4/7/2014 Des pauvres toujours nos cts ? Les guerres contre la pauvret aux tats-Unis au vingtime sicle.

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Cahiers d'histoire. Revue
d'histoire critique
101 | 2007 :
Au nom des pauvres
DOSSIER
Des pauvres toujours nos
cts ? Les guerres contre la
pauvret aux tats-Unis au
vingtime sicle.
ROMAIN HURET
p. 65-79
Rsum
Cet article sintresse aux modalits de prise en charge de la pauv ret aux tats-Unis
au cours du v ingtime sicle. Il dmontre les mutations importantes dans le domaine
de lassistance sociale et sintresse aux acteurs dont le rle a chang au cours du
sicle. Des dispositifs dassistances priv s ont t prov isoirement relay s par ltat
fdral av ant que celui-ci nentame un lent mais inluctable dsengagement.
Entres dindex
Mots-cls : aide sociale, assistance, tat, tats-Unis, pauv ret
Gographie : tats-Unis
Chronologie : XXe sicle
Texte intgral
Les pauvres, comme dit la Bible, seront toujours nos cts , proclame de
faon trs fataliste en 1963 le diplomate George Kennan, lorsque ladministration
du prsident John Fitzgerald Kennedy linterroge sur la validit de lancer un
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Les efforts disparates contre la
pauvret (1900-1930)
vaste programme dassistance des pauvres, ft-ce au dtriment dune baisse des
crdits allous la conduite de la Guerre froide
1
. Aux tats-Unis, tout au long du
vingtime sicle, ce fatalisme ne fut pas toujours de mise. Certes, dans un pays
traditionnellement hostile lintervention de ltat dans les domaines
conomiques et sociaux, la lutte contre la pauvret lchelle nationale fut
chaotique et balbutiante. Pour un observateur europen, cette spcificit
amricaine tient en partie la nature particulire de ltat-providence
amricain. La cration dun systme de sant national cristallisa parfaitement
ces difficults : vritable serpent de mer de la vie politique amricaine, une telle
mesure fut propose par les prsidents Harry Truman en 1946, Richard Nixon en
197 4 et Bill Clinton en 1993. Mais en dpit de leur diffrence daffiliation
politique, tous chourent implanter dans le paysage politique amricain ce
systme si commun en Europe, tel point que les tats-Unis apparaissent
comme une anomalie dans le paysage occidental avec un nombre dAmricains
sans assurance maladie qui dpasse les quarante millions. En consquence, alors
que le pays connat un enrichissement extraordinaire tout au long du sicle, la
pauvret aux tats-Unis prend parfois une forme extrme.
Pour comprendre cette singularit amricaine, il convient de garder lesprit
qu linverse de nombreux pays europens, la prise en charge du bien-tre
(welfare) social de la population a t assure par dautres structures de
rgulation que ltat. Dans le domaine de la scurit sociale, les entreprises ont
toujours jou un rle important de pourvoyeuses de systmes dassurance de
sant et de retraite pour les employs dans le cadre de ce que les historiens
nomment le welfare capitalism : en 2004, plus de quarante millions
dAmricains comptent sur leurs entreprises pour leur fournir les subsides
ncessaires au cours de leurs vieux jours
2
. De faon similaire, les fondations
philanthropiques se sont attaches crer un filet social pour des catgories
spcifiques de la population amricaine, notamment les jeunes enfants
3
.
Pourtant, lune des spcificits du vingtime sicle a t prcisment la volont
de transformer ltat en centre nvralgique de prise en charge sociale de la
population amricaine. Soutenue par les libraux au pouvoir des annes 1930
aux annes 197 0, cette politique dlargissement progressif des sphres
dintervention dans le domaine social a t pense pour colmater les brches du
systme originel de scurit sociale. De faon paradoxale, ce travail de
colmatage a renforc la spcificit et les limites de ltat-providence amricain
et par ricochet la nature de laide pour les populations les plus dfavorises.
2
A limage des pays europens, et contrairement une image longtemps
vhicule par les historiens amricains, les tats-Unis possdent une tradition
dintervention dans le domaine social bien avant la structuration intellectuelle et
politique du vingtime sicle. La lutte contre la pauvret trouve son origine
lpoque coloniale. Ds cette priode, il est frappant de constater la prvalence
dune logique catgorielle dassistance sociale et le refus de toute forme de prise
en charge universelle des populations pauvres
4
. La distinction entre les pauvres
mritants (deserving poor) et les autres (undeserving poor)est extrmement
3
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prgnante : si les femmes seules, les enfants et les personnes ges se voient
reconnatre un droit lassistance, on dnie en revanche ce droit aux hommes
bien portants souponns de refuser de travailler.Cette conception explique la
difficult dvelopper une aide sociale efficace dans le pays.
En effet, au dbut du vingtime sicle, ce sont principalement des structures
prives et caritatives qui interviennent pour aider les pauvres. Dans la majorit
des cas, limage de ce qui se passe dans dautres pays, ce sont essentiellement
des associations fortement lies aux glises protestantes (nombre dentre elles
furent dailleurs fondes au milieu du XIXme sicle pour militer contre
lesclavage ou lalcoolisme)
5
. Mais labsence de hirarchie et dglise officielle
favorisa leur essor et leur regroupement en confdrations nationales (General
Federation of Womens Club cre en 1890, et National Congress of Women,
fond en 1897 ). Ces associations taient diriges pour lessentiel par des femmes.
