Marjorie JOUEN

Conseillre Notre Europe, Majorie Jouen suit les questions de politique de cohsion, demploi dinitiative locale, de dveloppement rural et dlargissement de lUnion.

Coopration, Comptition, Solidarit

La cohsion territoriale, de la thorie la pratique

Marjorie JOUEN

La cohsion territoriale, de la thorie la pratique

Ltude rappelle lvolution historique, le contenu et la porte de ce concept. Elle analyse les forces en prsence et les trois principales composantes dune approche territoriale de la cohsion la rduction des disparits lies la gographie, la cohrence entre les politiques sectorielles et le renforcement des liens entre les territoires. Prenant en compte la difficult dintroduire de nouvelles rgles du jeu au plan europen, mais aussi aux niveaux national, rgional et local, elle propose de suivre une feuille de route en deux tapes : adopter diverses mesures concrtes de porte limite ds 2009 et passer la vitesse suprieure partir de 2014.

www.notre-europe.eu
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par Marjorie JOUEN

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Marjorie JOUEN
Diplme en sciences politiques (1979) et ancienne lve de lENA (1989), Marjorie a t membre de la Cellule de prospective de la Commission europenne (1993-1998), en charge des Questions territoriales et sociales ; Chef du dpartement Affaires europennes la DIACT(1998-1999) ; chef du Bureau Union europenne - Adhsions la DGTPE- au ministre de lEconomie, des Finances et de lEmploi (2002-2005) et chef de Cabinet adjoint du Prsident du Comit des Rgions (2006-2008).

Notre Europe

Notre Europe est un laboratoire de pense indpendant ddi lunit

europenne. Sous limpulsion de Jacques Delors, lassociation a lambition depuis 1996 de penser lunit europenne . Elle souhaite contribuer aux dbats dactualit avec le recul de lanalyse et la pertinence des propositions daction en vue dune union plus troite des peuples dEurope. Elle a galement pour objectif de promouvoir limplication active des citoyens et de la socit civile dans le processus de construction communautaire et lmergence dun espace public europen. Dans cette optique, Notre Europe mne des travaux de recherche, produit et diffuse des analyses sous formes de courtes notes, dtudes et darticles, et organise des rencontres publiques et des sminaires de rflexion. Ses analyses et propositions se concentrent autour de quatre thmatiques : Visions dEurope : la mthode communautaire, lapprofondissement et llargissement de lUnion europenne, le projet europen sont une uvre en perptuel mouvement. Notre Europe sefforce de tracer une voie

A Notre Europe Marjorie est conseillre et suit les questions de politique de cohsion, demploi dinitiative locale, du dveloppement rural et de llargissement de lUnion europenne.

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dans la multitude des futurs possibles. La dmocratie europenne en action : la dmocratie se construit au quotidien. Notre Europe croit que lintgration europenne concerne tous les citoyens, acteurs de la socit civile et niveaux dautorit dans lUnion et cherche donc dgager les voies pour renforcer la dmocratie europenne. Coopration, comptition et solidarit : La comptition qui stimule, la coopration qui renforce et la solidarit qui unit sont lessence du contrat europen selon Jacques Delors. Fidle cette vision, Notre Europe explore et avance des solutions innovantes en matire conomique, sociale et de dveloppement durable. Europe et gouvernance mondiale : modle original de gouvernance dans un monde de plus en plus ouvert, lUnion europenne a un rle croissant jouer sur la scne internationale et pour le dveloppement dune gouvernance mondiale efficace, que Notre Europe contribue dfinir.
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Rsum

Avec le Trait de Lisbonne, lUnion europenne va hriter dune nouvelle

mission : promouvoir la cohsion territoriale, en plus de la cohsion conomique et sociale. Sa mise en uvre suscite autant despoir que dapprhension car elle risque de bouleverser certaines politiques fort impact territorial. De manire schmatique, on pourrait dire que la bataille pour la cohsion territoriale se prsente comme le passage de trois preuves successives, dont toutes nont pas encore t totalement surmontes. La premire revient argumenter la ncessit dimposer des contraintes Successivement prside par Jacques Delors (1996-2004), Pascal Lamy (2004-05), et Tommaso Padoa-Schioppa (depuis novembre 2005), Notre Europe vise une stricte indpendance de pense et uvre dans le sens du bien public. Cest pourquoi lensemble de ses travaux est accessible gratuitement via son site Internet, en franais et en anglais : www.notre-europe.eu.
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ou des avantages spcifiques en vue de rtablir lquilibre en faveur de certains territoires. La deuxime suppose de justifier le niveau de comptence politique pertinent pour cette intervention, en loccurrence la valeur ajoute de lUnion europenne ou dautres acteurs, tout en respectant le principe de subsidiarit. La troisime questionne la validit dun nouveau

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dispositif rglementaire ou financier et lampleur dune ventuelle compensation pour les territoires dfavoriss. La prsente tude rappelle lvolution historique, le contenu et la porte de ce concept. Elle analyse les forces en prsence et les trois principales composantes dune approche territoriale de la cohsion la rduction des disparits lies la gographie, la cohrence entre les politiques sectorielles et le renforcement des liens entre les territoires. Prenant en compte la difficult dintroduire de nouvelles rgles du jeu au plan europen, mais aussi aux niveaux national, rgional et local, elle propose de suivre une feuille de route en deux tapes : adopter diverses mesures concrtes de porte limite ds 2009 et passer la vitesse suprieure partir de 2014.
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Table des matires

Introduction

P. 1

I - Une longue maturation II - Une argumentation thorique abondante III - Les contraintes et les piges dune concrtisation
3.1 Comment dfinir la cohsion territoriale ?

P. 5 P. 11 P. 17
P. 19

3.2 Lagenda territorial peut-il suffire ?

P.21

3.3 La politique de cohsion peut-elle suffire ?

P. 23

3.4 Sur quels critres fonder une intervention europenne ?

P. 25

IV - Entretenir le flou et procder de manire progressive

P. 29

Bibliographie

P. 35

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Introduction

Combien dimpt supplmentaire consentirez-vous supporter pour que

le service postal soit assur rgulirement dans les petits villages des les en Mer Ege ? Quel surcot serez-vous prt payer pour que des troupeaux de vaches continuent patre dans les alpages ? Combien de minutes accepterez-vous de perdre pour que le train grande vitesse StrasbourgParis sarrte deux fois en chemin pour permettre aux chefs dentreprise de la Meuse daccder rapidement la capitale ? Renoncerez-vous au projet dusine de traitement des dchets parce quelle risque de provoquer des nuisances pour les coles situes quelques centaines de mtres de lautre ct de la frontire ? Cest le genre de questions pratiques qui concernent tous les Europens et qui devront bientt trouver des solutions, au nom de la cohsion territoriale.

