No 1087

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ASSEMBLE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIME LGISLATURE

Enregistr la Prsidence de lAssemble nationale le 29 mai 2013.

RAPPORT DINFORMATION
DPOS PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPENNES(1)

sur la proposition de directive relative lexcution de la directive sur le dtachement des travailleurs,
ET PRSENT PAR M. Gilles SAVARY, Mme Chantal GUITTET et M. Michel PIRON,
Dputs

(1)

La composition de cette Commission figure au verso de la prsente page.

La Commission des affaires europennes est compose de : Mme Danielle AUROI, prsidente ; Mmes Annick GIRARDIN, Marietta KARAMANLI, MM. Jrme LAMBERT, Pierre LEQUILLER, vice-prsidents ; MM. Christophe CARESCHE, Philip CORDERY, Mme Estelle GRELIER, M. Andr SCHNEIDER, secrtaires ; MM. Ibrahim ABOUBACAR, Jean-Luc BLEUNVEN, Alain BOCQUET, Jean-Jacques BRIDEY, Mme Nathalie CHABANNE, M. Jacques CRESTA, Mme Seybah DAGOMA, M. Yves DANIEL, MM. Charles de LA VERPILLIRE, Bernard DEFLESSELLES, Mme Sandrine DOUCET, M. William DUMAS, Mme Marie-Louise FORT, MM. Yves FROMION, Herv GAYMARD, Mme Chantal GUITTET, MM. Razzy HAMMADI, Michel HERBILLON, Marc LAFFINEUR, Mme Axelle LEMAIRE, MM. Christophe LONARD, Jean LEONETTI, Arnaud LEROY, Michel LIEBGOTT, Mme Audrey LINKENHELD, MM. Lionnel LUCA, Philippe Armand MARTIN, Jean-Claude MIGNON, Jacques MYARD, Michel PIRON, Joaquim PUEYO, Didier QUENTIN, Mme Catherine QUR, M. Arnaud RICHARD, Mme Sophie ROHFRITSCH, MM. JeanLouis ROUMEGAS, Rudy SALLES, Gilles SAVARY, Mme Paola ZANETTI.

SOMMAIRE
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Pages

INTRODUCTION ............................................................................................................... I. UNE LGISLATION EUROPENNE INSUFFISANTE ET LARGEMENT INEFFICACE, UN ETAT DES LIEUX INQUIETANT .......................................................
A. UNE LGISLATION EUROPENNE DTOURNE ET LARGEMENT INEFFICACE .......

5 8 8 9 9 11 11 11 13 18 18 19 19 21 22 22 22 23 24

1. La directive 91/76/CE : un outil limit et dpass par la jurisprudence de la Cour de Justice de lUnion europenne ..................... a) Un outil de lutte contre le dumping social limit .................................. b) et en partie dpass par une jurisprudence librale de la Cour de Justice de lUnion Europenne (CJUE) ......................................................... 2. Une lgislation inadapte au contexte de crise et contourne .................. a) Une directive inadapte la situation conomique actuelle .......................... b) Une directive qui laisse la porte ouverte aux fraudes ....................................
B. UN TAT DES LIEUX ALARMANT : LE DVELOPPEMENT DU TRAVAIL LOW COST MENACE DES PANS ENTIERS DE NOTRE CONOMIE .................................

1. Le travailleur low cost : nouvelle figure de lesclave moderne ............ 2. Un phnomne alarmant qui menace des pans entiers de notre conomie et notre systme de protection sociale ....................................... a) Un phnomne de masse qui chappe en partie aux statistiques ................ b) et qui menace nos emplois et notre systme de protection sociale ............
II. LA PROPOSITION DE RVISION DE DIRECTIVE : UN TEXTE INSUFFISANT ET QUI DIVISE LE CONSEIL EUROPEN .....................................................................
A. DES AMLIORATIONS INSUFFISANTES ET CONTROVERSES ...............................

1. Le choix dune rvision a minima ............................................................... 2. Le projet de directive dapplication : un ravalement de faade peu convaincant................................................................................................
B. ET QUI NE FAIT CE JOUR LOBJET DAUCUN CONSENSUS. .............................

1. Ralit du dtachement, liste des mesures de contrle, responsabilit solidaire du donneur dordre : les trois points de blocage dans les ngociations .......................................................................

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a) Larticle 3 et la question de lapprciation de la ralit du dtachement .. 25 b) Larticle 9 : liste ouverte ou liste ferme pour les mesures de contrle ? .. 25 c) Larticle 12 : quelle responsabilit pour le donneur dordre ? .................. 26 2. La crainte de ladoption dun texte en recul par rapport au droit ex ante ...................................................................................................... 27
III. LA MOBILIT DES TRAVAILLEURS : LEUROPE CONOMIQUE NE DOIT PAS SE FAIRE AU DTRIMENT DE LEUROPE SOCIALE ..................................... 28
A. LA PROPOSITION DE DIRECTIVE NE RPOND PAS PLEINEMENT LA NCESSIT DE LUTTER CONTRE LES TRAFICS DE MAIN-DUVRE .................... 28 B. METTRE EN PLACE DES OUTILS COMPLMENTAIRES INDISPENSABLES POUR LUTTER CONTRE LA FRAUDE AU DTACHEMENT ET PRSERVER LES EMPLOIS NATIONAUX .................................................................................................. 29

1. Le renforcement des pouvoirs de contrle et la cration dune Agence europenne de contrle du travail mobile en Europe ............ 29 2. La cration dune carte du travailleur europen .................................. 30 3. La mise en place dune liste noire dentreprises et de prestataires de services indlicats ........................................................................... 30 4. Amliorer larsenal lgislatif et de contrle national ............................ 31 5. Etendre la possibilit de recours aux organisations syndicales nationales ............................................................................................. 32 6. Solliciter auprs de la Commission Europenne un moratoire de toute initiative lgislative sur le cabotage routier en labsence dun renforcement significatif de la lgislation europenne au regard des insuffisances souleves dans ce rapport............................................. 32 7. Proposer l'Union europenne, au nom du principe de concurrence libre et non fauss, un salaire minimum de rfrence afin d'harmoniser socialement les conditions de dtachement .................. 33
CONCLUSION ............................................................................................................ 35 TRAVAUX DE LA COMMISSION ............................................................................... 39 PROPOSITION DE RSOLUTION EUROPENNE ................................................... 43 A N N E X E S ................................................................................................................ 47 ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES ......................................... 49 ANNEXE 2 : CARTE BTP DIDENTIFICATION PROFESSIONNELLE ..................... 51 ANNEXE 3 : TABLEAUX DE LA DIRECTION GNRALE DU TRAVAIL ............... 52 ANNEXE 4 : EXEMPLE DE PUBLICIT POUR UNE ENTREPRISE POLONAISE .. 58

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs, Lemploi des travailleurs trangers au sein des conomies nationales est un phnomne ancien et universel qui a contribu, notamment, de faon dcisive au dveloppement de notre pays, au gr de multiples vagues dimmigration de travail. Lchange de main-duvre sest aussi traduit, plusieurs reprises dans lhistoire de lhumanit, par des politiques systmatiques, qui ont revtu des modalits indignes, voire criminelles, de travail contraint, de dplacements forcs, et de trafic dtres humains. En Europe, cest pour encadrer de mesures sociales minimales le principe fondateur du Trait de Rome de libre circulation des travailleurs au sein de lUnion europenne, qua t promulgue la directive 96/71/CE concernant le dtachement des travailleurs effectu dans le cadre dune prestation de services. La libre circulation des citoyens fait en effet aujourdhui partie des liberts garanties par lUnion europenne ; elle est une des quatre composantes du march intrieur, dfinie de faon gnrale par larticle 21 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne (TFUE) comme le droit pour tout citoyen de lUnion de circuler et de sjourner librement sur le territoire des tats membres, sous rserve des limitations et conditions prvues par les traits et par les dispositions prises pour leur application . La mobilit des travailleurs au sein de lUnion europenne est en outre garantie par larticle 45 de ce mme trait, qui dispose notamment que la libre circulation des travailleurs, assure lintrieur de lUnion, implique labolition de toute discrimination fonde sur la nationalit, entre les travailleurs des tats membres, en ce qui concerne lemploi, la rmunration et les autres conditions de travail . La libert de circulation est galement garantie comme droit fondamental par larticle 15, paragraphe 2 de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne. En vertu du principe de non-discrimination fonde sur la nationalit, un travailleur migrant doit tre trait de la mme manire que les travailleurs nationaux dans laccs lemploi, les conditions demploi et de travail ainsi que les avantages sociaux et fiscaux. Le droit communautaire ne prvoit pas une harmonisation des lgislations en matire des droits des travailleurs mobiles mais plus exactement une coordination des rgimes juridiques internes, afin de prserver la libert de circulation des citoyens

europens. En consquence, les droits et obligations sont garantis par le droit communautaire mais sont rgis par les lgislations nationales de ltat demploi. Mais quel droit appliquer au travailleur europen qui nexerce pas dans son pays dorigine ? Il sagit-l dune question dimportance tant sur le plan social que sur le plan conomique, laquelle toute rponse ncessite une dfinition pralable du travailleur mobile. Le travailleur europen mobile est en effet multiforme et le travailleur dtach, qui concerne la proposition de directive, objet du prsent rapport, nen est quune forme particulire ; il ne doit pas tre confondu avec, dune part, le travailleur de lUnion qui sinstalle dans un autre tat de lUnion pour y occuper un emploi prenne (travailleur migrant), ni, dautre part, avec le travailleur frontalier qui rside dans un tat et travaille dans un autre tat, ni, encore, avec le travailleur pluriactif, qui exerce dans plusieurs tats diffrents, ni, enfin, avec le travailleur en dplacements transfrontaliers. Selon la Commission europenne, un travailleur est considr comme dtach sil travaille dans un tat membre de lUnion europenne parce que son employeur lenvoie provisoirement poursuivre ses fonctions dans cet tat membre. Par exemple, un prestataire de services peut obtenir un contrat dans un autre pays et dcider denvoyer plusieurs employs pour excuter ce contrat sur place ; ces employs deviennent alors des travailleurs dtachs. La particularit du statut du travailleur dtach rside dans la continuit de sa relation de travail avec son employeur dorigine. Pour viter le dumping social , lUnion europenne a dict un ensemble de rgles obligatoires en ce qui concerne les conditions de travail des travailleurs dtachs dans un autre tat membre, fondes sur le principe dapplication du droit du pays daccueil. Les conditions demploi minimales prvues dans la lgislation dun tat membre doivent sappliquer aux travailleurs dtachs dans cet tat, sauf dispositions du pays dorigine plus favorables pour les salaris. Mise en uvre au moment de lentre de lEspagne, du Portugal et de la Grce dans la Communaut europenne pour rpondre aux inquitudes lies aux diffrentiels de main-duvre, la directive relative au dtachement des travailleurs (directive 96/71/CE) tait conue lorigine comme protectrice des marchs du travail des pays aux cots de main-duvre les plus levs ; mais elle a depuis, notamment du fait de labsence de dispositif de contrle rellement efficace, t lobjet dun opportunisme social , et est devenue un outil redoutable de concurrence dloyale, notamment dans les secteurs de la construction, du BTP et de lagro-alimentaire, limage de ce qui se pratique aussi dans le secteur du transport, rgi quant lui par dautres dispositions. Aujourdhui, sans remettre en cause le principe de libre circulation des biens et des personnes ni les migrations de travail quelles soient internes lUnion europenne ou externes il apparat clairement que lintgration de nouveaux tats membres en 2004, prsentant de trs fortes disparits de