Compte tenu de labsence dinitiative des organisations ouvrires pour
construire un tat-providence servant les intrts des ouvriers et de leurs
familles, lespace politique de lutte contre la pauvret fut occup par des femmes
qui privilgirent une politique sociale maternaliste. Leur mobilisation fut
dautant plus forte une priode o elles ne possdaient pas encore le droit de
vote. Ces associations jourent un rle dcisif dans ladoption par quarante tats
entre 1911 et 1920 de lois accordant des pensions pour les mres vivant seules.
Lobjectif poursuivi tait de permettre ces femmes dlever leurs enfants, afin
quils ne soient pas placs en orphelinat. Ce systme de pensions fut mis en place
avec le soutien des rformatrices des maisons sociales et lapprobation plus ou
moins active des politiciens rformistes. Certains tats naidaient pas les veuves,
dautres toutes les femmes seules, y compris les femmes divorces, ou celles
dont les maris taient en prison. Selon une tude de 1931, environ 45 800
familles recevaient des pensions en 1921 et 93 600 en 1931, soit plus de
250 000 enfants. Laide tait soumise certains critres moraux : pas de mres
alcooliques ou en union illgitime. De longs questionnaires devaient tre
remplis, des travailleurs sociaux faisaient des visites rgulires, souvent
limproviste. Dans les grands centres urbains, 40 60 % des rcipiendaires
taient des immigres, et on leur demandait parfois de devenir citoyennes
amricaines. Comme la brillamment montr lhistorienne Linda Gordon, elles
pouvaient tre pnalises lorsque leurs habitudes de vie ne correspondaient pas
aux attentes des travailleurs sociaux
6
. On observe en outre une sous-
reprsentation des familles des rgions rurales, en particulier dans le Sud, ce qui
explique partiellement la sous-reprsentation des familles noires (3 %). Enfin, les
allocations variaient considrablement selon les tats (de 4,3 dollars dans
lArkansas 69 dollars dans le Massachussets, la moyenne nationale tant de
21,8 dollars). Cette politique lchelle des tats trouva un prolongement
national au lendemain de la Premire Guerre mondiale. En 1921, sous
limpulsion du Childrens Bureau, la loi Sheppard-Towner instaura un dispositif
dassistance pour les femmes seules lchelle nationale
7
. Le principe de la loi
Sheppard-Towner tait celui des matching funds : ltat fdral contribuait
galit de la contribution de ltat fdr, afin dinformer (au moyen de
programmes pdagogiques pour les futures mres et les jeunes mres visant les
rgions o le taux de mortalit infantile tait le plus lev) et de verser des
subsides aux tats crant des programmes de sant publique pour les mres et
les enfants. Cet arsenal lgislatif a t diversement interprt. Lide dune
domination de genre prvaut chez les historiennes des femmes. Mimi
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Linstitutionnalisation de la lutte et
ses ambiguts (1935-1960)
Abramowitz estime que ces programmes sociaux avaient pour but dencourager
les femmes rester chez elles, se marier et procrer
8
. La politiste Theda
Skocpol nuance ce propos. Ces veuves taient dans une situation doppression
bien plus patente avant le vote de ces lois, entre 1911 et 1920, dans la mesure o
leurs enfants pouvaient leur tre retirs
9
. En outre, ces pensions ont t votes
la suite du travail militant dassociations de femmes. Associations de femmes
quAbramovitz dnigre en expliquant quil sagissait de femmes de la classe
moyenne. Linda Gordon estime mme que ces femmes ont oubli leur
condition fminine en crant des programmes patriarcaux !
Quoi quil en soit, avant la crise de 1929, linterventionnisme en faveur des
pauvres demeura fortement limit et catgoriel. Il trouva une lgitimit
nouvelle non seulement en termes sociaux et politiques mais galement
intellectuels, avec la diffusion de la pense keynsienne dans le pays.
5
Acte de naissance de ltat-providence au vingtime sicle, la loi de scurit
sociale de 1935 marque dans un premier temps larrive de ltat fdral comme
centre nvralgique de la prise en charge des populations en difficult. Elle
prolonge ensuite la tradition catgorielle en faonnant un systme deux
vitesses : dun ct, un volet dassurance sociale comprenant principalement un
systme de pension de retraite et dassurance chmage ; de lautre, un volet
dassistance organis principalement autour des pauvres mritants : les
personnes ges ncessiteuses, les aveugles et les enfants orphelins. Les deux
principaux programmes tablis par la loi, Old Age Assistance et Aid to
Dependent Children, sont administrs par les tats qui sont libres de fixer les
conditions requises. Afin de permettre le vote de la loi, Roosevelt cde aux
pressions des dmocrates du Sud, soucieux denlever aux Afro-amricains le
droit de bnficier dune couverture sociale. En consquence, le Congrs exclut
du champ dapplication de la loi les travailleurs agricoles et les domestiques
10
.
Cette disposition touche particulirement les Afro-amricains puisquen 1930,
21,4 % de la population afro-amricaine travaillait comme domestiques,
notamment dans le Sud
11
. Cependant, il est quelque peu rapide de voir
uniquement dans la loi un compromis avec le racisme , comme la dnomme
lhistorienne Mimi Abramovitz
12
. Certes, la loi institutionnalise durablement une
logique discriminante. Mais au-del du cas singulier des Afro-amricains, elle
pnalise galement les ouvriers blancs et de nombreuses femmes qui travaillent,
limage des professions denseignantes, dassistantes sociales et dinfirmires
qui ne sont pas prises en charge. Ce nest donc pas un hasard si, en 1935,
seulement 15 % des ouvriers sont couverts contre le risque vieillesse.
