Rapport AS11 2013 VF

Conseil Economique, Social et Environnemental
La gestion et le dveloppement
des comptences humaines :
Levier fondamental de russite
de la rgionalisation avance
Rapport du Conseil Economique, Social et Environnemental
Auto-Saisine n11 / 2013
www.cese.ma
Rapport du Conseil Economique, Social et Environnemental
Auto-Saisine n11 / 2013
Dpt lgal : 2013 M0 2014

ISBN : 978-9954-9161-9-3
ISSN : 2335-9234
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() Notre ambition nationale est de passer dune rgionalisation naissante une rgionalisation
avance dessence dmocratique et voue au dveloppement.
Cest un moment fort et solennel. Nous considrons quil marque le lancement dun chantier structurant,
dont nous voulons quil constitue un tournant majeur dans les modes de gouvernance territoriale.
() Elle traduit, plutt, une option rsolue pour la rnovation et la modernisation des structures de
lEtat, et pour la consolidation du dveloppement intgr.
Nous entendons en faire un prlude une nouvelle dynamique de rforme institutionnelle profonde.
Extraits du discours royal loccasion de linstallation
de la Commission consultative de la rgionalisation du 3janvier2010
La rgionalisation avance que Nous avons impulse et qui a t consacre par la nouvelle
Constitution est un chantier majeur qui doit tre men avec mesure et discernement, si lon veut que
sa mise en uvre se traduise par un changement substantiel et graduel, dans lorganisation des
structures de lEtat, et larticulation des rapports entre le centre et les collectivits territoriales.
Pour relever les dfis de ce processus, nous devons ouvrir lespace au renouvellement des lites et la
participation massive des femmes et des jeunes. Pour cela, il faut ouvrir les horizons et les perspectives
devant les citoyennes et les citoyens comptents, responsables et intgres.
De mme, Nous engageons le gouvernement mettre en marche la rforme de ladministration publique,
pour la mettre en phase avec les exigences de la nouvelle vision territoriale. Ce qui pose la question de la
dconcentration que Nous appelons de Nos vux depuis plus de dix ans.
Il appartient donc au gouvernement dadopter une charte de dconcentration qui permettra
ladministration de se redployer, de rpondre au mieux aux besoins des services dconcentrs, et
dassurer une responsabilisation vritable de ces instances en matire dlaboration et de gestion
judicieuse des projets. Paralllement, le gouvernement se doit de se pencher sur limmense chantier
des rformes ncessaires la mise en uvre de la nouvelle organisation territoriale, dans le cadre
dune bonne gouvernance qui place le dveloppement humain au cur de ses proccupations. En effet,
relever les dfis dune bonne gouvernance territoriale passe ncessairement par la ralisation dun
dveloppement humain juste et quitable, capable de remdier tant aux dficits du monde rural quaux
carences qui obrent la croissance en milieu urbain.
Extrait du discours royal loccasion de la fte du Trne du 30juillet2012
AS n11 / 2013
Conformment la loi organique n 60-09 relative la cration du Conseil Economique

et Social et son rglement intrieur ;
Vu la dcision de lAssemble Gnrale du 22 dcembre 2011 de sautosaisir sur le
thme relatif la gestion et le dveloppement des comptences humaines dans le cadre
de la rgionalisation avance ;
Vu la dcision du bureau du Conseil du 22 mars 2012 daffecter le sujet relatif La
gestion et le dveloppement des comptences humaines : Levier fondamental de russite
de la rgionalisation avance la Commission Permanente charge des Affaires de
lenvironnement et du dveloppement rgional;
Vu ladoption du rapport sur La gestion et le dveloppement des comptences
humaines : Levier fondamental de russite de la rgionalisation avance par
lAssemble Gnrale du 28 fevrier 2013, lunanimit.
Le Conseil Economique, Social et Environnemental
prsente son rapport
Rapport prpar par
Commission Permanente charge des Affaires de lenvironnement

et du dveloppement rgional
Prsident de la Commission
: M. Bensami Khalil
Rapporteur de la Commission : M. Nour-eddine Chahbouni
Rapporteur du Thme
: M. Abdelhai Bessa
Sommaire
Synthse
15
Introduction
27
I.
La Rgionalisation avance : levier de modernisation du systme

de gouvernance territoriale
Etat de la dcentralisation et de la dconcentration la veille

Rgionalisation avance: prconisations de la CCR et apports
de la Constitution de 2011
Consquences de la rgionalisation avance
2
3
II.
Rgionalisation avance et politique de dveloppement

des comptences humaines: pour une meilleure articulation
au service du dveloppement territorial
Description, analyse et valuation des modes de gestion

des ressources humaines et de dveloppement des comptences
en vigueur sur le plan territorial
Actions de dveloppement des comptences: signification,
porte et consistance
Mrites et insuffisances du systme de gestion
et de dveloppement des comptences lchelle territoriale
2
3
31
31
37
40
43
43
56
59
III.
Ncessit dune politique publique volontariste

de dveloppement des comptences humaines
lchelle rgionale 61
1
2
3
4
5
Importance stratgique du niveau rgional

Mesures durgence et rformes parallles indispensables
Elments de dfinition dune politique publique
Dmarche de mise en uvre
Action sur lenvironnement et engagement des partenaires
IV.
Recommandations 69
1
2
Recommandations pour anticiper la rforme

Recommandations portant sur les mesures prendre
pour rformer le systme de dveloppement des comptences
Recommandations portant sur les mesures daccompagnement
12
62
63
64
65
66
69
71
74
La gestion et le dveloppement des comptences humaines :

Levier fondamental de russite de la rgionalisation avance
Annexes 77
Annexe 1 : Expriences issues du benchmark international
79
Annexe 2 : Liste des membres de la commission permanente charge

des affaires environnementales et du dveloppement rgional
85
Annexe 3 : Liste des entits auditionnes
89
Annexe 4 : Rfrences bibliographiques
93
13
14

Synthse
Introduction
Le 31 mars 2012, lassemble gnrale du Conseil Economique, Social et Environnemental
(CESE) a charg, dans le cadre de la procdure de lauto saisine, la Commission permanente
charge des affaires environnementales et du dveloppement rgional dtudier la
thmatique de Gestion et dveloppement des comptences humaines dans le cadre de la
rgionalisation avance. Le choix de ce sujet intervient suite la prsentation du rapport de la
Commission consultative de la rgionalisation (CCR) charge par le Souverain de proposer un
modle dorganisation rgionale adapt aux spcificits du Maroc, et aprs ladoption de la
Constitution du 1er juillet 2011 qui pose de nouvelles rgles dorganisation des rgions et des
autres collectivits territoriales.
Aussi, ce rapport se propose-t-il de rpondre la question suivante : quel dveloppement des
comptences humaines pour la rgionalisation avance ? Il sinterroge ainsi sur la capacit
des rgions exercer pleinement les attributions et prrogatives que la loi organique est en
passe de lui confrer. A travers ce rapport, le CESE souligne lurgente ncessit pour toutes les
parties concernes, notamment lEtat et les rgions, de placer la question du dveloppement
des comptences humaines au centre de leurs proccupations. Le Conseil entend galement
attirer lattention sur le niveau faible de la dconcentration de la gestion du personnel et
souligne que le cadre rgional offre la possibilit dune meilleure adquation entre les
besoins en dveloppement des comptences des ressources humaines employes au niveau
territorial et les programmes et plans daction destins les satisfaire.
Lapproche mthodologique adopte par la Commission sest fonde notamment sur
limplication directe des parties concernes travers lorganisation de plusieurs sances
daudition, lexploitation de documents et de sources bibliographiques ayant trait la
problmatique du dveloppement des comptences humaines dans son rapport la
rgionalisation avance, et la contribution des membres de la Commission durant les
nombreuses sances de discussion et de dbat interne consacres au sujet.
I
Etat de la dcentralisation et de la dconcentration la veille de la rgionalisation

avance
A la veille de ladoption dun nouveau systme de rgionalisation, lorganisation territoriale du

pays se caractrise par une dcentralisation en amlioration continue et une dconcentration
en tat de stagnation, ou pour le moins en tat de perte de vitesse.
15
La dcentralisation a connu une volution en dent de scie : au niveau communal, elle a t

plus dynamique et plus volontariste passant par trois phases successives que le rapport
qualifie de phases dinstitutionnalisation (1960-1975), de dveloppement (1976-2001) et de
rationalisation (depuis 2002). En revanche, au niveau provincial, la dcentralisation est reste
fige dans sa conception initiale de 1963, en dpit dune tentative de rforme en 2002. Quant
la dcentralisation au niveau rgional, elle a connu, grce la loi du 2 avril 1996, une avance
incontestable par rapport au schma de 1971, mais son modle reste la dcentralisation
provinciale : la rgion est dans les faits place sous le contrle de lEtat, dans la mesure o son
reprsentant (le Wali) assure lexcution des dlibrations du conseil rgional.
Contrairement la politique de dcentralisation, la politique de lEtat en matire de
dconcentration a manqu de clairvoyance, de perspicacit et de rigueur. En effet, les pouvoirs
transfrs aux services dconcentrs ont t trs limits et les moyens daction mis leur
disposition trs faibles. En matire de gestion du personnel en gnral, et de dveloppement
des comptences des ressources humaines en particulier, le rle des services dconcentrs
demeure trs modeste. Ces services restent donc largement tributaires des initiatives et
actions dcides par leurs services centraux respectifs.
La rforme rgionale relance par le discours royal du 30 juillet 2009 adopte une approche
novatrice. Sa Majest le Roi a en effet annonc sa rsolution () de lancer un chantier
fondamental de rformes, en loccurrence la mise en place dune rgionalisation avance qui
() marquera un saut qualitatif dans le processus de dmocratie locale . Une Commission
consultative de la rgionalisation est mise en place. Son rapport prconise des rformes
importantes, qui peuvent tre rsumes en cinq propositions majeures : lection du Conseil
rgional au suffrage universel direct ; attribution du pouvoir excutif au prsident du Conseil
rgional ; transfert par lEtat de comptences largies aux rgions sur la base du principe de
subsidiarit ; renforcement institutionnel des rgions travers la cration de deux fonds de
financement (Fonds de mise niveau sociale et Fonds de solidarit sociale) et dune agence
dexcution des projets rgionaux (AREP) ; reconfiguration du dcoupage rgional en douze
rgions au lieu des seize actuelles. La plupart de ces propositions sont reprises dans le cadre
de la Constitution, adopte en juillet 2011, dont larticle 146 prvoit une loi organique pour
fixer dans le dtail lensemble des rgles, principes et dispositions rgissant lorganisation et le
fonctionnement des rgions et des autres collectivits territoriales.
Les consquences de la rgionalisation avance seront considrables. Par sa nature et sa
porte, il sagit en effet dune rforme de grande envergure qui impactera profondment la
vie de la socit. Toutes les dimensions de la gouvernance du pays sont concernes : politique,
conomique, sociale, culturelle, environnementale et territoriale. Aussi, les perspectives
offertes par la rgionalisation avance sur les deux niveaux supra et infra rgionaux sont les
suivantes : la modernisation des rouages de lEtat, la relance de la dcentralisation travers
une clarification des domaines de comptences des entits dcentralises, le rquilibrage
du systme de partage des ressources budgtaires en faveur des territoires dfavoriss et
enfin, le transfert des comptences humaines en direction des instances dcentralises.
16

II Rgionalisation avance et dveloppement des comptences humaines : analyses

quantitative, qualitative et juridique et valuation des mod es daction en vigueur
A.
Aspects quantitatifs et qualitatifs
Dans le cadre du prsent rapport, la notion de Dveloppement des comptences humaines

englobe toutes les actions et mesures de renforcement de capacit, de formation, de
perfectionnement et de valorisation de la performance des ressources humaines qui assurent
une responsabilit de direction ou de gestion au niveau territorial. Elle concerne notamment
trois composantes essentielles : les lus territoriaux, le personnel relevant des collectivits
territoriales et le personnel des services dconcentrs. Cest sur ces trois catgories de
ressources humaines que les efforts de dveloppement de comptences doivent tre
concentrs pour renforcer le niveau gnral de performance et defficacit des futures rgions.
Leffectif total des lus locaux est valu, au 31 dcembre 2009, au terme des dernires
lections locales (communales, provinciales et rgionales), 30 250 personnes dont 27 743
conseillers communaux (92%), 1 287 conseillers prfectoraux et provinciaux (4%) et 1 220
conseillers rgionaux (4%). Naturellement, ces chiffres refltent le dcoupage territorial du
Royaume compos de 16 rgions, 75 prfectures et provinces et 1 503 communes.
Leffectif total du personnel des collectivits territoriales est estim de son ct, 151 610 agents
au 31 dcembre 2008 (soit 25% du personnel de lEtat, estim 442 263 agents en 2008).
Naturellement, ce sont les communes qui comptent le plus gros effectif avec 126 355 agents
(83%), suivies des prfectures et provinces avec un effectif total de 24 877 agents (16%). Pour
leur part, les rgions ne comptent que 378 employs, soit un pourcentage minime de 0,25%.
Par ailleurs, leffectif total du personnel civil employ par lEtat slve, en 2012, 571 890
fonctionnaires, dont 99 109 (soit 17%) exercent leurs activits dans la rgion Rabat-SalZemmour-Zaer, y compris les effectifs employs par ladministration centrale (Etat). Par
ailleurs, 10% des effectifs sont en activit dans le Grand Casablanca, rgion en pleine mutation
conomique et sociale connaissant une forte croissance dmographique. On note une trs
grande concentration des fonctionnaires civils de lEtat sur laxe Casablanca-Knitra, qui
compte 37% de leffectif global, alors qu titre dexemple la rgion de Tanger-Ttouan, pourtant
considre comme un ple conomique mergent, naccueille que 6,7% du personnel civil
employ par lEtat. Ces chiffres, qui mettent en vidence les disparits entre les rgions en
termes deffectifs, dmontrent limportance du dveloppement des comptences humaines
comme moyen damliorer le rendement et le savoir-faire des personnels existants dans les
diffrentes rgions.
Dautres catgories de personnels, appartenant des entits administratives et
institutionnelles diffrentes, interviennent aux cts de ces trois groupes. Lampleur
des attributions de certaines de ces entits, et donc de leurs responsables, en matire
dinvestissement et de ralisations constitue un dfi pour les lus locaux et les services
dconcentrs qui se voient dans lobligation de se doter de ressources humaines disposant
de qualifications et de comptences similaires.
17
Dautre part, la question du genre ne bnficie pas dun traitement particulier dans le
cadre des pratiques actuelles en vigueur en matire de dveloppement des comptences
humaines, tant au niveau central quau niveau territorial. Aussi, titre dexemple, il est rare de
trouver trace dactions de formation ou de perfectionnement destines exclusivement aux
femmes dans le but daccroitre leur savoir-faire dans des crneaux de management public.
Pourtant, la situation de la femme dans la Fonction publique en gnral nest pas rassurante,
elle lest encore moins sagissant des fonctions lectives locales : en effet, sur 27.779 conseillers
communaux, on compte peine 3428 conseillres, soit 12,38%. Le taux de fminisation dans
ladministration publique et les collectivits territoriales est estim 26% en 2009, (ce taux
tait peine de 23% en 2005).
B.
Aspects juridiques
Le cadre juridique dfinissant les principes et rgles de gestion et de dveloppement des

comptences des trois groupes de personnels considrs se caractrise de manire gnrale
par sa diversit et son htrognit, en raison de la diffrence de leur statut juridique :
les lus locaux relvent dun statut spcifique dont les rgles sont dfinies en termes de
droits et de devoirs lis lexercice des charges lectorales ;
le personnel des collectivits territoriales relve dun statut particulier dont les rgles
ne sappliquent cependant pas uniformment lensemble du personnel ;
enfin le personnel des services extrieurs relve du Statut gnral de la fonction publique
qui sapplique aux fonctionnaires de lEtat.
Except pour le personnel communal dont les rgles de gestion sont clairement identifies,
les rgles de gestion relatives aux personnels des collectivits territoriales ne sont pas vraiment
dfinies. Seules quelques dispositions gnrales, consacres aux fonctions suprieures dans
les textes fondamentaux, rgissent le statut du personnel des provinces et prfectures dune
part et des rgions dautre part.
Quant aux diffrents personnels relevant des services dconcentrs, ils sont dans leur
ensemble rgis par le Statut gnral de la fonction publique et ses textes dapplication. Or, le
dispositif juridique en question est par essence centralis et ne prend pas suffisamment en
compte les spcificits de ces services, notamment en ce qui concerne le dveloppement
des comptences.
C.
Caractristiques majeures du systme de gestion et de dveloppement des

comptences existant:
Quatre grands traits essentiels caractrisent le systme de gestion des ressources

humaines des collectivits territoriales et des services dconcentrs :
les actes de gestion courante, tels que le recrutement, les promotions, les nominations
aux fonctions de responsabilit, les valuations et la rmunration, sont centraliss ;
des contingences politiques locales interfrent dans les processus dorganisation et de
gestion des ressources humaines oprant au niveau territorial ;
18

les considrations sociales sont excessivement prsentes dans la politique de gestion

des personnels ;
le cadre juridique rgissant les diffrentes catgories du personnel souffre dincohrence.
Les actions de dveloppement des comptences dployes par lEtat au profit des collectivits
territoriales se distinguent par trois caractristiques : elles portent essentiellement sur les
communes, sont conduites quasi-exclusivement par le ministre de lIntrieur et se fondent
essentiellement sur le procd de la formation continue. Quant aux services dconcentrs,
ils bnficient gnralement dactions de formation continue disparates, dont le contenu
rpond aux proccupations et besoins des structures centrales qui les initient. Enfin, les
actions de dveloppement des comptences humaines dployes par les collectivits
territoriales en direction de leurs propres ressources humaines sont extrmement rares. En
effet, les collectivits territoriales adoptent le plus souvent une posture passive dans lattente
dune initiative de lEtat ou de partenaires trangers.
III
Ncessit dune politique publique volontariste de dveloppement des comptences

humaines lchelle rgionale
Le dveloppement conomique, social, culturel et environnemental des territoires justifie que

le pays se dote dune politique publique volontariste de dveloppement des comptences
des lus locaux et des personnels des collectivits territoriales et des services dconcentrs,
compte tenu de leur rle fondamental dans ce processus. Cette politique devrait tre conue
et mene lchelle rgionale. Elle devrait tre soutenue par des mesures durgences et des
rformes parallles indispensables et gagnerait prendre en considration lapport dautres
acteurs publics, parapublics et privs, en plus de lEtat et des collectivits territoriales.
Les atouts inhrents au niveau rgional sont nombreux. Dabord, la Constitution consacre
le dplacement du centre de gravit du dveloppement territorial de la commune vers
la rgion. Dautre part, la rgion se trouve idalement positionne pour identifier les
besoins actuels et futurs des autres niveaux territoriaux en matire de renforcement des
comptences et de formation continue. Enfin, la rgion est le cadre le plus appropri pour
matriser le processus dorganisation et de droulement des actions de dveloppement des
comptences et attnuer les dysfonctionnements qui caractrisent lorganisation actuelle
de ces actions : programmation centralise et inadapte, retards dans la transmission des
informations, dfections et absentisme frquents, lieux de droulement inappropris, etc.
Trois types de mesures sont ncessaires, voire indispensables : des mesures dites danticipation
qui mriteraient dtre envisages immdiatement par le Gouvernement afin de prparer les
conditions de mise en place des nouvelles institutions rgionales, des mesures de rformes et
dadaptation portant sur la modernisation et lamlioration du systme de dveloppement des
comptences humaines territoriales existant et enfin, des mesures dites daccompagnement
pour appuyer les mesures de rformes.
Le dveloppement des comptences dans le cadre de la rgionalisation avance devrait cesser
dtre laffaire exclusive des pouvoirs publics (Etat et collectivits territoriales notamment).
19
Dautres acteurs et institutions ont un rle important jouer dans la mise en place des
conditions du succs de la politique publique, que le rapport appelle de ses vux. Il sagit
notamment des partis politiques, des partenaires sociaux, de la socit civile et des citoyens,
des universits et des coles et institutions suprieures de formation.
IV
Recommandations
Trois catgories de recommandations sont proposes. Elles visent faire du dveloppement

des comptences humaines lchelon territorial un levier fondamental au service de la
rgionalisation avance. Ces recommandations devront tre mises en uvre de faon
progressive, en tenant compte notamment des disparits qui existent entre les rgions.
Mesures daccompagnement
Reconfiguration de
lorganisation de la
rgion
Organisation
reconfigure et non
matrise
Mesures
danticipation
Cible
Organisation
matrise et
amliore
de les
res rall
u
s
a
Me es p
orm
r
Situation initiale
Organisation
matrise
Matrise des processus de dveloppement des comprences

humaines de la rgion
1- Recommandations pour anticiper la rforme

Pour tre la hauteur des nombreuses attentes places en elles, les institutions rgionales
devront rapidement faire la preuve de leur efficacit dans lexercice de leurs prrogatives. Les
recommandations proposes ici, au nombre de cinq, visent anticiper et prparer, le plus en
amont possible, la mise en place effective de la nouvelle organisation rgionale.
i.
Faire figurer le dveloppement des comptences humaines au titre des

attributions des rgions dans la loi organique sur la rgionalisation
Compte tenu de limportance stratgique de la rgion, consacre par la constitution de 2011

