme que celles en vigueur en application de larticle 35 de la Constitution daot 2000 nont pas t formellement rvises. plusieurs autres expriences daccords politiques ailleurs en afrique ont permis de surmonter les obstacles lis la prsentation de certaines candidatures aux lections prsidentielle et lgislatives auxquelles nauraient pu prendre part certaines personnalits si lon sen tait tenu au code lectoral prcdemment en vigueur. Beaucoup moins contraignants que les arrangements politiques, les codes de bonne conduite conclus entre les acteurs politiques, quelquefois linstigation des acteurs internationaux, viennent complter larsenal normatif dans le droit constitutionnel lectoral en afrique. on a, par moments, le sentiment quune question aussi explosive que la lutte pour le pouvoir saccommode mieux en afrique avec le droit mou . Les systmes politiques africains sont en qute (et pour longtemps encore !) de fondements dmocratiques solides ; lapplication des procdures lectorales permettra de mesurer leur adhsion au principe de lgitimit dmocratique.
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Les formes de la comptition politique en Afrique ne sont pas linaires, mais les pays dAfrique sexercent, sans doute pniblement, la pratique du contentieux lectoral. Limportance de ce contentieux est variable selon les pays africains pour des raisons diverses, notamment la mobilisation diffrencie des acteurs politiques et de lopinion pour le contentieux lectoral ainsi que le dveloppement du contentieux en raison du type dopration lectorale. La question des irrgularits et des fraudes reste rcurrente. Ce contentieux implique une pluralit dacteurs nationaux et emprunte tantt les voies du droit, tantt celles du politique.
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Les Cahiers du Conseil constitutionnel, n 13, tudes et doctrine. La sincrit du scrutin , Dalloz, 2002. Politique africaine, n 69, Des lections pas comme les autres , mars 1998. acadmie internationale de droit constitutionnel, Constitution et lection , Recueil des cours, vol. 10, 2002. Centre dtudes dafrique noire/Centre dtudes et de recherches internationales, Aux urnes lAfrique ! lections et pouvoirs en Afrique noire, pedone, 1978. thierry Debard et Franois robbe (dir.), Le Caractre quitable de la reprsentation politique, LHarmattan, 2004. Francis Delpre, Le Contentieux lectoral, puF, coll. Que sais-je ? , n 3334, 1998. Jean-Claude Masclet, Droit lectoral, puF, coll. Droit politique et thorique , 1989. Jean-Claude Masclet, Le Droit des lections politiques, puF, coll. Que sais-je ? , 1992. organisation internationale de la francophonie, Aspects du contentieux lectoral en Afrique. Actes du sminaire de Cotonou, 11-12 novembre 1998. Bernard owen, Les fraudes lectorales , Pouvoirs, n 120, Voter, 2006 ; www. revue-pouvoirs.fr
La dmocratie constitutionnelle sud-africaine : un modle ? par Xavier PHILIPPE

ISSN 0152-0768 | ISBN 2-02-098674-8 | pages 157 168
Pour citer cet article : Philippe X., La dmocratie constitutionnelle sud-africaine : un modle ?, Pouvoirs 2009/2, N 129, p. 157-168.
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rs de quinze ans aprs les premires lections multiraciales davril 1994, o en est lAfrique du sud ? peut-on considrer son systme constitutionnel et sa dmocratie comme un modle ? Les premires annes de la jeune dmocratie ont tonn les observateurs par la maturit qua dveloppe le nouveau rgime sur une priode aussi brve. Cette russite a t salue en attribuant le succs du processus diffrents facteurs allant de la personnalit de Nelson Mandela la construction dun rgime politique ouvert et quilibr en passant par une transition constitutionnelle ngocie et raliste. La recette du succs a surtout t le rsultat dune combinaison de facteurs et de circonstances qui a permis dune part dviter laffrontement annonc comme invitable, dautre part de favoriser le dveloppement dune nouvelle confiance dans la rgle de droit. La dmocratie sud-africaine de 2008 ne peut se comprendre sans garder lesprit quelques caractristiques cls issues du rgime constitutionnel et du contexte dans lesquels la transition dmocratique sest opre. La libration de Nelson Mandela et des principaux prisonniers politiques en fvrier 1990 marque le dbut dune nouvelle re qui obligera les ennemis dhier collaborer et passer outre leurs divisions pour sentendre. sensuivra le processus de la Confrence pour une Afrique du sud dmocratique (codesa) destin dfinir le cadre juridique du nouveau rgime o la question principale sera centre sur la recherche dun quilibre entre une majorit dmographique cessant dtre une minorit politique et une minorit rgnante acceptant de perdre son pouvoir en change de certaines garanties . Dans ce contexte, la dmocratie sud-africaine
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a dabord t une dmocratie de raison avant dtre une dmocratie de passion ! Laspect le plus surprenant rside dans le fait que ni le parti national ni lAfrican National Congress (anc) ne croyaient dans la rgle de droit comme moyen de rglement des diffrends. Le constitutionnalisme tait loin de leurs esprits. La lutte y compris arme tait pour chaque protagoniste le seul moyen de changer de rgime. Ltat de droit et la dmocratie sont apparus progressivement aux dirigeants politiques comme un moyen permettant de trouver un accord ou une porte de sortie. La dmocratie sud-africaine sest ainsi constitue autour des principes constitutionnels , sorte de commandements liant toutes les parties aux ngociations multipartis travers 34 principes fondamentaux 1. Ce constitutionnalisme de rencontre a servi la fois de procdure de rglement du conflit, de source de garantie des droits fondamentaux, de restructuration de ltat, de garantie de la sparation des pouvoirs pour ne citer que quelques exemples. Derrire ces ngociations se trouvent quelques juristes 2 qui insistrent sur lide que la dmocratie ne pouvait se dvelopper sans rgle de droit et qui ont progressivement impos leurs ides aux dirigeants des diffrentes formations politiques, et notamment lanc. Ladoption de la Constitution intrimaire fin 1993, puis la rdaction de la Constitution dfinitive en 1996 allaient changer la nature du rgime constitutionnel. en tournant le dos au rgime dapartheid, lAfrique du sud devenait non seulement respectable mais tait regarde comme un modle de transition dmocratique, de restauration de ltat de droit, de Constitution moderne. La ralit est souvent embellie par le temps et un regard plus attentif sur les vnements violence, division de la socit, transformation sociale lente incite davantage de prudence. Cependant, si lon veut honntement porter un regard global sur ces quinze dernires annes, force est de constater que le pari a t globalement tenu et que lAfrique du sud a rejoint le camp des dmocraties. peut-on pour autant parler de modle constitutionnel ? Les sud-Africains eux-mmes nont pas voulu emprunter de modle lors de la construction de la nouvelle dmocratie, pas plus quils nont eu lintention den imposer un ! si on ne peut parler de modle , il est en revanche possible de sinterroger sur les lignes directrices qui ont anim le nouveau rgime
1. Ces 34 principes ont constitu le dnominateur commun de lensemble des ngociations et des conditions dadoption des deux Constitutions de 1993 et de 1996. 2. Comme Arthur Chaskalson, qui deviendra le prsident de la Cour constitutionnelle en 1995 et qui fut lun des avocats de Nelson Mandela au procs de rivonia.