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En effet, dans quelques mois, si la procdure de ratification du Trait de Lisbonne arrive son terme, lUnion europenne se verra assigner un nouvel objectif : promouvoir la cohsion conomique, sociale et territoriale .
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pour nous et o il faut nous rconcilier avec notre territoire pour repenser notre modle de dveloppement dans un sens plus durable. Donc, donner une forme concrte lobjectif de cohsion territoriale, le

Ainsi, la solidarit entre les personnes et les rgions sur base du niveau de richesse, viendra sajouter la solidarit fonde sur la gographie, donnant sa plnitude au concept de cohsion europenne, qui peut tre considr comme lune des manations contemporaines du modle social europen. Car le Trait dAmsterdam sign en 1997 avait dj associ la cohsion sociale et territoriale aux services dintrt conomique gnral dans lexpression des valeurs europennes .
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rendre oprationnel, constitue un enjeu politique majeur et qui dpasse largement le cercle des bnficiaires de la politique de cohsion. Cest le dfi que se propose de relever ce texte. Ceux qui connaissent parfaitement la politique de cohsion et la gense de la cohsion territoriale pourront directement lire la partie 3, qui analyse les piges et les contraintes avec lesquels la cohsion territoriale doit compter brve chance, et la partie 4, qui formule des propositions de mthode et de contenu. Pour les lecteurs moins avertis, la partie 1 rappelle le processus qui a abouti la reconnaissance de la cohsion territoriale et la partie 2 explicite les bases thoriques et politiques sur lesquelles elle sappuie.

Linscription de la cohsion territoriale dans le Trait de Lisbonne tait prvisible puisque la formulation retenue reprend exactement celle du projet de Trait constitutionnel et rsulte dun dbat intense et ancien, bas sur des rflexions politiques et acadmiques approfondies. Sa concrtisation saccompagne pourtant de nombreuses prcautions et la tche de la Commission europenne charge dlaborer un Livre Vert pour lautomne 2008 suscite certains doutes. Elle provoque des sentiments mls parmi les parties prenantes, gouvernements nationaux, autorits locales et rgionales, secteur priv et socit civile, qui y voient la fois des opportunits et des contraintes. Il faut dire aussi que la tonalit actuelle des discussions sur la rvision du budget europen ne prte pas laudace. Pourtant, si lon y rflchit bien, lintrusion de la gographie dans des raisonnements traditionnellement dominante socio-conomique ouvre un champ de possibilits indit, lheure o le globe nest plus assez grand

1 Futur article 3.3 du Trait sur lUnion europenne 2 Futur article 14 du Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne

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I - Une longue maturation

Depuis sa cration, lUnion europenne sest vue attribuer la mission

dassurer le dveloppement harmonieux des conomies en rduisant les disparits rgionales3. Cette tche, qui tait reste dans lombre au cours des premires dcennies dexistence de la construction europenne, a pris une importance majeure avec la rforme de 1988 engage par Jacques Delors, suite ladoption de lActe Unique qui crait expressment la politique de cohsion conomique et sociale. Cette politique sest avre particulirement fructueuse, tant en termes de convergence des Etats membres les moins dvelopps et les moins favoriss, quen termes de compensation des effets ngatifs lis lextension du March unique. On peut lui attribuer une contribution non ngligeable au rattrapage des conomies irlandaise, espagnole, portugaise et
3 Le prambule du Trait de Rome mentionne que la Communaut Economique Europenne doit assurer le dveloppement harmonieux en rduisant les carts entre les rgions et en comblant le retard des moins favorises . Larticle 158 (ex- 130A) du Trait de Nice prcise que la Communaut vise rduire lcart entre les niveaux de dveloppement des diverses rgions et le retard des rgions ou les les moins favorises, y compris les zones rurales .

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grecque, avec un peu de retard pour cette dernire. On lui doit aussi la russite de la premire reconversion des rgions industrielles anciennes au Royaume-Uni, en Italie, aux Pays-Bas, en Allemagne et en France. Elle a galement jou un rle significatif dans la modernisation du fonctionnement des administrations aux niveaux rgional et local et dans les progrs de la gouvernance multi-niveaux au sein des Etats. Ses interventions ayant des consquences pratiques et visibles sur les conditions de vie et de travail des Europens, elle sest impose comme une politique populaire, y compris dans les nouveaux Etats membres depuis 2004. Toutefois, parmi les gographes, les spcialistes de lamnagement du territoire et, dans une certaine mesure, les experts du dveloppement rgional, la politique de cohsion conomique et sociale a assez vite t considre comme partiellement lacunaire. Certes, la question des handicaps naturels et structurels avait t souleve avec lidentification des zones rurales, souffrant de dclin dmographique et de faible densit, des rgions particulires situes dans lultra-priphrie de lEurope, des les et des zones arctiques. Mais le traitement qui leur tait rserv apparaissait la fois temporaire et drogatoire, puisquil tait le fruit de ngociations valables pour chaque programmation, ayant par dfinition une dure de vie limite. La prise en compte des problmes territoriaux manquait assurment de cohrence puisquelle rsultait de dcisions au cas par cas, venant sajouter au rgime gnral. Elle savrait source de confusion ou de complication supplmentaire.

au niveau infranational, soit par un rflexe de dfiance lgard de toute nouvelle comptence supranationale et europenne. De plus, elle trouvait peu dcho dans les pays ou les rgions dont les ressources financires et les capacits institutionnelles taient faibles. Les promoteurs de la cohsion territoriale ont donc adopt pendant de nombreuses annes une stratgie pdagogique en direction de leurs partenaires les plus rcalcitrants. Une double dmarche, pratique et conceptuelle, a t suivie pour les convaincre. Dune part, un volet de coopration transnationale a t cr dans le Programme dinitiative communautaire INTERREG pour aider rsoudre des problmes spatiaux communs plusieurs rgions (inondations, massifs montagneux, gestion du littoral, etc). Dautre part, des rflexions ont t lances pour laborer un diagnostic partag, aboutissant une sorte de vision commune du territoire europen . Ainsi se sont succds des travaux de nature quasiment acadmique : le document Europe 2000 en 1991, suivi du rapport Europe 2000 + en 1994, puis le Schma de dveloppement de lespace communautaire (SDEC) en 1997, sur lequel sest greff un SDEC largi , en prvision de ladhsion de 12 nouveaux membres. Ces documents taient tudis et parfois entrins lors de runions informelles des Ministres chargs de la politique rgionale, dont la tenue irrgulire jusquen 2001 refltait le degr variable dengagement des pays assurant la Prsidence de lUE, en vitant soigneusement dutiliser le terme damnagement du territoire (Doucet). A partir du milieu des annes 90, lattentisme a progressivement fait place