6
Toutefois, pour les libraux au pouvoir, il sagit dune premire tape avant la
mise en place dun systme plus universel. De faon rvlatrice, pendant la
Seconde Guerre mondiale, des lus soutiennent le principe dune couverture
mdicale pour tous, dans la ligne du plan que William Beveridge a propos pour
la Grande-Bretagne en 1942
13
. Mais en raison de lopposition du Congrs, le texte
de loi ne fut pas vot au lendemain de la guerre
14
. Lchec fragilise fortement
lAgence de scurit sociale et met en pril la prennit de ltat- providence. Le
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Congrs, majorit rpublicaine aprs les lections de mi-mandat de 1946,
souhaite dmanteler le filet social du New Deal, de la mme manire quil a
modifi les lois rgulant le monde du travail avec le vote de la loi Taft Hartley
15
.
Ltat-providence amricain tombe alors dans une phase de dshrence. Les
hommes politiques ne comprennent pas ce programme trop complexe dont les
avantages sont difficiles expliquer dans les circonscriptions lectorales. Les
annes 1950 connaissent un essor des systmes privs de prise en charge des
frais mdicaux
16
. Mais surtout dans un contexte de prosprit retrouve on
remet en cause la lgitimit du volet dassistance.
Au cur de ces critiques, on trouve lallocation pour les enfants dpendants
(Aid to Dependent Children), lun des piliers de lassistance sociale de la loi de
1935
17
. Gre par le Bureau de lassistance publique (BAP), elle fait nanmoins
lobjet dun intrt croissant de la part des spcialistes et de lopinion publique
dans les annes 1950. Son volution cristallise le profond paradoxe de la
pauvret : le nombre de bnficiaires ne cesse daugmenter en dpit de la
prosprit. En 1951, celui-ci atteint le chiffre de 2 041 000 et le total slve 2
486 000 en 1958. Ds 1952, une tude conduite par lInstitut pour la recherche
en sciences sociales de lUniversit de Caroline du Nord pour le compte de
lAmerican Public Welfare Association souligne les effets retors du programme
qui conduit certaines familles se dsunir pour avoir droit lallocation. Lessor
du programme contredit la thse de la disparition progressive du volet
dassistance, vhicule par les pres fondateurs du programme, notamment
Arthur Altmeyer qui estimait le plus srieusement du monde en 1948 que la
pauvret et lassistance publique allaient disparatre de faon imminente. La
contradiction latente irrite fortement le personnel politique. Winfield Denton, un
lu dmocrate de lIndiana, interroge en 1957 les responsables du ministre de
la Sant, de lducation et du Welfare au sujet de laccroissement du nombre de
rcipiendaires de cette allocation : Pourquoi en 1951 votre ministre ma-t-il
affirm que la fin de laide sociale tait proche ?
18
.
8
Cette hausse provoque de multiples polmiques sur les motivations des
demandeurs et sur la possibilit de fraudes : lide dun dsordre dans
lassistance sociale (welfare mess), selon lexpression forge alors, apparat dans
la sphre publique
19
. Laffaire Newburgh met brutalement jour les
contradictions et lobsolescence du programme dassistance sociale forg dans
les annes 1930
20
. Ds le mois de juillet 1960, ltat de Louisiane donne le ton en
adoptant une nouvelle loi qui limite les conditions dobtention de lallocation
pour les enfants : six cents familles et deux mille deux cents enfants se trouvent
privs du versement de lallocation. La loi prvoit sa suppression en cas de
naissance dun enfant dune femme divorce ou dune femme vivant avec un
concubin. Lanne suivante, un rapport snatorial commandit par Robert Byrd,
un lu de Virginie occidentale, estime que 60 % des bnficiaires Washington
D.C. usurpent leurs droits
21
. Dans ce contexte de suspicion gnralise lgard
de laide sociale, Joseph Mitchell, le city manager de Newburgh, une ville situe
dans ltat de New York, dcide en juin 1961 avec lassentiment du conseil
municipal de limiter lapplication de lobtention de laide sociale pour mettre un
terme aux migrations de complaisance de populations. Selon les donnes
fournies par la municipalit, celle-ci consacre un tiers de son budget total au
paiement des subventions pour les 1 382 bnficiaires, en complment de laide
fdrale. Le conseil municipal adopte treize nouvelles rgles pour rduire les
conditions dapplication de laide sociale et prvoit notamment de convertir les
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Tout notre programme est bas sur la notion de moralit et sattache
rformer laide sociale pour laquelle la moralit est le concept cl. Nous
ne pensons pas quil soit moral dallouer des fonds pour financer le crime,
les naissances illgitimes, la maladie et autres maux de la socit
22
.
Il conv ient de sinterroger sur la moralit dun pay s lorsque les efforts
dune communaut pour corriger les abus flagrants de laide sociale sont
dclars illgaux lchelle locale et nationale. Le cas de Newburgh
dmontre une telle v olution. La petite v ille, situe ct de New York,
a annonc un programme en treize points pour rduire le fardeau
impos par les tricheurs et les magouilleurs, dont nombre dentre eux
sont v enus dessein pour v iv re de laide sociale, finance, rappelons-le,
par largent durement gagn par dhonntes rsidents
25
.
paiements montaires en bons pour de la nourriture ou des vtements. Les
rcipiendaires devront accepter toute proposition demploi, sinon lallocation
sera supprime. Les femmes qui reoivent laide nont plus le droit davoir des
enfants en cas de divorce. Enfin, certaines aides catgorielles sont limites dans
le temps.
