L'EUROPE LARGIE EN QUTE D 'IDENTIT

Alexandra Goujon

L'Harmattan | Politique europenne

2005/1 - n15
pages 137 163

ISSN 1623-6297
Article disponible en ligne l'adresse:
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http://www.cairn.info/revue-politique-europeenne-2005-1-page-137.htm
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Pour citer cet article :
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Goujon Alexandra, L'Europe largie en qute d 'identit,
Politique europenne, 2005/1 n15, p. 137-163.
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politique europenne, n15, hiver 2005, p. 137-163.

Alexandra GOUJON

L'EUROPE ELARGIE EN QUETE D'IDENTITE :
LEGITIMATION ET POLITISATION DE LA POLITIQUE
EUROPEENNE DE VOISINAGE

L'tude de l'laboration de la politique europenne de voisinage confirme les
volutions politiques et institutionnelles de l'UE constates dans le cadre de la
politique de l'largissement comme le renforcement du leadership de la Commission
europenne en matire de relations extrieures. Elle met, ensuite, en lumire en
quoi la PEV propose une nouvelle forme d'europanisation qui constitue un enjeu
politique au sein de l'UE et des Etats voisins est-europens pour lesquels la
perspective d'une adhsion future est controverse. Elle permet, enfin, de mieux
comprendre le processus de fabrication d'une politique trangre europenne tout en
examinant les enjeux lis la construction d'une communaut politique dans
l'UE et ses marges.

La perspective de l'largissement a entran, ds le dbut des
annes 2000, une rflexion sur le nouveau voisinage de l'Union
europenne (UE), qui a dbouch sur la mise en place d'une nouvelle
politique destine favoriser la coopration entre l'UE et ses futurs
voisins et viter l'mergence d'un nouveau rideau de fer en Europe.
L'laboration de la politique europenne de voisinage (PEV) qui a t
approuve par le Conseil europen de juin 2003 souligne une stratgie
d'anticipation de la part des dirigeants europens face aux ventuelles
consquences politiques, conomiques et scuritaires de
l'largissement. Cette stratgie qui a dbut par une initiative
nouveaux voisins concernant les Etats frontaliers est-europens
(Ukraine, Bilorussie, Moldavie) s'est transforme en une politique
trangre l'gard des Etats disposant d'une frontire terrestre ou
maritime avec l'Europe largie (Wider Europe), savoir les voisins de
l'Est mais aussi les pays du Sud de la Mditerrane (Algrie, Egypte,
Isral, Jordanie, Liban, Libye, Maroc, Autorit palestinienne, Syrie et
Tunisie). En juin 2004, les pays du Caucase du Sud (Armnie,
Azerbadjan, Gorgie) y ont t intgrs en raison de leur rle
politique et nergtique en Europe.
La politique de voisinage cherche combiner une approche
rgionale cohrente avec un principe de relations diffrencies avec
les Etats voisins de l'UE, qui doit se concrtiser par l'adoption de
plans d'action bilatraux fin 2004-courant 2005. L'tude de la PEV se
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concentrera sur ses enjeux vis--vis des voisins est-europens dont
une future entre dans l'UE fait l'objet de dbats. Un des objectifs de
la PEV est, en effet, de rpondre aux demandes d'adhsion formules
par les dirigeants ukrainiens et moldaves depuis le milieu des annes
1990, en dveloppant des relations bilatrales qui vont au-del des
accords existants
1
mais qui se distinguent de la politique
d'largissement. En proposant une sorte de partenariat renforc
auquel certains dirigeants europens souhaitent voir associer la
Turquie et les Balkans occidentaux, la PEV s'inscrit dans un dbat qui
ne concerne pas seulement les relations de voisinage mais aussi les
frontires ultimes de l'UE.
La politique europenne de voisinage sera analyse en adoptant
une approche sociologique qui intgre l'tude de la construction d'une
politique trangre dans le cadre des analyses de politique publique.
Ces analyses apportent, en effet, de nouveaux lments conceptuels
l'tude des mcanismes dcisionnels qui est traditionnellement au
cur des travaux sur la politique trangre (Kessler, 2002). Elles
doivent toutefois tenir compte de la spcificit de la politique
trangre europenne qui non seulement a un double objet
fonctionnel et gographique mais qui combine aussi plusieurs
niveaux d'arnes de dcision (idem : 175, 184). Les cadres
interprtatifs des politiques publiques sont pertinents plusieurs
gards : travers l'attention qu'ils portent aux facteurs cognitifs, ils
permettent d'examiner les modes de lgitimation et de politisation de
la PEV (Hassenteufel, Smith, 2002). Le processus de lgitimation
d'une politique met, d'une part, en vidence la construction d'un
discours de justification ainsi que le travail d'imputation de la
responsabilit prsume de ses dcideurs. La PEV est ainsi le rsultat
d'un devoir d'agir que les dirigeants se doivent d'endosser pour
contenir une ventuelle menace en provenance des Etats voisins.
L'analyse discursive amne, d'autre part, tudier la stratgie des
acteurs travers la construction de leurs rles qui se joue suivant un
quadruple principe de perception, de reprsentation, d'identification
et de dmarcation (Lequesne, 1998 : 122-123 ; Hassenteufel, Smith,
2002 : 61). La politique de voisinage constitue une ressource politique
de premire importance pour la Commission europenne qui est la
conceptrice et l'animatrice de la PEV. Celle-ci joue sa relation de
pouvoir avec le Conseil dans le domaine de la politique trangre en

1
Il s'agit des accords de partenariat et de coopration conclus en 1994 et entrs en
vigueur en 1998 pour l'Ukraine et la Moldavie. Un tel accord n'est jamais entr en
vigueur avec la Bilorussie.
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cherchant incarner la PEV tant au niveau europen qu'auprs des
Etats voisins. Cette ressource est ensuite mobilise par les
organisations partisanes europennes qui cherchent ainsi conforter
leurs identits politiques propres et faire valoir leurs contacts
politiques dans les pays tiers. A travers sa politisation, la question du
voisinage de l'UE montre enfin comment la relation l'Union
europenne structure la vie politique des Etats voisins de l'espace
post-sovitique
2
.


LA LEGITIMATION D'UNE NOUVELLE POLITIQUE
ETRANGERE DE L'UE

La lgitimation de la PEV sera analyse partir d'une approche
en terme de rcits de politiques publiques, en tant qu'histoires
causales tablissant un lien entre le prsent et le futur. Bien quil vise
dgager une conception dominante de politique publique, le rcit
relatif au voisinage de l'UE est travers par des stratgies discursives
distinctes, qui sont notamment visibles dans la prsentation des
normes et des valeurs constitutives de la PEV.


