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NOTE A LA COMMISSION EUROPEENNE Objet : Aide dEtat SA.

34751 (2012/CP)- Note des autorits franaises en rponse la demande dinformation de la Commission suite une plainte de lUNPI sur les logements sociaux en France Rf. : Courrier de la Commission n COMP/ F3/VD/MC/JP/ack * 2012/072381 du 5 juillet 2012 Le courrier de la Commission ci-dessus rfrenc appelle de la part des autorits franaises les observations suivantes : 1) Le mandat de gestion du SIEG a) SIEG i) Veuillez dtailler quelle est la nature des obligations de service public dans le domaine du logement social. En quoi consiste la dimension sociale de la mission de service public en question ?

A titre liminaire, les autorits franaises tiennent souligner leur attachement au respect du principe de subsidiarit en matire de dfinition de services dintrt conomique gnral (SIEG), tel quil a t rappel par la dcision de la Commission du 20 dcembre 2011, aux termes de laquelle les tats membres disposent d'un large pouvoir d'apprciation quant la dfinition des services susceptibles d'tre qualifis de services d'intrt conomique gnral. Ds lors, la tche de la Commission consiste veiller ce qu'il n'y ait pas d'erreur manifeste dans la dfinition des services d'intrt conomique gnral. Les missions dintrt gnral dvolues aux oprateurs du logement social (organismes HLM et SEM) ont t prcisment identifies et dfinies en tant que service dintrt conomique gnral par les dispositions pertinentes du code de la construction et de lhabitation (CCH) applicables lensemble des organismes en charge du logement social. Larticle L. 411-2 de ce code dfinit ainsi prcisment le champ du service dintrt conomique gnral et se rfre explicitement la construction, l'acquisition, l'amlioration, l'attribution, la gestion et la cession de logements locatifs loyers plafonns, lorsqu'elles sont destines des personnes dont les revenus sont infrieurs aux plafonds maximum fixs par l'autorit administrative pour l'attribution des logements locatifs conventionns dans les conditions dfinies l'article L. 351-2 et dont l'accs est soumis des conditions de ressources. La mission dintrt gnral attribue aux oprateurs de logement social saccompagne dobligations spcifiques pesant directement sur loprateur. Ils doivent ainsi respecter des plafonds de loyers et de revenus afin doffrir des solutions de logement adaptes aux capacits des mnages revenus modestes, et se conformer des rgles dattribution. Le SIEG de gestion de logements sociaux inclut en effet des contraintes particulires en matire dattribution de logements, en particulier depuis lentre en vigueur de la loi portant

droit au logement opposable du 5 mars 20071 qui prvoit notamment, la possibilit pour le prfet de dsigner certains organismes comme devant accueillir en urgence les mnages prioritaires. Comme il sera dvelopp ci-dessous, les bailleurs sociaux doivent respecter ces obligations de service public pendant toute la dure de vie du logement social. La cession (dans des conditions trs encadres par le CCH) dun logement social ne supprime pas non plus pour loprateur social les obligations dcrites prcdemment. La loi et le rglement, les conventions APL, (gnralement suprieures 35 ans, automatiquement reconduites sans limite de temps dans le cas des organismes HLM), les conventions dutilit sociale, fixent donc les contraintes de gestion des logements locatifs sociaux et la dure des obligations de service public ii) Quels sont les critres pour choisir les bnficiaires finaux des logements sociaux (revenus, situation familiale, localisation,) ?

Ces critres sont dfinis dans le CCH. Les bailleurs sociaux attribuent les logements locatifs sociaux, en fonction de diffrents types de critres, successivement pris en compte : les critres dadmission (qui dterminent les bnficiaires potentiels) et les critres dattribution mis en uvre selon des critres de priorit. Les critres dadmission et les critres dattribution Les critres dadmission sont les critres de recevabilit dont le respect ouvre droit ce que la demande soit examine (bnficiaires potentiels). Ainsi les logements sociaux peuvent tre attribus : aux personnes physiques admises sjourner rgulirement en France, et dont les ressources ne dpassent pas certains plafonds ; Pour les trangers, la condition de permanence du sjour sur le territoire vise larticle R.441-1 est prcise par larrt du 15 mars 2010. Cet arrt contient une liste des titres de sjour qui peuvent tre valablement produits lappui dune demande de logement social. Les plafonds de ressources sont rvalus au 1er janvier de chaque anne, et dpendent du type de prt qui a servi financer la construction du logement (PLA-I, PLUS, PLS) et du nombre de personnes loger. Les ressources prises en compte sont les ressources annuelles imposables de lensemble du foyer au titre de lanne N-2 ; l'avis d'imposition de l'anne N-2 constitue la preuve des ressources du demandeur. aux associations, en vue de les sous-louer des personnes en difficult, sous conditions de ressources.

Les personnes physiques, bnficiaires potentiels, voient ensuite leur demande examine en fonction des critres de priorit dcrits ci-aprs. En dernier lieu, lattribution tient compte : 1

de la composition du mnage demandeur et de son niveau de ressources ; de son patrimoine et de ses conditions de logement actuelles ;

Loi n2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohsion sociale, JORF du 6 mars 2007.

de lloignement de son lieu de travail et de la proximit des quipements correspondant ses besoins.

Elle doit galement tenir compte de la diversit de la demande constate localement ; enfin, lgalit des chances des demandeurs et la mixit sociale des villes et des quartiers doit tre favorise. Les critres de priorit Parmi les mnages correspondant aux critres dadmission, certaines situations sont prioritaires. Elles sont dfinies par le code de la construction et de lhabitation. Il sagit : des personnes en situation de handicap ou les familles ayant leur charge une personne en situation de handicap ; des personnes mal loges, dfavorises ou rencontrant des difficults particulires de logement pour des raisons dordre financier ou tenant leur conditions dexistence ; des personnes hberges ou loges temporairement dans des tablissements et logements de transition ; des personnes mal loges reprenant une activit aprs une priode de chmage de longue dure . des personnes victimes de violences conjugales .