Ces mesures sattachent prioritairement moraliser les pauvres en codifiant la
notion de mres seules et en obligeant les hommes en bonne sant
travailler. Dans sa dclaration officielle du mois de juin, Mitchell ne cache pas sa
volont rformatrice et moralisatrice :
10
Les mesures coercitives essaient de limiter la fraude et dempcher les
gaspillages. Laction de Mitchell soulve une vaste enqute sur le degr de fraude
des rcipiendaires de laide sociale dans lensemble du pays
23
. Lillgalit des
dispositions nchappe personne, notamment pour les catgories spcifiques
(aveugles, handicaps et personnes ges), pour lesquelles la conversion des
allocations en bons est strictement illgale. Dans le courant du mois de juillet, le
Dpartement de laide sociale de New York ordonne au maire de Newburgh de
retirer ce projet. La raction provoque en retour un fort courant de soutien en
faveur de Mitchell dans tout le pays, mme au sein de la sphre bureaucratique.
Estimant que lexemple de Newburgh dmontre la ncessit de remettre plat le
systme daide sociale aux tats-Unis, danonymes fonctionnaires du
dpartement de New York se dsolidarisent publiquement de leurs collgues.
Des centaines de lettres de soutien arrivent dans le bureau de Mitchell. Les
dispositions votes par le conseil municipal transforment lanonyme lu en
figure ponyme de la lutte contre le gaspillage fdral. Prparant le terrain pour
linvestiture rpublicaine de 1964, Barry Goldwater soutient publiquement ce
hraut de la lutte contre les pratiques dispendieuses du New Deal. Laffaire
Newburgh devient une cause clbre , donnant naissance de nombreux
reportages sur la ralit de la fraude et des abus
24
. Le conservateur Wall Street
Journal prend la dfense de Mitchell :
11
En dpit de ce soutien des forces conservatrices, la Cour suprme de ltat de
New York enjoint (injunction) de renoncer douze points jugs illgaux. Face
la polmique, Norman Lourie, prsident de lAssociation Nationale des
Travailleurs Sociaux, dcide de publier une mise au point, Will the Newburgh
Plan Work in Your City ?, destine servir dargumentaire aux 30 000
travailleurs sociaux de lassociation contre les treize points du projet dfendu
par le conseil municipal de Newburgh
26
. Daprs lenqute conduite par
lassociation professionnelle, les donnes fournies par Mitchell sont fausses : la
12
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Lchec de ltat dans sa lutte contre
la pauvret (1950-1970)
ville ne consacre que 13 % de son budget en faveur de laide sociale, et pas 33 %
comme il laffirme. En 1960, un seul cas de fraude a t examin mais laccus a
t finalement acquitt par un tribunal local. Laide sociale des populations
immigres ne reprsente que 205 000 dollars et se trouve totalement prise en
charge par ltat. Si les mesures votes par le conseil municipal demeurent sans
effet, la porte de celles-ci dpasse le cadre local pour les membres de la
nbuleuse de la pauvret.
En raison de ses rpercussions nationales, laffaire Newburgh dmontre la
ralit de lexistence de la crise de lgitimit du welfare. De nombreux tats ont
dj adopt des mesures coercitives. Lallocation pour les enfants est
particulirement vise : la Californie a renforc les mesures suspensives contre
les mres seules qui refusent les offres demploi et ltat dOregon refuse laide
sociale toute personne ayant dmissionn de son travail sans une raison juge
valable par une commission dtude. Ce malaise dmontre principalement que le
systme dual mis en place en 1935 doit tre intgralement repens, au risque de
le voir disparatre. Dans le contexte de prosprit, tout le dispositif dassistance
est branl dans ses fondements et un travail de reconstruction des
reprsentations de la pauvret sopre pour donner une nouvelle lgitimit
laction sociale.
13
En 197 2, le ralisateur Frdrick Wiseman pose sa camra dans un centre
daide sociale de New York. Son documentaire Welfare dpeint principalement
lincomprhension des pauvres face la complexit du systme, face la
juxtaposition des dispositifs dassurance et dassistance sociale. Les travailleurs
sociaux doivent systmatiquement expliquer la nature des allocations et
rappeler aux visiteurs dans le besoin que lassurance sociale ne relve pas du
centre daide sociale. Le travail de Wiseman reflte parfaitement lvolution de
ltat- providence au lendemain de la crise daprs-guerre : le volet dassurance
est renforc tandis que le volet dassistance est progressivement abandonn
pour des raisons politiques. La dichotomie lgislative des annes 1930
senracine peu peu dans une ralit politique et sociale.
14
Incontestablement, un largissement progressif du rgime de retraite sopre
et dmontre le succs de la logique graduelle dexpansion dfendue par les
architectes de la scurit sociale
27
. A la fin des annes 1950, 90 % des
travailleurs sont dsormais couverts par le dispositif dassurance. Plus encore,
de nouvelles mesures compltent cette volution. Dans le cadre du projet de
Grande Socit dfendu par le prsident dmocrate Lyndon Johnson (1964-
1968), la loi de 1935 est amende pour permettre aux personnes ges de
bnficier dune assurance maladie. Le programme Medicare garantit la fois le
paiement des frais dhospitalisation et des consultations mdicales pour les
retraits. Fortement soutenu par les lus du Congrs, tout heureux de satisfaire
un lectorat vieillissant, Medicare devient trs populaire dans le pays. Ces
succs importants dans le domaine de lassurance ne doivent pas masquer des
checs rcurrents. En 1968, lide dtendre les garanties de Medicare aux
enfants est envisage pour poser les bases dun systme garantissant le bien-tre
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Une lutte de plus en plus
marginalise (1980-2000)
du berceau la tombe. Mais, en raison doppositions multiples, ce projet de
kiddie care est rapidement dlaiss. De faon similaire, les propositions de
loi en faveur dune assurance universelle ne passent pas le stade des
commissions du Congrs sous les deux administrations du prsident Nixon
(1968-197 5)
28
.