Le rcit de la menace du voisinage

L'approche en terme de rcit permet de revenir sur la gense
d'une politique en dgageant les arguments utiliss par les acteurs
pour en dmontrer la ncessit (Muller, Surel, 1998 : 60-67). S'ils
tendent disparatre au profit d'un discours sur sa mise en uvre, ces
arguments peuvent tre ractivs dans les moments o la lgitimit de
la politique est mise mal. La lgitimation de la PEV peut plus
prcisment s'observer la lumire d'un rcit portant sur la menace
que reprsentent les pays voisins pour l'UE largie. En s'appuyant sur
la dmarche dveloppe par Claudio Radaelli, on identifiera trois
tapes de la construction de ce rcit : le constat, les consquences de
l'inaction et le devoir d'action (Radaelli, 2000 : 260-261).
Le rcit de la PEV part d'un constat positif sur l'largissement qui
est qualifi d'instrument de politique trangre le plus efficace de
l'Union (Commission, 2003a : 5). Durant l'anne 2003,

2
Cette tude repose sur les documents produits par les institutions europennes,
en particulier par la Commission europenne, ainsi que sur les matriaux dentretiens
raliss avec certains de ses fonctionnaires.
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l'largissement lgitime tout autant qu'il est lgitim par la politique de
voisinage ; il est prsent comme donnant un nouvel lan aux
efforts dploys pour se rapprocher des 385 millions d'habitants des
pays qui se trouveront aux frontires extrieures de l'Union (idem :
3). Cette rfrence l'largissement, qui permet de conforter le rle
de la Direction gnrale Elargissement de la Commission dans
l'laboration de la PEV, disparat pourtant progressivement du rcit
aprs le 1
er
mai 2004 - l'objectif de la PEV tant de repousser dans le
futur la question d'un nouvel largissement.
Si l'entre de nouveaux Etats dans lUE est prsente comme une
opportunit, elle implique galement trois nouveaux dfis . Le
premier concerne la proximit, la prosprit et la pauvret et
relve principalement des domaines conomique et scuritaire
(Commission, 2003a : 6). La proximit gographique met l'accent sur
les flux transfrontaliers dont les principaux dangers sont les
suivants : risques cologiques nuclaires, maladies transmissibles,
immigration clandestine, trafics, criminalit organise et rseaux
terroristes (idem). Cette proximit implique une menace de
voisinage qui est galement expose dans la Stratgie europenne de
scurit
3
: les voisins qui sont engags dans des conflits violents, les
Etats faibles o la criminalit s'panouit, les socits dfaillantes ou
une croissance dmographique explosive aux frontires de l'Europe
constituent pour elle autant de problmes (Solana, 2003 : 7). Le
second dfi peru est celui de l'interdpendance entre l'UE et ses
nouveaux voisins (Commission, 2003a : 3). La promotion des flux
transnationaux de commerce et d'investissement , en particulier dans
le domaine nergtique, est prsente comme cruciale (Commission,
2004a : 18). En effet, en raison de leurs rserves en ptrole et en gaz
naturel, les pays voisins jouent un rle-cl pour la scurit de
l'approvisionnement nergtique de l'UE (idem). Bien que les
intrts stratgiques de l'UE soient minimiss dans la prsentation de
la PEV, les enjeux nergtiques en sont une des principales
motivations (Lepesant, 2004 : 9-10). La demande d'adhsion des
voisins de l'Est constitue le troisime facteur qui incite laction.
Comme le rappellent en 2002 Chris Patten, commissaire aux
Relations extrieures, et Javier Solana, Haut reprsentant pour la
PESC, un des dfis les plus immdiats est de rendre la situation des

3
Elabore par le Haut reprsentant pour la PESC, Javier Solana, cette stratgie a
t adopte par les chefs d'tat ou de gouvernement de l'UE en dcembre 2003. Elle
doit permettre l'UE d'assumer son rle d'acteur mondial et de rpondre aux
menaces dont elle est la cible.
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futurs voisins est-europens moins ambivalente et plus confortable
(Patten, Solana, 2002 : 2). La PEV est donc aussi ne de la ncessit
de rpondre la demande d'adhsion ukrainienne et moldave, carte
sur le moyen terme, mais en cherchant viter tout sentiment
d'exclusion (Commission, 2004a : 8).
Face ce constat, le scnario apocalyptique du rcit (Radaelli,
2000 : 261), cens illustrer les consquences de l'inaction, apparat de
manire sous-jacente dans les objectifs de la PEV. En prcisant que
cette politique doit viter la cration de nouveaux clivages entre
l'UE largie et ses voisins (Commission, 2004a : 3), les dirigeants
europens brandissent la menace, galement avance par les
dirigeants des pays voisins, d'un nouveau rideau de fer. La notion de
rideau de fer renvoie la priode de la guerre froide et suppose
l'existence d'ennemis politiques. Si le terme d'ennemi n'est pas cit,
son pendant est exploit notamment travers le concept de cercle
d'amis (Prodi, 2002). L'inaction de l'UE est prsente comme un
risque pour la lgitimit du projet europen, tant dans son volet
intrieur (valeurs europennes) qu'extrieur (maintien de la paix). Le
scnario apocalyptique du nouveau rideau de fer justifie ainsi la PEV
comme relevant d'une obligation morale de la part de l'UE
4
. L'une
des fonctions du rcit est en effet la mise en jeu de la responsabilit
prsume des acteurs politiques (Muller, Surel, 1998 : 67) : l'Union
a le devoir envers ses citoyens et ceux de ses nouveaux membres, mais
aussi envers ses voisins prsents et venir, de maintenir la cohsion
sociale et le dynamisme conomique (Commission, 2003a : 3)
5
.
La PEV est aussi lgitime par sa concordance avec plusieurs
objectifs de politique trangre de lUE. Elle est rattache la
Politique trangre et de scurit commune et notamment la
Stratgie europenne de scurit, ce qui permet aux dirigeants
europens de souligner sa porte globale et de minimiser sa
singularit : le PEV contribuera faire progresser et appuyer les
objectifs que l'UE se fixe dans le domaine de la politique extrieure
(Commission, 2004a : 8). Elle est considre comme un atout pour
que l'UE opre de manire cohrente et efficiente dans le monde
(idem : 6). La PEV contribue ainsi affirmer l'identit de l'UE : en
s'acquittant d'une mission de promotion de la scurit et de la
prosprit sur le continent europen , l'UE prtend incarner les
caractristiques et les valeurs qu'elle est cense exporter. La PEV est

4
Voir les parallles avec les modes de lgitimation de l'largissement (Sjursen, 2002
: 503).
5
Tous les passages en italique dans les citations sont souligns par nous.
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donc un enjeu de politique intrieure travers son rle dans la
formation d'une communaut politique europenne : de la politique
de voisinage dpend la dfinition de l'Union europenne et
inversement. Les concepteurs de la PEV se font les avocats de cette
opinion, comme en tmoigne l'allocution du Commissaire
l'largissement, Gnter Verheugen, devant le Parlement europen en
novembre 2003 :
Je pense qu'il est trs bon () d'avoir prsent une ide, peut-
tre pour la premire fois, de la forme politique que nous voulons
donner l'Europe et son voisinage dans les annes qui viennent, et
d'avoir pour la premire fois une vision stratgique claire de ce quoi
l'Europe devra ressembler et de la manire dont elle interagira avec
ses voisins . (Parlement, 2003c)

Tableau. Le rcit de la menace du voisinage
Etapes Arguments
Constat - L'largissement est positif mais il cre de nouveaux dfis
en Europe car il redessine les frontires de l'UE
- Les nouveaux voisins sont des Etats faibles engags dans
de violents conflits et o se dveloppe le crime organis ; ils
sont caractriss par une explosion dmographique et des
socits dfaillantes
- L'interdpendance de l'UE et de ses voisins est une ralit
- Certains nouveaux voisins demandent adhrer l'UE
(Ukraine, Moldavie), d'autres sont en proie l'autoritarisme
(Bilorussie)
Consquences
de l'inaction
- Cration d'un nouveau rideau de fer
- Dveloppement de l'instabilit politique, conomique,
sociale et militaire aux portes de l'UE
- Dclin conomique de l'UE, immigration accrue,
limitation des sources dapprovisionnement nergtique
- Remise en cause de la construction de la paix en Europe
- Dveloppement dune altrit politique et culturelle
lUE
Devoir
d'action
- La scurit, la stabilit et le dveloppement durable de
l'UE dpendent de la coopration avec ses voisins
- La politique de voisinage est un lment cl de la politique
extrieure de l'UE et de la Stratgie europenne de scurit
- La PEV prsente une vision stratgique claire de l'Europe

Le rcit participe au travail d'imputation et de responsabilisation
de l'UE en matire de politique trangre mais il lgitime aussi, en
retour et par distinction, les fondements identitaires du projet
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europen. La dimension normative et discursive de la PEV souligne
l'impact de la lgitimation de la politique de voisinage sur la dfinition
du rle de l'Union europenne.