et par les conclusions du rapport de la Commission consultative de la rgionalisation (CCR),
il est vivement recommand de reconnaitre aux collectivits rgionales une responsabilit
pleine et entire en matire de dveloppement des comptences humaines territoriales.
Cette attribution est en effet ncessaire pour pouvoir diriger, orienter et valoriser le capital
humain disponible dans la rgion en fonction des spcificits de celle-ci, en matire de
dveloppement conomique, social et environnemental.
20

ii.
Procder ds prsent au recrutement de cadres de haut niveau et

les prparer lexercice des fonctions de management, de direction et
danimation des futures structures rgionales
Exclusivement destins aux conseils des rgions, et rpartis quitablement entre elles, raison
dun minimum de cinq six cadres par rgion, aux profils varis et complmentaires, ces recrues
devront composer des quipes pluridisciplinaires. Elles suivront un programme de formation
adapt aux exigences des postes dencadrement et de direction lchelle rgionale, dont
en particulier le management des ressources humaines. Lobjectif est dtoffer lencadrement
des administrations rgionales et de permettre aux nouvelles instances rgionales dentamer
immdiatement lexercice de leurs fonctions dans les meilleures conditions possibles. Une
mission prcise devra tre confie aux membres de lquipe en rapport avec les fonctions
nouvelles qui seront dvolues la rgion. Cette quipe aura aussi pour mission prioritaire de
mener le projet de la mise en place de la nouvelle organisation administrative de la rgion.
iii.
Parachever la reprsentation de lEtat lchelle rgionale en prenant

en compte les spcificits des rgions et limportance des dpartements
dconcentrs
Les dpartements ministriels nayant pas de reprsentation au niveau rgional sont appels
organiser leurs services dconcentrs sur des bases rgionales et autour du concept de ple
rgional de comptence . Cette recommandation concerne actuellement une douzaine de
dpartements ministriels. Elle a pour but de renforcer la cohsion de laction de lEtat au niveau
rgional et de crer les conditions favorables une dconcentration plus harmonieuse et mieux
coordonne. Parmi ces administrations, une attention particulire doit tre accorde au ministre
des Finances dont le fonctionnement centralis constitue un vritable facteur limitant de la
dconcentration en gnral, et de la dconcentration de la gestion du personnel en particulier.
iv.
Allouer aux rgions les budgets ncessaires pour ltablissement dun

diagnostic des comptences humaines dont elles disposent
Le diagnostic doit faire ressortir pour chacune des rgions, la lumire des attributions qui
leurs seront confies, les besoins en ressources humaines en termes quantitatif et qualitatif,
moyen et long terme. Il doit permettre aux instances dirigeantes concernes de se faire
une ide prcise sur le niveau gnral de comptence de ladministration rgionale et
didentifier les domaines qui exigent des mesures dadaptation, telles que des redploiements
deffectifs, le recours la formation continue, ou la modernisation des outils de prvision et
de planification.
v.
Procder une exprimentation de la proposition de la Commission

consultative de la rgionalisation (CCR) au sujet de lAgence rgionale
dexcution des projets (AREP)
La recommandation de la CCR de crer une AREP dans chaque rgion, sous la supervision
et le contrle du Conseil rgional, dont la mission principale serait dexcuter les projets et
programmes rgionaux de dveloppement et den rendre compte aux instances dirigeantes
de la rgion, est pertinente. Le statut de lAREP devrait lui permettre dattirer des comptences
21
de haut niveau, ce qui devrait se traduire par une amlioration des qualifications et des
capacits dexcution des structures rgionales. Nanmoins, il est recommand de procder
lexprimentation de ce schma dans une ou deux rgions pilotes, pendant une dure de deux
ans maximum. Au vu des rsultats obtenus, il conviendra alors de dcider de lopportunit de
sa gnralisation lensemble des rgions du Royaume.
2- Recommandations portant sur les mesures prendre pour rformer

le systme de dveloppement des comptences
Les recommandations du CESE destines moderniser les procds et les pratiques en vigueur
en matire de gestion et de dveloppement des ressources humaines sur les plans rgional
et territorial sont au nombre de quinze. Elles portent la fois sur des rformes caractre
juridique, des mesures dordre organisationnel et sur la gouvernance de ces rformes.
i.
Adopter une politique publique volontariste en matire de dveloppement

des comptences humaines lchelle rgionale
La politique de dveloppement des comptences humaines lchelle rgionale doit tre

globale et porter sur les trois composantes essentielles du systme des ressources humaines
lchelon territorial : les lus locaux, le personnel des collectivits territoriales et le personnel
des services dconcentrs. Elle doit avoir pour objectif gnral de concilier ladministration
territoriale avec son environnement, daccrotre ses performances et den faire un vritable
outil au service du dveloppement conomique et social du pays.
ii.
Mettre en place un dispositif de pilotage et de coordination du projet

de transformation de lorganisation de la gestion et du dveloppement
des ressources humaines dans les collectivits territoriales et les services
dconcentrs, qui sera charg du suivi et de lvaluation des programmes
associs
iii.
Procder la dconcentration au niveau rgional des actes de gestion des

personnels dconcentrs
La dconcentration de la gestion des ressources humaines doit dboucher sur loctroi aux directeurs
rgionaux du pouvoir de dcision en matire de recrutement, de promotion et dvaluation du
rendement du personnel, etc. A terme, la carrire de tous les fonctionnaires dEtat exerant dans les
diffrents niveaux territoriaux devrait tre gre et suivie au niveau rgional. Les services centraux
devraient se contenter de sassurer du respect des rgles et de veiller la cohrence des mesures
de gestion du personnel prises par les diffrentes directions rgionales.
iv.
Procder ladaptation du statut gnral de la fonction publique et des

textes dapplication associs avec les exigences de la rgionalisation avance
Le statut gnral de la fonction publique, dont linspiration est fondamentalement

centralisatrice, constitue en ltat une limite au dveloppement dune vritable politique
dcentralise et dconcentre des ressources humaines lchelon rgional. Son adaptation
savre donc ncessaire pour y introduire la dimension rgionale et ouvrir la voie une
modernisation des processus de gestion en vigueur au niveau territorial.
22

v.
Instituer une obligation de formation lgard des lus territoriaux
Des formations obligatoires sadressant aux lus locaux exerant des fonctions de dcision
ou daide la dcision, cest dire essentiellement les membres des bureaux des collectivits
territoriales, leurs permettraient de se familiariser rapidement avec les exigences de leurs
nouvelles responsabilits, den mesurer limportance et de contribuer ainsi lamlioration de
la gouvernance des collectivits territoriales. Ces formations gagneraient naturellement tre
organises au tout dbut de lexercice des fonctions lectives.
vi.
Prvoir un dispositif oprationnel et efficace destin promouvoir et

renforcer la participation de la femme dans le processus de mise en uvre
des nouvelles institutions rgionales
Il convient de saisir lopportunit de la rforme rgionale pour corriger les incohrences et les
dysfonctionnements constats dans les processus actuels de gestion et de dveloppement
des comptences humaines, notamment en ce qui concerne le volet genre. En application des
dispositions de larticle 19 de la Constitution, il convient de proposer une stratgie et des actions
visant promouvoir une meilleure participation des femmes la vie politique locale et aux
instances de gestion des collectivits territoriales. Pour cela, il faudrait veiller mettre en place des
programmes spcifiques de formation et de perfectionnement en vue de renforcer les capacits
des lues locales et dvelopper le leadership fminin dans la gestion des affaires rgionales.
vii. Inviter les partis politiques sinvestir davantage dans la formation de leurs
propres lus territoriaux
Lengagement des partis politiques dans ce sens pourrait se traduire par la rservation dun
pourcentage dtermin des fonds publics qui sont allous aux partis politiques, au titre de la
loi 36-04 relative aux partis politiques, la formation et au perfectionnement des lus. Cette
recommandation concorde avec larticle 2 de la loi 36-04, qui stipule que les partis politiques
doivent contribuer la formation des lites capables dassumer des responsabilits publiques
et lanimation du champ politique .
viii. Associer les partenaires sociaux dans la dclinaison des processus de
dveloppement des comptences des personnels territoriaux et dans
la dfinition des programmes de formation et de perfectionnement
correspondants
Lassociation des partenaires sociaux aux processus de dveloppement des comptences se
justifie la fois par limportance stratgique de ces programmes et par la proximit entretenue
par les partenaires sociaux avec les diffrentes catgories des personnels en fonction sur le
plan territorial.
ix.
Associer les associations et les citoyens dans lvaluation des produits et

des services rendus par ladministration des collectivits territoriales et
dconcentrs
La participation des associations et des citoyens lvaluation des actions de dveloppement

des personnels en fonction dans les services dconcentrs et dans les administrations
23
dcentralises vise vrifier, auprs des usagers, limpact rel des actions entreprises sur la
qualit des services et prestations rendus.
x.
Impliquer les tablissements dducation et de formation dans leffort de

dveloppement des comptences des personnels en fonction dans les
territoires
Limplication des universits, des coles et instituts de formation et des centres relevant de
la formation professionnelle, dans le dveloppement des comptences des personnels des
entits territoriales, suppose que ces tablissements rforment leurs programmes, leurs
cursus de formation et les mthodes pdagogiques employes, afin de rpondre au mieux
aux besoins formuls par les rgions et les autres collectivits territoriales.
xi.
Donner la priorit aux actions caractre transversal dans la dclinaison des

schmas directeurs ministriels de formation continue
Les actions de dveloppement des comptences humaines dites transversales, cest--dire

celles qui sadressent aux personnels en fonction dans les services dconcentrs, devraient
tre multiplies et encourages. Elles doivent tre ouvertes aux personnels des collectivits
territoriales, aux personnels relevant des diffrents dpartements ministriels ainsi qu
ceux qui relvent dautres entits oprant au niveau territorial : les agences, les acadmies,
les tablissements publics territoriaux. Lobjectif est de crer davantage de liens entre
fonctionnaires appartenant des tablissements distincts, de leur permettre de croiser leurs
expriences et de renforcer les changes et la collaboration entre dpartements.
xii. Apporter lappui mthodologique et technique ncessaire aux
administrations dconcentres et dcentralises
Les dpartements ministriels sont appels laborer, standardiser et mettre disposition des
administrations territoriales dcentralises et dconcentres, des guides mthodologiques et
des outils de gestion du personnel afin de leur permettre de sapproprier les instruments
modernes de gestion des ressources humaines et de maitriser leur application.
LEtat central se doit aussi dapporter aux rgions des mesures de soutien en termes
dexpertise et de comptences techniques pointues telles que le dveloppement des Socits
dconomie mixte locales., de gestion dlgue en vue de la gestion des projets rgionaux de
grande envergure, mais aussi en termes dappui lappropriation par les rgions des bonnes
pratiques, leur normalisation ou standardisation.
xiii. Valoriser les emplois, les mtiers et les fonctions exercs sur le plan territorial
en vue de les rendre plus attractifs, travers des mesures dincitation
positives et cibles
Les mesures de valorisation des emplois territoriaux doivent tre envisages dans le cadre
des diffrents statuts rgissant ces emplois, mtiers et fonctions. Elles doivent faire lobjet de
diffusion et dexplication auprs des personnels concerns, tre assorties de mcanismes
dincitation complmentaires pouvant tre actionns par les conseils locaux concerns en
vue daccrotre lattractivit des emplois et mtiers en question.
24

xiv. Accorder une importance particulire, dans les plans de dveloppement

des comptences initis au niveau rgional, aux nouvelles technologies de
linformation et de communication (NTIC)
Les ressources humaines employes par les rgions et les autres collectivits territoriales et les
personnels des services dconcentrs doivent tre en mesure de sappuyer sur les NTIC en vue
datteindre un double objectif : en externe, amliorer la qualit des prestations et des services
rendus aux usagers et, en interne, moderniser les mthodes de travail, de communication, de
collecte et de traitement de linformation, utilises par les services.
xv. Inviter les instances dirigeantes des institutions rgionales tirer profit de
lexprience et du savoir-faire des tablissements publics territoriaux
Les tablissements publics territoriaux ont accumul une exprience et un savoir-faire
intressants en matire de gestion et de dveloppement des comptences humaines. De
ce fait, ces tablissements ont gnralement une longueur davance sur les administrations
dcentralises et la plupart des services dconcentrs. Aussi, est-il recommand ces derniers
dtablir avec les tablissements concerns des liens durables dchange et de coopration,
portant sur les mthodes et outils de gestion et de dveloppement des ressources humaines
quils utilisent.
3- Recommandations portant sur les mesures daccompagnement

Les trois mesures daccompagnement recommandes par le CESE, visent des aspects qui bien
que nayant pas de rapport direct avec la question du dveloppement des comptences,
exercent nanmoins une influence considrable sur la prennit et lissue des actions de
rforme et damlioration prconises cet effet.
i.
Rendre les territoires plus attractifs
Lattractivit des territoires est un facteur essentiel pour faciliter le dploiement des personnels
dans lensemble des territoires et des rgions. Elle rsulte de la combinaison de plusieurs
actions dont notamment la mise en uvre des politiques damnagement du territoire, le
dveloppement de programmes de lutte contre les disparits rgionales et la gnralisation
des infrastructures de base, tels que les routes, les coles, les centres de soins, les logements
et les quipements de loisirs.
ii.
Dvelopper lintercommunalit
Il sagit dinciter les collectivits territoriales dvelopper des projets communs, notamment
en matire de dveloppement des comptences humaines, dans un cadre intercommunal
permettant la mutualisation des moyens et la solidarit entre les territoires. A cet effet, lEtat
mais aussi les rgions vis--vis des communes rurales en particulier sont appels appuyer
financirement les communes qui dcident de cooprer dans un cadre intercommunal pour
dvelopper des infrastructures dattractivit destines capter et conserver les comptences
humaines dont elles ont besoin.
25
iii.
Sinspirer des expriences trangres
Les expriences trangres relatives au dveloppement des comptences humaines au

niveau rgional sont intressantes et riches denseignements pour les pouvoirs publics et les
rgions (voir annexes du rapport). A cet effet, lEtat est appel favoriser les programmes de
coopration internationale dcentralise dans le domaine du renforcement des capacits et
de lamlioration des processus de gestion et de dveloppement des ressources humaines
au niveau territorial. Les rgions peuvent quant elles tirer profit des modles russis de
dveloppement des comptences adopts par leurs homologues trangres, tout en tenant
compte de la spcificit de leur propre mode de gouvernance territoriale.
26

Introduction
Le 31 mars 2012, lassemble gnrale du Conseil Economique, Social et Environnemental
(CESE) a charg, dans le cadre de la procdure de lauto saisine, la Commission des affaires
environnementales et du dveloppement rgional dtudier la thmatique du Dveloppement
des comptences humaines dans le cadre de la rgionalisation avance.
Le choix de cette thmatique intervient quelques mois aprs que le pays a connu deux
vnements importants relatifs la question rgionale : dune part, la prsentation du rapport
de la Commission consultative de la rgionalisation (CCR) charge par le Souverain de proposer
un modle dorganisation rgionale ambitieux mais adapt aux spcificits du Maroc et,
dautre part, ladoption dune nouvelle Constitution en juillet 2011, qui consacre les principales
conclusions du rapport prcit et pose les rgles et principes dordre constitutionnel devant
dsormais rgir lorganisation des rgions et celle des autres collectivits territoriales.
Ces deux rfrences dessinent ce que sera la rgion de demain : une entit territoriale dote
dun pouvoir rel de dcision portant sur des attributions largies englobant de nombreux
domaines aujourdhui aux mains de lEtat. La sphre de responsabilit de la rgion est ainsi
appele slargir au mme titre que sa capacit juridique et dcisionnelle. Sa position sur
lchiquier territorial national sera renforce au point de dtrner la commune puisque cest
la rgion qui sera dornavant considre comme le pivot de lorganisation territoriale du pays
comme le raffirme clairement larticle premier de la Constitution : Lorganisation territoriale
du Royaume est dcentralise. Elle est fonde sur une rgionalisation avance .
Bien que la loi organique prvue par la Constitution, qui doit notamment prciser les
conditions dmocratiques de gestion des affaires rgionales et les comptences propres,
les comptences partages avec lEtat et celles qui sont transfres aux rgions nait pas
encore t prsente, la rflexion sur la question rgionale mrite dtre poursuivie, tant celleci reprsente un enjeu considrable pour la Nation. Le CESE estime quil convient mme,
sans attendre llaboration et ladoption de la loi organique, denvisager les mesures qui
permettront dasseoir la mise en place des institutions rgionales nouvelles sur des bases
solides et durables.
La rflexion laquelle le Conseil se livre dans le prsent rapport sinscrit dans cet esprit. Il
sagit de se focaliser sur un volet stratgique dterminant pour le succs de la rgionalisation
avance : le capital humain la disposition des rgions.
27
Reconfiguration
de lorganisation
de la rgion
Organisation
reconfigure et non
matrise
Cible
Organisation
matrise et
amliore
Situation initiale
Organisation
matrise
Matrise de lorganisation de la rgion
Ce rapport se propose donc de rpondre la question suivante : quel dveloppement des

comptences humaines pour la rgionalisation avance ? Cette interrogation est dautant
plus importante et cruciale que les ressources humaines actuellement au service des conseils
rgionaux sont largement insuffisantes : les 16 rgions actuelles se partagent un effectif total
de 378 employs et cadres, soit en moyenne 24 fonctionnaires par rgion. Quen sera-t-il
demain lorsque les nouvelles rgions hriteront de prrogatives beaucoup plus importantes
et plus diversifies ? Le choix de ce thme vise attirer lattention des pouvoirs publics sur la
porte stratgique de la question des ressources humaines, pour atteindre lobjectif de mise
en place dun projet rgional crdible, oprationnel, performant et pleinement intgr dans
son environnement territorial.
Le rapport met laccent sur le rle du capital humain dans le renforcement de la capacit des
rgions exercer pleinement les attributions et prrogatives qui leur seront confres en vertu
de la loi organique sur la rgionalisation, et souligne lurgente ncessit pour toutes les parties
concernes, notamment lEtat et les rgions, de placer au centre de leurs proccupations
la question du dveloppement des comptences. Cette notion de dveloppement des
comptences humaines est envisage de manire prcise et pragmatique : elle englobe toutes
les actions et mesures de renforcement de capacit, de formation, de perfectionnement et
de valorisation de la performance des ressources humaines qui assurent une responsabilit
de direction ou de gestion au niveau territorial. Elle doit concerner notamment trois
catgories essentielles : les lus territoriaux, le personnel relevant des collectivits territoriales
et le personnel des services dconcentrs. Cest sur ces trois catgories que les efforts de
dveloppement des comptences doivent tre concentrs pour renforcer le niveau gnral
de performance et defficacit des futures rgions.
28

Par ailleurs, le rapport met en exergue le faible niveau de dconcentration dans le domaine
de la gestion du personnel, et limpact ngatif de cette situation sur la conduite des actions
de dveloppement des comptences humaines. A cet gard, il apparait que lchelon
rgional est le plus pertinent pour laborer et conduire les programmes et plans daction
de dveloppement des comptences en adquation avec les besoins existant au niveau
territorial. Le transfert des prrogatives correspondantes la rgion est de nature favoriser
lamlioration de la qualit des services et prestations dlivrs par les administrations
territoriales. Il constitue un facteur important de changement et de modernisation des
mthodes de gouvernance lchelle rgionale et territoriale.
Mthodologie
Lapproche mthodologique adopte par la Commission sest fonde sur limplication directe
des parties concernes travers lorganisation de plusieurs sances daudition, lexploitation de
documents et de sources bibliographiques ayant trait la problmatique du dveloppement
des comptences humaines dans son rapport la rgionalisation avance, et la contribution
des membres de la Commission durant les nombreuses sances de discussion et de dbat
interne consacres au sujet.
Un effort de cadrage thorique pralable a permis de prciser les contours de la thmatique
retenue notamment travers la dfinition de la notion de dveloppement des comptences
humaines, lidentification de la population cible concerne et la dlimitation du concept
de rgionalisation avance dont la porte lgislative ntait pas dfinie au moment du
droulement des travaux de la Commission ayant abouti llaboration du prsent rapport.
Les auditions ont t organises dans le but datteindre trois objectifs : sinformer sur les
procds suivis par les principales administrations centrales en matire de renforcement des
capacits de leur personnel, identifier les tendances majeures qui se dgagent des pratiques
existantes et enfin envisager des pistes de rformes ou damlioration pouvant tre proposes
aux pouvoirs publics. Les auditions ont galement permis de recueillir le point de vue de
personnalits exprimentes, qui ont pris du recul par rapport la gestion oprationnelle, et
portent de ce fait un regard judicieux et mesur sur la thmatique tudie.
Paralllement aux auditions, la Commission a procd une revue documentaire ponctue
par une tude minutieuse des textes juridiques et une analyse des ouvrages et publications
rcentes et pertinentes consacres la rgionalisation avance et la gestion des ressources
humaines en gnral. Lexploitation de ces diverses sources a permis daccder aux donnes
quantitatives disponibles, de croiser les indications les concernant et de complter les
informations recueillies dans le cadre des auditions.
Enfin, llaboration du prsent rapport a donn lieu lorganisation dune srie de sances de
dbat et dchange interne dans le but de permettre aux membres de la Commission, mais
aussi aux autres membres du Conseil, de contribuer par leur rflexion et en puisant dans leur
propre exprience, enrichir les conclusions du rapport et formuler des recommandations
destines aux pouvoirs publics.
29
30

