CHAPITRE 1 LE SERVICE PUBLIC

TC, 8 fvrier 1873, Blanco

La dcision rendue par le Tribunal des Conflits le 8 fvrier 1873 est lune des plus importantes de
lhistoire du droit administratif. Laccident dont a t victime la petite Agns !lanco va "tre
loccasion dune grande avance de la #urisprudence. Toutefois$ la dcision !lanco nest pas la
premire en ce sens % larr"t du Conseil d&tat 'othschild () dcembre 18**+ avait d#, e-pos pour
lessentiel la m"me ide. Cet arr"t !lanco intresse , la fois la notion m"me de droit administratif$
la dtermination de la comptence du #uge administratif$ et le rgime #uridi.ue de la responsabilit
administrative.
Sr la no!ion "e "roi! a"#ini$!ra!if
Le Tribunal des Conflits carte lapplication des rgles du Code Civil , laction administrative parce
.ue cette dernire est caractrise par des rapports de droit ingalitaires. Au contraire$ le Code Civil
repose sur le principe dgalit entre les cito/ens. La raison de cette diffrenciation rside dans
lintr"t gnral .ue les personnes publi.ues ont pour mission de satisfaire. 0our ce motif$ elles
doivent se voir reconnaitre les mo/ens de lemporter sur les personnes prives 1 lintr"t gnral
prime les intr"ts particuliers. Ainsi$ le droit public$ spcialement le droit administratif$ est , base de
rapports ingalitaires. 0ar suite$ le Code Civil ne saurait$ sauf e-ception$ recevoir application dans
les situations o2 une personne publi.ue est prsente. Ainsi est pose$ avec une particulire nettet$
lautonomie du droit administratif.
&galement$ la thorie du service public allait prendre son plein essor avec cette dcision 1
dsormais$ le service public est , la fois lactivit et linstrument de la satisfaction de lintr"t
gnral par les personnes publi.ues.
Sr la co#%!ence &ri"ic!ionnelle
&n donnant$ ainsi .uon la indi.u$ les raisons thori.ues de linapplicabilit du droit civil ,
laction mene par des personnes publi.ues$ le Tribunal des Conflits tablissait le fondement de la
comptence du #uge administratif. Celui3ci doit "tre dclar comptent toutes les fois .ue-istent
des rapports de droit ingalitaires fonds sur la satisfaction de lintr"t gnral. C4est le critre dit de
la 5 liaison de la comptence et du fond 6. 0our dterminer lordre de #uridiction comptent
(#udiciaire ou administratif+$ il faut dceler .uel est le rgime de droit applicable (droit priv ou
droit public+.
Sr la re$%on$a'ili! a"#ini$!ra!ive
La dcision !lanco est importante en ce .uelle fi-e des rgles nouvelles en matire de
responsabilit e-tracontractuelle de ladministration. &n premier lieu$ c4est une responsabilit de
principe 1 dsormais$ ladministration doit rpondre des dommages .uelle cause (3 mars 7889$
:inistre de lemploi et de la solidarit$ .uatre espces+. C4en est fini du s/stme antrieur .ui
limitait les h/pothses de responsabilit administrative au- seuls cas o2 une loi en dcidait
e-pressment ainsi. &n second lieu$ on la vu$ cette responsabilit nest pas rgie$ normalement$ par
les principes et les rgles fi-s au- articles 1387 et suivants du Code Civil$ mais par des rgles
propres au droit administratif.
1
CE, 13 "ce#'re 188(, Ca"o!
0ar cette dcision$ le Conseil d;tat a affirm .uil tait comptent pour conna<tre de tout recours
en annulation dirig contre une dcision administrative$ sauf si un te-te en dispose autrement de
fa=on e-presse. >us.ualors le Conseil d;tat ntait comptent pour conna<tre dun recours en
annulation .ue dans la mesure o2 un te-te lavait e-pressment prvu. A dfaut$ ctaient les
ministres .ui disposaient de la comptence gnrale pour se prononcer sur les recours dirigs contre
les dcisions administratives.
:. Cadot tait directeur de la voirie et des eau- de la ville de :arseille$ lors.ue cet emploi fut
supprim. ?l rclama des dommages3intr"ts et demanda au Conseil d;tat dannuler le refus .ue la
ville lui opposa. Alors .uaucun te-te nattribuait e-pressment au Conseil d;tat la comptence
pour conna<tre dun tel recours$ il se reconnut nanmoins comptent pour #uger la re.u"te de :.
Cadot. @ans .ue larr"t ne prcise sur .uel raisonnement le Conseil d;tat fondait sa comptence$ il
est clair .uil fut sensible au souci dassurer .ue toute dcision administrative puisse "tre conteste
devant un #uge. A dfaut dun te-te prcisant .uel est le #uge comptent pour conna<tre dun litige$ il
estima .ue la comptence lui revenait$ les conseils de prfecture$ anc"tres des actuels tribunau-
administratifs$ na/ant alors .uune comptence rduite. Cette dcision mar.uait laboutissement
dun processus histori.ue de renforcement constant de la #uridiction administrative.
Les lois des 1)379 aoAt 17B8 et 1) fructidor an ??? avaient prvu .ue les contestations diriges contre
les dcisions administratives devaient "tre adresses au ministre comptent$ , charge pour lui et ses
services de se prononcer sur ces contestations 1 ctait la thorie du 5 ministre3#uge 6. Le Conseil
d;tat fut institu .uel.ues annes plus tard$ par la Constitution de lan C??? % il se vit attribuer une
comptence pour se prononcer$ dans certains domaines$ sur les recours en annulation forms par les
re.urants contre les dcisions administratives. Cette comptence restait limite mais son champ
stendit progressivement tout au long du D?D
me
sicle. 0ar ailleurs$ #us.uen 1878$ le Conseil
d;tat fonctionnait selon le principe de la 5 #ustice retenue 6 1 ses dcisions ntaient pas
e-cutoires tant .uelles navaient pas t signes par le chef de l;tat. ?l est vrai .ue cette
signature fut pres.ue tou#ours donne. La loi du 79 mai 1877 permit au Conseil d;tat de passer de
la #ustice retenue , la #ustice dlgue$ cest3,3dire .ue ses dcisions devenaient e-cutoires ds leur
lecture$ le chef de l;tat$ ni aucune autre personne e-trieure , la #uridiction$ ntant plus appel ,
les signer.
Larr"t Cadot parachve cette volution en reconnaissant au #uge administratif la comptence
gnrale pour conna<tre des recours dirigs contre les dcisions administratives. Le principe .uil
pose suivant le.uel$ toute dcision dune autorit administrative doit pouvoir "tre conteste devant$
un #uge demeure , la base du droit administratif. Toutefois$ depuis 188B$ lorganisation au sein de la
#uridiction administrative a connu dimportants amnagements. Eepuis 1B*3$ la comptence de
premier ressort de droit commun a t transfre du Conseil d;tat vers les tribunau-
administratifs$ .ui ont remplac les anciens conseils de prfecture$ le Conseil d;tat ne conservant
.uune comptence de premier ressort limit , certaines matires. A partir de 1B87$ la comptence
dappel de droit commun a t progressivement transfre du Conseil d;tat vers les Cours
administratives dappel$ le Conseil d;tat ne gardant$ outre sa comptence de premier ressort$
.uune comptence dappel trs restreinte$ devenant le #uge de cassation de lensemble de la
#uridiction administrative.
7
TC, ( "ce#'re 18((, A$$ocia!ion $)n"icale " canal "e *i+nac
Ees difficults s4tant leves entre un crancier et l4association re.urante$ se posait la .uestion de
la dtermination de la #uridiction comptente pour conna<tre de ce litige$ ce .ui revenait ,
s4interroger sur la nature #uridi.ue de cette 5 association s/ndicale 6. Le Tribunal des Conflits / a vu
un tablissement public en raison de la runion de plusieurs prrogatives de puissance publi.ue.
Cette conception d4origine a volu et conna<t au#ourd4hui une grande confusion.
La conce%!ion ori+inaire "e l,!a'li$$e#en! %'lic
Traditionnellement$ et la dcision Association s/ndicale du canal de Fignac en est une bonne
illustration$ le #uge recourait , .uatre critres$ utiliss sparment ou de fa=on combine pour
dceler la prsence d4un tablissement public 1 effet obligatoire des dcisions de l4organisme sur
certaines personnes$ dtention de prrogatives de puissance publi.ue (Canal de Fignac$ prcit+$
mission de service public$ cration par une personne publi.ue (77 mai 1B83$ Caisse des coles du
C?
e
arrondissement+. Ainsi$ dans la dcision commente$ le Tribunal des Conflits a retenu les
lments suivants 1 adhsion obligatoire , l4association s/ndicale$ assimilation de ta-es s/ndicales
au- impGts directs$ pouvoir d4action d4office du prfet sur le budget s/ndical. Cette techni.ue
d4identification de l4tablissement public va conna<tre diverses sortes de perturbations.
L4tablissement public ne se caractrise plus par la seule possession de prrogatives de puissance
publi.ue.
L,o'$crci$$e#en! %ro+re$$if "e la no!ion ",!a'li$$e#en! %'lic
Tout d4abord$ vont se multiplier les organismes privs dots des caractristi.ues ordinaires de
l4tablissement public (13 #ai 1(38, Cai$$e %ri#aire - Ai"e e! Pro!ec!ion . % 13 &anvier 1(/1,
0a+nier+. L4identification des lments fournis par l4arr"t du Canal de Fignac ne suffit plus pour
dterminer si l4on est en prsence d4un tablissement public ou d4une personne prive.
&nsuite$ sont apparues de nouvelles catgories de personnes publi.ues (groupements d4intr"t public
HF?0I 1 TC$ 19 fvrier 7888$ F?0 Jabitat % !an.ue de Krance 1 TC$ 1) #uin 1BB7$ @ocit La
Kontaine de :ars+.
&nfin$ pour .ualifier d4tablissements publics certains organismes$ la #urisprudence ne s4arr"te pas ,
l4un ou plusieurs des critres rappels ci3dessus mais e-ige la runion d4un 5 faisceau d4indices 6
permettant de dceler un 5 climat de droit public 6. Ce n4est pas d4une trs grande clart. Ainsi$
l4?nstitut national des appellations d4origine (?LAM+ (13 novembre 1B*B$ LaviNet+ ou l4?nstitut de
Krance (17 dcembre 7883$ O@0AC3CFT et autres+ sont des tablissements publics. &n revanche$
les centres de lutte contre le cancer$ , la suite d4une #urisprudence cahotante$ ne sont point des
tablissements publics malgr certaines caractristi.ues videntes de droit public (TC$ 78 nov. 1B)1$
Centre rgional de lutte contre le cancer 5 &ugne :ar.uis 6+$ tout comme les bourses du travail (38
octobre 1B87$ Commune de Levallois30erret cP Onion des s/ndicats CFT de Levallois30erret+ ou les
fdrations dpartementales de chasseurs (9 avril 1B)7$ Chevassier+.
3
CE, 11 &anvier 1(12, Co#%a+nie novelle " +a3 "e 4ville5L6$5Roen
0ar larr"t Compagnie nouvelle du gaN de Eville3Ls3'ouen$ le Conseil d;tat fait un premier pas
vers ladmission de la mutabilit des contrats administratifs.
La commune de Eville3Ls3'ouen avait concd en 1879 , la Compagnie nouvelle du gaN de
Eville3Ls3'ouen le privilge e-clusif de lclairage par le gaN. Toutefois$ lclairage lectri.ue se
dveloppant$ la commune avait essa/ de persuader la compagnie dassurer lclairage par
llectricit. Kace , son refus$ elle stait ensuite tourne vers une compagnie dlectricit. La
compagnie du gaN avait alors rclam une indemnit en rparation du pr#udice subi du fait de la
concession accorde en violation du monopole dont elle disposait. @aisi du litige$ le Conseil d;tat
interprta le contrat liant la compagnie du gaN , la commune$ .ui avait t prorog , une po.ue o2
llectricit fonctionnait d#, dans dautres communes$ comme reconnaissant un monopole de
lclairage par nimporte .uel mo/en. :ais il considra .ue la commune avait la facult dassurer
ce service au mo/en de llectricit$ / compris en le concdant , un tiers si la compagnie du gaN$
mise en demeure$ refusait de sen charger.
Le Conseil d;tat admettait ainsi un pouvoir de modification unilatrale du contrat au profit de
ladministration$ pouvoir ensuite consacr plus nettement par l,arr7! Co#%a+nie +nrale
fran8ai$e "e$ !ra#9a)$ :21 #ar$ 1(11;. ?l #ugea , cette occasion .ue ladministration avait le
droit dimposer , son concessionnaire daugmenter le nombre de rames de tramQa/s en service$
alors m"me .ue ce nombre rsultait du cahier des charges$ 5 pour assurer$ dans lintr"t du public$ la
marche normale du service 6. @elon le commissaire du gouvernement Lon !lum 1 5 ?l est vident
.ue les besoins au-.uels un service public de cette nature doit satisfaire et$ par suite$ les ncessits
de son e-ploitation$ nont pas un caractre invariable... L;tat ne peut pas se dsintresser du
service public du transport une fois concd... H?lI interviendra donc ncessairement pour imposer$
le cas chant$ au concessionnaire$ une prestation suprieure , celle .ui tait prvue strictement...$
en usant non plus des pouvoirs .ue lui confre la convention$ mais du pouvoir .ui lui appartient en
tant .ue puissance publi.ue 6.