La dimension normative et discursive de la politique de
voisinage

Les termes de voisin et de voisinage qui sont utiliss ds
2002 pour qualifier les pays frontaliers de la future Europe largie
mettent en vidence les deux principaux enjeux autour desquels
s'articule la PEV : la proximit et l'altrit. La proximit renvoie un
facteur objectif de situation gographique mais aussi un ensemble
de valeurs et d'intrts partags par l'UE et ses voisins. L'altrit
signifie une dissemblance en termes de statut et de dveloppement : si
les voisins sont europens, ils ne seront pas prochainement membres
de l'Union en raison de la distance qui les spare du modle
communautaire. Ce double enjeu de proximit et d'altrit se retrouve
dans un certain nombre de formules qui sont de l'ordre de la
dnomination mais qui refltent aussi le cadre normatif de l'action
publique engage vis--vis du voisinage.
Comme nous l'avons montr, la politique de voisinage est
lgitime par la ncessit d'viter la cration de nouveaux clivages
(Commission, 2004a : 3). Expos de manire positive, l'objectif est de
crer un espace de prosprit et de bon voisinage, un cercle d'amis
(Commission, 2003a : 4). L'expression cercle d'amis , lance par
Romano Prodi, est devenue une formule-cl pour caractriser cette
politique. Reprise par les reprsentants des institutions europennes,
elle suggre une conception traditionnelle de la diplomatie. Le terme
d'ami, qui rejoint ici le sens d'alli, intgre la PEV dans une vision
dualiste du monde et implique une conception militaire que conforte
son association un discours appelant des relations pacifiques
(idem) et insistant sur les questions scuritaires. L'expression cercle
d'amis confine, par ailleurs, les nouveaux voisins un objet de
politique trangre et sous-entend une faible attention aux
changements politiques internes dans ces pays.
Un glissement se produit ds 2003, lorsque la notion de bonne
gouvernance , introduite par le Haut Reprsentant pour la PESC
Javier Solana (Solana, 2003 : 8), vient partiellement supplanter
l'expression cercle d'amis : il appartient l'UE d'apporter une
contribution spcifique la stabilit et la bonne gouvernance dans notre
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voisinage immdiat et de promouvoir un cercle de pays bien gouverns
l'Est de l'UE et sur le pourtour mditerranen (Commission, 2004a :
6). Cette notion relve de l'ide d'un mode de gouvernement propre
aux Etats dmocratiques consolids (Commission, 2001). Elle
suppose une conception du voisinage qui dpasse le domaine de la
stratgie pour mettre l'accent sur les valeurs partages et les objectifs
de politique intrieure.
Paralllement, Romano Prodi lance une autre formule qui rsume
la politique de voisinage non plus du ct de la demande de l'UE,
mais du ct de son offre : tout sauf les institutions . Cette formule
est extraite d'une phrase plus longue qui prcise que les voisins
pourront terme tout partager avec l'Union, except ses
institutions (Prodi, 2002) : si un pays atteint ce niveau [de
participation au march intrieur], il est aussi proche qu'il peut l'tre
de l'Union sans en tre membre (Prodi, 2002 ; Commission, 2003a :
10). Cette formule vise mettre l'accent sur l'tendue de l'offre faite
part lUE, tout en faisant une distinction entre intgration et adhsion
et entre Europe et Union europenne. Elle fut carte des documents
officiels parce que, comme le souligne un fonctionnaire europen, les
concepteurs de la PEV ont voulu viter les gnralisations htives
et affiner leur approche : le tout pouvait choquer alors que le
sauf les institutions pouvait susciter une forte rsistance chez les
voisins
6
.
La notion d'offre, employe plusieurs reprises dans les
documents de la Commission, fait partie d'une stratgie discursive qui
vise prouver la gnrosit de l'UE. La politique de voisinage est
prsente en termes d'avantages , de relations prfrentielles et
privilgies et d'opportunits comme si elle tait motive par des
raisons philanthropiques. La lgitimit de l'offre apparat dans l'ide
que l'UE et ses voisins partagent des valeurs et des intrts
communs (Commission, 2004a : 13)
7
. Bien que les discours sur la
PEV insistent sur l'existence d'une communaut de valeurs, la mise
en application diffrencie de ces valeurs prouve la distinction entre
l'UE et ses voisins. La PEV a, en effet, pour objectif de contrler le
niveau d'engagement des voisins en faveur de ces valeurs : la mesure

6
Entretien, Comission europenne, 16 juillet 2004.
7
Ces valeurs communes sont notamment la dmocratie, le respect des droits de
l'homme et l'Etat de droit (principes noncs dans la Charte des droits fondamentaux
de l'UE) (Commission, 2003a : 4). Il est intressant de noter que la Commission ne
se rfre pas aux critres de Copenhague, qui sont les mmes sur le fond mais qui ont
t formuls pour les pays dont la vocation adhrer tait reconnue.
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dans laquelle les pays voisins mettent en uvre concrtement leurs
engagements diffre et il existe l une marge d'amlioration
considrable (idem). L'UE prendra en compte la mesure dans
laquelle les valeurs communes sont effectivement partages (idem).
Cette valuation qui apparat travers l'usage de termes tels que
effort , progrs , avance place les voisins en situation de
dpendance face l'offre europenne et confre l'UE un rle de
garant des valeurs dmocratiques
8
.
Si l'valuation revient aux institutions europennes, la politique
de voisinage ne doit pas apparatre comme anime par des volonts
imprialistes : l'UE ne cherche pas imposer des priorits ou des
conditions ses partenaires. [] Il ne saurait tre question de
demander aux partenaires d'accepter un ensemble prtabli de
priorits. Celles-ci seront dfinies d'un commun accord (idem : 8). Les
plans d'action qui s'inscrivent dans cette dmarche sont prsents
comme des contrats contenant des engagements rciproques. A cet
gard, la PEV rejoint certaines des proccupations de la politique de
l'largissement sans recourir aux mmes modalits. Les conditions
politiques de participation la PEV sont moins strictes que dans le
cadre de l'largissement puisqu'il s'agit d'un rapprochement et non
d'une mise en conformit avec l'acquis communautaire. Les aspects
politiques de la dmocratisation participent de la PEV et ne sont pas
des pr-requis. En 2004, la Bilorussie est toutefois empche de
bnficier de la PEV en raison de son systme autoritaire . La PEV
a donc mis en place un systme de conditionnalit politique
normale , qui n'est pas prcisment dfini mais qui oblige un Etat
destinataire respecter certaines valeurs dmocratiques
9
(Tucny,
2000 : 139). Cette conditionnalit diffre de celle relative
l'largissement parce qu'elle n'est pas associe des conditions
conomiques et parce qu'elle ne prvoit pas de mcanisme
d'exclusion (idem). La progression des rformes politiques est
intgre la PEV mais elle ne conditionne pas la ralisation de ses
autres objectifs dans les secteurs conomiques ou scuritaires.
Le principal lment de l'offre de la PEV concerne la possibilit
pour les voisins de participer terme au march intrieur de l'UE
(Commission, 2004a : 8). Ce projet, qui s'inspire du modle de

