Quelques rflexions sur lintgration conomique rgionale

Walter KENNES CCE - DG VIII

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Je me rjouis davoir t invit cette runion112. Par mes fonctions la Commission europenne, au sein de lunit ajustement structurel de la DG VIII, je suis en prise directe sur la problmatique de lintgration conomique rgionale - do lintrt que je porte vos dbats de ce jour. Pour intervenir dans ces dbats, je vais traiter cinq questions : - les dfinitions dintgration et coopration rgionales; - l approche cohrente voque dans la Communication de la Commission sur lintgration conomique rgionale que lon essaie dappliquer en Afrique australe ainsi que dans dautres sous-rgions; - la problmatique des pr-conditions lintgration rgionale, qui est souvent lie aux checs quont voqus dautres intervenants; - les approches diffrentes vers lintgration conomique rgionale; - les stratgie gnrales de rgionalisme/multilatralisme, intgration Nord-Sud et intgration Sud-Sud. Avant de commencer, je voudrais prciser que je vais exprimer des opinions et rflexions personnelles, tout en soulignant que celles-ci ne me paraissent pas en contradiction avec les positions de la Commission. 1. En ce qui concerne les dfinitions, certains estiment quil y a une confusion entre ce quon appelle coopration rgionale et ce quon appelle intgration rgionale. La Communication de la Commission de juin 1995 a clarifi ceci. La coopration rgionale au sens large couvre tous les efforts de la part de pays (voisins) traiter des thmes rsultant dintrts communs. Ces efforts ou initiatives peuvent tre diviss en deux groupes : ceux dont lobjectif principal est dliminer des entraves ou barrires dorigine politique la circulation des biens et services, ainsi que des capitaux et facteurs de production. Ce groupe couvre lintgration (conomique) rgionale. Lautre groupe couvre tout le reste incluant par exemple : la diminution des barrires physiques par linfrastructure de transport et de communication, la gestion de ressources communes (par exemple la pche), la mise en commun de ressources pour bnficier dconomies dchelle (par exemple dans lenseignement spcialis), les problmes transfrontaliers (par exemple maladies du btail). Ce dernier groupe est appel coopration rgionale au sens strict. Dans les cas o il ny a pas de possibilit de confusion on peut raccourcir et indiquer ce dernier groupe simplement par coopration rgionale et le premier par intgration rgionale.

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Nous avons jug utile dinclure ici lintervention faite par M. Walter Kennes lors du sminaire mensuel de janvier 1997, qui, bien que brve, nous a sembl apporter des lments intressants au dbat.

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Si je me rfre aux remarques faites propos de la coopration de lUE avec le CILSS et avec lUEMOA, on a dit que beaucoup de fonds ont t attribus en faveur du CILSS et que cela apparatrait dautant plus trange quil ne sagirait pas vraiment dintgration conomique rgionale. Pour ma part, cela me semble tout--fait logique si on reprend la dfinition que jai voque. Ainsi, en sattaquant aux problmatiques nes de la scheresse au Sahel des annes 1970 (environnement, scurit alimentaire, dsenclavement, etc.), les appuis au CILSS ont favoris la coopration rgionale qui demande des fonds importants. A linverse, lappui institutionnel, par exemple pour aider lintgration conomique rgionale de lUEMOA, ne requiert pas de sommes considrables du type dont on a besoin pour la construction de routes. Cela nempche pas la Commission dattacher beaucoup dimportance lintgration conomique rgionale. 2. Ma deuxime considration est relative lapproche cohrente que la Commission essaie dappuyer et pour laquelle je vais me limiter lintgration conomique rgionale. Cette approche peut tre divise en trois composantes : le renforcement des capacits, laide la restructuration du secteur priv et le soutien au secteur public confront des cots transitoires. - Premire composante : le renforcement des capacits tant au niveau rgional quau niveau national. Je souligne cet aspect national parce que je crois quon a tendance oublier que lintgration conomique rgionale nest pas exclusivement le fait des institutions rgionales : en effet cest surtout une question de mise en oeuvre par les Etats, par exemple en ce qui concerne les mesures sur lesquelles ils se sont mis daccord dans le but de les traduire dans leur lgislation nationale. - Deuxime composante : une aide au secteur priv pour faciliter sa restructuration dans un contexte de libralisation conomique rgionale et multilatrale. Or, si, dans les livres dconomie on peut dessiner cet gard des mouvements sur une courbe qui expriment la diminution dune production donne et laugmentation corrlative dune autre production, dans la ralit ceci implique respectivement des fermetures et des crations dentreprises qui reprsentent un ajustement coteux bien des titres. Aider ce repositionnement reprsente donc une partie importante de l approche cohrente. - Troisime composante : un soutien au secteur public confront des cots transitoires rsultant du processus dintgration rgionale. Globalement et long terme le processus dintgration conomique rapporte des bnfices. Mais le fait est que, dans la mesure o ceux-ci ne se ralisent que progressivement, un problme dajustement se pose pour le budget de lEtat qui voit diminuer certaines recettes qui doivent alors tre remplaces par dautres. Prenons le cas de lUEMOA : un pays enclav comme le Burkina Faso est un grand importateur de biens provenant des pays ctiers tels que la Cte dIvoire; or, sil applique la prfrence communautaire, il perd une grande partie de ces recettes douanires - ce qui sajoute aux nombreux soucis financiers qui affectent dj sa situation budgtaire. En effet, il sagit dun aspect important de la problmatique auquel la littrature conomique accorde trs peu dattention. Les modles thoriques ne mentionnent presque pas ce problme, ils parlent surtout du changement de protection, mais ils ignorent cette question budgtaire ainsi que les cots dajustement des oprateurs privs. Or, mon exprience - et cela peut sexpliquer par mon appartenance lUnit ajustement structurel - me donne penser que lintgration conomique rgionale et ses effets sur le budget de lEtat doivent tre compltement intgrs dans le PAS. On a appel cela dune autre faon en disant que lon doit tenir compte de la 190