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sud-africain. on peut tenter une valuation en rpondant trois questions : qua voulu faire le constituant en adoptant la nouvelle Constitution ? Comment la Constitution a-t-elle t mise en uvre ? Quelles sont les difficults rencontres aujourdhui par le rgime sud-africain ? L e pac t e c o n s t i t u t i o n n e l : l a d m o c r a t i e i m a g i n e pa r l e s c o n s t i t u a n t s La dmocratie sud-africaine est ne dun espoir : celui de sortir du rgime dapartheid mis en place depuis 1948 ! Le rgime sud-africain a donc avant tout t conu comme un systme correctif . Les principes constitutionnels puis les deux Constitutions de 1993 et de 1996 ont cherch imaginer ce que pourrait tre la dmocratie sud-africaine post-apartheid. si cet objectif tait prioritaire, il imposait galement de construire une dmocratie pour lavenir. La Constitution a donc t aussi conue comme un systme constructif permettant lAfrique du sud dtre une dmocratie pluraliste, fonde sur le respect des droits fondamentaux. Malgr la longueur du texte constitutionnel, il est possible den retracer les traits saillants. La pierre angulaire du nouveau rgime est fonde sur la Dclaration des droits fondamentaux contenue dans le chapitre 2 de la Constitution de 1996. Ce texte dont la gense est annonce dans les premiers articles de la Constitution comprend tout ce quun catalogue moderne de droits fondamentaux peut contenir : droits civils et politiques, droits conomiques et sociaux, droits individuels, droits collectifs. si certains droits portent les stigmates du pass comme le principe dgalit ou des tensions qui ont marqu les ngociations 3, le point remarquable de cette Dclaration repose sur lexistence darticles destins sa mise en uvre, une sorte de mode demploi qui organise la limitation des droits, leur suspension ou encore leur interprtation. Les constituants ont rellement cherch promouvoir cette culture des droits fondamentaux qui se trouvait rsume par un slogan que lon pouvait voir partout From human wrongs to human rights ! . Certains ont pu douter de lefficacit de ce texte en le considrant comme trop ambitieux. en incluant les moyens de mise en uvre et en confiant la Cour constitutionnelle nouvellement cre le soin de veiller au respect de ce texte, les auteurs de la Constitution ont institu un systme cohrent, mme sil nest pas exempt de critiques mineures.
3. Comme par exemple le droit de proprit (art. 25) ou le droit de grve (art. 23).
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Lquilibre des pouvoirs constitue le second pilier du systme sudafricain. tout en conservant un rgime parlementaire issu de la tradition britannique, la Constitution de 1996 a cherch une forme de rationalisation verticale des pouvoirs entre le pouvoir lgislatif et le pouvoir excutif allie une forme de division horizontale des pouvoirs cherchant tablir un quilibre entre le pouvoir central et les provinces. Le parlement conserve une place de choix dans le rgime sud-africain. il lit le prsident dont procde lensemble du pouvoir excutif. si ce dernier possde une certaine libert daction garantie par la Constitution, le contrle parlementaire sur le pouvoir excutif demeure. la lecture du texte constitutionnel, le parlement reste lorgane qui possde le dernier mot dans un systme toutefois rquilibr. Le choix de ce partage nest pas innocent. Bien que le rgime parlementaire soit une tradition en Afrique du sud, il avait t profondment altr dans son fonctionnement sous le rgime dapartheid par un excutif toujours plus puissant et le rduisant une chambre denregistrement. Le constituant de 1996 avait cherch se prmunir contre une telle drive en fournissant tant au parlement quau prsident les moyens dagir et de se contrler mutuellement. Bien que lanc ait t un parti majoritaire ds les lections de 1994, les constituants ont agi et crit la Constitution en imaginant un systme multipartis sans tenir compte de la situation du moment. Le pouvoir judiciaire a galement t rform. Les changements nont cependant pas port sur une reconfiguration de lorganigramme des juridictions, ni mme sur un changement du mode de recrutement des juges mais sur la cration dune cour constitutionnelle. Cette cration a t voulue non seulement pour sassurer du respect de la Constitution mais galement pour exercer un contrle du pouvoir judiciaire qui ne pouvait pas tre transform rapidement et efficacement. en crant une cour constitutionnelle compose de juges indpendants qui se trouvera directement plonge au cur de tous les grands problmes socitaux, les constituants ont conu le pouvoir judiciaire comme un pouvoir temporisateur des pouvoirs lgislatif et excutif. Le mlange de contrle a priori et a posteriori renforcera encore cette situation. si la division verticale des pouvoirs a retenu lattention du constituant, la division horizontale des pouvoirs entre la sphre nationale et les sphres provinciales et municipales na pas t en reste. Les constituants de 1996 ont mis en place un systme proche du systme allemand ou espagnol, comme cela avait t requis par les principes constitutionnels. sans vouloir entrer dans les dtails de qualification fdrale ou rgionale de ltat, le systme sud-africain a clairement choisi de ne pas tre un
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pouvoir compltement centralis. on peut attribuer ce choix au bon sens des constituants compte tenu de la configuration gographique du territoire, mais il existait galement travers ce choix une stratgie politique qui divisait lanc (plutt favorable un tat centralis fort) et le parti national (qui aprs des dcennies de centralisation stait dcouvert un attrait soudain pour le fdralisme). Le rsultat est donc une sorte de fdralisme-rgionalisme o les provinces disposent du pouvoir lgislatif et de certaines comptences dfinies dans la Constitution mais o ltat central dispose galement de certaines prrogatives de reprise dans lhypothse o certaines questions ne seraient pas suffisamment et correctement traites. Le troisime pilier de la dmocratie constitutionnelle sud-africaine est reprsent par les autorits indpendantes. Ces autorits constitutionnelles indpendantes, ne devant rendre de comptes sur leur activit quau parlement, ont t institues dans les domaines les plus divers allant de la commission lectorale indpendante la commission des droits de lhomme en passant par lauditeur gnral (Cour des comptes). Lide des constituants reposait sur le fait que la dmocratie sud-africaine ne devait pas seulement impliquer les trois pouvoirs traditionnels mais galement une forme de participation de la socit civile travers des autorits indpendantes accessibles, permettant de proposer des rformes et aussi de contrler les activits des autorits publiques. Drives de lombudsman scandinave, ces autorits apparaissaient aux yeux des constituants comme un quatrime pouvoir. Malgr de nombreuses autres caractristiques, ces traits dominants permettent de comprendre ce que les constituants avaient essay de mettre en place. Comment ce systme imagin a-t-il fonctionn ? La mise en uvre de la Constitution : la dmocratie sud-africaine pratique Aprs quinze ans dexistence, il est possible de tirer un premier bilan des succs et checs du systme mis en place. Le bilan nest ni idyllique ni catastrophique ! Certaines institutions ont parfaitement rempli leur rle, dautres sont en revanche restes en retrait. La comprhension du fonctionnement de la dmocratie sud-africaine ne peut se faire sans rappeler que, depuis 1994, la vie politique sud-africaine a t outrageusement domine par lanc qui par les diffrents rsultats aux lections successives a systmatiquement amlior son score et a russi au-del des processus lectoraux rduire le rle des partis dopposition, soit