Dans le cas de lassistance sociale, la situation se dtriore rapidement. A
lintrieur du pays, les programmes dassistance deviennent de plus en plus
impopulaires, notamment lallocation Aid to Dependent Children (ADC), qui fait
lobjet de trs vives polmiques
29
. Au cours des annes 1960, le gouvernement
essaie de rformer lallocation ADC en permettant aux familles, sous certaines
conditions, de lobtenir (Aid to Families with Dependent Children-AFDC). En
1962, ladministration de John Kennedy largit ce droit aux pres au chmage
en crant AFDC-UP (unemployed parents). Pour essayer de lgitimer le principe
dune assistance pour les pauvres, ladministration du prsident Lyndon
Johnson annonce en janvier 1964 le lancement dune guerre contre la pauvret
qui se traduit concrtement par ladoption de programmes daction
communautaire (Community Action Programs) : dans lensemble du pays, des
structures sont cres pour accueillir les citoyens les plus dfavoriss. En
complment, ladministration Johnson fait voter le programme Medicaid qui
prvoit la prise en charge dune partie des frais mdicaux des citoyens vivant en
dessous du seuil de pauvret. Pourtant, ces rformes savrent insuffisantes et
contribuent paradoxalement renforcer limpopularit des programmes
dassistance. De faon rvlatrice, le Congrs vote en 1967 des amendements au
programme de scurit sociale qui durcissent les conditions dobtention. Lide
dune contrepartie au versement dune allocation commence voir le jour : les
femmes bnficiant dune allocation sont invites travailler. Le malaise
lgard de lassistance trouve un prolongement dans la volont du prsident
Nixon de rformer en profondeur le systme en instaurant un revenu minimum
garanti de 1 600 dollars la place des allocations existantes. En raison du refus
des lus du Sud de soutenir le projet, ce plan daide aux familles (Family
assistance plan) ne sera pas vot. A linverse, il est rvlateur de constater quen
197 2 le Congrs vote le Supplemental Security Income qui garantit le versement
dune allocation, verse par ltat fdral trois catgories de la population : les
personnes ges sans ressources, les handicaps et les aveugles. Pour les autres
catgories, aucune rforme nest prvue. En consquence, alors que les
conservateurs sapprtent laube des annes 1980 remettre en cause les
acquis conomiques et sociaux du New Deal, cest un systme dassistance
traditionnelle qui se maintient, systme notoirement impopulaire et inefficace.
16
Lors de son dernier discours sur ltat de la Nation en janvier 1988, le
prsident rpublicain Ronald Reagan regrette avec force de ne pas avoir russi
dmanteler les programmes sociaux mis en place dans les annes 1930. Depuis
de nombreuses annes, le gouvernement fdral a dclar une guerre contre la
pauvret, et la pauvret la emport , rsume-t-il de manire lapidaire. Ds son
arrive au pouvoir, son administration sest attele dmontrer les effets
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pervers de la gnrosit librale en amorant par le biais de lOmnibus Budget
Reconciliation Act le dsengagement de ltat fdral. Le montant des
allocations est fortement rduit : pour la seule allocation AFDC, le montant est
diminu de 17 % entre 1980 et 1988. Le combat men est idologique : en
dissociant lobtention de revenus dune activit salarie, la politique sociale
conduite par les libraux aurait paradoxalement contribu renforcer la
pauvret dans le pays en favorisant lmergence dune catgorie de citoyens,
condamns vivre de lassistance sociale. En dautres termes, la guerre contre la
pauvret a cr des trappes de pauvret au lieu de favoriser la sortie de ltat
de pauvret. Au cours des annes 1980 et 1990, le dbat autour de linefficacit
des programmes de lutte contre la pauvret se concentre autour douvrages
polmiques crits par des intellectuels no-conservateurs. Figure de proue de la
dnonciation du caractre contre-productif de laide sociale, Charles Murray
met laccent sur les facteurs hrditaires de lintelligence pour dmontrer la
vacuit des programmes sociaux
30
. Peu peu, on observe en effet une
convergence des analyses conservatrices et librales : les mots en d (d-
words), comme dpendance, dviance et dysfonctionnement, envahissent les
mdias et la production des spcialistes des questions de pauvret
31
. En 1984,
Ronald Reagan dnonce publiquement les reines de lassistance (welfare
queens) et Newt Gingrich lui embote le pas quelques annes plus tard pour
vilipender ces filles de douze ans ayant des bbs et celles de dix-sept mourant
du sida . Si cette rhtorique nest absolument pas neuve, elle se banalise dans le
discours public et politique tout au long des annes 1980
32
. Le consensus
politique alimente lide dune crise du welfare, alors que lassistance sociale
reprsente une part infime (4,4 % en 1995) des dpenses de ltat
33
. Toutefois,
libraux et conservateurs sentendent sur la ncessit de mettre au point un
dispositif de contrepartie en change du versement de lallocation : lassistance
est conue comme un contrat, rgi par le principe de responsabilit mutuelle
34
.