Ces critres sont des critres gnraux, valables pour tout le territoire national. Localement, cest le Plan dpartemental d'action pour le logement des personnes dfavorises (PDALPD) qui dfinit prcisment les catgories de personnes prouvant des difficults particulires pour accder un logement ou sy maintenir et relevant des dispositifs prioritaires. Il doit viser prioritairement les personnes et familles : dpourvues de logement ; menaces d'expulsion ; hberges ou loges temporairement ; en situation d'habitat indigne ou d'habitat prcaire ou occupant des locaux impropres l'habitation ;

confrontes un cumul de difficults financires et de difficults d'insertion sociale. Il peut sagir des familles monoparentales ou nombreuses, des jeunes en situation prcaire, des gens du voyage ou encore des personnes menaces dexpulsion, par exemple.

iii)

Veuillez expliquer en quoi ces critres caractrisent des personnes dfavorises ou faisant partie des groupes sociaux moins avantags qui, pour des raisons de solvabilit, ne sont pas en mesure de trouver un logement aux conditions du march.

Conformment aux principes de ncessit et de proportionnalit et la dfinition du SIEG de logement social donne dans la dcision de la Commission, et dans le cadre du pouvoir discrtionnaire du lgislateur franais en la matire, le logement est social ds lors quil est rserv des mnages dont les revenus sont infrieurs des plafonds tablis par lautorit publique, plafonds de revenus qui sont moduls en fonction de la taille du mnage et des niveaux de prix des logements sur le march.

Ce choix discrtionnaire dorganisation rsulte des missions dintrt gnral dfinies par la loi et imparties aux oprateurs sociaux mandats par le lgislateur en termes : daccs au logement des personnes sous plafonds de revenus, de mixit sociale

iv)

Veuillez indiquer quel pourcentage de la population remplit ces critres.

La population susceptible de pouvoir prtendre un logement social est dtaille dans le tableau ci-dessous en se rfrant aux plafonds du PLUS (produit standard du logement locatif social). Part des mnages2 au sein de la population franaise sous les plafonds PLUS Mnages sous les plafonds PLUS Barmes au 1er janvier 2012 Nombre de mnages de la catgorie sous les plafonds de ressources Part des mnages de la catgorie sous les plafonds de ressources Nombre de Total mnages mnages de la de la catgorie catgorie audessus des plafonds de ressources Effectifs (en milliers) 9776 5848 777 2170 8384 1115 3166 Effectifs (en milliers) 26280 14724 4103 2824 21740 6327 4081

Effectifs (en milliers) Ensemble des mnages Par catgorie de mnages : - salaris (actifs) - ouvriers (actifs) - cadres (actifs) - salaris (y compris retraits) - ouvriers (y compris retraits) - cadres (y compris retraits) 8875 3325 654 13355 5211 915 16504

% 62,8% 60,3% 81,0% 23,2% 61,4% 82,4% 22,4%

Estimation 2012 daprs enqute logement 2006

Dfinitions : La catgorie socioprofessionnelle du mnage est ici celle de la personne de rfrence du mnage. La catgorie des actifs comprend les chmeurs.

Le pourcentage de personnes pouvant accder un logement social sous plafond PLUS est de 62,8 % de la population franaise. Ce pourcentage permet de mettre en uvre un des objectifs fixs par le lgislateur au SIEG qui est celui de favoriser la mixit sociale (L. 441 du CCH). La mise en oeuvre de ces critres, si elle permet de favoriser la mixit sociale, conduit nanmoins loger les personnes les plus dfavorises comme lillustrent les chiffres suivants : Dans les logements sociaux de France mtropolitaine grs par les HLM ou les SEM, 93,8% des mnages ont un niveau de ressources infrieur au plafond. 20,4% ont un niveau de ressources infrieur 20% de ce plafond, 43,1% 40%, 66,4% 60% et 84,4% 80%. Seuls 6,2 % de mnages du parc social dpassent les plafonds de ressources. 3,8% ont des revenus compris entre 100% et 120% des plafonds, 1,4% entre 120% et 140% et 1% au-del de 140%. 72,7 % des mnages nouveaux entrants (dans le parc social depuis moins de trois ans) ont un niveau de ressources infrieur 60% du plafond3. b) Mandat i) Veuillez dtailler par quels actes les obligations de service public dans le domaine du logement social sont attribues.

Les missions dintrt gnral confies aux oprateurs du logement social sont attribues par acte officiel des autorits publiques. Les lments principaux de ce mandat, suite lobtention de lagrment, qui leur permet dintervenir dans le SIEG du logement social, figurent explicitement larticle L.411-2 du CCH auquel viennent sajouter dautres articles du CCH dfinissant en particulier les rgles dattribution des logements auxquels sont soumis les oprateurs sociaux, ainsi que les conventions daides personnalises au logement (APL) qui viennent prciser programme par programme le mandat. La loi 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre lexclusion rend obligatoire la convention dutilit sociale pour tous les bailleurs sociaux et les SEM en lassortissant de sanctions financires en cas de refus de la part de lorganisme de sengager dans le processus dlaboration ou de manquement grave aux obligations de la convention. Cette convention comprend, outre les dispositions relatives la politique de patrimoine et dinvestissement de lorganisme (y compris les mises en vente), le cahier des charges de gestion sociale et les engagements en matire de qualit de service. Elles permettent une dclinaison patrimoniale et sociale des objectifs de la politique nationale du logement, notamment en matire de droit au logement opposable et dattribution, et en matire dadaptation de loffre de logements sociaux. Elles comportent des indicateurs de performance partir desquels les organismes sengagent sur des objectifs chiffrs, notamment en ce qui concerne lamlioration du patrimoine. Ils sont tablis sur la base du plan stratgique de patrimoine rendu obligatoire par la loi. Ce plan repose sur l'analyse multi factorielle du patrimoine, tenant compte notamment de sa qualit et de son attractivit et sur les capacits financires de l'organisme. Llaboration de ce plan impose au secteur HLM davoir une vision stratgique et prospective sur le dveloppement dune offre adapte et le programme de travaux et dentretien du patrimoine court et moyen termes. Les indicateurs qui correspondent lengagement Entretenir et amliorer le patrimoine existant sont dclins de la faon suivante dans les conventions :
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montant en euros par logement et par an en investissement (travaux de rhabilitation du parc et de remplacement de composants)