conditions salariales et de couverture sociale, et surtout le trs fort ralentissement conomique de la zone euro conscutif la crise des dettes souveraines en 2010, ont chang la donne, induit des effets pervers de nature conomique et sociale et considrablement modifi lchelle du phnomne que la directive initiale prtendait encadrer. En particulier, on observe des drives, des changements dobjet et des dtournements de la directive, au profit de politiques systmatiques et dlibres doptimisation sociale qui ont des consquences particulirement proccupantes. Faute dharmonisation sociale intrieure lUnion europenne, lutilisation de plus en plus massive de travailleurs low cost dstabilise des filires productives entires, soit par concurrence intrieure ingale dans les secteurs domestiques qui emploient des travailleurs dtachs bas cots, soit par concurrence entre tats membres par lemploi systmatique de travailleurs low cost en labsence de salaire minimum dans certains pays. Cest trs prcisment la raison pour laquelle la Belgique a engag une procdure en infraction contre lAllemagne, o les travailleurs trangers employs systmatiquement des tarifs horaires allant de 3 8 euros de lheure dans le secteur de labattage de la viande, mettent en danger cette filire dans les autres tats membres. A cette concurrence par dumping social dlibr et dsormais organis, sajoute le fait que de telles politiques systmatiques demploi de travailleurs dtachs, le plus souvent de faon parfaitement lgale et licite, posent un problme de financement des systmes de scurit sociale des tats daccueil, puisque la directive dtachement valide le fait que le pays daccueil ne peroit pas les cotisations affrentes au salaire du travailleur dtach. Enfin, outre une utilisation de plus en plus systmatique de ce type de travailleurs par les entreprises, avec pour effet dltre et coteux le dveloppement du chmage des salaris nationaux dans certaines branches, une vritable filire de prestations de main-duvre bon march se dveloppe rapidement en Europe, sur la base de pratiques difficilement contrlables de placement de main-duvre, dans des conditions dhbergement et de vie souvent indignes dans les pays daccueil, et manifestement attentatoires au principe dgalit de traitement. Alors que la directive dtachement de 1996 prtendait encadrer lpoque un phnomne sain et fructueux, tant pour les conomies des pays daccueil que pour les travailleurs dtachs, son volution en politique sociale systmatique et massive de mise en concurrence des normes sociales en Europe et de baisse du cot du travail par alignement sur celui des pays faible protection sociale, pose aux pays daccueil et aux travailleurs concerns, du point de vue de leurs droits lmentaires, des problmes dune toute autre ampleur. Cest en principe pour y remdier que la Commission europenne a mis lagenda lgislatif de lUnion une directive dapplication de la directive

96/71/CE, dfaut de la nouvelle directive dtachement annonce par le prsident de la Commission europenne, M. Jos-Manuel Barroso, dans son discours dinvestiture devant le Parlement europen le 15 septembre 2009. Un rcent rapport du snateur Eric Bocquet2 a mis en lumire le dveloppement dltre de lemploi de salaris low cost par le biais de la fraude au dtachement. lissue des nombreuses auditions que nous avons menes, nous ne pouvons malheureusement que partager le constat de nos collgues parlementaires; les dispositions sur le dtachement des travailleurs, censes tre protectrices des marchs du travail des tats membres, sont en ralit dtournes et utilises aux fins de dumping social (I). La proposition de la Commission europenne, qui demeure trs en de des besoins rels damlioration de la lgislation face cette ralit inquitante, ne fait de toute faon lobjet daucun consensus et des doutes demeurent quant la capacit des institutions europennes ladopter dans un futur proche (II). Les inquitudes sont dautant plus grandes que, quoi quil en soit, ce texte ne rpond pas la ralit du problme actuel, li linadquation entre un corpus de normes toff visant favoriser lEurope des marchs et ltat encore embryonnaire de lEurope sociale, inadquation qui devrait justifier au cas par cas que les tats membres puissent adopter des mesures conservatoires (III).

I. UNE LGISLATION EUROPENNE INSUFFISANTE ET LARGEMENT INEFFICACE, UN ETAT DES LIEUX INQUIETANT

A l'issue des auditions auxquelles ils ont procdes, marques par le souci dillustrer toute la diversit professionnelle et de recueillir des tmoignages de terrain trs prcis, vos Rapporteurs ont acquis la conviction que la directive dtachement , bien quelle constitue un acquis incontestablement utile, n'est plus la hauteur de la complexit du problme qu'elle tait initialement cense encadrer, du fait de la sophistication des pratiques qui se dveloppent, et, surtout, de la trs grande difficult contrler efficacement ce phnomne. Vos Rapporteurs estiment ainsi, en consquence, que la directive d'application objet du prsent rapport, ne saurait, elle seule, y apporter une amlioration dcisive. A. Une lgislation europenne dtourne et largement inefficace Il ne sagit pas dtre contre la libre circulation des travailleurs, mais bien de faire le constat que les conditions actuelles de dtournement de la directive sur le dtachement des travailleurs introduisent une concurrence dloyale qui dstabilise des pans entiers de notre conomie.
2 Rapport dinformation no 527 fait au nom de la commission des affaires europennes du Snat sur les normes europennes en matire de dtachement des travailleurs, par M. Eric Bocquet, 18 avril 2013.

1. La directive 91/76/CE : un outil limit et dpass par la jurisprudence de la Cour de Justice de lUnion europenne
a) Un outil de lutte contre le dumping social limit

Lors de son adoption, la directive 91/76/CE tait conue comme un instrument de rponse au dumping social . Il sagissait de dfinir le dtachement des travailleurs et de lencadrer. Le dtachement des travailleurs est apprhend comme li la prestation de services : le prambule de la directive fait ainsi rfrence la prestation transnationale de services, amenant un nombre croissant dentreprises dtacher temporairement des employs ltranger sur le territoire dun tat membre autre que ltat dans lequel ils sont employs . Selon ce mme prambule, le dtachement des travailleurs ne doit pas soprer au mpris dune concurrence loyale et du respect des droits des travailleurs : la promotion de la prestation de services dans un cadre transnational ncessite une concurrence loyale et des mesures garantissant le respect des droits des travailleurs . Ainsi, les lois des tats membres doivent tre coordonnes afin dtablir un noyau de rgles impratives de protection minimale observer dans le pays daccueil . A cet effet, la directive sur le dtachement a tabli dans quelle mesure le contrat demploi du travailleur dun prestataire de services se rendant hors de son pays dorigine sefface au profit des rgles concernant le salaire et les conditions du travail du pays daccueil. La directive sapplique aux entreprises qui dtachent un travailleur titre temporaire dans un tat membre autre que celui dont la loi rgit la relation de travail. Elle couvre, pour autant quil existe dans les trois cas une relation de travail entre lentreprise denvoi et le travailleur pendant la priode de dtachement, trois types de configuration : - le dtachement dans le cadre dun contrat conclu entre lentreprise denvoi du travailleur et le destinataire de la prestation de services ( contrat ou sous-traitance ) ; - le dtachement sur le territoire dun autre tat membre, dans un tablissement ou dans une entreprise appartenant au groupe ( transferts internes ) ; - la mise disposition dun travailleur par une entreprise de travail intrimaire ou une agence de placement, lentreprise utilisatrice tant tablie sur le territoire dun autre tat membre. Le socle des conditions de travail et demploi respecter, tel que dfini larticle 3, paragraphe 1, de la directive comprend : - les priodes maximales de travail et les priodes minimales de repos ;

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- la dure minimale des congs annuels pays ; - le taux de salaire minimal, y compris ceux majors pour les heures supplmentaires (cela ne sapplique pas aux rgimes complmentaires de retraite professionnels) ; - les conditions de mise disposition des travailleurs, notamment par des socits dintrim ; - la scurit, la sant et lhygine au travail ; - les mesures de protection applicables aux conditions de travail et demploi des femmes enceintes et des femmes venant daccoucher, des enfants et des jeunes ; - lgalit de traitement entre hommes et femmes ainsi que les autres dispositions en matire de discrimination. Ces dispositions sont inscrites en droit franais larticle L. 1262-4 du code du travail. En revanche, la directive noblige pas les tats membres fixer des salaires minimaux. Elle dispose en outre que les entreprises dun tat tiers lUnion europenne ne peuvent bnficier dun traitement plus favorable que les entreprises tablies dans un tat membre et que les dispositions du pays daccueil ne peuvent empcher lapplication de normes plus favorables en vigueur dans le pays dorigine. Les tats membres peuvent imposer des conditions de travail et demploi autres que celles prvues dans le noyau dur afin de garantir lordre public. Les normes qui composent le noyau dur dans chaque tat membre doivent tre de nature lgislative, rglementaire ou issue de rgles conventionnelles dapplication gnrale. Les conventions collectives ou les sentences arbitrales doivent ainsi tre respectes par toutes les entreprises appartenant au secteur concern. Ce noyau dur simpose galement aux entreprises des pays tiers hors Union europenne. Les travaux lis la fourniture dun bien et infrieurs huit jours sont exclus du champ dapplication du noyau dur. Les tats membres ont par ailleurs la facult de dispenser les entreprises trangres du respect des rgles relatives au salaire minimum si la dure du dtachement est infrieure un mois. En outre, si les travaux sont considrs comme de faible ampleur, il est possible pour un tat membre de prvoir des drogations rgles relatives au salaire minimum et aux congs annuels.

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b) et en partie dpass par une jurisprudence librale de la Cour de Justice de lUnion Europenne (CJUE)

Adopte depuis prs de deux dcennies, la directive 96/71/CE a fait lobjet de nombreux contentieux, qui ont donn lieu une jurisprudence interprtative dampleur et dinspiration librale. Comme la not la Confdration europenne des syndicats (CES)3, la directive sur le dtachement des travailleurs a t apprhende par la CJUE de manire trs restrictive, linterprtant dans le contexte des dispositions des traits sur lUnion europenne sur la libre circulation des services (notamment larticle 56 du TFUE) comme une exception aux obligations gnrales des traits visant liminer les obstacles la libre circulation. De ce fait, tout ce qui va au-del de la directive et nest pas explicitement autoris par la directive a t interprt par la Cour comme un obstacle au droit de libre circulation du prestataire transnational. Dans les affaires Laval4 et Rffert, la Cour a interprt la directive de telle manire quelle doit prsent tre comprise comme une directive maximale en ce qui concerne les questions qui peuvent tre rglementes, le degr de protection qui peut tre requis, et les mthodes qui peuvent tre utilises pour garantir que les conditions demploi doivent tre observes de la mme manire par toutes les entreprises. Lorsque les tats membres veulent appliquer des normes diffrentes en droit, cela peut tre peru comme une violation de larticle 56 du TFUE. On peut ainsi lgitimement considrer que la Cour a fait prvaloir une approche march intrieur au dtriment de limportance de la dimension collective et dintrt public des mesures et instruments de politique sociale, y compris la ngociation collective. De ce fait, la Cour a priv la directive des moyens datteindre son objectif initial de politique sociale, savoir la garantie dune protection des travailleurs et dun climat de concurrence quitable.

2. Une lgislation inadapte au contexte de crise et contourne

a) Une directive inadapte la situation conomique actuelle

La situation conomique actuelle en Europe est caractrise par la crise. Beaucoup de pays, notamment du sud de lEurope, sont touchs par un chmage de masse (cf. tableau ci-dessous), et certains secteurs conomiques, notamment le btiment, y sont sinistrs.
3 Rvision de la directive sur les travailleurs dtachs : huit propositions damlioration , rapport final du groupe dexpert de la CES sur le dtachement, Confdration europenne des syndicats, mai 2010. 4

CJCE, arrt Laval c/Byggnads, 18 dcembre 2007 et CJCE, arrt Rffert, 3 avril 2008.