8
Une relation asymtrique du mme type a galement caractris la politique
d'largissement l'Est de l'UE (Grabbe, 2003 : 318).
9
Le statut de membre ou d'observateur au Conseil de l'Europe semble tre une
condition minimum pour pouvoir bnficier de la PEV. La Bilorussie en est un
exemple.
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l'Espace conomique europen, permet de distinguer processus
d'intgration et d'adhsion :
La mise en uvre de la PEV constitue un excellent tremplin
pour, plus long terme, passer d'une simple coopration un degr
lev d'intgration, impliquant notamment une participation au march
intrieur de l'UE (idem : 8).
Le terme d'intgration permet de reprendre le langage des
dirigeants de certains Etats voisins est-europens, qui l'utilisent
parfois comme synonyme d'adhsion, tout en l'associant un
domaine particulier (conomique) pour montrer son antinomie avec
l'adhsion. L'ambigut du terme d'intgration indique que la
perspective de l'adhsion n'est pas exclue. Toutefois, alors que les
premiers discours sur la PEV cherchaient lgitimer cette dmarche
en indiquant que dans les cas des pays europens qui ont clairement
exprim leur dsir de rejoindre l'Union, la question reste ouverte
(Commission, 2003a : 5), les documents ultrieurs tentent de
diffrencier la politique de voisinage de la question de l'adhsion en
vitant de mentionner cette dernire.
Lors de la premire communication de la Commission, la
participation au march intrieur tait associe l'accs aux quatre
liberts (libre circulation des personnes, des biens, des services et des
capitaux) (Commission, 2003a : 10). Dans le document d'orientation
de mai 2004, la question des quatre liberts est dilue dans le corps du
texte ; la libre circulation des marchandises et des capitaux prdomine
sur celle des personnes, qui doit tre facilite tout en maintenant ou
en amliorant un niveau de scurit dj lev (Commission, 2004a :
17)
10
. Cette volution tmoigne de la prdominance des intrts
stratgiques de l'UE sur ceux dfendus par certains Etats voisins
11
.
Dans sa conception, la politique de voisinage est, la lumire des
politiques extrieures de l'UE, anime par la conjugaison d'une
dynamique normative et la dfense d'intrts stratgiques (Youngs,
2004). Elle combine, en effet, la promotion de valeurs communes aux
Etats dmocratiques, prsentes travers leur vocation universelle, et
la ncessit de dfendre les intrts scuritaires et conomiques de

10
La notion de libre circulation des personnes inquite certains Etats membres,
comme le montre un document de la Prsidence sur la PEV adress au Comit des
reprsentants permanents en juin 2003 (Conseil de lUnion europenne,
10302/1/03).
11
La question de la libre circulation des personnes est notamment un des
principaux points de ngociation entre l'UE et ses voisins dans l'laboration des plans
d'action de la PEV. Elle suscite la rticence de certains Etats membres alors qu'elle
constitue une des principales revendications des dirigeants ukrainiens.
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l'UE. La PEV vise une transformation interne des pays concerns de
sorte qu'ils ressemblent le plus possible aux Etats membres sans que
l'issue de ce processus soit l'adhsion
12
. La politique de voisinage se
situe donc bien mi-chemin entre la politique de l'largissement et la
politique trangre de l'UE, notamment sur le plan institutionnel.
Pour certains fonctionnaires europens, il sagit dune politique inter-
pilier
13
- comme le prcise galement le document d'orientation de
mai 2004 (Commission, 2004a : 6). Son arrimage la PESC ne s'est
donc pas ralis sans distorsion, puisque son laboration conceptuelle
s'est accomplie sous le patronage du commissaire l'largissement,
Gnter Verheugen.


LE ROLE DES ACTEURS INSTITUTIONNELS EUROPEENS DANS
L'ELABORATION DE LA POLITIQUE DE VOISINAGE

La singularit de la politique europenne de voisinage a des
implications institutionnelles en termes de rpartition des
comptences non seulement entre le Conseil de l'UE et la
Commission europenne mais aussi au sein de la Commission, entre
les Directions gnrales Elargissement et Relations extrieures .
Le processus d'laboration de la PEV indique que le Conseil a gard
le monopole de la dcision tel qu'il est prvu pour les questions
relevant du IIme pilier (Politique trangre et de scurit commune,
Politique europenne de scurit et de dfense). La Commission a
toutefois jou un rle majeur dans la lgitimation, la conceptualisation
et la prsentation de la politique de voisinage aux pays destinataires.
Le Parlement europen a t cantonn un rle consultatif. Mais sa
contribution l'laboration de la politique de voisinage dcoule aussi
de sa fonction d'arne politique, qui permet d'apprcier la politisation
des enjeux de la PEV que le processus dcisionnel europen rend
relativement opaque: les sessions parlementaires consacres la PEV
sont, en effet, un moyen privilgi pour tudier les argumentaires
politiques des formations partisanes.
Les enjeux de la politique de voisinage tendent tre occults au
profit de la mise en avant de la cohsion europenne. Le Secrtariat
gnral a ainsi motiv son refus notre demande d'accs certains

12
Notre objectif est d'puiser au maximum le potentiel de collaboration tout en
coupant court l'adhsion prcise Verheugen en novembre 2003 (Parlement,
2003c).
13
Entretien, Commission europenne, 16 juillet 2004.
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documents du Conseil de l'UE relatifs la PEV : la divulgation de la
position d'une dlgation spcifiquement identifie sur un sujet qui
fait encore l'objet de discussions [] risquerait de porter gravement
atteinte au processus dcisionnel du Conseil
14
. L'accs des
documents contenant des opinions destines l'usage interne dans
le cadre de dlibrations et de consultations au sein du Conseil n'est
pas non plus envisageable car la divulgation de cette information
pourrait nuire aux relations entre l'UE et ses nouveaux voisins
15
. Le
rle des Etats membres dans l'laboration de la politique de voisinage
ne fera donc pas l'objet d'une analyse dtaille ici, faute d'lments
suffisants, et afin d'viter l'usage d'arguments prconus sur les
positions des diffrents gouvernements.


Le Conseil de l'UE et la Commission europenne : rles
respectifs et relations de pouvoir

L'laboration de la PEV montre que le Conseil de lUE joue un
rle prpondrant de dfinition des orientations gnrales et qu'il
donne une autonomie variable la Commission europenne
(Lequesne, 1996). Un des lments d'apprciation des relations de
pouvoir entre le Conseil et la Commission revient la faon dont les
membres de la Commission les mettent en scne. La communication
de Rutger Wissels, directeur adjoint du groupe de travail sur l'Europe
largie
16
au sujet de l'laboration de la politique de voisinage lors
d'une confrence en juin 2004, mettait en vidence une forte
dpendance de la Commission (Wissels, 2004). Elle y tait prsente
comme subordonne aux intrts du Conseil, qui manquait de
cohrence dans son approche - non seulement parce qu'il tait anim
par des conflits d'intrts entre Etats membres, mais aussi parce que
le mandat qu'il avait confi la Commission tait tributaire de ces
conflits. Ce fonctionnaire a notamment soulign avec ironie que les
reprsentants de la Commission devaient rgulirement revoir leur
copie . Lusage de la mtaphore du matre et de l'lve intervenait
quelques mois aprs un dsaccord public entre les deux institutions.
Un des lments cls de la politique de voisinage est la signature
de plans d'action bilatraux entre l'UE et ses nouveaux voisins. En