I. La Rgionalisation avance levier

de modernisation du systme de
gouvernance territoriale
Le choix de la rgionalisation avance comme systme de gouvernance territoriale, vient
en rponse une double insatisfaction, largement partage la fois par la population, la
classe politique et les pouvoirs publics eux-mmes : insatisfaction lgard des efforts
dploys par les services de lEtat pour amorcer une vritable politique de dconcentration
permettant de mieux rpondre aux besoins de la population et insatisfaction au sujet du
rle des collectivits territoriales dans le domaine du dveloppement conomique, social
et culturel des territoires. La rgionalisation avance a pour ambition de constituer le levier
indispensable la modernisation du systme de gouvernance territoriale en place, en le
dbarrassant de son caractre centralisateur, de ses multiples dysfonctionnements et de ses
nombreuses incohrences.
La premire section de ce chapitre consacr la rgionalisation, propose une apprciation
de la situation de la dcentralisation et de la dconcentration la veille de la formulation
des premiers lments de dfinition du nouveau systme de gouvernance territoriale.
Les contours de la rgionalisation avance telle quelle rsulte du rapport tabli par la
Commission consultative de la rgionalisation (CCR) et des dispositions de la Constitution,
sont ensuite brivement dcrits. Enfin, la dernire section prsente lanalyse des effets que
la rgionalisation avance ne manquera pas de produire sur le fonctionnement de lEtat, des
rgions et des autres collectivits territoriales.
Etat de la dcentralisation et de la dconcentration la veille de la

rgionalisation avance
Lorganisation territoriale du pays prsente la particularit de connatre une dcentralisation

en amlioration continue et une dconcentration en tat de stagnation, ou pour le moins
en perte de vitesse. Le contexte historique, certaines considrations socio-conomiques et
culturelles, ainsi que des contingences politiques, ont pes lourdement sur la performance
du systme de gouvernance territoriale et ont t lorigine de nombreuses difficults qui
ont frein son dveloppement.
1.1
Politique de dcentralisation territoriale
La dcentralisation territoriale fut, au lendemain de lindpendance du Maroc, un choix

stratgique, fondamental et de grande importance. Ce choix sest traduit par ladoption dun
rgime de dcentralisation territoriale deux niveaux complmentaires : niveau de base dit
31
communal et niveau intermdiaire dit provincial ou prfectoral. Plus tard, en 1992, le niveau
rgional sajoute cette structure de dcentralisation territoriale.
A. Dcentralisation communale
La dcentralisation communale est de loin la plus dynamique et la plus importante dans
lhistoire du pays. Elle est passe par trois phases diffrentes quon peut successivement
qualifier de phases dinstitutionnalisation, de dveloppement et de rationalisation.
La phase dinstitutionnalisation sest caractrise par le souci de fonder linstitution communale
sur des bases modernes en rompant, une fois pour toutes, avec les considrations ethniques
ou tribales. Cest ainsi que la commune fut rige, en vertu du dahir du 23 juin 1960, en
cellule de base de lorganisation administrative du pays, cadre de participation politique de
la population et, la fois, lieu dexpression des attentes conomiques, sociales et culturelles
des habitants, et de prise en charge de leurs attentes. Dotes de la personnalit civile et de
lautonomie financire, les nouvelles structures communales rpondaient avant tout la
volont des pouvoirs publics den faire un cadre dassociation de la population la gestion des
affaires de proximit les concernant. Elles constituaient en effet un cadre adapt pour lexercice
de la dmocratie locale et lapprentissage des rgles de conduite en matire politique et de
reprsentation, mais taient prives de pouvoirs rels de dcision sur le plan de la gestion. Les
reprsentants communaux furent, dans lensemble, dans limpossibilit de peser sur le cours
des choses, face aux reprsentants de lEtat auxquels taient confis le pouvoir excutif et la
direction des services communaux. En outre, le pouvoir de tutelle exerc sur les communes
par le ministre de lIntrieur fut tel que la libert daction de celles-ci tait pratiquement
inexistante. Leur capacit influer sur le processus de dveloppement conomique, social et
culturel de leurs territoires respectifs sen trouvait par consquent considrablement rduite.
Durant cette phase, la question des comptences humaines fut entirement nglige.
Aucune mesure dordre stratgique, ou mme ponctuelle, en faveur des communes na t
prise dans ce sens. Il est vrai que lEtat tait absorb par la reconstitution et ldification de son
propre appareil administratif.
La phase de dveloppement est enclenche par la rforme communale de 1976 qui imprime un
lan remarquable la dcentralisation territoriale, mettant ainsi fin au rgime juridique de 1960
devenu, au fil du temps, obsolte voire anachronique. Le dahir du 30 septembre 1976 intervient
dans un contexte politico-conomique et social favorable, marqu par louverture du champ
politique, le soutien de lEtat lconomie et linitiative prive et un regain dintrt pour les
questions sociales, notamment en milieu rural et dans les quartiers pri-urbains. Il procure la
profondeur territoriale et dmocratique ncessaire laction des pouvoirs publics en renforant
le rle de la commune dans le processus de dveloppement conomique, social et culturel du
pays : les attributions de la commune sont considrablement largies ; le pouvoir excutif au
niveau communal est confi au prsident du Conseil communal dont les responsabilits sont
tendues des domaines de comptence relevant de lEtat ; une administration communale
autonome, spare de ladministration de lEtat et place sous la direction du prsident du
Conseil, est instaure ; des mcanismes nouveaux de financement et de subvention budgtaire
sont mis la disposition des communes pour faire face leurs dficits chroniques et rpondre
32

aux attentes des habitants ; et enfin, une organisation particulire adapte aux exigences de la
gestion des agglomrations urbaines est propose aux grandes villes.
Certes, ces avances saccompagnent dun resserrement du contrle de lEtat sur la
commune et un accroissement parallle des pouvoirs des gouverneurs, reprsentants de la
puissance publique dans les provinces et prfectures. Elles sont entaches par le manque
de transparence des oprations lectorales et la prolifration de comportements contraires
lthique dmocratique : achats de voix, usage de la force et chantages de toutes sortes,
falsifications des rsultats, etc.
En dpit de ces anomalies, la rforme de 1976 a permis aux communes de simposer comme
fer de lance du dveloppement conomique, social et culturel sur le plan local, mme si,
au fil des annes, des dysfonctionnements majeurs ont commenc apparatre. Ces
dysfonctionnements sont dus plusieurs facteurs : incomptence chronique de la majeure
partie des lites dirigeantes, prolifration des dissensions politiques et blocages rptitifs du
fonctionnement des instances dcisionnelles, dtrioration des services publics locaux et des
prestations rendues la population, dgradation continue de ltat des quipements collectifs
communaux, accumulation des dficits budgtaires et enfin dsaffection quasi totale de la
vie politique locale par la population.
Sur le plan des comptences humaines, contrairement ltape prcdente, la dimension
humaine figurait en bonne place dans lapproche globale de la rforme communale
de 1976. En tmoigne limportant dispositif dinstituts et de centres de formation et de
perfectionnement dploy par lEtat en faveur des communes et les milliers de cadres, toutes
spcialisations et filires confondues, affects ou mis disposition des instances communales.
Cependant, au dbut des annes 90, les communes ont t appeles contribuer leffort
de recrutements massifs des diplms du suprieur au chmage, ce qui sest traduit par
un gonflement excessif des charges de personnel, sans quil en rsulte une amlioration
significative du niveau dencadrement ou de la qualit du service au citoyen. En parallle, la
formation des lus locaux a commenc simposer comme une composante stratgique de
la valorisation des comptences humaines locales et comme une condition incontournable
pour amliorer la performance des structures communales.
La phase de rationalisation, entame par la rforme communale de 2002 (loi 78-00), et
complte par les adaptations opres en 2009, avait pour objectif de colmater les brches et
combler les lacunes de ldifice communal de 1976, telles quelles apparaissaient aprs vingtcinq annes de pratique. Cet effort de renforcement des fondations du systme communal
sest opr dans cinq directions principales. Il sagissait de :
pallier les insuffisances inhrentes la composition et au fonctionnement des organes
communaux, en luttant contre les carences majeures dordre juridique et organisationnel
qui plaaient ces organes en situation dinstabilit et dinefficacit chronique ;
instituer un statut de llu communal afin de confrer aux lites locales toutes les
garanties juridiques ncessaires pour laccomplissement de leur mission dans les
meilleures conditions possibles ;
33
rendre plus lisibles les responsabilits des Conseils communaux en regroupant leurs
comptences selon trois catgories (comptences propres, comptences transfres
et comptences consultatives), tout en proposant, contrairement au dahir de 1976, une
formulation dtaille et prcise de ces comptences ;
proposer un nouveau dispositif organisationnel pour les grandes villes, fond sur le
principe dunit de la ville et labandon dfinitif du systme de la communaut urbaine,
instaur Casablanca en 1976 et dupliqu ensuite dans les grandes agglomrations ;
renforcer le cadre institutionnel relatif lintercommunalit, en proposant aux
communes des formules la fois souples et adaptes leurs besoins en fonction des
enjeux auxquels elles font face.
En dpit de lampleur des mesures de rationalisation adoptes, les objectifs escompts
nont pas t atteints : de nombreuses municipalits, et notamment plusieurs grandes villes,
se sont trouves en situation de blocage plus au moins durable ; de mme, les formules
institutionnelles dintercommunalit, les outils de gestion et les innovations introduites par
les rformes respectives de 2002 et de 2009 ne sont toujours pas intgrs par les lus locaux.
De ce fait, et nonobstant les avances ralises sur les plans lgislatifs et rglementaires, le
sentiment gnral est que la crise de la dcentralisation communale persiste.
En matire de dveloppement des comptences humaines, cette phase est marque par une
focalisation sur la thmatique du renforcement des capacits du personnel dencadrement
et des lus locaux. Ainsi des sessions dinformation et de sensibilisation pour les lus locaux
portant sur les aspects de gouvernance et de bonne gestion sont organises. Des tudes
dordre stratgique, telles que les schmas directeurs de formation et les rpertoires des
emplois et des comptences, sont lances dans le but davoir une meilleure connaissance des
effectifs employs par les collectivits territoriales, et didentifier les besoins en recrutement,
en formation et en perfectionnement.
B. Dcentralisation provinciale
La dcentralisation provinciale, dite intermdiaire, est passe par deux stades dvolution :
un stade de dmarrage qui remonte au dbut des annes soixante avec le dahir du 12
septembre 1963 et une phase de rforme, relativement rcente, introduite en 2002 par la
loi 79-00. Dune manire gnrale, les rgles fondamentales rgissant la dcentralisation au
niveau provincial sont demeures quasiment inchanges. En effet, mme aprs la rforme
de 2002, la province demeure, comparativement la commune, dans une position de retrait.
Lautonomie juridique dont elle dispose reste purement formelle. Son mrite est celui dexister
et de servir de support juridique une autonomie budgtaire permettant limputation de
dpenses courantes effectues par le reprsentant de lEtat (le gouverneur), investi du pouvoir
excutif de lassemble provinciale.
La province est ainsi davantage un dispositif de dconcentration quune vritable collectivit
territoriale, comme en attestent :
le dficit dmocratique des assembles prfectorales et provinciales d au mode de
scrutin indirect retenu pour la dsignation de leurs membres ;
34

le manque de prcision entourant les attributions de la province, dfinies en des termes

gnraux faisant double emploi avec les prrogatives des communes et des rgions, qui
sme le doute sur la vocation de la province1 ;
loctroi au gouverneur du pouvoir excutif vis--vis de lassemble provinciale, qui a
pour consquence lindiffrence des lus provinciaux lgard des missions relevant du
ressort de leur assemble, et labsence de dynamique politique au niveau provincial ;
la faiblesse des ressources humaines, et donc de lappareil administratif autonome,
disposition de la province ou de la prfecture, en tant que collectivit territoriale, aprs
une longue priode sans aucun personnel ddi (avant la rforme de 20022 ).
C. Accession de la rgion au statut de collectivit territoriale

Laccession de la rgion au statut de collectivit territoriale remonte la rvision constitutionnelle
de 1992, mais la dclinaison lgislative de cette conscration nest intervenue quen 1997, en
vertu de la loi 47-96 relative lorganisation de la rgion. Celle-ci aborde la rgionalisation
sous langle de la dcentralisation territoriale en confrant lentit rgionale les attributs
juridiques et institutionnels correspondant son nouveau statut : personnalit morale de
droit public, instance dlibrative (le Conseil rgional) compose essentiellement dlus
locaux dsigns au scrutin indirect, prsident du Conseil dot de pouvoirs propres mais trs
limits, attributions propres assez importantes essentiellement tournes vers la planification
et le dveloppement conomique et social, et embryon dadministration rgionale autonome
compose de quelques emplois suprieurs.
Certes, lorganisation rgionale institue par la loi 47-96 constitue une avance incontestable
par rapport la rgionalisation adopte en 1971. Mais, le schma dcentralis adopt
demeure inspire de la dcentralisation provinciale : la rgion est, dans les faits, place sous le
contrle de lEtat, dans la mesure o son reprsentant (le Wali) assure la tche dexcution des
dlibrations du conseil rgional.
Nanmoins, en dpit de ce constat, il y a lieu de souligner que les comptences de la rgion en
matire conomique et sociale sont particulirement importantes : le Conseil rgional labore
le plan de dveloppement conomique et social de la rgion ; il peut dcider, notamment,
de toutes mesures lies la protection de lenvironnement, la formation professionnelle,
la promotion des investissements privs, la promotion de lemploi, du sport, des activits
socioculturelles et de toute action de solidarit sociale.
Dans les faits, la majeure partie de ces attributions na pas t exerce. Le manque de textes
dapplication, labsence daccompagnement et de soutien de ladministration centrale,
linexprience des lites rgionales et les pesanteurs des procdures de tutelle sont autant de
facteurs qui expliquent les insuffisances constates dans ce domaine.
1
Ainsi, par exemple, lurbanisation massive a transform les assembles prfectorales et provinciales en super conseils
communaux des villes chefs-lieux de prfecture et de province, au dtriment du dveloppement rural.
2
Lapport de la rforme de 2002 sur le plan des ressources humaines reste trs modeste. Conformment larticle 39
de loi 79-00, le prsident du Conseil provincial ou prfectoral est assist par un chef de cabinet et de deux chargs
de mission dtachs de ladministration conformment la lgislation et la rglementation en vigueur, ou recruts
directement par ses soins par voie contractuelle .
35
Dautre part, on constate un manque dintrt vident de lEtat pour la question des
comptences humaines la disposition des rgions : pas de mesures danticipation, ni de
plan de renforcement des effectifs oprant dans les wilayas et dans les services dconcentrs
implants au niveau rgional. Les Conseils rgionaux de 1997 devaient sappuyer sur les
services des wilayas qui sont en fait des services des prfectures chefs lieu de rgions, donc
peu prpars pour lexercice des responsabilits un niveau rgional. Dailleurs, le prsident
du Conseil rgional na pas accs direct ces services : pour lexercice de ses comptences,
le prsident fait appel aux services de lEtat dans la rgion, par lintermdiaire du gouverneur
du chef-lieu de la rgion3 . Les rares collaborateurs de rang suprieur sur lesquels il peut
directement compter (un secrtaire gnral et quelques chargs de missions et dtudes) se
consacrent aux travaux de secrtariat des diverses commissions relevant du Conseil rgional.
1.2
Politique de lEtat en matire de dconcentration
Contrairement la politique de dcentralisation, la politique de lEtat en matire de

dconcentration a manqu de clairvoyance, de perspicacit et de rigueur. Pourtant, les
mrites de la dconcentration sont multiples. La dconcentration, synonyme de proximit
du processus de dcision, permet une meilleure concordance entre les dcisions prises et
les attentes des usagers, entrane une rationalisation des ressources alloues aux actions
de dveloppement local et participe la dcongestion de la charge de travail des services
centraux. Cest donc un levier efficace de bonne conduite des politiques de dcentralisation
et de rgionalisation territoriales.
Certes, les progrs raliss sur ce plan ne sont pas ngligeables, mais ils restent nettement
insuffisants au regard des besoins daccompagnement des avances enregistres dans le
domaine de la dcentralisation, communale notamment. Le maillage gographique des
administrations dconcentres est globalement assur, notamment au niveau provincial, mais
le transfert du pouvoir de dcision et des moyens correspondants aux services dconcentrs
connait des fortunes diverses, en fonction des ministres concerns et des initiatives sectorielles
ventuelles. Sagissant des comptences humaines, on constate gnralement que le niveau
dencadrement, de qualification et de savoir-faire des administrations dconcentres est
globalement plus lev que celui des administrations dcentralises, en raison de la proximit
quelles maintiennent avec ladministration centrale dont elles sont le prolongement.
Mais tant donn que la capacit daction de ces administrations, en termes de dcision et de
mobilisation des moyens, demeure insuffisante pour rpondre efficacement aux attentes de
acteurs locaux (population, lus, walis, gouverneurs, partenaires locaux, etc.), leur multiplication na
pas donn les rsultats escompts.
Est-ce dire que les mesures adoptes par les pouvoirs publics pour renforcer la dconcentration
nont pas t efficaces ? Beaucoup de spcialistes de la gouvernance territoriale le pensent.
Ils estiment que les mcanismes juridiques de mise en uvre de la dconcentration ont
3
Article 50 de la loi 47-96 relative lorganisation de la rgion.
36

t globalement inoprants. Ainsi, la dconcentration ne peut se limiter la dlgation de

signature, particulirement en ce qui concerne les gouverneurs ; la mise en uvre de vritables
dlgations de pouvoir reste rarissime ; les mesures prconises dans le cadre du dcret du 20
octobre 1993 relatif la dconcentration administrative se sont rvles insuffisantes. Certes,
les mesures intervenues en vertu de la lettre royale au Premier ministre, date du 9 janvier 2002,
pour organiser une gestion dconcentre des investissements, ont eu le mrite de donner
naissance aux Centres rgionaux dinvestissement (CRI), structures dconcentres dotes de
pouvoirs propres bien que circonscrits laide la cration dentreprises. Elles ont galement
permis dimposer aux ministres un transfert de pouvoir au profit des walis de rgions pour
tudier et conclure, au nom de lEtat, les actes lis aux secteurs conomiques : contrats de
vente ou de location des immeubles du domaine priv de ltat, autorisations doccupation du
domaine public et du domaine forestier, autorisations dexploitation des activits industrielles et
touristiques, etc.
Les mesures juridiques et rglementaires en faveur de la dconcentration nont pas manqu,
mais elles nont pas pu avoir raison de la propension centralisatrice qui continue caractriser
le fonctionnement de ladministration dEtat. Cest bien l lobjet essentiel du projet de
rgionalisation avance : faire progresser la dcentralisation, dans ses dimensions politicoadministrative, conomique, sociale, culturelle et environnementale.
En effet, en tant que nouveau cadre de rorganisation des pouvoirs, la rgionalisation
avance revisite la problmatique de la dconcentration : les transferts de comptences
vers lchelon rgional vont dsormais porter sur des attributions en matire de gestion,
restes jusquici aux mains du pouvoir central, ce qui doit conduire un renforcement des
prrogatives des rgions. La dconcentration aura donc une double fonction : dune part, au
niveau central, consolider les comptences dvaluation, de suivi et de contrle ncessaires
lexercice de la mission daccompagnement des nouvelles autorits rgionales ; et dautre
part, au niveau des nouvelles institutions rgionales, renforcer les attributions de gestion
qui gagnent tre exerces lchelon infra rgional, pour une plus grande proximit avec
les ralits locales.
Rgionalisation avance : prconisations de la CCR et apports de la