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Or, la directive 96/71/CE est inadapte ce contexte de crise lchelle du continent et de tension sur les marchs du travail, en ce quelle met en concurrence les travailleurs des pays dorigine et les travailleurs des pays daccueil sans organiser les conditions quitables de cette concurrence. Dune part, la directive favorise le dveloppement dun dumping social lgal , cest--dire lexportation dans certains pays de travailleurs rendus comptitifs par un cot du travail plus faible, car le fait que soit prvu le maintien de laffiliation au systme de scurit sociale du pays dorigine reprsente un avantage comparatif non ngligeable pour les pays o les charges sociales sont les plus faibles. En outre, labsence de rel mcanisme de contrle favorise le dveloppement de faux dtachements, cest--dire dun dumping social illgal . La directive na en effet abord la question du contrle du respect des normes que de manire limite, alors mme que celle-ci est essentielle. Le texte actuellement en vigueur sest de fait content dun appel la mise en place dune coopration administrative entre tats membres, via des bureaux de liaison aux fins dchange des informations sur les dtachements susceptibles de poser problme. Or, de lavis de tous, ce dispositif de contrle embryonnaire et peu dissuasif est tout fait inefficient, ce qui se comprend aisment dans la mesure o, dune part, il subit la contrainte de la barrire linguistique, et, dautre part, repose sur la bonne foi et la volont de coopration des tats. La directive actuelle, en temps de crise et de fortes tensions sur les marchs du travail de tous les tats membres, est en effet un outil inadapt car trop facilement contournable alors mme que les tats membres sont malheureusement dans lincapacit presque totale de contrler le respect de la directive et ce pour plusieurs raisons. Ils sont, dune part, confronts la fugacit de certains dtachements, dont le temps, rapide, nest pas en adquation avec le temps long des contrles. Dautre part, la confrontation des systmes juridiques diffrents et lobstacle de la langue rend les contrles difficiles. Comme la exprim lune des personnes auditionnes, ces contrles sont par nature difficiles : il sagit dun droit compliqu, qui fait intervenir des autorits trangres, sur la base de pices dont on ne peut attester lauthenticit. Je serais inspecteur du travail, avec une lourde charge de travail, il est clair que ces contrles chronophages et sans relle efficacit ne seraient pas pour moi prioritaires . Entreprises et salaris peuvent aussi rencontrer des difficults. Pour les entreprises concernes, les dispositions pertinentes sont parfois compliques comprendre et les documents ncessaires difficiles obtenir, et ce dautant plus que rien natteste de leur authenticit. En outre, les prestataires de service se heurtent aussi la problmatique de la barrire de la langue. De leur ct, les

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salaris ne sont pas toujours informs de leur droits, par exemple le droit de mettre en jeu la responsabilit solidaire du donneur dordre, effective en droit franais. En outre, la directive 96/71/CE nimpose pas aux entreprises dexercer une activit substantielle au sein du pays dorigine, et ne fixe aucune limite de temps aux situations de dtachement. Ce sont ces trois raisons qui sont essentiellement lorigine du dveloppement dune fraude au dtachement, avec la multiplication de faux dtachements , fraude qui se dveloppe actuellement massivement et met en pril des pans entiers de notre conomie nationale, que ce soit dans le btiment, lagroalimentaire, mais aussi de plus en plus lindustrie.
b) Une directive qui laisse la porte ouverte aux fraudes

Bien videmment, tous les dtachements ne sont pas constitutifs dune fraude, et loin de vos Rapporteurs lide de crier haro sur la mobilit des travailleurs. Nous vivons dans un monde ouvert, dans lequel celle-ci est bien entendu ncessaire ; la France est dailleurs fortement utilisatrice de la procdure du dtachement de travailleurs, puisque le nombre de salaris franais dtachs ltranger est estim environ 300 000 personnes5, pour environ 170 000 dclarations de dtachement en 2011. Si ce nombre est en diminution depuis 2007 (- 38 %), la France demeure le troisime pays exportateur de travailleurs dtachs, derrire la Pologne et lAllemagne (respectivement plus de 300 000 et 250 000 en 2011). Mais lesprit de la directive a t dvoy, par des stratgies de contournement et de fraude. En favorisant la prestation de services internationale sans mettre en place une vritable procdure de contrle, la directive sur le dtachement des travailleurs a laiss le champ libre au dveloppement dune fraude. De plus en plus, des prestataires de services peu scrupuleux offrent des entreprises nationales parfois non moins peu scrupuleuses, des salaris bas cots , en maquillant les conditions de dtachement pour rpondre formellement aux conditions dapplication de la directive. Le ministre du travail estime ainsi par exemple entre 220 000 et 300 000 le nombre de salaris low cost prsents sur le territoire franais sans avoir fait lobjet dune dclaration pralable de dtachement.6 Par dfinition difficile quantifier, la fraude nen est pas moins relle, en croire tant les reprsentants des secteurs concerns que les membres des administrations publiques. Selon la Direction gnrale du travail7, il existe deux types de fraude :
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Source : Direction gnrale du travail. In. Rapport dinformation de M. Eric Bocquet, op. cit. In. Rapport dinformation de M. Eric Bocquet, op. cit.

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- la fraude simple, qui consiste en un manquement aux principes de la directive, et en particulier au noyau dur : dfaut de dclaration de dtachement, dfaut de certificat daffiliation au rgime de scurit sociale, non-paiement des salaires et des heures supplmentaires, dpassement de la dure lgale du travail ; - la fraude complexe, qui recoupe tous les montages frauduleux : travail illgal, non-dclaration intentionnelle des accidents de travail, abus de vulnrabilit par des conditions de travail incompatibles avec la dignit humaine, esclavage moderne et trafic dtres humains. Elle est mme lobjet dune publicit massive reue dans les entreprises des secteurs concerns, btiment et travaux publics et agriculture notamment, via fax ou mail. Comment sorganise la fraude ? Le plus souvent, une entreprise coquille vide (qui nexerce aucune activit significative dans son pays dorigine), ou bote aux lettres (filiale de simple domiciliation dune entreprise issue dun pays o les charges sociales sont leves) implante dans un pays o les charges sociales ne sont pas leves, emploie des travailleurs, qui peuvent venir dun autre pays, et les dtache auprs dune entreprise dans un troisime pays de lUnion. Cette pratique se dveloppe notamment dans le secteur des transports, o des entreprises installent un sige dans un autre pays de lUnion, o salaires et charges sociales sont moins levs, pour pouvoir recruter du personnel qui sera dtach en France. On assiste ainsi actuellement une utilisation massive de conducteurs trangers la place de conducteurs franais, le tout dans une situation de drgulation totale, le transport routier tant par nature soumis des dplacements transfrontaliers multiples et, par ailleurs, rgi par des dispositions particulires pour le cabotage. Vos Rapporteurs suggrent de poursuivre leur travail sur cette catgorie particulire de travailleurs, tout en soulignant lexistence de nombreuses fraudes dans ce domaine aux obligations de dtachement internes par des entreprises de transport disposant de plusieurs tablissements en Europe. Par ailleurs, il apparat que des activits complexes de trading de prestations de services de main-d'uvre low cost se dveloppent sur le modle de la fraude la viande de cheval , faisant intervenir des intermdiaires de pays tiers entre pays d'origine et pays d'accueil de la main-d'uvre. Dans le cas dentreprises coquilles vides ou botes aux lettres , il ny a pas de ralit prexistante du contrat de travail, ce qui constitue une premire fraude. En outre, la pratique est courante de lutilisation de doubles contrats de travail : lun usage de ladministration du pays daccueil, lautre ayant vraiment force contractuelle entre les parties. Il sagit de donner une apparence de lgalit au contrat de travail, notamment en termes de respect de la lgislation sur le temps de travail et sur les congs. En ralit, un forfait pour la restauration et

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lhbergement est souvent retenu du paiement rel du salaire, ce qui le minore dautant, tandis que le nombre dheures travailles est bien suprieur au nombre dheures annonces sur le contrat fictif, ce qui explique que ces salaris restent comptitifs mme sils sont logs par leur employeur. La multiplication des sous-traitances en cascade a en outre pour objectif dopacifier la chane de responsabilit et de rendre les contrles encore plus difficiles. Il existe en outre dans certains pays qui nont pas de salaire minimum lgal, un phnomne dutilisation massive de travailleurs venus dun autre pays et rmunrs un salaire infrieur que celui vers aux travailleurs nationaux. Le cas des abattoirs allemands est cet gard emblmatique. LAllemagne est en effet en train de prendre tout le march europen de labattage, au dtriment des abattoirs belges, danois, hollandais et bretons, en utilisant dans ses abattoirs des travailleurs dtachs des ex-pays de lEst et pays des cots bien infrieurs ceux des autres pays prsents sur ce march. Le diffrentiel de concurrence avec lAllemagne, chiffre cinq centimes deuros du kilo pour la viande de porc soit cinq fois la marge nette dune entreprise performante dabattage et de dcoupe pse en effet lourd dans le contexte de crise actuel. Ces cinq centimes permettent aux Allemands de soutenir leurs leveurs, de conqurir des marchs, dinvestir dans leur industrie et de la renouveler. Ce diffrentiel sexplique en grande partie par le fait que les entreprises allemandes ont substitu 80 90 % de leurs oprateurs de la mainduvre issue des pays de lEst intra ou extracommunautaires (Pologne, Roumanie, et Ukraine), dans des formes demploi non qualifi et prcaire. Ces travailleurs agissent dans le cadre de la chane de commandement de lentreprise allemande mais leur rgime social est bien celui du pays dorigine en terme de rmunration et de rgime social. Le cot du travail dans les abattoirs allemands qui en rsulte est trois fois infrieur au cot franais (entre 6 et 7 euros contre 20 ou 21 euros en France). Or, il ne sagit pas rellement dune prestation de service, mais bien dun intrim dguis. Cest pourquoi le SNIV-SNCP a introduit en janvier 2011 une plainte en manquement dtat auprs de la Commission europenne, tout comme la Belgique vient tout rcemment de le faire, en mars 2013.

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Limpact des charges sociales sur la comptitivit salariale des travailleurs franais 1. Cot salarial unitaire Selon lINSEE, le cot salarial unitaire correspond au cot salarial par unit de valeur ajoute produite. Les cots salariaux incluent les salaires et traitements bruts verss par lemployeur dont les cotisations sociales augmentes des charges patronales. En 2012, selon Eurostat, la France dtenait un cot salarial de 36,4 euros (record europen derrire la Belgique) contre 8,7 euros et 13,5 euros pour respectivement la Slovaquie et la Slovnie, deux pays de lEurope de lEst nouvellement entrs dans lUnion europenne. On note ici un cart important entre les tats membres de lUnion europenne. Cette diffrence salariale sexplique notamment par le poids des charges sociales patronales pour les entreprises franaises. En effet, selon un rapport de KPMG International, la France est la championne du monde des prlvements obligatoires avec un taux qui slve 63 % du revenu dont 41 % sont des cotisations sociales patronales contre 31 % pour la Hongrie, 9,7 % pour la Pologne et 3,3 % pour la Bulgarie8. Ces chiffres rvlent un rel manque gagner pour la comptitivit salariale des travailleurs franais mais galement pour la comptitivit des entreprises franaises.

Salaire horaire dans l'industrie y compris charges sociales (en )

1999 Allemagne France Italie Espagne Grce Portugal Autriche Belgique Luxembourg Chypre Estonie Finlande Irlande Italie Malte Pays-Bas Slovaquie Slovnie Royaume-Uni

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

26,3 23,9 18,1 15,1 10,0 6,7 23,5 27,4 22,4 7,6 2,4 21,1 16,1 18,1 7,1 22,5 2,6 7,9 19,8

27,6 25,0 18,3 15,1 10,4 6,9 23,8 28,4 22,6 8,3 2,7 22,0 17,3 18,3 23,4 3,1 8,2 22,4

28,5 26,2 18,7 14,2 11,0 7,3 24,7 29,9 22,9 8,5 3,0 23,7 19,2 18,7 7,5 24,6 3,1 8,7 23,2

29,2 27,2 19,4 14,9 11,8 7,7 25,7 31,3 23,9 9,0 3,3 25,2 20,2 19,4 7,7 25,9 3,5 9,2 23,5

29,8 28,0 19,8 15,6 12,7 8,1 26,3 32,9 24,7 9,5 3,6 26,3 21,1 19,8 8,1 27,2 3,9 9,6 22,1

30,0 29,0 20,6 16,3 12,7 8,5 26,8 32,3 27,9 10,0 3,9 26,7 22,0 20,6 9,3 28,1 4,3 9,5 22,9

30,1 30,0 22,2 16,9 12,2 8,8 27,4 33,0 28,9 10,7 4,4 28,2 22,8 22,2 28,5 4,6 9,8 23,9

31,3 31,0 22,6 17,6 13,1 9,0 27,7 33,9 29,8 11,1 5,2 29,0 21,8 22,6 9,2 28,2 5,1 10,2 24,9

31,7 32,0 23,1 18,2 14,3 9,2 28,3 35,8 30,7 11,5 6,3 29,6 24,8 23,1 9,6 28,5 6,2 10,7 25,7

32,3 32,9 23,6 20,3 15,7 8,5 29,0 36,4 28,2 12,2 7,1 30,1 28,0 23,6 9,0 30,3 7,3 12,3 23,4

32,9 32,9 24,6 21,5 16,3 10,1 30,8 38,3 28,2 12,5 7,1 31,8 30,3 24,6 9,4 30,9 7,9 12,6 21,2

32,8 34,2 25,2 21,7 16,8 10,3 30,3 40,1 28,4 12,7 7,3 31,4 29,6 25,2 31,5 7,9 12,9 22,0

34,1 35,5 25,8 22,0 15,9 10,2 31,0 41,2 29,0 13,0 7,6 32,2 29,2 25,8 9,2 32,2 8,4 13,2 22,1

34,9 36,4 26,6 22,5 15,1 10,5 32,2 42,5 29,5 13,2 7,9 33,7 30,0 26,6 9,4 8,7 13,5 -

Source : Eurostat.