Les modifications ne peuvent porter .ue sur les conditions du service 1 les clauses financires ne
sauraient "tre touches. &n outre$ ce pouvoir de modification unilatrale$ dans lintr"t du service$
comporte une contrepartie pour le concessionnaire$ .ui prend la forme dune indemnit si les
obligations nouvelles e-cdent les prvisions initiales du contrat$ de fa=on , en rtablir l.uilibre
financier initial. La rsiliation peut m"me "tre prononce par le #uge au profit du concessionnaire si
les modifications apportes au contrat en bouleversent compltement lconomie.
Lors.ue le contrat ne correspond plus au- besoins du service public$ ladministration peut aller
#us.u, en prononcer la rsiliation unilatrale dans lintr"t du service. Le Conseil d;tat a
confirm encore rcemment cette possibilit$ pour des motifs dintr"t gnral$ en matire
audiovisuelle (Assemble$ 7 fvrier 1B87$ @ocit TC)+. Le-ercice de ce pouvoir doit lui aussi
donner lieu , indemnisation.
9
CE, / fvrier 1(13, Terrier
C4est encore une dcision clbre par les conclusions de 'omieu. On 5 chasseur de vipres 6 n4avait
pas obtenu du conseil gnral de son dpartement$ faute de fonds suffisants$ la prime pour
destruction de ces reptiles .ue celui3ci avait pourtant institue. &n rponse$ le #uge va inaugurer une
e-tension considrable de la dcision !lanco$ mar.ue par le prophtisme des conclusions de
'omieu.
L,e<!en$ion "e la &ri$%r"ence Blanco
La dcision !lanco avait mis en avant l4importance du rGle #ou par la notion de service public pour
la construction du droit administratif et la dtermination de la comptence du #uge administratif.
L4affaire Terrier va acclrer ce processus de construction autour du service public. @i$ en l4espce$
la comptence du #uge administratif est admise$ c4est parce .ue la dcision d4allouer une prime par
vipre tue poursuit un but d4intr"t gnral$ et constitue ainsi une activit de service public. Ee la
m"me fa=on$ l4action en responsabilit intente par un particulier victime de l4incendie allum par un
malade mental .ui s4est chapp de l4asile dpartemental (TC, 2( fvrier 1(18, =e!r)+ ressortit , la
comptence du #uge administratif parce .ue cet asile participe au service public de la sant. C4est
pour la m"me raison .ue la responsabilit de la ville de :arseille pour faute de service dans le
maniement de vannes fluviales sera porte devant le #uge administratif (TC$ 11 avril 1B88$ de
Konscolombe+$ cette activit d4intr"t gnral constituant un service public. 0areillement$ constitue
un contrat administratif le fait$ pour la ville de :ontpellier$ de confier au sieur Thrond le soin de
capturer les chiens errants et de les mettre en fourrire (> #ar$ 1(11, T?ron"+$ parce .u4il s4agit l,
d4une opration de service public. Ainsi$ tout le contentieu-$ contractuel ou e-tracontractuel$ .u4il
concerne l4;tat$ les collectivits territoriales ou les tablissements publics$ relve du #uge
administratif ds lors .u4il touche , l4intr"t gnral$ rvlant ainsi l4e-istence d4un service public.
Le$ %ro%?!i@e$ concl$ion$ "e Ro#ie
Tout en fondant trs e-plicitement la comptence du #uge administratif sur le service public$ et tout
en estimant .u4il /a service public toutes les fois .u4est prsente une personne de droit public$
'omieu rserve le cas o2 5 l4administration doit "tre rpute agir dans les m"mes conditions .ue
celles des particuliers et se trouve soumise au- m"mes rgles comme au- m"mes #uridictions 6.
C4est la clbre distinction entre gestion publi.ue et gestion prive. Lors.ue l4administration agit
comme tout le monde$ elle doit "tre soumise au droit de tout le monde alors m"me .u4elle assume
une mission de service public. Ainsi s4insinue une subtile innovation 1 la soumission au droit et au
#uge administratif suppose la runion de deu- conditions$ l4e-istence d4un service public et son
accomplissement dans des conditions e-orbitantes du droit commun. Cette conception doctrinale$
.ui sera entirement entrine par la #urisprudence ultrieure (TC, 22 &anvier 1(21, Soci!
co##erciale "e lABe$! africain+$ est , la source de graves difficults lies , l4apparition de la
notion de service public , caractre industriel ou commercial.
CE, 7 ao! 1(1(, CinDellE Le principe de continuit a t un obstacle absolu , la grve dans les
services publics. Le fonctionnaire grviste pourrait "tre immdiatement licenci (CE, 7 ao! 1(1(,
Ro$ier;E
CE, > #ar$ 1(11, T?ron". 0ar un contrat de concession$ la ville de :ontpellier avait confi au
sieur Thrond le soin de capturer et mettre en fourrire les chiens errants et malsains. Le
concessionnaire tait rmunr par des ta-es mises , la charge des propritaires des animau- et par
la valeur des dpouilles .ui lui taient abandonnes. Ees difficults tant nes de le-cution du
*
contrat$ le Conseil d&tat$ saisi en appel$ se reconnait comptent estimant .uen passant un tel
contrat 5 en vue de lh/gine et de la scurit de la population 6$ la ville avait eu pour but 5 dassurer
un service public 6. Tou#ours au nom du service public$ les contrats des communes comme ceu- des
dpartements (Terrier+ ressortissent , la comptence du #uge administratif.
CE, 11 #ar$ 1(11, Co#%a+nie +nrale fran8ai$e "e$ !ra#9a)$
L4occasion de cette clbre dcision est la suivante 1 la Compagnie gnrale fran=aise de tramQa/s$
concessionnaire de lignes de transports dans la ville de :arseille$ contestait le droit du prfet de
modifier unilatralement le cahier des charges$ autrement dit le contrat$ en imposant un horaire
particulier pour le service d4t. Le Conseil d4;tat$ suivant les conclusions de Lon !lum$ re#ette
cette argumentation 1 il e-iste un pouvoir de modification unilatrale des contrats administratifs
appartenant de plein droit , l4autorit publi.ue contractante% mais cette prrogative est assortie de
certaines limites.
L,e<i$!ence ",n %ovoir "e #o"ifica!ion nila!rale
Le Conseil d4;tat relve .u4e-iste 5 pour l4administration le droit$ non seulement d4approuver les
horaires des trains au point de vue de la scurit et de la commodit de la circulation$ mais encore
de prescrire les modifications et les additions ncessaires pour assurer dans l4intr"t du public$ la
marche normale du service 6. La doctrine a t longtemps divise$ une partie d4entre elle (>.
L4Juillier$ Kr.30. !noit+ ne vo/ant dans cette dcision .u4un cas d4espce et niant l4e-istence d4un
pouvoir gnral de modification des contrats administratifs. Au contraire$ la ma#orit des auteurs
(avec$ , leur t"te$ A. de Laubadre+ / voient une dcision de principe d4ailleurs applicable , toutes
espces de contrats administratifs (19 novembre 1B87$ Mlmer+. Ce dernier point de vue est
au#ourd4hui compltement confirm en #urisprudence (7 fvrier 1B83$ Onion des transports publics
urbains et rgionau-+. Le fondement de ce droit de modification unilatrale rside dans le pouvoir
de l4administration en matire d4organisation et de fonctionnement des services publics. ?l permet de
faire varier la consistance$ le contenu$ la forme et la dure des clauses contractuelles en fonction des
variations spatio3temporelles essentielles de l4intr"t gnral en vue d4assurer leur ad.uation , cet
intr"t.
L,!en"e " %ovoir "e #o"ifica!ion nila!rale
Ce pouvoir n4est pas aussi tendu .u4on le prtend parfois 1 le contrat administratif demeure un
contrat. Tout d4abord$ il ne peut s4e-ercer .ue sur les seules clauses du contrat intressant le service
public et ses besoins$ et non sur les clauses financires (la clbre 5 .uation financire du contrat 6$
cf. conclusion L. !lum+. &nsuite$ ce pouvoir doit "tre utilis raisonnablement$ c4est3,3dire .u4il ne
doit pas aboutir , dnaturer le contrat primitif (18 #uillet 1B38$ ce 0L: et autres+$ , en 5 bouleverser
l4conomie gnrale 6 (73 #uin 1B78$ !rian=on+. One modification e-cessive fonderait le
cocontractant priv , demander au #uge de prononcer la rsiliation dudit contrat. ;galement$
lors.ue le contenu du contrat est entirement dtermin par des dispositions lgales ou
rglementaires$ l4administration ne peut procder , sa modification unilatrale .u4aprs avoir
modifi ou fait modifier les rgles gnrales applicables , ce contrat () mai 1B8*$ :inistre des 0TT
cP 'icard+. &nfin$ seules des considrations strictement tires de l4intr"t gnral peuvent #ustifier le
recours par l4administration , son pouvoir de modification unilatrale% , dfaut$ la modification
serait illgale.
)
CE, 31 &ille! 1(12, Soci! "e$ +rani!$ %or%?)roF"e$ "e$ Vo$+e$
La socit re.urante se plaignait devant le #uge administratif de ce .ue la ville de Lille$
cocontractante$ l4avait sanctionne pcuniairement pour des retards dans la livraison de pavs. Le
#uge re#ette le recours parce .u4irrecevable 1 le contrat dont il s4agit n4est point un contrat
administratif$ mais un contrat de droit priv$ et le contentieu- .u4il soulve ventuellement ne
ressortit point , la comptence du #uge administratif. Cette dcision est importante$ m"me si elle a
t en partie dpasse par l4volution ultrieure (cf. 21 avril 1(G/, H%o< Ber!in e! Con$or!$
*ri#oar"$ deu- espces+$ par l4affirmation .u4elle contient selon la.uelle l4administration peut
passer des contrats relevant du droit priv$ et par la place .u4elle fait au critre de la clause
e-orbitante.
Le$ con!ra!$ "e "roi! %riv "e l,a"#ini$!ra!ion
La possibilit pour l4administration de passer des contrats de droit priv a t envisage
au plan thori.ue ds 1B83 (conclusion 'omieu sur / fvrier 1(13, Terrier+$ elle est confirme
avec clat par la prsente dcision$ .u4clairent les conclusions de Lon !lum (5 ; pour .ue le #uge
administratif soit comptent$ il ne suffit pas .ue la fourniture .ui est l4ob#et du contrat doive "tre
ensuite utilise pour un service public% il faut .ue ce contrat par lui3m"me$ et de par sa nature
propre$ soit de ceu- .u4une personne publi.ue peut seule passer... 6+. La notion de contrat
administratif est ainsi doublement dtache de la notion de personne publi.ue. E4une part$ des
personnes prives peuvent conclure entre elles des contrats de droit public (lors.ue l4une d4elles
intervient comme mandataire d4une personne publi.ue ou parce .u4elles passent entre elles un
contrat administratif par nature ou encore parce .ue l4une d4elles agit 5 au nom et pour le compte
d4une personne publi.ue 6+. E4autre part$ les personnes publi.ues peuvent conclure des contrats de
droit priv ds lors .ue ces contrats ne font na<tre entre ces personnes .ue des relations de droit
priv (TC$ 71 mars 1B83$ OA0+.
Le cri!6re "e la cla$e e<or'i!an!e
Cette clause est de dfinition difficile (Cassation$ 1
re
civil$ 38 septembre 7883$ @:0ER+ % c4est
pourtant ce critre .ue la dcision commente retient pour .ualifier , titre principal un contrat
comme administratif. C4est soit la clause 5 inhabituelle 6 dans les contrats civils ou commerciau-
(F. Cedel$ A. de Laubadre% voir aussi 1 1* fvrier 1B3*$ @ocit fran=aise de constructions
mcani.ues % 7* mars 1B9B$ socit >. Juret+$ soit la clause .ui / serait 5 illicite 6 (:. Saline+.
L4impossibilit de renouveler par tacite reconduction (7B nov. 7888$ Commune de 0aTta+ constitue
une clause e-orbitante$ au moins sous3entendue$ dans tout contrat administratif. Ce critre est
parfois cart 1 la clause e-orbitante du droit administratif (drogation au rgime de la domanialit
publi.ue 1 ) mai 1B8*$ Association &urolat3Crdit Koncier de Krance+ rend le contrat illgal.
0areillement$ la clause e-orbitante contenue dans un contrat conclu par un @0?C avec ses usagers ne
confre point , ce contrat le caractre d4un contrat administratif (TC$ 17 dcembre 1B)7$ Eame
!ertrand+. Ce critre est concurrenc notamment par celui tir de la participation , l4e-cution
m"me du service public 1 21 avril 1(G/, H%o< Ber!in e! Con$or!$ *ri#oar".
CE, 18 &ille! 1(13, S)n"ica! na!ional "e$ c?e#in$ "e fer "e =rance e! "e$ colonie$ E Le Conseil
d&tat a avanc des motifs politi.ues lors de la rdaction de cet arr"t 1 5 les chemins de fer sont un
mode de transport permettant dassurer la scurit nationale 6.
7
CE, 7 avril 1(1/, A$!rcE On thUtre nest pas un service public mais au regard des circonstances
de lespce (petite commune+$ peut en devenir un (diversit des activits des services publics 1
variabilit dans le temps et lespace+.
TC, 22 &anvier 1(21, Soci! Co##erciale "e lABe$! Africain
Laccident de bac .ui envo/a un vhicule de la @ocit commerciale de lMuest africain au fond de
la lagune d&bri$ sur le littoral de CGte3Eivoire$ allait bouleverser compltement le droit
administratif. Larr"t du 5 bac d&loVa 6 fait surgir$ au sein des services publics$ , cot des services
dsormais .ualifis de services publics administratifs (@0A+$ la catgorie$ trs contestable$ des
services publics , caractre industriel ou commercial (@0?C+. @i le Tribunal des conflits dcide de
soumettre les @0?C , un rgime de droit priv$ c4est afin de 5 punir 6 ladministration de s"tre
5 mise en civil 6 pour grer lintr"t gnral 1 le refus de soumission au droit public$ considr
comme protecteur de la puissance publi.ue$ mar.ue cette volont de sanction.