Constitution de 2011
Ds son annonce lors du discours royal du 30 juillet 2009, le projet de rgionalisation avance
excdait, de par ses objectifs, le cadre de la dcentralisation administrative classique. Innovant
dans son approche, le projet se plaait nanmoins dans le prolongement du discours de Feu
Sa Majest Hassan II, prononc Fs en 1985, qui donnait la rgionalisation une profondeur
stratgique fondamentale, allant jusqu envisager pour la rgion marocaine une large
autonomie dautogestion, proche du modle allemand.
Ainsi dans son discours du 30 juillet 2009, Sa Majest le Roi annonait sa rsolution () de lancer
un chantier fondamental de rformes, en loccurrence la mise en place dune rgionalisation
avance qui () marquera un saut qualitatif dans le processus de dmocratie locale .
37
Implicitement donc, le discours de 2009 reconnat les limites du systme rgional issu de
la double rforme constitutionnelle de 1992 et lgislative de 1997, concidant en cela avec
lopinion de la majeure partie des forces vives de la nation. Ce systme manquait en effet
dambition et sinscrivait dans un registre de dcentralisation administrative, et non dans la
perspective dune vritable rgionalisation territoriale. Ainsi, de lavis gnral, les institutions
rgionales existantes ne sont plus adaptes au Maroc actuel. La rforme est engage dans
des dlais courts : peu aprs la prsentation du rapport de la Commission consultative de
la rgionalisation(CCR), charge par le Souverain de soumettre sa Haute apprciation
une conception gnrale de ce que pourrait tre le modle marocain dune rgionalisation
avance, assure par des conseils dmocratiques, dans le cadre dune rpartition cohrente
des comptences entre le centre et les rgions , la Constitution de juillet 2011 donne une
porte constitutionnelle ses principales recommandations sur le sujet.
2.1
Conclusions de la Commission consultative de la rgionalisation
Les conclusions de la Commission consultative de la rgionalisation sont dune richesse et dune

pertinence remarquables. On se limite ici prsenter les grandes lignes de la rforme prconise
par la Commission. Celles-ci peuvent tre rsumes en cinq propositions majeures :
lection du Conseil rgional au suffrage universel direct ;
attribution du pouvoir excutif des dlibrations du Conseil rgional au prsident du
Conseil ;
transfert par lEtat central de comptences largies aux rgions sur la base du principe
de subsidiarit ;
cration de deux fonds de financement, le Fonds de mise niveau sociale et le Fonds de
solidarit sociale, et dune Agence dexcution ;
proposition de reconfiguration du dcoupage rgional en sen tenant douze rgions
au lieu de seize.
Ces propositions rpondent essentiellement trois grandes exigences : lexigence
dmocratique, lexigence de responsabilit et lexigence defficacit.
Les deux premires mesures traduisent le souci de fonder la construction de la rgionalisation
sur des bases dmocratiques et de participation citoyenne : le Conseil rgional devra maner
dun suffrage universel, libre et transparent ; son prsident sera dot du pouvoir excutif et
jouir dune lgitimit politique incontestable, dans le but de renforcer sa position stratgique
et de lui confrer le pouvoir juridique et politique mme de lui permettre, en sa qualit de
haute autorit rgionale, lexercice de la plnitude de ses attributions et de ses pouvoirs.
La mesure relative au transfert des comptences de lEtat vers la rgion souligne le souci de
faire des nouvelles rgions des entits vritablement responsables qui, la faveur du principe
de subsidiarit, reoivent de lEtat central toutes les attributions ncessaires la conduite du
dveloppement conomique, social, culturel et environnemental de la rgion. Les instances
rgionales devront disposer dun pouvoir de dlibration et de dcision exclusif et autonome
relatifs ces attributions.
38

Enfin, lexigence defficacit est assure par les deux propositions relatives au dispositif de
financement et dexcution (cration des deux fonds et dune agence dexcution) et au
redcoupage rgional visant optimiser la taille des futures entits rgionales. Ces mesures
doivent crer les conditions permettant aux nouvelles rgions de faire preuve de comptence
et defficacit dans lexercice de leurs pouvoirs, et de ne pas dcevoir limmense espoir plac
en elles.
2.2
Constitution de 2011 et rgionalisation
Contrairement aux constitutions de 1992 et de 1996, la Constitution de 2011 consacre de

nombreuses dispositions aux rgions, dont son titre IX, intitul Des rgions et des autres
collectivits territoriales, dclin en une douzaine darticles. Mais dautres dispositions
importantes du texte constitutionnel viennent clairer, consolider et complter les rgles et
principes noncs dans le cadre du titre en question.
Parmi ces dispositions figure la toute dernire phrase de larticle premier qui tablit que :
lorganisation territoriale du Royaume est dcentralise, fonde sur une rgionalisation
avance. Cette disposition constitutionnelle de grande importance porte une double
signification : dune part, lorganisation territoriale du Royaume est fonde sur la
dcentralisation, ce qui implique que les pouvoirs et les ressources sont redploys vers les
institutions territorialement dcentralises ; dautre part, la rgionalisation avance constitue
dornavant le fondement de base de lorganisation territoriale du pays.
De mme, larticle 63 fait de la rgion la circonscription lectorale de base pour llection
de la majorit des membres composant la chambre des conseillers ce qui montre le
rle prpondrant que la Constitution entend confrer la rgion dans le domaine du
fonctionnement des institutions politiques de lEtat.
Pour sa part, le titre IX pose les principes constitutionnels fondamentaux qui doivent rgir
lorganisation et le fonctionnement des rgions et des autres collectivits territoriales. Cest l
quapparaissent les propositions maitresses formules par la CCR :
la ncessit de faire reposer lorganisation et le fonctionnement de la rgionalisation
avance sur les principes de dmocratie, de dialogue, de participation et de bonne
gouvernance ;
loctroi du pouvoir excutif au prsident du conseil rgional et aux prsidents des autres
collectivits territoriales ;
lnonc du principe de subsidiarit comme rfrentiel pour la rpartition des
comptences des collectivits territoriales et la reconnaissance aux rgions et aux autres
collectivits territoriales du pouvoir rglementaire pour lexercice de leurs comptences
respectives sur leur espace territorial ;
la fixation des rgles constitutionnelles de base rgissant les finances des rgions et des
autres collectivits territoriales, y compris le principe de cration du fonds de mise
niveau sociale et du fonds de solidarit interrgionale ;
39
la reconnaissance du rle prminent de la rgion sur les autres collectivits territoriales

dans le domaine de lamnagement du territoire et lincitation des collectivits
territoriales constituer des groupements en vue de la mutualisation de leurs moyens
et de leurs programmes.
Enfin, en vertu de larticle 146, la Constitution renvoie une loi organique pour fixer dans le
dtail lensemble des rgles, principes et dispositions quelle nonce au sujet de lorganisation
et du fonctionnement des rgions et des autres collectivits territoriales. Cest dailleurs la
premire fois que la rglementation gnrale des collectivits territoriales relve du domaine
de la loi organique. Cette option offre des garanties renforces en matire de scurit
juridique du fait des rgles de procdures particulires prvues pour lexamen, le vote et la
promulgation dune telle loi.
Consquences de la rgionalisation avance
La rgionalisation avance nest pas une fin en soi. Ce sont ses multiples mrites qui expliquent
lintrt dont elle fait lobjet. Par sa nature et sa porte, il sagit dune rforme de grande
envergure qui affecte de nombreux aspects de la vie de la socit. En effet, la gouvernance
sous toutes ses dimensions, politique, conomique, sociale, culturelle, environnementale et
territoriale, en est profondment modifie. Ses effets ne sont pas tous mesurables a priori,
mais les principales consquences sur lEtat et les autres collectivits territoriales peuvent tre
envisages. A cet gard, les perspectives offertes sont les suivantes : la modernisation des
rouages de lEtat, la relance de la dcentralisation travers une clarification des domaines
de comptences des entits dcentralises, le rquilibrage du systme de partage des
ressources budgtaires en faveur des territoires et enfin, le transfert des comptences
humaines en direction des instances dcentralises.
3.1 Rgionalisation avance, une chance pour la modernisation de lEtat

Aujourdhui, lorganisation et le fonctionnement de lappareil dEtat se caractrisent par une
lourdeur qui pnalise son action, parfois jusqu la paralysie. La concentration des pouvoirs
freine les efforts de rforme de ladministration centrale, et entrave toute initiative de
modernisation de ses rouages.
Avec la rgionalisation avance, de nombreux actes de gestion, mais aussi des programmes
entiers, avec les pouvoir et les moyens associs, vont tre transfrs aux rgions ou aux autres
collectivits territoriales. Il en rsultera un allgement de ladministration dEtat, notamment
des services centraux. Cette volution sera loccasion dune refonte en profondeur des
structures des dpartements ministriels dans le but den rduire le nombre et la taille et den
moderniser le fonctionnement. En effet, les structures administratives dEtat sont aujourdhui
bties sur un modle vertical et pyramidal inappropri, dont les dficiences en termes de
coordination, dharmonisation et de cohrence psent sur les actions de dveloppement
conduites par lEtat sur le terrain.
Par ailleurs, le processus de rgionalisation avance va pousser lEtat engager la rforme,
trop longtemps diffre, de ses services dconcentrs. Pour accompagner et soutenir les
futures rgions, et rpondre aux attentes des collectivits territoriales et de la socit dans son
40

ensemble, il est ncessaire dintroduire une nouvelle organisation de ces services, par ples de
comptences, et damorcer une nouvelle politique de dconcentration.
3.2 Rgionalisation avance, une opportunit pour une clarification des

rles des acteurs territoriaux
Aujourdhui, les attributions et comptences exerces par les trois niveaux de dcentralisation
(rgionale, provinciale et communale) se ressemblent et se chevauchent, au point de se
confondre. Il en rsulte un gaspillage defforts et de ressources affectes des domaines
dintervention similaires, mais galement une dilution des responsabilits avec, pour le
citoyen-lecteur, limpossibilit de distinguer les performances des uns et des autres.
Plusieurs facteurs concourent cette confusion : le recours abusif au concept juridique de
clause gnrale de comptence pour ce qui concerne les communes ; lincapacit de lEtat
dfinir prcisment la vocation des assembles provinciales et prfectorales ballote entre la
rgion et la commune ; limprcision de la terminologie utilise dans les textes constitutifs pour
dfinir les comptences des diffrentes instances en matire de dveloppement conomique,
dinvestissement, demploi, de protection de lenvironnement et de dveloppement durable
et dquipements socioculturels.
Il revient donc au Lgislateur de veiller ce que la loi organique de la rgionalisation, prvue
larticle 146 de la Constitution, pose des dfinitions pertinentes et prcises des comptences
de chaque chelon du systme de gouvernance territorial. Le principe de subsidiarit qui
consiste confier chaque niveau de dcentralisation un bloc dattributions correspondant
sa vocation, aux attentes de la population son gard, et aux moyens dont la collectivit
dispose, doit constituer le fondement de lorganisation des champs de comptences respectifs.
3.3 Rgionalisation avance, une opportunit pour rformer le systme de

partage des ressources budgtaires
La rgionalisation avance offre aux pouvoirs publics loccasion de revoir le systme actuel
de partage des ressources, dans le sens dune augmentation de la part des recettes alloues
aux rgions et aux autres collectivits territoriales. La Constitution en prvoit le principe dans
son article 141 qui nonce que les rgions et les autres collectivits territoriales disposent de
ressources financires propres et de ressources financires affectes par lEtat. Tout transfert de
comptences de lEtat vers les collectivits territoriales doit saccompagner dun transfert des
ressources correspondantes . Or, les ressources propres actuelles des collectivits territoriales
sont trs insuffisantes, et ne permettent pas de couvrir toutes les attributions et comptences
dont elles sont dj investies.
Avec la rgionalisation avance et lextension des responsabilits des entits territoriales qui
doit en rsulter, ce sont les fondamentaux du systme de partage des ressources financires
entre lEtat et les collectivits territoriales qui doivent voluer : lEtat devra rtrocder une
part importante de ses recettes fiscales au profit des territoires, dans le but de permettre
aux rgions et aux autres collectivits locales dexercer leurs attributions et de mener leurs
politiques.
41
En effet, la rgionalisation avance appelle une vaste opration de dcentralisation des

ressources budgtaires. Les futures rgions doivent non seulement avoir les moyens
dassumer leurs responsabilits propres, mais galement disposer dune capacit financire
leur permettant de subventionner les autres collectivits territoriales et de peser sur leurs
choix et leurs orientations. Au demeurant, une telle mesure en faveur de la rgion sinscrit
parfaitement dans le cadre des dispositions de larticle 143 de la Constitution qui lui reconnat
un rle prminent par rapport aux autres collectivits en matire dlaboration et de suivi
des programmes de dveloppement rgionaux et des schmas rgionaux damnagement
du territoire .
3.4 Rgionalisation avance, une opportunit pour le transfert de plus

de comptences humaines vers les rgions et les autres collectivits
territoriales
Le transfert des activits et des attributions vers les futures rgions doit tre accompagn
simultanment par un transfert de ressources humaines comptentes en mesure dexercer
les pouvoirs transfrs. Le redploiement des personnels devra prendre en considration
la nature des attributions confies aux rgions en termes de qualification, daptitude et
dhabilet ncessaires la prise en charge de ses attributions. Une campagne dinformation sur
les emplois et les perspectives de carrires et de responsabilits offertes par ladministration
rgionale devra tre mene pour assurer le succs de cette opration. Celle-ci devra tre
conduite dans un esprit de persuasion, de concertation et de transparence et faire lobjet
de mesures dincitations et de mcanismes daccompagnement, notamment en faveur des
rgions lointaines dont le pouvoir dattraction est par nature limit.
Le succs de lopration de transfert des comptences humaines vers les rgions requiert que
les dpartements ministriels et les autres collectivits territoriales sy associent pleinement,
et que tous les leviers soient utiliss pour viter les obstacles susceptibles den entraver la
ralisation.
Il exige galement que les rgions les moins favorises, soient amnages et quipes
pour attirer et accueillir ces personnels. Une mise niveau sociale permettant de rsorber les
dficits majeurs dans la sant, lducation, les infrastructures, laccs aux services de base, les
quipements socio-culturels, est ce titre indispensable. Cela implique la mise en place dun
systme de solidarit territoriale, fond sur la complmentarit et la cohsion interrgionale,
et un transfert des ressources de ltat vers les collectivits locales, afin dattnuer les disparits
entre les rgions et de garantir des conditions de vie dignes lensemble des citoyens, quel que
soit leur lieu de rsidence. Lobjectif est de crer les conditions ncessaires pour que chaque
rgion puisse exploiter au mieux ses atouts et potentialits, et dimpulser un rattrapage en
matire de dveloppement humain.
42

II. Rgionalisation avance

et politique de dveloppement
des comptences humaines : pour
une meilleure articulation au service
du dveloppement territorial
Description, analyse et valuation des modes de gestion des ressources

humaines et de dveloppement des comptences en vigueur sur le plan
territorial
Dans le cadre de sa rflexion sur la gestion des ressources humaines et le dveloppement des
comptences sur le plan territorial, la Commission sest efforce dtablir un diagnostic de la
situation actuelle, en rpondant notamment plusieurs interrogations, dont les suivantes :

Comment sont gres les ressources humaines employes par les collectivits
territoriales et les services dconcentrs ?
Les modes de gestion en vigueur de ces ressources relvent-ils dune vritable logique
de gestion des ressources humaines, ou sapparentent-ils davantage un processus
ordinaire de gestion du personnel ?
Quelle place ces modes rservent-ils lapproche du Dveloppement des comptences,

eu gard notamment au rle dcisif et prpondrant que les lus locaux sont appels
assumer dans le cadre de la rgionalisation avance ?
Ce diagnostic sest fond sur lexamen de trois composantes :

la gestion du personnel, travers lanalyse des effectifs des lus locaux et des personnels
relevant de la responsabilit des collectivits territoriales et des services dconcentrs
et du cadre juridique rgissant ces diffrentes catgories ;
le dveloppement des comptences, travers lexamen des actions de dveloppement

menes par lEtat en direction des lus locaux mais aussi en direction du personnel des
collectivits dcentralises et du personnel des services dconcentrs ;
43
les modes de gestion en vigueur, travers une valuation densemble au regard des
obligations de performance et des exigences de dveloppement conomique et social
qui psent sur ladministration territoriale.
Le Systme de gestion des ressources humaines lchelon territorial dsigne lensemble des
processus, procdures et rgles en vigueur dans les collectivits territoriales et les services
dconcentrs pour grer les diffrentes catgories demploys de ces entits, en y intgrant les
lus locaux. La notion de systme a le mrite de permettre daborder les pratiques de gestion
dans ce quelles ont de commun, sans ngliger les spcificits de chaque composante, et de
rvler leurs caractres gnraux : leurs points forts, mais aussi leurs imperfections et leurs
insuffisances. Sur cette base, des mesures de rformes visant crer les conditions favorables
au succs de la rgionalisation avance peuvent tre envisages.
Nanmoins, pour prendre la mesure des caractristiques du systme tudi, il convient au
pralable de prsenter quelques donnes chiffres sur le personnel existant, et de rappeler le
cadre juridique et rglementaire rgissant les processus de gestion de ces ressources et ceux
relatifs au dveloppement de leurs comptences.
1.1 Analyse des effectifs et des profils

Les effectifs en activit dans les diffrentes entits territoriales et concerns par la
problmatique du dveloppement des comptences sont nombreux. Trois groupes de
populations, assumant des responsabilits importantes et structurantes, sont considrs ici :
les lus locaux ;
le personnel des collectivits territoriales ;
et le personnel des services dconcentrs.
Le rle de certains autres acteurs (ex : partenaires sociaux, associations, etc.) sera abord
dans des termes plus gnraux dans le but de souligner leur apport dans le processus de
dveloppement territorial. De mme, des dveloppements spcifiques seront consacrs la
place de la femme dans la problmatique du dveloppement des comptences dans le cadre
de la rgionalisation avance.
A. Elus locaux
Au 31 dcembre 2009, aux termes des dernires lections locales (communales, provinciales
et rgionales), leffectif total des lus locaux tait valu 30 250 personnes dont 27 743
conseillers communaux, soit 92% ; 1 287 conseillers prfectoraux et provinciaux et 1 220
conseillers rgionaux, soit environ 4% pour chacune de ces deux dernires catgories dlus.
Naturellement, ces chiffres sont la consquence du dcoupage territorial du pays compose
de 16 rgions, 75 prfectures et provinces et 1 503 communes.
44

Catgories des lus locaux
Effectif
Conseillers communaux
27 743
92%
Conseillers prfectoraux et provinciaux
1 287
4%
Conseillers rgionaux
1 220
4%
Total
30 250
100%
Les besoins en termes de dveloppement des comptences de cette catgorie de population

peuvent tre tablis au moyen de deux paramtres pertinents : un paramtre dordre global
reprsent par le taux de renouvellement du personnel politique local qui est estim, au titre
du scrutin du 12 juin 2009, aux alentours de 60%. Compar aux taux enregistrs dans dautres
pays, ce taux apparat particulirement lev. Pour la catgorie des prsidents des conseils
communaux, il atteint 56%. Parmi les prsidents nouvellement lus, 82% le sont en milieu rural.
Le taux de renouvellement du personnel politique local constitue un indicateur important : il
traduit dune part linsatisfaction de la population lgard de la comptence des lus locaux
sortants dont une bonne partie est sanctionne et, dautre part, leffort considrable qui attend
les pouvoirs publics pour prparer les lus entrants lexercice de leurs nouvelles responsabilits.
En termes de niveau dinstruction, les conseillers communaux se rpartissent comme suit :
23% ont atteint le niveau suprieur, 31% le niveau secondaire, 25% le niveau primaire, et 21%
nont aucun niveau scolaire. Sagissant des conseillers prfectoraux et provinciaux, ces taux
stablissent respectivement 41%, 36% 16% et 7%. Enfin, dans le cas des conseillers rgionaux,
ils sont respectivement de 39%, 36%, 20% et 5%.
Ainsi, globalement, une grande partie des lus locaux prsente les aptitudes ncessaires
pour bnficier de formations et acqurir les connaissances et savoir-faire ncessaires leur
fonction, dans le cadre de programmes de dveloppement des comptences.
Niveau scolaire des conseillers des collectivits territoriales
Communaux
45 %
Rgionaux
41 % 39 %
40 %
36 % 36 %
35 %
31 %
30 %
25 %
Provinciaux
25 %
23 %
20 %
20 %
21 %
16 %
15 %
10 %
7%
5%
5%
0%
Suprieur
Secondaire
Primaire
Sans
45
B. Personnel des collectivits territoriales

Au 31 dcembre 2008, date des derniers chiffres officiels disponibles, publis par la Direction
gnrale des collectivits locales (DGCL), leffectif total du personnel des collectivits territoriales
tait estim 151 610 agents et cadres, soit 25% du personnel de lEtat la mme date, constitu
de 442 263 agents. Naturellement, ce sont les communes qui emploient le plus grand nombre
avec 126 355 agents et cadres, soit 83%. Elles sont suivies par les prfectures et les provinces avec
un effectif total de 24 877 agents et cadres, soit 16%. Les rgions arrivent en dernire position
avec seulement 378 cadres, soit un pourcentage minime de 0,2%.
Type de collectivit territoriale
Effectif
Communes
126 355
83,4%
Prfectures et les provinces
24 877
16,4%
Rgions
378
0,2%
Total
151 610
100,0%
Lapprciation des besoins du personnel des collectivits territoriales en termes de dveloppement

des comptences peut tre effectue travers trois indicateurs.
Le premier indicateur, dordre global, a trait la structure gnrale des catgories demplois
dans la fonction publique territoriale, toutes collectivits territoriales confondues. Ainsi, sur
les postes occups par les 151 610 agents territoriaux, les emplois suprieurs reprsentent
peine 11% du total, les emplois dits moyens en reprsentent 20%, ceux relatifs aux tches
dexcution en reprsentent 22% alors que les emplois de main-duvre correspondent peu
prs la moiti des postes, soit 47%.
Structure gnrale des
catgories demplois dans les
Collectivits territoriales
Suprieur :
11%
Moyen : 20%
Main
duvre :
47%
Tche
dexcution :
22%
La deuxime srie dindicateurs correspond la structure des catgories demplois pour

chaque type de collectivit territoriale. Il fait apparatre de grandes disparits entre elles.
46