8 KPMGs Individual Income Tax and Social Security Rate Survey 2012. Disponible sur http://fr.scribd.com/doc/111204316/Individual-Income-Tax-Rate-Survey-2012

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Cot horaire de la main-duvre dans les 27 pays de lUnion europenne. Source : Eurostat. Disponible sur http://www.jactiv.ouest-france.fr/actualites/economie/cout-travail-fait-grand-ecart-europe3771 Sources contenant des donnes statistiques exploitables : KPMGs Individual Income Tax and Social Security Rate Survey 2012: http://fr.scribd.com/doc/111204316/IndividualIncome-Tax-Rate-Survey-2012 Taxation trends in the European Union 2013: http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/gen_info/economic_analysis/tax_structures/2013/report.pdf 2. Comparatif des taux de chmage europens En mars 2013, le taux de chmage slevait 10,9 % dans lUnion europenne des 27 et 12,1 % dans la zone euro. Dans les deux zones, le taux de chmage a augment puisquil tait de 11 % pour la zone euro et de 10,3 % pour lUE 27 en mars 2012. Selon Eurostat, 26,521 millions de personnes taient au chmage dans lUnion europenne en mars 2013, une augmentation de 1,814 million de personnes sur une anne. Les taux de chmage les plus faibles ont t enregistrs en Autriche (4,7 %), en Allemagne (5,4 %) ainsi quau Luxembourg (5,7 %). A contrario, la Grce (27,2 %), lEspagne (26,7 %) et le Portugal (17,5 %) comptabilisaient les taux de chmage les plus levs de lUE 27. Sur un an, le taux de chmage a augment dans dix-neuf tats membres et a baiss dans huit autres. Parmi les pays qui souffrent dun taux de chmage en progression, on peut citer la Grce (de 21,5 % 27,2 % entre janvier 2012 et janvier 2013), Chypre (de 10,7 % 14,2 %), lEspagne (de 24,1 % 26,7 %) et le Portugal (de 15,1 % 17,5 %). Une nette amlioration est noter pour la Lettonie (de 15,6 % 14,3 %), lEstonie (de 10,6 % 9,4 %) et lIrlande (de 15,0 % 14,1 %). Source : http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/3-30042013-BP/FR/3-30042013-BP-FR.PDF

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B. Un tat des lieux alarmant : le dveloppement du travail low cost menace des pans entiers de notre conomie 1. Le travailleur low cost : nouvelle figure de lesclave moderne Le travailleur low cost devient ainsi le nouvel esclave moderne. Titulaire dun contrat de travail qui nest pas respect, il travaille plus que ce quautorise la lgislation, peut dormir dans des hangars ou sur des simples paillasses, tre nourri de botes de conserve pendant des semaines, et ne fait lobjet daucun contrle de la part de la mdecine du travail. Interrogs, les services de la Commission europenne ont soulign navoir eu aucune plainte de la part de salaris dtachs et ont donc considr quil ny avait pas de problme cet gard, ce qui a laiss vos Rapporteurs songeurs Lensemble des autres interlocuteurs de vos Rapporteurs ont toutefois t unanimes : ces situations sont loin dtre marginales, et sont mme en dveloppement, parfois via de vritables rseaux dont on peut se demander sils ne sont pas mafieux. A ainsi t cit par exemple le cas dune entreprise oprant dans le secteur de lagriculture dans le Gard. Cette entreprise prestataire de services tient 90 % du march des saisonniers, et fournit 2 300 salaris par an, dont 1 500 sont quatoriens. Domicilie en Espagne o elle na aucune activit relle (configuration de la coquille vide ), cette entreprise importe des quatoriens qui viennent travailler en France. Les cotisations sociales sont censes tre payes en Espagne, mais il est impossible den tre sr. Tout le systme repose sur la dclaration pralable au dtachement effectue lInspection du travail, dclaration dont la Mutualit sociale agricole (MSA) nest pas informe, ce qui explique quelle ne puisse oprer aucun contrle puisquelle ne sait pas que ces personnels sont prsents. Les bnficiaires de la prestation de services de cette entreprise ngrire , qui fait dormir ses salaris dans des hangars ou algeco o sont entasss des lits superposs, sont en principe en droit franais tenues comme responsables conjointes et solidaires en cas de manquement aux obligations lgales ; mais, en ralit, ladministration na aucune relle capacit juger de la vracit des documents fournis, et ce dautant plus que, comme cela a dj t soulign, le temps du contrle nest pas celui, beaucoup plus rapide, de la prestation de services. Il est bien vident que ces travailleurs, venus le plus souvent des anciens pays de lEst, mme soumis des conditions de travail dgrades, acceptent cet emploi dfaut dun emploi dans leur pays dorigine, et aussi parce que le diffrentiel en termes de pouvoir dachat est tel que le salaire peru, mme amput, demeure pour eux trs lev. Il nen demeure pas moins que ces conditions de travail indignes, outre quelles exercent une concurrence tout fait dloyale sur notre territoire, sont inacceptables dun point de vue thique.

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2. Un phnomne alarmant qui menace des pans entiers de notre conomie et notre systme de protection sociale
a) Un phnomne de masse qui chappe en partie aux statistiques

Malgr la difficult produire des chiffres fiables tant lchelle nationale qu lchelle de lUnion, il apparat vident que le phnomne de dtachement des travailleurs est un phnomne en accroissement. Comme le souligne la Commission europenne dans son document de prsentation de la proposition de directive, il nest pas ais danalyser le phnomne conomique et social que reprsente le dtachement au-del des observations empiriques en raison du manque de chiffres prcis et de la pitre qualit des bases de donnes . La Commission europenne estimait toutefois en 2009 quenviron un million de travailleurs sont dtachs chaque anne par leur employeur dans un autre tat membre. Ce chiffre pourrait tre port 1,5 million lheure actuelle, mais il ne sagit que dune estimation. Si le dtachement ne concerne quune faible proportion de la population active, il reprsentait toutefois en 2007, lchelle de lUnion 27, 18,5 % de la population active provenant dun autre tat membre. Le dtachement constitue donc un phnomne important du point de vue de la mobilit de la main-duvre particulirement intressant en priode de crise conomique. En outre, un nombre important de personnes est concern dans quelques tats membres : Allemagne, France, Luxembourg, Belgique, ou encore Pologne, tandis que le phnomne, qui touche aujourdhui tous les tats membres en tant que pays dorigine ou daccueil, prend de lampleur. Les pays daccueil ont aussi intrt aux dtachements, puisquils concernent des secteurs qui ont connu ou connaissent encore des pnuries de main-duvre : btiment et construction, agriculture. Lors de nos auditions, il est clairement apparu que si le dtachement des travailleurs pouvait tre une menace pour notre conomie, il tait aussi parfois peru comme une aubaine, en ce quil permet de pallier les pnuries chroniques dans certains secteurs ou pour certaines tches, notamment le ramassage des fruits ou les vendanges. En ce qui concerne la France, et selon la Direction gnrale du travail9, le nombre de dclarations de dtachement progresse un rythme soutenu ; 45 000 dclarations de dtachement ont t effectues en 2011, quivalent 145 000 salaris dtachs, soit une croissance de 17 % par rapport lexercice prcdent. La moiti des dclarations a t effectue dans dix dpartements, avec une prpondrance pour les zones frontalires de lEst et du Nord de la France : Moselle, Bas-Rhin, Alpes-Maritimes, Meurthe-et-Moselle et Nord rassemblent 41 % des dclarations, viennent ensuite le Haut-Rhin, la HauteSavoie, la Loire-Atlantique, les Yvelines et le Var. Le secteur du btiment
9 Analyse des dclarations de dtachement des entreprises prestataires de services en France en 2011, Direction gnrale du travail, septembre 2012.

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enregistre lui seul prs de 17 500 dclarations, soit plus du tiers de lensemble des dclarations (38 %). En totalisant prs de 14 000 dclarations, les entreprises de travail temporaire ont effectu 30 % des dclarations en 2011, faites aux trois-quarts dans les secteurs de la construction et de lagriculture ; la DGT constate cet gard que le dveloppement des missions dintrim concernant des ressortissants dEurope centrale, ou parfois dAmrique latine via lEspagne par exemple et proposes par des structures installes dans des pays europens, mais dont lactivit prpondrante sexerce en France, apparat comme une tendance lourde. Dans lEure, les agents de contrle signalent le recours de plus en plus frquent des socits de travail temporaires, domicilies la mme adresse que des entreprises trangres du secteur du BTP ou de la maintenance, et proposant certaines entreprises du dpartement des mises disposition de salaris un cot trs infrieur. De mme, les services de la Vienne constatent une augmentation du recours des socits de travail temporaire trangres dans le secteur du btiment, implantes surtout en Espagne et en Hongrie, avec lintervention de salaris intrimaires issus des pays de lEst, dtachs via des entreprises tablies en Bulgarie ou en Pologne, notamment pour la cueillette des melons.
CONCENTRATION DES DCLARATIONS PAR DPARTEMENT ET SECTEUR D'ACTIVIT EN 2011 Agr. Premier dpartement 3 premiers dpartements 5 premiers dpartements Poids 326 910 1211 15 % 43 % 57 % BTP 2461 5514 5904 14 % 32 % 34 % HCR 102 234 314 18 % 40 % 54 % Ind. 1471 2524 3359 20 % 34 % 45 % Spect. 64 133 159 26 % 54 % 65 % Intra-gpe 358 731 888 26 % 53 % 64 % ETT 6182 8151 9450 45 % 60 % 70 % Autre 212 528 796 9% 23 % 35 %

Nom
1er dpartement 2e dpartement 3e dpartement 4e dpartement 5e dpartement Finistre Indre et Loir Loir et Cher Aisne Drme Moselle Alpes maritimes Bas Rhin Nord Haut Rhin Haute Savoie Corse du Sud Dordogne Vende Savoie Moselle Nord Yvelines Paris Eure Nord Moselle Hauts de Seine Moselle Meurthe et Moselle Bouches du Rhne Loire Atlantique Drme Sarthe Moselle

Territoire Bas Rhin de Belfort Seine Maritime Rhne Haut Rhin Haute Savoie

Loire Yvelines Atlantique Ain Bas Rhin

Source : Analyse des dclarations de dtachement des entreprises prestataires de services en France en 2011, Direction gnrale du travail, septembre 2012

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Prs dun quart des salaris dtachs est de nationalit franaise (13 %), mais 19 % des salaris dtachs sont Polonais, 11 % sont Portugais, 9 % sont Roumains, 8 % Allemands et 4 % Bulgares. Concernant les pays tiers (8 % de la main-duvre dtache dclare en France), les salaris dtachs proviennent essentiellement dUkraine, de Bilorussie et de Russie, mais aussi dAmrique latine, dtachs notamment dentreprises espagnoles ou portugaises. Lanalyse par catgorie socio-professionnelle montre quil sagit peu de cadres et essentiellement douvriers, qui reprsentent 75 % des salaris dtachs en 2011 (contre 2,6 % pour les cadres).
b) et qui menace nos emplois et notre systme de protection sociale

Le phnomne du dtachement de travailleurs, quil soit constitutif de vrais ou de faux dtachements, est un phnomne de masse, contraire aux grands principes de lUnion que sont la non-discrimination et la concurrence libre et non fausse. Ce phnomne menace notre systme de protection sociale car non seulement il prive les travailleurs nationaux dun emploi, mais, en outre, constitue un manque gagner pour les caisses de scurit sociale. En effet, le maintien de laffiliation au systme de scurit sociale du pays dorigine, conu lorigine comme protecteur du salari (il sagit de maintenir la continuit de lacquisition des droits sociaux) entrane une concurrence dloyale, du fait des carts entre les cots salariaux quil entrane. Lexemple rcent de lobtention par une entreprise espagnole, moinsdisante denviron 30 %, du march du tramway de Toulouse est caractristique de ce dumping social lgal . A lchelle du Gard, la DIRECCTE10 a fait une tude sur les dtachements de main-duvre en 2012 et constat que les charges non verses pour ce dpartement slevaient 2,7 millions deuros et la TVA non perue 1,5 million deuros. Ces chiffres laissent songeur quant lagrgation de telles sommes au niveau national.