14
Lettre du Secrtariat gnral du Conseil de l'Union europenne, 14 octobre 2004
[04/1585-jj], p. 2.
15
Idem.
16
Pour une prsentation de ce groupe, voir ci-dessous.
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dcembre 2003, le Conseil invitait la Commission prsenter des
propositions dtailles pour les plans d'action. Mais en mars 2004,
l'agence de presse Europe indiquait que les consultations de la
Commission europenne avec les pays voisins taient suspendues en
raison de la ncessit d'intensifier le dialogue entre la Commission,
le Conseil et les Etats membres
17
: selon les Etats membres et le
Haut reprsentant pour la PESC, le mandat de la Commission
l'autorise uniquement avoir des contacts exploratoires et non
laborer des plans d'action
18
. En effet les plans d'action sont des
textes politiques et non des documents juridiques. La Commission n'a
pas de mandat pour ngocier ; elle doit se contenter de consulter
19
.
La suspension du travail de consultation de la Commission tait
le rsultat de critiques formules par les reprsentants de certains
Etats membres qui demandaient tre davantage informs de son
travail, afin de garantir la cohrence entre la PEV et les autres
politiques de l'UE
20
. Certains reprsentants permanents rejetaient
l'ide d'une politique commune englobant l'Europe de l'Est et le Sud
de la Mditerrane. D'autres pensaient que, de par son travail
autonome de consultation, la Commission pouvait crer de faux
espoirs chez les pays partenaires
21
. D'autres encore insistaient sur
l'importance de la conditionnalit politique dans l'laboration des
plans d'action. Suite ces critiques, la prsidence irlandaise a tabli un
plan de travail qui demandait la Commission de clarifier plusieurs
lments de la politique de voisinage. Cette demande s'est traduite par
la publication d'un document d'orientation en mai 2004, qui indique
certains changements de contenu mais qui souligne aussi le rle de la
Commission en matire de conceptualisation.
Si le Conseil s'impose comme le dcideur ultime des orientations
politiques, la Commission occupe, comme dans le cadre de
l'largissement, une place de leader qui s'articule autour de la
monopolisation de l'expertise lgitime sur le voisinage, du
renforcement de sa position institutionnelle et de sa capacit
produire des solutions qui rpondent la demande des Etats
membres (Robert, 2001). La Commission possde un pouvoir
conceptuel et gestionnaire important en raison de son intense activit
rdactionnelle qui met jour sa comptence politique et technique

17
Agence Europe, 11 mars 2004.
18
Idem
19
Entretien, Commission europenne, 16 juillet 2004.
20
Agence Europe, 11 mars 2004.
21
Idem.
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dans le domaine du voisinage. Elle met aussi profit ce pouvoir pour
tendre la porte de sa mission : elle est au cur de la mise en uvre
de la PEV travers l'laboration et le suivi des plans d'action, elle
propose la mise en place d'un nouvel instrument de voisinage dont
elle aura la gestion
22
et une rglementation sur le petit trafic frontalier
aux frontires extrieures de l'UE (Commission, 2003d). L'autonomie
de la Commission dans la conceptualisation de la PEV est galement
renforce par la ncessit de produire du consensus face la diversit
de points de vue qui prdomine au Conseil : elle agit ainsi comme
un rducteur d'incertitude et rend gouvernable le problme traiter
(Robert, 2001 : 54). Par l'intermdiaire de la PEV, le Commission
accentue ses prrogatives institutionnelles et capitalise ses ressources,
comme en tmoigne la cration en son sein en juillet 2003 d'une
structure ad hoc appele Groupe de travail Europe largie (Wider
Europe Task Force).
Le groupe qui comprend une trentaine de membres est compos
de fonctionnaires issus de la Direction gnrale Elargissement
(DG Elarg) et de la Direction gnrale Relations extrieures (DG
Relex). Cette composition hybride doit permettre de combiner les
comptences et les ressources, la fois sectorielles et gographiques.
Selon plusieurs fonctionnaires issus de la DG Elarg, l'objectif de
leur prsence au sein de la Task Force est de mobiliser l'exprience et
l'expertise acquises dans le cadre de l'largissement pour l'appliquer
une nouvelle politique
23
. Il s'agit d'tablir une sorte d'acquis
moins ; il fallait viter de donner toute ressemblance avec
l'largissement mais dans la politique de voisinage, on retrouve
l'ensemble des 31 chapitres de l'acquis communautaire
24
. Certains
fonctionnaires font valoir les difficults d'application d'une telle
dmarche pour des pays dont le niveau de dveloppement est
disparate et infrieur celui des futurs nouveaux membres de l'UE.
Le groupe de travail est donc anim par des conflits d'intrts entre
promoteurs des techniques de l'largissement et dfenseurs de la

22
Pour la priode 2004-2006, les programmes de voisinage seront labors en
utilisant des fonds provenant des programmes extrieurs (PHARE, TACIS, CARDS
et MEDA) et du programme intracommunautaire INTERREG. Aprs 2006, un
nouvel instrument de voisinage et de partenariat pourrait permettre de combiner des
objectifs de politique trangre et de cohsion conomique et sociale (Commission,
2004c).
23
Entretien, Commission europenne, 16 juillet 2004.
24
Idem.
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spcificit des aires politiques
25
. Ces conflits sont publiquement
occults en faveur du consensus cens entourer toute politique
publique europenne (Lequesne, 1996 : 403). Ils refltent toutefois les
fondements de la PEV, qui combine une approche rgionale visant
amliorer la proximit lgislative entre l'UE et ses voisins et un
principe de diffrenciation qui doit se concrtiser travers l'adoption
des plans d'action bilatraux.
La composition du groupe de travail sur l'Europe largie indique
une forte domination en nombre des fonctionnaires de la DG Elarg.
Cette prdominance est toutefois relativise par la multifonctionnalit
de la majorit des fonctionnaires, qui poursuivent leurs activits au
sein de leurs services respectifs et ne sont la disposition du groupe
de travail que pour une partie de leur temps. Seuls les membres de
l'unit questions horizontales se consacrent temps plein la
politique de voisinage. Leur direction d'origine indique la place
prpondrante de la comptence largissement au sein du groupe,
qui favorise une expertise fonctionnelle au dtriment d'une
comptence gographique (Nugent, Saurruger, 2002 : 346). Cette
prpondrance est conforte par l'attribution de la PEV au
Commissaire l'largissement, Gnter Verheugen, dont les tches
consistent donner les orientations politiques au groupe de travail ,
reprsenter la Commission dans les discussions sur l'Europe
largie au Conseil et consulter les pays concerns sur les projets
de plans d'action (Commission, 2003c : 3). Il est par consquent
l'acteur central de la politique de voisinage, puisqu'il participe
directement sa lgitimation et sa gestion. Suite l'adoption de la
PEV par le Conseil europen de juin 2003, le commissaire entreprend
une srie de visites dans les nouveaux Etats voisins de l'UE pour
expliquer le bien-fond et les objectifs de cette politique.
Lincarnation de cette politique par Verheugen assure une notorit
la Commission mais aussi une responsabilit, de nature diplomatique,
qui n'apparat pas dans le processus dcisionnel interne lUE
(Verheugen, 2003).