La no!ion "e SPIC
C4est une des notions les plus difficiles du droit administratif. &n principe$ un service public est un
@0A$ par e-ception ce sera un @0?C. &n l4absence de .ualification lgale (fort rare$ et souvent peu
opratoire 1 7) #uin 1B)8$ @ocit 5 Eistilleries bretonnes 6 et @ocit d4approvisionnements
alimentaires+$ la #urisprudence$ tant administrative .ue #udiciaire (Cassation$ sociale$ 7 octobre
1BB7$ LaNareff cP :airie de @oulac et 18 #uillet 1BB*$ Compagnie des eau- et de l4oNone+$ retient
trois critres 1 1W+ L4ob#et du service doit "tre conomi.ue % il doit s4agir de production ou de vente
de biens ou de services$ comparables au- activits prives (TC$ 1* #anvier 1B7B$ Caisse de crdit
municipal de Toulon$ a contrario+. 7W+ Les ressources du service doivent provenir$ au moins en
partie$ de sommes prleves sur les usagers ou les bnficiaires du service (78 #anvier 1B88$ @C?
5 La Colline 6+. 3W+ Les modalits d4organisation du service constituent peut3"tre le critre le plus
dcisif 1 le @0?C est organis et fonctionne selon le modle de direction$ de commandement et de
rapports humains .ui se rencontre habituellement dans les entreprises prives (cf. conclusion
Laurent sur 1/ nove#'re 1(G/, Union $)n"icale "e$ in"$!rie$ arona!i@e$+. Lors.ue ces trois
conditions ne sont pas runies$ le droit commun administratif reprend son empire 1 le service est un
@0A.
Le r+i#e &ri"i@e "e$ SPIC
Le principe est la soumission au droit priv. ?l en va ainsi1 des actes unilatrau- des @0?C$ sauf ceu-
.ui$ , la fois$ sont pris en vertu d4une prrogative de puissance publi.ue$ sur la base d4une
habilitation e-presse des statuts ou de la loi et pour l4organisation d4ensemble du service (TC$ 1*
#anvier 1B)8$ Compagnie Air Krance cP ;pou- !arbier+ % des contrats$ sauf s4ils remplissent les
conditions e-iges pour .u4un contrat soit administratif$ et ne sont pas passs avec les usagers% du
personnel$ sauf$ au ma-imum$ deu- agents 1 le directeur gnral du @0?C (7) #anvier 1B73$ de
'obert Lafrge/re % 8 mars 1B*7$ >alen.ues de Labeau+$ et le comptable en chef$ s4il est comptable
public % de la responsabilit e-tracontractuelle du @0?C$ sauf si le dommage$ , la fois$ est un
dommage de travau- publics et a t caus , un tiers (TC$ 7 mars 1B87$ Compagnie 5 La Lutce 6 cP
&EK % TC$ 1
er
#uillet 7887$ Labrosse cP FEK+. Les usagers du @0?C sont$ en vertu d4un 5 bloc de
comptence 6$ dans un rapport de pur droit priv (78 #anvier 1B88$ @C? 5 La Colline 6+ et soumis au
code de la consommation (11 &ille! 2111, Soci! "e$ Ea< " Ior"+.
CE, 11 &in 1(21, Co##ne "e 0on$+rE Constitue un travail public 5 tout travail immobilier
effectu pour le compte dune personne publi.ue dans un but dutilit gnrale 6. Mnt t considrs
comme des travau- publics des travau- e-ercs dans une glise$ alors .ue$ depuis la loi du B
8
dcembre 1B8* (@&&+$ les cultes ne constituent plus un service public (notion dutilit gnrale plus
large .ue service public+.
CE, 31 nove#'re 1(23, Coi!a$
On important propritaire foncier de Tunisie (prs de 98 888 hectares+ avait obtenu du #uge
#udiciaire le-pulsion des .uel.ue huit mille occupants se trouvant sur ses terres. Lanti de cette
dcision$ il sollicita le concours de la force publi.ue pour permettre le-cution de la dcision. Les
autorits comptentes$ tout en reconnaissant le bien3fond de la dmarche faite auprs deu- par le
sieur Couitas$ refusrent d/ accder au motif du ris.ue de troubles graves , lordre public .uune
telle intervention de police tait de nature , provo.uer. Le principe est .ue si le motif est #ustifi$ le
#uge admettra la lgalit du refus de pr"ter main forte au re.urant$ et tout se rsoudra en
dommages3intr"ts.
Le "roi! J l,e<c!ion "e$ "ci$ion$ "e &$!ice
Ces dcisions$ .uelles soient #udiciaires ou administratives$ sont rev"tues de la 5 formule
e-cutoire 6 par la.uelle la 'publi.ue 5 mande et ordonne 6 de pourvoir , leur e-cution. ?l suit de
l, .ue tout #usticiable nanti dune dcision #uridictionnelle e-cutoire a un vritable droit , ce .ue la
sentence soit appli.ue et e-cute. Le Conseil d&tat rappelle nergi.uement cette cons.uence
dans larr"t Couitas. A lpo.ue contemporaine$ le lgislateur et le #uge ont multipli les mo/ens
offerts au #usticiable pour obtenir le-cution des dcisions de #ustice.
Toutefois$ dans ce m"me arr"t Couitas$ le Conseil d4;tat admet .ue l4autorit de police charge
d4e-cuter les dcisions de #ustice peut "tre amene , refuser de pr"ter son concours pour l4e-cution
de certaines dcisions. Lors.ue l4e-cution d4une dcision de #ustice est de nature , provo.uer un
trouble certain dans la population ou la None concerne$ il convient de faire une balance entre les
intr"ts en prsence. @i le trouble .ue constitue l4ine-cution d4une dcision de #ustice est moins
dommageable pour l4ordre public .ue le trouble .ui rsulterait de son e-cution$ le Conseil d4;tat
considrera comme lgal le refus d4e-cution. Au contraire$ si c4est l4ine-cution du #ugement .ui
ris.ue de causer le plus grand trouble$ la persistance de l4administration , ne pas pr"ter son concours
sera dclare illgale.
La solution 5 Couitas 6 para<t au#ourd4hui condamne par la C>C&$ .ui impose au- ;tats membres
d4assurer effectivement leurs obligations sans pouvoir invo.uer un motif d4ordre public pour s4/
soustraire (C>C&$ B dcembre 1BB7$ Commission cP Krance+.
La $anc!ion "e l,ine<c!ion "e$ "ci$ion$ "e &$!ice
Lors.ue l4administration refuse$ , bon droit$ d4aider , l4e-cution d4une sentence #uridictionnelle$ elle
engage sa responsabilit$ et doit rparer le dommage .ui rsulte de l4ine-cution avec un double
correctif. Fnralement$ le #uge accorde un dlai au terme du.uel la responsabilit de la personne
publi.ue sera dclare. 0ar ailleurs$ le #uge fi-e la partie du dommage dont la rparation incombe ,
l4administration. Ce sera une situation de responsabilit non fonde sur la faute puis.ue$ par
h/pothse$ l4administration a eu raison de ne pas procder , l4e-cution de la dcision de #ustice.
Cette responsabilit est fonde sur la rupture de l4galit devant les charges publi.ues (voir aussi 1 3
#uin 1B38$ @ocit 5 La Cartonnerie et ?mprimerie @aint3Charles 6+.
B
CE, 31 #ai 1(31, C?a#'re $)n"icale " co##erce en "!ail "e Iever$
La ville de Levers avait cr un 5 service de ravitaillement destin , la vente directe au public 6 de
denres alimentaires$ ce .ui avait suscit l4ire des commer=ants de la ville. Le Conseil d4;tat
censura les dlibrations du conseil municipal instituant ce service$ appli.uant ainsi les principes du
libralisme et re#etant les vellits de 5 socialisme municipal 6. Cette #urisprudence allait conna<tre
une importante volution.
Le ref$ " - $ociali$#e #nici%al .
La doctrine du Conseil d4;tat$ dans cette dcision$ s4e-prime dans un considrant de principe 1 5 ...
les entreprises a/ant un caractre commercial restent$ en rgle gnrale$ rserves , l4initiative
prive et (...+ les conseils municipau- ne peuvent riger des entreprises de cette nature en services
publics communau- .ue si$ en raison de circonstances particulires de temps et de lieu$ un intr"t
public #ustifie leur intervention en cette matire 6. Le principe gnral du droit .ue constitue la
libert du commerce et de l4industrie (issu de la loi Le Chapelier des 7317 mars 17B1+ s4oppose , ce
.ue les personnes publi.ues e-ercent des activits concurrentes de celles des particuliers$ alors
.u4elles les e-ercent au mo/en des deniers fournis par ceu- .u4elles concurrencent. 0ourtant$ des
lois et dcrets intervenus en 1B7) avaient largement ouvert au- collectivits locales la facult
d4intervenir en matire conomi.ue$ mais le Conseil d4;tat n4a pas voulu modifier sa #urisprudence
classi.ue 1 l4action conomi.ue$ industrielle ou commerciale des personnes publi.ues n4est lgale
.u4, la double condition .u4e-istent localement des 5 circonstances particulires 6 , celles3ci et .u4un
intr"t public local #ustifie l4atteinte ainsi porte au principe de la libert du commerce et de
l4industrie.
L,acce%!a!ion ",n cer!ain in!erven!ionni$#e
Le Conseil d4;tat va profondment modifier son attitude , partir de 1B33$ en admettant trs
largement >4e-istence de circonstances locales #ustifiant l4interventionnisme des collectivits locales$
principalement les communes. Les e-ceptions iront se multipliant$ au point de faire douter du
maintien du principe de la libert du commerce et de l4industrie malgr sa raffirmation rcente par
le Conseil d4;tat (1) dcembre 1B88$ Association des p"cheurs au- filets et engins Faronne$ ?sle et
Eordogne maritimes+ et sa constitutionnalisation partielle par le Conseil constitutionnel sous la
forme de la libert d4entreprendre (CC$ nW 813137 EC du 1) #anvier 1B87+. Le Conseil d4;tat admet
ainsi comme lgales 1 l4institution de boucheries municipales , 'eims (79 nov. 1B33$ Xnard+$ la
cration d4un cinma municipal (17 novembre 1B38$ Foldberg et Lichtenberg+$ la vente de
fournitures funraires par une commune (9 #uin 1B*9$ !erthod+$ l4tablissement d4un cabinet dentaire
municipal (21 nove#'re 1(/>, Ville "e Ian!erre+$ l4ouverture d4une piscine publi.ue alors
.u4e-istent d#, deu- piscines prives .ui couvrent compltement et correctement les besoins locau-
(73 #uin 1B77$ @ocit 5 La 0lage de la Kor"t 6+. Toutefois$ les personnes prives dont l4activit est
g"ne ou concurrence par la cration d4entreprises commerciales publi.ues ont droit , la rparation
du pr#udice .ui leur est caus () avril 1B7B$ @ocit 5 La 0lage de la Kor"t 6+ dans les conditions
habituelles de rparation au titre de la responsabilit sans faute , prouver (pr#udice grave$ et spcial
, peu de personnes+.
18
CE, 21 "ce#'re 1(3G, E!a'li$$e#en!$ V3ia
Le sisme provo.u par l4arr"t du !ac d4&loVa$ crateur des @0?C$ allait$ insidieusement cette fois$
se doubler d4une lame de fond 1 l4irruption des personnes prives dans l4univers du droit
administratif. L4arr"t ;tablissements CNia tmoigne du mouvement broQnien .ui affecte la
#urisprudence administrative en ce domaine. &n l4espce$ il s4agissait de 5 socits indignes de
prvo/ance 6$ organismes privs$ destines , constituer pour les agriculteurs autochtones des
colonies fran=aises d4Afri.ue un embr/on de protection sociale. Eans le cadre d4une
5 publicisation 6 accrue de leurs statuts$ il fut dcid .ue la colonie (personne morale de droit
public+ serait habilite , procder , des e-propriations dans l4intr"t de ces socits prives$ et .ue
celles3ci seraient autorises , vendre les produits agricoles de leurs adhrents.
La nai$$ance "e$ $ervice$ ",in!r7! %'lic
Les ;tablissements CNia dfrrent au Conseil d4;tat l4ensemble de ce mcanisme. Ce fut
l4occasion pour le #uge d4affirmer .ue la procdure d4e-propriation$ prrogative de puissance
publi.ue par e-cellence$ pouvait "tre e-erce au profit de ces socits indignes de prvo/ance.
Celles3ci constituent$ en effet$ un service d4intr"t public. Eans l4esprit du commissaire du
gouvernement$ et peut3"tre aussi dans celui du #uge$ il s4agissait de crer une catgorie de personnes
#uridi.ues intermdiaire entre le service public de plein e-ercice en .uel.ue sorte+ et la personne
prive (normale+. On tel service d4intr"t public correspond , la satisfaction de certains besoins
gnrau- essentiels et doit$ , ce titre$ bnficier de prrogatives de puissance publi.ue. La solution
de l4arr"t$ .ui consacre sur ce point les vues du commissaire du gouvernement$ obscurcit un peu plus
les notions de base du droit public1 intr"t gnral$ puissance publi.ue$ service public$ prrogatives
de puissance publi.ue$ oprant ainsi une dichotomie entre la nature #uridi.ue des personnes et celle
de leurs prrogatives (TC$ 79 septembre 7881$ !ouchot30lainchant+.