Linstitutionnalisation de la dimension territoriale a longtemps rencontr lopposition de certains pays ou de certains acteurs majeurs de la politique de cohsion. En effet, de manire traditionnelle et un peu caricaturale, la politique damnagement du territoire tait assimile une vision planificatrice et centralisatrice. Elle tait donc rejete par ceux qui se prvalaient du principe de subsidiarit, soit parce queux-mmes lappliquaient
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une dynamique. Dabord un changement sest produit avec ladhsion des deux pays nordiques, qui possdaient une assez longue tradition dintervention tatique au profit des zones les plus septentrionales. Larrive des nouveaux Lnder allemands, qui avaient connu la planification, ses avantages, ses dfauts et ses excs, a renforc cette volution. Lentre des pays dEurope centrale et orientale dans lUnion europenne a ensuite eu
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un double effet positif. Comme les Lnder allemands de lEst, la politique damnagement du territoire ntait pas trangre leur exprience. Mais surtout, leffondrement de lempire sovitique et la transition conomique les avaient confronts la ncessit de repenser de fond en comble lorganisation des flux, les infrastructures et la localisation des investissements productifs. On peut donc considrer qu la fin de la dcennie 90, les blocages initiaux et ceux rencontrs lors de la conclusion du Trait de Maastricht, qui avait pourtant marqu une tape supplmentaire en crant le Comit des Rgions et en entrinant le principe de subsidiarit, ne se posaient plus dans les mmes termes. Le fait est quune avance a t possible ds la premire rvision institutionnelle denvergure. Si lon considre que le Trait de Nice visait seulement - il ny est finalement parvenu quimparfaitement - rsoudre les problmes laisss en suspens par le Trait dAmsterdam, on peut en conclure que la premire occasion fut saisie avec le Trait constitutionnel. Lchec de sa ratification renvoie aujourdhui naturellement au Trait de Lisbonne. Dune certaine faon, le dlai de 15 ans coul entre la prparation du Trait dAmsterdam et lentre en vigueur du Trait de Lisbonne na donc rien danormal. Malgr les consquences majeures quelle revt objectivement, la question territoriale constitue rarement une proccupation prioritaire pour les dirigeants politiques. Aussi, lintroduction du concept de cohsion territoriale na t rendue possible que par un lobbying intense des rseaux de collectivits locales et rgionales (ARE Association des rgions dEurope, CRPM Confrence des rgions priphriques et maritimes, AEM Association europenne pour la montagne, ARFE Association des rgions frontalires europennes, CCRE - Confrence des communes et rgions dEurope, etc). La Convention, qui a prpar le Trait constitutionnel, sest rvle
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tre une enceinte particulirement utile pour eux. Ils y bnficiaient de quelques reprsentants ou observateurs, notamment issus du Comit des Rgions, et dun alli de poids en la personne du Commissaire Michel Barnier, charg de la rforme des institutions et de la politique rgionale, que sa nationalit franaise et son origine gographique montagnarde rendaient particulirement sensible ce sujet. LAgenda territorial4, adopt en mai 2007 lors du Conseil informel des Ministres chargs du dveloppement urbain et de la cohsion territoriale, illustre galement le changement politique intervenu. Reprenant limpulsion lance en 2004 par le gouvernement nerlandais, le Ministre allemand Wolfgang Tiefensee, ancien maire de Leipzig, a prsid de manire magistrale son laboration et sa mise au point. En quelques mois, les 27 Ministres se sont accords sur ce document qui fixe un cadre gnral de travail jusquen 2011. Les Etats membres sengagent cooprer entre eux, avec la Commission et les autres institutions europennes pour encourager le dveloppement territorial polycentrique de lUE et un meilleur usage des ressources disponibles dans les rgions .

4 Vers une Europe plus comptitive et plus durable avec des rgions diverses, Agenda territorial de lUnion europenne, Conseil informel des Ministres du dveloppement urbain et de la cohsion territoriale, Leipzig, 25 mai 2007

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II Une argumentation thorique abondante

Alors que le lancement de la politique de cohsion conomique et sociale

a rsult dune offensive unique mene par Jacques Delors, Prsident de la Commission europenne, dans le cadre dune ngociation budgtaire globale - ce qui lui a valu le surnom de Paquet Delors I -, la notion de cohsion territoriale a fait lobjet dun processus plus lent de discussion interrogeant la lgitimit du concept et sa traduction pratique. Les analyses empiriques et thoriques se sont accumules depuis une quinzaine dannes pour dmontrer lutilit dune action en faveur de la cohsion territoriale. Si on les consolidait, elles donneraient amplement la matire une sorte de Rapport sur le cot de la non-cohsion territoriale (voir Bibliographie). Trs schmatiquement, la dmonstration sest dveloppe autour de cinq assertions. Premirement, la cohsion territoriale europenne ne se ralise pas automatiquement si on laisse librement sexercer les forces du
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march. Deuximement, les outils existants - quils relvent ou non de la politique de cohsion conomique et sociale - nont quun effet limit sur la rduction des carts territoriaux. Troisimement, les disparits territoriales prennent de nouvelles formes ; elles se produisent des chelles de plus en plus petites et sont cumulatives. Quatrimement, les dfaillances de cohsion territoriale cotent cher et elles coteront de plus en plus cher lavenir. Cinquimement, la population reste attache au modle territorial europen doccupation quilibre de lespace et de grande diversit, en dpit de pratiques volutives ; sa sensibilit saccrot lgard de cet enjeu. Parmi les tudes majeures, les productions de la Commission europenne et celles de lObservatoire europen en rseau de lamnagement du territoire (ORATE) occupent une place particulire. En effet, elles ont vocation
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phriques. Trois messages politiques mritent toutefois dtre retenus : 1) lcart entre centre et priphrie ne pourra pas tre rduit par le seul diffrentiel des cots de production ; 2) une politique visant renforcer les liens entre zones centrales et priphriques est prfrable une politique de discrimination positive ; 3) un programme doit tre conu pour encourager la mise en rseau et les changes dexpriences des zones confrontes des problmes similaires. Un tel constat intervient alors que les fonds structurels et le March unique ont commenc de produire leurs effets. Reconnaissant les dfaillances du march ou, plus spcifiquement pour lUnion europenne, la capacit limite du March unique galiser les conditions de concurrence entre pays et surtout entre rgions, il intgre les thses de lcole de la nouvelle gographie conomique (Krugman, Fujita et al., Martin). Selon ces conomistes qui tudient les causes contemporaines de la polarisation du dveloppement, la gographie continue de compter, mme lre des nouvelles technologies de communication. Si les dterminants de la localisation des activits et donc les sources de richesse ont chang depuis le milieu du XXme sicle, certaines zones rencontrent de nouvelles difficults et dautres continuent dtre handicapes. La comptitivit pousse naturellement la concentration des activits du fait de la recherche dconomies dchelle dans les secteurs industriels ou dconomies dagglomration dans les services (Tewdwr-Jones). En rsum, la globalisation et la mobilit croissante des facteurs de production changent la donne pour les

synthtiser ltat de la rflexion un moment donn et annoncer les futures inflexions politiques. Prenant appui sur les conclusions des Conseils informels des ministres chargs de la politique rgionale et sur les travaux dvaluation des programmes cofinancs par les fonds structurels, la Commission europenne a profit de ses trois derniers Rapports priodiques sur la cohsion conomique et sociale de lUE pour engager une rflexion, avancer des options politiques et ouvrir des pistes de discussion sur le sujet. Le 2
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Rapport sur la cohsion conomique et sociale de 2001 contient,



rgions et les villes, mais elles ne font pas que des gagnantes (Venables, Martin).

pour la premire fois, un chapitre ddi la cohsion territoriale. Il se contente de dcrire la nature des problmes rencontrs par certaines zones en suivant une typologie gographique classique: zones rurales, zones frontalires, zones ctires, montagne et les plus ou moins pri
5 LORATE est aujourdhui davantage connu sous son acronyme anglais ESPON (European Spatial Planning Observatory Network)  Deuxime Rapport sur la Cohsion, Unit de lEurope, Solidarit des peuples, Diversit des territoires, Commission europenne, Bruxelles, 2001

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Rapports sur la cohsion conomique et sociale consacrent

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ment riche et foisonnante. La plupart de ces tudes justifient la pertinence dune politique de cohsion territoriale, en mettant en vidence les retombes ingales sur le territoire des politiques sectorielles, passes et venir (Melbye). A ce titre, lexercice prospectif Scnarios pour le devenir du territoire europen 8, finalis au printemps 2007, constitue un outil pdagogique prcieux et fdrateur. Pour aboutir une srie de cartes particulirement frappantes sur ce que pourrait devenir lEurope en 2030, trois scnarios intgrs ont t labors : le premier tant tendanciel, le deuxime guid par des politiques publiques orientes vers la comptitivit et le troisime rsultant dune politique visant renforcer la cohsion conomique, sociale et territoriale. Il en ressort plusieurs messages, qui confirment certains constats dresss par la Commission et durcissent parfois le trait.