Dans la ligne de Charles Murray, les conservateurs proposent une version dure
: le workfare doit remplacer le welfare et contraindre les gens travailler
35
. De
leur ct, les libraux prnent une version adoucie du systme de contrepartie,
favorisant la cohsion familiale et le retour lemploi. En 1988, le vote du
Family Act marque une premire tape dans linstauration de ce mcanisme de
contrepartie. Le texte instaure lide dune rciprocit : en change des
allocations, les bnficiaires sont invites intgrer des programmes de
formation dans le cadre du programme Job Opportunities and Basic Skills
Program, plus connu sous lacronyme JOBS. La loi cible particulirement les
mres clibataires en leur offrant des stages spcifiques de formation ou en
accueillant leurs enfants de plus de trois ans pour leur permettre de trouver un
emploi. Elle cre galement un dispositif permettant aux tats de contacter les
employeurs pour dduire automatiquement le montant de la pension
alimentaire (child support) du salaire des pres absents. Pour les dfenseurs du
texte, notamment lAssociation nationale des gouverneurs dirige par Bill
Clinton, lobjectif est dencadrer le versement des allocations pour viter les
fraudes et responsabiliser les rcipiendaires.
Pendant la campagne prsidentielle de 1992, cest ce mme Clinton qui appelle
de tous ses vux une rforme de plus grande envergure du welfare tel que
nous lavons connu . Si la formule est sibylline, elle ne dissimule gure ses
envies de poursuivre la rforme de lassistance. En sappuyant sur les travaux
dexperts de la pauvret, notamment David Ellwood et Mary Jo Bane, Clinton
18
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sengage dans ce sens autour de quatre points principaux : favoriser le travail
(make work pay) ; limiter dans le temps laide sociale (two years and you work)
; obliger plus fermement les pres payer des pensions alimentaires (child
support) et dvelopper des programmes de prvention des grossesses
36
. Une fois
lu, Clinton nomme Ellwood et Bane des postes de direction au sein du
ministre de la Sant et des Services Sociaux (Health and Social Services) qui
gre les programmes dassistance, depuis que lAgence de scurit sociale est
devenue un ministre part entire. Au cours de son mandat, les blocages du
systme dassistance sociale occupent une place croissante dans les mdias. De
faon rvlatrice, le journaliste du New York Times, Jason DeParle, multiplie les
articles catastrophs sur la dgradation de laide sociale
37
. Cette rhtorique
librale alimente la dnonciation conservatrice. Pendant la campagne pour les
lections de mi-mandat en 1994, un tract rpublicain en Californie, intitul le
dsordre dans laide sociale (welfare mess), sachve avec le slogan : Si
vous ne votez pas, ILS GAGNERONT . Progressivement, le prsident se trouve
prisonnier dune polmique politicienne quil a lui-mme alimente. La victoire
des rpublicains donne un tour imprvu la rforme de lassistance sociale quil
prconisait. Parmi les dix nouvelles lois promises par le Contrat avec
lAmrique de New Gingrich, la troisime promet une refonte complte du
welfare avec pour objectif de favoriser le travail et dempcher les couples
davoir des enfants hors mariage. Le texte de loi est rapidement prt. Vot le 24
mars 1995, il promeut le workfare dans sa version la plus conservatrice : lAFDC
est supprime et remplace par une allocation limite dans le temps.
Lassistance sociale est dsormais envisage comme un tat transitoire : un
citoyen ne pourra en bnficier dans sa vie que durant une priode limite de 60
mois. Plus encore, la mise en activit ou en formation prne par les
rpublicains devient obligatoire. Cette dimension punitive du workfare explique
les rticences de Clinton et de lensemble des dmocrates : ses propositions
durant la campagne lectorale se voulaient plus respectueuses des personnes et
privilgiaient les mesures dencadrement et de formation. En consquence, au
mois de septembre, Clinton annonce son intention dutiliser son droit de veto. Le
texte repasse alors devant les commissions du Congrs. Au cours du mois de mai
de lanne suivante, cette commission amende le texte vot par la Chambre, en
refusant labandon du programme AFDC et les limitations dans le temps. Mais le
snateur dmocrate Daniel Patrick Moynihan est lune rares voix sopposer au
texte pour dfendre la paix sociale dans le pays. Jouant les Cassandre, il annonce
de graves meutes dans le pays si le texte de loi est vot : selon les estimations
dont il dispose, 7 5 % des enfants bnficiant de lallocation AFDC la reoivent
depuis plus de cinq annes. Pour une ville comme Dtroit, o 67 % des enfants
touchent lallocation, les consquences seraient dsastreuses. Pourtant, en dpit
des efforts de Moynihan et grce aux bons soins de la Maison-Blanche, un
compromis slabore entre les dmocrates et les rpublicains : le maintien de
certaines prestations sociales conduit la majorit dentre eux voter contre les
propositions de Moynihan
38
. Ainsi en 1996, le Congrs vote une loi (Personal
Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act) qui limine la fois les
programmes AFDC et JOBS et cre un programme dassistance
temporaire (Temporary Assistance for Needy families). Au-del de la limitation
dans le temps, les rcipiendaires sont dsormais dans lobligation de trouver un
emploi au bout de deux annes. La loi entrine galement la rduction massive
du budget fdral allou au programme de coupons alimentaires (Food Stamps),
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Conclusion
Bibliographie
Bibliographie :
leur accs tant limit trois mois en trois ans pour les chmeurs sans enfants
entre 18 ans et 50 ans. Elle supprime les droits une prestation sociale pour les
immigrants pendant leurs cinq premires annes de rsidence dans le pays.