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Direction rgionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi

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II. LA PROPOSITION DE RVISION DE DIRECTIVE : UN TEXTE INSUFFISANT ET QUI DIVISE LE CONSEIL EUROPEN

A. Des amliorations insuffisantes et controverses 1. Le choix dune rvision a minima La proposition de directive prsente par la Commission europenne le 21 mars 2012 est en de de ce que lon aurait pu esprer eu gard aux imperfections du texte actuel, et le choix de la Commission davoir prsent un projet de directive dapplication dune lgislation devenue notoirement insuffisante, plutt quune nouvelle directive ou dune lgislation plus ambitieuse qui englobe tous les aspects de la mobilit, est regrettable. M. Jos Manuel Barroso tait en effet convenu devant le Parlement europen le 15 septembre 2009 que linterprtation et la mise en uvre de la directive ne rpondaient pas aux attentes, et avait envisag un rglement visant rsoudre les problmes et lutter contre le dumping social en Europe. Dans des termes moins prcis, une telle hypothse a t ensuite reprise par le commissaire lemploi, aux affaires sociales et linclusion, M. Lszl Andor, au dbut de 2010, notamment lors de la confrence qui sest tenue Oviedo. Malheureusement, la Commission a finalement fait le choix dune proposition en retrait. Or, le texte actuel aurait ncessit une refonte plus ambitieuse au regard des dveloppements imprvus du dtachement des travailleurs au sein de lUnion au cours de ces dernires annes. Les enjeux sont tels quon aurait pu souhaiter ldiction dun rglement et non dune simple directive, qui introduit un biais concurrentiel entre les tats qui transposent rapidement et ceux qui prennent plus de temps pour la transposition. La directive actuelle est, on la vu, un outil insuffisant et bureaucratique qui aurait ncessit un remplacement et non un simple toilettage. En outre, les dispositions qui sont prsentes comme phare, comme celles relatives aux bureaux de liaison, apparaissent bureaucratiques et laissent peu dillusion sur leur efficacit future De plus, ltat actuel de la ngociation, bloque sur plusieurs articles et notamment les articles 3 (prvention des abus et contournements), 9 (mesures nationales de contrle) et 12 (sous-traitance et responsabilit solidaire) laisse craindre, si le texte tait adopt, quil constitue en fait une rgression par rapport au droit ex ante.

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2. Le projet de directive dapplication : un ravalement de faade peu convaincant On peut malgr tout crditer la Commission europenne davoir cherch rsoudre les principaux problmes constats depuis ladoption de la directive en 1996. Le projet de directive dexcution dfinit ainsi cinq axes de consolidation : - prciser la notion de dtachement afin de prvenir les abus ; - amliorer laccs linformation des salaris et des employeurs ; - renforcer la coopration administrative et lassistance mutuelle entre les tats membres ; - amliorer lexcution des contrats (dfense des droits, chanes de soustraitance, responsabilit solidaire et sanctions) ; - et, enfin, mettre en place un instrument commun de reconnaissance mutuelle et dexcution transfrontalire des amendes et sanctions administratives et faciliter la coopration administrative. La Commission propose ainsi, dans larticle 3, de prciser les critres prendre en compte afin de caractriser les situations de dtachement et ainsi dtecter plus rapidement les fraudes, et prvoit que les autorits de contrle des tats membres relvent un certain nombre dlments en vue dapprcier si lentreprise qui dtache ses salaris exerce rellement une activit substantielle dans le pays o elle est affilie. Les articles 4 et 5 traitent quant eux respectivement du rle des bureaux de liaison et des mesures mettre en uvre pour amliorer laccs linformation sur les conditions de travail et demploi, et notamment sur le salaire minimum et la mthode de calcul de la rmunration due. Les articles 6, 7 et 8 traitent du renforcement de la coopration administrative entre les tats membres, et proposent notamment que les tats membres soient dsormais tenus de rpondre dans les deux semaines qui suivent la rception dune demande dinformation dun de leur partenaire, hors mcanisme durgence impliquant une transmission sous vingt-quatre heures pour les situations dites particulires . Larticle 9 dresse de manire limitative la liste des mesures nationales de contrle et exigences administratives que les tats membres peuvent imposer aux entreprises trangres dtachant des travailleurs sur leur territoire. Larticle 10 invite les tats membres ce que des mesures de vrification et des mcanismes de contrle appropris soient mis en place et des

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inspections efficaces et adquates soient effectues sur leur territoire pour sassurer du respect des dispositions de la directive. Les articles 11 17, enfin, sont consacrs lexcution. La Commission europenne invite ainsi les tats membres se doter de mcanismes de recours permettant au travailleur dtach de porter plainte contre son employeur, lorsquil estime avoir subi un prjudice en raison du non-respect des rgles applicables, tandis que les salaris lss doivent pouvoir sappuyer sur les organisations syndicales pour ester en justice. En outre, larticle 12 institue un mcanisme de responsabilit solidaire du donneur dordre, limite aux droits du travailleur acquis dans le cadre de la relation contractuelle entre le contractant et son sous-traitant dans le seul domaine de la construction. B. et qui ne fait ce jour lobjet daucun consensus. Les changes au Conseil et au Parlement ont en effet mis en lumire lopposition entre deux groupes de pays : - dune part, les pays partisans dune ligne plus protectrice des droits sociaux (France, Belgique, Espagne, Italie, Portugal et, dans une certaine mesure, lAllemagne) ; - et, dautre part, les pays partisans dune correction a minima du dispositif actuel (Royaume-Uni et nouveaux tats membres). Quant la Commission europenne, elle poursuit lobjectif de libre circulation des travailleurs, suspectant les tats membres de vouloir lentraver pour protger leurs travailleurs nationaux et leurs marchs du travail domestiques. Enfin, on peut douter quune simple rvision de la directive 96/71/CE soit de nature modifier en profondeur la jurisprudence de la Cour de justice vis--vis de la libre prestation de service, particulirement dfavorable une protection des marchs du travail des pays daccueil. 1. Ralit du dtachement, liste des mesures de contrle, responsabilit solidaire du donneur dordre : les trois points de blocage dans les ngociations Bien que la prsidence irlandaise aie plusieurs reprises fait part de sa volont daboutir sur ce texte, la ralit actuelle des discussions laisse peu despoir ce sujet. Trois articles sont ce jour lobjet de discussions trs bloques : larticle 3, et surtout les articles 9 et 12, avec la coexistence sur lensemble du texte de deux minorits de blocage, constitues, pour lune, des pays qui ne veulent pas voter larticle 9, et, pour lautre, des pays qui ne veulent pas voter

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larticle 12. De ce fait, il y a peu de chance que le texte soit adopt au Conseil des ministres de lemploi le 20 juin prochain comme cela a t annonc.
a) Larticle 3 et la question de lapprciation de la ralit du dtachement

Larticle 3 du projet de directive dfinit un faisceau dindices pour dterminer la ralit du dtachement dun travailleur, ayant trait tant lentreprise qu la situation du travailleur. Il prvoit ainsi que les autorits comptentes prennent en considration un faisceau dindices pour juger de la ralit du dtachement, compos notamment du lieu dimplantation du sige de lentreprise, du lieu de recrutement des travailleurs dtachs, du droit applicable aux contrats conclus par lentreprise avec ses salaris, mais aussi du lieu o lentreprise exerce son activit commerciale et o elle emploie du personnel administratif. Concernant le travailleur, larticle 3 prvoit que les autorits puissent examiner tous les lments de fait qui caractrisent ses tches et sa situation, et notamment si : les tches sont accomplies dans un autre tat membre pour une dure limite, le travailleur est dtach dans un tat membre autre que celui dans lequel ou depuis lequel il accomplit habituellement son travail, le travailleur dtach reprend son activit dans ltat membre dorigine la fin de la prestation de service, et si le voyage, la nourriture et lhbergement sont pris en charge par lemployeur. Cet article, qui vise permettre la lutte contre les entreprises coquilles vides ou botes aux lettres , ne fait pas lobjet dun consensus et suscite un certain nombre de rserves de la part de certains tats membres, principalement les nouveaux tats membres et le Royaume-Uni, qui prfreraient une liste ferme. La France nest quant elle pas en faveur dune nouvelle rdaction de cet article, et souhaite maintenir la mthode du faisceau dindices .
b) Larticle 9 : liste ouverte ou liste ferme pour les mesures de contrle ?

A linverse de larticle 3 qui repose sur la mise en place dun faisceau dindices , larticle 9 prvoit une liste ferme pour les mesures de contrles que peut imposer l'tat membre d'accueil une entreprise trangre dtachant des travailleurs sur son territoire, et les limite au nombre de trois : - lobligation, pour un prestataire de services tabli dans un autre tat membre, de procder une simple dclaration auprs des autorits nationales comptentes, au plus tard au dbut de la prestation de services ; cette dclaration ne peut porter que sur lidentit du prestataire de services, la prsence dun ou plusieurs travailleurs dtachs clairement identifiables

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ainsi que leffectif prvu, la dure prvue et le lieu de leur sjour, ainsi que les services justifiant le dtachement ; - lobligation, pendant toute la dure du dtachement, de conserver ou de fournir le contrat de travail, les fiches de paie, les relevs d'heures, les preuves du paiement des salaires. Ces documents doivent tre traduits et conservs sur le lieu de travail ; - lobligation de dsigner, pour la dure de la prestation de services, une personne rfrente, pour ngocier si ncessaire au nom de lemployeur avec les partenaires sociaux. Les positions sont trs bloques sur cet article. Un certain nombre dtats sont en faveur dune liste ferme, cense limiter les contraintes administratives sur les tats, mais beaucoup dautres, linstar de la France, mais aussi de lAllemagne, de la Belgique, ou encore de lEspagne, sopposent ce type de liste. Pour ces tats, seule une liste ouverte est garante de lautonomie des tats, de leur pouvoir dinvestigation, et de leur capacit combattre la fraude au dtachement.
c) Larticle 12 : quelle responsabilit pour le donneur dordre ?

Larticle 12 institue, dans le domaine de la construction, une responsabilit conjointe et solidaire du donneur dordre, qui pourra se substituer lgalement son sous-traitant direct et tre tenu responsable du nonpaiement du salaire minimal, de tout arrir ou de tout prlvement indu sur la rmunration du travailleur dtach. Le donneur dordre ayant fait preuve de la diligence ncessaire serait toutefois exonr de toute responsabilit. Si le texte laisse la possibilit aux tats membres dtendre ce dispositif aux autres secteurs, la porte de la directive est limite pour linstant au seul secteur de la construction. Il convient de noter quun mcanisme similaire existe dj en droit franais (article D. 8222-5 du code du travail), qui impose au donneur dordre, pour tre exonr de sa responsabilit solidaire, de vrifier notamment que le prestataire est jour de ses cotisations sociales auprs de lorganisme auquel il doit cotiser, ainsi que lauthenticit de lattestation qui lui est fournie. Sur cet article encore saffrontent deux minorits de blocages, lune pour la suppression de cette disposition ou son maintien en ltat, tandis que lautre, dont fait partie la France, estime que le dispositif devrait tre tendu lensemble des secteurs dactivit et lensemble de la chane de soustraitance.