Communes (%)
Prfectures et provinces (%)
Rgions
60
52
50
50
40
32
30
25
20
10
19
19
20
25
15
14
0
Emplois
suprieurs
Emplois
moyens
Tches
deccution
Main duvre
Ainsi pour les communes, les emplois suprieurs reprsentent 10% des emplois, ceux de
catgorie moyenne comptent pour 19%, les emplois caractre dexcution 20%, et les
emplois de main duvre 50%. Pour les prfectures (et les provinces), les chiffres correspondant
sont respectivement de 19%, 25%, 25% et 32%. Pour les provinces : 52%, 19%, 15% et 14%.
Le troisime indicateur concerne la structure des emplois des collectivits territoriales affects
par les dparts la retraite dans les cinq prochaines annes. Les dparts prvus sont trs
difficiles estimer du fait de lparpillement des donnes relatives au personnel relevant de la
gestion directe des communes, qui constitue le contingent le plus important. En particulier,
on ne dispose pas dinformations fiables concernant leffectif global des dparts la retraite
prvus chez les fonctionnaire communaux des catgories suprieures. Il ne fait pas de
doute nanmoins que les collectivits territoriales auront du mal remplacer les personnels
atteignant lge de la retraite. Elles seront de ce fait dans lobligation de mettre en place
des programmes de dveloppement des comptences, de redploiement et de formation
continue, afin de pallier au manque de personnel.
C. Personnel des services dconcentrs

En 2010, leffectif total du personnel employ par lEtat slevait 490 595 fonctionnaires,
dont 30 775 exeraient leurs activits au niveau central, soit 6,3%. Mais, si on exclut du chiffre
total, le personnel de lEducation nationale et de lenseignement suprieur, le pourcentage
du personnel en activit dans les services centraux avoisine les 15%. Ce taux a connu une
diminution dans les dernires annes, puisquil slevait 19% en 2006.
47
Rpartition du personnel tatique selon l'affectation

Fonctionnaires dtat
Effectif
Pourcentage
Services centraux
30 775
6,3%
Services dconcentrs
459 343
93,6%
Services indtermins
477
0,1%
Total
490 595
100,0%
0,1%
Personnel dEtat selon

le lieu daffectation
6,3%
Services centraux
93,6%
Services dconcentrs
Services indtermins
Par ailleurs, les 459 343 fonctionnaires des services dconcentrs sont rpartis comme suit :
60% sont des cadres suprieurs, 22% des cadres moyens et 18% du personnel dexcution.
La structure de leffectif employ par les services centraux est assez proche : 47% de cadres
suprieurs, 20% de cadres moyens et un tiers (33%) de personnel dexcution. On remarque
au passage ce fait paradoxal quen proportion, il y a plus de personnel dexcution dans
ladministration centrale (33%) quil ny en a dans ladministration dconcentre (18%).
Services centraux
Services
dconcentrs
Services
indtermins
Total Gnral
Effectifs
Effectifs
Effectifs
Effectifs
10 019
32,6%
81 705
17,8%
157
32,9%
91 881
18,7%
Cadres moyens 6 044
19,6%
103 332
22,5%
59
12,4%
109 435
22,3%
Cadres
suprieurs
46,5%
271 783
59,2%
256
53,7%
286 352
58,4%
Catgorie
Personnel
dexcution
14 313
N/D
399
1,3%
2 523
0,5%
1,0%
2 927
0,6%
Total
30 775
100,0%
459 343
100,0%
477
100,0%
490 595
100,0%
48

Par ailleurs, il faut signaler que, dans le cadre des discussions parlementaires relatives la
loi de finances de 2013, le ministre des Finances a rendu public des donnes rcentes au
sujet des effectifs du personnel de lEtat. Il ressort de ces chiffres quen 2012, leffectif total du
personnel civil employ par lEtat slve 571 890 fonctionnaires. Parmi eux : 17,3%, (soit 99
109 fonctionnaires) exercent leurs activits dans la rgion de Rabat-Sal-Zemmour-Zaer, y
compris les effectifs employs par ladministration centrale, et 9,9% sont en activit dans la
rgion du Grand Casablanca. On note ainsi une grande concentration des fonctionnaires civils
de lEtat sur laxe Casablanca-Rabat-Kenitra, avec 37% de leffectif global. A contrario, la rgion
de Tanger-Ttouan, pourtant considre comme un ple conomique mergent, naccueille
que 6,7% des fonctionnaires dEtat. Ces chiffres montrent clairement les disparits en termes
deffectifs entre les rgions. Ils soulignent limportance des actions de dveloppement des
comptences humaines comme moyen damliorer le rendement et le savoir-faire des
personnels existants dans les diffrentes rgions.
Rpartition du Personnel
dEtat selon les rgion et autre
5,4%
R1 : Oued eddahab-lagouira
4,7%
7,0%
7,9%
R2 : laayoune boujdour
sakia el hamra
r3 : ghelmim (es smara)
r4 : souss massa draa
0,3%
0,4%
6,3%
0,1%
0,4%
1,3%
2,0%
0,6%
3,9%
9,9%
4,7%
r5 : gharb chrarda
beni hssen
r6 : chaouia ourdigha
4,5%
9,8%
r7 : marrakech tensift
el haouz
4,8%
r8 : oriental
10,2%
r9 : grand casablanca
8,6%
7,0%
r10 : rabat-sale-zemmour-zaer
r11 : doukala abda
r15 : taza al hoceima taounate
r12 : tadla-azilal
r16 : tanger tetouan
services exterieurs
r13 : meknes tafilalet
SUD
services centraux
r14 : fes boulmane
etranger
indeterminee
49
D.
Autres personnels
Dautres personnels interviennent aux cts des trois catgories de personnels susmentionnes.
Ils appartiennent des entits administratives et institutionnelles diffrentes :
personnel des tablissements publics nationaux disposant dantennes territoriales ;
personnel relevant des tablissements publics territoriaux : agences rgionales de

dveloppement, acadmies rgionales dducation, etc. ;

personnel des rgies ou des socits dlgataires de services publics locaux ;
personnel relevant du mouvement associatif.
Les effectifs importants des personnels relevant de ces diverses entits, le niveau de
qualification des dirigeants et des cadres de celles-ci et surtout le rapport de proximit
que beaucoup de ces entits entretiennent avec les collectivits territoriales et les services
dconcentrs de lEtat, sont autant de facteurs qui en font des acteurs incontournables du
dveloppement territorial. Par ailleurs, lampleur des attributions quexercent certaines de ces
entits au niveau local, en termes dinvestissements et dactions engages, constituent un
dfi pour les lus locaux et les services dconcentrs qui se voient dans lobligation de se
doter de ressources humaines disposant de qualifications et de comptences similaires.
E.
Place de la femme dans la problmatique du dveloppement des

comptences humaines au niveau rgional
La question du genre ne bnficie pas dun traitement particulier dans le cadre des pratiques
actuelles en matire de dveloppement des comptences humaines, quelles soient menes
au niveau central ou au niveau territorial. Ainsi, titre dexemple, rares sont les formations
destines exclusivement aux femmes, qui visent dvelopper leur comptence en matire de
management public. Pourtant, la situation de la femme dans la fonction publique en gnral,
et dans les assembles lues locales en particulier, nest pas satisfaisante : sur 27 779 conseillers
communaux, on compte peine 3 428 conseillres, soit 12%. Le taux de fminisation dans
ladministration publique et les collectivits territoriales tait estim quant lui 26% en 2009,
en progrs par rapport au taux de 23% enregistr en 2005. Selon les derniers chiffres publis
par le ministre des Finances, 31% des personnels civils de lEtat, au titre de lanne 2012, sont
de sexe fminin, contre 29% en 2003. Le taux demploi fminin dans la fonction publique reste
donc relativement faible, malgr une lgre amlioration dans la dernire dcennie.
La structure de leffectif civil des femmes par dpartement rvle une forte concentration
fminine (90%) dans six dpartements ministriels. Le dpartement de lEducation nationale
emploie lui seul 60% des femmes fonctionnaires, suivi par la Sant avec prs de 14%. Selon
des donnes du ministre de la modernisation des services publics, publies en 2009, il ressort
que les femmes sont plus prsentes dans ladministration centrale (39%) que dans les services
dconcentrs (34%). En revanche, la proportion de femmes cadres (chelles 10 et plus) dans
les services dconcentrs est plus leve que dans les services centraux (44%). Le taux de
fminisation des postes de responsabilit dans ladministration publique demeure faible,
malgr de lgers progrs : 15% en 2009 contre 10% en 2001. Enfin, concernant les rgions, le
taux de fminisation varie gographiquement de 20% 41% ; les rgions les plus fminises
50

tant le Grand Casablanca (41%), Rabat-Sal-Zemmour-Zaer (41%), et Doukkala Abda (39%),

les moins fminises tant les rgions situes au sud.
1.2
Analyse du cadre juridique
Le cadre juridique dfinissant les principes et les rgles de gestion et de dveloppement

des comptences pour les trois groupes de personnels tudis (lus locaux, personnel des
collectivits territoriales, personnel des services dconcentrs) nest pas homogne. Cela
nest en rien surprenant, dans la mesure o les statuts juridiques de ces trois groupes de
populations diffrent :
les lus locaux relvent dun statut spcifique dont les rgles sont dfinies en termes de
droits et de devoirs lis lexercice des charges lectorales ;
le personnel des collectivits territoriales relve dun statut particulier dont les rgles ne
sappliquent cependant pas uniformment lensemble du personnel ;
enfin le personnel des services extrieurs relve du Statut gnral de la fonction public
qui sapplique aux fonctionnaires de lEtat.
A. Elus locaux
Les rgles rgissant les lus locaux sont prvues par les textes fondamentaux relatifs
lorganisation et aux attributions des communes, des provinces et prfectures et des rgions.
Les lus locaux exerant des fonctions lectives ne relvent donc pas de la gestion des
ressources humaines, proprement parler. Les droits et garanties dont ils disposent et les
devoirs auxquels ils sont assujettis ont pour finalit damnager des conditions adquates
lexercice de leur mandat et de mieux les protger contre les risques qui peuvent en rsulter
au niveau de leur activit professionnelle. Excepte la loi 47-96 relative lorganisation de la
rgion qui reste silencieuse sur la question, les lois 78-00 et 79-00 portant respectivement
charte communale et organisation des provinces et prfectures consacrent chacune un titre
entier au statut de llu.
Il ressort de lanalyse de ces deux lois que les droits et garanties actuels reconnus aux
lus locaux (congs exceptionnels, permissions dabsence de plein droit, droit la mise
disposition, permission dabsence, responsabilits des collectivits des dommages subis,
droit de mutation titre prioritaire, droit indemnits de fonction, de reprsentation et
de dplacement) sont des mesures positives qui peuvent se traduire, long terme, par un
accroissement de lattractivit des fonctions lectives locales.
Ces mesures devraient cependant tre compltes par linstauration dune obligation
de formation qui simposerait aux grands lus locaux, tels que les membres des bureaux
communaux, au dbut de lexercice de leurs fonctions. Une telle mesure serait de nature
renforcer le dispositif de dveloppement des comptences des lites locales, et traduirait la
dtermination des pouvoirs publics uvrer la modernisation des processus de gestion et
de gouvernance des affaires locales.
51
B. Personnel des collectivits territoriales

Le cadre juridique rgissant le personnel des collectivits territoriales est particulirement
htrogne. Contrairement aux rgles de gestion du personnel communal qui sont dfinies
de manire prcise, celles des personnels des autres collectivits sont soit quasi inexistantes
(provinces et prfectures) ou extrmement limites (rgions).
Personnel relevant des communes
Le personnel communal, form de 126 355 agents et cadres, est rgi par le dcret du 27
septembre 1977 portant Statut particulier du personnel communal. Les rgles statutaires
prvues par ce dcret sont troitement inspires de celles rgissant le personnel de lEtat : les
fonctionnaires communaux sont soumis aux dispositions du dahir du 24 fvrier 1958 portant
Statut gnral de la fonction publique et de ses textes dapplication, et les autres catgories
dagents employs par les communes sont soumises aux rgles rgissant les catgories
correspondantes dagents en fonction dans ladministration dEtat. Parmi les dispositions
spcifiques de ce statut, figure nanmoins le pouvoir de nomination attribu au prsident du
conseil communal. Ainsi depuis la rforme de la charte communale de 2002, ce pouvoir (prvu
initialement par larticle 48 de la charte communale de 1976) sexerce lgard des cadres
classs aux chelles de rmunration 1 9, mais lapprobation du ministre de lIntrieur est
requise pour la nomination aux postes de responsabilits (chefs de service, chef de division et
secrtaire gnral). Le prsident exerce nanmoins son pouvoir hirarchique sur lensemble du
personnel communal, y compris sur les cadres exerant des fonctions suprieures. Par ailleurs,
de nouvelles dispositions caractre lgislatif, ayant trait ladministration communale en
gnral et aux ressources humaines employes par les communes en particulier, sont prvues
par la charte de 2002, modifie par la loi 17-08 du 18 fvrier 2009. Certaines ont un impact
sur le dveloppement des comptences des communes. Ainsi larticle 54 prvoit que seuls
les prsidents des conseils communaux dont le nombre des membres du Conseil est gal ou
suprieur 25, peuvent crer le poste de chef de cabinet du prsident du conseil communal
, et que seuls les prsidents des conseils communaux dont le nombre des membres est
gal ou suprieur 43 peuvent nommer un charg de mission . Larticle 54 bis prcise de
son ct que : Sous la responsabilit et le contrle du prsident du conseil, le secrtaire
gnral supervise ladministration communale. Il en assure la direction, lorganisation et la
coordination. A cet effet, il prend, en application des dispositions de larticle 54 () toutes les
dcisions relatives la gestion du personnel. Il procde la dfinition des tches des agents
et fonctionnaires nomms par le prsident et la gestion de leurs carrires professionnelles et
propose au prsident du conseil la notation de lensemble du personnel de la commune .
Personnel relevant des provinces et prfectures
Les 24 877 cadres et agents relevant des provinces et prfectures, en tant que collectivits
territoriales, ne bnficient pas de cadre statutaire propre. La gestion administrative de ce
personnel nest pas assure par les gouverneurs en leur qualit dexcutifs des conseils des
provinces et prfectures, ni par les prsidents de ces conseils dont les pouvoirs sont rduits au
strict minimum, mais elle est confie aux services centraux du ministre de lIntrieur (DGCL).
52

La loi 79-00, parue en 2002 na pas apport de correction cette situation qui parat pourtant
anachronique et qui remonte 1963, date du premier texte rgissant la dcentralisation
provinciale.
Personnel relevant des rgions
Le statut du personnel des rgions est dfini larticle 51 de la loi 47-96 du 2 avril 1997 portant
cration des rgions. Il inscrit ladministration rgionale dans une logique dadministration de
mission, non de gestion. Elle se compose de chargs de mission et dtudes et dun secrtaire
gnral. Ce dernier, personnage cl de ladministration rgionale, anime et coordonne, sous
lautorit du prsident du Conseil rgional, les travaux des chargs de mission et dtude et
peut recevoir du prsident dlgation de signature pour la gestion des affaires administratives
de la rgion. Ces dispositions ont le mrite de doter les rgions dun noyau de personnel de
haut niveau relevant directement de lautorit du prsident du Conseil rgional, mais elles ne
sont pas suffisantes pour servir de fondement la rgionalisation avance.
C. Personnel employ par les services dconcentrs
Le cadre juridique rgissant le personnel des services dconcentrs est le Statut gnral de
la fonction publique, en vigueur depuis 1958, et ses textes dapplication. Ses sept chapitres
et quatre-vingt-seize articles dfinissent les rgles juridiques essentielles applicables aux
fonctionnaires : droits et obligations, droulement de carrire, sanctions disciplinaires, etc.
Le systme de carrire rsulte de la combinaison des articles 2 et 3 du Statut. Larticle 2 dfinit
la qualit de fonctionnaire par une double condition : la nomination un emploi permanent
et la titularisation un grade de la hirarchie des cadres . Larticle 3 caractrise la nature
de la relation liant le fonctionnaire ladministration : celui-ci est vis--vis de ladministration
dans une situation statutaire et rglementaire . Le systme de carrire se fonde ainsi sur
quatre principes : la permanence de lemploi, la titularisation, la distinction du grade et de
lemploi et le caractre gnral et impersonnel des rgles applicables la situation juridique
du fonctionnaire. En revanche, le Statut rserve une place marginale au rgime de lemploi
voqu de manire incidente lalina 2 de larticle 6 qui prvoit lexistence de certains
emplois suprieurs caractre rvocable, pourvus par Dahir sur proposition du ministre
intress. La nomination ces emplois nimplique pas la titularisation des intresss au sein
de ladministration.
Le champ dapplication du Statut gnral est dfini par larticle 4 qui prcise que celui-ci
rgit lensemble des fonctionnaires des administrations centrales de lEtat et des services
extrieurs qui en dpendent , lexception naturellement des personnels soumis des
statuts drogatoires. Par ailleurs, le Statut numre une dizaine de corps ou de services qui
sont soumis des statuts spciaux qui pourront droger certaines de ses dispositions
incompatibles avec les obligations de ces corps ou services . Dautre part, larticle 5 du Statut
autorise que les modalits de son application pour le personnel de chaque administration
ou service, ou le cas chant pour les cadres communs plusieurs administrations, soient
prcises par dcrets portant statut particulier.
53
1.3
Caractristiques majeures du systme de gestion des ressources

humaines
Quatre grands traits communs caractrisent le systme de gestion des ressources humaines
des collectivits territoriales et des services dconcentrs :
les actes de gestion courante du personnel sont centraliss ;
des contingences politiques interfrent dans les processus dorganisation et de gestion
des ressources humaines oprant au niveau territorial ;
les considrations sociales dans les politiques de gestion du personnel sont excessives ;
et enfin le cadre juridique rgissant les diffrentes catgories du personnel souffre
dincohrence.
A. Gestion centralise
Les actes les plus importants de la gestion courante du personnel, tels que le recrutement,
la promotion, la nomination aux fonctions de responsabilit, lvaluation et la rmunration
sont centraliss. Ils sont en effet tablis et tenus au niveau central (DGCL) pour la quasi-totalit
du personnel dcentralis (personnel communal class aux chelles 10 et plus, ensemble du
personnel margeant au budget provincial ou prfectoral, personnel rgional) lexception
du personnel communal class aux chelles de rmunration 1 9 incluses. Cest le cas
galement de la majeure partie du personnel relevant des services dconcentrs, mme si la
situation sur le terrain varie dun dpartement lautre. Les dpartements ministriels mettent
gnralement en cause la profonde centralisation des services du ministre des Finances qui
oblige dans les faits les autres dpartements ministriels maintenir une gestion centralise.
Les inconvnients de la centralisation sont multiples. Elle gnre dnormes retards dans le
traitement et la mise jour des dossiers des diffrentes catgories du personnel. Elle cre
ainsi du mcontentement engendrant une baisse de productivit au sein des services. Elle
est aussi source de dresponsabilisation des dirigeants locaux, dans la mesure o leurs
marges de manuvre lgard de leur propre personnel sont rduites. Enfin, la centralisation
affecte ngativement les programmes et mesures de dveloppement des comptences des
ressources humaines territoriales, pour les mmes raisons.
B. Interfrence des contingences politiques
Les processus de gestion du personnel au niveau territorial sont aussi marqus par linterfrence
frquente de contingences politiques. Cest le cas au niveau communal o volue la grande
majorit des effectifs, mais galement aux niveaux provincial et rgional, et dans une moindre
mesure lchelle des services dconcentrs. Lintervention de facteurs politiques fait chec
aux rgles rationnelles, objectives et dintrt gnral qui devraient normalement guider la
gestion du personnel dans les services publics territoriaux. Certes, les effets dvastateurs de
ce phnomne sont attnus par la centralisation des processus de gestion, notamment
du recrutement. Mais, les soubresauts de la vie politique locale affectent ncessairement
ladministration communale. De mme, la multiplication au quotidien des donneurs dordre
(membres du bureau et simples conseillers) accroit linstabilit de lorganisation des services.
54

