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LES ÉVOLUTIONS DU
CONTRÔLE BUDGÉTAIRE EN
FRANCE
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1. Le contrôle interne
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Le contrôle interne (maîtrise de la gestion)
Les moyens :
Les procédures (et documents écrits de travail)
Les systèmes (informatiques) : pour le budget, la
comptabilité, la trésorerie …
Les contrôles eux-mêmes : contrôle ex ante ou ex post
Deux domaines :
Le champ financier : budgétaire et comptable
Le champ gestionnaire : dont le « contrôle de gestion »
Les objectifs :
La maîtrise des activités
La gestion des risques
La performance (efficacité, efficience)
5
Contrôle interne de gestion et contrôle interne
financier (budgétaire et comptable)
OBJECTIFS Elaboration
du budget Engagement Exécution
Programmes
Besoins Stratégie et mise à des des Réalisations Résultats Impacts
opérationnels
disposition dépenses dépenses
des crédits
CONTRÔLE INTERNE
Source : A.G. COHEN : « Contrôle interne et audit publics : pour une nouvelle gestion publique, le PIFC » - LGDJ 6
Un exemple : l’organisation des tâches
8
Le champ d’intervention de l’audit
9
En résumé : les trois types de contrôle
Inspection Audit Contrôle interne
Périodique et
Ponctuelle, voire systématique
1. Périodicité Permanente
improviste (secret)
(plan accepté)
Extérieure au service,
2. Position Interne Intégrée
voire supérieure
Opérations Système Gestion
3. Objet
Personnes Résultats Risques
4. But La régularité
(préoccupation (voire découvrir des Efficacité Maîtrise
majeure) irrégularités)
Référentiels de Cl
5. Méthodologie Guides Standards
(piste d’audit)
Régularisations
6. Conséquences Sanctions Recommandations
(plan d’action)
Opinion
7. Responsabilité Garantie Accountability
Assurance raisonnable
Côté Finances :
Un contrôle financier recentré sur le contrôle budgétaire
Un contrôle de la dépense allégé
Un contrôle comptable renforcé pour la certification des comptes
11
Sommaire
12
1. Les contrôles du ministère des finances
L’organisation
L’extension du dispositif :
aux établissements publics administratifs et à certaines
associations (1935)
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La nature du contrôle de l’acte d’engagement
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Les spécificités du contrôle sur les services
déconcentrés
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Appréciation d’ensemble du contrôle de la loi de
1922
Une institution stable pendant 75 ans avec une seule évolution limitée au
plan central : la pratique des engagements "provisionnels"
Un contrôle faisant partie du "paysage administratif" et globalement
accepté par les ministères sous réserve de la critique limitée sur le
"contrôle de l’opportunité" de la dépense
Une activité participant à la qualité administrative et financière du
processus de la dépense budgétaire
Un service de production (plusieurs dizaine de milliers d’actes
d’engagement comptable et juridique ou de paiement dans chaque
service de contrôle) et donc perçu comme "tatillon" par les ordonnateurs
La surpondération du contrôle juridique par une pratique interprétant
de manière extensive de la loi de 1922 (le contrôle de la conformité de
l’engagement aux "… dispositions financières des lois et règlements…")
19
Du contrôle financier au contrôle budgétaire
21
2. Le cadre du décret du 27 janvier 2005
22
L’économie générale du décret du 27 janvier
2005
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Le contrôle est recentré sur la soutenabilité
budgétaire
La soutenabilité budgétaire : c’est la capacité d’un
budget à faire face aux dépenses obligatoires et
inéluctables de l’année et des années ultérieures
Exclusion du contrôle juridique sur les engagements :
rupture avec la pratique plus qu’avec la loi de 1922
(contrôle «des dispositions financières des lois et
règlements»)
Le contrôle de soutenabilité s’exerce à l’occasion des
différents modes d’intervention : suivi de la prévision et
de la consommation des crédits (articles 1er et 5 à 10 du
décret du 29 janvier 2005), le visa (article 12), le contrôle à
posteriori et l’évaluation contradictoire des procédures
(article 15)
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Le contrôle rationalisé des engagements
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Les contrôles exercés lors de l’examen de la PBI
(art.5 du décret du 27 janvier 2005)
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La mise en place de la réserve de précaution
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Les DPG : documents prévisionnels de gestion
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Les CRG : comptes-rendus de gestion
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Les autres modes d’intervention du contrôle
budgétaire : art.15-3 du décret du 27 janvier 2005
(et circulaire DB du 13 juillet 2007)
Les contrôles impliquent le réseau des contrôleurs budgétaires :
CBCM et un ou plusieurs CFR
Le contrôle a posteriori : examen sur pièces des engagements
juridiques non soumis à visa, ayant donné lieu à paiement au
moins partiel et susceptibles en fonction de leur nature de
présenter des anomalies budgétaires ( mauvaise imputation, EJ
non couvert par des AE ou couvert tardivement lors du paiement,
absence de visa du contrôle…)
Evaluation contradictoire des procédures : contrôle
contradictoire sur pièces et le cas échéant sur place des
conditions de programmation et d’engagement des crédits afin de
détecter des anomalies constatées (notamment, dérives répétées
de l’exécution par rapport à la prévision) ou supposées
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Autres attributions du contrôle budgétaire
Attributions nouvelles
Avis consultatif sur la fongibilité asymétrique
Avis conforme sur la création des comptes PCE en liaison
avec le DCM.