des dveloppements plus fouills au cot des disparits rgionales pour lensemble de lUnion, en intgrant des donnes prcises et actualises sur la situation de lEurope centrale et orientale. Ils mettent en vidence de nouvelles dynamiques territoriales, avec lmergence de centres de croissance en priphrie (Helsinki, Dublin) ou dans les nouveaux Etats membres (Varsovie, Prague, Bratislava, Budapest), et le dynamisme de certaines rgions transfrontalires internes lUE. Ils pointent deux phnomnes opposs dvolution des chelles infra-rgionales : dune part, la pri-urbanisation qui redonne une certaine vitalit aux campagnes avec des effets ngatifs sur lenvironnement et sur la cohsion sociale pour les quartiers urbains dlaisss, dautre part, le dclin continu des zones rurales dominante agricole. Le 3
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Rapport signale le caractre cumulatif des dfaillances conomiAinsi, selon lORATE, alors que les nouvelles contraintes, telles que la pression migratoire, le vieillissement dmographique, le changement climatique, la globalisation, laugmentation de la mobilit, simposent toute lUE, tous les territoires ne se trouvent pas placs sur un pied dgalit. A moyen-long terme, dune part les rpercussions de ces changements seront concentres gographiquement, dautre part lexposition aux risques et la fragilit varieront considrablement dune ville ou dune rgion lautre. De plus, notre modle de dveloppement cre des ingalits territorialises, entranant une polarisation accrue de la structure urbaine, pouvant aller jusqu des phnomnes de sgrgation spatiale lorsquon passe des chelles plus petites. A lavenir, la croissance sera obtenue au prix dune aggravation des disparits et dune marginalisation de certaines zones, notamment rurales, toutes deux tant susceptibles de crer un surcot global en lien avec la dgradation de lenvironnement ou lamplification des tensions sociales internes.
8 Scenarios on the territorial future of Europe & Territorial Futures (http://www.espon.eu)
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ques, technologiques et sociales, mais aussi culturelles, qui concident avec certains handicaps gographiques. De son ct, le 4 Rapport insiste sur les externalits ngatives lies aux phnomnes dagglomration ou dtalement urbain dus une mauvaise matrise du dveloppement du territoire europen, telles que la dgradation de lenvironnement par la destruction des espaces naturels ou la pollution de lair lie aux transports, la perte de temps dans les embouteillages, les atteintes la sant publique, laugmentation du prix du foncier, etc. Par ailleurs, la fin des annes 90, sous une impulsion intergouvernementale, lORATE a t cr pour capitaliser les enseignements tirs de la recherche acadmique sur les transformations socio-conomiques et physiques de lespace europen. Il a permis de rassembler au cours de ses premires annes dexistence une somme de travaux particulire
7 Troisime Rapport sur la Cohsion, Un nouveau partenariat pour la cohsion : convergence, comptitivit, coopration, Commission europenne, Bruxelles, 2004 Quatrime Rapport sur la Cohsion, Des rgions en pleine croissance, une Europe en plaine croissance, Commission europenne, Bruxelles, 2007

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Si certaines politiques ont des capacits correctrices, dautres comme la promotion de linnovation technologique ont des effets dsquilibrants. La faiblesse de coordination des politiques sectorielles a galement des impacts ngatifs (Lennert). En dfinitive, la cohsion territoriale ncessite, plus quune seule politique rgionale rparatrice, la ralisation darbitrages pralables touchant lensemble des politiques sectorielles et les diffrents niveaux de gouvernance, depuis le local jusqu lUE. Assurment ces analyses et les conclusions auxquelles elles aboutissent drangent, car elles mettent en cause certaines composantes de la Stratgie de Lisbonne et de la politique de comptitivit (Prezioso). Pourtant, elles ne rsultent pas dun parti pris idologique mais sappuient bel et bien sur un appareil statistique abondant, collect notamment dans le cadre des valuations des fonds structurels. Force est de constater quen 15 ans, le discours est devenu plus incisif, prenant acte dune augmentation tendancielle des ingalits qui vient nourrir le scepticisme des Europens lgard de la construction europenne. Ce positionnement laisse entrevoir les difficiles compromis que la Commission europenne dabord, les Etats membres ensuite, devront effectuer sils entendent prendre au srieux lobjectif de cohsion territoriale. Dans le contexte actuel, la mise en uvre concrte de lobjectif de cohsion territoriale risque rencontrer de nombreux obstacles (CRPM). En effet, la programmation des fonds structurels qui concerne les sept prochaines annes vient de dmarrer (Polverari). Dans limmdiat et jusquen 2013, il reste donc trs peu de marge de manuvre sur le plan budgtaire, sachant que les chefs de gouvernement sont plutt enclins privilgier le statu quo bas sur un dcompte strict des nouvelles dotations financires, dans une logique de soldes nets nationaux inchangs. Sur le plan juridique, le large soutien au mot dordre mieux lgifrer incite la retenue car il cache peine une franche hostilit toute nouvelle contrainte ou tout nouveau projet manant de la Commission europenne, vcu comme une offensive bureaucratique. Enfin, sur le plan politique, les autorits locales, rgionales et nationales nourrissent une vision trs scrupuleuse du respect du principe de subsidiarit.
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III Les contraintes et les piges dune concrtisation

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Autrement dit, toute proposition de dfinition dun cadre pour promouvoir la cohsion territoriale au niveau europen devra se prvaloir du risque : - de sur-rglementation qui pourrait aboutir un blocage ou la paralysie des autres politiques, si les analyses dimpact territorial pralables taient appliques de manire trop stricte avec des effets suspensifs ; - de saupoudrage financier qui rsulterait de marchandages entre les pays soucieux dengranger de nouvelles recettes sans augmenter leur contribution ; - de surenchre qui ne manquerait pas de se produire, si on laissait se dvelopper une longue liste de bnficiaires pouvant chacun arguer de handicaps spcifiques : montagne, littoral, les, frontires, etc ; - dencouragement des Etats membres se focaliser sur leur juste retour et donc traduire chaque critre en un montant budgtaire facilement attribuable a priori un territoire ou un type de territoires et donc un pays.