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2. La crainte de ladoption dun texte en recul Il rsulte de tout cela de grandes craintes quant lavenir de ce texte, qui, de toute faon, sil tait adopt, demeurerait un outil defficacit oprationnelle contestable. Personne ne sait exactement lheure actuelle sil va tre adopt, et dans quels termes. Vos Rapporteurs estiment pour leur part quil nest pas envisageable dadopter larticle 9 en ltat, et que celui-ci doit imprativement ouvrir la possibilit dune liste ouverte. dfaut, son vote constituerait une rgression par rapport la situation actuelle, et priverait les tats disposant de capacits de contrle tendues de la possibilit de les mettre en uvre sans sexposer un risque de contestation et dobstruction leurs investigations, notamment par les administrations des tats dorigine des travailleurs dtachs et de leurs entreprises de prestation de services de main-duvre. En ce qui concerne larticle 12 et la responsabilit conjointe et solidaire, vos Rapporteurs estiment que celle-ci doit tre largie lensemble de la chane de sous-traitance et lensemble des secteurs, exception faite du secteur agricole, du fait de sa faible capacit administrative procder des vrifications aussi complexes pour des oprations (type vendanges ou ramassage des fruits ) extrmement ponctuelles et rigides sur le plan temporel. Enfin, vos Rapporteurs sont circonspects sur lefficacit des procdures dinformation mutuelle entre tats membres par des bureaux de liaison, qui reposent sur la seule bonne volont des tats et sur leurs capacits administratives trs ingales. Sans contester le bien-fond de cette disposition, ils considrent quelle ne peut suffire garantir un change dinformations fiable dans des dlais compatibles avec une lutte efficace contre les dfauts de dclaration. Pour ces raisons, lissue des ngociations, si le texte de compromis tait moins favorable la lutte contre la fraude au dtachement que le droit existant pour lun de ces trois articles majeurs, vos Rapporteurs estiment que celui-ci ne devrait pas tre vot par la France.

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III. LA MOBILIT DES TRAVAILLEURS : LEUROPE CONOMIQUE NE DOIT PAS SE FAIRE AU DTRIMENT DE LEUROPE SOCIALE

A. La proposition de directive ne rpond pas pleinement la ncessit de lutter contre les trafics de main-duvre Quelle soit adopte ou non, la directive dapplication de la directive 96/71/CE nest pas la mesure des moyens mettre en uvre pour faire face aux multiples fraudes et dtournements dusage, licites ou illicites, qui se traduisent par la systmatisation de trafics de main-duvre communautaire ou extracommunautaire, mettant en danger le financement des systmes de scurit sociale des tats, dsorganisant des filires conomiques entires et dgradant limage de la construction europenne aux yeux des travailleurs. En particulier, vos Rapporteurs doutent que deux grandes exigences puissent tre remplies par les pouvoirs publics, faute de moyens suffisants : - leffectivit du contrle : du fait de la complexit dun phnomne aussi protiforme, mettant en prsence des langues, des lgislations, et des moyens administratifs divers, et, en ltat actuel du texte, qui napporte aucune relle plusvalue, vos Rapporteurs doutent que la conformit au droit puisse tre efficacement contrle, y compris par les tats membres les plus anciennement structurs et organiss en matire de contrle du travail, sauf recourir des moyens humains considrables, hors de proportion avec les gains en attendre et inconcevables dans le contexte budgtaire actuel. - la fiabilit et la sincrit de la coopration entre les tats : les outils prsents par le projet de directive dapplication sont trop exclusivement bass sur la coopration administrative entre les tats membres, dont on peut douter quelle sera toujours sincre, et mme de fiabilit quivalente entre des administrations nationales trs diffrentes, voire suffisamment complte et rapide pour tre oppose par le pays daccueil dans des dlais efficaces. En consquence, vos Rapporteurs considrent que lUnion europenne doit absolument se doter de dispositions et de moyens dune toute autre ampleur pour prtendre accder efficacement son objectif de lutte contre le phnomne qui motive aujourdhui une directive dapplication. A dfaut, vos Rapporteurs suggrent que des mesures nationales unilatrales soient prises pour y faire face, avec pour objectif essentiel de mieux apprhender le problme, et de mettre en place des sanctions exemplaires faute de pouvoir envisager des contrles exhaustifs. Une telle extrmit ne devrait tre envisage quau regard du principe de sauvegarde dintrts nationaux essentiels, notamment la sauvegarde de

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lemploi dans des filires conomiques importantes pour notre pays, mais aussi de standards sociaux nationaux imprescriptibles, et, surtout, du financement de notre systme de scurit sociale, dont la subsidiarit au regard des traits justifie des mesures de protection nationales sil est mis en danger. B. Mettre en place des outils complmentaires indispensables pour lutter contre la fraude au dtachement et prserver les emplois nationaux Utilise de manire dtourne, la directive 91/76/CE sur le dtachement des travailleurs est devenue un instrument de concurrence libre et fausse, contraire lesprit des traits europens qui visent une concurrence libre et parfaite. Elle est en outre porteuse de dstabilisation pour le financement de nos systmes sociaux, qui demeurent, rappelons-le, de la comptence nationale. Ce biais est inacceptable, et cest pourquoi vos Rapporteurs appellent tant les autorits europennes que les autorits nationales adopter des mesures spcifiques. 1. Le renforcement des pouvoirs de contrle et la cration dune Agence europenne de contrle du travail mobile en Europe En ltat actuel de notre organisation administrative, les Direccte prouvent beaucoup de difficults exercer leurs prrogatives dans le cas de dtachement de travailleurs : les salaris contrls ne parlant pas franais (et tant repartis ltranger le temps de trouver un traducteur), il est difficile de les interroger sur la ralit de leur temps de travail et les conditions dexercice de leur contrat. Par ailleurs, les inspecteurs soulignent les difficults quils rencontrent pour obtenir des pices justificatives qui sont souvent falsifies (faux contrats de prestation, fausse fiches de paye, faux relevs dhoraires). De fait, la prestation de services est souvent une fourniture de main-duvre dguise, via des socits qui simmatriculent ltranger pour faire venir des salaris, mais les Direccte narrivent pas le prouver. En outre, il ny a pas actuellement de rseau suffisamment constitu entre tats membres pour pouvoir faire face un vrai contrle, et mme si des inspections du travail existent dans dautres pays, elles ny ont pas les mmes comptences quen France. Le renforcement des corps de contrle nationaux serait souhaitable mais difficilement envisageable dans le contexte actuel des finances publiques. La question est aussi de savoir, dans un contexte de libre circulation, de quels moyens lEurope souhaite se doter en termes de contrle. Cest pourquoi vos Rapporteurs estiment ncessaire la cration dune Agence europenne de contrle du travail mobile en Europe avec pour missions : - lobservation du phnomne et des infractions intertatiques ;

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- le suivi des lgislations nationales ; - la formulation de propositions damlioration de la rglementation europenne ; - lamlioration du systme dinformation administratif entre tats membres. 2. La cration dune carte du travailleur europen La cration dune carte du travailleur europen serait de nature faciliter le contrle des dtachements. En effet, dans de nombreux cas, du fait de la chane de sous-traitance, segmente, et, dans le secteur du btiment, du caractre nomade des chantiers, il est quasiment impossible pour les inspecteurs du travail, on la vu, de se procurer temps les documents ncessaires leur travail. Une carte du travailleur europen, lectronique et sur le modle de la carte vitale, et sinspirant de la carte, facultative, qui existe dj en France dans le btiment et qui sert au calcul des congs pays, permettrait une identification rapide de lentreprise et du travailleur. Celle-ci contiendrait les donnes actualises concernant chaque travailleur, permettant den faciliter les contrles tant par les matres douvrage en relation avec leur nouvelle responsabilit conjointe et solidaire telle que prvue par la nouvelle directive, que par les corps de contrle de chaque tat. 3. La mise en place dune liste noire dentreprises et de prestataires de services indlicats Il apparat vident que la fraude au dtachement se dveloppe aussi parce que certaines entreprises font en toute connaissance de cause appel des entreprises indlicates. Toutefois, dans la mesure o aucune publicit nest faite autour de ces entreprises, vos Rapporteurs appellent les autorits europennes, et dfaut le Gouvernement, mettre en place un liste noire dentreprises et de prestataires de services indlicats, sur le modle des listes noires qui existent dans laviation civile. Il est aujourdhui admis que la plupart des sanctions prononces par des tats membres lgard dentreprises prestataires de service trangres ne sont pas appliques faute de possibilit matrielle de poursuites dans leur tat dorigine. Vos Rapporteurs proposent que toute entreprise condamne une sanction pour fraude la lgislation sur le dtachement des travailleurs, ou tout le moins les entreprises nayant pas honor leurs sanctions, soient inscrites sur une liste noire europenne publique, avec pour effet, au moins temporaire : - linterdiction de rpondre des appels doffres ; - linterdiction de sous-traiter pendant une priode donne ;

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- linterdiction de fournir une prestation de services de main-duvre pendant une priode donne. 4. Amliorer larsenal lgislatif et de contrle national Au-del de la transposition dune ventuelle directive, la France a aussi la capacit de mettre en uvre des outils spcifiques pour lutter contre le dumping social . Notre droit positif contient dj des dispositions dictes cet effet, telles que la dclaration pralable lembauche des salaris par leurs employeurs et la responsabilit financire des donneurs dordre et de matres douvrage. Vos Rapporteurs estiment toutefois ncessaire de complter ces dispositions. Une premire piste pourrait tre de mettre en place un recours contre le donneur dordre qui aura bnfici dune prestation facture en-dessous des prix franais en toute connaissance de cause. Il sagit de lutter contre la connivence entre les donneurs dordre et les entreprises qui leur fournissent une main-duvre prcaire et vulnrable, et ce au dtriment du respect de la dignit humaine et de lquilibre de nos comptes sociaux. Une seconde piste pourrait tre dobliger le donneur dordre dclarer lemploi dune entreprise sous-traitante. Il sagit de resserrer les mailles du filet en instituant une dclaration de sous-traitance non-exclusive de la dclaration faite par lentreprise qui dtache les salaris. En effet, les entreprises ne procdent pas toujours aux dclarations de dtachement, que ce soit par souci de dissimulation ou par mconnaissance de leurs obligations ; cela a t particulirement relev dans les secteurs suivants : fort, BTP, et industrie. On aurait une efficacit plus grande si on exigeait du donneur dordre quil fasse une dclaration de sous-traitance (facile contrler car le donneur dordre nest pas mobile), en plus de la dclaration de dtachement faite par lentreprise qui dtache ses salaris. Enfin, vos Rapporteurs invitent ladministration, dans ltat actuel de ses prrogatives, une coordination de lensemble des corps concerns (inspection du travail, gendarmerie, prfectorale, Urssaf, MSA) pour effectuer des oprations de contrle coup de poing cibles sur des fraudes organises et complexes, et appellent la spcialisation dinspecteurs du travail spcifiquement sur la question du travail illgal et de la fraude au dtachement des travailleurs.

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5. Etendre la possibilit de recours aux organisations syndicales nationales Larticle 11 de la proposition de directive prvoit que les tats membres veillent ce que les syndicats et autres parties tierces, comme les associations, les organisations et toute entit lgale ayant () un intrt lgitime voir garanti le respect des dispositions de la () directive, puissent, pour le compte dautrui ou lappui du travailleur dtach et avec son approbation, engager une procdure judiciaire ou administrative en vue de lapplication de la prsente directive ou des obligations qui en dcoulent . Or, du fait de la mconnaissance de leurs droits ainsi que de leur vulnrabilit, il y a peu de chance que les travailleurs dtachs qui ne voient pas leurs droits respects acceptent quun syndicat ou une association ou toute autre partie tierce estent en justice pour leur compte. Il serait plus efficace et opportun que ces parties tierces puissent engager une procdure sans lapprobation des travailleurs qui subissent un dommage. En considration du prjudice subi du point de vue du droit du travail applicable aux travailleurs nationaux ainsi que du financement des rgimes sociaux, il serait souhaitable de fonder un intrt agir des syndicats dans cette matire. 6. Solliciter auprs de la Commission Europenne un moratoire de toute initiative lgislative sur le cabotage routier en labsence dun renforcement significatif de la lgislation europenne au regard des insuffisances souleves dans ce rapport Dans le domaine du transport, le dplacement international des travailleurs pose un problme spcifique, car de nombreuses entreprises tendent optimiser socialement leurs cots par de rels ou de faux tablissements dans des pays cot salarial et charges sociales avantageux. Outre cette recherche licite d'avantage comptitif par dumping social , on observe que certaines entreprises ne procdent mme pas des dtachements formels (dtachements internes) de leurs tablissements trangers, afin d'chapper au salaire minimum des pays qui en disposent. Or, dans un contexte marqu par de grosses difficults faire face lampleur du phnomne et le contrler, en particulier dans ce secteur ultra mobile , il semble inenvisageable, en l'tat des limites constates de la lgislation et des possibilits de la contrler significativement, de libraliser le cabotage routier, sauf exposer certains pavillons nationaux a un risque dltre. Ces conditions de concurrence notoirement ingales et les carences prouves de la lgislation actuelle devraient tre valablement opposables aux intentions ventuelles de la Commission europenne.