Il en rsulte, lchelon communal notamment, lapparition dune stratgie dfensive de

politisation du personnel.
C. Poids excessif des considrations sociales
Les considrations sociales jouent un rle considrable dans le processus de gestion du
personnel au niveau territorial. Par considration sociale on entend la prise en compte
de la situation sociale du fonctionnaire au moment de la prise dune dcision de gestion
le concernant, individuellement ou collectivement. Les considrations sociales affectent
notamment les mesures de nomination dans les postes situs dans les territoires lointains, ou
dans les provinces ou zones dshrites. Elles sont souvent mises en avant pour faire chec
aux politiques de mobilit ou de redploiement et aux mesures de mutation individuelles. Or
ces dcisions sont souvent ncessaires et dictes par des considrations de dveloppement
conomique, social, culturel et environnemental des territoires concerns. Elles sont aussi un
moyen de rationaliser la gestion des ressources humaines et un procd important pour le
dveloppement et lenrichissement des comptences des personnels qui y sont soumis.
Il est bien sr ncessaire, pour assurer la performance du fonctionnaire, de prendre en
considration sa situation familiale et ne pas sparer les couples maris (dans le cas o le
conjoint travaille et ne peut pas bnficier de la mme mobilit), de mme quil convient de
tenir compte de la scolarisation des enfants et des aspects lis la sant. La mobilit doit par
ailleurs tre facilite par des promotions ou des mesures incitatives, surtout lorsquelle vise des
rgions dfavorises.
Les considrations sociales ne sont pas propres aux personnels relevant des collectivits
territoriales, elles concernent galement dans des proportions importantes le personnel
employ par les services dconcentrs. Les directions des ressources humaines sont
constamment interpelles par les partenaires sociaux sur ce thme. Ces considrations sociales
sont particulirement fortes du fait des dsquilibres existant au niveau de lamnagement
du territoire, et du sous-quipement de certaines rgions.
D. Incohrence du cadre juridique
Lincohrence du cadre juridique releve plus haut se trouve attnue du fait que les rgimes
juridiques en vigueur sur le plan territorial sinspirent des rgles et principes prvus par le
Statut gnral de la fonction publique. Il nen demeure pas moins que lclatement de ce
dispositif constitue un obstacle srieux pour le dveloppement dune politique pertinente
de gestion des ressources humaines lchelon rgional. Il entrave galement la mise en
uvre dactions efficaces de dveloppement des comptences dans la perspective de la
rgionalisation avance.
La juxtaposition de rgimes juridiques distincts pour les ressources humaines oprant sur
le plan territorial est source dincohrence dans le processus de gestion : des catgories
de fonctionnaires travaillant sur le mme territoire, faisant face des problmes similaires,
se voient appliquer des rgles juridiques opposes, doivent suivre des plans de carrires
diffrents et se soumettre des mesures individuelles ou collectives contradictoires.
55
Actions de dveloppement des comptences : signification, porte et

consistance
Le dveloppement des comptences rsulte dactions concrtes, cibles et adaptes,

rpondant la fois aux difficults de gestion auxquelles sont confrontes les administrations
territoriales et aux besoins de renforcement de capacit ressentis par leurs personnels. Le
dveloppement des comptences ne vise pas seulement rduire lcart constat entre
les comptences disponibles et les comptences requises. Il aspire aller au-del : prparer
les entits territoriales rpondre, de manire durable et efficace, aux exigences du
dveloppement conomique, social, culturel et environnemental de leur territoire.
Dans cette partie du rapport, les actions de dveloppement des comptences menes par les
pouvoirs publics sont analyses, travers lexamen successif :
des actions que lEtat mne au profit des collectivits territoriales ;
des actions que lEtat mne au profit de ses propres services dconcentrs ;
des actions que les collectivits territoriales dploient dans le but damliorer le
rendement et lefficacit de leurs propres services.
2.1
Actions de dveloppement des comptences dployes en direction

des collectivits territoriales
Les actions de dveloppement des comptences dployes en direction des collectivits

territoriales ont pour objectif gnral de soutenir ces dernires dans lexercice des
responsabilits dont elles sont investies. Ces actions visent la fois le renforcement des
capacits des lus en matire de dlibration, de prise de dcision et de management, et le
renforcement des capacits des administrations en matire dexcution et de mise en uvre
des politiques dcides par les lus.
Laction de lEtat sur ce plan concerne essentiellement les communes. Elle est conduite quasi
exclusivement par le ministre de lIntrieur et se fonde essentiellement sur le procd de
la formation continue. Le ministre fait preuve de clairvoyance en mesurant limportance
stratgique du dveloppement des comptences pour la russite de la dcentralisation
territoriale, notamment au niveau communal. A cet effet, il a arrt des orientations stratgiques
et sest dot dun portefeuille de plans de formation destins rpondre aux enjeux du
dveloppement des comptences et des mtiers au niveau local. On dnombre ainsi cinq
plans de formation diffrents proposant plus dune quinzaine de programmes, dont certains
destins la formation de formateurs pour couvrir notamment les besoins des communes
rurales. Six filires professionnelles ont t identifies comme champ daction prioritaire pour
ces actions. Une grande importance est accorde aux thmes de la gestion et de la mise en
uvre qui sadressent principalement aux diffrentes catgories du personnel communal.
Les questions qui concernent plus directement les lus sont moins traites, hormis celles
lies lintercommunalit ou la bonne gouvernance, qui restent cependant limites. Le plan
daction conu par le ministre de lIntrieur suscite nanmoins des interrogations lies son
envergure et aux conditions de sa mise en uvre : en effet, rares sont les prestataires publics et
privs capables de rpondre aux exigences spcifiques du dveloppement des comptences,
56

telles que formules par le dpartement et les collectivits territoriales. Enfin, les programmes
de coopration internationale que le ministre de lIntrieur a russi mobiliser en faveur
des collectivits territoriales mritent dtre salus. Ces programmes, notamment le PGL de
lAgence amricaine de dveloppement (USAID) et lART GOLD du Programme des Nations
Unis pour le Dveloppement (PNUD), accordent une importance particulire aux actions
de renforcement des capacits des diffrentes catgories des personnels des collectivits
territoriales et des lus locaux.
2.2
Actions de dveloppement des comptences dployes en direction

des services dconcentrs
Contrairement aux collectivits territoriales, les services dconcentrs ne constituent pas une
catgorie juridique distincte de ladministration centrale, dans la mesure o ils en sont un
prolongement. Par consquent, ces services ne font pas lobjet dune politique particulire
de dveloppement des comptences ni dune action spcifique visant le renforcement des
capacits de leur personnel. Hormis quelques rares services attachs des dpartements
ministriels qui sont parvenus dvelopper des actions cibles, la majorit des services
extrieurs bnficient dactions de formation continue disparates dont le contenu rpond
essentiellement aux proccupations et besoins des structures centrales. Cette situation
traduit labsence dune vritable politique globale et intgre de la dconcentration, avec ses
effets ngatifs sur le dveloppement territorial, tels quon a pu les identifier en premire partie.
Cependant, en tant que composante de ladministration centrale, les services dconcentrs
sont concerns par des mesures caractre gnral engages par lEtat dans le but de
relever le niveau de ladministration, de renforcer la capacit de ses services faire face
aux exigences du dveloppement conomique et social et daccompagner avec plus
defficacit et de rigueur le processus de modernisation du pays. Ces mesures peuvent tre
regroupes en trois catgories :
les mesures de rforme globale dcrtes lchelle de ladministration, comme
linterdiction du recrutement dans les chelles de rmunration classes de 1 4,
le renforcement du cadre de la mobilit et du redploiement, et dans une certaine
mesure, lencouragement au dpart volontaire ;
la mise disposition des administrations dun certain nombre doutils, de supports et
de guides destins les aider sinscrire dans une dmarche moderne de gestion des
ressources humaines, par le biais notamment de la planification prvisionnelle des
effectifs, des emplois et des comptences ;
lobligation juridique faite aux administrations dorganiser des actions spcifiques de
formation continue au profit des services dconcentrs. Ces actions dites actions de
formation transversales sont certes prvues par le texte sur la formation continue, mais
rarement ralises dans les faits.
Concernant la seconde catgorie de mesures ci-dessus, une circulaire du Premier ministre,
date du 1er juin 2004, a institu un comit interministriel de pilotage prsid par le ministre
de la modernisation des services publics (MMSP) et a invit tous les dpartements sengager
rsolument dans la mise au point dun rfrentiel des emplois et des comptences (REC).
57
Le MMSP a initi un certain nombre dactions pour mobiliser les dpartements dans ce
sens. Outre la diffusion dun rfrentiel des emplois types et des comptences commun
aux administrations publiques, le ministre a mis en place un guide mthodologique pour
llaboration des rfrentiels, organis des cycles spcialiss de formations ce sujet et
sest engag contribuer au financement des tudes correspondantes travers le Fonds
de modernisation de ladministration publique (FOMAP). Llaboration dun rfrentiel des
emplois et des comptences est une action fondatrice du renouveau du secteur public et de
toute politique de valorisation des ressources humaines. Le REC constitue en effet linstrument
de rfrence pour une gestion performante des ressources humaines, une organisation
efficiente du travail et le dveloppement pertinent des comptences. Il bnficie diffrents
volets de la gestion des ressources humaines : gestion prvisionnelle des emplois et des
comptences, rorganisation du travail, recrutements pertinents, mobilit fonctionnelle,
mobilit gographique interne et externe, valuation, promotion, formation, optimisation du
portefeuille de comptences. Cependant, les progrs enregistrs en matire de REC dans les
administrations publiques doivent tre observs avec prudence. De nombreux dpartements
se sont en effet lancs dans llaboration des REC, mais sans matriser totalement cet outil.
Les spcifications des cahiers des charges ont ainsi souvent manqu de prcision et le
niveau dexigence tait souvent insuffisant. Cest ainsi que de nombreux rfrentiels des
comptences, labors dans ces conditions, se fondent sur une analyse dficiente des
fonctions et de leurs exigences, et prsentent par consquent une identification imparfaite
des besoins de formation.
2.3 Actions de renforcement des comptences inities par les

collectivits territoriales
Les actions de renforcement des comptences inities par les collectivits territoriales sont
extrmement rares. Bien quelles soient gnralement conscientes de limportance des
comptences pour pouvoir exercer leurs responsabilits, les collectivits territoriales adoptent
une posture passive, dans lattente dinitiatives de lEtat ou de partenaires trangers. Il nexiste
donc pas de programme cibl, conu et excut par des collectivits territoriales dans le
but de renforcer les qualifications et les capacits de leur personnel ou de soutenir les lus
locaux dans lexercice de leurs tches. Il faut peut-tre voir dans cette carence la consquence
de lattitude centralisatrice de lEtat qui a inscrit la formation continue dans le registre des
comptences transfrables aux trois catgories des collectivits territoriales, sans procder
un quelconque transfert de ressources y affrentes.
Cela na pas empch lapparition dinitiatives intressantes. Ainsi, lexemple de la Maison de
llu, lanc dans la rgion de Marrakech Tensift (2011), montre que les lus locaux comptent
simpliquer davantage dans le domaine du renforcement de leurs capacits managriales et
de prendre en charge la formation continue des fonctionnaires leur service. Il est significatif
que cette initiative ait t organise au niveau rgional. Elle augure des responsabilits qui
attendent les rgions dans ce domaine.
58

Mrites et insuffisances du systme de gestion et de dveloppement des

comptences lchelle territoriale
La gestion des comptences sur le plan territorial et les mesures prises pour assurer leur
dveloppement prsentent quelques aspects positifs qui mritent dtre relevs, aux cts de
nombreuses limites qui doivent tre soulignes.
3.1 Mrites du systme actuel

Le systme actuel de gestion des ressources humaine au niveau territorial possde deux
atouts non ngligeables.
Grce la fonctionnalit et la capacit dadaptation dont il a fait preuve, le systme mis la
disposition des communes en 1977 a permis la ralisation des objectifs de la dcentralisation
communale. Elles se sont dotes des moyens humains ncessaires pour faire face
leurs responsabilits en matire de dveloppement conomique, social et culturel de
leurs territoires. La durabilit du systme et sa contribution aux ralisations sur le plan du
dveloppement local constituent en elles-mmes un lment positif.
Dautre part, ce systme a permis lmergence dune lite locale compose dlus rompus la
gouvernance des affaires publiques locales et de cadres suprieurs spcialiss dans la gestion
des diffrents services publics locaux. Grce au systme de gestion et de dveloppement des
comptences existant, le pays dispose aujourdhui de comptences territoriales importantes
sur lesquelles, moyennant une politique vigoureuse de dveloppement des comptences, la
rgionalisation avance pourra sappuyer pour aller de lavant.
3.2 Insuffisances du systme en vigueur

Parmi les nombreuses insuffisances du systme, on peut retenir trois limites essentielles.
En premier lieu, le systme de gestion et de dveloppement des comptences existant
manque dintgration, de cohrence et de complmentarit. La juxtaposition de cadres
juridiques diffrents, la forte implication de lEtat lchelon provincial et en mme temps
le faible niveau de dconcentration de ses services, sont des facteurs qui contribuent cet
tat de fait.
Dautre part, les actions de dveloppement des comptences ont eu un impact ngligeable
sur le fonctionnement du systme existant. Tardivement entames, principalement focalises
sur le niveau communal, ces actions nont pas russi rattraper le lourd dficit initial ni permis
dattnuer les effets ngatifs des oprations de recrutement massif du dbut des annes 90.
Enfin, le systme demeure globalement peu attractif. Il ne capte pas les meilleures comptences,
intresse peu les jeunes laurats des universits et des grandes coles et surtout nattire pas
les cadres suprieurs de ladministration centrale et des tablissements publics.
Ainsi, le systme de gestion et de dveloppement des comptences au niveau territorial, tel
quil fonctionne actuellement, ncessite des transformations fondamentales dans le but den
faire un vritable levier au service de la rgionalisation avance.
59
60

III. Ncessit dune politique publique

volontariste de dveloppement
des comptences humaines
lchelle rgionale
Le dveloppement conomique, social, culturel et environnemental des territoires justifie que
le pays se dote dune politique publique volontariste de dveloppement des comptences
des lus locaux, du personnel des collectivits territoriales et des services dconcentrs,
compte tenu de leur rle fondamental dans ce processus.
Une telle politique doit tre conue et mene lchelle rgionale, et doit tre soutenue par
des mesures durgences et des rformes parallles indispensables. Les dimensions genre et
dveloppement durable doivent tre intgres dans son laboration, sa mise en uvre, son
suivi et son valuation, ainsi que dans la conception des mcanismes et outils de gouvernance
rgionale associs.
En effet, une des principales recommandations du rapport national sur le suivi de la mise
en uvre des Objectifs du Millnaire pour le dveloppement (OMD) est la territorialisation
de la dimension genre au niveau des plans de dveloppement . Par ailleurs, une enqute
ralise par la Direction gnrale des collectivits locales du ministre de lIntrieur (DGCL)
rvle lapport qualitatif des femmes au quotidien des populations du fait quelles portent
davantage dattention aux questions dintrt commun : scurit, infrastructures de base,
sant, transports en commun, gratuit des quipements collectifs, jardins denfants, loisirs,
harmonisation des rythmes scolaires et des horaires de travail, etc. En outre, les lues ont une
proximit plus grande avec les populations, et sont gnralement plus facilement accueillies
dans les foyers et les familles. Cette sensibilit particulire des femmes aux questions de
proximit est un phnomne observ dans la plupart des pays : gnralement, la prsence
dlues au sein des collectivits territoriales, en particulier quand leur nombre est suffisant,
bnficie, de manire notable, la collectivit.
Dans ces conditions, il apparat particulirement pertinent dinciter les partis politiques
favoriser la participation politique et laccs des femmes aux responsabilits lectives,
notamment travers le mcanisme du financement public des partis.
61
Importance stratgique du niveau rgional
Les avantages de la conduite des projets de dveloppement des comptences territoriales au

niveau rgional sont nombreux. On peut en citer trois principaux.
En premier lieu, la Constitution consacre le dplacement du centre de gravit du dveloppement
territorial de la commune vers la rgion : dsormais, lorganisation territoriale du Royaume est
dcentralise, fonde sur une rgionalisation avance (article premier de la Constitution).
Par ailleurs, comme elle chapeaute les autres collectivits territoriales, la rgion est idalement
place pour identifier les besoins de celles-ci en matire de renforcement des comptences
et de formation continue. Lieu de planification, de coordination et de dfinition des politiques
de dveloppement du territoire rgional, la rgion dispose du recul ncessaire pour identifier
les exigences requises en termes de capacits et de savoir-faire, afin de mettre en uvre les
politiques en question. Dans ces conditions, la conduite du chantier du dveloppement de
comptences territoriales au niveau rgional permettrait damliorer larticulation entre les
actions de renforcement des comptences dployes sur le terrain et les ncessits relles du
dveloppement conomique et social.
Enfin, la rgion est le cadre appropri pour organiser les actions de dveloppement des
comptences et viter les dysfonctionnements observs actuellement : programmation
centralise, retards dans la transmission des informations, dfections et absentisme frquents,
lieux de droulement des formations inappropris etc. Cest aussi le niveau adquat pour
apprcier limpact des actions de dveloppement des comptences sur le rendement des
services concerns et sassurer de la qualit des prestations fournies la population.
En consquence, il serait opportun de confier la rgion, en tant que comptence propre,
et non au titre des comptences transfrables comme cest le cas actuellement, une pleine
responsabilit en matire de dveloppement des comptences territoriales. A cet effet, lEtat
doit renforcer lautonomie des rgions en matire de formation de leurs propres ressources
humaines, en leur permettant de se doter des quipements ncessaires dans les domaines de
lducation, la formation continue, lenseignement suprieur et la sant, en partenariat avec
le priv. Ces mesures sont ncessaires pour accroitre lattractivit des rgions lointaines et y
permettre linstallation de personnels comptents, en compagnie de leur famille, notamment
en provenance des grandes villes et des zones urbaines littorales.
Les collectivits territoriales doivent disposer des instruments et des moyens ncessaires
lorganisation et la gestion de leurs comptences, en tenant compte du principe de
subsidiarit et des prdispositions de la collectivit territoriale concerne prendre en charge
les attributions vises. Ces dernires doivent tre dfinies avec prcision, pour viter tout
chevauchement. Les missions et les responsabilits correspondantes doivent tre clarifies
et les ressources financires ncessaires doivent tre mobilises, pour que les collectivits
puissent assumer leurs responsabilits et mettre en uvre les mesures prises. De leur ct,
62

les collectivits doivent veiller rduire leurs charges de fonctionnement et optimiser les
moyens publics engags, notamment en ayant recours lintercommunalit pour une plus
grande efficacit.
En tout tat de cause, le renforcement du rle des rgions en matire de dveloppement
conomique et social est tributaire des moyens qui seront mis leur disposition.
Mesures durgence et rformes parallles indispensables
2.1 Mesures durgences

Les mesures durgence envisages ici, au nombre de trois, sont des mesures qui mriteraient
dtre prises par le gouvernement dans les meilleurs dlais, pour prparer les conditions du
dveloppement des comptences lchelle rgionale, qui sont ncessaires au succs de la
rgionalisation avance.
Dabord, il est indispensable danticiper la mise en place de la rgionalisation avance par
la mise en place dun programme de prparation des futurs cadres et responsables de
ladministration rgionale. Un nombre dfini de hauts cadres par rgion devrait tre, ds
prsent, form et prpar afin daider les futurs lus rgionaux exercer, dans les meilleures
conditions, les responsabilits qui leur seront confies en vertu de la nouvelle loi organique
prvue par la Constitution.
Ensuite, il faudrait veiller inscrire, dans le projet de loi organique, le dveloppement des
comptences territoriales, en tant quattribution propre de la rgion. Cette attribution devrait
englober la formation des lus locaux et concerner galement les cadres suprieurs des autres
collectivits territoriales. Le perfectionnement du personnel territorial doit, en effet, tre envisag
selon une approche intgre, dans le but de confrer la politique publique recommande par
le prsent rapport, la cohrence et la complmentarit ncessaires.
Enfin, il est important que lEtat prenne les mesures nergiques qui simposent, pour faire en
sorte que les dpartements ministriels rcalcitrants parachvent lorganisation de leurs services
dconcentrs sur des bases rgionales. En effet, une douzaine de dpartements ministriels ne
disposent toujours pas de reprsentation au niveau rgional, et parmi eux les dpartements
suivants : Justice, Jeunesse et Sports, Emploi, Industrie et Commerce, Tourisme, Pches, Finances,
etc. Il nest pas ncessaire pour cela que chaque dpartement ministriel se dote dun
dlgu rgional, puisque la faveur de la rgionalisation avance, lEtat pourrait procder
une restructuration de ses services dconcentrs autour de Ples rgionaux de comptence.
Des services rgionaux dconcentrs pourraient ainsi tre regroups, autour du wali, en cinq
ou six ples, dirigs chacun par un dlgu rgional, ayant rang de directeur central, nomm
en conseil de gouvernement et relevant des diffrents ministres dont les attributions seront
assures par le Ple.
63
3.2.2 Rformes parallles indispensables

Les rformes parallles vises ici, au nombre de quatre, sont des mesures indispensables la
russite du projet de rgionalisation avance, et dont la porte est fondamentale et les effets
durables. Elles exigent cependant plus de temps pour leur mise en uvre que les mesures
prsentes prcdemment.
En premier lieu, il est indispensable dadapter le Statut gnral de la fonction publique et ses
textes dapplication aux exigences de la rgionalisation avance. En effet, le Statut a t conu et
tabli pour les besoins dun Etat centralis. Or le Maroc amorce une volution institutionnelle
majeure, confrant aux rgions un rle considrable aux cts de lEtat dans la gestion des
affaires publiques. Il est donc ncessaire, sagissant du dveloppement des comptences
humaines oprant au niveau territorial, que le Statut intgre dans ses dispositions et dans sa
philosophie gnrale la dimension rgionale.
Deuximement, lEtat est appel dfinir le cadre juridique de rfrence qui doit rgir la
gestion et le dveloppement des ressources humaines des collectivits territoriales dans le
cadre de la rgionalisation avance. Il sagit notamment de fixer le partage des responsabilits
correspondantes entre lEtat et les collectivits territoriales, et parmi les collectivits territoriales
elles-mmes. Ce cadre juridique doit notamment prciser les rgles relatives au recrutement,
la mobilit et lvaluation du personnel en activit dans la rgion, autant de rgles qui ont
des implications importantes sur la performance des services rgionaux.
En troisime lieu, il est important de se pencher sur le dispositif lgislatif et rglementaire
rgissant le systme dducation et de formation suprieure existant, afin de ladapter aux
exigences de la rgionalisation avance. Des efforts indniables ont t dploys pour
donner un ancrage rgional et territorial aux institutions suprieures dducation et de
formation et de formation professionnelle. On constate cependant que les programmes et les
cursus de formation dvelopps par ces institutions rpondent imparfaitement aux besoins
et aux attentes des collectivits territoriales. En particulier, ils nintgrent pas suffisamment
les perspectives de croissance et de dveloppement ouvertes par la rgionalisation avance.
Enfin, les services de lEtat au niveau rgional doivent tre organiss sur des bases nouvelles,
selon le principe des ples de comptences. Ladministration dEtat a lobligation de se
rformer. Elle doit tre moins bureaucratique, plus compacte et plus attentive aux besoins de
ladministration rgionale dcentralise et de celles des autres collectivits territoriales. Cest
l un chantier important qui exige de la puissance publique une relle volont et une forte
dtermination.
Elments de dfinition dune politique publique
Une politique publique volontariste de dveloppement des comptences territoriales est

une ncessit pour maximiser les chances de succs de la rgionalisation avance. Il revient
aux pouvoirs publics concerns den dfinir les objectifs, le contenu et les axes. Compte tenu
de lampleur de la tche considre, le prsent rapport se contente de suggrer quelques
lments susceptibles daider llaboration de cette politique.
64