Le$ $i!e$ "e l,arr7! E!a'li$$e#en!$ V3ia
Le Conseil d4;tat n4en resta point , ce stade et franchit le pas trois ans plus tard (13 #ai 1(38,
Cai$$e %ri#aire - Ai"e e! Pro!ec!ion . + en admettant .ue des personnes de pur droit priv puissent
grer de vritables services publics avec toutes les cons.uences de droit public attaches , cette
notion. Ainsi tait ralise une dichotomie radicale entre les deu- composantes$ #us.ue3l,
confondues$ du service public 1 l4activit de service public (le 5 service public3activit 6+ et
l4institution fonctionnePle charge de grer le service public (le 5 service public3organe 6+. La notion
de service public paraissait n4"tre rduite .u4, dsigner une activit matrielle$ sans considration
aucune pour la nature #uridi.ue de la personne charge de sa gestion. C4est ce .ue l4on va appeler la
5 crise du service public 6. 0ar ailleurs$ l4e-pression d4 5 intr"t public 6 utilise par l4arr"t
;tablissements CNia$ tant diffrente de celle$ traditionnellement emplo/e en droit administratif$
d4 5 intr"t gnral 6$ semble appeler une dfinition propre. Mr cette distinction n4a #amais rellement
t faite. Ee sorte .ue l4on peut s4interroger sur la consistance m"me et sur l4utilit prati.ue du
recours , la notion d45 intr"t public 6.
CE, 22 oc!o're 1(37, 4e#oi$elle 0iraine. Le Conseil d&tat .ualifie la grve dacte illicite
nuisible , la continuit du service public.
11
CE, 1> &anvier 1(38, Soci! anon)#e "e$ %ro"i!$ lai!ier$ - La flere!!e .
L4;tat peut3il engager sa responsabilit du fait des lois .u4il a prises Y Longtemps la rponse , cette
.uestion a t ngative en raison du dogme de la souverainet du 0arlement. Avec la dcision
commente$ le #uge pose pour la premire fois le principe de la responsabilit de l4;tat , raison des
cons.uences dommageables de l4e-ercice de sa fonction lgislative. One loi a/ant interdit de
dnommer 5 crme 6 tout produit ne provenant pas e-clusivement du lait$ la socit 5 La Kleurette 6
avait dA cesser la fabrication de l4un de ces produits .ui$ .uoi.ue non nuisible , la sant publi.ue$
n4tait plus conforme au- nouvelles normes. &lle rclama rparation du pr#udice caus du fait des
stocVs du produit dsormais invendable.
Le$ con"i!ion$ ",en+a+e#en! "e la re$%on$a'ili! " fai! "e$ loi$
Toute loi dommageable n4ouvre pas droit automati.uement , rparation. E4une part$ est tou#ours
e-clue la rparation du pr#udice caus par une loi intervenue dans un but d4intr"t gnral (19 mars
1B7*$ @C? de la valle de Chevreuse % 19 dcembre 1B89$ 'ouillon+. Cette condition$ illogi.ue car
toute loi intervient dans l4intr"t gnral$ vise en ralit , laisser au #uge une grande libert
d4apprciation. E4autre part$ il faut .ue la rparation n4ait pas t e-clue par la volont du lgislateur
(0aris$ 9 dcembre 1BB7$ @arfati+. Le #uge se place , trois stades pour apprcier cette volont 1 1W+
@oit l4e-clusion de toute rparation rsulte des termes m"mes de la loi % ainsi$ la loi du 13 avril 1B9)
.ui ordonne la suppression des maisons de tolrance a e-pressment e-clu la rparation du
pr#udice .u4elle causait au- pro-ntes % il en va de m"me de l4article * de la loi du 78 dcembre
1B))$ en ce .ui concerne les centres d4insmination du cheptel e-clus de l4autorisation d4e-ploitation
(13 octobre 1B78$ 0erthuis et @ocit civile d4insmination artificielle du :oulin , Laign+. 7W+ @oit
l4e-clusion de la rparation$ la loi tant muette$ rsulte des travau- prparatoires de la loi (77 avril
1B78$ @ocit des ;tablissements L. 'musat+. 3W+ @oit$ enfin$ l4e-clusion de la rparation dcoule
de l4ensemble des circonstances de l4affaire (7* septembre 1B78$ Commune de !atN3sur3:er % 3
dcembre 1B98$ @ocit aro3maritime de l4Atlanti.ue+.
&nfin$ la rparation est e-clue en cas de faute de la victime (!ordeau-$ 18 septembre 7887$ Coral+.
Le$ carac!6re$ e<i+$ " %r&"ice r%ara'le
0arce .u4il s4agit d4une responsabilit non fonde sur la preuve de l4e-istence d4une faute$ le
pr#udice$ pour ouvrir droit , rparation$ doit satisfaire$ outre les conditions habituelles$ deu-
conditions particulires (Eouai$ 1
er
#uillet 7883$ @MF&T'A+ 1 1W+ ?l doit "tre d4une 5 gravit
suffisante 6$ c4est3,3dire se situer au3del, des inconvnients normau- de la vie en socit (77 #anvier
1B)1$ Cannier % 38 #uillet 7883$ Association pour le dveloppement de l4a.uaculture en rgion
Centre+. 7W+ ?l doit "tre 5 spcial 6$ c4est3,3dire .u4il ne doit atteindre .u4un nombre restreint de
personnes$ car il s4agit d4une rparation d4.uit.
17
CE, 13 #ai 1(38, Cai$$e %ri#aire - ai"e e! %ro!ec!ion .
Le service des assurances sociales est un service public$ et sa nature de service public n4est pas
affecte par le fait .u4il est confi$ notamment$ , des caisses primaires .ui sont des personnes
morales de droit priv. Ainsi$ la dcision Caisse primaire 5 Aide et 0rotection 6 accentue la timide
ouverture .u4avait es.uisse lAarr7! H!a'li$$e#en!$ V3ia :21 "ce#'re 1(3G;. Esormais$ il est
admis .u4une personne prive puisse grer un service public et .u4elle dispose$ , cet effet$ des
prrogatives attaches , t4e-cution d4un tel service.
L4arr"t comment ouvrit la voie , une #urisprudence particulirement abondante et$ pour l4essentiel$
#amais dmentie #us.u4, nos #ours.
Le carac!6re "e $ervice %'lic reconn J cer!aine$ ac!ivi!$ %rive$
La nouveaut rside en ce .ue la personne prive est dsormais en mesure de grer directement un
service public sans .u4il soit besoin d4une intervention pralable d4une collectivit publi.ue (comme
c4est le cas dans la concession de service public+. Les deu- sortes de services publics peuvent
d4ailleurs se rencontrer1 une personne prive peut grer soit un service public administratif (Caisse
primaire 5 Aide et 0rotection 6 % 9 mars 1B83$ Association familiale rurale de circuit et de transport
des lves de la rgion de :esla/3Eu3:aine+$ soit un service public , caractre industriel ou
commercial.
L4e-ception .ue constituait , l4origine la dcision commente a laiss place , un foisonnement$
parfois vertigineu-$ d4organismes privs dclars gestionnaires d4un service public. &n dehors du
domaine de la scurit sociale (TC$ 77 avril 1B79$ Eirecteur rgional de la scurit sociale cP
!lanchet+$ on peut citer celui des sports (7* #uin 7881$ @ocit , ob#et sportif Toulouse Kootball
Club$ , propos de la Kdration fran=aise de football$ par e-emple+$ le domaine agricole (13 &anvier
1(/1, 0a+nier % 13 #uillet 1B)8$ Capus+$ celui de l4enseignement (1* octobre 1B87$ :ardirossian+$
de la ban.ue (TC$ 7* mai 1B88$ socit F. :aurer+$ des loisirs (chasse1 TC$ 79 septembre 7887$
!ouchot30lainchant+.
Le r+i#e &ri"i@e "e$ $ervice$ %'lic$ +r$ %ar ne %er$onne %rive
Le @0A gr par une personne prive conna<t une asseN large application du droit public. Les actes
unilatrau- seront des actes administratifs$ , la fois$ si la personne prive a t habilite , en dicter
(TC$ 1* #anvier 1B)8$ Compagnie Air Krance cP ;pou- !arbier+$ si ces actes concernent
l4organisation d4ensemble du service et si cette personne dtient des prrogatives de puissance
publi.ue (:agnier$ prcit % ) octobre. 1B)1$ Kdration nationale des huileries mtropolitaines+.
Les contrats$ le statut du personnel et les biens relvent du droit priv. @euls les travau- accomplis
et la responsabilit e-tracontractuelle encourue dans le cadre de la mission de service public
relveront du droit public. Les @0?C grs par une personne prive connaissent un rgime #uridi.ue
en tout point semblable , celui des @0?C grs par une personne publi.ue. Toutefois$ les services
publics grs par une personne prive se voient appli.uer les trois principes (ou 5 lois de 'olland 6+
du service public 1 continuit$ mutabilit et galit (* mai 1B99$ Compagnie maritime de l4Afri.ue
orientale+.
13
CE, 31 &ille! 1(>2, 0on%er!
La solution adopte par le Conseil d4;tat dans l4arr"t :onpeurt aura longtemps constitu un
m/stre. Le gouvernement de Cich/ avait cr des comits d4organisation$ chargs d4organiser
diverses branches d4activit dans un cadre corporatif et d4conomie dirige. On contentieu- s4tant
lev entre le sieur :onpeurt et le comit d4organisation des industries du verre , propos d4une
dcision prise par ce dernier$ il fallait dterminer la nature de ce comit d4organisation$ et$ partant$ le
rgime de ses actes. Le Conseil d4;tat #ugea .ue 5 ; les comits d4organisation$ bien .ue le
lgislateur n4en ait pas fait des tablissements publics$ sont chargs de participer , l4e-cution d4un
service public$ (...+ les dcisions .u4ils sont amens , prendre dans la sphre de ces attributions$ soit
par voie de rglements$ soit par des dispositions d4ordre individuel$ constituent des actes
administratifs 6. L4ambiguTt de cette rdaction a autoris une longue controverse sur la nature des
comits d4organisation % en revanche$ leur rgime est mieu- prcis.
La con!rover$e $r l,arr7! 0on%er!
Le Conseil d4;tat s4abstient$ dans cette dcision$ de .ualifier positivement les comits
d4organisation$ indi.uant ce .u4ils ne sont pas$ ce .ui n4est pas trs e-plicite. &n effet$ il #uge .u4ils
ne sont pas des tablissements publics$ d4o2 la controverse doctrinale. One partie des auteurs (Ch.
&isenmann+ a vu dans cette 5 .ualification 6 la preuve .ue les comits d4organisation taient des
personnes publi.ues d4un genre nouveau. Le Conseil d4;tat s4abstenait de les .ualifier$ mais
seulement au sein de la catgorie des personnes publi.ues$ preuve .u4ils appartenaient , cette
catgorie. Au contraire$ un autre courant doctrinal vo/ait dans ces comits de simples personnes
prives1 le refus d4en faire des tablissements publics devait s4anal/ser comme les e-cluant de la
catgorie des personnes publi.ues puis.ue$ en dehors des tablissements publics$ n4/ figurent .ue
des collectivits territoriales$ ce .ue ne sont pas$ , l4vidence$ les comits d4organisation. Le Conseil
d4;tat a tranch la controverse .uarante ans aprs avoir rendu l4arr"t :onpeurt (7 dc. 1B89$ Centre
d4tudes marines avances et :. Cousteau+ 1 les comits d4organisation sont des personnes de droit
priv.
Un r+i#e &ri"i@e novea
L4arr"t :onpeurt bouleverse plusieurs notions fondamentales du droit administratif. Le recours pour
e-cs de pouvoir n4tait traditionnellement ouvert .ue contre les actes administratifs$ c4est3,3dire les
actes pris par une personne morale de droit public. Esormais$ un tel recours peut "tre ouvert contre
des actes unilatrau- de certaines personnes prives. Le comit d4organisation est un service public
dot d4une personnalit morale de droit priv alors .ue$ #us.ue3l,$ on ne connaissait .u4une forme de
service public dot de la personnalit #uridi.ue1 l4tablissement public. Le critre organi.ue$ critre
traditionnel du droit public fran=ais (cf. Carr de :alberg+$ s4estompe considrablement 1 la notion
de service public$ comme celle d4acte administratif$ dans la ligne de l4arr"t Caisse primaire 5 Aide
et 0rotection 6$ semble alors devenue e-clusivement matrielle ou fonctionnelle et plus du tout
organi.ue.
19
CE, 2 avril 1(>3, Bo+en
L4arr"t !ouguen$ rendu , propos des ordres professionnels$ ritre$ , un an de distance$ la solution
de l4arr"t :onpeurt$ et a soulev les m"mes difficults. Les ordres professionnels$ bien .ue n4tant
pas des tablissements publics$ concourent au fonctionnement d4un service public. Le Conseil
d4;tat a reconnu .ue les ordres professionnels$ tout comme les comits d4organisation$ taient
chargs d4une mission de service public par le lgislateur. Z ce titre$ ils connaissent un rgime
#uridi.ue et contentieu- h/bride$ .u4il s4agisse de leurs actes ou de leur responsabilit.