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parce que ces derniers ont t incapables de constituer une force de proposition, soit parce que lanc a russi convaincre les lus de lopposition de rejoindre leur propre parti 4. De faon un peu caricaturale, on pourrait presque dire que lAfrique du sud depuis 1994 est une dmocratie avec un parti (presque) unique ! Les trois grands succs de la dmocratie sud-africaine sont reprsents par lactivit de la Cour constitutionnelle, la rforme lgislative et lmergence des collectivits territoriales. Le rle et le poids de la Cour constitutionnelle sud-africaine sont incontestablement un succs de la Constitution de 1996. Quune nouvelle juridiction constitutionnelle institue dans un tat o la tradition politique et constitutionnelle est hostile au contrle de la loi se soit implante avec autant de force et de respect est tout simplement remarquable ! Ce succs doit tre attribu la Cour elle-mme mais galement son mode dintervention et au rle centralis quelle exerce en matire de contrle de constitutionnalit. si la Dclaration des droits fondamentaux a connu de tels dveloppements, cest grce la Cour ! il est impossible de retracer ici toutes les dcisions novatrices, mais on peut illustrer ce phnomne travers une slection de grandes dcisions . La deuxime dcision rendue par la Cour, Makwanyane (1995) 5, dclarant la peine de mort inconstitutionnelle, constitue le point dancrage de la Cour dans le nouveau systme juridique. outre la difficult du sujet, la Cour a russi faire accepter, par lexplication de son raisonnement, une dcision qui divisait profondment la socit. La deuxime dcision qui mrite dtre cite est la dcision Homologation de la Constitution de 1996 I 6. Jamais une Cour constitutionnelle ne stait vu confier la mission de contrler un texte constitutionnel. il ne sagissait pas proprement parler dun contrle de supra-constitutionnalit mais plutt dun contrle du respect par le texte final de la fidlit aux principes constitutionnels adopts au dbut du processus. La Cour na pas failli sa mission et a estim que le texte adopt par les constituants devait tre rvis en ce qui concernait les pouvoirs des autorits locales. Lexercice minutieux
4. Ce fut lune des rares rvisions constitutionnelles de la Constitution de 1996. elle concerne la possibilit pour un parlementaire lu de changer de parti en cours de mandat. Cette possibilit a notamment permis certains membres du Nouveau parti national de rejoindre les rangs de lanc. 5. S v Makwanyane and Another, CCt 3/94, 6 juin 1995, [1995] ZACC 3. 6. Ex Parte Chairperson of the Constitutional Assembly : In Re Certification of the Constitution of the Republic of South Africa, CCt 23/96, 6 septembre 1996, [1996] ZACC 26.
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par la Cour du rle que la Constitution lui avait dvolu a sans conteste contribu lancrage de la dmocratie. La troisime dcision qui peut figurer au palmars de cette slection est la dcision Grootboom (2000) 7 qui a consacr le droit un logement comme impliquant de la part des autorits une obligation dagir et non une simple obligation programmatoire . en exigeant dans les premires annes de son existence que les droits conomiques et sociaux soient soumis en termes de protection aux mmes exigences que les droits civils et politiques, la Cour a pris une position audacieuse qui ne se dmentira plus et lui permettra dexiger des autorits quelles agissent pour la protection de ces droits. La quatrime dcision qui mrite dtre cite est la dcision Bato Star Fishing (2004) 8 qui a reconnu que la transformation de la socit sud-africaine travers la mise en uvre du principe dgalit tait une ncessit constitutionnelle. par cette dcision rendue propos de la contestation de quotas de pche attribus par les autorits, la Cour ancre le contrle de laction administrative dans la Constitution et la loi, et non plus dans les principes gnraux de la Common Law. Le respect des rgles de droit implique le respect de la Constitution. La cinquime dcision mentionner est la dcision Doctors for Life International (2006) 9 par laquelle la Cour estime quil existe une ncessit de participation du public dans la dmocratie participative sud-africaine. La Constitution prvoit la reconnaissance dune participation du public lorsque cela savre possible : ladoption de nouveaux textes 10 requiert la recherche de participation du public et impose lorganisation de consultations. Ces dcisions illustrent deux caractristiques de la dmocratie sud-africaine : une lecture dynamique du texte qui cherche donner effet toutes les dispositions de la Constitution ; une volont de la Cour dtre considre comme une institution active de la dmocratie participative. Le deuxime succs de la nouvelle dmocratie sud-africaine est reprsent par la rforme dampleur de la lgislation mene depuis la fin du rgime dapartheid. en moins de quinze ans, de nombreuses lois ont t adoptes ou amendes, mettant en uvre une nouvelle dynamique
7. Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others, CCt 11/00, 4 octobre 2000, [2000] ZACC 19. 8. Bato Star Fishing (Pty) Ltd v The Minister of Environmental Affairs and Tourism and Others, CCt 27/03, 10 mars 2004, [2004] ZACC 15. 9. Doctors for Life International v Speaker of the National Assembly and Others, CCt 12/05, 17 aot 2006, [2006] ZACC 11. 10. en loccurrence : avortement, strilisation, mdecine traditionnelle, techniciens dentistes.
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de ltat de droit. Ces textes modernes, rdigs avec pragmatisme, ont permis dexpurger progressivement de lordre juridique les anciennes lois dapartheid et de les mettre en phase avec la Constitution et les engagements internationaux que lAfrique du sud a pris aprs 1994. Le systme lgislatif et excutif mis en place sest avr efficace tout en tenant compte des spcificits sud-africaines. Les droits coutumiers et la Common Law continuent ainsi de coexister au sein du systme juridique. Le constitutionnalisme pragmatique est une des caractristiques du systme, dmontrant la possibilit de combiner modernisme et traditionalisme. Certes, des difficults dinterprtation existent mais, dune faon gnrale, les protagonistes lgislateur, gouvernement et juges ont su dsamorcer les contradictions potentielles. La forme rnove de ltat constitue le troisime succs du systme sud-africain. Lenjeu tait ici plus complexe car le systme fdralorgional dvelopp par la Constitution constituait une nouveaut pour tous les partis. en choisissant un systme trois tages tat centralprovinces-Municipalits 11 , les constituants, inspirs en cela dautres systmes, ont voulu une rpartition horizontale du pouvoir vitant la concentration entre les mains de lchelon central (cest--dire de lanc) et permettant aux provinces (diriges pour certaines par des partis dopposition) de dcider en leur sein des dcisions prendre dans le cadre de leurs comptences. Ce systme a permis aux grandes provinces de grer directement leurs dcisions et de se dvelopper dans un cadre plus proche de la population, favorisant ainsi la dmocratie participative. en revanche, les provinces les plus pauvres ou moins bien dotes en ressources humaines ont eu davantage de difficults mettre profit ces nouvelles comptences. plusieurs reprises, la Cour constitutionnelle a d trancher des litiges entre ltat central et les provinces ; elle la souvent fait au profit de ces dernires. Ceci a attnu limpression domnipotence de lanc au sein du gouvernement central et donn certaines provinces dopposition une capacit daction et une visibilit quil leur tait impossible dacqurir auparavant. Ceci explique sans doute que le gouvernement ait voulu limiter les pouvoirs des provinces. en 2007, un projet de modification des provinces avait t lanc par le gouvernement visant les rduire ou diminuer leurs pouvoirs. Ce projet na pas abouti en raison de lopposition des provinces, y compris celles
11. Ce systme baptis sphres de gouvernement dans la Constitution contient des listes de rpartition des comptences au profit de chaque sphre. la lecture des textes, les municipalits (sorte de communes largies) ne bnficient que de comptences limites.