La mthodologie recommande sarticule autour de trois exigences : une exigence de

connaissance, une exigence de concertation et enfin une exigence de priorisation.
La premire exigence est la connaissance de ltat des lieux et des perspectives offertes, la
fois en termes de comptences disponibles, de dveloppement spcifiques des territoires
considrs (sur les plans conomique, social, culturel et environnemental), et de qualifications
ncessaires pour faire face aux enjeux de leur dveloppement, dans limmdiat et pour le futur.
Le dficit de connaissance actuel est tel que, pour acqurir une bonne connaissance de la
situation, de multiples tudes de terrain seront vraisemblablement ncessaires, quelles soient
gnrales (i.e. relatives lensemble des collectivits territoriales et des services dconcentrs)
ou particulires (i.e. propres chaque type de collectivit territoriale, chaque type de territoire
et chaque catgorie de service dconcentr). Un tat des lieux rigoureux constitue en effet un
pralable ncessaire la dfinition de la politique publique souhaite. Des moyens financiers
importants seront donc ncessaires pour permettre aux rgions de disposer des tudes
didentification des besoins de renforcement des comptences, mais aussi pour raliser des
tudes de modernisation de leurs processus de gestion des ressources humaines.
La deuxime exigence est la concertation. Elle est consubstantielle la nature de lobjectif
poursuivi : la politique publique en matire de dveloppement des comptences territoriales
doit tre tablie avec les acteurs concerns, non labore pour eux. Son laboration doit se
fonder sur linformation, lexplication, lcoute et lchange avec les lus locaux, les partenaires
sociaux, les usagers des grands services publics locaux, mais galement avec les principaux
responsables des services rgionaux et centraux. En effet, il est important que la politique
publique souhaite soit laboutissement dun processus de participation collective, plutt
que le rsultat dune approche verticale, descendante, ou dune dmarche purement
technocratique. La dmarche participative qui permet lexercice de la citoyennet pleine et
active produit une meilleure appropriation des projets, des dcisions plus pertinentes et des
services plus adapts aux besoins.
La troisime exigence est la priorisation. Il est en effet essentiel de faire des choix, tant il est vrai
quen ce domaine on ne peut mener toutes les actions la fois. Certains types dactions doivent
tre privilgies, et notamment les actions dordre stratgique ayant un effet structurant ou
un impact de changement trs fort. Il en est de mme pour les actions de dveloppement
des comptences menes ou impulses par la rgion et pour celles qui visent renforcer
la cohrence et la complmentarit des mesures engages par les diffrentes collectivits
territoriales.
Dmarche de mise en uvre
La mise en uvre de la politique de dveloppement des comptences lchelle rgionale

doit tre porte par une dmarche approprie, tenant compte de tous les facteurs de
rsistance qui pourraient en rduire les effets, ou la dvier de son objet. Cette dmarche doit
sappuyer sur quatre piliers : communication, instruments de mise en uvre, dclinaison
progressive et enfin valuation.
65
La communication est essentielle durant la phase de mise en uvre de toute politique

publique. Elle permet den expliciter les objectifs et surtout de susciter ladhsion des groupes
concerns par les actions dveloppes. La communication est dautant plus ncessaire dans
ce cas particulier, o les mesures concernent des ressources humaines appartenant des
entits distinctes et se prvalant de rgimes juridiques diffrents.
Les outils et les instruments de mise en uvre sont les supports qui permettent de donner
un aperu concret des actions et mesures prconises dans le cadre de la politique publique
dfinie. Ces supports sont dautant plus efficaces quils sont rdigs dans un langage simple,
et quils sattachent mettre en exergue la pertinence des techniques de gestion et de
dveloppement des comptences que la politique vise promouvoir destination des
groupes cibles considrs.
La progressivit de la dclinaison est un principe essentiel dans la phase de mise en uvre
de la politique envisage dans le domaine du dveloppement des comptences territoriales.
Elle traduit son adaptabilit et le fait que la mise en uvre de certaines de ses composantes
peut tre, pour des considrations objectives et diverses, reporte des tapes ultrieures, sans
altrer ses objectifs ultimes.
Lvaluation est galement un paramtre essentiel du processus de mise en uvre. Au fur et
mesure de son dploiement, la politique de dveloppement des comptences territoriales
devra faire lobjet dvaluations, la fois en termes dimpacts et de pertinence des moyens
employs pour sa dclinaison.
Action sur lenvironnement et engagement des partenaires
Le dveloppement des comptences dans le cadre de la rgionalisation avance ne devrait

plus tre laffaire exclusive des pouvoirs publics, Etat et collectivits territoriales notamment.
Dautres acteurs et institutions ont un rle important jouer dans la mise en place des
conditions du succs de la politique publique, que le prsent rapport appelle de ses vux.
Il sagit notamment des partis politiques, des partenaires sociaux, de la socit civile et des
citoyens, des universits et des coles et institutions suprieures de formation.
5.1 Rle et responsabilit des partis et des partenaires sociaux
Les partis politiques et les organisations syndicales jouent un rle de premier plan en matire
de dveloppement des comptences des ressources humaines employes par les collectivits
territoriales et les services dconcentrs.
Les partis politiques ont une triple responsabilit. Premirement, ils procdent la slection
des candidats qui, une fois lus, exerceront des responsabilits aux divers chelons territoriaux.
Or, la russite des actions de dveloppement des comptences dpend de la qualit et du
niveau de formation de dpart des lus locaux. Il est donc important, pour garantir le succs
de la politique de dveloppement des comptences des ressources humaines employes sur
le plan territorial, que les partis placent la comptence parmi les critres de slection de leurs
candidats.
66

Deuximement, les partis politiques ont galement une responsabilit dans la formation des
lus locaux et le renforcement de leur capacit grer les affaires locales. Or sur ce plan, on
constate que les initiatives des partis sont trs rares, bien que ces partis disposent souvent,
dans leur rang, de personnalits ayant une comptence, un savoir-faire et une exprience
minentes en matire de gouvernance locale. Limplication des partis dans le processus de
formation et de perfectionnement des lus locaux constitue sans nul doute un excellent
moyen damliorer la gouvernance locale.
Enfin, le dveloppement des comptences de ladministration territoriale dcentralise et
des services dconcentrs devrait tre inscrit dans les agendas des partis politiques. Cela
montrerait limportance que les formations politiques accordent lefficacit des services des
administrations territoriales et au bnfice que les citoyens peuvent en attendre.
Quant aux partenaires sociaux, leur rle est extrmement important, non seulement dans
la dclinaison des processus de gestion des diffrentes catgories de personnels des
collectivits dcentralises et des services dconcentrs, mais galement dans la participation
llaboration et la mise en uvre des actions de renforcement et damlioration de leurs
comptences. En effet, la gestion courante des personnels dpend trs souvent de lattitude
affiche par les syndicats. De mme, lintrt des syndicats pour le dveloppement des
comptences des ressources humaines territoriales est un gage de russite des initiatives
envisages par lEtat et les diffrentes collectivits dans ce domaine.
5.2 Ncessaire implication des associations et des citoyens
Le dveloppement des comptences des ressources humaines responsables du
dveloppement territorial ne peut continuer tre envisag, sans tenir compte de lavis des
associations et des citoyens. Lobjectif ultime du renforcement des capacits des lus locaux
et du perfectionnement des aptitudes des personnels des collectivits territoriales et des
services dconcentrs, est en effet la satisfaction des usagers des services publics locaux. Dans
ce cadre, les associations dusagers des services publics locaux peuvent tre des vecteurs
de mobilisation des citoyens au profit des candidats les plus comptents pour assumer la
responsabilit de la gestion de leur commune ou de leur territoire. Ces associations devraient
tre associes, ou du moins consultes, lors de la prparation des programmes de formation
destins aux responsables et personnels territoriaux. Par ailleurs, il serait utile dassocier les
citoyens et les associations locales en gnral aux processus dvaluation des actions de
dveloppement des comptences, de faon mesurer, auprs de lusager final, limpact rel
de ces actions sur le fonctionnement des services offerts.
5.3 Rle du systme ducatif et des instituts de formation
Les actions de dveloppement des comptences menes aujourdhui par le ministre de
lIntrieur au profit des collectivits territoriales se heurtent une difficult lie la raret des
prestataires. Il nest pas ais, en effet, de trouver des prestataires spcialiss connaissant les
ralits locales, disposant des capacits mthodologiques et pdagogiques adquates, et en
mesure dassurer parfaitement les programmes de formation dfinis.
Dans ces conditions, le dispositif dducation et de formation existant, constitu notamment des
67
universits, des coles et institutions suprieures, doit sadapter pour accompagner la mise en
uvre de la rgionalisation avance. Les opportunits pour ces organismes sont nombreuses
: organiser des cursus de formation spcialiss rpondant spcifiquement aux besoins des
administrations territoriales ; proposer des programmes cibls de perfectionnement visant le
renforcement des comptences des lus locaux ; participer aux appels doffres concernant la
formation continue des personnels des collectivits territoriales et des services dconcentrs ;
raliser des tudes de terrain pour une meilleure identification des besoins de dveloppement
des comptences. Il est vrai, cependant, que toutes ces possibilits sont tributaires de la
volont des lus locaux et des administrations dconcentres dimpliquer ces organismes de
formation dans leurs actions de dveloppement des comptences.
5.4 Expriences et appui de partenaires trangers
Le dveloppement des comptences est un domaine propice lchange et la coopration.
A lheure o le Maroc sapprte se doter dune nouvelle organisation rgionale, les
pouvoirs publics pourraient avantageusement sinspirer des mesures daccompagnement
mises en uvre chez certains partenaires trangers dans le cadre de leur processus de
dcentralisation, et visant plus particulirement le renforcement des comptences des lus
locaux pour les prparer lexercice de leurs nouvelles attributions. A ce titre, des visites
dtudes ltranger, pour les lus locaux et les cadres suprieurs des administrations
territoriales et des services dconcentrs, pourraient tre envisages. Il sagit notamment
de senqurir des moyens mobiliss pour la mise en uvre des actions de dveloppement
des comptences et dobserver le droulement de celles-ci. Ces visites auraient le mrite
de susciter ladhsion des responsables locaux aux mesures envisages par lEtat et de
placer au centre de leurs proccupations la formation continue de leur personnel. Par
ailleurs, des partenaires rgionaux trangers pourraient tre sollicits pour accompagner
les futures rgions marocaines dans llaboration et la mise en uvre de plans spcifiques
de renforcement des comptences, destins notamment aux lus locaux et aux personnels
des collectivits territoriales et services dconcentrs.
68

IV. Recommandations
Trois catgories de recommandations sont proposes. Elles visent faire du dveloppement

des comptences humaines lchelon territorial un levier fondamental au service de la
rgionalisation avance. Ces recommandations devront tre mises en uvre de faon
progressive, en tenant compte notamment des disparits qui existent entre les rgions.
Mesures daccompagnement
Reconfiguration de
lorganisation de la
rgion
Organisation
reconfigure et non
matrise
Mesures
danticipation
Cible
Organisation
matrise et
amliore
de les
res rall
u
s
a
Me es p
orm
r
Situation initiale
Organisation
matrise
Matrise des processus de dveloppement des comprences

humaines de la rgion
Recommandations pour anticiper la rforme
Pour tre la hauteur des nombreuses attentes places en elles, les institutions rgionales
devront rapidement faire la preuve de leur efficacit dans lexercice de leurs prrogatives. Les
recommandations proposes ici, au nombre de cinq, visent anticiper et prparer, le plus en
amont possible, la mise en place effective de la nouvelle organisation rgionale.
i.
Faire figurer le dveloppement des comptences humaines au titre des

attributions des rgions dans la loi organique sur la rgionalisation
Compte tenu de limportance stratgique de la rgion, consacre par la constitution de 2011

et par les conclusions du rapport de la Commission consultative de la rgionalisation (CCR),
il est vivement recommand de reconnaitre aux collectivits rgionales une responsabilit
pleine et entire en matire de dveloppement des comptences humaines territoriales.
69
Cette attribution est en effet ncessaire pour pouvoir diriger, orienter et valoriser le capital
humain disponible dans la rgion en fonction des spcificits de celle-ci, en matire de
dveloppement conomique, social et environnemental.
ii.
Procder ds prsent au recrutement de cadres de haut niveau et

les prparer lexercice des fonctions de management, de direction et
danimation des futures structures rgionales
Exclusivement destins aux conseils des rgions, et rpartis quitablement entre elles, raison
dun minimum de cinq six cadres par rgion, aux profils varis et complmentaires, ces recrues
devront composer des quipes pluridisciplinaires. Elles suivront un programme de formation
adapt aux exigences des postes dencadrement et de direction lchelle rgionale, dont
en particulier le management des ressources humaines. Lobjectif est dtoffer lencadrement
des administrations rgionales et de permettre aux nouvelles instances rgionales dentamer
immdiatement lexercice de leurs fonctions dans les meilleures conditions possibles. Une
mission prcise devra tre confie aux membres de lquipe en rapport avec les fonctions
nouvelles qui seront dvolues la rgion. Cette quipe aura aussi pour mission prioritaire de
mener le projet de la mise en place de la nouvelle organisation administrative de la rgion.
iii.
Parachever la reprsentation de lEtat lchelle rgionale en prenant

en compte les spcificits des rgions et limportance des dpartements
dconcentrs
Les dpartements ministriels nayant pas de reprsentation au niveau rgional sont appels
organiser leurs services dconcentrs sur des bases rgionales et autour du concept de ple
rgional de comptence . Cette recommandation concerne actuellement une douzaine de
dpartements ministriels. Elle a pour but de renforcer la cohsion de laction de lEtat au niveau
rgional et de crer les conditions favorables une dconcentration plus harmonieuse et mieux
coordonne. Parmi ces administrations, une attention particulire doit tre accorde au ministre
des Finances dont le fonctionnement centralis constitue un vritable facteur limitant de la
dconcentration en gnral, et de la dconcentration de la gestion du personnel en particulier.
iv.
Allouer aux rgions les budgets ncessaires pour ltablissement dun

diagnostic des comptences humaines dont elles disposent
Le diagnostic doit faire ressortir pour chacune des rgions, la lumire des attributions qui
leurs seront confies, les besoins en ressources humaines en termes quantitatif et qualitatif,
moyen et long terme. Il doit permettre aux instances dirigeantes concernes de se faire
une ide prcise sur le niveau gnral de comptence de ladministration rgionale et
didentifier les domaines qui exigent des mesures dadaptation, telles que des redploiements
deffectifs, le recours la formation continue, ou la modernisation des outils de prvision et
de planification.
70

v.
Procder une exprimentation de la proposition de la Commission

consultative de la rgionalisation (CCR) au sujet de lAgence rgionale
dexcution des projets (AREP)
La recommandation de la CCR de crer une AREP dans chaque rgion, sous la supervision
et le contrle du Conseil rgional, dont la mission principale serait dexcuter les projets et
programmes rgionaux de dveloppement et den rendre compte aux instances dirigeantes
de la rgion, est pertinente. Le statut de lAREP devrait lui permettre dattirer des comptences
de haut niveau, ce qui devrait se traduire par une amlioration des qualifications et des
capacits dexcution des structures rgionales. Nanmoins, il est recommand de procder
lexprimentation de ce schma dans une ou deux rgions pilotes, pendant une dure de deux
ans maximum. Au vu des rsultats obtenus, il conviendra alors de dcider de lopportunit de
sa gnralisation lensemble des rgions du Royaume.
Recommandations portant sur les mesures prendre pour rformer

le systme de dveloppement des comptences
Les recommandations du CESE destines moderniser les procds et les pratiques en vigueur
en matire de gestion et de dveloppement des ressources humaines sur les plans rgional
et territorial sont au nombre de quinze. Elles portent la fois sur des rformes caractre
juridique, des mesures dordre organisationnel et sur la gouvernance de ces rformes.
i.
Adopter une politique publique volontariste en matire de dveloppement

des comptences humaines lchelle rgionale
La politique de dveloppement des comptences humaines lchelle rgionale doit tre

globale et porter sur les trois composantes essentielles du systme des ressources humaines
lchelon territorial : les lus locaux, le personnel des collectivits territoriales et le personnel
des services dconcentrs. Elle doit avoir pour objectif gnral de concilier ladministration
territoriale avec son environnement, daccrotre ses performances et den faire un vritable
outil au service du dveloppement conomique et social du pays.
ii.
Mettre en place un dispositif de pilotage et de coordination du projet

de transformation de lorganisation de la gestion et du dveloppement
des ressources humaines dans les collectivits territoriales et les services
dconcentrs, qui sera charg du suivi et de lvaluation des programmes
associs
iii.
Procder la dconcentration au niveau rgional des actes de gestion des

personnels dconcentrs
La dconcentration de la gestion des ressources humaines doit dboucher sur loctroi aux directeurs
rgionaux du pouvoir de dcision en matire de recrutement, de promotion et dvaluation du
rendement du personnel, etc. A terme, la carrire de tous les fonctionnaires dEtat exerant dans les
diffrents niveaux territoriaux devrait tre gre et suivie au niveau rgional. Les services centraux
devraient se contenter de sassurer du respect des rgles et de veiller la cohrence des mesures
de gestion du personnel prises par les diffrentes directions rgionales.
71
iv.
Procder ladaptation du statut gnral de la fonction publique et des

textes dapplication associs avec les exigences de la rgionalisation avance
Le statut gnral de la fonction publique, dont linspiration est fondamentalement

centralisatrice, constitue en ltat une limite au dveloppement dune vritable politique
dcentralise et dconcentre des ressources humaines lchelon rgional. Son adaptation
savre donc ncessaire pour y introduire la dimension rgionale et ouvrir la voie une
modernisation des processus de gestion en vigueur au niveau territorial.
v.
Instituer une obligation de formation lgard des lus territoriaux
Des formations obligatoires sadressant aux lus locaux exerant des fonctions de dcision
ou daide la dcision, cest dire essentiellement les membres des bureaux des collectivits
territoriales, leurs permettraient de se familiariser rapidement avec les exigences de leurs
nouvelles responsabilits, den mesurer limportance et de contribuer ainsi lamlioration de
la gouvernance des collectivits territoriales. Ces formations gagneraient naturellement tre
organises au tout dbut de lexercice des fonctions lectives.
vi.
Prvoir un dispositif oprationnel et efficace destin promouvoir et

renforcer la participation de la femme dans le processus de mise en uvre
des nouvelles institutions rgionales
Il convient de saisir lopportunit de la rforme rgionale pour corriger les incohrences et les
dysfonctionnements constats dans les processus actuels de gestion et de dveloppement
des comptences humaines, notamment en ce qui concerne le volet genre. En application
des dispositions de larticle 19 de la Constitution, il convient de proposer une stratgie et des
actions visant promouvoir une meilleure participation des femmes la vie politique locale et
aux instances de gestion des collectivits territoriales. Pour cela, il faudrait veiller mettre en
place des programmes spcifiques de formation et de perfectionnement en vue de renforcer
les capacits des lues locales et dvelopper le leadership fminin dans la gestion des affaires
rgionales.
vii. Inviter les partis politiques sinvestir davantage dans la formation de leurs
propres lus territoriaux
Lengagement des partis politiques dans ce sens pourrait se traduire par la rservation dun
pourcentage dtermin des fonds publics qui sont allous aux partis politiques, au titre de la
loi 36-04 relative aux partis politiques, la formation et au perfectionnement des lus. Cette
recommandation concorde avec larticle 2 de la loi 36-04, qui stipule que les partis politiques
doivent contribuer la formation des lites capables dassumer des responsabilits publiques
et lanimation du champ politique .
72

viii. Associer les partenaires sociaux dans la dclinaison des processus de

dveloppement des comptences des personnels territoriaux et dans
la dfinition des programmes de formation et de perfectionnement
correspondants
Lassociation des partenaires sociaux aux processus de dveloppement des comptences se
justifie la fois par limportance stratgique de ces programmes et par la proximit entretenue
par les partenaires sociaux avec les diffrentes catgories des personnels en fonction sur le
plan territorial.
ix.
Associer les associations et les citoyens dans lvaluation des produits et

des services rendus par ladministration des collectivits territoriales et
dconcentrs
La participation des associations et des citoyens lvaluation des actions de dveloppement

des personnels en fonction dans les services dconcentrs et dans les administrations
dcentralises vise vrifier, auprs des usagers, limpact rel des actions entreprises sur la
qualit des services et prestations rendus.
x.
Impliquer les tablissements dducation et de formation dans leffort de