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7. Proposer l'Union europenne, au nom du principe de concurrence libre et non fauss, un salaire minimum de rfrence afin d'harmoniser socialement les conditions de dtachement A dfaut de pouvoir imposer un tat membre des obligations de politique salariale et sociale, subsidiaire au titre des Traits, il entre dans les missions de la Commission Europenne de garantir des rgles de concurrence quitables sur le march intrieur. cette fin, il lui appartient donc de veiller corriger les drives qui se font jour par une utilisation systmatique et dlibre de travailleurs trs bas cot dans certaines filires, notamment dans les pays qui ne disposent pas de salaire minimum. Vos Rapporteurs proposent donc que la Commission europenne introduise la notion de salaire minimum de rfrence. Ce salaire minimum de rfrence, professionnel ou interprofessionnel, fixerait un seuil en de duquel il ne serait pas autoris de rmunrer les salaris ; toute entreprise rmunrant ses salaris en-de de ce rfrentiel europen unique sexposant poursuites et sanctions judiciaires pour atteinte au principe de concurrence quitable.

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CONCLUSION

Limmigration de travail, comme le dtachement des travailleurs qui en constitue lune des modalits, sont des phnomnes universels qui concernent de longue histoire toutes les socits libres et contribuent positivement au fonctionnement des socits humaines. Du fait de la disparit des standards sociaux et des lgislations du travail de ses tats membres, lUnion europenne sest dote en 1996 dune directive visant encadrer juridiquement les conditions de dtachement des travailleurs en son sein. Cet outil a constitu un rfrentiel utile pour les tats disposant des moyens et de la volont de mettre en place un minimum de contrle des flux de dtachement. Ces derniers nont pas pos de problmes insurmontables tant quils sinscrivaient dans des courants dchange de main-duvre habituels, lis lactivit internationale des entreprises, aux changes transfrontaliers, ou la compensation des pnuries de main duvre sur des marchs de tension comme, par exemple, le travail agricole saisonnier. A cet gard, on notera la lecture du tableau ci-dessous que le dtachement concerne tous les tats membres de lUnion europenne, et en particulier, que lconomie franaise lutilise amplement, la France tant au troisime rang des pays de lUnion dtachant des travailleurs.
Dtachements de travailleurs franais au sein de lUnion europenne en 2011 Pays de destination Nombre Allemagne 21 881 Autriche 1 880 Belgique 35 295 Bulgarie 551 Chypre 137 Danemark 1 367 Espagne 14 936 Estonie 159 Finlande 1 037 Grce 1 805 Hongrie 1 425 Irlande 1 598 Italie 15 020 Lettonie 120 Lituanie 191 Luxembourg 3 602 Malte 364 Pays-Bas 5 785

 Pologne Portugal Rpublique tchque Roumanie Royaume-Uni Slovaquie Slovnie Sude

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3 032 3 303 1 998 2 156 13 226 946 433 2 677

Source : Centre des liaisons europennes et internationales de scurit sociale.

Incontestablement, les largissement successifs de lUnion depuis les annes 2000, mais, surtout, la dpression conomique de certains tats membres conscutive la crise des dettes souveraines, en creusant les disparits sociales et conomiques au sein de lUnion, ont suscit un mouvement sans prcdent de recherche demploi ltranger, et de concurrence sociale par les cots de mainduvre, particulirement dstabilisant au plan conomique et social, qui tend se systmatiser dans certains secteurs et se manifeste par lmergence dune activit spcifique de ngoce de main-duvre low cost . De concert avec la mise en uvre de la directive services , des dtournements desprit et dobjet de la directive dtachement quand il ne sagit pas de fraudes organises se sont dveloppes dans le cadre de stratgies systmatiques d optimisation sociale visant obtenir un avantage concurrentiel au sein du march intrieur europen. Ce phnomne, nouveau par son caractre systmatique, recouvre des montages complexes, licites ou illicites, particulirement difficiles identifier et contrler, du fait notamment des disparits administratives considrables qui subsistent entre tats membres, lesquels ne font pas tous preuve de la mme motivation le combattre. Facilit par les diffrences de niveaux de dveloppement et de droits du travail existant entre les tats membres ainsi que par leur exposition trs diffrente la crise et au chmage, ce phnomne introduit dans le march intrieur une ingalit concurrentielle incompatible avec le principe de concurrence quitable, tout en menaant le financement des systmes nationaux de protection sociale, subsidiaire au titre des traits. L optimisation sociale doit donc tre apprhende comme un drglement et une menace inacceptables en regard des principes fondateurs du march intrieur, ainsi que comme un danger politique dltre pour limage et la lgitimit de la construction europenne aux yeux des travailleurs. Elle doit donc tre combattue comme telle par lUnion europenne en lui opposant des dispositions nouvelles dune ambition et dune efficacit appropries, sans commune mesure avec les modestes propositions de la directive dapplication en cours de discussion lgislative.

37 Cest pourquoi vos Rapporteurs mettent volontairement des propositions qui en dpassent le cadre et devraient, dfaut, lgitimer des dispositions nationales de sauvegarde, au nom du biais concurrentiel et des menaces sur les systmes sociaux nationaux, que ces stratgies dlibres tendent introduire durablement au sein du march intrieur europen.

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TRAVAUX DE LA COMMISSION

La Commission sest runie le 28 mai 2013, sous la prsidence de Mme Danielle Auroi, Prsidente, pour examiner le prsent rapport dinformation. Lexpos des Rapporteurs a t suivi dun dbat. M. Philippe Armand Martin. Si, sur le fond, chacun peut saccorder sur la ncessit de protger les travailleurs dtachs, sur la forme, certains paragraphes de la proposition de rsolution posent problme. La cration dune agence europenne est inopportune, au moment o les citoyens europens rejettent la trop grande bureaucratie de lUnion et o le budget europen est en baisse. Cest dailleurs la position de principe du Parlement europen que de ne plus crer de nouvelles agences mais damliorer les existantes. La carte du travailleur europen nest pas utile tant donn que la libre circulation est inscrite dans les traits. Sur la liste noire dentreprises, il faudrait tre plus prcautionneux. Elle pourrait tre double tranchant, notamment pour les entreprises de travaux public en France qui profitent elles aussi du systme. De plus, qui dciderait de mettre telle entreprise sur une liste noire ? Quel recours aurait une entreprise inscrite sur une liste noire de faon abusive ? Il faut effectivement une liste ouverte de mesures de contrle, mais aussi des lments factuels qui permettent de dfinir dans quels cas on est dans une situation de dtachement. Il importe de conserver la responsabilit conjointe et solidaire mais pourquoi plaidez-vous pour lexception du secteur agricole ? La dclaration de sous-traitance est une ide intressante. Mais si elle ntait pas transmise, que se passerait-il ? Quelles sanctions seraient appliques ? Lide selon laquelle les partenaires sociaux pourraient recourir la justice sans laccord des salaris signifie-t-elle que le salari se verrait imposer un recours, mme sil ne le veut pas ? Le paragraphe sur le cabotage routier devrait sans doute faire lobjet dun autre texte. Enfin, la dfinition dun salaire minimum de rfrence interprofessionnel ou professionnel europen est-elle prfrable la dfinition dun taux de salaire ? M. Arnaud Richard. Jestime que la proposition de rsolution va dans le bon sens. Nanmoins je minterroge sur le fait que certaines dispositions puissent tre contraires aux traits, notamment au principe de libre circulation des biens et des personnes. Pourriez-vous nous dire ltat des contentieux en rapport avec ces dtournements de directives, sagissant notamment des secteurs du btiment et des transports ? Je demande aux rapporteurs sils pensent que la ngociation europenne ira dans le sens de leurs propositions, contre ces atteintes notre modle social.

40 La Prsidente Danielle Auroi. La traduction de lexpression optimisation sociale me semble hasardeuse en anglais et dans dautres langues. Je prconise de maintenir la seule expression de dumping social , puisque cest bien de cela dont il sagit.

Sur le point no 6 et pas pour les mmes raisons que M. Philippe Armand Martin je suis interrogative sur lide dune carte des travailleurs europens ; elle pourrait constituer une forme de fichage dans lespace europen, alors que lintention de dpart est bien entendu positive. Concernant larticle 12, peut-tre faudra-t-il faire rfrence plus explicitement la responsabilit juridique des donneurs dordres, ce qui fait cho la responsabilit sociale et socitale des entreprises multinationales sur laquelle je travaille. Il faudrait considrer les sous-traitants et les filiales des entreprises, derrire le moins-disant social. Ainsi, il faudrait sans doute que les donneurs dordres sachent qui sont leurs sous-traitants et le prcisent. Mis part ces remarques, jai trouv le rapport excellent. Mme Chantal Guittet, co-rapporteure. La proposition europenne prvoit une responsabilit conjointe et solidaire du donneur dordres, qui pourrait se substituer galement son sous-traitant direct et tre tenu responsable du nonpaiement du salaire minimal. La proposition europenne le prvoit simplement pour le sous-traitant du premier niveau. M. Gilles Savary, co-rapporteur. Nous avons propos dlargir larticle 12 tous les secteurs, sauf lagriculture. Un agriculteur moyen, satur de procdures administratives, na pas les capacits de faire ces contrles. Il emploie beaucoup de main-duvre, parfois cent personnes en trois jours. Voil pourquoi il est ncessaire dpargner lagriculture. Ce dont les agriculteurs ne sont pas exempts, cest de signaler lentreprise laquelle ils font appel pour leur fournir des travailleurs dtachs. Lintroduction de la double dclaration est nouvelle et dissuasive, alors quaujourdhui il ny a quune seule dclaration, celle du dtach. Lentreprise prestataire de services doit faire une dclaration. Pour que les sanctions soient effectives, il faut dabord que ladministration repre lentreprise - il y aurait 45 000 dtachements dclars et en ralit 300 000 personnes dtaches qui travailleraient en France sans avoir fait lobjet dune dclaration pralable. Si on fait une deuxime dclaration pour lentreprise qui accueille, ladministration aura les moyens de recouper et les mailles du filet sen trouvent renforces. Le fait de vrifier des affiliations sociales va plutt dans le sens de la protection des travailleurs. Ce serait lesprit dune carte des travailleurs, qui nous a t suggre par le BTP franais, qui possde une caisse des congs pays : tous les travailleurs inscrits la caisse nationale des congs pays du btiment et des travaux publics sont identifis et ont avec eux une carte qui dcompte leurs droits de congs pays, de chantier en chantier. Ce systme efficace pourrait assurer la couverture sociale des travailleurs europens. Pour ce qui est des listes noires dentreprises, les fraudeurs ne doivent pas tre

41 pargns. Nous lavons fait dans le domaine de laviation avec la liste noire des compagnies ariennes. Cette liste devrait tre gre par une agence europenne de contrle du travail mobile en Europe, dans la mesure o cela relve de la subsidiarit europenne. Certaines rflexions Bruxelles portent dailleurs sur la mise en place dune inspection du travail europenne, mais nous nallons pas jusque l. Lagence propose devrait tre lgre, certes, mais elle devrait tout de mme exister pour faciliter les contacts inter-administratifs entre tats.