dimension rgionale de lajustement, un thme que lUE a grandement favoris et qui est maintenant largement repris ailleurs. 3. Le troisime volet de mon expos concerne les pr-conditions ncessaires au succs de lintgration rgionale. Je viens dentendre, en parlant de lAfrique, que certains Etats ne sont pas trs favorables une intgration qui, en fin de compte, nest pas tellement dans leur intrt court terme en raison de ses cots. Mais on peut, dun autre ct, observer aussi un enthousiasme certain pour lintgration rgionale. Dune faon, il a t suggr quil sagirait dune sorte de mode. Personnellement, je suis persuad que cet enthousiasme rpond en fait des motivations plus profondes, comme par exemple aussi pour lexprience europenne. Il est cependant vrai que ce sentiment favorable lintgration rgionale ne tient pas suffisamment compte des difficults et des obstacles qui se dressent sur la route. Cest pourquoi il me semble quil convient daccorder une plus grande attention aux pr-conditions indispensables. Par exemple, la paix et la scurit doivent tre assures au pralable, sinon il ne peut mme pas y avoir un dbut dintgration conomique rgionale. Le lien entre ces lments joue dailleurs dans les deux sens. Ainsi, si lintgration rgionale russit, elle peut elle-mme savrer un facteur de consolidation de la paix. Stabilit, scurit, respect des droits de lhomme, mais galement la bonne gouvernance et ltat de droit apparaissent donc comme des lments incontournables pour la russite de lintgration dans loptique que je viens dvoquer. En Europe en tout cas, un rgime dmocratique a t considr comme une prcondition ladhsion lUE. Il sagit ici de pr-condition au niveau politique, mais il en existe aussi au niveau conomique : par exemple, la stabilit montaire et la convertibilit. Lorsquun pays connat une inflation galopante et une survaluation du taux de change et quun autre pays a un taux de change fixe, comme cela est arriv en Afrique de lOuest dans les annes 1980, leur intgration rgionale sera difficile, voire impossible. Aujourdhui, les gestions montaires se sont beaucoup amliores et en effet ont converg, mais la condition que jai mentionne reste valable. Une bonne gestion au niveau des politiques budgtaires constitue elle aussi une prcondition. Je pourrais cet gard voquer tous les dbats sur les pr-conditions concernant lUnion montaire europenne (les normes de Maastricht), qui montrent que ce souci existe dans dautres enceintes. Il me semble en fait que cette problmatique de pr-conditions na pas t suffisamment mise en vidence vis--vis de lAfrique. Daprs ce qua dit un intervenant, lUE aurait accord davantage dattention lUEMOA qu la CEDEAO. Je me permets mon tour de dire : si vous faites lexamen pour les Etats membres de la CEDEAO, vous verrez bien o les pr-conditions sont rellement remplies. En conclusion, il faut appuyer lintgration conomique rgionale l o il existe un potentiel rel, ce qui nest pas aussi frquent quon veut bien le croire. 4. La gomtrie variable a t voque dj, mais je veux la situer dans un contexte plus large. Je me rfre louvrage rcent dun groupe de chercheurs europens, ouvrage qui se rfre au contexte europen. Il sagit dune problmatique tout fait dans lactualit avec la Confrence Intergouvernementale. Selon ces chercheurs on peut distinguer quatre approches. Il y a dabord lintgration la carte, qui peut tre prfrable pour la restauration, mais qui pour lintgration va probablement mener lchec. Lintgration la carte implique que chaque pays peut choisir ses thmes et politiques prfrs : par exemple lagriculture, le commerce, mais pas le social ni le mouvement des personnes. Evidemment cest une 191