dveloppement des comptences des personnels en fonction dans les
territoires
Limplication des universits, des coles et instituts de formation et des centres relevant de
la formation professionnelle, dans le dveloppement des comptences des personnels des
entits territoriales, suppose que ces tablissements rforment leurs programmes, leurs
cursus de formation et les mthodes pdagogiques employes, afin de rpondre au mieux
aux besoins formuls par les rgions et les autres collectivits territoriales.
xi.
Donner la priorit aux actions caractre transversal dans la dclinaison des

schmas directeurs ministriels de formation continue
Les actions de dveloppement des comptences humaines dites transversales, cest--dire

celles qui sadressent aux personnels en fonction dans les services dconcentrs, devraient
tre multiplies et encourages. Elles doivent tre ouvertes aux personnels des collectivits
territoriales, aux personnels relevant des diffrents dpartements ministriels ainsi qu
ceux qui relvent dautres entits oprant au niveau territorial : les agences, les acadmies,
les tablissements publics territoriaux. Lobjectif est de crer davantage de liens entre
fonctionnaires appartenant des tablissements distincts, de leur permettre de croiser leurs
expriences et de renforcer les changes et la collaboration entre dpartements.
xii. Apporter lappui mthodologique et technique ncessaire aux
administrations dconcentres et dcentralises
Les dpartements ministriels sont appels laborer, standardiser et mettre disposition des
administrations territoriales dcentralises et dconcentres, des guides mthodologiques et
des outils de gestion du personnel afin de leur permettre de sapproprier les instruments
modernes de gestion des ressources humaines et de maitriser leur application.
73
LEtat central se doit aussi dapporter aux rgions des mesures de soutien en termes
dexpertise et de comptences techniques pointues telles que le dveloppement des Socits
dconomie mixte locales., de gestion dlgue en vue de la gestion des projets rgionaux de
grande envergure, mais aussi en termes dappui lappropriation par les rgions des bonnes
pratiques, leur normalisation ou standardisation.
xiii.
Valoriser les emplois, les mtiers et les fonctions exercs sur le plan
territorial en vue de les rendre plus attractifs, travers des mesures
dincitation positives et cibles
Les mesures de valorisation des emplois territoriaux doivent tre envisages dans le cadre
des diffrents statuts rgissant ces emplois, mtiers et fonctions. Elles doivent faire lobjet de
diffusion et dexplication auprs des personnels concerns, tre assorties de mcanismes
dincitation complmentaires pouvant tre actionns par les conseils locaux concerns en
vue daccrotre lattractivit des emplois et mtiers en question.
xiv.
Accorder une importance particulire, dans les plans de dveloppement

des comptences initis au niveau rgional, aux nouvelles technologies de
linformation et de communication (NTIC)
Les ressources humaines employes par les rgions et les autres collectivits territoriales et les
personnels des services dconcentrs doivent tre en mesure de sappuyer sur les NTIC en vue
datteindre un double objectif : en externe, amliorer la qualit des prestations et des services
rendus aux usagers et, en interne, moderniser les mthodes de travail, de communication, de
collecte et de traitement de linformation, utilises par les services.
xv.
Inviter les instances dirigeantes des institutions rgionales tirer profit de

lexprience et du savoir-faire des tablissements publics territoriaux
Les tablissements publics territoriaux ont accumul une exprience et un savoir-faire

intressants en matire de gestion et de dveloppement des comptences humaines. De
ce fait, ces tablissements ont gnralement une longueur davance sur les administrations
dcentralises et la plupart des services dconcentrs. Aussi, est-il recommand ces derniers
dtablir avec les tablissements concerns des liens durables dchange et de coopration,
portant sur les mthodes et outils de gestion et de dveloppement des ressources humaines
quils utilisent.
Recommandations portant sur les mesures daccompagnement
Les trois mesures daccompagnement recommandes par le CESE, visent des aspects qui bien
que nayant pas de rapport direct avec la question du dveloppement des comptences,
exercent nanmoins une influence considrable sur la prennit et lissue des actions de
rforme et damlioration prconises cet effet.
i.
Rendre les territoires plus attractifs
Lattractivit des territoires est un facteur essentiel pour faciliter le dploiement des personnels
dans lensemble des territoires et des rgions. Elle rsulte de la combinaison de plusieurs
74

actions dont notamment la mise en uvre des politiques damnagement du territoire, le

dveloppement de programmes de lutte contre les disparits rgionales et la gnralisation
des infrastructures de base, tels que les routes, les coles, les centres de soins, les logements
et les quipements de loisirs.
ii.
Dvelopper lintercommunalit
Il sagit dinciter les collectivits territoriales dvelopper des projets communs, notamment
en matire de dveloppement des comptences humaines, dans un cadre intercommunal
permettant la mutualisation des moyens et la solidarit entre les territoires. A cet effet, lEtat
mais aussi les rgions vis--vis des communes rurales en particulier sont appels appuyer
financirement les communes qui dcident de cooprer dans un cadre intercommunal pour
dvelopper des infrastructures dattractivit destines capter et conserver les comptences
humaines dont elles ont besoin.
iii.
Sinspirer des expriences trangres
Les expriences trangres relatives au dveloppement des comptences humaines au

niveau rgional sont intressantes et riches denseignements pour les pouvoirs publics et les
rgions (voir annexes du rapport). A cet effet, lEtat est appel favoriser les programmes de
coopration internationale dcentralise dans le domaine du renforcement des capacits et
de lamlioration des processus de gestion et de dveloppement des ressources humaines
au niveau territorial. Les rgions peuvent quant elles tirer profit des modles russis de
dveloppement des comptences adopts par leurs homologues trangres, tout en tenant
compte de la spcificit de leur propre mode de gouvernance territoriale.
75
76

Annexes
Annexe 1 : Expriences issues du benchmark international

Annexe 2 : Liste des membres de la commission permanente
charge des affaires environnementales et du
dveloppement rgional
Annexe 3 : Liste des entits auditionnes
Annexe 4 : Rfrences bibliographiques
77
78

Annexe 1
Expriences issues du benchmark international
79
80

Expriences issues du benchmark international
Les dveloppements qui suivent sont tirs dune tude de lUnion Europenne portant sur la
performance de la fonction Ressources humaines dans les administrations publiques de onze
pays dvelopps : Allemagne, Australie, Belgique, Canada, Danemark, Espagne, Etats-Unis,
Italie, Nouvelle-Zlande, Pays-Bas, Royaume-Uni.
Ltude, confie un organisme public franais rattach au ministre de lEconomie et des
Finances, lInstitut de la gestion publique et du dveloppement conomique (IGPDE), a t
ralise en 2009, sur la base de dpouillement de documents et dentretiens. Les rsultats ont
fait lobjet dun rapport de synthse duquel sont tirs les principaux enseignements contenus
dans la prsente annexe.
Ltude aborde la gestion des ressources humaines (GRH) dans une vision globale, cest-dire dans son rapport aux systmes de gestion publique adopts par les pays concerns. Elle
met laccent sur la gestion de la performance et se propose de vrifier la place qui y est
rserve dans la fonction GRH. Elle va donc au-del de la problmatique du dveloppement
des comptences, mais elle a le mrite de traiter de la gouvernance de la fonction GRH entre
les diffrents niveaux de lorganisation territoriale dans les pays tudis, aspect qui se situe au
cur de la thmatique traite par le Conseil conomique, social et environnemental dans le
cadre du prsent rapport.
Cette synthse prsente pour les pays tudis les axes de rforme de la gestion publique
et de la GRH, et dautre part la dclinaison du principe de subsidiarit en ce qui concerne la
fonction GRH.
Les axes de rforme de la gestion publique et de la GRH dans les pays dvelopps
Dans les pays dvelopps, la plupart des rformes de la gestion publique et de la GRH
convergent vers un seul objectif : le souci dinstaurer une fonction publique professionnelle.
Mais la faon de procder varie dun pays lautre : suppression du fonctionnariat au Danemark
et en Italie, unification des agents publics grs dune manire trop clate en Espagne,
systme de normalisation de la fonction publique aux Pays-Bas, etc. Partout cependant, la
professionnalisation rpond aux attentes croissantes des usagers qui demandent un meilleur
service public, et davoir faire, tous les niveaux territoriaux, des agents publics capables
dtre leur coute et dadapter les rponses leurs attentes.
Cinq grandes orientations se dgagent des rformes en matire de gestion publique et de GRH.

La rduction des cots travers la diminution des effectifs
Dans la majorit des pays considrs, les gouvernements ont t contraints de faire plus et mieux
tout en rduisant les dpenses publiques. Le principal poste de charges des administrations
publiques tant gnralement la rmunration des agents, la plupart de ces pays ont procd
la rduction de leurs effectifs. La rduction de la taille du secteur public faisant courir le risque
de se priver de comptences, ils ont gnralement labor des stratgies visant maintenir
lefficacit du service, la motivation des agents, tout en prservant les talents.
81
La gestion des individus et non des statuts
Daprs certains sociologues, les attentes des salaris ont sensiblement volu dans les pays
dvelopps. Ils rechercheraient dsormais moins lemploi vie, que lopportunit d exploiter
leur potentiel personnel , de dvelopper un parcours de carrire, et de pouvoir sexprimer
pleinement. De ce fait, dans le secteur priv comme dans le public, la tendance va vers une
gestion plus individualise des ressources humaines.
Ces changements entranent la fois une individualisation des contrats et un management
de la performance individuelle et collective, car il est aussi possible de promouvoir lindividu
en tant que membre dune quipe.

La professionnalisation de la GRH
Dans le pass, lefficacit des gestionnaires des ressources humaines tait value au regard
de leur rigueur dans lapplication des textes rglementaires. Le profil type des employs de
ces directions tait donc principalement juridique.
A prsent, pour grer des carrires plus longues mais surtout plus diffrencies, il sagit
plutt de dvelopper des mtiers dcoute et de conseil, des capacits de grer de manire
prvisionnelle les carrires des personnes et les besoins des services, dlaborer des politiques
de formation qui sadaptent aux missions volutives des services publics.

Le rapprochement du manager et de lusager interne
La plupart des pays de lOCDE ont mis en pratique lide que la performance serait amliore
avec la responsabilisation des managers, notamment en ce qui concerne leur budget et de
leurs ressources humaines, et la dconcentration vers le terrain. On a donc assist un large
transfert des responsabilits en matire de gestion des ressources humaines.
Autrement dit, dans le but damliorer le service et dattirer le personnel qualifi, on dlgue
aux dirigeants la planification de leur personnel. Les dcisions de recrutement ou de recours
la sous-traitance sont par exemple de leur ressort. On constate galement une forte tendance
la dconcentration de la formation et du pouvoir de rcompenser/sanctionner/motiver les agents.

Des pratiques et des rformes de la GRH inspires du priv
Les modles de mesure de la performance adopts dans la fonction publique des pays
tudis proviennent gnralement du secteur priv. Ils nont cess depuis leur introduction
dans le service public de subir des modifications, signe probable quil existe des difficults
particulires pour valuer la performance des administrations publiques.
Nanmoins, on constate que lalignement des conditions de travail entre le secteur public et le
secteur priv, la possibilit de licencier les employs (pour des motifs autres que disciplinaires),
lintroduction de contrats de performances et lindividualisation des rmunrations ont
gnralement abouti de meilleurs niveaux de performances car les employs publics sont
davantage motivs craignant de perdre leur emploi en cas de mauvais rsultats, dans les cas
extrmes.
82

Dclinaison du principe de subsidiarit dans le domaine de la GRH

La plupart des pays ont accord davantage dautonomie, y compris en matire de ressources
humaines, aux agences (dans les pays anglo-saxons), aux communauts autonomes (en
Espagne), ou aux rgions (en Italie). Dans le domaine de la GRH, cette autonomie sest traduite
par une dlgation de responsabilits pour la gestion de la masse salariale, des recrutements
et de la promotion interne. Il en a rsult la coexistence de nombreuses fonctions publiques,
pilotes par des niveaux intermdiaires ou locaux et une diversification des statuts, des modes
de gestion et des cadres de gestion.
Dans tous les pays de ltude, les entits territoriales disposent de tous les pouvoirs en matire
de GRH, grce une bonne application du principe de subsidiarit. Les seules fonctions
attribues lorganisme central de gestion de la fonction publique sont les fonctions que les
acteurs dcentraliss ont dcid de lui confier.
Ainsi, en Australie et en Nouvelle-Zlande, une agence interministrielle spcialise dans la
formation et le conseil, intervenait dans les annes 90, dans lesprit de la nouvelle gestion
publique, qui considrait que les mthodes du priv taient applicables en ltat lunivers
de la fonction publique. Au bout de dix ans dexprience, ces pays ont chang dorientation
et considrent dsormais que lemploi public est diffrent de lemploi priv. Le principe de
subsidiarit y est dornavant appliqu : cest lentit responsable des rsultats qui est aussi
responsable de la gestion de ses ressources humaines. Si les autres niveaux agissent, ils
doivent le justifier. Chaque centre de responsabilit doit quilibrer ses comptes et se soumet
un contrle de soutenabilit.
En Italie, la subsidiarit est associe la mutualisation. Le principe de subsidiarit est trs
prsent dans les pratiques italiennes et la dcentralisation trs forte. Il existe cependant
plusieurs organismes nationaux qui assurent des fonctions mutualises, confies par des
ministres ou des entits locales, sur la base de mandats prcis.
Aux Pays Bas aussi, une trs forte dcentralisation en matire de gestion des ressources
humaines est applique depuis les annes 90. La ngociation des conventions collectives
fixant les conditions de travail, les grilles de salaire, etc., se droulent au niveau central et
aux niveaux des municipalits et des provinces. Les conventions collectives diffrent dune
administration publique lautre. Elles peuvent mme diverger dune municipalit lautre.
De nombreuses conventions collectives sappliquent donc aux fonctionnaires, dterminant
des politiques de ressources humaines diffrentes. Au sein de ltat central, le ministre des
affaires intrieures a opr une division en douze secteurs, ayant chacun des niveaux de
rmunration diffrents : ltat, lducation (subdivise en cinq sous-secteurs), les hpitaux, le
pouvoir judiciaire, la police, les provinces, les municipalits, et les administrations publiques
de leau. Les ngociations ont lieu au sein de chaque secteur.
83
En conclusion, on constate que, dans la plupart des pays de ltude, le niveau national conserve
un rle minimal : celui de garant du maintien des valeurs partages de ladministration. La
manire dont ce rle sexerce, et son pouvoir rel diffre ; mais, mme dans les pays o la
fonction publique est trs clate (comme les tats-Unis avec leur 28 zones de salaires dotes
chacune dune trs grande autonomie), ce rle reste dvolu au niveau central. Paralllement,
on observe que dans la plupart des pays dvelopps, les niveaux infra-tatiques, et notamment
les rgions, exercent un rle dcisif et dterminant en matire de conduite des politiques de
gestion des ressources humaines.
84

Annexe 2
Liste des membres de la commission permanente
charge des affaires environnementales et du
dveloppement rgional
85
86

Liste des membres de la commission permanente charge des affaires

environnementales et du dveloppement rgional
Catgorie des experts
Ilali Idriss
Lamrani Amina
Mokssit Abdalah
Zoubeir Hajbouha
Catgorie des syndicats
Aabane Ahmed Baba
Bensami Khalil
Boujida Mohamed
Boukhlafa Bouchta
Bouzaachane Ali
Chahbouni Nour-eddine
Dahmani Mohamed
Essadi Mohamed Abdessadek
Merimi Abdessamed
Rouchati Mina
Zidouh Brahim
Catgorie des organisations et associations professionnelles
Belfadla Driss
Bencherki Abdelkrim
Bessa Abdelhai
Fikrat Mohammed
Mouttaqi Abdellah
Riad M'Hammed
Ziani Moncef
Catgorie des organisations et associations uvrant dans les domaines de lconomie sociale
et de lactivit associative
Alaoui Nouzha
Benkaddour Mohammed
Gaouzi Sidi Mohamed
Ksiri Abderrahim
Naji Hakima
Sijilmassi Tarik
Catgorie des membres de droit
Ahmidouch Said
El Yazami Driss
87
88

Annexe 3
Liste des entits auditionnes
89
90

Liste des entits auditionnes

Conseil conomique et social dEspagne, dans le cadre dune journe dtude organise
avec lAssociation des rgions marocaines (ARM)
Conseil conomique et social de la communaut autonome dAndalousie (visite

dchange)
Ministre de lAgriculture et de la pche maritime
Ministre de lEducation nationale
Ministre de lEquipement et du Transport
Ministre de la fonction publique et de la modernisation de ladministration
Ministre de lIntrieur, Direction de la formation
Ministre de lIntrieur, Wali ladministration centrale
Agence pour la promotion et le dveloppement conomique et social des provinces

du sud du Royaume
Maison de llu de la Rgion de Marrakech
Programme des Nations Unies pour le Dveloppement (PNUD), Programme ART-GOLD
Fdration Dmocratique du Travail (FDT)
Union marocaine du travail (UMT)
91
92

Annexe 4
Rfrences bibliographiques
93
94

Rfrences bibliographiques
Discours de Sa Majest le Roi

Discours de Sa Majest le Roi du 6 novembre 2008, loccasion du 33me anniversaire de la

Marche Verte.
Discours de Sa Majest le Roi, du 30 juillet 2009, loccasion de la fte du Trne.
Discours de Sa Majest le Roi du 3 janvier 2010, loccasion de linstallation de la Commission

consultative de la rgionalisation.
Discours de Sa Majest le Roi le 20 aot 2010, loccasion du 57me anniversaire de la

rvolution du Roi et du peuple.
Discours de Sa Majest le Roi du 30 juillet 2012, loccasion de la fte du Trne.
Documents et rapports

Commission consultative de la rgionalisation, Rapport sur la rgionalisation avance. Livre

I : Conception gnrale, Rabat, 2011.

II : Recueil de rapports thmatiques, Rabat, 2011.

III : Etude sur la rgionalisation au service du dveloppement conomique et social et un
atlas sur le nouveau dcoupage rgional, Rabat, 2011.
Institut de la gestion publique et du dveloppement conomique (IGPDE), Performance de la

fonction ressources humaines , 2007.
Ministre de lEconomie et des Finances, Rapport sur les ressources humaines, Rapport de loi
de finances pour lanne budgtaire 2013, Rabat, 2012.
Ministre de lIntrieur, Direction gnrale des collectivits locales, Collectivits locales en

chiffres, Rabat, 2011.
Ministre de la modernisation des secteurs publics, Fonctionnaires des dpartements

ministriels en chiffres au titre de lanne 2009, Rabat, 2012.
Prsentations du Sminaire dEl Jadida, 2012.
Prsentations du Sminaire de Skhirat, dcembre 2012.
Sites lectroniques

Commission consultative de la rgionalisation : www.regionalisationavancee.ma
Ministre de lEconomie et des Finances : www.finances.gov.ma
Ministre de la modernisation des secteurs publics : www.mmsp.gov.ma
Portail national des collectivits territoriales : www.pncl.gov.ma

95

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Conseil Economique, Social et Environnemental

Rapport du Conseil Economique, Social et Environnemental

Auto-Saisine n11 / 2013

Conseil Economique, Social et Environnemental

Rapport du Conseil Economique, Social et Environnemental

Auto-Saisine n11 / 2013

Dpt lgal : 2013 M0 2014

Conformment la loi organique n 60-09 relative la cration du Conseil Economique

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Etat de la dcentralisation et de la dconcentration la veille

Rgionalisation avance et politique de dveloppement

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Ncessit dune politique publique volontariste

Importance stratgique du niveau rgional

Recommandations pour anticiper la rforme

La gestion et le dveloppement des comptences humaines :

Annexe 2 : Liste des membres de la commission permanente charge

Annexe 3 : Liste des entits auditionnes

Annexe 4 : Rfrences bibliographiques

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La gestion et le dveloppement des comptences humaines :

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A la veille de ladoption dun nouveau systme de rgionalisation, lorganisation territoriale du

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Le dveloppement conomique, social, culturel et environnemental des territoires justifie que

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Trois catgories de recommandations sont proposes. Elles visent faire du dveloppement

Matrise des processus de dveloppement des comprences

1- Recommandations pour anticiper la rforme

Faire figurer le dveloppement des comptences humaines au titre des

Compte tenu de limportance stratgique de la rgion, consacre par la constitution de 2011

La gestion et le dveloppement des comptences humaines :

Procder ds prsent au recrutement de cadres de haut niveau et

Parachever la reprsentation de lEtat lchelle rgionale en prenant

Allouer aux rgions les budgets ncessaires pour ltablissement dun

Procder une exprimentation de la proposition de la Commission

Conseil Economique, Social et Environnemental

2- Recommandations portant sur les mesures prendre pour rformer

Adopter une politique publique volontariste en matire de dveloppement

La politique de dveloppement des comptences humaines lchelle rgionale doit tre

Mettre en place un dispositif de pilotage et de coordination du projet

Procder la dconcentration au niveau rgional des actes de gestion des

Procder ladaptation du statut gnral de la fonction publique et des

Le statut gnral de la fonction publique, dont linspiration est fondamentalement

La gestion et le dveloppement des comptences humaines :

Instituer une obligation de formation lgard des lus territoriaux

Prvoir un dispositif oprationnel et efficace destin promouvoir et

Associer les associations et les citoyens dans lvaluation des produits et

La participation des associations et des citoyens lvaluation des actions de dveloppement

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