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diriges par lanc. en effet, alors que lanc tait lorigine globalement oppos un tat fdral, la gestion des provinces a permis lmergence de nouveaux responsables qui se sont imposs au sein de leur province. De faon plutt inattendue, ceci a eu des rpercussions sur le fonctionnement mme du parti dominant qui sest dune certaine faon fdralis sous leffet de la Constitution, alors quil tait originairement fortement centralis. si le systme sud-africain peut donc se targuer de certains succs, il est galement confront des difficults dmontrant que, si certaines lignes caractristiques du rgime peuvent inspirer dautres tats, les contingences locales sont les premiers lments prendre en considration. L e s d i f f i c u lt s d e l a C o n s t i t u t i o n : la dmocratie contrarie si lAfrique du sud est souvent cite en exemple, elle fait face de nombreuses difficults quil est impossible dignorer, dmontrant toute la relativit quimpose la construction dun modle . LAfrique du sud a t et reste dans une certaine mesure une dmocratie en transition. Les succs enregistrs sont avant tout le signe que la construction dune dmocratie est possible condition que toutes les parties acceptent de se soumettre la rgle du jeu. il nen reste pas moins que la situation actuelle ne pourra ternellement se prolonger. La vie politique sudafricaine rcente rvle ces difficults qui jusqu aujourdhui nont pas altr les acquis de la dmocratie instaure en 1994 mais illustrent les risques dune possible remise en cause de lquilibre atteint. seront successivement envisags les difficults du monopartisme, les dysfonctionnements du systme et les vnements conjoncturels propres la vie politique sud-africaine. La domination trs forte de lanc dans la vie politique conduit sinterroger sur le caractre rellement dmocratique du systme sudafricain. si tous les ingrdients politiques et constitutionnels sont runis pour faire fonctionner une dmocratie participative, les rnes du pouvoir sont entre les mains dun seul groupe politique. Ceci a pour consquence directe de lui permettre de dcider de tout ! ironie de lhistoire, lanc se retrouve aujourdhui dans la mme situation que le parti national sous le rgime dapartheid dans la mesure o son pouvoir est sans limites. Ce qui na pas t gnant tant que les dirigeants historiques ont gouvern : ils taient anims dune volont de rconciliation et dinstallation de la dmocratie. Mais la situation a chang, les prtentions se sont aiguises
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et de nouvelles figures sont apparues. Aujourdhui, lanc est un parti en transformation. il ne faut pas oublier quil sagissait dun parti de coalitions qui staient retrouves pour former un front commun contre lapartheid. Aujourdhui, le but commun a t atteint et chacun souhaite dvelopper son propre programme. La domination engendre donc des tensions et le dveloppement de clans dont lillustration est la dmission force du prsident thabo Mbeki le 21 septembre 2008. Le bras de fer ayant oppos ce dernier lactuel prsident controvers de lanc, Jacob Zuma, lors du dernier congrs du parti en dcembre 2007, renforce encore ce sentiment controvers de puissance mais galement dimplosion prochaine du parti. Cette situation sest amplifie avec le phnomne de provincialisation du parti. Lanc a voulu garder le contrle des nominations provinciales et notamment des chefs de lexcutif contre la volont du prsident de la rpublique qui souhaitait procder directement ces nominations. La domination du parti a prvalu sur celle des institutions et a renforc les jeux dalliance au niveau national et au niveau local. La dmocratie sud-africaine ne pourra toutefois pas saccommoder indfiniment de ce monopartisme de fait. Les recompositions actuelles, la cration de nouveaux partis, y compris par une implosion du parti dominant, devraient redonner des couleurs la dmocratie, bien quil sagisse dune opration hauts risques. La dmocratie sud-africaine a galement t entache par certains dysfonctionnements institutionnels. si le choix du rgime parlementaire est avr travers la recherche dun certain quilibre, la dmission force du prsident Mbeki dmontre que cet quilibre est biais par la puissance de lanc. Le parti gouverne les institutions et non linverse. Cette situation est certes explicable mais dmontre la fragilit du systme et sa conception dans le cadre dune dmocratie multipartis . on relvera galement toute une srie de semi-checs institutionnels dus soit un manque de moyens, soit des facteurs politiques externes. Ainsi, la deuxime chambre du parlement le Conseil national des provinces est relativement inefficace en raison de son mode de dsignation et de sa difficult se placer sur lchiquier politique. Cette situation rduit le jeu parlementaire la seule Assemble nationale. De mme, certaines autorits constitutionnelles indpendantes se sont rvles dcevantes en raison de leur absence de pouvoir de contrainte ou de labsence de personnalits marquantes en leur sein. Ainsi, si la commission lectorale indpendante ou lauditeur gnral ont t des institutions performantes, la commission des droits de lhomme et la commission pour lgalit des sexes ont du les attentes que lon plaait en elles. on peut galement
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dplorer un certain manque de contrle de la part des autorits parlementaires qui se contentent dun contrle formel. Cette absence defficacit donne parfois limpression dun certain amateurisme qui discrdite la Constitution. en troisime lieu, la dmocratie sud-africaine a galement t contrarie par les soubresauts de la vie politique nationale et internationale. il ne sagit pas dlments remettant en cause la dmocratie mais permettant de la tester. LAfrique du sud a d faire face depuis la fin des annes 1990 une pandmie de sida. Malgr de nombreuses actions de la socit civile, les autorits ont tard ragir ou, pire, nont pas voulu ragir. Cette situation a conduit lancien prsident Mandela sortir de sa rserve et la Cour constitutionnelle ordonner au gouvernement de mettre en place des politiques de prvention. Malgr cela, le prsident Mbeki na pas ragi et a mme limog la vice-ministre de la sant Nozizwe Madlala-routledge parce quelle avait critiqu le systme. Des voix critiques se sont fait entendre au sein de lanc pour dnoncer cette attitude. La mme inaction sest retrouve lors des vagues de violence contre les immigrs qui ont marqu le pays en mai 2008. Labsence de raction du pouvoir, la carence dans la prise de dcision ont dmontr que, si lexcutif avait le pouvoir dagir, il ne la pas fait de manire adquate. on pourrait galement citer les relations ambigus entre lAfrique du sud et le Zimbabwe, notamment quant au dnouement de la crise interne entre robert Mugabe et Morgan tsvangirai. tous ces facteurs ont dmontr un manque de cohrence et port atteinte limage de la dmocratie sud-africaine envisage comme modle. Laffaire la plus inquitante reste peut-tre la remise en cause du pouvoir judiciaire qui a rcemment dfray la chronique aprs la pression prsume exerce auprs de juges constitutionnels pour que la Cour se prononce en faveur du prsident de lanc Jacob Zuma dans une affaire de corruption. Cette affaire a dclench une crise constitutionnelle et dmontr que la confiance dans la rgle de droit et le pouvoir judiciaire risquait de samenuiser. enfin, on ne peut ignorer que lAfrique du sud, malgr les progrs enregistrs, reste confronte la non-rsolution de problmes tels que la violence endmique, la criminalit et la difficult corriger les ingalits. Le ralisme politique a oblig dterminer certaines priorits cadrant mal avec les exigences dune dmocratie idale. Ces difficults ncessitent des moyens mais surtout une volont politique qui fait dfaut et doit les attentes de la population.