Enfin, le programme AFDC est supprim. Au mois daot 1996, et contrairement
ce quil avait promis quelques mois auparavant, Clinton signe le texte. Depuis
son arrive au pouvoir en 2001, le prsident rpublicain George Bush sest
attach renforcer ce nouveau dispositif. Le passage de louragan Katrina en
Louisiane a dmontr lampleur de la dshrence de la lutte contre la pauvret,
laisse linitiative individuelle et la charit des associations caritatives,
comme la fin du dix-neuvime sicle.
Au cours du vingtime sicle, la lutte contre la pauvret se caractrise
principalement par lincapacit de ltat de la prendre en charge de faon
durable. Le contraste avec les pays europens est ce titre particulirement
rvlateur. Cet chec sexplique par la prgnance dun double postulat :
lassistance sociale nest pas un droit du citoyen et constitue, au mieux, une
libralit ; ltat assure en priorit le bien-tre (welfare) des catgories sociales
les plus mritantes, commencer par les personnes ges. Mme si des
amendements ont profondment modifi son contenu initial, cest la loi de la
scurit sociale de 1935 qui a constitu un temps le pilier de la lutte contre la
pauvret. Mais contrairement une lecture trop essentialiste quen font nombre
dhistoriens amricains, cest dans la pratique que la loi a progressivement
dissoci le volet dassurance, progressivement consolid, lgitim, respect, du
volet dassistance, rapidement fragilis, dlgitim, tenu en suspicion.
Aujourdhui, et le tournant linguistique est rvlateur, le terme de scurit
sociale ne dsigne plus que le systme dassurance, rserv aux travailleurs
amricains. Lassistance sociale sest rduite comme peau de chagrin en lespace
dune cinquantaine dannes. Seule la croissance amricaine des dernires
dcennies a permis de masquer linexistence dun filet de scurit pour ces
millions de pauvres amricains aids par les associations caritatives ou
religieuses qui font face bon an mal an au dsistement quasi complet de ltat.
19
- Mimi Abramov itz, Regulating the Lives of Women : Social Welfare Policy from Colonial
Times to the Present, Boston, South End Publishing, 1 988.
- Martin Gilens, Why Americans Hate Welfare : Race, Media, and the Politics of
Antipoverty Policy, Chicago, Univ ersity of Chicago Press, 1 999.
- Sanford Jacoby , Modern Manors : Welfare Capitalism since the New Deal,
Princeton,Princeton Univ ersity Press, 1 997 .
- Laura Jensen, Patriots, Settlers and the Origins of American Social Policy, Cambridge,
Cambridge Univ ersity Press, 2003.
- Jennifer Klein, For All These Rights. Business, Labor, and the Shaping of Americas
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Notes
1 Cit dans Carl Brauer, Kennedy , Johnson and the War on Pov erty , Journal of
American History, 1 982, p. 1 1 2.
2 Jennifer Klein, For All These Rights. Business, Labor, and the Shaping of Americas
Public-Private Welfare State. Princeton, Princeton Univ ersity Press, 2003 ; Sanford
Jacoby , Modern Manors : Welfare Capitalism since the New Deal, Princeton,Princeton
Univ ersity Press, 1 997 .
3 Ellen Lagemann, Philanthropic Foundations : New Scholarship, New Possibilities,
Bloomington, Indiana Univ ersity Press, 1 999.
4 Laura Jensen, Patriots, Settlers and the Origins of American Social Policy, Cambridge,
Cambridge Univ ersity Press, 2003.
5 Voir Gwedoly n Mink, The Wages of Motherhood : Inequality in the Welfare State 1890-
1935, Ithaca, Cornell Univ ersity Press, 1 995.
6 Linda Gordon, Pitied But Not Entitled : Single Mothers and the History of Welfare,
1 890-1 935, New York, The Free Press, 1 994.
7 Ibid.
8 Mimi Abramov itz, Regulating the Lives of Women : Social Welfare Policy from Colonial
Times to the Present, Boston, South End Publishing, 1 988.
9 Theda Skocpol, Protecting Soldiers and Mothers : The Political Origins of Social Policy,
Cambridge, Mass, Harv ard Univ ersity Press, 1 992.
1 0 Jill Quadagno, The Color of Welfare : How Racism Undermined the War on Poverty,
New York, Oxford Univ ersity Press, 1 994 ; Michael Brown, Race, Money and the
American Welfare State, Ithaca, Cornell Univ ersity Press, 1 999.
1 1 Les chiffres prov iennent de Gareth Dav ies, Martha Derthick, Race and Social
Welfare Policy : The Social Security Act of 1 935 , Political Science Quarterly, v ol. 1 1 2,
n 2, Summer 1 997 , p. 21 9.
1 2 Mimi Abramov itz, Regulating the Lives of Women: Social Welfare Policy from
Colonial Times to the Present, Boston, South End Publishing, 1 988.
1 3 Daniel Rodgers, Atlantic Crossings : Social Policy in a Progressive Age, Cambridge,
Harv ard Univ ersity Press, 1 998, p. 488-494.
1 4 Daniel Hirshfield, The Lost Reform : The Campaign for Compulsory Health Insurance
in the United States from 1932 to 1943, 1 97 0, p. 42-7 0.
1 5 Edward Berkowitz, Mr. Social Security: The Life of Wilbur J. Cohen, Lawrence,
Univ ersity of Kansas Press, 1 995.
1 6 Sanford Jacoby , Modern Manors : Welfare Capitalism since the New Deal,
Princeton,Princeton Univ ersity Press, 1 997 .