3.1 Comment dfinir la cohsion territoriale ?

La plupart des institutions europennes et des rseaux de collectivits locales ont dvelopp leurs propres analyses. A dfaut daboutir une dfinition incontestable du concept, de la politique mener et de son mode opratoire, leurs productions constituent une nbuleuse o ne sexpriment pas de dsaccords de fond mais plutt quelques nuances. Tous saccordent sur la ncessit de ne pas sen tenir la liste du Trait de Lisbonne, savoir Parmi les rgions concernes, une attention particulire est accorde aux zones rurales, aux zones o sopre une transition industrielle et aux rgions qui souffrent de handicaps naturels ou dmographiques graves et permanents, telles que les rgions les plus septentrionales trs faible densit de population et les rgions insulaires, transfrontalires et de montagne 9. La Commission avance dans le 3me Rapport sur la cohsion plusieurs dfi-

Elle devra galement anticiper la rponse des accusations larves : - de dtourner les rgions et les pays de leurs efforts en matire de comptitivit et dinnovation, de distraire des fonds communautaires de la Stratgie de Lisbonne ; - de rduire lefficience de lintervention europenne en ne se focalisant pas sur les rgions les mieux loties, mais en visant des bnficiaires o leffet de levier est moindre. Compte tenu des dbats en cours sur la rvision budgtaire, mais aussi des progrs raliss lan dernier avec ladoption de lAgenda territorial, quatre questions paraissent devoir tre traites en priorit :

nitions correspondant des approches complmentaires. La premire sinscrit dans la logique de lajout dune troisime dimension de la cohsion lobjectif est de parvenir un dveloppement quilibr en rduisant les disparits existantes, en vitant les dsquilibres territoriaux et en rendant plus cohrentes la fois les politiques sectorielles qui ont un impact territorial et la politique rgionale. La proccupation est aussi damliorer lintgration territoriale et dencourager la coopration entre rgions . La seconde vise davantage lactivit et la vie des Europens, en rfrence au Trait dAmsterdam quelles que soient les difficults rencontres, la condition cl de la cohsion territoriale est un accs gal aux quipements de base, aux services de premire ncessit et au savoir ce quon qualifie de services dintrt conomique gnral pour quiconque o quil vive .
9 Futur article 174 du Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne

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Le Parlement europen semble sattacher cette seconde dfinition en

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Le Conseil des Ministres, travers lAgenda territorial, pencherait plutt pour certains aspects de la premire dfinition en insistant sur la coopration entre les acteurs et lamlioration de la cohrence des politiques sectorielles ayant un impact territorial. Ainsi se dgage un faisceau de prsomptions sur ce que pourrait tre la dfinition de la cohsion territoriale et sa porte : la cohsion territoriale qualifie un tat de lespace europen dans lequel les carts entre territoires sont rduits ou au moins acceptables, afin que tous les Europens puissent jouir de conditions de vie et de dveloppement comparables, et o les liens existant entre les territoires sont susceptibles de crer une certaine communaut dappartenance. Pour ce qui est de sa porte, il ne semble pas y avoir de contestation au moins ce stade prliminaire du dbat - sur le fait que le principe de cohsion territoriale devrait tre opposable de manire gnrale (TdtlingSchnhofer et al. 2008). Autrement dit, toutes les politiques publiques devraient tendre la rduction des disparits territoriales ou, au moins, au maintien des quilibres existants sur le territoire de lUE. Ceci revient valuer limpact territorial de toutes les politiques sectorielles, tous les niveaux de gouvernance.

prconisant une approche intgre de la cohsion territoriale et en insistant sur sa contribution lintgration europenne grce au rtablissement de lgalit des chances pour tous les citoyens europens quel que soit leur lieu de rsidence. Ouvert une approche de discrimination positive, il plaide en consquence pour lallocation de moyens budgtaires suffisants. Le Comit des Rgions a tendance se focaliser sur les aspects territoriaux, considrant que lobjectif de cohsion territoriale a un caractre transversal et quil constitue un complment indispensable et indissociable des deux autres volets de la cohsion. Il envisage toutefois favorablement un dispositif spcifique pour les rgions handicaps permanents, les rgions ultrapriphriques, les zones rurales fragiles et autres11. La cohsion territoriale y est prsente comme lavnement dune solidarit entre territoires aprs laffirmation de la solidarit entre les personnes au plan europen .
12

Le Comit Economique et Social Europen va peu prs dans le mme sens, en soulignant limportance dintroduire une vision densemble du territoire europen et dengager les Etats membres coordonner davantage leurs stratgies territoriales, en utilisant terme la mthode ouverte de coordination13. Au nom de linstauration dune vritable galit des chances entre les territoires , il prconise par ailleurs ladoption dune politique spcifique pour les rgions handicaps permanents, base sur les principes de permanence, de discrimination positive et de proportionnalit pour tenir compte de la diversit des situations .
14

3.2 LAgenda territorial peut-il suffire ?

Le texte, adopt par les 27 Ministres chargs des questions territoriales15, prsente la promotion de la cohsion territoriale comme un processus continu de coopration politique de tous les acteurs et de toutes les parties prenantes du dveloppement territorial au niveau politique, administratif et technique , quil qualifie de gouvernance territoriale . Pour chacune des priorits de dveloppement territorial polycentrisme urbain, coor15 Vers une Europe plus comptitive et plus durable avec des rgions diverses, Agenda territorial de lUnion europenne, Conseil informel des Ministres du dveloppement urbain et de la cohsion territoriale, Leipzig, 25 mai 2007

10 Rsolution PE 39.78 du 29/1/2008 (Rapport A. Guellec) sur le 4me Rapport cohsion 11 Avis CdR 140/2005 du 1/11/2005 sur la Communication de la Commission relative aux orientations stratgiques communautaires 2007-2013 12 Discours de Michel Delebarre Stratgie de Lisbonne et cohsion territoriale, au service dune nouvelle gouvernance europenne Amsterdam le 28//200 13 Avis CESE 01/2007 du 20/3/2007 sur lAgenda territorial 14 Avis CESE 140/2005 du 19/1/2005 sur comment garantir une meilleure intgration des rgions souffrant de handicaps naturels et structurels permanents

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dination entre les villes et les campagnes, clusters rgionaux pour la comptition et linnovation, renforcement et extension des rseaux transeuropens, gestion transeuropenne des risques incluant les effets du changement climatique, valorisation des ressources environnementales et culturelles des recommandations sont formules sur le mode dorientations politiques. LAgenda territorial marque une avance dans plusieurs directions, en reconnaissant la ncessit dintgrer les considrations territoriales dans les principales dcisions politiques aux niveaux europen, national et rgional, de coordonner les activits des acteurs publics et privs, et de saccorder sur des mesures concrtes illustrant ce que cohsion territoriale veut dire. Sur le plan pratique, il amorce une coordination intergouvernementale pour forcer linteraction entre territorial et sectoriel. Il entend faire des Ministres chargs des questions territoriales et de leurs correspondants au niveau rgional des missaires de la cohsion territoriale auprs de leurs collgues chargs des dossiers sectoriels. Le 1 programme daction , adopt sous prsidence portugaise fin 2007,
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du temps et sapparente aujourdhui plus la tentative de cration dune communaut , dans le sens contemporain du terme appliqu aux utilisateurs dInternet, qu la prfiguration dun programme de travail contraignant. De plus, et cest parfaitement comprhensible, lAgenda territorial vite soigneusement de prconiser ou de sengager sur la meilleure manire de rduire les disparits territoriales, laissant ce soin la politique de cohsion ou dautres politiques fort cot budgtaire.