Chiffres extraits de lenqute 2010 sur loccupation du parc social et son volution mene en application de larticle L. 442-5 du CCH

montant en euros par logement et par an en exploitation (dpenses de maintenance qui couvrent lentretien courant et le gros entretien) taux de ralisation des diagnostics de performance nergtique tablis lchelle du btiment dans les 18 premiers mois de la convention pourcentage des logements rnovs en zone urbaine sensible et hors zone urbaine sensible Au-del de sa capacit loger des publics qui ne trouvent pas se loger sur le march priv, le secteur HLM dveloppe une politique de qualit qui permet de leur assurer un logement dans de bonnes conditions dhygine et de salubrit. Les SEM de logement social sont soumises aux mmes contraintes que les organismes HLM. Larticle 64 de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre lexclusion reprend les mmes termes de dfinition du SIEG que pour les organismes HLM. ii) Veuillez dmontrer que le mandat confi satisfait les conditions prvues larticle 4 de la Dcision SIEG, et notamment :

(1) La dure des obligations de service public La dure des obligations de service public nest pas limite dans le temps puisque le CCH prvoit qu la date de cessation d'effet d'une convention prvue l'article L. 351-2 portant sur des logements appartenant un organisme d'habitations loyer modr, l'ensemble des dispositions du prsent livre sont applicables ces logements . Les bailleurs doivent notamment continuer appliquer les rgles relatives aux plafonds de ressources et aux attributions. Par ailleurs, comme mentionn ci-dessus, la cession de tels logements, outre le fait quelle est extrmement encadre (L. 443-7 et suivants du CCH), ne fait pas disparatre les obligations de service public qui sont attaches au logement (L.411-3 et L.411-4). (2) La description du mcanisme de compensation et les paramtres de calcul, de contrle et de rvision de la compensation La dcision de financement accorde une opration permet aux oprateurs dobtenir des financements prfrentiels de la CDC qui font lobjet de contrats de prts faisant mention du caractre social des logements financs. Par ailleurs, elle leur ouvre la possibilit de bnficier daides fiscales dont les dispositions sont fixes par des textes lgislatifs. Enfin, des subventions budgtaires font lobjet de dcisions de financement accompagnant la convention APL mais distinctes de celle-ci. Celles-ci sinscrivent dans le cadre des rgles gnrales de financement fixes par le rglement pour lEtat, par les dlibrations pour les collectivits territoriales. Une mise jour annuelle des montants de rfrence nationaux daides en fonction de lvolution des besoins, mais galement des ressources budgtaires disponibles, est ralise. En pratique, la rpartition du montant des aides accordes est fonction des capacits financires des diffrents contributeurs, Etat et collectivits territoriales principalement. Pour lEtat, au niveau national, le paramtrage de la compensation est effectu sur la base de montants de rfrence nationaux dpendant du niveau des contreparties sociales imposes (plafonds de loyer et de ressources). 6

(3) Les modalits de rcupration des ventuelles surcompensations et les moyens dviter ces dernires La puissance publique dispose dun large pouvoir de contrle et de sanction lgard des organismes HLM : agrment a priori avec dfinition dun champ de comptence gographique ; participation, et souvent prsidence, des collectivits locales au conseil dadministration des offices publics de lhabitat organismes HLM de droit public ; pouvoir de contrle de la Mission interministrielle dinspection du logement social (MIILOS) pouvant donner lieu des sanctions financires ; pouvoir de contrle du prfet. En cas de manquement grave, lautorit administrative peut retirer lagrment de lorganisme et mme le dissoudre. En amont, les dcisions de financement par ladministration font lobjet dune analyse financire de lquilibre prvisionnel des oprations. Cette analyse permet de demander un effort de loyer par rapport au barme plafond pour les oprations plus faciles quilibrer, et apporter une vigilance sur la sant globale de lorganisme en cas dopration dficitaire. En aval, les organismes HLM, et plus gnralement toutes les oprations de logement social, sont soumises au contrle de la MIILOS qui porte sur la rgularit et la qualit de la gestion. Ils sont galement soumis au contrle des prfets et des collectivits locales. Par ailleurs, le respect des conventions APL peut faire lobjet de contrles des services dconcentrs du ministre charg du logement, qui peuvent donner lieu respectivement la perte du bnfice de lAPL, et des services fiscaux, qui peuvent donner lieu la reprise des aides fiscales. Larticle L.353-11 du code de la construction et de lhabitat dispose que Le contrle de lapplication des conventions dfinies au prsent chapitre est assur par ladministration . Les organismes (gestion des prestations familiales) mentionns larticle L.351-8 sont tenus de lui fournir toutes les informations ncessaires lexercice de ce contrle. Dans chaque convention-type, un article relatif au contrle indique que : le bailleur fournit tout moment la demande du reprsentant de lEtat dans le dpartement toutes les informations et tous les documents ncessaires au plein exercice de ce contrle . La priodicit du contrle est galement tablie. Le contrle peut se faire loccasion de la premire occupation, de la troisime date anniversaire (risque de passation dun nouveau bail ou dune reprise du logement par le propritaire), de sondages priodiques, de lenqute OPS (mixit sociale) ou encore par la mission MIILOS. Celle-ci procde intervalles rguliers une valuation densemble de la gestion des organismes. Par ailleurs, les organismes en charge du logement social sont tenus de communiquer leurs comptes ladministration. Cette communication comprend les tats rglementaires incluant les lments financiers (bilan, compte dexploitation). Les offices publics de lhabitat comptabilit publique sont soumis au contrle du juge des comptes (chambres rgionales des comptes qui vrifient les comptes et donne chaque anne dcharge et quitus au comptable public de lorganisme. Les socits anonymes HLM ainsi que les offices soumis une comptabilit de code de commerce doivent faire certifier leurs comptes par un commissaire aux comptes sans condition de seuil. Les sanctions encourues pour le non-respect des engagements conventionnels sont dtermines par les conventions. Celles-ci se distinguent en diffrents types : sanctions pnales, fiscales, financires ou par la rsiliation de la convention. Au titre de ces sanctions