Le$ ac!e$ &ri"i@e$ "e$ or"re$ %rofe$$ionnel$
Les ordres professionnels (mdecins$ chirurgiens3dentistes$ sages3femmes$ pharmaciens$
vtrinaires$ gomtres3e-perts$ e-perts3comptables$ architectes+ e-ercent deu- t/pes d4activits 1
les unes sont places sous l4empire du droit priv (gestion de leur patrimoine$ [uvres sociales+$ les
autres sont soumises au droit public (organisation de la profession+. Eans ce dernier cadre$ leurs
actes sont des actes administratifs. Ce peut "tre des dcisions , caractre rglementaire1 diction de
codes de dontologie$ clauses essentielles de contrats3t/pes (19 fvrier 1B)B$ Association nationale
des s/ndicats de mdecins+. Ce peut "tre des actes individuels 1 dcisions d4inscription d4un
postulant au tableau de l4ordre aprs avoir apprci s4il remplit les conditions lgales et prsente les
garanties re.uises de moralit et d4indpendance. Eans ces h/pothses$ les conseils nationau- (ou
suprieurs+ des ordres$ .ui prennent les dcisions dfinitives$ sont considrs comme des autorits
administratives (7B #uillet 1B*8$ Comit de dfense des liberts professionnelles des e-perts3
comptables % 17 dcembre 1B*3$ de !a/o+. Cependant$ lors.u4ils statuent en matire disciplinaire$
les conseils des ordres sont considrs comme des #uridictions. Lors.u4ils prononcent des sanctions
pour man.uement , la discipline professionnelle$ leurs dcisions dfinitives (.ui sont rendues par
les organes nationau- des ordres+ sont susceptibles de faire l4ob#et d4un pourvoi en cassation devant
le Conseil d4;tat (de !a/o$ prcit+.
La re$%on$a'ili! "e$ or"re$ %rofe$$ionnel$
Comme celle des services publics administratifs$ la responsabilit e-tracontractuelle des ordres
conna<t des rgles spciales. @i$ en raison de son illgalit$ une dcision d4inscription cause un
pr#udice$ c4est au #uge administratif .ue revient la comptence pour apprcier la responsabilit de
l4ordre. &n revanche$ #us.u4, la loi du * #uillet 1B77$ cette responsabilit ne pouvait "tre recherche
lors.ue le pr#udice rsultait d4une faute commise dans l4e-ercice du pouvoir disciplinaire (9 #anvier
1B*7$ 0ourcelet % 1* fvrier 1B)3$ Conseil national de l4ordre des mdecins cP Frunberg+.
Esormais$ en pareil cas$ la responsabilit ordinale pourrait "tre recherche.
@i l4arr"t :onpeurt$ du fait de la disparition$ pour l4essentiel$ des comits d4organisation$ ne garde
plus .u4un intr"t thori.ue$ en revanche l4arr"t !ouguen conserve au#ourd4hui encore toute sa valeur
prati.ue en raison de la persistance des ordres professionnels comme mode d4organisation de
certaines professions librales.
CE, 28 &in 1(>/, 0oran". Cet arr"t suit la #urisprudence 5 &tablissements CeNia 6$ 5 :onpeurt 6$
5 !ouguen 6$ ici cette dcision concerne les organisations corporatives.
1*
CE, 22 nove#'re 1(>/, Co##ne "e Sain!5Prie$!5la5Plaine
Le maire de @aint30riest3la30laine demande , deu- habitants de tirer le feu d4artifice lors de la f"te
locale du 7) #uillet 1B3). Ces aides bnvoles$ blesss par l4e-plosion d4une des pices$ vont
solliciter la rparation du pr#udice auprs de la commune. Celle3ci a/ant refus$ ils saisissent le
Conseil d4;tat .ui leur donne raison en rendant un arr"t de principe en ce .ui concerne la rparation
du dommage subi par un collaborateur bnvole (ou occasionnel+ de la puissance publi.ue. Le
collaborateur bnvole de la puissance publi.ue est celui .ui pr"te son concours , une opration de
service public au cours de la.uelle il subit un dommage. La personne publi.ue bnficiaire de ce
concours$ en l4espce la commune de @aint30riest$ est tenue de rparer le dommage$ sans .u4il soit
ncessaire pour le collaborateur d4tablir l4e-istence d4une faute 1 il s4agit d4une responsabilit non
fonde sur la faute. Cin. conditions doivent "tre runies pour .ue #oue ce rgime % trois sont
positives$ deu- sont ngatives.
Le$ con"i!ion$ %o$i!ive$ "e la - colla'ora!ion 'nvole .
1W+ ?l faut .u4il s4agisse rellement d4une collaboration et non$ par e-emple$ d4une simple
participation$ passive (38 mars 1B7B$ :oisan et Commune d4;tables3sur3:er 1 spectateur d4un feu
d4artifice+ ou m"me active (7 fvrier 1B7B$ :inistre de l4Agriculture cP Fauthier 1 participation , une
comptition sportive officielle+. 7W+ ?l faut .ue l4action du collaborateur s4insre dans une opration
de service public. Ainsi$ la f"te ne constitue pas un service public$ sauf si elle est traditionnelle (13
#uillet 1B))$ Le/gues+. 3W+ &nfin$ l4intervention du collaborateur doit "tre re.uise par une autorit
publi.ue$ ou tacitement accepte par elle (79 octobre 1B*8$ Commune de Clermont3lJrault % 31
mars 1BBB$ Jospices civils de L/on+ ou commande par 5 l4urgente ncessit 6 (11 octobre 1B*7$
Commune de Frign/+. Z dfaut de remplir l4une de ces trois h/pothses$ il n4/ aura pas
collaboration bnvole (1) #uin 1B8B$ 0antaloni 1 aide apporte , des Kran=ais en difficult dans une
<le de l4archipel du Canuatu+.
Le$ con"i!ion$ n+a!ive$ "e la - colla'ora!ion 'nvole .
1W+ ?l faut$ en premier lieu$ .ue cette personne soit e-trieure , l4administration. L4appartenance au
corps des agents publics e-clut toute collaboration bnvole$ en raison du lien organi.ue unissant
l4administration et son agent en cette occurrence (B #uillet 1B7)$ Fonfond$ .ui revient , la solution
#urisprudentielle classi.ue dont s4tait cart$ pour des raisons d4.uit$ l4arr"t d4assemble du 77
novembre 1B78$ Consorts Appert3Collin+. 7W+ &n second lieu$ le dommage subi par le collaborateur
ne doit pas trouver son origine dans une faute de ce dernier ou dans une situation de force ma#eure
(31 mars 1B*7$ Commune de !ric/+.
Mn remar.uera .ue ce rgime s4appli.ue m"me dans le cas o2 le collaborateur bnvole est un
parent de la personne secourue (1
er
fvrier 1B77$ Commune de Coggia+ malgr l4e-istence du lien
affectif$ et galement si le collaborateur apporte son concours , une personne prive trangre$ ds
lors .ue celle3ci est investie d4une mission de service public et se trouve par suite place$ en ralit$
sous le contrGle de 14&tat fran=ais (13 #anvier 1BB3$ Falti+.
1)
CE, 2G &in 1(>8, Soci! " &ornal - L,Arore .
La @ocit du #ournal 5 L4Aurore 6 n4avait pas apprci de recevoir une facture de consommation
d4lectricit tablie , partir d4un tarif s4appli.uant , la diffrence de consommation entre deu-
relevs de compteur$ alors .ue ce tarif n4avait t modifi .ue durant une partie seulement de la
priode considre. &lle contesta le caractre rtroactif des modifications tarifaires1 le Conseil
d4;tat lui donna raison au motif .u4une telle mesure avait viol 5 le principe en vertu du.uel les
rglements ne disposent .ue pour l4avenir 6$ ainsi .ue 5 le principe de l4galit entre les usagers d4un
service public 6. Ce n4tait pas la premire fois .ue le #uge recourait , la techni.ue des 5 principes
gnrau- du droit 6 (7) octobre 1B9*$ Aramu+. 0ar cette formulation$ solennelle et sobre$ on
retiendra ici .ue le Conseil d4;tat affirme .ue la non3rtroactivit des actes administratifs est un
principe gnral du droit. Ce principe conna<t des e-ceptions.
Le %rinci%e "e non5r!roac!ivi! "e$ ac!e$ a"#ini$!ra!if$
Ce principe signifie .u4un acte administratif ne peut produire d4effets de droit sur des actes ou
situations e-istant antrieurement , son entre en vigueur. L4entre en vigueur des actes
administratifs rsulte de leur publication rgulire. Ce principe dcoule$ par mimtisme$ du principe
de non3rtroactivit des lois pos , l4article 7 du code civil (31 #uillet 1B98$ Chambre s/ndicale du
livre du dpartement de Constantine % 1B dcembre 1B88$ 'evillod+ % il s4impose en raison de la
ncessit d4assurer la scurit des relations #uridi.ues. ?l n4a toutefois pas un caractre
constitutionnel$ m"me si la #urisprudence constitutionnelle est alle dans le sens d4une application
croissante et plus svre de la non3rtroactivit$ d4abord au- lois pnales (CC$ nW 883177 EC des 1B3
78 #anvier 1B81 % CC$ nW 873737 EC du 38 dcembre 1B87+$ puis au- autres lois (CC$ nW 873733 EC
du * #anvier 1B88 % CC$ nW 8837*8 EC du 7B dcembre 1B88 % CC$ nW 8B37)8 EC du 7B dcembre
1B8B % CC$ nW B137B8 EC du 79 #uillet 1BB1+$ ainsi .u4au- sanctions a/ant le caractre de punition
(CC$ nW 8731** EC du 38 dcembre 1B87+ et$ de fa=on gnrale$ , toutes les sanctions
administratives (CC$ nW 883798 EC du 17 #anvier 1B8B+.
Le$ e<ce%!ion$ a %rinci%e "e non5r!roac!ivi! "e$ ac!e$ a"#ini$!ra!if$
La non3rtroactivit des actes administratifs ne peut "tre rige en rgle absolue. ?l e-iste une
attnuation et deu- e-ceptions , cette rgle. Tout d4abord$ la non3rtroactivit ne s4appli.ue pas au-
situations #uridi.ues .ui n4ont pas ac.uis un caractre dfinitif (71 octobre 1B))$ Fraciet 1 le pri- de
campagne du thon ne peut "tre fi- .ue lors.ue$ en fin de priode de p"che$ est connu le tonnage
total de poisson p"ch+. La lgalit d4un permis de construire s4apprcie non au #our de la demande
de permis mais au #our o2 l4autorit administrative prend sa dcision (7 mars 1B7*$ Commune de
!ordres3sur3LcheN+. &nsuite$ le principe ne #oue pas lors.ue l4acte administratif est pris pour
l4e-cution d4une loi elle3m"me rtroactive (7 avril 1B98$ Eeschamps+ ou d4une dcision sur e-cs
de pouvoir$ la.uelle a$ par nature$ tou#ours un caractre rtroactif. ;galement$ le principe est cart
lors.ue l4administration procde au retrait rtroactif d4un acte rgulier non crateur de droits$ ou au
retrait d4un acte irrgulier.
17
CE, 7 &ille! 1(G1, 4e?aene
La .uestion de la grve dans les services publics est trs controverse 1 le contentieu- administratif
en porte trace. Le prambule de la Constitution de 1B9)$ .ui fait au#ourd4hui partie de la
Constitution de 1B*8$ nonce .ue 5 le droit de grve s4e-erce dans le cadre des lois .ui le
rglementent 6 % or de telles lois n4e-istent prati.uement pas$ d4o2 les difficults pour concilier le
droit de grve et d4autres droits , valeur constitutionnelle$ ainsi .ue pour dterminer l4autorit
comptente , l4effet de rglementer le droit de grve.
La concilia!ion " "roi! "e +r6ve e! "e la con!ini! " $ervice %'lic
Le Conseil d4;tat fait de la Constitution la source directe du droit de grve reconnu au- agents
publics. :ais il estime .ue le constituant a entendu inviter le lgislateur , concilier ce droit$ mo/en
de dfense des intr"ts professionnels$ avec l4intr"t gnral. Le droit de grve$ pas plus .u4aucun
autre$ n4est de caractre absolu. ?l ne saurait en "tre fait un usage abusif .ui pourrait compromettre
l4e-ercice d4autres droits ou liberts$ ou mettre en danger l4ordre public. Cette conception .uilibre
du droit de grve s4e-prime pour la premire fois dans l4arr"t Eehaene. &n effet$ #us.u4, la
Constitution de 1B9)$ le droit de grve n4tait pas reconnu au- agents des services publics (7 aoK!
1(1(, CinDell+. La solution Eehaene sera maintes fois rappele. C4est celle .ue retient galement$
dans des termes similaires$ le Conseil constitutionnel (nW 7B318* EC du 7* #uillet 1B7B+ % pour lui$
deu- principes d4gale valeur constitutionnelle sont en #eu1 le droit de grve et le principe de
continuit. Cette conciliation rend constitutionnelle$ par e-emple$ la rgle dite du 5 trentime
indivisible 6 (toute grve d4une dure infrieure , une #ourne donne lieu$ dans les services publics$
, une retenue #ournalire gale , un trentime du traitement mensuel+ HCC$ nW 873738 EC du 78
#uillet 1B87I. @i pour le Conseil d4;tat$ comme pour le Conseil constitutionnel$ c4est au lgislateur$
en vertu du te-te m"me de la Constitution$ .u4il revient d4oprer techni.uement cette conciliation$
les deu- #uridictions sont trs opposes sur la mise en [uvre effective du te-te constitutionnel.