3.3 La politique de cohsion peut-elle suffire ?

Pour ce qui est du niveau europen, on peut schmatiquement considrer que la programmation actuelle des fonds structurels fait droit la promotion de cohsion territoriale (Hallgeir), au travers de la majoration du taux de cofinancement de lUE pour certaines rgions souffrant de handicaps naturels permanents. Il en est de mme pour les programmes spcifiques pour les rgions ultrapriphriques et pour le volet transfrontalier de lobjectif de coopration territoriale (Polverari). Dailleurs, dans le pass, parmi les mthodes associes aux fonds structurels, la mise en rseau des rgions ou des zones rencontrant le mme type de problmes structurels ou naturels lchelle europenne a srement t la plus porteuse dinnovation sociale et politique. La faiblesse des budgets allous ces programmes dinitiative communautaire ou aux projets pilotes thmatiques ne les a pas empchs de stimuler les rgions concernes. Par contre, laccent mis depuis 2007 sur linnovation technologique, comme thme fdrateur des volets de coopration transnationale et interrgionale risque dloigner ces rseaux des proccupations de cohsion territoriale.

vise mettre en uvre sans dlai lAgenda territorial. Il contient une assez longue srie de recommandations encore vagues et lengagement, bas sur le calendrier des grands dossiers europens dbattre au cours des trois prochaines annes, de faire entendre - dfaut de la faire prvaloir une approche territoriale sur ces sujets. Il rvle, ce stade, les limites dun exercice qui repose sur la bonne volont des pairs et un lourd effort de coordination, sachant que la marge de manuvre reste troite entre, dune part, les prrogatives des diffrents niveaux et, dautre part, les logiques sectorielles peu accueillantes une approche transversale (CRPM). Quoi quil en soit, le processus prendra
1 Premier programme daction pour la mise en uvre de lAgenda territorial, Conseil informel des Ministres chargs de lamnagement du territoire et du dveloppement rgional, Ponta Delgada Aores, 23-24 novembre 2007

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Pour ce qui est des objectifs de convergence et de comptitivit rgionale, la dimension territoriale semble y tre prise en compte , mais la contribu17

effets aggravants. En loccurrence, la rforme de 2003 des aides directes et lintroduction du dcouplage ont fragilis certaines rgions caractrises par des exploitations agricoles de taille modeste ou par des productions forte charge de structures et dont lactivit est soumise des cycles pluriannuels de production, comme llevage ou les fruits et lgumes. Une analyse dichotomique assez similaire pourrait tre faite pour la politique des transports, la politique de lnergie ou la politique commerciale. Non seulement la politique de cohsion ne peut pas elle seule rduire toutes les disparits territoriales, mais elle nest pas de taille compenser tous les dsquilibres provoqus par les autres politiques sectorielles (OCDE). Comme cela a dj t soulign, la cohsion territoriale pourrait tre considrablement amliore par une mise en cohrence des politiques sectorielles et par une rationalisation des programmes (Hallgeir). Il faut donc prvoir de combiner des moyens rglementaires et budgtaires, en ne ngligeant pas le dtail prcis des mesures (Lennert, Meijers et al.).

tion des programmes une meilleure cohsion territoriale nest pas directement perceptible (Zonneveld). En effet, ces programmes visent aider les rgions rattraper leur retard socio-conomique ou sortir dune crise, sans faire la diffrence entre celles qui souffrent, en plus, de contraintes physiques et les autres. Enfin, on peut noter lactif de la politique de cohsion que ses rgles de fonctionnement, telles que la programmation stratgique pluriannuelle et le partenariat, amplifient aux niveaux national et rgional leffet bnfique des fonds structurels sur la cohsion territoriale (Lennert, TdtlingSchnhofer et al. 2007, Batchler) En dehors du Fonds europen de dveloppement rgional (FEDER) et du Fonds social europen (FSE), la cohsion territoriale est prise en compte explicitement dans les interventions du Fonds Europen Agricole pour le Dveloppement Rural (FEADER) et du Fonds Europen pour la Pche (FEP). Elle lest galement par la politique de concurrence dans le cadre du rgime des aides finalit rgionale. Par contre, de nombreuses politiques sectorielles, dont limpact territorial ne fait aucun doute, savrent souvent ambivalentes. La Politique Agricole Commune en offre un bon exemple (Schucksmith) : son deuxime pilier consacr au dveloppement rural comprend divers dispositifs destins favoriser le rquilibrage territorial, notamment les axes 3 et 4 du FEADER majoritairement orients vers le soutien au dveloppement des activits en zone rurale et le rgime des indemnits compensatoires de handicap naturel (ICHN). A linverse, son premier pilier exclusivement ddi aux aides directes lagriculture nen tient pas compte et peut mme avoir des
17 La prise en compte de la dimension territoriale et urbaine dans les CRSN et PO 2007-2013, Document de travail de la Commission europenne, mai 2007

3.4 Sur quels critres fonder une intervention europenne ?

Ds lorigine, la dimension territoriale a t prise en compte par la politique de cohsion conomique et sociale au travers des critres dligibilit, tels que le niveau de richesse rgional ou lultra-priphricit pour lobjectif de convergence, la faible densit de population, la latitude, le dclin dmographique, la fragilit conomique ou sociale pour les zones rurales ou en reconversion, les quartiers urbains en difficult pour les autres objectifs et la proximit dune frontire pour lobjectif de coopration transfrontalire. Historiquement, la politique de cohsion ntait dailleurs pas la seule puisque, dans leur conception initiale, les mesures agricoles en faveur des zones dfavorises sappuyaient exclusivement sur des critres de handicaps naturels en lien avec laltitude et la latitude18.
18 Les critres socio-conomiques sont aujourdhui prdominants dans le classement de ces zones.

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En ltat actuel du dbat, llaboration dindicateurs spcifiques soulve un problme technique qui se double dun problme politique (Grasland & Hamez). Sur plan technique, il faut disposer de sries historiques et sassurer quelles puissent dfinir des groupes homognes de territoires. Sans augurer des dcisions venir sur les critres retenir, on voit nettement se profiler des composantes permanentes du territoire, qui correspondent globalement des donnes physiques (altitude, latitude, loignement, insularit, ) et des composantes temporaires, qui peuvent parfois tre appeles durer et concident plutt avec des donnes socioconomiques (dmographie, densit de population, fragilit du tissu conomique, ) (Spiekermann et al., Briggulio et al.). Cette classification na bien sr pas un caractre absolu puisquil peut arriver que certaines composantes considres comme permanentes se rvlent temporaires, comme ce fut le cas des rgions frontalires du Rideau de fer ou de la bordure externe de lUE qui se trouvent maintenant au cur de lUE (Land autrichien du Burgenland, Rgion dresund incluant Copenhague et Malm, Land allemand de Brunschvicg). A linverse, le changement climatique peut transformer des problmes temporaires rencontrs par des rgions, qui taient jusqu prsent considres comme bien dotes, en contraintes permanentes (passage de la scheresse laridit, des inondations rptes lenvahissement par la mer). Lexprience passe montre que la question des critres recle aussi plusieurs piges politiques, dans la mesure o elle est susceptible de crer automatiquement un droit compensation ou un statut privilgi. On imagine trs bien toutes les drives qui peuvent en dcouler, quil sagisse du clientlisme pour bnficier de lligibilit ou du comportement dassistanat auquel la reconnaissance dun droit permanent pourrait conduire. Sur ce point, on aboutirait la contradiction de la philosophie fondatrice de la politique de cohsion, qui privilgie une approche de dveloppement plutt que de compensation ou de redistribution. Un autre travers ne manquerait pas de se manifester si la cohsion territoriale devait conduire
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introduire de nouveaux zonages, les dcisions de dlimitation tant vcues le plus souvent au plan local comme arbitraires. Le terrain parat encore mal dfrich, si lon se rfre aux prconisations contradictoires quexpriment les parties prenantes institutionnelles ou nongouvernementales et aux demandes rptes adresses la Commission europenne dapprofondir lexploitation des donnes et de constituer des indicateurs pertinents. Par ailleurs, conformment au principe de subsidiarit et dans la mesure o lintervention europenne sinscrira plutt dans le cadre de comptences partages avec les autorits nationales, le niveau europen se prte particulirement un rle dalerte. Compte tenu des enjeux, la prudence parat de mise et cest davantage sur le registre mthodologique quil faudrait commencer rpondre. Il semblerait donc sage de distinguer entre la dfinition de la fragilit (identification des indicateurs pertinents et de leur niveau) et la dcision dintervention.