administratives figure de manire expresse le remboursement des subventions en cas dinadquation. (4) Une rfrence la Dcision SIEG Comme indiqu prcdemment, les lments principaux du mandat figurent dans le CCH. Lobligation de spcifier cette rfrence dans le mandat introduite dbut 2012 par la dcision de la Commission sera en consquence introduite dans le CCH, ce qui ncessite de disposer dun vhicule lgislatif pour linsrer. Il est prvu au vu du calendrier parlementaire de respecter cette obligation au cours du premier semestre 2013. 2) Compensation et transparence a) Compensation i) Veuillez dtailler les paramtres de calcul de la compensation La compensation octroye aux bailleurs sociaux par lEtat pour lexercice de leurs missions dintrt gnral est dabord fixe en fonction de la contrepartie sociale exige sur leurs investissements : plus le logement est social (i.e. le loyer demand au bailleur faible par rapport au loyer de march et les plafonds de ressources bas), plus laide octroye au bailleur est importante. Sagissant des modalits de fixation de la compensation par opration, cf. infra (3 a). ii) Le plaignant a fourni une liste de diverses formes daides verses aux organismes dhabitation loyer modr. Pouvez-vous revoir cette liste et la complter si besoin ? et iii) Pouvez-vous galement expliquer le fonctionnement de chacune de ces aides et indiquer le montant annuel vers pour chaque forme daide ?

Selon lUNPI, les aides publiques en faveur du logement locatif social slveraient 25 Md! par an. Il est loisible de constater tout dabord que le cumul des chiffres donns par lUNPI en annexe sa plainte ne permet pas datteindre la somme de 25 Md!, mais deux fois moins). Au-del, les valuations fournies par lUNPI des diffrentes aides apparaissent souvent inexactes. Au total, lUNPI recense environ 6,7 Md! daides publiques la pierre (auxquelles devraient sajouter selon elle 6,4 Md! daides personnelles au logement perues par les locataires du parc social), alors que lensemble des aides la pierre au logement locatif social ont reprsent en 2011 au total 5,65 Md! (les aides personnelles au logement perues par les locataires du parc social, qui ne doivent pas tre prises en compte au titre de la compensation cf. infra 3a), reprsentant 6,8 Md!). Le tableau ci-dessous rappelle les estimations de lUNPI et prsente lensemble des dpenses en faveur du logement social (estimations pour 2009, 2010 et 2011).

Estimations UNPI

2009

2010

2011

Observations et base lgale ou rglementaire

Aides de l'Etat Subventions nouveaux logements locatifs sociaux 500 M! 683 M! 645 M! 459 M! Autorisations dengagement Articles R. 331-15 et R. 331-24 du CCH (code de la construction et de l'habitation) Part Etat (cf. part collectivits territoriales plus bas). Estimation UNPI : 950 M! au total Articles 1384 A, 1384 C et 1384 D du CGI (code gnral des impts) Article 207 du CGI Contrairement ce quaffirme lUNPI, il sagit de lapplication dun taux rduit de TVA et non dune exonration. Article 278 sexies du CGI Article 278 sexies du CGI La mesure est teinte depuis le 31 dcembre 2011. Au demeurant, elle ne bnfice pas directement aux organismes HLM et ne doit pas ncessairement tre prise en compte au titre de la surcompensation. Article 150 U du CGI Il ne convient pas de prendre en compte, au titre de laide publique, le montant des prts au logement social, mais uniquement laide reprsente par des intrts ne couvrant pas le cot de la ressource pour le fonds dpargne. Article R. 331-14, R. 331-17 et R. 323-1 du CCH Article 1391 E du CGI

Exonration de taxe foncire sur les proprits bties

4 M!

8 M!

18 M!

Exonration d'impt sur les socits

350 M!

800 M!

750 M!

700 M!

TVA rduite 5,5% (7% compter de 2012) sur les terrains TVA rduite 5,5% (7% compter de 2012) pour les constructions neuves de logement locatif social et les travaux damlioration

100 M!

100 M!

150 M!

150 M!

860 M!

1 000 M!

1030 M!

1030 M!

Exonration de taxation des plusvalues de cession des immeubles cds des organismes HLM

30 M!

10 M!

10 M!

10 M!

Bonification des prts (notamment prts PLAI/PLUS)

3 000 M!

81 M!

497 M!

137 M!

Dgrvement de taxe foncire sur les proprits bties hauteur de un quart des travaux dconomie dnergie Subventions la rnovation urbaine (ANRU)

Non mentionn par lUNPI Non mentionn par lUNPI Non mentionn par lUNPI 4 840 M! 950 M! au total Non mentionn par lUNPI 10 M!

3 M!

23 M!

67 M!

1 354 M!

913 M!

861 M!

Autorisations dengagement

Subventions CGLLS Total Exonration de TFPB non compense Subventions Exonration de DMTO (OPH et SEM de construction)

80 M! 4 115 M!

77 M! 4 103 M!

42 M! 3 474 M!

Autorisations dengagement

Aides des collectivits locales 456 M! 1 290 M! 47 M! 422 M! 1 324 M! 52 M! 386 M! 1 163 M! 46 M! Articles 1384 A, 1384 C et 1384 D du CGI Application de la clause de comptence gnrale des collectivits Articles 1594 G et 1594 H du CGI

Garantie des prts

Non mentionn par lUNPI

51 M!

55 M!

59 M!

Exonration taxe locale d'quipement

10 M!

NC

NC

NC

Application de la clause de comptence gnrale des collectivits Les organismes HLM bnficiaient dun taux rduit de TLE, ou exonration totale en cas de dlibration des collectivits territoriales. A compter du 1er mars 2012, la taxe locale dquipement est remplace par la taxe damnagement, pour laquelle les logements locatifs sociaux bnficient dun abattement (article L. 331-12 du code de lurbanisme).