approche difficile grer. Ensuite il y a lintgration vitesse variable qui comprend une dimension de temps. Les objectifs sont les mmes pour chaque pays membre, mais le temps pour y arriver pour certains pays est plus long que pour dautres. Alors lintgration gomtrie variable a plutt une connotation gomtrique o lon peut observer des sousentits avec une intgration plus profonde lintrieur dentits avec une intgration plus limite. Lapproche innovatrice quont voque les chercheurs, dont je viens de parler, sappelle intgration flexible. Dans ce cas il existe un noyau dur ou un acquis de thmes incontournables et les pays peuvent ajouter certains autres thmes selon leurs prfrences. 5. Le dernier point que jaimerais voquer concerne les perspectives dintgration dans lconomie mondiale des pays partenaires ACP et le rle que lintgration conomique rgionale pourrait jouer dans ce domaine. Il me semble qu lheure actuelle ladhsion lOMC, autrement dit lintgration dans le systme commercial multilatral, est devenu une ncessit. Cela laisse nanmoins encore beaucoup de marge de manoeuvre. Un certain nombre de pays africains ne sont pas encore membres de lOMC. Or, lorsquil y a intgration rgionale entre ces pays, avec des membres et des non-membres de lOMC, un problme juridique se pose si on veut aller de lavant. Jajoute galement quil faut aider les pays ACP pour quils puissent tirer les avantages de cette adhsion. Le rgionalisme Sud-Sud savre en tout cas indispensable pour les conomies de petite taille, ce qui est videmment le cas de la plupart des ACP (seules exceptions : Nigria et Afrique du Sud). Il sagit dun impratif incontournable et complmentaire ladhsion lOMC, tout en reconnaissant que les obstacles sont peut-tre plus grands quon ne le pense, quil convient de choisir judicieusement les applications et quil faut un appui surtout l o lon peut avancer. Il y a beaucoup de dbat sur le rgionalisme Nord-Sud depuis ladhsion du Mexique aux accords Etats-Unis - Canada. Certains lvoquent comme un nouveau modle qui prsente divers avantages. Mais, mon avis, il ne constitue pas un substitut pour le rgionalisme Sud-Sud. Il me semble prfrable qu terme ce soient des groupements de pays en dveloppement qui se coordonnent, voire sintgrent avec le Nord. Cette perspective peut se raliser de plusieurs faons. Les alternatives font partie du dbat post-Lom. En fait, parmi ces alternatives, le systme des prfrences non-rciproques conserve des avantages pour nombre de pays - et il me semble quil serait utile pour eux de continuer les exploiter. Ce nest pas parce quon na pas pu constater, par exemple, que les Etats ACP ne reprsentent pas une part croissante dans le commerce mondial que ce systme na pas eu deffets bnfiques. Certes, lexploitation de ces prfrences na pas t la hauteur de ce quon avait espr, mais ce nest pas, mon avis, une raison pour simplement les abandonner aujourdhui. Pour terminer, je voudrais brivement ragir quelques points soulevs par les intervenants, dont MM. Johnny Egg et Jrme Coste. M. Egg a soulign le manque dintrt que pouvaient prouver les Etats lgard de lintgration rgionale. Je suis parfaitement daccord avec lui pour dire quexistent ce niveau des problmes de volont politique, mais cest prcisment une raison pour laquelle il faut bien choisir les pays et sous-rgions o on peut avancer. M. Egg a galement estim que la Communaut europenne avait peut-tre tendance vouloir exporter le modle europen. Heureusement, M. Coste a dj considr que ce ntait pas tellement le cas, bien quen pratique lexprience europenne est une rfrence toujours

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prsente lesprit. Lexplication que jai donne propos des pr-conditions et des diffrentes formes et approches allant vers une intgration flexible montre en tout cas quon ne prtend pas que le modle europen soit un modle exporter : chaque modle dintgration rgionale doit tre adapt aux circonstances. On ne peut certes pas ignorer que, par exemple dans le Trait de lUEMOA, il existe des lments semblables au Trait de Maastricht. Cela nempche pas que, dans notre approche, la ligne de conduite consiste toujours considrer dabord la situation spcifique des pays concerns. Enfin, propos de lexpos de M. Coste sur lintgration par le march ou par la production, je crois quil convient l aussi de clarifier les concepts. A mon sens, il ny a pas vritablement contradiction : le march ne peut fonctionner que si la production est elle-mme stimule. Dans cette optique, les gros travaux de dsenclavement, damlioration des routes, etc. constituent des appuis qui favorisent lintgration rgionale - il faut les complter par ce quon peut appeler le software (formalits douanires et commerciales, rglementations de toute sorte, etc.). Lamlioration du software nest pas coteuse en soi, mais demande plutt un appui au renforcement des capacits ainsi quune amlioration de la gouvernance et une volont politique. En conclusion, lintgration conomique rgionale joue un rle essentiel pour lintgration dans le march mondial. Elle devrait se baser sur ladhsion au systme commercial multilatral et tre cohrente avec les rformes conomiques nationales dans le contexte de lajustement structurel. Nanmoins il ne faut pas supposer que lintgration conomique peut russir partout. Il est ncessaire quun nombre de pr-conditions soit satisfait. Le cadre institutionnel doit tre choisi soigneusement et doit bien correspondre aux attentes et potentialits des tats concerns. Comme le temps nous manque, veuillez mexcuser dtre aussi bref sur une aussi large problmatique.

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