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IV Entretenir le flou et procder de manire progressive

Comme on la vu en partie 2, si la promotion de la cohsion territoriale

a lavenir devant elle avec laggravation tendancielle des ingalits, ses premiers pas risquent dtre difficiles. Les oppositions ne manqueront pas de surgir pour tenter de rduire linsignifiance ce nouvel objectif, alors que toutes les drives possibles le guettent et, avec elles, un risque de disqualification durable. Rendre oprationnel le principe de cohsion territoriale quivaut dfinir les instruments et les mthodes dintervention, en proposant un calendrier. En effet, dans la pratique communautaire, la technique de la feuille de route sest toujours montre formidablement efficace. Les obstacles seront dautant mieux surmonts que les propositions seront replaces dans un cadre plus gnral moyen terme et chelonnes dans le temps. Par ailleurs, pour sauvegarder des marges de ngociation budgtaire et ne pas encourager lallongement sans fin dune liste de bnficiaires potentiels, il est crucial dentretenir le flou en jouant sur les cumuls possibles,
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le caractre temporaire, proportionnel et conditionnel de certaines compensations et sur la flexibilit de la mise en uvre. Pour ce qui est du contenu dune ventuelle politique, experts et praticiens considrent tous quil ne sagit pas de crer une politique ex-nihilo mais plutt dengager un processus de rationalisation, de renforcement, de structuration et de mise en cohrence de lensemble des dispositifs existants (Tdtling-Schnhofer et al. 2008). Cet exercice doit tre men aux diffrentes chelles gographiques, pour rduire les disparits territoriales de toutes sortes, du niveau europen jusquau quartier urbain, pour des raisons de bon sens autant que defficacit. Si lon reprend lbauche quen avait faite la Commission en 2004, la politique comporterait trois dimensions, sans que lune prenne le pas sur les deux autres19 : la premire serait correctrice et viserait la rduction des disparits existantes , la deuxime serait prventive avec l amlioration de la cohrence des politiques sectorielles ayant un impact territorial et la troisime serait incitative avec le renforcement de lintgration territoriale en encourageant la coopration . Concernant la rduction des disparits, linnovation attendue viendra probablement de laffirmation plus systmatique de la discrimination positive20. En effet, la panoplie des mesures susceptibles de stimuler le dveloppement des zones ou rgions handicapes ou fragilises est dj disponible dans les programmes de dveloppement rgional ou certains programmes sectoriels (transports, nergie, ducation, PME, nouvelles technologies de la communication, ). Des amliorations seraient toutefois possibles si lon disposait dun inventaire des mesures existantes, les plus efficaces et les plus efficientes pour corriger les dsquili
19 Ces trois dimensions taient nonces dans le 3me Rapport Cohsion et depuis lors aucun consensus ne sest dgag pour les dpartager ou les disqualifier. 20 La dclaration n30 du Trait dAmsterdam prvoyait la possibilit de recourir au profit des rgions ultrapriphriques des mesures spcifiques lorsque cela se justifie .

bres territoriaux. Par contre, il manque un mcanisme de compensation des handicaps lis lloignement, la faible densit, le relief ou le climat, qui rendent les activits conomiques, les investissements, la construction dinfrastructures, lorganisation des services la population ou tout simplement la vie quotidienne, plus coteux, moins rentables et plus compliqus. Ds lors, en combinant des aides financires et des dispositifs juridiques, la rduction des disparits territoriales devra passer, soit par des mesures compensatoires pour abaisser le seuil de rentabilit dans ces zones, soit par des mesures dissuasives et pnalisantes en direction des autres zones. La dimension prventive a jusqu prsent focalis lattention des Ministres chargs des questions territoriales ainsi que les experts, comme en tmoigne le contenu de lAgenda territorial. Les prconisations restent pour linstant dans le registre du volontarisme, mais elles pourraient bien aboutir un dispositif plus contraignant, sur le modle de la mthode ouverte de coordination. Le dbat est ouvert ce sujet dans le monde acadmique depuis plusieurs annes (Faludi, Jouen). Aucune prise de position gouvernementale officielle na encore t enregistre dans ce sens, mais cette perspective nest pas exclure moyen terme. Dans cette mme logique prventive visant crer un cadre politique non discriminant au niveau europen, une des premires tches accomplir consistera rendre effectif le principe selon lequel la cohsion territoriale simpose toutes les politiques. Dans un souci de modration, on pourrait toutefois envisager de ne soumettre au test danalyse des effets ventuels de distorsions que les politiques exclusives de lUE (concurrence, pche, commerce, union douanire, monnaie) et celles relevant dune comptence partage (march intrieur, sociale, agriculture, environnement, protection des consommateurs, transports, rseaux trans-europens, nergie, justice libert et scurit, sant publique, recherche, coopration et dveloppement). Certaines politiques apparaissent clairement plus prometteuses car susceptibles dtre inflchies : concurrence, commerce, pche,
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march intrieur, sociale, agriculture, environnement, transports, rseaux trans-europens, nergie, sant publique, recherche. Enfin, la dernire gamme des actions toffer concerne les incitations en direction des territoires souffrant de handicaps. Ceux-ci doivent tre encourags valoriser leurs atouts, construire une stratgie territoriale o les diffrents acteurs et politiques sectorielles entrent en synergie et sengager dans lexprimentation dans le cadre dchanges de bonnes pratiques en rseau. Compte tenu des moyens budgtaires limits, il est essentiel de redonner la coopration son rle pdagogique. A court terme, cela supposerait de profiter des prochaines rvisions mi-parcours pour rorienter radicalement le volet de coopration interrgionale INTERREG IVC en direction de linnovation territoriale, sociale et politique, et renforcer laxe 4 du FEADER ddi au programme LEADER. Pour ce qui est du cadre gnral, on ne fera pas lconomie du profilage de la future politique de cohsion conomique, sociale et territoriale aprs 2013. Cette vision moyen terme permettra de mieux faire comprendre dans quelle direction voluera la promotion de la cohsion territoriale et la place qui lui sera faite dans le cadre budgtaire 2014-2020. Sans entrer dans les dtails, on pourrait concevoir une future politique de cohsion constitue de trois blocs principaux : un objectif de convergence fonctionnant selon le critre dligibilit du PIB/habitant, un objectif de coopration incluant la coopration avec les frontires externes et un objectif de cohsion territoriale prenant en compte les handicaps gographiques et les handicaps socio-conomiques (reconversion, faible densit, rural). Dans la mesure o il y a souvent cumul de handicaps pour un territoire donn, on devrait pouvoir envisager que cet objectif ne corresponde pas une enveloppe strictement pr-alloue entre bnficiaires, mais prenne la forme dallocations supplmentaires, par exemple avec une majoration du taux de cofinancement de lUE ou des rgimes daides drogatoires.
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En outre, la reconnaissance dun handicap territorial pourrait conduire louverture la participation des programmes spcifiques thmatiques sur le modle des anciens programmes dinitiative communautaire, comme cest aujourdhui le cas pour les rgions frontalires, le but ntant pas dapporter une compensation selon un mode statique mais plutt dynamique. Concernant la mise en place, il parat la fois crucial de ne pas la diffrer et judicieux de ne pas brusquer les choses en procdant progressivement. Vu lagenda europen, la feuille de route pourrait comporter 2 tapes : Tout de suite, cest--dire ds 2009, il serait propos : - de rendre opposable le principe de cohsion territoriale lorganisation des services dintrt gnral et quelques politiques sectorielles europennes, choisies en priorit parmi celles en cours de rforme, notamment celles relatives la concurrence, le commerce, la pche, le march intrieur, les questions sociales, lagriculture, lenvironnement, les transports, les rseaux trans-europens, lnergie, la sant publique, la recherche ; - dengager la coordination volontaire des politiques nationales et lintgration des politiques sectorielles, conformment aux engagements de lAgenda territorial, et dencourager les collectivits rgionales et locales dcliner leur niveau de telles pratiques ; - de prparer lavenir concrtement, en recensant les mesures performantes de cohsion territoriale dans les programmes rgionaux actuels et en accumulant les bonnes pratiques, via un budget spcifique tir dINTERREG IVC et de laxe 4 du FEADER - de renforcer les travaux danalyse sur les dynamiques territoriales afin de concevoir des indicateurs pertinents des niveaux un peu plus fins quactuellement (NUTS III).