L,a!ori! co#%!en!e %or r+le#en!er le "roi! "e +r6ve
Le Conseil d4;tat considre .ue c4est au lgislateur d4intervenir en ce domaine$ mais c4est pour
constater aussitGt la carence lgislative. Jormis la loi du 31 #uillet 1B)3$ on chercherait vainement
des lois .ui rglementent le droit de grve. Aussi$ le Conseil d4;tat a estim .ue cette incurie
lgislative ne devait pas profiter au seul droit de grve$ ainsi dispens de toute rglementation. La
formulation du te-te constitutionnel impose au lgislateur d4intervenir$ en raison de la ncessit de
sauvegarder les intr"ts gnrau-$ dont le principe de continuit des services public. C4est pour.uoi
il incombe$ selon le Conseil d4;tat$ au gouvernement et , cha.ue autorit fonctionnelle$ pour son
propre service$ de rglementer le droit de grve (Eehaene+. Au contraire$ le Conseil constitutionnel
a raffirm plusieurs fois .u4il appartenait au seul lgislateur de rglementer le droit de grve (CC$
n\ 883117 EC du 77 #uillet. 1B88 % nW 873199 EC du 77 octobre 1B87+$ mais le Conseil d4;tat
maintient intacte la solution Eehaene (18 #anv. 1B88$ @/ndicat CKET des 0. et T. du Jaut3'hin % 17
mars 1BB7$ JofN et autres+.
18
CE, ( #ar$ 1(G1, Soci! "e$ concer!$ " con$erva!oire
Eeu- membres de l4orchestre form par la socit re.urante ont t sanctionns par celle3ci pour
avoir particip , des concerts radiophoni.ues. 0ar rtorsion$ la 'adiodiffusion fran=aise interdit
temporairement d4antenne la @ocit des concerts du Conservatoire. 0our censurer l4attitude de la
'K$ le Conseil d4;tat va estimer .u4aucune raison d4intr"t gnral ne pouvait la #ustifier$ .u4ainsi a
t 5 mconnu le principe d4galit .ui rgit le fonctionnement des services publics 6. Ce principe
donnait vocation , la socit re.urante , accder au- ondes radiophoni.ues. L4galit dans les
services publics est dsormais un principe gnral du droit$ d4application et d4e-tension trs grande.
L,+ali! "an$ le $ervice %'lic, %rinci%e +nral " "roi!
Ce n4tait pas la premire fois .ue le Conseil d4;tat appli.uait l4galit , une activit de service
public (18 fvrier 1B78$ Chambre s/ndicale des propritaires marseillais % 1
er
avril 1(38,
Soci! - LAAlcool "na!r "e Co'er! . % 2G &in 1(>8, Soci! " &ornal - LAArore .+.
:ais l4arr"t @ocit des concerts du Conservatoire prsente deu- innovations ma#eures1 1W+ Tout
d4abord$ la rgle d4galit n4est plus$ comme c4tait #us.ue3l, le cas (cf. la #urisprudence ci3dessus+$
limite au- seules relations entre le service public et ses usagers. La formule utilise par le #uge est
trs large 1 l4galit rgit le 5 fonctionnement 6 du service public. 7W+ &nsuite$ cette rgle est$ pour la
premire fois$ rige au rang d4un principe gnral du droit. Ce principe n4est .u4un cas particulier
d4illustration du principe constitutionnel d4galit (cf. CC$ nW 733*1 EC du 77 dcembre 1B73 % CC$
nW 8331)9 EC du 7B dcembre 1B83 % CC$ nW 8)3788 EC des 1
er
37 #uillet 1B8) % et CC$ nW 8)3718
EC du 18 novembre 1B8)+. ?l e-iste sans te-te et s4appli.ue indiffremment au- @0A (1B #uin 1BB7$
Epartement du 0u/3de3EGme+ et au- @0?C (19 #anv. 1BB1$ !achelet+.
La %or!e " %rinci%e ",+ali! "an$ le$ $ervice$ %'lic$
Ce principe rev"t trois aspects principau- 1 1W+ C4est d4abord un droit gal d4accs au service public.
?l en va ainsi de l4accs au- 5 emplois publics 6 (17 dcembre 7883$ !illiemaN+$ de l4accs au 5 lieu 6
du service (biblioth.ue$ gare+$ de l4accs au- 5 prestations 6 du service ]7B dcembre 1B11$
Chomel % 1B #uin 1BB7$ Epartement du 0u/3de3EGme$ prcit+. ?l n4en va autrement .ue lors.ue le
service ne constitue .u4une simple facult$ et non une obligation$ pour la collectivit .ui l4organise.
&n ce cas$ cette dernire peut en limiter l4accs (13 #ai 1((>, Co##ne "e 4re<+. 7W+ C4est
ensuite une obligation de non3discrimination entre les usagers du service. les usagers ont un
vritable droit au traitement gal de la part du service$ .ue leur situation soit contractuelle ou
rglementaire. L4une des e-pressions les plus frappantes de cet aspect est le principe de neutralit du
service public (38 avril 1B8B$ Commune de @ainte3:mie % 19 mars 1BB9$ :
?les
Lesbinu et
Xehranu ^ilmaN+. 3W+ C4est enfin une e-igence de participation gale au- charges du service 1 galit
tarifaire$ sous rserve de situations diffrentes au regard du service (11 #ai 1(7>, 4eno)e3 e!
C?or@e$;, sauf pour les services facultatifs (7B dcembre 1BB7$ Commune de Fennevilliers et
Commune de Lanterre$ deu- espces+$ galit devant les charges fiscales ou les su#tions de toute
nature rsultant de l4e-istence ou du fonctionnement du service public.
1B
CE, 28 #ai 1(G>, Barel
Le sieur !arel$ candidat au concours d4entre , l4&LA organis en 1B*3$ fut surpris de ne point
trouver son nom sur la liste$ tablie par le ministre comptent$ des personnes autorises , concourir.
L4administration ne s4e-pli.ua pas vraiment sur les motifs de cette e-clusion$ m"me lors.u4elle en
fut 5 somme 6 par le Conseil d4;tat lui3m"me. Ce dernier procda , l4annulation de la mesure
parce .u4elle avait t prise pour des motifs politi.ues. Ce n4est pas cet aspect .ui fait l4importance
de la dcision commente$ mais la mthode de contrGle utilise par le #uge$ tant , l4gard du pouvoir
discrtionnaire de l4administration .u4en matire d4administration de la preuve.
Le con!rLle " %ovoir "i$cr!ionnaire
Le principe est .u4il n4e-iste pas pour une personne un droit , concourir. C4est pour.uoi les te-tes
prvoient .ue la liste des personnes admises , concourir est 5 arr"te 6 par l4autorit comptente. Le
#uge estime .ue celle3ci dispose d4un pouvoir discrtionnaire en la matire. :ais ce n4est pas un
pouvoir arbitraire car il est soumis au respect du droit. Z cet effet$ le #uge e-amine la lgalit
e-terne de l4acte (incomptence et vice de forme+ et une partie de la lgalit interne 1 erreur de droit$
e-actitude matrielle des faits$ erreur manifeste d4apprciation (cette dernire est apparue aprs
l4arr"t !arel+ et dtournement de pouvoir. Tout en reconnaissant au ministre une large latitude pour
apprcier$ 5 dans l4intr"t du service$ si les candidats prsentent les garanties re.uises pour l4e-ercice
des fonctions au-.uelles donnent accs les tudes poursuivies , l4;cole nationale d4administration...
6$ le #uge e-erce un contrGle sur les diffrents points indi.us ci3dessus. &n particulier$ il e-ige de
l4autorit administrative la communication des motifs , la base de sa dcision$ ce .ui lui permet d4en
vrifier la matrialit ainsi .ue leur ad.uation , ladite dcision. Lormalement donc$ une
prrogative discrtionnaire permet , son dtenteur d4agir avec une grande marge de libert et interdit
au #uge de porter atteinte , cette libert ds lors .u4elle s4e-erce rgulirement.
L,a"#ini$!ra!ion "e la %reve "an$ le %roc6$ a"#ini$!ra!if
Le principe est .ue la preuve incombe , celui .ui intente l4action 1 le demandeur (5 actori incumbit
probatio 6+. :ais$ en e-cs de pouvoir$ cette e-igence serait souvent mortelle pour les particuliers
plaideurs$ obligs d4apporter une preuve reposant sur des mo/ens matriels .ui sont fr.uemment
entre les mains de l4administration. C4est pour.uoi le Conseil d4;tat carte parfois le principe 5
actori... 6. Le re.urant n4a pas , faire la preuve entire des faits .u4il allgue$ il suffit .u4il soumette
au #uge des faits de nature , faire na<tre un doute dans son esprit (71 dcembre 1B)8$ Cicat3!lanc %
19 dcembre 1BB9$ Fouvernement suisse+. Eans l4arr"t !arel avait t allgu un motif politi.ue.
Cette allgation n4tait pas assortie d4une vritable preuve mais d4un faisceau concordant de 5
prsomptions srieuses 6. Le #uge a opr un renversement de la charge de la preuve en e-igeant de
l4administration .u4elle tablisse l4ine-actitude de ces allgations. Eans la #urisprudence plus
rcente$ le #uge n4e-ige plus d4elle .u4une 5 argumentation srieuse 6 (7) #anvier 1B)8$ @ocit
5 :aison Fenestal 6+. ?l appartient , l4administration d4indi.uer au #uge 5 les raisons de fait et de
droit 6 de sa dcision.
78
TC, 22 &anvier 1(GG, Ialia!o
L4accident survenu au #eune Laliato dans la colonie de vacances organise par l4;tat$ o2 il
s#ournait$ n4a pas t seulement dommageable pour lui$ il l4a t aussi pour le droit administratif$ le
Tribunal des conflits s4obstinant$ , trente3.uatre ans de distance$ #our pour #our$ de lAarr7! " Bac
"AEloDa :22 &anvier 1(21;$ dans une aventure sans issue 1 la cration d4une nouvelle catgorie
#uridi.ue$ le service public social.
La no!ion e! le r+i#e &ri"i@e " $ervice %'lic $ocial
Ee m"me .u4il e-iste des services publics administratifs ou prsentant un caractre industriel ou
commercial$ de m"me e-isteraient$ selon le Tribunal des conflits$ des services publics sociau-$
caractriss par le 5 but d4intr"t social 6 .ue visent les collectivits publi.ues. Cette notion$ d4abord
apparue dans le secteur des colonies de vacances$ fut ensuite tendue , d4autres domaines (TC$ 13
#anvier 1B*8$ Eemoiselle !err/$ , propos d4une [uvre sociale au profit d4enfants rfugis+. L4ide du
#uge tait d4isoler ces services en raison des traits particuliers affectant les activits de caractre
social. Le but d4intr"t gnral conduisait , / voir des services publics normalement soumis au #uge
#udiciaire dans la mesure o2 l4organisation et le fonctionnement de ces services ne se distinguent pas
5 #uridi.uement des organisations similaires relevant de personnes ou d4institutions de droit priv
6 (Laliato+. Ce n4est .ue par e-ception .ue le droit public pourrait retrouver son empire. @i l4on ne
peut contester l4ide de base$ , savoir les particularismes accentus de l4action sociale$ .ui sous3tend
la tentative de cration des services publics sociau-$ elle se heurte , un obstacle insurmontable. &n
effet$ elle ne prsente aucun intr"t prati.ue ou #uridi.ue$ et fait surgir de nombreuses difficults 1
ou bien ces services sont purement et simplement assimilables , des personnes prives et il / a lieu
d4appli.uer le droit priv % ou bien ils sont entirement administratifs et ils doivent "tre rangs dans
la catgorie des @0A % ou bien$ enfin$ ils sont h/brides et ne se distinguent point des @0?C. ?l n4e-iste
ni #uge ni droit spcifi.ues pour le service public social.
L,ine<i$!ence " $ervice %'lic $ocial
La tentative tourna , l4chec$ et c4est heureu-. Les deu- ordres de #uridictions n4ont manifest aucun
empressement , suivre le Tribunal des conflits$ c4est le moins .ue l4on puisse dire. Les #uridictions
#udicaires ont$ les premires$ re#et la #urisprudence Laliato (CA 0aris$ 7) mai 1B**$ Cille
d4Asnires et ;tat cP Eame veuve 'adu- % Cassation$ civile$ 38 octobre 1B*7$ Eame veuve 'adu-
et :aire d4Asnires$ deu- espces+. Le Conseil d4;tat n4a pas tard , les imiter (71 mars 1B*8$
@alin$ , propos de centres de vacances fran=ais en Allemagne % 17 avril 1(/>, Co##ne "AArceil$
pour un patronage municipal % 77 #anvier 1B71$ Caisse des coles de la Courneuve % 1) fvr. 1B73$
Commune de La Celles3@aint3Cloud+. Le Tribunal des conflits s4est finalement rsolu$ , son tour$ ,
enterrer la funeste #urisprudence Laliato (> &ille! 1(83, *a#'ini cM Ville "e P!ea<+. Le service
public 5 social 6 est$ normalement$ un service public administratif$ sauf s4il ne fait na<tre avec ses
adhrents ou ses usagers .ue des rapports de droit priv$ conformment , la #urisprudence
Association &l Jamidia (* fvrier 1B*9+.
TC, 28 #ar$ 1(GG, Effi#ieffE Les travau- immobiliers e-cuts au bnfice des particuliers et au
mo/en de fonds privs par une personne publi.ue$ dans le cadre dune mission de service public$
sont aussi des travau- publics. ?ci 1 reconstruction dimmeubles sinistrs pour fait de guerre par des
associations s/ndicales de reconstruction.
71
CE, 21 avril 1(G/, E%o< Ber!in
0ini$!re "e l,a+ricl!re cM Con$or!$ *ri#oar"
Lourrir et hberger des rfugis russes (;pou- !ertin+ ou autoriser l4;tat , reboiser sa proprit
(:inistre de l4Agriculture cP Consorts Frimouard+ sont des activits de service public .ui peuvent
conduire , la conclusion de contrats administratifs. L4apport essentiel de ces deu- arr"ts est de
dcider .ue les contrats a/ant pour ob#et 5 l4e-cution du service public 6 sont des contrats
administratifs$ tout comme ceu-$ les seuls #us.ue3l,$ .ui comportent une clause e-orbitante du droit
commun. Esormais$ pour "tre administratif$ le contrat doit comporter un lment organi.ue et l4un
des deu- lments matriels (TC$ * #uillet 1BBB$ Commune de @auve cP @ocit Festetner et OFA0
cP @ocit @LC Activ C@A$ deu- arr"ts+.