1 7 Linda Gordon, Pitied but Not Entitled, op. cit., p. 1 5-35 ; Theda Skocpol, Protecting
Soldiers and Mothers, op. cit., p. 535-536.
1 8 Cit dans Gilbert Steiner, Social Insecurity : The Politics of Welfare, 1 969, p. 7 1 .
1 9 Blanche Coll, Safety Net : Welfare and Social Security 1929-1979, 1 995, p. 1 7 6-204.
20 Edgar May , The Wasted Americans : Cost on Welfare Dilemma, 1 964.
Public-Private Welfare State, Princeton, Princeton Univ ersity Press, 2003.
- Alice OConnor, Poverty Knowledge : Social Science, Social Policy, and the Poor in
Twentieth-Century, U.S. History , 2001 .
- Jill Quadagno, The Color of Welfare : How Racism Undermined the War on Poverty,
New York, Oxford Univ ersity Press, 1 994.
- Daniel Rodgers, Atlantic Crossings : Social Policy in a Progressive Age, 1 998.
- Theda Stocpol, Boomerang. Clintons Health Reform and the Turn Against Government,
New York, W.W. Norton, 1 997 .
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21 Cit dans Gilbert Steiner, Social Insecurity, op. cit., p. 64.
22 An Address by the City Manager of the City of Newburgh, Folder Attack on Public
Welfare, Box 1 , Elizabeth Wickenden Papers, p. 1 2.
23 Meg Greenfield, The Welfare Chiselers of Newburgh, N.Y., Reporter,
1 7 /08/1 961 , p. 37 .
24 A.H. Raskin, Newburghs Lessons for the Nation , New York Times Magazine,
1 7 /1 2/1 961 , p. 1 6-24 et Fletcher Knebel, Welfare : Has It Become a Scandal ? ,
Look, n25, 07 /1 1 /1 961 , p. 3-4.
25 Wall Street Journal, 1 8/07 /1 961 , p. 1 .
26 Norman Lourie, Will the Newburgh Plan Work in Your City ?, Pamphlet published
by the National Association of Social Workers, Undated, Folder 1 5 Attack on Public
Welfare, Box 1 , EW Papers.
27 Sur cette logique graduelle, lire Martha Derthick, Policymaking for Social Security,
Washington D.C., The Brookings Institution, 1 97 9, p. 25-26.
28 Voir Edward Berkowitz, History and Social Security Reform , dans Sheila
Burke, Eric Kingson et Uwe Reinhardt (dir.), Social Security and Medicare : Individual
Versus Collective Risk and Responsibility, Washington, National Academy of Social
Insurance, 2000, p. 42-47 .
29 Linda Gordon, Pitied but Not Entitled, op. cit., p. 1 5-35 ; Theda Skocpol, Protecting
Soldiers and Mothers, op. cit., p. 535-536.
30 Co-crit en 1 994 av ec Richard Herrnstein, son ouv rage The Bell Curve prov oque
une v irulente polmique : The Bell Curve. Intelligence and Class Structure in American
Life, New York, Free Press, 1 994.
31 Alice OConnor, Poverty Knowledge : Social Science, Social Policy, and the Poor in
Twentieth-Century U.S. History, 2001 .
32 Martin Gilens, Why Americans Hate Welfare : Race, Media, and the Politics of
Antipoverty Policy, Chicago, Univ ersity of Chicago Press, 1 999.
33 Michael Katz, The Price of Citizenship. Redefining the American Welfare State, New
York, Henry Holt, p. 1 0-1 2.
34 Pascale Dufour, Grald Boismenu, Alain Nol (dir.), Laide au conditionnel. La
contrepartie dans les mesures envers les personnes sans emploi en Europe et en Amrique
du Nord, Montral, Presses de lUniv ersit de Montral, 2003.
35 Charles Murray , Losing Ground : American Social Policy, New York, Basic Books,
1 984.
36 Bill Clinton, Al Gore, Putting People First, New York, Time Life, 1 992, p. 1 64-1 68 ;
Mary Jo Bane et Dav id Ellwood, Welfare realities : From Rhetoric to Reform, Cambridge,
Harv ard Univ ersity Press, 1 994.
37 Jason DeParle, American Dream. Three Women, Ten Kids and A Nations Drive to End
Welfare, New York, Viking Books, 2004.
38 Welfare Reform Wrap-Up, Hearing before the Committee on Finance, United States
Senate, One Hundred Fourth Congress, first session, April 27 , 1 995, Washington DC,
U.S. Gov ernment Printing Office, 1 995 [i.e. 1 996].
Pour citer cet article
Rfrence papier
Romain Huret, Des pauvres toujours nos cts ? Les guerres contre la pauvret
aux tats-Unis au vingtime sicle. , Cahiers d'histoire. Revue d'histoire critique,
101 | 2007, 65-79.
Rfrence lectronique
Romain Huret, Des pauvres toujours nos cts ? Les guerres contre la pauvret
aux tats-Unis au vingtime sicle. , Cahiers d'histoire. Revue d'histoire critique [En ligne],
101 | 2007, mis en ligne le 20 septembre 2009, consult le 05 juillet 2014. URL :
http://chrhc.revues.org/441
4/7/2014 Des pauvres toujours nos cts ? Les guerres contre la pauvret aux tats-Unis au vingtime sicle.
http://chrhc.revues.org/441 14/14
Auteur
Romain Huret
Matre de confrences lUniversit Lyon II, membre du Centre dtudes nord-amricaines
de lEHESS
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Introduction [Texte intgral]
Paru dans Cahiers d'histoire. Revue d'histoire critique, 108 | 2009
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