Total

970 M!

1 844 M!

1 853 M!

1 654 M!

Aides de la participation des employeurs leffort de construction (PEEC) Bonification des prts Subventions Autres aides Total Total gnral Non mentionn par lUNPI 854 M! Non mentionn par lUNPI 854 M! 6 664 M! 154 M! 316 M! 50 M! 520 M! 6 479 M! 134 M! 236 M! 51 M! 421 M! 6 377 M! 76 M! 301 M! 148 M! 525 M! 5 653 M! Article R. 313-19-2 du CCH Article R. 313-19-2 du CCH Article R. 313-19-2 du CCH

A noter que les aides issues de la participation des employeurs leffort de construction (PEEC) sont dune nature particulire, dans la mesure o elles sont issues dun investissement obligatoire des entreprises, et distribues par des associations de droit priv (les CIL). Au-del, il convient dobserver que le secteur locatif priv reoit lui aussi des soutiens, en particulier via les dispositifs daide linvestissement locatif, neuf ou ancien, hauteur de 1 120 M! en 2011, mais galement daides la rnovation (taux rduit de TVA sur les travaux damlioration, aides de lAnah la rhabilitation, etc.). Toute personne physique ou morale peut par ailleurs bnficier des prts PLS et des avantages lis si elle loue les logements dans les mmes conditions que les bailleurs sociaux. Par ailleurs, les aides personnelles au logement dans le parc priv reprsentaient 8 569 M! en 2011, soit davantage que les aides au secteur social. Le fonctionnement des aides qui sont toutes directement lies lexercice du service dintrt gnral, est prsent ci-dessous : - Bonification des prts : Le fonds dpargne gr par la Caisse des dpts et consignations (CDC) transforme lpargne collecte sur le livret A et le livret de dveloppement durable (LDD) en prts long terme destination des bailleurs, ce circuit de financement spcifique permettant aux bailleurs de bnficier de prts sur des dures auxquelles ils auraient difficilement accs sur le march, des taux avantageux : prts loffre nouvelle (PLUS, PLA-I, PLS) et la rhabilitation (PAM et co-PLS). - Aides fiscales : La dcision favorable de lEtat pour toutes les oprations concernant les logements locatifs sociaux (construction ou travaux sur des btiments existants dans le cadre dune acquisition-amlioration, de travaux de transformation, damnagement ou damlioration) ouvre droit lapplication du taux rduit de TVA de 7% (depuis 2012).

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En outre, pour les acquisitions de logements, les bailleurs sociaux sacquittent de droits de mutation titre onreux (DMTO) taux rduit. Les oprations nouvelles, bnficiant de la dcision favorable de lEtat, bnficient galement dune exonration de taxe foncire sur les proprits bties (TFPB) pendant une dure fixe vingt-cinq ans et porte 30 ans pour les constructions neuves qui satisfont certains critres de qualit environnementale. Une partie du cot de cette exonration est reverse par lEtat aux collectivits territoriales. Les bailleurs sociaux sont galement exonrs dimpt sur les socits pour la ralisation de leurs missions de service dintrt gnral. Enfin, pour leurs oprations de rnovation, les bailleurs sociaux bnficient dun dgrvement de TFPB hauteur du quart des dpenses dconomie dnergie ralises ainsi que pour celles lies laccessibilit des logements. - Subventions de lEtat (budgtaires), votes annuellement en loi de finances, octroyes uniquement aux nouvelles oprations. Les oprations agres en PLUS ou PLA-I bnficient dune subvention de ltat dont lassiette est calcule de faon forfaitaire partir de la surface utile des logements et le taux de subvention varie selon les oprations. A cette subvention peuvent sajouter une subvention pour surcharge foncire (qui peut galement tre accorde des oprations PLS en zone trs tendue), et une prime spcifique en Ile-de-France pour des oprations finances en PLA-I et la fraction des PLUS destins hberger des mnages sous plafonds de ressources PLA-I. - A ces aides de lEtat sajoutent des aides des collectivits territoriales (majoritairement sous forme de subvention et de garantie demprunt), et au titre des emplois de la PEEC des aides distribues par Action logement (prts long terme, fonds propres ou quasi-fonds propres et subventions), auxquels peuvent sajouter des aides sous forme de garantie accordes par la CGLLS dans certains cas. iv) Ces aides constituent-elles toutes des compensations pour la prestation dune mission de service public ? Ces aides sont toutes octroyes en compensation de la mission de service public remplie par les bailleurs et notamment lactivit de construction, acquisition, amlioration, et gestion de logements locatifs loyers plafonns destins des personnes aux ressources sous plafonds. Par ailleurs, elles sont galement la contrepartie de rservations locatives au bnfice des organismes ou collectivits qui les octroient ( contingent prfectoral de lEtat et droits de rservation des collecteurs de la PEEC et des collectivits territoriales sur les logements locatifs produits). b) Transparence i) Les organismes chargs dune mission de service public peuvent-ils exercer des activits commerciales distinctes de leur mission de service public ?

Ils peuvent exercer titre subsidiaire quelques activits commerciales numres de faon limitative par le CCH.

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ii)

Le cas chant, les entreprises fournissant des services dintrt conomique gnral qui effectuent dautres activits commerciales ont lobligation dtablir une comptabilit spare pour chaque activit distincte conformment larticle 5.9 de la Dcision SIEG. Veuillez prciser si cette obligation de sparation et de transparence comptable est respecte.