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La dmocratie sud-africaine est souvent cite en exemple comme lune des transitions russies de la fin du xxe sicle. techniquement, la Constitution de 1996 reprsente un ensemble cohrent, moderne et oprationnel. Dans la pratique, un examen attentif des donnes politiques inhrentes la socit sud-africaine dmontre que le fonctionnement du rgime politique est plus complexe et non exempt de critiques. Le moment de vrit se situe peut-tre aujourdhui, au sortir de la transition. La recomposition du paysage politique en est le signe. si demain le pouvoir de lanc se trouve menac ou contest par lmergence de nouveaux partis, la dmocratie sud-africaine dvoilera son vritable visage : celui dune dmocratie pluraliste ! Le plus important reste le respect non ngociable de la rgle de droit par tous. Loublier amnerait retomber dans des travers qui feraient resurgir les fantmes du pass !
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O en est la dmocratie sud-africaine prs de quinze ans aprs les premires lections de 1994 ? Souvent cite comme modle, lAfrique du Sud est en proie des tensions contradictoires. Son systme politique et juridique a radicalement tourn le dos au pass et peut tre considr comme un succs en termes de protection des droits fondamentaux, dquilibre des pouvoirs et dintgration du pluri-juridisme. En revanche, la sortie progressive de la transition rvle des luttes politiques intenses au sein du parti dominant, lanc, qui mettent en pril lquilibre des pouvoirs. ces difficults politiques sajoutent des difficults sociales qui imposent une vigilance accrue pour ne pas remettre en cause les fondements de la fragile dmocratie sud-africaine.
Dynamiques conomique et politique par Lionel ZINSOU

ISSN 0152-0768 | ISBN 2-02-098674-8 | pages 169 180
Pour citer cet article : Zinsou L., Dynamiques conomique et politique, Pouvoirs 2009/2, N 129, p. 169-180.
Lionel Zinsou
DYNAMIQUES CONOMIQUE ET POLITIQUE
epuis le dbut de la dcennie 2000, on observe empiriquement une forte reprise conomique en Afrique, mesure par un taux de croissance du pib du continent de 5 % et par une amlioration soutenue de ses principaux indicateurs macro-conomiques : dsendettement, dsinflation, quilibre des balances des paiements, quilibre des finances publiques. Dans le mme temps, on observe les progrs de la dmocratie, mesurs par les classements et les indicateurs tablis par des ong : progrs des liberts, assouplissement des rgimes, recul des troubles civils, recul de la conflictualit Ces avances parallles de la croissance et de la dmocratie contredisent limage de dclin qui est le plus souvent associe lAfrique dans lopinion publique mondiale y compris lopinion africaine elle-mme. Elles ne peuvent pas cependant dissimuler la situation densemble du continent. Celle-ci, marque de 1980 2000 par des crises conomiques et politiques sans prcdent dans lHistoire moderne, oblige dcrire un continent qui rassemble la majorit des pauvres de la plante, qui ne participe que marginalement la mondialisation en ne ralisant que 2 % des changes mondiaux , dont le milliard dhabitants ne produit que la moiti du pib dun pays comme la France, et qui ninscrit que 9 pays, sur les 53 qui le forment, dans la liste des pays libres . il nest par ailleurs pas tabli quil y ait une corrlation entre progrs conomique et progrs de la dmocratie. Ce quon appelle lafro-optimisme , cest la description du continent qui sattache aux flux : cette vitalit conomique exceptionnelle qui attire nouveau les capitaux, qui amliore tous les indicateurs sociaux, sanitaires et culturels et qui rduit la pauvret. Ce quon appelle lafro-pessimisme , cest au contraire une description
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du continent qui sattache aux stocks : toute la pauvret accumule, la prvalence des pandmies, la raret du capital, le chmage il faudra des dcennies de flux de croissance pour changer la ralit du stock de sous-dveloppement. Et puis il y a ce doute fondamental sur la capacit de rattrapage du revenu africain : il progresse en moyenne de 5 % (soit 40 $ par habitant et par an) quand une croissance de 10 % dlivre, en Chine, un supplment de revenu de 200 $, et une croissance de 2 % en France dlivre un supplment par tte de 600 $. Mme si on reformule les revenus pour tenir compte de la parit de pouvoir dachat , les 40 $ de progrs africain ne deviennent alors que 160 $ ; la convergence avec les pays riches ou les grands pays mergents ne saccomplit toujours pas et il faudra trouver les voies et moyens dune croissance acclre, dune croissance durable deux chiffres, pour faire retour dans le concert des nations. La question de savoir si la dmocratie est ds lors un facteur favorable ou mme une condition de cette acclration de la croissance, si elle est donc plus quune concidence rcente, est une question renouvele pour les gnrations dAfricains qui ont la charge de raliser cette croissance et de la transformer en dveloppement. ils doivent perfectionner les institutions, partager une vision et faire rgresser les ingalits, autant de thmes qui ont voir avec la dmocratie. Jamais, probablement, depuis les indpendances, les conditions nont t plus favorables aux progrs de la dmocratie en Afrique, mais tant de forces extrieures ou locales jouent contre elle, comme dailleurs contre le dveloppement, quil ny aura sans doute aucune autre solution que le combat politique pour limposer ou la dfendre l o, fragile, elle est dj apparue. on ne saurait prophtiser que la dmocratie va lemporter en Afrique, mais on peut srement constater une avance spectaculaire des forces dmocratiques. Dans les lections de dcembre 2007 au Kenya et celles de mars 2008 au zimbabwe, on ne saurait dire encore si la dmocratie a dcisivement progress ou mme triomph, mais la monte en puissance des forces organises de la dmocratie et de ses acteurs est avre. partis politiques, mouvements associatifs, dfenseurs des droits de lhomme, forces spirituelles, mdias traditionnels et canaux dexpression numrique ont boulevers le paysage politique et dstabilis des rgimes autoritaires. parmi les facteurs favorables qui ont accompagn cette affirmation des forces dmocratiques, il y a eu srement une remise en ordre rapide des conomies africaines : la croissance du revenu par tte, cest--dire
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nette de la croissance dmographique qui reste trs leve, tait ngative dans la dcennie 1980, nulle dans la dcennie 1990, mais de lordre de + 3 % de 1999 2007. En valeur absolue elle slve de moins de 4 % en dbut de priode 5,7 % en 2007 et sans doute au mme niveau en 2008, ce qui ferait de lAfrique le seul continent navoir pas encore flchi dans la crise mondiale. Lconomie est trs plastique ; dix ans denrichissement suffisent agir sur de nombreux paramtres : linflation sest modre jusqu la pousse des matires premires de 2007, une moyenne dcennale de 8,2 % ; les soldes budgtaires prsentent un faible dficit dcennal moyen de 1 % du pib, qui appellerait plutt une politique fiscale moins orthodoxe et plus active au service du dveloppement ; lexcdent dcennal moyen de la balance commerciale a atteint 1 % du pib ; ajoute aux trois grandes entres de capitaux investissements directs trangers lis aux privatisations, au boom des tlcoms et aux dveloppements des matires premires, aide publique au dveloppement nouveau en croissance depuis 1999 et enfin retour dpargne des migrants , la balance des paiements courants a retrouv des excdents aussi bien en marchandises quen capital. Cela a permis de stabiliser, jusquen 2008, les cours des monnaies lexception du zimbabwe et de trois autres pays