L,l#en! or+ani@e "an$ le con!ra! a"#ini$!ra!if
&n principe$ pour .u4un contrat soit administratif$ il faut .u4une personne publi.ue au moins / soit
prsente. Le contrat conclu entre deu- personnes publi.ues est normalement administratif. Le
contrat conclu entre deu- personnes prives est un contrat de droit priv (TC$ 18 #anvier 1B83$
Centre d4action pharmaceuti.ue et autres+.
0ar e-ception$ le contrat sera dit administratif dans les trois cas suivants 1 1W+ L4une des personnes
prives contractantes est mandataire d4une personne publi.ue (38 #anvier 1B31$ La !rossette et fils %
TC$ 17 #anvier 1B78$ FaN de Krance cP @ocit d4amnagement du grand ensemble :ass/30alaiseau3
Anton/+. 7W+ Le contrat est un contrat administratif par nature parce .ue son ob#et entre
essentiellement dans les attributions de la puissance publi.ue1 construction des routes$ autoroutes$
grands tunnels (TC$ 8 #uillet 1B)3$ @ocit &ntreprise 0e/rot % TC$ 17 novembre 1B89$ @ocit
d4conomie mi-te du tunnel de @ainte3:arie3au-3:ines+. 3W+ L4une des personnes prives partie au
contrat / intervient 5 au nom et pour le compte 6 d4une personne publi.ue (38 mai 1B7*$ @ocit
d4.uipement de la rgion montpelliraine % TC$ 7 #uillet 1B7*$ Commune d4Agde+.
L,l#en! #a!riel "an$ le con!ra! a"#ini$!ra!if
@4il satisfait , la condition organi.ue$ le contrat$ pour "tre administratif$ doit obir , l4un des deu-
critres matriels suivants 1 1W+ Le contrat concerne l4e-cution d4un service public. La liaison du
contrat avec le service public peut rev"tir deu- formes 1 ou bien le contrat fait participer le
cocontractant priv , l4e-cution m"me du service public (c4est l4h/pothse de l4arr"t ;pou- !ertin+$
ou bien le contrat a pour ob#et m"me l4e-cution du service public (c4est la situation de l4arr"t
Consorts Frimouard+. 7W+ Le Contrat a un certain contenu. Le caractre administratif du contrat ,
raison de son contenu rsulte de ce .ue le contrat contient une clause e-orbitante du droit commun$
c4est3,3dire une clause .ui ne se rencontre pas dans un contrat de droit priv (31 &ille! 1(12,
Soci! "e$ +rani!$ %or%?)roF"e$ "e$ Vo$+e$+. Le critre tir du climat de droit public ou du
rgime e-orbitant du droit commun$ inaugur en 1B73$ a t abandonn (TC$ * #uillet 1BBB$
Commune de @auve+.
CE, 1/ nove#'re 1(G/, Union $)n"icale "e$ in"$!rie$ arona!i@e$. 0our dterminer le
caractre de @0A ou de @0?C dun service public$ trois donnes seront prises en considration et de
manire cumulative. C4est la mthode du 5 faisceau dindices 6. ?l / a 1 lob#et du service$ lorigine
des ressources et les modalits de fonctionnement.
CE, 13 &anvier 1(/1, 0a+nierE Le Conseil d&tat admet .ue des organismes de droit priv aient la
facult de prendre des dcisions administratives. ?l sagissait dun groupement dagriculteurs , .ui
77
le Conseil d&tat a donn des prrogatives e-orbitantes du droit commun. ?l peut sagit de la
possibilit ddicter des actes unilatrau-$ de percevoir des recettes fiscales$ de disposer dun
monopole. ?ci$ ce sont des prrogatives accordes au- fdrations dpartementales de lutte contre
les hannetons$ 5 ennemis des cultures 6 et dsormais 5 insectes pres.uen voie de disparition 6 du
fait de le-cs des pesticides.
CE, 28 &in 1(/3, Iarc). ?l sagissait en lespce dun centre techni.ue industriel .ui #ouait le rGle
dinterlocuteur avec les entreprises. 0our considrer .ue ces centres e-cutent la gestion dun
service public$ le #uge prend en compte en certain nombre dlments 1 le fait .ue leur ministre de
tutelle nomme les membres de leur conseil dadministration et contrGle leur financement par la
prsence dun reprsentant du gouvernement. C4est un arr"t pdagogi.ue .ui dgage trois critres 1
mission dintr"t gnral$ prrogatives de puissance publi.ue$ contrGle de ladministration.
CE, 17 avril 1(/>, Co##ne ",Arceil. ?l sagissait en lespce de la gestion dun patronage par
une commune$ soit dvelopper des activits pour les enfants .ui sortent de lcole (intr"t social+. @i
le patronage est gr sous forme dassociation mais fonctionne grUce au personnel et au- finances
communales$ le #uge considre lassociation comme transparente.
CE, 21 nove#'re 1(/>, Ville "e Ian!erre. On cabinet communal de mdecine dentaire peut "tre
.ualifi dintr"t gnral car il rpond , un besoin de la population.
CE, 2G #ar$ 1(//, Ville "e Ro)an. Mn considre .ue les profits raliss peuvent contribuer ,
financer des 5 activits de plus grand service 6 1 cf. profits dun casino municipal finan=ant les
amnagements de stations thermales ou touristi.ues.
TC, 1G oc!o're 1(73, Bar'oE On bac peut "tre , la fois 5 un ouvrage public$ linstrument dun
service public administratif et un vhicule. Cest un ouvrage public parce .uil relie deu- tron=ons
de route (et .uil / a des amnagements spciau-+$ il constitue ainsi le prolongement et laccessoire
de la voie publi.ue. Le service .uil assure a un caractre administratif parce .uil est le seul mo/en
de passage dune rive , lautre offert au- usagers de la route et .uil fonctionne le #our gratuitement
et la nuit mo/ennant une redevance modi.ue destine au passeur. &nfin$ il constitue un vhicule;
puis.uil se dplace par ses propres mo/ens et .uau surplus il a une fonction de transport 6. Le
tribunal des conflits va considrer le bac comme un vhicule au sens des dispositions de la loi du 31
dcembre 1B*7 laffaire relve donc de la comptence des tribunau- #udiciaires.
73
CE, 11 #ai 1(7>, 4eno)e3 e! C?or@e$
On bac relie$ , l4po.ue des faits litigieu-$ l4?le de ' au continent. Le conseil gnral de Charente3
:aritime fi-e trois tarifs diffrents pour l4utilisation de ce bac 1 l4un$ trs rduit$ applicable au-
habitants de l4_le de '$ un second$ moins rduit$ rserv au- habitants du dpartement de Charente3
:aritime$ un troisime$ suprieur$ pour tous les autres usagers. ::. Eeno/eN et Chor.ues$ .ui ont
une rsidence de vacances sur l4_le de '$ sollicitent le bnfice du premier tarif ou$ , dfaut$ du
second. Le prfet refuse d4accder , leur demande et le tribunal administratif de 0oitiers confirme la
lgalit de ce refus. @aisi en appel$ le Conseil d4;tat dcide .ue l4institution de trois tarifs diffrents
est illgale$ les habitants de la Charente3:aritime ne se distinguant pas$ au point de vue de
l4utilisation de ce bac$ des autres habitants du continent. Cet arr"t est essentiel car il pose dans toute
son ampleur la .uestion des conditions d4application du principe d4galit entre usagers du service
public.
L,in+ali! r$l!an! nce$$aire#en! ",ne loi
La loi$ sous rserve d4apprciation de sa constitutionnalit par le Conseil constitutionnel (cf. nW 7B3
187 EC du 17 #uillet 1B7B$ , propos de la loi sur les ponts , page+$ peut instituer des
discriminations tarifaires$ crer des catgories distinctes d4usagers ou tablir des formes
diffrencies d4utilisation de l4ouvrage ou du service publics. Les actes administratifs d4e-cution de
la loi ne pourront$ en ce cas$ .ue reprendre les discriminations dcoulant de la loi. Z condition .u4ils
en soient la 5 cons.uence ncessaire 6 (1
er
fvrier 1B8*$ Onion dpartementale des consommateurs
de 0aris+.
L,e<i$!ence "e "iffrence$ a%%rcia'le$ en!re le$ $a+er$
L4galit entre usagers ne s4impose .ue si ces usagers sont dans une situation identi.ue au regard du
service. ?l n4/ a pas d4illgalit , traiter diffremment des situations dissemblables. @ur ce point$
l4arr"t Eeno/eN et Chor.ues est dans le droit fil d4une #urisprudence classi.ue (21 nove#'re 1(/>,
Ville "e Ian!erre+. ?l faut cependant .ue la diffrenciation repose sur des bases ob#ectives et .u4elle
soit en rapport avec l4ob#et ou les conditions de fonctionnement du service. Tel n4tait point le cas en
l4espce$ les Charentais ne se distinguant pas des autres habitants du continent lors.u4ils se rendent
sur l4_le de '. &n revanche$ l4e-istence de situations diffrentes$ si elle autorise un traitement
diffrenci$ ne fait #amais obligation au service public d4instituer de telles diffrenciations (78 mars
1BB7$ @ocit !a-ter et autres+.
L,e<i$!ence ",n in!r7! +nral en ra%%or! avec le$ con"i!ion$ ",e<%loi!a!ion " $ervice o "e
l,ovra+e
L4identit de situation n4e-clut pas la discrimination lors.ue l4intr"t gnral commande cette
discrimination. Ce sera souvent le cas en matire conomi.ue1 discrimination dans un but d4intr"t
gnral (7B #uin 1B*1$ @/ndicat de la raffinerie de soufre fran=aise % CC$ nW 873737 MC du 7 #anvier
1B88+ ou de redistribution des revenus (7B dcembre 1BB7$ Commune de Fennevilliers et
Co##ne "e Ian!erre$ deu- arr"ts 1 modulations tarifaires en fonction des revenus des familles+.
CE, 22 nove#'re 1(7>, ="ra!ion "e$ in"$!rie$ fran8ai$e$ ",ar!icle$ " $%or!. 5 La fdration
fran=aise de tennis de table a comptence pour prendre un rglement applicable , tout le territoire
fi-ant les rgles dhomologation des balles de ping3pong utilisables dans les comptitions 6.
79
CE, 13 oc!o're 1(78, A$$ocia!ion "%ar!e#en!ale %or l,a#na+e#en! "e$ $!rc!re$
",e<%loi!a!ion$ a+ricole$. Le Conseil d4&tat va considrer .ue la gestion en .uestion relve dune
activit de service public. Le #uge .ualifie lactivit de service public$ en ne faisant nullement
rfrence , une prrogative de puissance publi.ue. Certains auteurs diront .ue les associations en
charge de la gestion dun service public$ le font sans disposer de prrogatives de puissance
publi.ue.
CE, / nove#'re 1(78, Bernar"i. Cet arr"t concerne la gestion dune clini.ue prive charge dune
mission de service public. Le Conseil d&tat constate .ue ce rgime ne lui confre aucune
prrogative de puissance publi.ue. &n lespce$ le rgime e-orbitant ne simpose pas. ?l e-iste un
te-te .ui dispose .ue le traitement des malades mentau- relve du service public. La difficult est
ainsi efface$ on na donc pas besoin de dmonter la prsence de la puissance publi.ue$ car le
lgislateur la ainsi .ualifi.
CE, 13 &in 1(81, 0#e Bon&eanE Le principe de continuit est un principe fondamental$ c4est un
principe .ui a connu un certain succs dans la #urisprudence.
TC, > &ille! 1(83, *a#'iniE Le Tribunal des Conflits met fin au- incertitudes engendres par la
#urisprudence Ialia!o 1 dans une affaire semblable$ la comptence est donne au #uge administratif$
ce .ui met fin dfinitivement , lide de spcificit des services publics sociau-.
Eans une #urisprudence des annes 88$ tait vis un pont routier soumis , page$ le #uge va
considrer .ue c4est un service public administratif$ dans certains cas le #uge .ualifie de @0A$ un
service .ui ressemble , un service commercial (CE, 2 oc!o're 1(8G, Soci! ",cono#ie #i<!e "
%on! "e S! Ia3aire5S! Brvin+. Ce critre va permettre au #uge de considrer des ilots au sein
m"me dun service public$ certains ilots seront administratifs$ dautres seront industriels et
commerciau- (CE, 2> &ille! 1(87, Soci! Carfo$+.
One #urisprudence posait la .uestion de .ualifier la gestion du 0alais des Congrs de Cannes$ le
#uge va dire .uil sagit dun @0A car gr en rgie directe (TC, 1( "ce#'re 1(88, Ville "e
Canne$ cM 0r Pon$+. ?nversement$ il / a des services grs en rgie$ .ualifis de @0?C$ le #uge va
#uger .uune station de sVi tait un service public industriel et commercial.
CE, 21 &ille! 1((1, Ville "e 0eln. One association dont le maire tait prsident de droit et dont
le conseil d4administration comporte une ma#orit de conseillers municipau- sigeant pour la
plupart en cette .ualit$ doit$ dans ces conditions$ "tre regarde$ alors m"me .ue l4e-ercice de ses
missions ne comporterait pas la mise en [uvre de prrogatives de puissance publi.ue comme
grant$ sous le contrGle de la commune$ un service public communal et figure ainsi au nombre des
organismes mentionns , l4article 7 de la loi du 17 #uillet 1B78. Les comptes d4un organisme priv
charg de la gestion d4un service public .ui retracent les conditions dans les.uelles cet organisme
e-erce les missions de service public .ui sont les siennes prsentent par leur nature et leur ob#et le
caractre de documents administratifs et sont$ par suite$ communicables au- personnes .ui en font
la demande.