25
Voir les similitudes avec la cration de la DG Elargissement (Nugent, Saurugger,
2002 : 355).
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La politisation de la politique de voisinage au Parlement
europen

La politique de voisinage, comme toute initiative de politique
trangre europenne, ncessite la consultation par le Conseil du
Parlement europen qui peut mettre un avis et des
recommandations. La PEV a fait l'objet d'un rapport de la
Commission parlementaire des affaires trangres, des droits de
l'homme, de la scurit commune et de la politique de dfense ; ce
rapport tmoigne dun accueil favorable des dputs europens mais
reflte aussi la diversit des opinions politiques.
La perspective de l'adhsion est un des aspects les plus discuts
au Parlement : elle pose la question des frontires dfinitives de
l'Union europenne, en tant quobjet de dbat politique et enjeu de
pouvoir entre les institutions europennes. Le rapport parlementaire
prcise que, pour certains pays europens, la PEV ne doit pas tre
considre comme une alternative l'adhsion mais peut constituer
- sans tre assimilable la politique d'largissement - un instrument
important pour que ces pays [les voisins] s'acheminent vers la
possibilit de prsenter une demande d'adhsion (Parlement,
2003d : 9). Lors du dbat sur le nouveau voisinage organis quelques
jours aprs l'largissement du 1
er
mai 2004, un dput vert hollandais
prend ainsi parti Poul Nielson, commissaire au dveloppement et
l'aide humanitaire, qui reprsente la Commission europenne ce jour-
l :
Dans la discussion concernant l'actuel largissement, on se pose
souvent la question suivante : o faut-il s'arrter? O l'Europe finit-
elle? [] Jusqu' prsent, la Commission europenne a adopt une
ligne trs pragmatique ce sujet. En plus de la Roumanie, de la
Bulgarie et de la Turquie, les Balkans ont reu en principe un oui,
sans calendrier. L'Ukraine et le Belarus n'ont reu aucune rponse, ni
oui ni non. Nanmoins, selon la presse, le prsident de la
Commission, M. Prodi, aurait dit le week-end dernier Dublin que la
porte tait ferme pour l'Ukraine et le Belarus. Ces pays ne pourront
jamais devenir membres de l'Union europenne. Est-ce l un
changement de position de la Commission? La Commission a-t-elle
fix les frontires ultimes de l'Union europenne ses moments
perdus ce week-end ou s'agit-il d'un malentendu? (Parlement, 2004).

Cette intervention exprime une opinion politique sur les
agissements du prsident de la Commission europenne mais elle se
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veut aussi une critique face au renforcement du pouvoir de la
Commission en matire de politique trangre.
La question des frontires de l'UE, entendues la fois comme
borders et boundaries (Zielonka, 2004), est au centre des quatre dbats
parlementaires organiss sur la PEV en 2003-2004. Ces dbats
montrent la pertinence des clivages politiques traditionnels entre la
gauche, qui met en avant les problmes lis la circulation des
personnes, et la droite, qui met l'accent sur les aspects scuritaires du
voisinage lis l'immigration et aux trafics illgaux (Parlement, 2004).
La PEV soulve aussi la question des limites politiques ultimes de
l'UE, qui ractive le clivage opposant les dfenseurs de l'largissement
aux partisans de l'approfondissement de lintgration europenne et
qui, comme dans le cadre des dbats sur l'adhsion de la Turquie,
dpasse les divisions partisanes traditionnelles entre droite et gauche.
Si la valorisation de l'approfondissement est particulirement visible
dans les discours des dputs de la droite europenne et notamment
du groupe du Parti populaire europen (PPE), c'est aussi chez ces
dputs que l'on trouve les opinions les plus favorables la
reconnaissance d'une perspective d'adhsion pour les voisins est-
europens de l'UE :

Tannock (PPE-DE). - (GB) Monsieur le Prsident, je crois
sincrement qu'offrir au moins l'Ukraine, au Belarus et la
Moldavie des perspectives d'adhsion long terme encouragerait les
rformes ncessaires leurs conomies, leurs systmes de
gouvernance et aux droits de l'homme. Cela constituerait galement
un soutien aux responsables et aux partis politiques qui partagent nos
valeurs et nos aspirations. Le prsident Prodi compte-t-il retirer sa
dclaration - s'il l'a faite - selon laquelle l'Ukraine n'est pas plus
europenne que la Nouvelle-Zlande ? Cela a clairement t peru
par les Ukrainiens comme une aberration gographique et un signal
envoy leur gouvernement qu'il valait mieux pour lui s'accommoder
de l'ours russe. Heureusement, la Russie ne souhaite pas rejoindre
l'Union europenne, mais l'Ukraine oui. Nous ne devons pas exclure
cette possibilit, surtout si, la fin de l'anne prochaine, la
Commission sanctionne la demande d'adhsion bien plus faible -
selon moi - de la Turquie. [] (Parlement, 2003a)

Gawronski (PPE-DE) - (IT) [] Je voudrais [] mentionner la
Moldova, qui est peut-tre le pays le plus pauvre d'Europe. [] Nous
devrions aider ce pays davantage, tant sur le plan conomique que -
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surtout - politique, pour le protger de l'influence grandissante et
inquitante de la Russie, qui s'insinue via l'enclave de Transnistrie.
C'est un appel que nous avons reu de nombreux amis que notre
groupe possde dans ce pays, un appel auquel nous esprons qu'il
sera donn suite. (Parlement, 2003c)

Cependant, certains dputs de gauche et d'extrme gauche sont
aussi favorables un nouvel largissement l'Est de l'UE. La
particularit de la position des dputs de droite rside dans la
lgitimation de leur argumentation par les relations qu'ils
entretiennent avec des organisations partageant leurs convictions
politiques dans les pays partenaires
26
. En Ukraine, en Bilorussie et en
Moldavie, les partis se situant droite de l'chiquier politique, en
raison principalement de leur anti-communisme, dfendent l'ide
d'une intgration de leurs pays l'Union europenne, contrairement
aux partis de gauche qui prnent une coopration troite avec la
Russie (Goujon, 2004b : 26). Les partis de droite, galement appels
nationaux-dmocrates, voient en effet dans l'intgration europenne
un moyen de prserver l'indpendance de leurs Etats face ce qu'ils
prsentent comme une menace russe. Le vocabulaire utilis par les
dputs dans les interventions prcites souligne ainsi l'efficacit de la
rhtorique de ces partis auprs de leurs homologues europens.
Les relations inter-partisanes entre les Etats europens et les
Etats voisins de l'UE participent directement de la formation des
opinions sur ce que doit tre la politique europenne de voisinage.
Ces relations jouent aussi un rle dans le processus de lgitimation de
cette politique au sein de l'UE et auprs des pays partenaires. Lors
d'une allocution devant le Parlement europen en mai 2003, le
commissaire Verheugen indiquait son souhait de voir les dputs
utiliser leurs contacts pour entamer un dialogue intensif et un
change d'expriences avec les parlementaires des pays partenaires
en prcisant que les parlements des pays partenaires accorderaient
une grande importance aux avis du Parlement europen (Parlement,
2003b). Ces remarques prouvent que l'approbation du Parlement
europen et, le cas chant, son soutien aux initiatives engages par le
Conseil sont ncessaires la lgitimit internationale d'une politique
extrieure de l'UE. Dans le cadre de la PEV, cette lgitimit doit
galement tre manifeste dans les pays partenaires.