inflation forte , de gonfler les rserves de change et de dsendetter le continent. Les pays les plus pauvres ont t dsendetts grce leurs efforts internes sanctionns par des annulations proportionnelles de dettes (initiative pays pauvres trs endetts) et les plus riches (nigeria, Algrie) ont rembours leurs dettes par anticipation. Le service de la dette qui atteignait 120 % du produit des exportations en 2002 pour les plus pauvres est retomb 25 % en 2007. Le niveau moyen de la valeur de la dette africaine en proportion du pib est pass de 28 % 8 % en dix ans et cela pour tous les pays, y compris, contrairement ce que lon croit souvent, pour les rares pays qui ont contract de nouvelles dettes vis--vis de la Chine dont limpact reste presque invisible statistiquement car les projets miniers ou dinfrastructures nont qu peine commenc leurs dcaissements 1. Cette remise en ordre sest accompagne dune forte progression des masses montaires, entrane non par linflation mais par lentre de devises et la bancarisation rapide des conomies. il en est rsult une hausse de la consommation des mnages et un progrs rapide de la scolarisation des enfants. Le haut niveau dpargne du continent et la rgression des dettes intrieures des tats ont permis une vigoureuse
1. source : Perspectives conomiques africaines, Ocde/Bad, 2008.
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reprise de linvestissement productif et de linvestissement en logements. indniablement, le dmantlement des secteurs publics concurrentiels par la privatisation et le dveloppement des tlcommunications et des nouvelles technologies de linformation ont permis des gains defficacit sans prcdent. L o il y a dix ans on prvoyait des taux dquipement des mnages de lordre de 1 % en tlphonie mobile, en 2008 on atteint plutt 25 % pour les pays les plus pauvres. LAfrique est devenue le continent croissant le plus rapidement pour les tlcommunications, djouant toutes les prvisions dexperts. Elle nchappe donc pas au phnomne caractristique des pays mergents, lapparition rapide dune classe moyenne capable de satisfaire ses besoins de consommation de base, de sinstruire, de communiquer et de sinscrire dans la mondialisation par les comptences et les moyens de sinformer quelle possde. Ces phnomnes conomiques et financiers ont donc des consquences sociales et politiques amples et irrversibles : les nouvelles classes moyennes affirment des valeurs ; elles ont aussi des droits et des proprits dfendre ; elles ont des aspirations et des comportements qui convergent vers ceux des pays mergents ou dvelopps ; elles peuvent contourner tous les dispositifs de censure de leur libert de sinformer et de sexprimer. Elles sont notamment en liaison permanente avec les diasporas, dabord lintrieur du continent qui est la premire destination des migrants et la premire source des influences du changement social , mais aussi entre lAfrique et loccident. il devient techniquement difficile dassurer le maintien des moyens rpressifs dune dictature ; en tout cas de le faire dans lisolement et le secret, quelques exceptions prs, notamment la somalie, qui ne participe plus aux volutions du continent. Mme si l afro-optimisme a pu gagner beaucoup de terrain en dix ans, grce aux progrs de la gouvernance et de la production, il reste que les avances des droits de lhomme et de la dmocratie ne viendront pas comme une consquence automatique de la croissance et que, quand on dcompose les flux daide publique au dveloppement, ceux qui ont progress le plus en une dcennie sont encore les crdits des aides durgence (rfugis, disette, scheresse, inondations, urgences sanitaires). Cest plutt lavnement des forces dmocratiques que lavnement de la dmocratie elle-mme quil faut constater : les partis de lopposition dmocratique, qui restent souvent hroques dans les dictatures finissantes, les organisations de dfense des droits de lhomme, qui sont partout prsentes et le plus souvent relayes et protges par la communaut internationale, les ong internationales et toutes les ong locales,
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qui sont des tmoins et des acteurs de terrain pour limiter larbitraire et diffuser linformation, les syndicats, qui se sont renforcs et pour la plupart mancips des partis uniques ou dominants, la presse libre, les relais de ses organisations internationales comme reporters sans frontires ou transparency Watch et ses formes dexpression numrique un signe de ces volutions est la rarfaction des coups dtat. supposer que les forces armes naient pas perdu toute crdibilit grer des conomies et des socits complexes du fait de leur bilan catastrophique des annes 1970 et 1980, il se fait aujourdhui que le cot marginal dun coup dtat est devenu exorbitant. il interrompt ipso facto laide de lunion europenne premier bailleur de fonds du continent et celle des institutions de Bretton Woods. Cela entrane leur suite les aides bilatrales. Les flux dinvestissements trangers suivent. Mais au-del des influences extrieures au continent, il sajoute dsormais des mcanismes de pressions et de sanctions de lunion africaine elle-mme et de certaines organisations rgionales comme la cedeao ou la sadec. on a vu au togo, sous la pression et la mdiation du prsident du nigeria, prsident en exercice de la cedeao, et lon voit aujourdhui, avec la privation soudaine du soutien sud-africain au prsident du zimbabwe, que la pression des pairs (qui dsormais pratiquent un mcanisme africain dvaluation par les pairs, le meap) est parmi les plus efficaces. un coup dtat vous met aujourdhui au ban des nations et dabord des nations africaines. Lesprance de vie des juntes, comme le montre lexemple de la Mauritanie en aot 2008 et de la Guine en dcembre, se limite lorganisation prcipite du retour au pouvoir civil. Elles doivent toujours annoncer une date rapproche de premption du rgime militaire. Les transitions se font donc, de faon gnralise, par des processus lectoraux. Ceux-ci ont leur efficacit propre. ils peuvent tre diffrs ou truqus, on peut en inverser le rsultat ou en refuser le rsultat avr, mais par leur dynamique, par la prsence dobservateurs africains ou internationaux, il devient de plus en plus difficile, de scrutin en scrutin, dchapper leur rgularit et leur sincrit. Lorsque lexpression du suffrage a t entache dirrgularits et de fraudes considrables mme si le rsultat normal net t gure diffrent , comme dans le cas du nigeria en 2007, il en reste une trace dsormais ineffaable sur le pouvoir qui se trouve contraint une gurilla judiciaire, parlementaire et mdiatique. Lorsquon va jusqu linversion du rsultat comme en Cte divoire, au Kenya, au zimbabwe au mpris de la comptabilit lectorale par les scrutateurs locaux , lopposition simpose, au prix, il est vrai, de troubles sanglants et de longs dlais. il nest plus la porte que
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de quelques rgimes, souvent en situation de guerre interne ou trangre, de gagner en apparence les lections quils ont perdues en ralit. Faute du recours au coup dtat, la mcanique lectorale simpose partout car il faut bien achever et donc renouveler les mandats dans un continent qui ne compte plus quun seul prsident vie. Long amricaine Freedom House tablit chaque anne un indice de la libert politique . sur ses critres de respect des droits politiques et des liberts civiles, elle distingue neuf pays du continent comme libres : lAfrique du sud, le Bnin, le Cap-vert, le Ghana, le Lesotho, le Mali, Maurice, la namibie et le sngal. on relvera que cela laisse tout le nord de lAfrique, tout le centre et tout lest hors du champ de ltat de droit. Le poids du camp de la libert reste modeste.