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A partir de 2014, il faudrait passer la vitesse suprieure : - en tendant lopposition du principe de nouvelles politiques sectorielles ; - en rendant obligatoire la coordination et en instaurant progressivement une mthode ouverte de coordination pour la cohsion du territoire europen ; - en prvoyant le financement adquat de la politique de rduction des disparits territoriales dans le cadre de la nouvelle architecture de la politique de cohsion et en y incluant une partie de la politique en faveur du dveloppement rural. Une bonne part des obstacles rencontrs par le pass tient au manque de sensibilisation des dcideurs et de lopinion publique sur les enjeux ports par la cohsion territoriale. On peut dores et dj prvoir que lintroduction de mesures de compensation sur base de la discrimination positive ne se fera pas sans mal, la fois parce quelles auront un cot et parce quelles viendront contrecarrer les tendances naturelles du march ou certains comportements socio-conomiques. Il faudrait donc anticiper cette chance au niveau europen par une vaste politique de communication, de formation et dinformation, impliquant des relais locaux et rgionaux. La cohsion territoriale na pris personne par surprise ; elle se rfre de nombreux concepts, utiliss par les spcialistes depuis des annes, tels que le polycentrisme, la coopration territoriale, la gouvernance multiniveaux et lapproche intgre. Pourtant, lenjeu consistant opposer ce principe des politiques sectorielles, a priori par le biais dtudes dimpact territorial, et tous les niveaux de gouvernance sapparente une rvolution. Elle pourrait peut-tre un jour dboucher sur lobligation faite tous les acteurs conomiques et les dcideurs publics de justifier leurs choix au nom de la responsabilit territoriale, limage de la responsabilit sociale ou environnementale. Nous nen sommes pas encore l, mais il est grand temps de sy prparer.
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Liste des Policy Papers dj parus

Clinton, McCain, Obama - nouvelle donne pour le climat ? - Stephen Boucher (avril 2008). westminster en plein brouillard - Peter Sutherland (mars 2008). Le rexamen du budget de lUE : poser les questions drangeantes - Eulalia Rubio (mars 2008). Rviser les traits europens : le moment Convention - Gatane RicardNihoul (dcembre 2007) Les premiers pas dune politique : pour une action europenne renforce en faveur de lenfance - Eulalia Rubio (novembre 2007). Collective Power: Enhanced Cooperation as the Driver of a Common Tradable green Certificate Market - Sheldon Welton (septembre 2007). Contexte global mouvant pour la politique agricole - Isabelle Garzon (juin 2007). Les chances et les risques dune relance institutionnelle pour lUnion europenne - Jean-Louis Quermonne (mai 2007).

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Policy

Les biocarburants au pril de la scurit alimentaire ? - Josef Schmidhuber (mai 2007). Lavenir des biocarburants et incidences sur lquilibre des marchs agricoles -Pierre Rainelli (mars 2007). La Convention des Nations-Unies sur le droit des migrants : un luxe pour lUnion europenne ? Marie Barral, avec la collaboration de Stephen Boucher et sous la direction de Manlio Cinalli (dcembre 200). Une relance par la politique trangre est-elle possible ? Deux contributions de Jean de Ruyt et Gilles Andrani (dcembre 200). Les mouvements sociaux et lUnion europenne : eurosceptiques ou pro-europens critiques ? Donatella Della Porta (juin 200). Le pardon et la promesse : pour une approche plus rgionale de la question des Balkans par lUE Tamara Buschek, Bertrand de Largentaye et Fabien Dupuis (mai 200). Les Relations UE-Russie : Moscou pose ses conditions Laurent Vinatier (mars 200). La politisation de lUE : remde ou poison ? Simon Hix et Stfano Bartolini (mars 200). La stratgie europenne pour lemploi : un instrument de convergence pour les nouveaux Etats-membres ? Catherine Palpant (janvier 200). Dmocratiser la dmocratie europenne : Quelles voies pour une dmocratie inclusive de qualit et transnationale ? Stephen Boucher (dcembre 2005). La coopration interparlementaire dans lUnion europenne : Lheure dun nouveau dpart ? Morgan Larhant (aot 2005). LEurope sociale lpreuve de llargissement Marjorie Jouen et Catherine Palpant (juin 2005). Le premier rfrendum nerlandais : une valuation la veille du scrutin Arjen Nijeboer (mai 2005). Garantir la victoire du oui : du premier au deuxime rfrendum irlandais Brigid Laffan et Adrian Langan (mai 2005).

La stratgie de Lisbonne et la mthode ouverte de coordination : 12 recommandations pour une stratgie plusieurs niveaux plus efficace Stefan Collignon, Renaud Dehousse, Jean Gabolde, Marjorie Jouen, Philippe Pochet, Robert Salais, Rolf-Ulrich Sprenger et Hugo Zsolt de Sousa (mars 2005). La Commission europenne largie John Peterson (fvrier 2005). La Turquie aux portes de lEurope Jean Marcou (octobre 2004). Lavenir du Pacte de Stabilit et de Croissance comme outil de coordination des politiques conomiques Hugo Zsolt de Sousa (avril 2004). Une stratgie de scurit globale pour lUnion Sven Biscop et Rik Coolsaet (dcembre 2003). Saint Malo cinq ans aprs : une valuation de la PESD olyon Howorth (dcembre 2003). 9/11 et leuropanisation de la politique anti-terrorisme : une analyse critique Monica den Boer (septembre 2003). Llargissement de lUE : une fuite en avant ? Daniel Vaughan-Whitehead (septembre 2003). Responsabilits de lEurope des 25 dans les rapports de voisinage William Wallace (juillet 2003). La Banque Centrale europenne et la politique montaire Hugo Zsolt de Sousa (juin 2003). Peut-on imaginer des rfrendums lchelle europenne et quelles conditions ? Yannis Papadopoulos (novembre 2002). Scurit europenne : les perspectives de la PESD aprs le 11 septembre 2001 Jolyon Howorth (mars 2002).

Ces publications sont disponibles gratuitement sur le site www.notreeurope.eu

La cohsion territoriaLe, de La thorie La pratique

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Mentions lgales

Avec le soutien de la Commission europenne : soutien aux entits actives au niveau europen dans le domaine de la citoyennet europenne active.

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dpt lgal

Notre Europe, juin 2008

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