26
Sur le rle des partis politiques dans la politique trangre l'Est des Etats
membres, voir les travaux de Dorota Dakowska (Dakowska, 2004).
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L'EUROPEANISATION DU VOISINAGE DE LUE

L'objectif de la PEV est que les voisins de l'UE adhrent des
valeurs communes et se rapprochent de l'UE dans certains domaines
en procdant une reprise partielle de l'acquis communautaire. Bien
que sa finalit ne soit pas l'adhsion, la PEV peut tre analyse
comme une nouvelle forme d'europanisation entendue comme un
processus de construction, de diffusion et d'institutionnalisation de
rgles [...] qui sont d'abord dfinies puis consolides dans la
formation de la politique publique europenne puis incorpores dans
le discours, les politiques [...] au niveau national (Radaelli, 2003 : 30).
Dans le cadre de la PEV, tout comme dans le cadre de
l'largissement, il s'agit d'une europanisation descendante qui
concerne l'adaptation des normes et pratiques communautaires dans
la politique nationale (Neumayer, 2003 : 124). L'application du
concept d'europanisation des Etats non membres de l'UE pose, en
effet, problme en raison du caractre asymtrique et incertain de
cette europanisation particulire (Grabbe, 2003 : 318). C'est
pourquoi elle doit tre considre comme un enjeu de politique
publique et de comptition partisane dans les Etats concerns
(Neumayer, 2004 : 80). Cet enjeu sera analys travers le rle de
l'intgration europenne comme ressource discursive pour les acteurs
politiques de deux voisins est-europens : l'Ukraine et la Bilorussie
27
.

L'adhsion comme mode privilgi d'europanisation : le
cas ukrainien

L'annonce de la PEV en mars 2003 par la Commission
europenne a suscit la dception voire l'humiliation dans les
milieux politiques et acadmiques ukrainiens
28
. Dans un article de
presse, Oleksandr Souchko, directeur d'un centre d'expertise,
prsente la premire communication de la Commission comme un
document qui symbolise l'uvre des frontires staliniennes de

27
L'europanisation fonctionne galement comme une contrainte normative dans
les Etats voisins travers la reprise partielle de l'acquis communautaire. Cette
question qui pourrait faire l'objet d'tudes ultrieures ne sera pas analyse dans cet
article.
28
Chpek R., Put v ES odeleet lich idichtchi [La voie d'accs l'UE n'est
ouverte qu' ceux qui font des efforts], Zerkalo Nedeli, 22-28 mars 2003.
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l'Europe
29
. Ces ractions sont lies au rejet par les dirigeants
europens de la perspective d'adhsion qui est un objectif officiel de
politique trangre depuis 1998 et qui s'appuie sur un chancier
prcis : adhsion l'Organisation mondiale du commerce en 2002-
2003, zone de libre-change et accord d'association avec l'UE en
2007, prsentation de la demande d'adhsion l'horizon 2011
(Goujon, 2004b : 34-35). La politique europenne de l'Ukraine
mobilise plusieurs acteurs administratifs dont des ministres et un
Conseil national pour l'intgration europenne et euro-atlantique,
plac sous l'autorit de la prsidence. Elle est caractrise par une sur-
institutionnalisation et un manque de cohsion dans sa mise en uvre
ce qui conforte son aspect dclaratoire : en dpit dune production
rgulire de discours et de programmes sur l'intgration europenne
(Wolczuk, 2003), une contradiction apparat entre la force des
dclarations politiques ukrainiennes et leur manque d'impact sur les
transformations politiques et conomiques internes. Il faudrait alors
distinguer l'intgration en tant que volont de participer aux
institutions europennes et l'europanisation comme processus
d'incorporation des normes europennes aux institutions et politiques
nationales, l'Ukraine correspondant davantage au premier cas de
figure (Wolczuk, 2004).
En dehors des raisons internes, le manque d'ambition de la
politique europenne de voisinage est aussi prsent comme un
obstacle l'europanisation de l'Ukraine que seule peut garantir la
perspective d'adhsion. Cette apprciation est partage par les
dirigeants de l'opposition ukrainienne et, au sein de l'UE, par certains
Etats membres comme la Pologne (Ministre des Affaires trangres
polonais, 2003)
30
. En avril 2004, Adam Michnik, rdacteur en chef du
plus grand quotidien polonais Gazeta Wyborcza, et Viktor
Iouchtchenko, leader de l'opposition ukrainienne, demandent ainsi
que l'UE aille au-del du concept de nouveau voisinage pour
revendiquer sans ambigut le droit de l'Ukraine d'adhrer l'Union
europenne et l'OTAN
31
. Dans une allocution en fvrier 2004, le
chef de la Mission de l'Ukraine auprs de l'UE, Roman Chpek, exige
galement que le plan d'action prvu dans le cadre de la PEV

29
Suchko A., Evropa kotoruu postroil ... Stalin? [L'Europe qu'a construite
...Staline?], Zerkalo Nedeli, 19-25 avril 2003.
30
Sur l'attitude des dirigeants et des partis politiques polonais, lire galement Taras
Kuzio (2004), Poland lobbies for EU membership for Ukraine , Eurasia Daily
Monitor, 1(29).
31
"Por una Europa comn", El Pais, 30 avril 2004.
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reprenne les rsolutions du Parlement ukrainien qui stipulent que
l'Ukraine doit tre considre comme un candidat potentiel
l'adhsion l'UE dans le futur
32
. Si cet argumentaire est
rgulirement utilis par les dirigeants ukrainiens, il est ml un
discours qui cherche prsenter l'Ukraine comme un pays victime
des agissements de l'UE. En avril 2004, le prsident ukrainien
compare les relations entre l'UE et l'Ukraine une corrida dans
laquelle son pays est associ un jeune taureau et l'UE au drapeau
rouge du torador. En septembre 2004, le Premier ministre pro-russe,
Viktor Ianoukovitch, dclare que ces relations donnent l'impression
que l'Ukraine essaye d'enfoncer la porte de l'Europe mais que l'UE la
maintient ferme
33
. Ce discours souligne le rle de la thmatique
europenne en tant qu'enjeu de politique intrieure dans le cadre de
l'lection prsidentielle d'octobre 2004. Pour V. Ianoukovitch, le rejet
de la perspective d'adhsion lgitime la ncessit de rompre avec ce
qu'il appelle l'euro-mantisme , un slogan utilis pour disqualifier le
discours pro-europen de l'opposition. Cette opposition, appele
nationale-dmocrate et dont le leader est V. Iouchtchenko, ancien
Premier ministre, revendique depuis la fin de l'URSS, le retour de
l'Ukraine dans l'Europe comme un moyen de consolider
l'indpendance du pays et de russir sa transition dmocratique
(Goujon, 2004b : 26). Elle appelle l'UE soutenir les forces pro-
europennes prsentes comme seules capables de garantir une
europanisation de l'Ukraine. Ce soutien doit passer par la
reconnaissance de la perspective d'adhsion, faute de quoi le
voisinage pourrait devenir une relle menace pour l'UE :
Alors qu'ils accueillent favorablement l'largissement de l'Union
europenne, les Ukrainiens sont anxieux propos d'une intgration
europenne qui s'arrterait notre frontire occidentale et qui crerait
dans les faits une nouvelle ligne de partage. Nos voisins de
Bilorussie, de Moldavie et de Russie ressentent la mme chose.
Notre anxit est galement partage par la Pologne, la Slovaquie, la
Hongrie, la Roumanie et les pays Baltes, voisins qui comprennent la
gravit des problmes pouvant rsulter d'une incomplte runification
de l'Europe et de l'mergence d'un nouveau phnomne : une Europe
bipolaire. []