Pour les organismes HLM, les activits commerciales quils peuvent ventuellement exercer sont trs marginales en terme de poids relatif dans la comptabilit. Aussi, la loi nimpose pas dobligation pour lesdits organismes davoir une comptabilit par type dactivit. Les SEM doivent tenir une comptabilit spare (article L. 481-1-1 du CCH). Cette particularit concernant les SEM tient au fait que contrairement aux organismes HLM, elles peuvent avoir des activits hors SIEG revtant un caractre plus substantiel. Elles bnficient elles aussi dune exonration dimpts sur les socits pour leurs oprations ralises au titre du service d'intrt gnral dfini l'article L. 411-2 du CCH, c'est--dire les oprations relatives au secteur locatif et celles relatives au secteur de l'accession la proprit, depuis la loi de finances pour 2004 (n 2003-1311 du 30 dcembre 2003). 3) Contrle de la surcompensation a) Suivant larticle 6.1 de la Dcision SIEG, les Etats membres veillent ce que lentreprise ne bnficie pas dune compensation qui excde ce qui est ncessaire pour couvrir les cots nets occasionns par lexcution des obligations de service public, y compris un bnfice raisonnable. Veuillez dcrire les mcanismes de contrle de la surcompensation en place dans le domaine du logement social. 1. Depuis 1978, le financement du logement social en France repose sur une dissociation des aides la pierre et des aides la personne. Les aides la personne nentrent pas dans le champ du financement du SIEG du logement social en France. Cette aide personnelle est en effet octroye en fonction des mnages et non pas de la nature du parc. Linstauration du mcanisme du tiers payant pour laide personnalise au logement (APL), qui fait que cette dernire est verse directement au bailleur social (possibilit galement ouverte pour le secteur priv) qui la porte en dduction de la quittance de layant droit, ne la fait pas pour autant entrer dans le champ du financement du SIEG logement social. Il nest par consquent possible de faire lamalgame entre aides personnelles au logement (APL et AL) et aides la pierre Etre oprateur du SIEG logement social consiste construire, acqurir, amliorer des logements locatifs sociaux et raliser des oprations daccession sociale la proprit. Cette activit est ralise par des oprateurs spcialiss statut public ou agrs par lEtat. Ainsi linfrastructure du logement social est un patrimoine spcialis produit et gr par des organismes spcialiss. La spcialisation des organismes rsulte de leur statut et la spcialisation du patrimoine rsulte de son financement et de lencadrement rglementaire de sa gestion/exploitation (mcanisme de conventionnement avec obligation de respecter des plafonds de ressources pour laccs un logement social, des loyers maximaux et des clauses de mixit sociale). Il y a spcialisation des oprateurs et spcialisation du patrimoine. Cette double spcialisation a historiquement permis de rpondre une carence du march du logement locatif priv dans lequel certaines catgories de population, notamment dfavorises, ne 12

trouvaient pas se loger dcemment un niveau de loyer compatible avec un taux deffort acceptable. 2. Les aides la pierre (subventions dinvestissement, aides fiscales taux rduit de TVA, exonration dIS, exonration et dgrvement de TFPB-, garanties demprunts, taux dintrts bonifis des prts PLAI, PLUS et PLS de la CDC, aides de la CGLLS et de lANRU) sont fondamentalement des aides la construction, lacquisition et lamlioration des logements locatifs sociaux et la ralisation doprations daccession sociale la proprit. LEtat finance la constitution par des oprateurs spcialiss dun patrimoine spcialis grs par eux. Il ne finance pas la gestion du SIEG-LS, il finance des oprations dinvestissement pour constituer un patrimoine qui sincorpore au patrimoine existant de lorganisme et entre dans son cycle gnral dexploitation. Au moment du tour de table de montage financier dune opration de LS, les aides de lEtat sont calibres a minima aprs avoir puis toute la capacit dautofinancement et toute la capacit dendettement disponibles de lorganisme pour ladite opration. Laide de lEtat est attribue en contrepartie du respect de la rglementation des plafonds de ressources, des loyers maximaux et des clauses de mixit sociale. Cest une subvention dquilibre accorde pour permettre dquilibrer lexploitation de lopration en respectant les loyers maximaux rglementaires. Ds lors que le montage financier dune opration de logement social est, premirement, fait selon les rgles et, secondement, contrl par les services instructeurs des demandes de financement et ds lors que la subvention revt le caractre de subvention dquilibre, alors il ne peut pas, par construction, y avoir de surcompensation. 3. Pendant le cycle dexploitation dun logement aid par lEtat, le strict respect, par lorganisme bailleur, des rgles dligibilit des mnages, des rgles dattribution et de la rglementation des loyers devrait permettre de garantir la prennit de la non surcompensation , sous rserve de la permanence des valeurs des paramtres conomiques du calcul initial et sous rserve du maintien lquilibre dexploitation de lopration. 4. Par ailleurs, il existe des dispositifs qui viennent prlever les ventuels excdents bruts dexploitation cumuls des organismes (mcanisme des cotisations CGLLS prvu aux articles L. 452-4 et L. 452-4-1 du CCH). Ils fonctionnent d'autant mieux que le secteur du logement social en France est un secteur tanche o les fonds du logement social sont recycls pour le logement social, y compris les fonds propres gnrs par un organisme sur les cessions. Les excdents lis au parc dont les emprunts sont en grande part rembourss bnficient directement aux oprations nouvelles en ce quil a gnr une richesse mobilisable (capacit dautofinancement et capacit dendettement) pour le montage financier des nouvelles oprations qui ncessiteront alors moins de fonds publics pour tre quilibres. b) Par ailleurs, ce mme article prvoit que les Etats membres procdent, ou fassent procder des contrles rguliers de la surcompensation. Veuillez dcrire si les autorits franaises exercent ce type de contrle dans le domaine du logement social. Le strict respect des obligations de service public lies loctroi de laide de lEtat (respect qui, en thorie, garantit la non surcompensation ) est aujourdhui contrl par la Miilos. En