Pays libres Population
(en millions)
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Superficie
(en milliers de km2)
pib
(millions de dollars constants)
Croissance du pib (1999-2007,

en %)
Afrique du sud 49,0 Bnin 9,0 Cap-vert 0,5 Ghana 23,0 Lesotho 2,0 Mali 12,3 Maurice 1,3 namibie 2,1 sngal 12,4 Total (Pays libres) 111,6 Afrique 964,0
1 221 115 4 239 30 1 240 2 824 197 3 872 30 323
178 000 3 100 850 7 200 1 104 4 000 5 900 4 700 6 200 211 054 817 577
4 4,3 7 5,1 3,2 4,9 4,1 4,3 4,2
4,7
Source : Freedom House, in Perspectives conomiques africaines, ocde/bad, 2008.
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La dmocratie touche un habitant sur neuf, sur 13 % de la superficie du continent, au mme rythme de croissance que tous les autres pays. Et si ce dixime de lAfrique produit le quart de la richesse du continent, ce nest que parce qu elle seule lAfrique du sud en produit 22 %. on ne trouvera pas dans le pass de corrlation dmocratie/croissance et, pour maintenir la statistique qui donne un avantage de richesse lAfrique libre, il est vital que lAfrique du sud reste une dmocratie loccasion de ses lections risques de 2009 o une volution populiste nest pas tout fait exclue, tandis que les manifestations de rejet des populations africaines ont nouveau envahi la scne publique en 2008. suivant immdiatement les neuf dmocraties, une seconde catgorie, celle des pays partiellement libres , donne quelque espoir. Aucun na t dchu de la liste prcdente ; ils sortent ou de la dictature ou de la guerre civile. ils respectent certains droits politiques et certaines liberts publiques. ils sont au nombre de vingt-deux et ainsi ce nest plus quune minorit de pays qui sinscrivent dans la liste des pays non libres . Ces pays partiellement libres , qui sont pour certains en voie de progrs rapide, notamment pour ceux qui sont revenus la paix civile, sont dans lantichambre de la dmocratie et en croissance conomique vigoureuse
Pays partiellement libres Croissance du pib
(1999-2007, en %)
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Croissance du pib
(1999- 2007, en %)
Burkina Faso Burundi Centrafrique Comores Djibouti thiopie Gabon Gambie Guine-Bissau
5,6 2,0 1,0 2,2 3,0 5,8 0,5 5,8 2,0
Madagascar Malawi Maroc Mauritanie Mozambique niger nigeria ouganda sierra Leone
3,8 3,1 4,1 4,7 7,7 3,9 4,9 5,8 8,9
Sources : Freedom House, in Perspectives conomiques africaines, ocde/bad, 2008.
Lgrement suprieure la moyenne du continent, leur croissance est dautant plus significative quils sont trs peupls, rassemblant cinq cents millions dhabitants. on ne saurait dire si la dmocratie devient
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vraiment majoritaire, mais on sait dj dire que la dictature est devenue dmographiquement minoritaire. on pourrait contester les critres utiliss par Freedom House, ou leur dnier leur caractre objectif, mais il reste que son classement est publi chaque anne dans Perspectives conomiques africaines, livraison annuelle danalyses conomiques et de statistiques qui font autorit, sous la double signature multilatrale de lorganisation de coopration et de dveloppement conomique (ocde) et de la Banque africaine de dveloppement (bad), une organisation dont tous les tats africains sont membres. Fragilit, l encore, des situations internes : pour priver cette catgorie de la moiti de ses effectifs, il suffirait que les troubles civils dans les trois pays les plus peupls nigeria, thiopie, ouganda les fassent basculer dans ltat durgence. linverse, il nest pas impossible quils soient rejoints dans la pratique partielle de la dmocratie par des pays comme lAlgrie, le togo, voire la tunisie ou mme le zimbabwe, o lopposition dmocratique, victorieuse des lections gnrales et du premier tour de llection prsidentielle, est peut-tre en 2009 aux portes du pouvoir.
Troubles politiques dans vingt-cinq pays
600
500
Indicateur de troubles politiques Tendance
400
300
200
100
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
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2006
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Source : A politico-Economic Model for stabilization in Africa , Journal of African Economies, 1994.
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De ces trente et un pays, seuls, il y a dix ans, huit dentre eux auraient sans doute t qualifis : lAfrique du sud, le Bnin, le Cap-vert, le Lesotho, le Mali, Maurice, la namibie et le sngal. Dans le mme temps, locde et la bad ont mesur un indicateur synthtique de troubles politiques partir de lanalyse des grves, des nombres de victimes de troubles civils, des manifestations et des tentatives de coups dtat, sur un chantillon de vingt-cinq pays, daprs la mthode de sbastien Dessus, Jean-Dominique Lafay et Christian Morrison. on y lit jusquen 2006 une tendance claire. Mme constat sur lassouplissement ou le durcissement des rgimes politiques : on mesure cette fois ltat durgence, la libration ou lincarcration de prisonniers politiques, les liberts de coalition et de la presse, les violences policires, etc. Mme si on conteste certaines pondrations, la tendance lassouplissement est indiscutable.