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Organisation du DCB
2 Variantes :
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Sommaire
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3. Les perspectives d’évolution
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Le contrôle des comptables
Les règles classiques du contrôle du comptable
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L’allégement du contrôle du paiement de la dépense
Les objectifs
Responsabiliser l’ordonnateur
Accélérer les délais de paiement
L’esprit
Proportionner les contrôles en fonction des risques et des
enjeux
Le périmètre
Les dépenses à faibles enjeux
Les modalités
Le contrôle hiérarchisé
Le contrôle partenarial
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Le contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD)
Modulation :
Des moments du contrôle : a priori et a posteriori
Du champ du contrôle : exhaustif ou par sondage
De l’intensité du contrôle: tout ou partie des contrôles réglementaires
Une analyse du risque fondée sur la nature de la dépense, son
montant et la pratique des ordonnateurs
Un plan de contrôle local
Un échantillonnage de contrôle dans la limite maximum de 10 %
des montants pour les dépenses à faible risque
Les anomalies détectées lors des contrôles sont analysées afin
d’évaluer le risque, de le caractériser (risque partenarial, erreurs
sur l’imputation comptable …) et de moduler le contrôle en
fonction de son évolution.
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Le contrôle allégé en partenariat (CAP)
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Le service facturier : une nouvelle forme
d’organisation
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Un dispositif de contrôle interne comptable renforcé
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III. Les contrôles des ministères gestionnaires
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1. Le développement du contrôle interne et de
l’audit interne
Contrôle interne :
Comptabilité orientée => qualité des comptes publics => Certification
par la Cour des Comptes
Très peu d’objectifs opérationnels dans les administrations
Certains ministères ont élaboré une culture du contrôle interne à
travers le management et le contrôle des fonds européens
Audit interne :
Principalement développé au sein de l’Inspection générale, les
inspections ou les services de contrôle
Une fonction organisée d’audit interne développée dans quelques
ministères (comité d’audit interne et charte de l’audit interne) –
Finances et Défense
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La généralisation : décision RGPP juin 2010
La réforme :
Renforcer le système de contrôle interne au sein de chaque
ministère, visant à assurer une gestion des risques concernant
toutes les politiques publiques : un comité de maîtrise des risques
Organiser l’activité de l’audit interne au niveau ministériel avec, pour
dans chaque ministère : un comité d’audit interne et une mission
ministérielle d’audit interne.
Mettre en place un comité d’harmonisation d'audit interne pour
assurer la cohérence globale de la politique de l’Etat français d’audit
interne et de sa mise en œuvre
Composition
Présidé par le ministre
Rôle et responsabilités dans le respect des meilleurs pratiques
internationales
Avec un nombre restreint de membres, dont le CBCM
Une majorité de membres externes ou sans responsabilité
opérationnelle interne
Pas de responsables opérationnels
Rôle
Valide et suit le programme d’audit
S’assure du dispositif de contrôle interne et de maîtrise des risques
Garant de l’indépendance des auditeurs
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La mission ministérielle d’audit interne
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Le comité d’harmonisation de l’audit interne
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Retours d’expérience
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En résumé
Le référentiel européen et anglo-saxon : le PIFC "public internal financial
control" :
Le contrôle interne (financial management control)
L’audit interne (internal audit)
L’inspection (lutte contre la fraude)