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effet, en premier rang des points de contrle de la Miilos figurent : lexercice dune activit conforme lobjet social, le respect des rgles dattribution et le respect des loyers maximaux (le non respect des rgles pour ces 2 derniers points peut entraner une sanction pcuniaire importante en application de larticle L. 451-2-1 du CCH), ainsi qu'une politique d'investissements qui ne droge pas l'objet social des bailleurs dans le respect du CCH. La Miilos contrle galement les dclarations des organismes pour le versement des cotisations la CGLLS et le prlvement sur le potentiel financier. Dans la situation de rduction de distorsion de concurrence dcrite au a), le supplment du loyer de solidarit (SLS) sinterprte comme une neutralisation de leffet de laide sur le locataire. Les recettes locatives gnres viennent amliorer le cycle dexploitation de lorganisme et sont, in fine, rinjectes dans le cycle de production de logements sociaux, du fait de la spcialisation des oprateurs de logement social (notons que la loi du 25 mars 2009 a remis en question le droit au maintien dans les lieux en cas de dpassement des plafonds de ressources de 100%). Le mcanisme de prquation HLM en place et les mcanismes envisags partir de 2013 permettent dcrter et de redistribuer les fonds propres inactifs des oprateurs de logement social non investisseurs au profit des oprateurs de logement social investisseurs (agissant sur des territoires fort besoin de logements sociaux) et de corriger les situations de surcompensation longue. Paralllement, le conventionnement dutilit sociale permet de dfinir et de quantifier la mission dintrt gnral des oprateurs de logement social, en fixant un vritable cahier des charges du SIEG (patrimoine, gestion sociale, qualit de service), dvaluer latteinte des objectifs et dappliquer une pnalit financire en cas de non respect des engagements du fait de lorganisme. En conclusion, les dispositifs de contrle, dfinis par le lgislateur, de bonne affectation des compensations et de respect des obligations de service public (MIILOS, Cour des Comptes) ainsi que les sanctions financires infliges en cas de non excution de ces obligations, garantissent pleinement le respect de ce systme, dans le cadre d'une activit de logement qui n'a pas atteint son optimum et qui n'a pas fini de compenser la dfaillance du march. c) En particulier, quel est le niveau de profit (moyen, maximal) des organismes en charge du logement social i) ii) Ce niveau de profit est-il contrle rgulirement ? Dans quelle mesure est-il alors considr raisonnable ?

Le mcanisme de redistribution des bnfices est extrmement limit puisque les SA HLM voient la distribution de leurs dividendes plafonne au taux du Livret A augment de 1,5 point. Le niveau de distribution de profit est dautant plus limit que les obligations de service public qui leur sont imposes au nom du SIEG les obligent maintenir un taux dautofinancement net suffisant (mesure pour un organisme des ressources tires de son activit dexploitation au cours dun exercice : excdent des produits encaissables sur les charges dcaissables restant sa disposition aprs remboursement des emprunts lis lactivit locative lexclusion des remboursements anticips). Cest cette dernire notion qui est en consquence examine avec attention par la MIILOS puisquun taux dautofinancement net suffisant permet aux organismes HLM de rpondre leurs obligations de service public et aux objectifs qui leur sont fixs en terme de construction et de rhabilitation de logements sociaux. 14

Le taux dautofinancement net en 2009 des organismes HLM tait de 12,5 % par rapport leur chiffre daffaires (11,1 % en 2005). 4) March du logement social en France a) Le plaignant fait uniquement rfrence aux bailleurs publics comme entreprises en charge des obligations de services publics en matire de logement social. Veuillez dtailler quels sont les organismes en charge en France de ces obligations. La politique daide au logement distingue, parmi les logements locatifs, le parc social et le parc priv. Le parc social se dfinit par lexistence dune convention (convention APL) rgissant les conditions dutilisation et doccupation du logement. Conformment larticle L.411-2 du code de la construction et de lhabitation, la plupart des logements sociaux appartiennent ou sont grs par des organismes HLM (prs de 275 offices publics, 275 socits anonymes dhabitations loyer modr et 165 socits anonymes coopratives) ou des socits dconomie mixte ayant une activit immobilire (environ 240) ; une minorit dentre eux relve des collectivits locales, de leurs groupements, dassociations, dunions dconomie sociale ou de groupements dintrt conomique (GIE) agrs pour le logement des personnes dfavorises (environ 200), de propritaires personnes physiques ou morales prives ou dorganismes privs divers (filiales de la Caisse des Dpts et Consignations, socits immobilires du 1% Logement etc.) b) Combien y a-t-il de logements sociaux en France ? Les logements sociaux grs par les bailleurs sociaux sont rpertoris dans un rpertoire national (RPLS Rpertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux) instaur par larticle 112 de la loi n2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre lexclusion codifi larticle L 411-10 du code de la construction et de lhabitation (CCH). Les organismes ont lobligation de renseigner ce rpertoire, chaque anne avant le 1er mars, pour chaque logement dont ils sont titulaires dun droit rel immobilier ou dont ils sont usufruitiers au 1er janvier de lanne ou au 1er janvier de lanne prcdente. Les organismes concerns sont les bailleurs sociaux dfinis l'article L.411-10 du CCH, savoir : 1 les organismes d'habitations loyer modr (viss l'article L. 411-2 du CCH) ; 2 les socits d'conomie mixte (vises l'article L. 481-1 du CCH) ; 3 l'tablissement public de gestion immobilire du Nord-Pas-de-Calais et la socit anonyme Sainte Barbe ; 4 l'association foncire logement mentionne l'article L. 313-34 du CCH4 ou les socits civiles immobilires dont les parts sont dtenues au moins 99 % par cette association ; 5 les organismes bnficiant de l'agrment prvu l'article L. 365-2 du CCH5.
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L'objet de l'association est de raliser des programmes de logements contribuant la mixit sociale des villes et des quartiers. Ces programmes concernent notamment la ralisation de logements locatifs sociaux dans les agglomrations se caractrisant par un dsquilibre important entre l'offre et la demande de logements 5 Organismes qui exercent des activits de matrise d'ouvrage d'oprations d'acquisition, de construction ou de rhabilitation de logements ou de structures d'hbergement en tant que propritaire ou preneur de bail construction, emphytotique ou de bail rhabilitation mentionnes destination des personnes ou familles