Durcissement des rgimes politiques de vingt-cinq pays
250 200 150 100 50 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
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Indicateur de durcissement du rgime Tendance
Source : A politico-Economic Model for stabilization in Africa , Journal of African Economies, 1994.
toutefois lindice de libert de Freedom House comme les deux indicateurs politiques ocde/bad montrent tous les trois, en 2007, un arrt des progrs et une rsurgence des troubles et des privations de libert. 2008, marque par les vnements postlectoraux du Kenya, les pogroms sudafricains, les vnements du Kivu, la dissidence des bouches du niger, la reprise de la rbellion touargue au sahel, le terrorisme en Algrie, les meutes de la faim, confirmera, sinon un recul de la dmocratie, du moins une rechute des troubles civils et un durcissement des rgimes.
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il ny a aucun doute sur laffirmation de la dmocratie en Afrique, mais il ny a aucun doute non plus sur sa fragilit, certes dans les pays en transition, mais aussi en 2008 dans quatre des pays les plus anciennement libres : lAfrique du sud, le Mali, Maurice et le sngal ( aggravation des tensions dfinie par Freedom House et rbellion touargue pour le Mali). Ce nest pas un essoufflement de la croissance qui aurait mis en danger la socit mais plutt un emballement. La relation de la croissance lamlioration de la pratique politique nest pas univoque. un taux de croissance lev et suprieur la croissance dmographique facilite certes la redistribution des revenus et la cration demplois, nanmoins ce nest vrai que si les ingalits ne progressent pas ; or la recrudescence des troubles civils montre que la dcennie de forte expansion, aux limites de la surchauffe, a plutt favoris lanomie sociale. on lobserve empiriquement travers la hausse de la criminalit et de la dlinquance, comme dans les progrs de la toxicomanie. Lurbanisation progresse, comme cest usuel, un rythme double de la croissance dmographique, et souvent un rythme plus lev dans les grandes agglomrations capitales. Lexode rural et le dracinement ne sont probablement plus strictement explicables par lincapacit des campagnes nourrir les populations rurales et lurbanisation apparat de plus en plus comme la consquence des gains de productivit agricole. Cependant, quelle soit le fruit de lefficience conomique plutt que lexcutoire de la misre, il reste quelle dsarticule les socits traditionnelles et les solidarits classiques, et fait cohabiter des groupes sociaux culturellement trs diffrencis et conomiquement trs ingaux, hors des mcanismes sculaires du contrle social. sous-employes ou laborieuses, des classes dangereuses se rapprochent du pouvoir et de la richesse des classes moyennes et des lites urbaines . Aimantes par la croissance, elles cernent dsormais dans leurs bidonvilles toutes les grandes agglomrations. Lanne 2008 aura aussi montr combien lexpansion, qui ne se fait jamais par des croissances homognes dans tous les secteurs, aura t violente et brutale du fait dune dformation sans prcdent des systmes de prix relatifs. Le premier semestre 2008 aura marqu le sommet des hausses de prix des produits alimentaires au cours de la dcennie : les crales, les corps gras et les protines animales bases de lalimentation humaine auront vu leur valeur doubler en deux ans, suivant des prix mondiaux pousss la hausse par la demande des grands marchs mergents et par des accidents climatiques. pour les classes populaires
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urbaines africaines, il en est rsult une perte de pouvoir dachat exceptionnellement rapide et inattendue aggrave des hausses du carburant et des matriaux de construction pour les classes moyennes. Dans certains cas, et malgr des ajustements trs ractifs des politiques conomiques, par les subventions et la fiscalit, des familles ont perdu le quart de leur pouvoir dachat. Ceci, au voisinage du seuil de pauvret en milieu urbain, a provoqu des violences civiles soit contre le pouvoir, soit contre les commerants ( les affameurs ), soit contre les migrants. Dans le mme temps, ces prix agricoles qui sont une dpense en milieu urbain sont un revenu en milieu rural. La hausse du prix relatif des subsistances plus rapide que celle des intrants a donc enrichi les campagnes ; mais elle ne la pas fait dans la mme proportion quelle appauvrissait les villes, car les intermdiaires, titulaires de rentes dimportation, de commercialisation ou de transports, dans une Afrique presque entirement dpourvue de droit et de pratique de la concurrence, ont capt une partie significative des surplus agricoles. Et puis il y a eu un second semestre 2008 marqu par la baisse la plus rapide des prix de matires premires jamais observe historiquement. Le balancier trs destructeur des prix a fonctionn dans lautre sens : renvoyant la pauvret les producteurs, malgr leurs rcoltes records, et restaurant une partie du pouvoir dachat des villes au prix dun retard de quelques trimestres provoqu par les intermdiaires. Double rsultat : ingalits renforces au bnfice des agents capables de profiter des distorsions de concurrence, et opposition brutale entre villes et campagnes, l o les solidarits ont t dtruites par lexode, cest--dire dans les conomies les plus avances et les socits les plus modernes . De cette annus horribilis, il ne faudrait pas conclure que trop de croissance tue la dmocratie, mais srement que lexpansion, pour pouvoir se soutenir des taux levs, demande des progrs institutionnels qui vitent les affrontements entre groupes sociaux : cela sappelle des politiques des revenus et un droit de la concurrence et de la consommation. Cela sappelle des protections sociales. LAfrique nchappe plus une difficile quation politique de la croissance, que lon a plus pour habitude dvoquer pour la Chine et pour linde : il y a des troubles associs une croissance trop faible pour faire tenir le pacte social et consolider lunit des pays, mais il y a aussi des troubles associs une croissance trop rapide pour ne pas exacerber les ingalits, maximiser les rentes et dtruire la cohsion sociale ou ethnique. L, dans le futur, gt une bonne raison fonctionnelle dapprofondir la dmocratie en Afrique : celle de desserrer, laide des normes de droit, les goulets dtranglement de la croissance.
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On pourrait paraphraser Cocteau sur lamour et affirmer quil ny a pas de dmocratie, mais seulement, en Afrique, des preuves de dmocratie. Mais elles sont de plus en plus nombreuses et les formes nouvelles de lconomie, plus informationnelles, plus intgres aux changes mondiaux, plus dpendantes de politiques conomiques et fiscales sophistiques, exigent llargissement de la norme de droit, la professionnalisation du politique, louverture aux diasporas, la sanction des gestionnaires publics, la prminence des actions de lutte contre les ingalits. Il nest donc pas exclu quon entre en 2009 dans une priode o la dmocratie deviendra lun des facteurs incontournables de production du dveloppement conomique africain.
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(millions de dollars constants)

Croissance du pib (1999-2007,

1 221 115 4 239 30 1 240 2 824 197 3 872 30 323

4 4,3 7 5,1 3,2 4,9 4,1 4,3 4,2

Source : Freedom House, in Perspectives conomiques africaines, ocde/bad, 2008.

5,6 2,0 1,0 2,2 3,0 5,8 0,5 5,8 2,0

3,8 3,1 4,1 4,7 7,7 3,9 4,9 5,8 8,9

Sources : Freedom House, in Perspectives conomiques africaines, ocde/bad, 2008.

Indicateur de durcissement du rgime Tendance

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