CE, 1/ &anvier 1((1, ="ra!ion na!ionale "e$ a$$ocia!ion$ ",$a+er$ " !ran$%or!.
CE, 2G avril 1((>, 0ini$!re "e l,"ca!ion na!ionaleE ?l sagissait de la fermeture dune cole
dans un hameau o2 ne vivent .ue * enfants dUge scolaire est rgulire. Le Conseil d&tat est asseN
peu protecteur des administrs$ il estime .ue le service public doit voluer$ et .ue dans certains cas$
la suppression de services publics est invitable.
7*
Les trois grands principes du service public$ en Krance$ sont e-clusifs de tout autre. Mn a e-ig la
gratuit comme une loi du service public. Le @0?C dmontre .ue cela ne peut pas en "tre ainsi$ car
le service public repose sur une redevance. ?l n/ a pas de loi du service public selon le CE, 11
&ille! 1((/, Soci! 4irec! 0ail Pro#o!ion. Le Conseil d&tat a pu rappeler$ malgr tout$ .uun
service public puisse "tre donn au- usagers. Les services de contrGle sanitaire sont$ par nature$
gratuits. (CE, G "ce#'re 1(8>, Ville "e Ver$aille$+.
CE, 13 #ai 1((>, Co##ne "e 4re<
Le conseil municipal de la ville de Ereu- avait dcid .ue l4accs , l4cole de musi.ue de la
commune serait dsormais rserv au- adultes habitant cette ville ainsi .u4au- enfants dont les
parents avaient leur domicile effectif , Ereu-. Ees drogations ne pouvaient "tre accordes .u4au-
personnes non domicilies , Ereu- pour les.uelles e-isteraient des financements e-trieurs
complmentaires. Le Conseil d4;tat annula partiellement cette dcision en ce .u4elle e-cluait les
personnes non rsidentes mais travaillant ou tant scolarises , Ereu-$ car elles avaient un lien
suffisant avec ladite commune. La possibilit de discrimination entre usagers d4un service public est
ainsi limite.
Service %'lic e! "i$cri#ina!ion
L4un des trois principes fondamentau- du service public est celui de l4galit devant le service
public$ .u4il s4agisse de l4galit dans l4accs au service$ de l4galit devant les prestations fournies
par le service$ ou de l4galit devant les tarifs etPou les charges du service public. Cette rgle
suppose une identit de situation entre les usagers1 les diffrences ob#ectives de situation #ustifient
des solutions diffrentes (11 #ai 1(7>, 4eno)e3 e! C?or@e$+. Cette .uestion rev"t un aspect
prati.ue important et une dimension politi.ue non ngligeable dans le cas de services publics non
obligatoires assums par les collectivits locales$ spcialement les communes. Celles3ci sont tentes
d4oprer des discriminations fondes sur l4e-istence de liens avec la commune % en effet$ il para<t
difficile de faire supporter le coAt d4activits non obligatoires au- seuls habitants de la commune tout
en / permettant l4accs , des non3rsidents. Telle tait la situation de l4espce. Le Conseil d4;tat
admet$ , titre de principe$ la lgalit des limitations d4accs , un service public communal non
obligatoire. Cela permet de concilier le principe d4galit du service public et l4autonomie d4action
des collectivits territoriales dans la mesure o2 il s4agit de services publics non obligatoires. La
solution serait diffrente pour un service obligatoire. 0ar ailleurs$ l4admission des discriminations
trouve sa limite dans le respect$ au moins minimal$ du principe d4galit.
La li#i!e "e$ "i$cri#ina!ion$ "evan! le $ervice %'lic
Le Conseil d4;tat admet .ue la discrimination puisse "tre fonde sur un critre d4appartenance
territoriale$ le lien communal. C4est ainsi .ue le #uge a admis comme lgales la rserve d4une
certaine .uantit de courant lectri.ue uni.uement au- rsidents communau- permanents (7B
#anvier 1B71$ Commune de Lescun+$ ou bien des diffrences tarifaires entre lves des cantines
scolaires (* octobre 1B89$ Commissaire de la 'publi.ue de l4Arige+$ ou entre lves fr.uentant
une cole municipale de musi.ue (2/ avril 1(8G, Ville "e Tar'e$ % 7 dcembre 1B87$ Commune de
'omainville+$ selon .u4ils sont ou non rsidents dans la commune. Ces discriminations ne peuvent
concerner ceu- des services facultatifs dont l4ob#et est incompatible avec un accs restreint ou
discriminatoire. Ainsi$ dans des conservatoires municipau- de musi.ue$ peuvent "tre institus des
tarifs diffrents selon les revenus familiau- pourvu .ue le plus lev de ces tarifs soit infrieur au
coAt rel du service (7B dcembre 1BB7$ Commune de Fennevilliers et Commune de Lanterre$ deu-
espces+.
7)
CE, 3 nove#'re 1((7, Soci! 0illion e! 0arai$
One ordonnance du 1er dcembre 1B8) fi-e les rgles ncessaires au respect du principe de libre
concurrence. &lle rgit les atteintes , la libre concurrence$ telles .ue les abus de position dominante
ou les entraves , la concurrence$ commises par 5 les activits de production$ de distribution et de
services 6. 0lusieurs dcisions du Tribunal des conflits () #uin 1B8B$ Cille de 0amiers+ et du Conseil
d4;tat (73 #uillet 1BB3$ CF& % 7B #uillet 1BB9$ CA:?K+ ont$ tout d4abord$ #ug cette ordonnance
inapplicable , celles des activits de service public .ui n4taient pas 5 de production$ de distribution
et de services 6$ affranchissant ainsi celles3ci$ le plus souvent$ de la soumission , cette ordonnance.
:esurant .ue cette attitude tait contraire au te-te et , la #urisprudence communautaires$ le #uge
administratif a$ par les dcisions commentes$ renvers compltement sa #urisprudence$ faisant de la
prise en considration du droit de la concurrence une vritable source du droit administratif.
L,affir#a!ion "e %rinci%e N a%%lica!ion " "roi! "e la concrrence J la %l%ar! "e$ $ervice$
%'lic$
C4est l4apport propre de la dcision @ocit :illion et :arais. @aisi par voie de .uestion
pr#udicielle sur renvoi du #uge #udiciaire$ le Conseil d4;tat / affirme l4applicabilit de principe des
articles 7 , 18 de l4ordonnance de 1B8)$ inversant ainsi la #urisprudence antrieure. &n l4espce$ un
contrat attribuait , une socit$ pour une priode de si- annes renouvelable une fois$ un droit
e-clusif sur les prestations du service e-trieur des pompes funbres d4une commune. La .uestion
tait de savoir s4il n4tait pas port atteinte , la libert de concurrence du fait d4un ris.ue d4abus de
position dominante de la part de cette socit. Le Conseil d4;tat rpond ngativement par un
raisonnement .ui constitue l4apport capital de la dcision. &n effet$ il n4hsite pas un instant , dire
.u4il s4agit bien d4une activit 5 de production$ de distribution et de services 6$ .u4en cons.uence les
dispositions de l4ordonnance de 1B8) sont ipso facto applicables% simplement$ en l4espce$ l4abus de
position dominante n4est pas tabli.
L,vol!ion l!riere N le "roi! "e la concrrence, $orce " "roi! a"#ini$!ra!if
La solution adopte en 1BB7 a t amplifie en 1BBB avec la dcision @ocit &EA. L4e-amen et le
respect du droit de la concurrence comme du principe de la libert du commerce et de l4industrie
devient dsormais une obligation pour toute dcision ou contrat administratif intervenant en matire
5 de production$ de distribution et de services 6. @ont dsormais , respecter non seulement les rgles
figurant e-pressment dans le te-te de l4ordonnance ou des normes communautaires$ mais
galement les principes dont ces te-tes s4inspirent ou dcoulent. &nfin$ le champ d4application du
droit de la concurrence est particulirement large1 il concerne$ d4une part$ toutes les formes de
dcisions administratives$ .u4elles soient unilatrales ou contractuelles$ / compris en matire de
police (avis$ 77 novembre 7888$ @ocit L`0 0ublicit @A'L+$ d4autre part$ toutes les varits de
5 faussement 6 de cette concurrence$ directe ou indirecte$ de droit ou de fait$ etc.
CE, 1/ oc!o're 2111, Co#%a+nie #"i!erranenne ",e<%loi!a!ion "e$ $ervice$ ",ea. @elon le
Conseil d&tat$ le principe de la libert de commerce et de lindustrie$ ne fait pas obstacle , ce
.uune personne publi.ue se propose comme prestataire de services. Lh/pothse dune personne
publi.ue .ui serait candidate pour lattribution dun march public est reconnue comme
envisageable par le Conseil d&tat. Le droit communautaire #ustifie galement le fait .uune
puissance publi.ue puisse participer , un march public (CE, 8 nove#'re 2111, Soci! Oean
Loi$ Bernar" Con$l!an!;.
77
CE, 11 &ille! 2111, Soci! "e$ ea< " Ior"
Le Conseil d4&tat a pos le principe selon le.uel la lgislation sur les clauses abusives s4appli.ue
au- contrats conclus entre les services publics industriels et commerciau- et ses usagers. ?l a$ en
cons.uence$ dclar illgale une disposition du rglement du service de distribution d4eau de la
communaut urbaine de Lille (@ocit des eau- du Lord+ a/ant pour effet de faire peser sur
l4abonn la charge de dommages apparus sur le branchement particulier en amont du compteur.
Au cours d4un diffrend devant le #uge civil opposant le service de distribution d4eau de la
communaut urbaine de Lille , l4un de ses usagers$ le #uge administratif a t saisi par voie de
.uestion pr#udicielle. Le #uge civil demandait ainsi au tribunal administratif d4apprcier la lgalit
des dispositions du rglement de distribution d4eau. &n particulier$ le #uge devait porter son
attention , la rgularit des articles consacrs , la mise en #eu de la responsabilit du service en
raison de d/sfonctionnement du branchement d4alimentation en eau.
5 Le caractre abusif d4une clause s4apprcie non seulement au regard de cette clause elle3m"me
mais aussi compte tenu de l4ensemble des stipulations du contrat et$ lors.ue celui3ci a pour ob#et
l4e-cution d4un service public$ des caractristi.ues particulires de ce service 6.
CE, 1
er
"ce#'re 211>, 0r Bne$!o E One dcision dans la.uelle le Conseil d&tat estime .ue le
chef de service navait pas la comptence dorganiser un service minimum.

78
Tri'nal "e$ Confli!$, 21 #ar$ 211G, 0#e Al'er!i5Sco!! cM Co##ne "e Tornefor!
Les litiges ns des rapports entre un service public industriel et commercial et ses usagers$
.ui sont des rapports de droit priv$ relvent de la comptence des #uridictions #udiciaires. Le
service public de distribution de l4eau est$ en principe$ de par son ob#et$ un service public industriel
et commercial % il en va ainsi$ m"me si$ s4agissant de son organisation et de son financement$ ce
service est gr en rgie par une commune$ sans disposer d4un budget anne-e$ et m"me si le pri-
factur , l4usager ne couvre .ue partiellement le coAt du service % en revanche$ le service ne peut
rev"tir un caractre industriel et commercial lors.ue son coAt ne fait l4ob#et d4aucune facturation
priodi.ue , l4usager. 0ar suite le litige .ui oppose$ au su#et du remboursement de la pose d4un
compteur d4eau$ un particulier , une commune .ui e-ploite en rgie un service de distribution d4eau
non dot d4un budget anne-e et .ui prlve$ , ce titre$ sur les usagers$ une redevance tenant compte
de leur consommation d4eau mesure par les compteurs installs , son initiative$ ce service
prsentant en cons.uence un caractre industriel et commercial$ peu important la circonstance .ue
ces redevances ne couvrent .u4une partie du coAt annuel du service$ concerne les rapports entre un
service public industriel et commercial et un usager et relve ds lors de la comptence des
tribunau- de l4ordre #udiciaire.
Cette affaire a permis au Tribunal de clarifier la .uestion de la nature du service public de
distribution deau et de confirmer lvolution #urisprudentielle dans le sens dune reconnaissance du
caractre de service public industriel et commercial du service public de leau.
:me Alberti$ .ui possde une rsidence secondaire dans la petite commune de Tournefort (B3
habitants+ a contest ltat$ rendu e-cutoire$ par le.uel la commune lui a demand le
remboursement des frais de pose dun nouveau compteur. La comptence .uant , la contestation de
cet tat e-cutoire dpend de la nature de la crance et donc de la .ualification ou non de service
public industriel et commercial (TC, 8 nove#'re 1((2, SA 0aine vian"e+.
Contrairement au service de lassainissement (TC, 21 &anvier 1(87, Co#%a+nie "e$ ea< e! "e
l,o3one+ le service public de distribution de leau nest pas industriel et commercial par
dtermination de la loi. Le Tribunal des conflits$ confirmant ses prcdentes dcisions (TC, 1(
fvrier 1((1, T?o#a$ cM co##ne "e =ranca3al+ % TC, 1> #ai 1((1, E%o< La%erro3e+ a
entendu confirmer lvolution #urisprudentielle vers une reconnaissance trs large du caractre
industriel et commercial du service de distribution deau en raison de lob#et du service$ rservant la
situation e-ceptionnelle de labsence de tarification du service , lusager (CE, 7 #ai 1(82, Ver"ier
1 paiement uni.ue de lusager lors du branchement+.
7B