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Les logements dnombrs ne comprennent pas les logements foyers, les foyers de travailleurs et les rsidences sociales. Au 1er janvier 2011, ce rpertoire comprenait 4 511 000 logements (4 510 988), dont un peu moins de 120 000 (119 754) dans les dpartements dOutre-Mer. c) Combien y a-t-il de locataires dans les logements sociaux en France ? Le rpertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux (RPLS) identifie 4 204 360 locataires au 1er janvier 2011 sur le parc locatif social dtenu par bailleurs sociaux dfinis l'article L.411-10 du CCH. Ne sont pas dcompts dans ce total les locataires des logements-foyers ainsi que les locataires du parc locatif social des collectivits et du parc priv conventionn. d) Quel est le taux doccupation des logements sociaux ? Le taux doccupation des logements locatifs des bailleurs sociaux (RPLS) slve 96,77 % au 1er janvier 2011. Ce taux correspond au rapport entre le nombre de logements locatifs des bailleurs sociaux (RPLS) lous sur le nombre de logements mis en location par ces mmes bailleurs. Il convient de noter quune part des 4 511 000 logements identifis dans RPLS ne sont pas mis en location (environ 170 000 logements au 1er janvier 2011). Ces logements (3,7 % du parc) ont en effet vocation tre dmolis, rhabilit ou vendus. e) Quel est le poids conomique du secteur du logement social par rapport au secteur locatif purement commercial ? Le recensement de la population de 2009 dnombre 10,300 millions de logements locatifs lous nus (10,040 millions en mtropole). Le nombre de logements non HLM slve 6,286 millions (6,124 millions en mtropole)6. Le parc des logements non HLM est dtenu majoritairement par des bailleurs personnes physiques. Le poids conomique de ces deux segments du secteur locatif peut tre apprci travers la somme des dpenses courantes de logement payes par les occupants (montants des loyers, des charges et dpenses dnergie) et des investissements pays par les propritaires (acquisitions ou construction de logements neufs et ralisation de travaux). Les dpenses courantes des occupants du parc HLM reprsentent 30 % des dpenses courantes des occupants du secteur locatif en 2010, soit 26,5 milliards deuros. Les dpenses dinvestissement des bailleurs sociaux reprsentent 45% des dpenses dinvestissement du secteur locatif en 2010, soit 15,7 milliards deuros.

prouvant des difficults particulires, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence familles. 6 source : recensement de la population, INSEE.

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Montants des dpenses courantes en 2010 En milliards deuros Loyers Total secteur locatif - dont bailleurs dHLM - dont autres (bailleurs personnes physiques, autres socits que bailleurs dHLM) 63,1 17,3 45,8 Energie 15,5 5,8 9,7 Charges 9,2 3,5 5,7 Total 87,7 26,5 61,2

Part des bailleurs dHLM dans lensemble du secteur locatif


27,4% 37,4% 38,0% 30,2%

Source : Compte du logement 2010 Montant des acquisitions ou constructions de logements neufs et des travaux sur immeubles existants en 2010 En milliards deuros Logements neufs Total secteur locatif - dont bailleurs dHLM - dont autres (bailleurs personnes physiques, autres socits que bailleurs dHLM) 23,5 10,1 13,4 Travaux sur immeubles existants 11,7 5,6 6,1 Total

35,2 15,7 19,5

Part des bailleurs dHLM dans lensemble du secteur locatif


43,0% 47,9% 44,6%

Source : Compte du logement 2010 f) Quelle est la rpartition gographique du logement social en France ? La rpartition gographique des logements locatifs sociaux, qui est fournie par le rpertoire RPLS, est indique dans le tableau ci-dessous.

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Parc de logements sociaux au 1er janvier 2011


Nb total Rpartition logements gographique 107 309 141 522 66 058 108 966 106 600 157 072 184 180 140 873 12 283 77 004 28 364 9 380 166 757 1 171 924 117 746 38 495 157 175 27 345 119 595 397 015 201 129 137 256 78 254 274 645 54 665 429 376 Total 4 510 988 Les logements dnombrs correspondent au parc 2,4% des logements possds par les bailleurs sociaux dfinis l'article L.411-10 du CCH 3,1% 1,5% 2,4% Ils ne comprennent pas les logements foyers, les 2,4% foyers de travailleurs et les rsidences sociales. 3,5% 4,1% 3,1% 0,3% 1,7% 0,6% 0,2% 3,7% 26,0% 2,6% 0,9% 3,5% 0,6% 2,7% 8,8% 4,5% 3,0% 1,7% 6,1% 1,2% 9,5% 100% Il s'agit des logements en service au 1er janvier 2011.

Rgion Alsace Aquitaine Auvergne Basse-Normandie Bourgogne Bretagne Centre ChampagneArdenne Corse Franche-Comt GUADELOUPE GUYANE Haute-Normandie Ile-de-France LanguedocRoussillon Limousin Lorraine MARTINIQUE Midi-Pyrnes Nord-Pas-de-Calais Pays-de-la-Loire Picardie Poitou-Charentes Provence-AlpesCte d'Azur REUNION Rhne-Alpes

Source : RPLS (10 jul 2012)

g) Quelle est la rpartition gographique des besoins en logement social en France ? Les besoins en logement social peuvent tre approchs par lidentification des demandeurs sur le parc locatif social. La France a mis en place un 2011 un nouvel outil permettant de rpertorier ces demandes sur lensemble du territoire. Cet outil, le fichier du numro unique de la demande, aliment par les bailleurs, est encore en cours de fiabilisation (examen des radiations). Mais il permet de 18

dcrire de faon assez prcise la rpartition gographique de la demande. Le tableau cidessous prsente la rpartition de cette demande par rgion.

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