Mme Chantal Guittet, co-rapporteure. Il existe dans chaque pays des bureaux de liaison pour permettre cet change ; si cette coordination fonctionnait mieux, lagence pourrait se contenter dtre un ple dagents spcialiss. Tous les professionnels auditionns ont soulign la difficult actuelle dobtenir des informations sur les entreprises prestataires. M. Gilles Savary, co-rapporteur. Concernant la possibilit pour les partenaires sociaux dester en justice, les syndicats pourraient faire valoir que la convention collective est bafoue par lemploi de travailleurs pays un salaire 80 % infrieur. Ils feraient donc un recours pour que lentreprise ou ladministration soit sanctionne. Il y a dailleurs tout un contentieux en Sude sur ce sujet. Mme Chantal Guittet, co-rapporteure. Il y a galement la solution de labus de vulnrabilit pour les travailleurs dtachs. M. Gilles Savary, co-rapporteur. Nous proposons que le cabotage routier soit mis en moratoire tant que lon naura pas remis de lordre dans le dtachement de travailleurs. Enfin, lide de taux de salaire me parat floue. De quel taux sagirait-il ? La question est de savoir sil faut plutt un salaire minimum de branche par exemple pour les abattoirs ou bien un salaire minimum europen de rfrence, ou encore un salaire de rfrence national. Voil pourquoi cette proposition nest pas ce stade plus prcise. La Prsidente Danielle Auroi. Je propose dadopter ces propositions innovantes en ltat, de les transmettre la commission des affaires sociales et de les reprendre, affines, dans le contexte dun travail plus vaste, la rentre, sur les aspects sociaux de la construction europenne. La proposition de rsolution est adopte.

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PROPOSITION DE RSOLUTION EUROPENNE

LAssemble nationale, Vu larticle 88-4 de la Constitution, Vu la directive 96/71/CE du 16 dcembre 1996 du Parlement europen et du Conseil concernant le dtachement des travailleurs effectu dans le cadre dune prestation de services ; Vu la proposition de directive du Parlement europen et du Conseil relative lexcution de la directive 96/71/CE concernant le dtachement des travailleurs ; 1. Constate que la directive 96/71/CE, conue lorigine comme protectrice des marchs du travail nationaux, est devenue un outil d optimisation sociale et de dumping social ; 2. Constate que cette directive, imparfaite et lacunaire, est lobjet de nombreuses fraudes qui mettent en pril notre modle social, nos comptes sociaux, ainsi que le projet europen lui-mme, qui en est discrdit ; 3. Se rjouit que lUnion europenne souhaite lutter contre cette fraude protiforme, mais estime en ltat la directive tout fait insuffisante pour rpondre aux enjeux actuels de la lutte contre la fraude au dtachement ainsi que pour rpondre aux difficults lies aux diffrentiels de cots du travail entre les diffrents pays de lUnion ; 4. Juge de ce fait que lUnion europenne doit absolument se doter de dispositions et de moyens dune toute autre ampleur pour prtendre accder son objectif de lutter efficacement contre le phnomne qui motive aujourdhui une directive dapplication ; 5. Appelle ainsi de ses vux la cration dune Agence europenne de contrle du travail mobile en Europe avec pour missions lobservation du phnomne et des infractions intertatiques, le suivi des

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lgislations nationales, la formulation de propositions damlioration de la rglementation europenne et lamlioration du systme dinformation administratif entre tats membres. 6. Estime indispensable la cration dune carte du travailleur europen, lectronique, qui permette de contrler plus facilement les salaris et les entreprises et responsabilise lensemble des acteurs conomiques concerns ; 7. Appelle le Gouvernement et les institutions europennes mettre en place une liste noire dentreprises et de prestataires de services indlicats , sur le modle des listes noires qui existent dans laviation civile. Une entreprise qui serait condamne une sanction pour fraude au dtachement des travailleurs, ou, au moins, qui naurait pas honor ses sanctions, serait inscrite sur une liste noire publique, avec pour effet linterdiction de rpondre des appels doffres, linterdiction de sous-traiter pendant une priode donne, et linterdiction de fournir une prestation de services de main-duvre pendant une priode donne. 8. Concernant larticle 3 de la proposition de directive dapplication, se flicite de la tentative de la Commission europenne dessayer de qualifier et dencadrer le dtachement des travailleurs ; 9. Se rjouit de la formalisation dune coopration administrative entre tats de lUnion europenne, mais constate que les tats, et notamment la France, demeureront dpendants de lapplication loyale de cette coopration venir par dautres tats membres ; 10. Concernant larticle 9, estime indispensable que soit dicte une liste ouverte des mesures de contrle que peut imposer l'tat membre d'accueil une entreprise trangre dtachant des travailleurs sur son territoire, et invite le Gouvernement ne pas voter la directive si cette liste devait demeurer ferme lissue des ngociations au niveau de lUnion ; 11. Concernant larticle 12 de la proposition de directive, considre que la responsabilit conjointe et solidaire doit tre tendue lensemble des sous-traitants, et lensemble des secteurs dactivit, exception faite du secteur agricole, du fait de sa faible capacit

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administrative procder des vrifications aussi complexes pour des oprations limites dans le temps ; 12. Considre, en outre, que cet article ne peut senvisager efficacement qu la condition que soient mises en place des procdures de coopration entre tats membres rapides, sincres, efficaces et de bonne qualit ; 13. Considre que si la rdaction de larticle 12 retenue lissue des ngociations devait tre moins favorable au contrle du respect des obligations lgales par les donneurs dordre et les entreprises soustraitantes que le droit franais positif actuel, la France ne devrait pas voter en faveur de la proposition de directive ; 14. Au vu des lacunes de la proposition de directive, estime indispensable que la France modifie sa lgislation et son organisation administrative pour amliorer lefficacit de la lutte contre ses fraudes et garantir rellement les droits des salaris dtachs ; 15. Appelle ainsi la mise en place dun recours contre le donneur dordre qui aura bnfici dune prestation facture en-dessous des prix franais en toute connaissance de cause, pour lutter contre la connivence entre les donneurs dordres et les entreprises qui leur fournissent une main-duvre prcaire et vulnrable, et ce au dtriment du respect de la dignit humaine et de lquilibre de nos comptes sociaux ; 16. Propose la cration dune dclaration de sous-traitance, nonexclusive de la dclaration faite par lentreprise qui dtache les salaris, afin dobliger le donneur dordre dclarer lemploi dune entreprise sous-traitante et ainsi resserrer les mailles du filet autour dventuels fraudeurs ; 17. Invite ladministration une coordination de lensemble des corps concerns (inspection du travail, gendarmerie, prfectorale, Urssaf, MSA) pour effectuer des oprations de contrle coup de poing cibles sur des fraudes organises et complexes ; 18. Appelle cet gard de ses vux la spcialisation dinspecteurs du travail spcifiquement sur la question du travail illgal et de la fraude au dtachement des travailleurs ;

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19. Se flicite de la possibilit offerte aux partenaires sociaux larticle 11 daccompagner les travailleurs dtachs dans leurs dmarches juridiques mais souhaite que ceux-ci puissent ester en justice sans laccord des salaris ; 20. Souhaite que la Commission europenne mette en place un moratoire de toute initiative lgislative sur le cabotage routier en labsence dun renforcement significatif de la lgislation europenne au regard des insuffisances souleves dans ce rapport ; 21. Propose lUnion europenne, au nom du principe de concurrence libre et non fausse, la dfinition dun salaire minimum de rfrence interprofessionnel ou professionnel, afin dharmoniser socialement les conditions de dtachement.

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ANNEXES

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ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES

M. Jean-Michel CRANDAL, sous-directeur, direction des services de transport, ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de la mer M. Jean CERUTTI, Prsident de la commission Sociale (FNTP) Mmes Marie EILLER-CHAPEAUX, Service Europe, et Nathalie COUDERETTE, charge de lEurope sociale (FNTP) M. Didier RIDORET, Prsident (FFB) Mme Pascale DESSEN, chef du service lgislation du travail (FFB), M. Benot VANSTAVEL, directeur des relations institutionnelles (FFB) M. Claude COCHONNEAU, Directeur (FNSEA) Mme Natacha MARQUET, charge de mission Droit social europen et international (FNSEA) M. Jean Paul DENEUVILLE, dlgu gnral (FNTR) Mme Florence BERTHELOT, dlgue gnrale adjointe (FNTR) M. Nicolas PAULISSEN, dlgu gnral adjoint (FNTR) M. Christophe PERNET, prsident du Groupement des Employeurs de main d'uvre viticole de la Champagne dlimite, viticulteur M. Christian GOUTORBE, administrateur au Groupement des Employeurs de main d'uvre viticole de la Champagne dlimite, viticulteur Mme Anne COLLOT, responsable du service employeurs (SGV) M. Gilles MATHELIE-GUINLET, Secrtaire gnral (OTRE) M. Dominique PROUX (Charg des relations institutionnelles) CAPEB M. Bruno LEFEBVRE, Secrtaire gnral adjoint (FO transport) M. Pierre HALLIEZ Les entreprises franaises des viandes M. Franois MOUTOT, directeur gnral de lAssemble permanente des Chambre de mtiers et de lartisanat (APCMA) - M. Jean-Franois BOURDAIS, chef du secteur travail-emploi-politique sociale, et Mme Danile ROZENBLUM, adjointe - M. Franois DONNAY, directeur gnral MSA Languedoc

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- M. Jean-Michel LEVIER, directeur-adjoint du travail, et M. Jos ROBINET, directeur du travail, direction rgionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi de Champagne-Ardenne (Direccte) M. Lionel de TAILLAC, Conseiller charg de l'inspection du travail, de la sant, de la scurit et de la qualit de vie au travail au cabinet du ministre du Travail, de l'Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social Mme Bethnia GASCHET, conseillre charge des Affaires europennes et internationales et des questions juridiques, ministre du travail, de lemploi, de la formation professionnelle et du dialogue social Dplacement Bruxelles : le 23 avril 2013 M. Koos RICHELLE, directeur gnral en charge de l'emploi, des affaires sociales et de l'inclusion, Commission europenne, et Mmes Muriel GUIN, chef dunit droit du travail, et Iona GLIGOR assistante du directeur gnral Mme Isabella BILLETA (entretien en vido confrence), directrice recherche, unit conditions de travail et relations avec les entreprises - Fondation europenne pour l'amlioration des conditions de vie et de travail Mme Annie GUYADER, conseillre des affaires sociales, chef de service, et M. Michal MASTIER, conseiller, charg des relations avec le Parlement europen. Mmes Vronica NILSSON et Sverine PICARD, respectivement secrtaire confdrale en charge du dossier dtachement et conseillre juridique auprs de la Confdration europenne des syndicats Mme Anabela GAGO et M. Raymond MAES, respectivement chef de cabinet et membre du cabinet du Commissaire ANDOR, en charge de l'emploi, des affaires sociales et de l'inclusion, et M. Armindo SILVA, directeur dialogue social, droits sociaux, conditions de travail et adaptation au changement. Le 14 mai 2013 : - M. Harald WIEDENHOFER, Secrtaire gnral de la fdration europenne des syndicats de l'alimentation, de l'agriculture et du tourisme, et M. Werner BUELEN, Secrtaire politique en charge de la construction auprs de la fdration europenne des travailleurs du btiment et du bois M. Stephen HUGHES, membre de la Commission emploi et affaires sociales du Parlement europen et co-rapporteur sur la proposition de directive - Mme Pervenche BERS, Prsidente de la Commission emploi et affaires sociales du Parlement europen - M. Thomas JANSON, rapporteur de l'avis du Comit conomique et social europen sur la proposition de directive

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ANNEXE 2 : CARTE BTP DIDENTIFICATION PROFESSIONNELLE

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ANNEXE 3 : TABLEAUX DE LA DIRECTION GNRALE DU TRAVAIL

Source : Analyse des dclarations de dtachement des entreprises prestataires de services en France en 2011, Direction Gnrale du Travail, Septembre 2012

volution du nombre de dclarations de prestations de services reues et de salaris dtachs depuis 2011

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Analyse des contrles des entreprises trangres selon le systme interne de linspection en 2011

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volution de la rpartition des salaris en fonction des zones dorigine depuis 2004

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Evolution par rgion du nombre de salaris et de dclarations reues depuis 2005

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Rpartition par nationalit des salaris contrls et non dclars en 2011

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Pays dorigine des entreprises prestataires depuis 2004

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ANNEXE 4 : EXEMPLE DE PUBLICIT POUR UNE ENTREPRISE POLONAISE

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