32
Discours au Comit de coopration parlementaire EU-Ukraine, Bruxelles, 16
fvrier 2004.
33
Chrystia Freeland, Stefan Wagstyl and Tom Warner, "Ukraine changes tack with
Brussels", Financial Times, 10 septembre 2004.
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Qu'attendons-nous de nos partenaires de l'Ouest? Premirement,
une position claire concernant l'Ukraine en tant que participant
l'volution sociale, politique et conomique pan-europenne incluant
la pleine adhsion l'UE sur la base des critres tablis d'adhsion. A
la fin des annes 1990, c'est prcisment une telle position
europenne qui a aid les forces dmocratiques en Slovaquie pour
battre le rgime autoritaire dans le cadre d'lections libres et
dmocratiques. Pourtant, actuellement, les dclarations des hommes
politiques europens sur l'impossibilit de considrer l'Ukraine
comme un membre potentiel de l'UE ne font que diminuer la
position des forces dmocratiques et conforter les partisans d'un statu
quo et de la renaissance no-sovitique .
34


Ces extraits montrent que le discours sur l'Union europenne est
un lment structurant des clivages politiques et partisans en Ukraine,
parce qu'il participe aux stratgies de dmarcation entre acteurs
politiques mais aussi parce qu'il est troitement associ l'volution
politique du pays. La particularit de ce discours rside aussi dans son
homologie avec le rcit sur la menace du voisinage, qui ne sert plus
lgitimer la PEV mais montrer son inadquation par rapport aux
enjeux ukrainiens et europens. La politique de voisinage est donc
une ressource politique permettant aux acteurs d'affirmer une identit
qui vaut pour l'organisation partisane et l'entit politique nationale
que ces acteurs reprsentent.


Le voisinage : l'opportunit d'une alternative
l'europanisation pour la Bilorussie

La politique europenne de voisinage ne suscite pas de vives
ractions en Bilorussie, mais elle rvle la pertinence de son enjeu
consistant viter lapparition de nouvelles divisions en Europe. Le
prsident A. Loukachenka reconnat que la formation d'un cercle
d'amis aux frontires de l'UE rejoint les intrts de son pays et que
le concept de nouveau voisinage y a reu un avis positif
35
. Ses

34
Iouchtchenko, op.cit ; Viktor Iouchtchenko, "Ukraine : la dmocratie en danger",
Libration, 29 octobre 2004.
35
"Vystuplenie Prezidenta Respubliki Belarus A.G. Lukachenko.'Vnechaa Politika
Respubliki Belarus v novom mire'" [Discours du President de la Rpublique de
Bilorussie A.G. Loukachenka. "La politique trangre de la Rpublique de
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critiques portent sur le traitement particulier de ce pays par les
dirigeants europens qui, en guise de reprsailles aux violations
rptes des droits de l'homme, votent rgulirement des
interdictions d'entre sur le territoire de l'UE pour certains hauts
fonctionnaires bilorusses. Les dirigeants europens ritrent
frquemment leur demande de voir se tenir des lections libres et
dmocratiques dans le pays, condition pour que la Bilorussie puisse
bnficier de la PEV. Le prsident bilorusse prsente les relations de
son pays avec l'UE comme empreintes de conflictualit : les actions
de l'UE sont assimiles des actes d'ingrence qui peuvent profiter
l'opposition et qui reprsentent un danger pour le pays
36
. La stratgie
discursive prsidentielle est donc oriente vers la stigmatisation de la
politique europenne dont les reprsentants sont prsents comme
des ennemis extrieurs et intrieurs. Cette stigmatisation, perceptible
galement l'gard des Etats-Unis, sert renforcer l'autoritarisme du
rgime et participe sa lgitimation populiste (Goujon, 2004a).
Toutefois, dans ses discours, le prsident bilorusse incite les
dirigeants europens cooprer avec la Bilorussie sous peine de voir
se raliser le scnario apocalyptique du rcit de la menace de
voisinage.
Contrairement l'opposition qui plaide pour une intgration de la
Bilorussie l'UE, Loukachenka exclue la perspective de l'adhsion
qu'il prsente comme un abandon de souverainet et comme le
symbole d'une acculturation
37
. Le prsident bilorusse veut montrer
que son rgime politique est le fruit d'une culture spcifique, comme
en tmoigne l'laboration d'une idologie nationale d'Etat dans le
pays (Goujon, 2004a : 77-78). Son discours relve en effet d'un
nationalisme qui s'inscrit dans une approche culturaliste de
confrontation entre l'Orient et l'Occident, et contribue justifier une
politique trangre oriente vers l'Est et le Sud. L'opposition
bilorusse qui n'est pas reprsente au Parlement prne, au contraire,
un nationalisme pro-europen qui associe paradoxalement la
protection de l'indpendance bilorusse une intgration europenne
dont la finalit est l'adhsion. Elle considre l'isolement de la
Bilorussie par l'UE comme un manque de considration face aux
organisations dmocratiques et pro-europennes du pays avec

Bilorussie dans le nouveau monde], Brest (Bilorussie), 22 juillet 2004. Source :
http://president.gov.by/rus/president/speech/2004/foreing.html
36
Dmitrii Kriat, "Tverdaa politika v interesakh naroda" [Une politique ferme dans
l'intrt du peuple], Sovetskaa Belorussia, 29 septembre 2004.
37
"Vystuplenie Prezidenta Respubliki Belarus A.G. Lukachenko", op.cit.
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lesquelles l'Union devrait cooprer. Cette proposition est valorise
dans une nouvelle stratgie de l'UE qui cherche promouvoir la
dmocratisation du pays en soutenant la socit civile, des
programmes d'ducation, de formation et de gestion des
consquences de la catastrophe de Tchernobyl (Belarus, 2004). Un
des lments de cette stratgie consiste diffuser de l'information sur
l'Union europenne par l'organisation d'vnements, de campagnes
d'information et la mise en place de points d'information dans les
rgions (idem : 23). En cherchant favoriser la formation d'une
opinion publique pro-europenne en Bilorussie, les dirigeants
europens souhaitent europaniser le voisinage de l'UE ; ils
confortent aussi l'importance du clivage europen dans la vie
politique des Etats voisins de l'Est et dans leur ventuelle
dmocratisation.

L'tude de l'laboration de la politique europenne de voisinage
confirme certaines volutions politiques et institutionnelles de l'Union
europenne soulignes dans la politique de l'largissement : la
lgitimation d'une politique trangre fonde sur une obligation
morale, le renforcement du leadership de la Commission europenne
en matire de relations extrieures, et le rle des relations inter-
partisanes entre Etats membres et Etats non membres dans la
politisation d'une action publique europenne. Cette tude met, par
ailleurs, en lumire une nouvelle forme d'europanisation qui, du
point de vue de l'Union europenne, est envisage comme une reprise
partielle de l'acquis communautaire ne donnant pas droit l'adhsion
et dont la conditionnalit politique est floue. Du point de vue des
acteurs des pays destinataires de la PEV, l'europanisation est un
enjeu de politique publique et de comptition partisane qui
fonctionne comme une ressource : la PEV est ainsi un lment
structurant du dbat politique et du systme partisan dans les
nouveaux Etats voisins de l'UE. Elle est troitement lie la question
de la reconnaissance d'une perspective d'adhsion pour les anciennes
rpubliques occidentales de l'URSS comme l'Ukraine ou la
Bilorussie. L'analyse de l'laboration de la PEV permet de mieux
comprendre le processus de fabrication d'une politique trangre
europenne mais aussi d'examiner les enjeux lis la construction
d'une communaut politique dans l'UE et ses marges.

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